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Audiencia Sobre las Violaciones por el Gobierno de Panamá del Artículo 21 (Derecho a la Propiedad Privada) de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos con respecto a los Pueblos
Indígenas en Panamá 28 de octubre de 2008
Discurso de
Félix Sánchez y Leonides Quiroz
Acompañados por
Hugo Sánchez, Feliciano Santos y Ernesto López
En conjunto con
C. Keanin Loomis, Akin Gump Strauss Hauer & Feld LLPEmily Schilling, Holland & Hart LLPEllen Lutz & Jared Manes, Cultural SurvivalTyler McNish & Zachary McNish, Native FutureOsvaldo Jordan & Ruben Gonzalez, Alianza para la Conservación y el DesarrolloAndrés Supervielle, Environmental Defender Law Center
1
I. INTRODUCCION
Queremos agradecer a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) por la
oportunidad de presentar la sistemática violación de los derechos humanos de los pueblos
indígenas de Panamá, en particular el derecho a la propiedad, y el derecho a participación y
consentimiento informado. En los últimos años, la desatención del Estado panameño a las
poblaciones indígenas ha originado conflictos por la propiedad de la tierra e invasiones de los
territorios indígenas. Igualmente ha ocasionado violaciones graves, tales como la manipulación e
intervención en la toma de decisiones internas, represión policial y falta de protección judicial a
las poblaciones indígenas.
El Estado panameño se ha negado a reconocer legalmente las tierras donde viven la mitad
de los indígenas del país. De los siete grupos indígenas que viven en Panamá, solo cuatro
cuentan con sus respectivas comarcas indígenas. Esto deja a la mayoría de los pueblos indígenas
de Panamá en una situación de inseguridad jurídica y vulnerabilidad. En Panamá Occidental, las
principales violaciones a los derechos humanos se originan en la concesión de tierras indígenas
para el desarrollo de proyectos mineros, hidroeléctricos y de turismo residencial. No solo se les
esta despojando de sus tierras, sino que los proyectos se ejecutan sin que los afectados tengan la
oportunidad de decidir sobre los mismos, y sin haber llegado a acuerdos sobre indemnizaciones
justas y otros mecanismos de compensación.
En Panamá Este se destaca la poca voluntad del Estado en proteger a la población Kuna,
Emberá y Wounaan de la invasión a sus territorios por parte de colonos dedicados
principalmente a la ganadería. Consecuentemente, los conflictos territoriales en Panamá Este han
escalado hasta darse enfrentamientos armados entre colonos e indígenas. Estas comunidades
2
viven atemorizadas por los colonos armados que han invadido sus territorios.
El presente documento explica en detalle estos conflictos, y ofrece recomendaciones
especificas sobre como responder de manera efectiva a las violaciones de que son victimas los
pueblos indígenas de Panamá.
II. PANAMA NO HA CUMPLIDO CON ADOPTAR MEDIDAS PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS A LA PROPIEDAD DE LOS PUEBLOS INDIGENAS TAL COMO LO RECONOCE EL DERECHO INTERNACIONAL Y LA LEY PANAMEÑA
A. El Sistema Comarcal de Panamá deja fuera de cualquier protección a cerca de la mitad de las Tierras Indígenas.
En la década de los setenta, el Gobierno de Panamá prometió proteger los territorios
indígenas de los siete pueblos indígenas que viven en el país: Bribri, Naso, Bugle, Embera,
Wounaan, Ngobe y Kuna. El gobierno de Panamá hizo esta promesa en el Articulo 127 de la
Constitución de 1972. Sin embargo, más de 35 años luego de hacer esta promesa, Panamá ha
implementado la comarca como un medio muy incompleto para proteger las tierras de solo
ciertas poblaciones indígenas. En efecto, solamente las siguientes comarcas han sido creadas en
Panamá: Kuna Yala (1938), Emberá-Wounaan (1982), Kuna Madugandi (1996), Ngobe-Bugle
(1997), y Kuna Wargandi (2000). La autoridad de los pueblos indígenas dentro de las comarcas
varía substancialmente entre las diferentes comarcas, ya que cada una tiene su ley específica sin
que exista un marco jurídico general. En consecuencia, ciertas comarcas ofrecen mayor
protección que otras, y dos de los grupos indígenas de Panamá – Los Naso y los Bribri – han sido
excluidos de este sistema de comarcas.
B. Los Territorios Indígenas de Panamá están siendo sitiados por Concesiones otorgadas por el Gobierno para la realización de Proyectos de Desarrollo
Aunque la legislación panameña establece que los recursos naturales son patrimonio
3
del Estado,1 la Constitución Nacional en su Artículo 127 establece el deber del Estado de
garantizar las tierras indígenas; y la Convención Interamericana de Derechos Humanos asegura
el derecho a la tierra y al consentimiento previo, libre e informado. En su versión original
aprobada en 1998, la Ley General del Ambiente también establecía mecanismos que
garantizaban el derecho de los pueblos indígenas al consentimiento previo, libre e informado.
Lamentablemente, en el 2003 se eliminaron varios de los artículos de la Ley General
de Ambiente que daban cierta protección a los derechos indígenas. Desde ese momento, el
Estado Panameño ha acelerado el otorgamiento de toda clase de concesiones sobre el uso de los
recursos naturales dentro de las tierras indígenas de manera indiscriminada, y aun sin el
consentimiento previo, libre e informado de la población afectada. No hay ningún
procedimiento establecido por la ley para la indemnización y compensación de los afectados. El
único instrumento legal que establecía una reglamentación para la indemnización era un decreto
de la década del sesenta que creaba una tabla para el pago de estos daños. Como estos precios ya
no coinciden con la realidad del mercado más de cuarenta años después, los procesos de
indemnización y compensación se han convertido en una transacción puramente privada de libre
oferta sin mediación alguna de las instituciones del Estado.
Durante los últimos cinco años el Estado Panameño ha otorgado numerosas
concesiones mineras, hidroeléctricas, de aguas y de áreas protegidas en tierras indígenas,
especialmente en las provincias occidentales de Veraguas, Chiriqui, Bocas del Toro y en la
Comarca Ngobe-Bugle. 2 Por ejemplo, en el caso del proyecto hidroeléctrico Chan 75 en el
1 Por ejemplo, el Código de Recursos Minerales y en la Ley General de Ambiente. 2
2
UNDP. Documento Preliminar: Los pueblos indígenas de Panamá: Población de Alta Prioridad para el desarrollo humano del país. Disponible en http://www.revistadesarrollohumano.org/Biblioteca/0077.pdf; La guerra es por el agua de río. La Prensa, 17 de octubre de 2007; “Mineras se apropian del país”, CIAM, La Prensa, 21 de octubre de 2008; Ley de Concesión para el aprovechamiento del agua en Panamá. Territorio de las Comarcas indígenas Panameñas: Ngöbe-Bugle, Madugandi, Kuna Yala, Wargandi y Embera-Wounaan. Caso presentado frente al Tribunal Latinoamericano del Agua, Antigua Guatemala, 8-12 de septiembre de 2008.
4
Territorio Ngöbe, la población había manifestado oposición por escrito a que se le otorgaran
1,453 Ha del Bosque Protector Palo Seco a AES Changuinola en el área donde residían. Esta
oposición fue desestimada por la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) argumentando que
no se habían explicado las razones para esta oposición.3 De esta manera, la población que vivía
en las comunidades de Charco de La Pava, Valle Rey, Guayabal y Changuinola Arriba pasó a
formar parte de la propiedad de la empresa AES Changuinola, como si se estuviera
implementando un régimen feudal o de encomienda. En efecto, el derecho de esta empresa de
disponer de las vidas y bienes de esta población indígena quedo legitimado en el artículo 5,
numerales 36 y 39 de la Resolución DINEORA IA- 086-2005 en los que se establecía que los
procedimientos de indemnización serian una transacción puramente privada entre la empresa
Hydroteribe (hoy AES Changuinola) y la población afectada.
El mismo principio generalizado de desconocimiento de los derechos de la población
indígena se ha aplicado al desarrollo turístico e inmobiliario del Archipiélago de Bocas del Toro
a través de la aprobación y posterior reglamentación de la Ley 2 de 2006. Si bien este
instrumento legal establecía un mecanismo para la adquisición de derechos posesorios
individuales, nunca se contemplaron los impactos que tendrían las ventas de tierras, concesiones
turísticas y los procesos especulativos correspondientes sobre las tierras indígenas colectivas. El
Estado nunca cumplió con su responsabilidad de definir, delimitar y demarcar las áreas anexas
de la Comarca Ngobe-Bugle (Ley 10 de 1997) antes de que se diera el desarrollo turístico e
inmobiliario, aun y a pesar de tener financiamiento del BID y del Banco Mundial para realizar
este trabajo desde 2001. Como consecuencia de esta política de desprotección de los territorios
indígenas, que ha sido sancionada de manera oficial por el Estado, cientos de indígenas de la
3 Resolución DINEORA IA- 086-2005 de la ANAM; ver también, Carta AG-1970-2008 de Ligia Castro, Administradora General de la Autoridad Nacional del Ambiente, a Ariel Rodríguez, presidente de la Alianza para la Conservación y el Desarrollo del 10 junio de 2008
5
etnia Ngobe han sido desalojados de manera arbitraria, abusiva, y en ocasiones violenta, de las
diferentes islas del Archipiélago de Bocas del Toro.4 Una de las expresiones más gráficas ha sido
la creación de la Barriada La Solución en los manglares del pueblo de Bocas del Toro. En esta
área viven aproximadamente 300 indígenas Ngobe, incluyendo menores de edad, que están
expuestos constantemente a enfermedades infecto-contagiosas.5 En los últimos meses, incluso
este último refugio de personas que ya habían perdido sus tierras en otras islas ha estado
sometido a un proceso irregular de desalojo.
La contratación permanente de unidades de la Fuerza Publica para resguardar la
concesión privada de AES Changuinola en el Bosque Protector Palo Seco ha llevado al máximo
la práctica de utilizar unidades armadas para amedrentar, hostigar, y obligar a la población
indígena a dejar sus tierras sin compensación adecuada. En la Provincia de Bocas del Toro,
existen numerosas instancias en las que las empresas han utilizado a fuerzas de seguridad
privadas, y las autoridades locales a unidades de la Fuerza Pública, uniformadas y con armas de
reglamento, para amedrentar a la población indígena.6
1. Panamá no ha cumplido con obtener el Consentimiento Libre, Previo e Informado de sus Poblaciones Indígenas con relación a las Concesiones para Recursos Naturales
La Comisión ha dejado muy bien establecido el principio de respetar el derecho de los
pueblos indígenas al consentimiento previo, libre e informado a proyectos de desarrollo que se
4 Indígenas de Bocas piden justicia. Crítica, 6 de enero de 2008; Indígenas desalojan el área de Charco La Pava. La Prensa, 3 de enero de 2008; 40 detenidos en Charco La Pava. La Prensa, 4 de enero de 2008; Tongos golpean a niño de 9 años. Mi Diario, 6 de enero de 2008; Violencia no cesa en Charco La Pava por proyecto hidroeléctrico. Panamá América, 5 de enero de 2008; Detienen a siete Nasos. Mi Diario, 28 de febrero de 2008; Nota de la Presidencia del Congreso Regional Ño Kribo, Comarca Ngobe Buglé, dirigida al Alcalde de Bocas del Toro, Eligio Bins, 18 de octubre de 2008. 5 Entrevista con Feliciano Santos, dirigente del Movimiento por la Defensa de los Territorios del Archipiélago de Bocas del Toro, MODETAB. (24 oct. 2008).6 Alvendas, Milerick. Lider Naso denuncia persecución. El Siglo, 21 de junio de 2006; Contrato entre la Policía Nacional y la empresa AES Changuinola del 12 marzo del 2008; Binns, Eligio. 2006. Archipiélago de Bocas del Toro: nos están destruyendo la esperanza. Palabras ante la Asociación Panameña de Ejecutivos de Empresa. Viernes 23 de junio 2006.
6
realicen en sus territorios. En Maya Toledo, la Comisión observó que el requisito de que los
estados hagan consultas efectivas con las comunidades indígenas para poder obtener el pleno e
informado consentimiento de la comunidad como un todo para actos o decisiones que puedan
afectar su interés en tierras tradicionales, incluyendo las concesiones para la explotación de
recursos naturales, es una parte central del deber de proteger los derechos a la propiedad de los
indígenas.7 Esto requiere que todos los miembros de la comunidad estén total y precisamente
informados sobre la naturaleza y las consecuencias del proceso y que se les de la oportunidad de
participar individual y colectivamente.8 La Corte entro en mayor detalle en Saramaka, indicando
que los proyectos de desarrollo de gran escala con mayores impactos potenciales sobre las tierras
indígenas tradicionales requieren de consultas, más el libre, previo e informado consentimiento
según las tradiciones y costumbres de los pueblos.9
La Declaración de la ONU de los Pueblos Indígenas 10, similar a la Convención No.169
de la OIT, requiere que los estados “consulten y cooperen de buena fe con los pueblos
indígenas…para poder obtener su consentimiento libre, previo e informado” en circunstancias
que involucren la adopción e implementación de cualquier medida legislativa o administrativa
que pueda afectar a la comunidad indígena11 o previo a “la aprobación de cualquier proyecto que
afecte las tierras [indígenas] o territorios y otros recursos, particularmente en conexión con el
7 Comunidades Indígenas Maya del Distrito de Toledo, Informe No. 40/04, Caso No. 12.053, (Belize) (12 de octubre 2004), ¶ 142. 8 Id. ¶142. 9 Caso del Pueblo Saramaka v. Suriname, 2007 Corte Interamericana de D.H. (ser. C) No. 172 (Nov. 28, 2007), ¶ 134. La corte citó en apoyo, la conclusión similar del Relator Especial de la ONU sobre la situacion de derechos humanos y libertades fundamentales de los pueblos indigenas, Rodolfo Stavenhagen, presentado en conformidad con la resolucion 2001-65 (Sesión 56, Doc ONU E/CN2003/90, enero 21 2003, p.2 ¶ 66.)10 Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en el Artículo 18.11 Id. En el Articulo 19; ver también Manual de Operaciones Bancarias del Banco Mundial 4.10 (julio 2005) (“Consulta libre, previa e informada” son consultas que ocurren libre y voluntariamente, sin ninguna manipulación externa, interferencia, o obligación, por las cuales las partes consultadas han tenido acceso previo a la información en cuanto a la intención y el alcance del proyecto propuesto de una manera, forma e idioma culturalmente apropiados”.)
7
desarrollo, utilización o explotación de recursos minerales, de agua y otros recursos..”12
La Convención No. 169 de la OIT requiere conducir consultas cuando se considere que
las medidas legislativas o administrativas puedan tener un impacto directo sobre la comunidad
indígena13; decidiendo explotar recursos minerales u otros recursos naturales que existan en
tierras tradicionalmente indígenas14; e, inter alia, cuando se considere la relocalización de una
población indígena fuera de sus tierras ancestrales y cuando se involucren los derechos
transferencia a terceros.15 Estas consultas deberán ser conducidas de buena fe, con el “objetivo
de lograr acuerdo o consentimiento con las medidas propuestas.”16
2. El Estado Panameño ha utilizado las Áreas Protegidas para evitar la Consulta con las Poblaciones Indígenas
Entre los setentas y los noventas, el Estado Panameño procedió a la creación de
numerosas áreas protegidas a nivel de todo el país, muchas de las cuales concordaban con
territorios indígenas, cuyos derechos tradicionales fueron desconocidos en estas áreas,
obligándoles en ocasiones a modificar su estilo de vida y costumbres de subsistencia.17
Básicamente las poblaciones que viven dentro de áreas protegidas no sólo están imposibilitadas
de tramitar derechos colectivos por ausencia de una legislación adecuada, sino que además se les
hace imposible tramitar derechos de propiedad a nivel individual, porque las áreas protegidas son
inadjudicables. Esta situación se ha agravado drásticamente con la reciente adopción de un
modelo de concesión privada de las áreas protegidas para la generación de ingresos por parte de
la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM). Esta legislación permite actividades que no sólo
12 Id. en Articulo 32 (Este articulo también indica, “los indígenas tienen el derecho a determinar y desarrollar prioridades y estrategias para el desarrollo o uso de sus tierras, territorios y otros recursos.”)13 Convención No. 169 en Articulo 6(1).14 Id. en Artículo 15.15 Id. en Artículo 16 y 17.16 Id. en Artículo 6(2).17 UNDP, supra note 15, en 50
8
contravienen los objetivos de protección de biodiversidad de estas áreas, sino que además
colocan a las comunidades indígenas en una situación de absoluta vulnerabilidad, ya que no se
les está respetando su voluntad al momento de aprobar estas concesiones que cambian
drásticamente su entorno natural.
Este ha sido el caso del proyecto hidroeléctrico Chan 75 en la Provincia de Bocas del
Toro, en el que la ANAM procedió a concesionar 1,453 Ha del Bosque Protector Palo Seco a la
empresa AES Changuinola. 18 La ANAM utiliza el argumento de que los indígenas no tienen
derechos legales sobre estas tierras por ser área protegida. En este sentido la ANAM ha dicho:
“Las tierras no son colectivas, son parte de un área protegida, cuyo Plan de Manejo se da a través de la Resolución AG-A749-2006, desarrollando el Régimen Ecológico de la Constitución Política que propugna que la utilización de las aguas debe ser racional y de acuerdo a la Ley. El artículo 127 de la Constitución Política, sobre el Régimen Agrario, no es aplicable a este caso, así que no es violentado de forma alguna.”19
(énfasis nuestro)
Es importante resaltar que la mayoría de estas familias Ngobe ya se encontraban desde
hace décadas viviendo a orillas del Río Changuinola cuando se creó el área protegida en 1983, y
que en varias ocasiones los pobladores no pudieron tramitar sus derechos posesorios por
encontrarse viviendo dentro de un área protegida. Si se hubiera respetado el principio de
inadjudicabilidad, las tierras indígenas hubieran permanecido bajo un régimen de protección de
facto, mas al establecerse un procedimiento para la concesión de áreas protegidas con la Ley 41
de 1998, todas estas familias indígenas y sus propiedades quedaron expuestas a ser entregadas a
una entidad privada como parte de cualquier concesión.
La legislación que regula la concesión de áreas protegidas, la Resolución AG-0366-05,
señala en el artículo 10, numeral 5, que se debe contar con la aprobación de las autoridades
18 Contrato de Concesión Parcial de Administración en el Bosque Protector Palo Seco 01-07, suscrito entre la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) y la Empresa AES Changuinola, S.A.19 Castro Ligia, supra note at 16
9
indígenas. De igual forma, en el artículo 13 de la Resolución arriba mencionada, se señala que
“las concesiones de administración total o parcial, que incluyan territorios o comarcas indígenas,
de forma parcial o total, deberán ser coordinadas y consensuadas con las autoridades indígenas
correspondientes, conjuntamente con la ANAM. El resultado de este consenso deberá constar por
escrito”. Sin embargo, en la práctica, este punto no ha sido cumplido por la ANAM tanto en la
concesión de territorio Ngobe para Chan 7520, como en el proceso de concesión del territorio
Naso para el proyecto Bonyic que se está llevando a cabo en la actualidad.21
Con relación al pueblo Naso, el territorio propuesto para ser reconocido dentro de los
límites de la Comarca Naso Tjër Di tiene una extensión de 160,616 hectáreas, de las cuales
125,141 hectáreas pertenecen al Parque Internacional La Amistad y 21,722 al Bosque Protector
Palo Seco (ambas áreas protegidas), quedando 13,753 hectáreas solo bajo la jurisdicción interna
de las autoridades tradicionales (Comisión Permanente de Asuntos Indígenas 2005). Bajo este
régimen, la Ley General de Ambiente (Ley 41 de 1998) y la Ley Forestal (Ley 1 de 1994)
legitiman al Gobierno de Panamá para tomar decisiones sobre estas tierras que coinciden en su
mayoría con las que le corresponden al pueblo Naso. Dado el precedente antes mencionado, el
pueblo Naso está sumamente preocupado de que sus tierras ancestrales terminen quedando en su
mayoría bajo la jurisdicción absoluta de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), y que a
la larga se desconozcan sus derechos a la propiedad y al consentimiento previo, libre e
informado, otorgando concesiones a empresas privadas para la explotación de los recursos
naturales, como en efecto está ocurriendo en estos momentos con las Empresas Publicas de
Medellín (EEPPM) para la construcción del proyecto hidroeléctrico Bonyic.
En el caso de la Reserva Hidrológica de Maje, en la Cuenca Hidrográfica del Lago
20Resolución ARBT --023-07 de la ANAM21 Resolución ARBT-030-2008 de la Autoridad Nacional del Ambiente.
10
Bayano, más que proteger las áreas boscosas que eran utilizadas por las comunidades Embera de
Maje Cordillera y Unión Embera, la creación en 1996 de la susodicha área protegida ha
impedido el reconocimiento de los derechos territoriales de estas comunidades indígenas, y ha
dejado las puertas abiertas para la colonización espontánea, la destrucción del bosque y el uso de
la fuerza como instrumento para el despojo territorial por parte de los colonos no indígenas.22
Estos colonos han invadido la mayor parte de las cabeceras de las subcuencas que rodean a la
comunidad de Maje Cordillera, y amenazan con apoderarse también de las subcuencas que
rodean a Unión Embera, desde donde podrán proceder a la invasión de las comunidades
Wounaan de Rio Hondo y Platanares en el otro lado de la división de aguas. A pesar de la
presentación de numerosas quejas a la ANAM y a la Defensoría del Pueblo, así como la creación
de una Comisión Especial para Río Hondo-Platanares por parte del Gobierno Nacional, todavía
no se ha tomado ninguna medida para corregir esta situación urgente de amenaza armada y
despojo territorial.23
C. Panamá no ha cumplido con asegurar los Derechos de los Indígenas a la Propiedad, lo que est á resultando en crecientes problemas dentro de los Territorios Indígenas
En Awas Tingni v. Nicaragua, la Corte Interamericano de Derechos Humanos sostuvo
que “La Convención protege el derecho a la propiedad en un sentido que incluye entre otras
cosas, los derechos de los miembros de comunidades indígenas dentro de un marco de propiedad
comunal”24 En consistencia con la Jurisprudencia Interamericana, la Corte sostuvo que “la
22 En peligro reserva hídrica de Majé. La Prensa, 12 de octubre de 2008; Majé perdió 6 mil 412 hectáreas de bosques. La Prensa, 12 de octubre de 2008.23 Congreso Regional Wounaan, Make, Río Hondo, Platanares. Maje, 18 de enero de 2008. 24 La comunidad de Mayagna (Sumo) Awas Tingni v. Nicaragua, fallo del 31 de agosto 2001, corte Int. De D.H. No. 79 (2001) [después de “Awas Tingni”] en párrafo. 146, parra. 148 (“Los grupos indígenas, por el hecho de su misma existencia, tienen el derecho de vivir libremente en su propio territorio, los lazos estrechos de los pueblos indígenas con la tierra debe ser reconocida y entendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su sustento económico.”) Véase también Comunidades Indígenas Maya en el Distrito de Toledo v. Belize (Distrito de Toledo) Caso No. 12.053 (Belize), Corte Interamericana de D.H. Informe No. 40/04 (Meritos, Oct. 12, 2004. La comisión adopto el punto de vista que los derechos de propiedad bajo el sistema Interamericano
11
posesión de la tierra deberá ser suficiente para que las comunidades indígenas que les haga falta
un titulo real de propiedad de la tierra puedan obtener un reconocimiento oficial de esta
propiedad, y para su consecuente registro.”25 A continuación, presentamos un bosquejo de
problemas que están directamente asociados con el incumplimiento del Estado Panameño de su
obligación de proteger la propiedad comunal de los pueblos indígenas.
1. Invasión de Tierras y Acorralamiento por parte de Colonos
Ante la desprotección de los territorios indígenas que no han sido incluidos en las
comarcas, éstos han quedado expuestos a la ocupación de hecho y a la invasión de los colonos de
las regiones circunvecinas. Al no existir un procedimiento establecido para la titulación de
tierras colectivas, las comunidades indígenas han quedado obligadas a permanecer en un limbo
jurídico o a proceder a la certificación individual de sus derechos posesorios, lo que atenta contra
su forma de vida y su supervivencia cultural. En efecto, los procedimientos establecidos para la
certificación de derechos posesorios y titulación de tierras de manera individual obligan a la
destrucción del bosque para la realización de “actividades productivas” desde un punto de vista
completamente euro-céntrico.26 Estas comunidades indígenas reclaman las cuencas de los ríos, en
las cuales según sus usos tradicionales no eliminan el bosque para crear pastos de ganado, sino
que prefieren preservarlos para recoger en ellos frutas y plantas medicinales, para la pesca y la
caza, y para la materia prima de sus casas, botes y herramientas. En este sentido, las
de Derechos Humanos se extiende mas allá de aquellos que estén reconocidos por las leyes domesticas.); Ver también Convención No. 169 de la OIT en el Articulo 13 (“Los gobiernos que forman parte de la Convención deberán respetar la importancia material de las culturas y valores espirituales de los pueblos y su relación con las tierras y territorios, o ambos como sea aplicable, donde estos ocupen o utilicen, y particularmente los aspectos colectivos de esta relación).25 Awas Tingni at 151.26 Ver, e.g., Ley 37 de 1962 , Código Agrario, Art. 30 (dice que “la propiedad privada cumple su función social” solamente cuando la tierra esta “cultivada en pastos,” cuando “se siembra y mantenga bajo cultivo,” o cuando “se conviertan áreas urbanas”); Codigo Agrario, Art. 53 (requeriendo que para obtener titulo a base de derecho posesorio, “el solicitante se obligue a hacer cumplir la funcón social de la tierra que solicite, de acuerdo con este Código”)
12
poblaciones indígenas han quedado en el dilema de cambiar su forma de vida para reclamar la
tierra que ocupan o en quedarse sin papeles que certifiquen su propiedad comunal. En la
mayoría de los casos se ha optado por la segunda opción.
La no existencia de documentos escritos que certifiquen la propiedad comunal indígena
ha sido aprovechada por colonos de otras partes del país que han procedido a invadir los
territorios indígenas Kuna, Embera y Wounaan en Panamá Este y Darién en busca de nuevas
tierras para convertirlas en pastos de ganado. Al eliminar el bosque para la agricultura y
especialmente para la ganadería, estos colonos han logrado legitimar sus reclamos ante las
autoridades locales que en su mayoría no son indígenas y que en muchos casos tienen relaciones
familiares y de amistad con quienes invaden las tierras indígenas.27 Por esta misma razón, los
continuos reclamos y denuncias presentados por las comunidades indígenas son ignorados y
burlados por las autoridades locales, incluso en aquellos casos en los que la propiedad indígena
está claramente definida por la ley como en la Comarca Indígena Kuna de Madungandi. Al ser
las invasiones de colonos en todo momento acciones de hecho en las que no median órdenes de
proceder de autoridades competentes, los indígenas no han podido interponer acciones de
amparo de garantías, incluso cuando los colonos han advertido previamente que procederán a
realizar las invasiones. Igualmente, la Defensoría del Pueblo se ha limitado a realizar visitas de
reconocimiento que no han llevado a acciones correctivas, a pesar de la complicidad y
participación velada de las autoridades locales.
Ante la desprotección sistemática de sus territorios y el contubernio de las autoridades
locales, los conflictos entre las poblaciones indígenas y los colonos no indígenas se han ido
agravando de manera preocupante durante los últimos cinco años. En efecto, durante este
27 Carta de la Comunidad Emberà de Maje Alto Bayano a su Excelencia Arnulfo Escalona Ministro de Gobierno y Justicia. 12 de abril de 2004.
13
periodo, se han dado enfrentamientos armados entre colonos e indígenas Wounaan en la
Comunidad de Río Hondo en el Distrito de Chiman28 y entre indígenas Kuna y colonos en la
Comarca Indígena Kuna de Madungandi en la Cuenca de Bayano.29 En ambos casos, las
autoridades se han limitado a tomar nota y a iniciar investigaciones judiciales que nunca han
dado ningún resultado. En los últimos años los colonos también se han vuelto cada vez más
amenazadores y violentos bajo el argumento de que los indígenas no tienen propiedad sobre las
tierras que ocupan.
Uno de los casos mas gráficos ha sido el de la comunidad Embera de Maje Cordillera,
que está localizada en la Reserva Hidrológica de Maje y en la Cuenca de Bayano, en la que los
colonos han invadido todas las partes altas de las subcuencas en las que viven los indígenas y los
mantienen bajo la constante amenaza de que procederán a eliminarlos si se oponen a estas
invasiones. Esta grave situación ya ha sido denuncia a la ANAM y a la Defensoría del Pueblo
desde hace más de dos años sin que se haya tomado medida alguna para proteger los derechos de
la población indígena.
La situación de las comunidades Wounaan de Rio Hondo, Platanares, y Majé-Chimán,
todas localizadas en el Distrito de Chimán, es similarmente grave. Las fronteras de cada tierra
comunal han sido demarcadas con cercos de bambú, y con la creación de trochas a lo largo de
crestas las cuales son las fronteras de las cuencas. Hace treinta años, no había colonos viviendo
en áreas aledañas a los Wounaan. Sin embargo desde entonces, los colonos han empezado a
entrar, convirtiendo la mayor parte de los bosques alrededor de las tres comunidades Wounaan
en pastizales. Ahora, los colonos están enfocando su atención en las tierras de las comunidades
Wounaan. Las mujeres ahora temen practicar su agricultura tradicional y actividades comunales,
28 Gonzalez, J.A. Indígenas y Colonos se enfrentan a tiros. La Prensa, 17 de agosto de 200829 “Rebelión de Indios”. La Crítica, 25 de octubre de 2007
14
ya que a veces son perseguidas por perros de cacería que utilizan los colonos.
Solo después de una violenta y sangrienta confrontación entre los Wounaan de Río
Hondo y un grupo de colonos armados30 fue que el Ministerio de Gobierno y Justicia empezó a
tomar en serio este asunto. En ese entonces, la Vice-Ministra Olga Golcher ayudó a establecer
un acuerdo temporal entre los colonos y los Wounaan, en donde los colonos prometieron no
cortar más bosque en tierras Wounaan hasta que el asunto hubiese sido resuelto en su totalidad.
Unas pocas semanas después, los colonos volvieron a invadir las tierras Wounaan, talando más
del bosque. A pesar de las continuas violaciones al acuerdo por parte de los colonos; y a pesar
de protestas y peticiones por parte de los Wounaan, el Ministerio se ha rehusado a continuar
reconociendo el documento, y ha permitido a los colonos que continúen con la destrucción
descontrolada de las tierras del pueblo Wounaan.31
2. Represión Policial de Protestas Indígenas
En los últimos diez años, resulta preocupante el uso frecuente y continuado de la
represión policial para sofocar las protestas pacificas de los pueblos indígenas en todo el país.
Además, en todas estas intervenciones, ha habido uso excesivo de la fuerza; maltrato y
humillación a mujeres, menores de edad y adultos mayores; y encarcelamientos ilegales, lo que
revela un nivel de desprecio y de discriminación en contra de la población indígena que contrasta
con el proceder de la Policía Nacional en otras regiones del país. Si consideramos que bajo
condiciones normales la presencia de unidades policiales en las áreas indígenas es mínima, y que
por lo tanto existe muy poco contacto de estas poblaciones con las fuerzas armadas del Estado,
podemos entender los impactos psicológicos y emocionales que tiene la presencia policial y el
30 Supra note at 4131 Alvarez, Megan et al. Panama Breached its Obligations under the International Convenant on Civil and Political Rights to Protect the Rights of its Indigenous People. Submitted to the United Nations Humans Rights Committee. 24-25 marzo 2008.
15
uso excesivo de la fuerza sobre los pueblos indígenas.
Como antecedente a la situación actual, en junio de 1997 más de 200 policías, bajo las
órdenes del Gobernador de la Provincia de Bocas del Toro, Antonio Morales, fueron enviados a
desalojar a la población Ngobe de Puente Blanco en el Corregimiento de Guabito, con gas
lacrimógeno y escopetas de perdigones. Las más de 500 personas del pueblo se resistieron, y
como consecuencia, la Policía mató al anciano Juan Carlos Chobra de un tiro en la barriga. De la
misma manera, durante las protestas en contra de la construcción de los proyectos hidroeléctricos
Tabasara I y II, realizadas para solicitar la intervención de la entonces presidente de la
República, Mireya Moscoso, el Gobernador de la Provincia de Chiriquí, Miguel Fanovich,
ordenó la intervención de la Policía Nacional para sofocar las protestas de las comunidades
Ngobe y campesinas de esta región, arrestando a más de 10 personas.
Actualmente las empresas y autoridades locales han utilizado de manera sistemática la
amenaza de intervención policial como mecanismo para amedrentar y obligar a las poblaciones
indígenas a renunciar a sus derechos territoriales. Así, las mismas se han hecho más frecuentes,
indiscriminadas y generalizadas. En abril de 2005, un contingente armado de policías fronterizos
fue enviado a la comunidad de Siey Llik en el Territorio Naso para imponer la toma de posesión
de Tito Santana como Rey Naso.32 Un año más tarde, se desarrolló un amplio operativo a nivel
de toda la Provincia de Bocas del Toro para impedir la realización de acciones de protesta
durante el Día Mundial del Ambiente (5 de junio) por parte de la población Naso y Ngobe en los
cuatro sitios en los que se planeaban construir proyectos hidroeléctricos. En esta ocasión, se
establecieron retenes policiales en las carreteras que conducían a las comunidades Ngöbe de
Valle de Riscó y Nance de Riscó, y se procedió a la búsqueda selectiva de los dirigentes Félix
32 Paiament, Jason. 2007. The Tiger and the Turbine: indigenous rights and resource management in the Naso territory of Panama.Tesis presentada a McGill University com requisite del título de doctorado.
16
Sánchez (Naso) y Pedro Abrego (Ngobe), como fue denunciado de manera personal a la
Defensoría del Pueblo y al Comisionado Freddy Gutierrez durante su visita a Panamá algunos
días después. El Ministerio de Gobierno y Justicia nunca respondió el cuestionario que le fue
enviado por la Defensoría del Pueblo; y algunos meses después, cuatro unidades policiales,
incluyendo uno vestido de civil, volvieron a perseguir a Félix Sánchez cuando realizaba una gira
en la comunidad de Bajo Culubre cercana al Sitio de Presa del proyecto hidroeléctrico Chan 140.
Como nunca se conoció de ninguna orden judicial que justificara estas incursiones policiales en
el Territorio Ngobe, el ordenamiento jurídico panameño no permitía que el Sr. Sánchez
interpusiera un recurso de amparo de garantías. Meses después, también se dieron visitas
irregulares de la Policía Nacional a las áreas cercanas a la construcción del Proyecto Turístico
Red Frog en Isla Bastimentos, Archipiélago de Bocas del Toro.
En Octubre de 2007, la Policía Nacional reprimió de manera violenta una manifestación
organizada por pobladores Kuna y Embera de la Cuenca Hidrográfica del Lago Bayano, que
reclamaba el cumplimiento de los compromisos adoptados por el Estado durante la construcción
de este proyecto hidroeléctrico, y que se tomaran medidas para detener la invasión descontrolada
de colonos en la Comarca Kuna de Madungandi y en las comunidades de Maje Cordillera y
Unión Embera en la Reserva Hidrológica de Maje. Durante esta acción policial, hubo unos 16
heridos y se procedió al arresto de 97 indígenas, incluyendo mujeres y menores de edad.33 La
justificación utilizada para el uso de la fuerza era que los indígenas poseían molotov y armas de
fuego; pero, en las investigaciones y reportajes periodísticos no hubo evidencia de que se
hubieran usado armas de fuego, ni mucho menos molotov, por parte de los indígenas. En las
supuestas evidencias recabadas, no existía sustentación pericial alguna de que éstas hubieran sido
utilizadas por los manifestantes. Es más, algunas armas de caza fueron decomisadas solo
33 La Critica, supra note 41
17
posteriormente, y en un retén montado después de ocurrida la agresión a las comunidades y fuera
del lugar de los hechos.34
El caso de Charco de La Pava en el Rio Changuinola ilustra con mucha claridad el
profundo racismo y desprecio, sancionado por las instituciones del Estado, que prevalece hacia la
población Ngobe en Panamá Occidental.35 Mas que un caso aislado, se trata de un evento
extremo que revela la discriminación, el maltrato y la violencia de la que son victimas los Ngobe
en todas las áreas del occidente del país en las que la población Ngobe está en contacto cercano
con sus vecinos no indígenas, incluyendo los cafetales y hortalizas de las Tierras Altas de
Chiriqui, los bananales de Changuinola y las áreas de desarrollo turístico en el Archipiélago de
Bocas del Toro.
En respuesta a la construcción de la represa de Chan 75, los Ngöbe de las comunidades
de Nance de Risco, Lazo de Santa Fe, Charco de La Pava, Valle Rey y Guayabal en el Río
Changuinola organizaron una protesta pacifica al final de diciembre de 2007 que tuvo éxito en
detener la construcción. Sin embargo, el 2 de enero de 2008, representantes de la Policía
convencieron a los protestantes de que habría conversaciones la siguiente semana. Confiando en
las promesas de la Policía, los manifestantes se retiraron. Cuando los moradores del área se
enteraron de que la construcción había sido reanudada al día siguiente, aproximadamente entre
200 y 300 Ngöbes regresaron al lugar de la construcción. Ese día, y en base a una orden emitida
por el Corregidor de Valle de Risco, Nelson Abrego; fuerzas policiales antimotines irrumpieron
de manera violenta para reprimir a quienes protestaban. La Policía golpeó severamente a
34 Carta de Héctor Huertas de la Corporación de Abogados Indígenas de Panamá a la Procuradora General de la Nación. 25 de Octubre de 2007. 35 Con relación a los Ngöbe del Río Changuinola, el Relator Especial de las Naciones Unidas, James Anaya, reportó en agosto pasado, “Observo con preocupación las violaciones a los derechos humanos de los miembros de la comunidad de Charco la Pava… abusos tales como el uso excesivo de fuerza y la detención de miembros de la comunidad que se han opuesto a la construcción del proyecto de la hidroeléctrica, incluyendo mujeres y niños”.
18
hombres, mujeres y niños; en uno de los muchos casos, rompiéndole la nariz a Iván Miranda, un
niño de nueve años, y lesionando en el brazo a su hermana de doce años, Amanda Miranda. Al
final, cincuenta y cuatro Ngobe fueron arrestados, incluyendo trece menores de edad, dos de los
cuales eran infantes. Con excepción de los dos hermanos heridos, todos los protestantes fueron
transportados a Changuinola, un pueblo localizado a una hora de distancia. Habiendo sido
heridos por la Policía, Iván y Amanda Miranda fueron separados de sus padres que estaban en la
cárcel y llevados a la estación de policía de Almirante. Aún no esta claro si los hermanos fueron
detenidos durante la noche, pero parece ser que fueron escondidos para ocultar sus heridas.
Resulta alarmante que además de violar las leyes que protegen a los menores, los informes de la
Policía se contradicen sobre como se produjeron las heridas del niño Iván Miranda; lo que pone
en entredicho la honestidad y la credibilidad de las fuerzas del orden público.
Luego de haber reprimido de manera violenta la protesta del 3 de enero, unidades
uniformadas se mantuvieron en el área de la construcción por más de dos meses antes de que esta
institución firmara un contrato de vigilancia con la empresa AES Changuinola para darle asidero
legal a esta presencia irregular de las fuerzas del orden público. Durante este periodo, las
unidades policiales asistieron a la Empresa y a sus contratistas europeos para obligar a la
población Ngobe a aceptar la firma de acuerdos y la continuación de los trabajos de
construcción. En una ocasión, la Policía incluso detuvo a dos hermanos que se oponían a la
destrucción de la propiedad de su familia. En otras instancias, la Policía evito que periodistas y
observadores de ONGs viajaran hacia Charco la Pava para reunirse con miembros de esta
comunidad Ngöbe.
El uso excesivo de la fuerza también ha estado dirigido a la población Ngobe que vive en
la Comarca. El 8 de mayo del 2008 una grupo de aproximadamente 700 campesinos e indígenas
19
Ngobe, acompañados por la Misión Católica de Soloy, caminaron más de cuatro horas para
realizar una protesta pacífica en la Carretera Panamericana. Ellos buscaban manifestar su
rechazo contra los proyectos hidroeléctricos de los ríos Fonseca, Chorcha y Recodo, y por el
proyecto minero de Chorcha dentro de la Comarca Ngobe-Bugle. Las personas pedían una
reunión con el Gobernador de la Provincia de Chiriquí, Virgilio Vergara; pero la protesta se
deshizo luego de que unidades antimotines llegaran, y utilizaran gases lacrimógenos y la fuerza
en contra de la población, que incluía un gran número de niños y mujeres embarazadas. Seis
dirigentes fueron arrestados.36
Los Naso también viven bajo una situación similar de agresión policial. A partir de abril
de 2005, se han dado numerosos casos de intervención policial armada en el Territorio Naso. En
estas incursiones, se han encarcelado de manera arbitraria a catorce personas, incluyendo a
varios menores de edad. Así ocurrió el 11 de Noviembre del 2007, cuando seis personas fueran
detenidas arbitrariamente mientras se llevaba a cabo una manifestación pacifica. Igualmente, el 5
enero de 2008, el joven Clemente Jiménez fue retenido por unidades de la policía y llevado a la
Corregiduría de Changuinola. Solo fue puesto en libertad luego de la intervención de un
abogado, ya que no había motivo para realizar una orden de arresto. A mediados de mayo del
2008, la Policía empezó a entrar en el territorio Naso con cierta frecuencia con una “lista” de
personas sospechosas, indagando sobre sus actividades y paradero. Como se cuestionó a las
autoridades, la actividad desapareció temporalmente. Sin embargo, en el último mes, la Policía
Nacional ha conducido al cuartel e interrogado a unas cuatro personas de la comunidad de
Bonyic sin haber presentado nunca una orden de arresto ni orden de conducción que estipule las
razones de la detención. Este hecho se denunció ante la Defensoría del Pueblo el 22 de
36 Elmer Quintero, Antimotines sofocan protesta contra hidroeléctricas y minas. La Estrella de Panamá. 9 de mayo de 2008.
20
septiembre; pero hasta ahora no se ha visto ningún cambio en el accionar policial.
3. Desalojos en el Archipiélago de Bocas del Toro
El Archipiélago de Bocas del Toro ha sido designado zona de importancia turística desde
el primer Plan de Maestro de 1993, y recientemente fue clasificado como zona turística de
volumen medio-alto. La especulación de tierras que ha traído el desarrollo turístico ha sido la
causa de numerosos casos de desalojo de poblaciones indígenas que no tienen sus territorios
reconocidos. Cabe mencionar que según la ley que rige la Comarca Ngobe Bugle, gran parte del
área designada para el desarrollo turístico es también designada como área anexa de esta
Comarca, aunque el Gobierno hasta el día de hoy no haya realizado la demarcación
correspondiente.
Dos de los casos más ilustrativos de la situación del Archipiélago son el de Bluff Centro
y el de Cayo de Agua. Bluff Centro es una comunidad que desde 1974 pedía que se legalizaran
las tierras donde vivían, las cuales pertenecían al Banco de Desarrollo Agropecuario (BDA).
Pero en el 2001 descubrieron que las tierras del pueblo, incluyendo la escuela, habían sido
vendidas al empresario ganadero Mario Guardia. El 5 de abril del 2005 se realizó un encuentro
entre las autoridades de la Comarca Ngobe Bugle y las autoridades gubernamentales de Bocas
del Toro. En este encuentro se denunciaron las irregularidades en adjudicaciones ilegales y
desalojos, acordándose que se suspenderían las concesiones y se detendrían las órdenes de
desalojo.37 Siete meses después, en noviembre de 2005, el Corregidor de Bocas del Toro,
Ernesto Smith, al que algunos llaman “el verdugo de los indígenas,” emitió una orden de
desalojo al pueblo entero de Bluff Centro a beneficio del Sr. Mario Guardia.
Otro caso de desalojo de gran escala se dio recientemente el 10 de octubre del 2008
37 Resolución No 1 de la Presidencia del Congreso Regional Ño Kribo. Primer Encuentro de las autoridades Tradicionales de la Comarca Ngobe Bugle con las autoridades Gubernamentales de Bocas del Toro. 5 de abril de 2005.
21
cuando 15 casas fueron destruidas, y unas 100 personas quedaron sin hogar en la comunidad de
Cayo de Agua, incluyendo varios niños. Según los testimonios, unas 17 unidades de policía
llegaron diciendo que tenían una orden del juzgado. Las personas desalojadas se encuentran
actualmente viviendo en campamentos temporales en la playa. Ellas viven en un terreno bajo
disputa, ya que los residentes mencionan que ese lugar no fue vendido, sino que cuando el
comprador de las tierras midió el terreno, aprovechó el poco conocimiento técnico de las
personas para marcar como suya una zona mucho más extensa que incluía los hogares de estas
familias indígenas.38 Se calcula que son varios cientos de personas indígenas las que están bajo
amenaza de desalojo a lo largo del Archipiélago de Bocas del Toro.
4. Intervención del Gobierno Nacional en la Gobernabilidad Tradicional de los Pueblos Indígenas.
En los últimos años, el Gobierno Nacional, a través de la Dirección Nacional de Política
Indigenista del Ministerio de Gobierno y Justicia, se ha abrogado el derecho de designar a los
representantes oficiales de los pueblos indígenas, lo que no esta contemplado ni en la
Constitución Nacional ni en ninguna ley especifica, y lo que además viola los principios básicos
de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Pueblos Indígenas. En efecto, la Resolución
583-R-267 de 7 de noviembre de 2007 del Ministerio de Gobierno y Justicia no le da en ningún
momento a la Dirección de Política Indigenista el derecho a nombrar a las autoridades indígenas.
Esta extralimitación de funciones ha sido utilizada de manera sistemática para manipular los
procesos internos de toma de decisiones, con la finalidad de favorecer intereses corporativos
ajenos a las necesidades y a la voluntad de los pueblos indígenas.
Un caso de intervención por parte del gobierno en la gobernabilidad de los pueblos
indígenas se ha dado en el Territorio Naso, que se rige por un sistema de monarquía elegida
38 Carta de la Presidencia del Congreso Regional Ño Kribo a Eligio Binns, Alcalde Municipal de Bocas del Toro, 18 de Octubre de 2008. Ver también testimonios en video adjunto.
22
según sus métodos tradicionales a través de usos y costumbres. No obstante, con la finalidad de
impulsar el desarrollo del proyecto hidroeléctrico Bonyic, el Gobierno de Panamá ha manipulado
el sistema de elección tradicional apoyando a un rey que no representa la voluntad de la mayoría
de los Naso. El sistema tradicional de toma de decisiones Naso requiere que la decisión de
aprobar actividades de alto impacto en su territorio sea tomada por Asamblea General, donde
tienen derecho a participar todos los miembros de las once comunidades. Sin embargo, el rey
Tito Santana realizó negociaciones y aceptó un acuerdo con el Gobierno y la empresa Hidro-
Ecologica del Teribe (HET), promotora del proyecto hidroeléctrico Bonyic, sin haber pasado por
la aprobación de la Asamblea General. Estas acciones arbitrarias llevaron a que se convocara a
una Asamblea, en la que se decidió que el segundo rey, Valentin Santana, tomara posesión del
cargo de Rey Naso.39 El Gobierno hasta ahora no solo se ha rehusado a aceptar esta decisión;
sino que la Dirección Nacional de Política Indigenista intentó imponer un reglamento para la
elección del Rey. Ignorando la voluntad del Pueblo Naso, el Gobierno aún reconoce a Tito como
la autoridad tradicional y ha utilizado su nombre para avalar el avance del proyecto
hidroeléctrico Bonyic y la concesión a la empresa HET de un sector del Bosque Protector Palo
Seco dentro del Territorio Naso.40
El Gobierno también manifestó su intención de manipular decisiones tradicionales al
cambiar el texto del proyecto de ley que propuso la comunidad Naso para la creación de su
Comarca. El proyecto original fue aprobado después de un amplio margen de consulta con la
población de las once comunidades. En 2005, el Gobierno introdujo una nueva versión del texto,
que elimina la posibilidad de que la Asamblea del Pueblo sea convocada directamente por sus
miembros.
39 Resolución No.2 de la Asamblea General Naso celebrada en Siey Kin el día 30 mayo de 2004 40 Supra note at 36
23
D. El Gobierno de Panamá ha dado una respuesta inapropiada a la solicitud de los Pueblos Indígenas de que se le reconozcan sus Derechos de Propiedad.
En respuesta a las numerosas quejas presentadas por los pueblos indígenas a nivel
nacional, y ante la peligrosa escalada de los conflictos entre los pueblos indígenas, colonos y
empresas privadas, el Gobierno ha propuesto soluciones que no solo evitan responder a los
problemas fundamentales, sino que mas bien pueden agravar severamente los conflictos
existentes, al sancionar acciones de hecho que ya se estaban dando y que representaban claras
violaciones a los derechos de los pueblos indígenas a nivel nacional e internacional.
Este año el Gobierno procedió a la creación de una Comisión de Alto Nivel para
examinar los problemas de los pueblos indígenas en todo el país. Sin ninguna articulación clara
con el resto de las instituciones gubernamentales, ni una mandato definitivo para la resolución de
problemas, esta Comisión no ha sido capaz de lograr el apoyo decidido de los pueblos indígenas,
quienes la visualizan como otro mecanismo de evasión, como lo fue en su momento la comisión
nombrada para examinar el problema de los Wounaan de Río Hondo y Platanares. Igualmente,
la cercanía del proceso electoral aumenta la preocupación sobre la poca funcionalidad de esta
Comisión, ya que en administraciones anteriores ya se habían realizado importantes procesos de
consulta que quedaron completamente abandonados con el cambio de gobierno. En efecto, este
fue el caso de los proyectos de ley para la creación de la Comarca Naso y para la titulación de
Tierras Colectivas Embera-Wounaan durante la administración presidencial de Mireya Moscoso.
La otra solución presentada por el Gobierno ha sido la elaboración de un Anteproyecto de
Ley de Tierras Colectivas a nivel nacional. Aunque los pueblos Emberá y Wounaan habían
participado por varios años en actividades de cabildeo para la aprobación de una propuesta de ley
de tierras colectivas a favor de las comunidades indígenas fuera del sistema comarcal; el
Gobierno, en cambio, ha optado por presentar su propia contrapropuesta para la legalización de
24
tierras colectivas, la cual ha sido criticada por los indígenas por desconocer sus derechos y
aspiraciones.41 Sea cual sea el motivo exacto para el impasse que experimenta en estos
momentos la propuesta de legalización de tierras colectivas, resulta evidente que hay una falta
de voluntad por parte del Gobierno para crear más comarcas o reconocer grandes extensiones de
tierra a favor de los pueblos indígenas. En el caso concreto de las tres comunidades Wounaan del
Distrito de Chiman, el Gobierno no ha atendido las demandas por el reconocimiento y protección
de sus tierras, y ha permitido que autoridades locales y municipales del Municipio de Chimán
favorezcan los intereses de los colonos latinos que cometen agresiones en contra de los indígenas
y en contra de la legislación ambiental.
La contrapropuesta del gobierno de una Ley de Tierras Colectivas está en discusión en la
Asamblea Legislativa, ante fuertes debates y rechazos, entre los que se encuentran los del
Congreso General Kuna y el Pueblo Naso.42 Ambos grupos han acusado al Gobierno de
desconocer los derechos de los pueblos indígenas y sancionar los abusos de las autoridades
locales y nacionales.
III. LOS PUEBLOS INDIGENAS NO TIENEN RECURSOS DENTRO DEL SISTEMA JUDICIAL PARA PREVENIR LAS VIOLACIONES DE SUS DERECHOS DE PROPRIEDAD
Panamá no tiene un remedio judicial efectivo para las violaciones de los derechos de los
pueblos indígenas. No existe una Procuraduría de los Derechos Humanos ni una Corte
Constitucional que puedan intervenir para la protección de los derechos de la población indígena.
La Defensoría del Pueblo ha planteado en numerosas ocasiones que solo tiene competencia para
41 Véase, Declaración de los pueblos indígenas de Panamá, suscrita en la Ciudad de Panamá (28 de abril de 2007) durante el Foro Indígena: Planificando en Incidencia Política y la Unidad de los Pueblos Indígenas de Panamá para el logro de reconocimiento legal de la Propiedad Colectiva de la tierra y/o territorios, los días 27 y 28 de abril de 2007, pág. 2. 42 Ver Declaración del Pueblo Kuna Dule, Segundo Encuentro Binacional del Pueblo Kuna Dule “Cantamos para no Morir” celebrado del 15 al 18 de septiembre del 2008 en la comunidad de Ibedi, Comarca de Madugandi, disponible en http://www.congresogeneralkuna.org/binacional_kuna.htm; y Carta al Honorable Diputado Bernardo Abrego del 23 de Marzo del 2008.
25
examinar conflictos entre el Estado y personas privadas. De esta manera se evita asumir
cualquier responsabilidad por los delitos de omisión de los funcionarios públicos. Incluso, en el
ordenamiento jurídico panameño se hace imposible la presentación de recursos de amparo de
garantía ante la Corte Suprema de Justicia si no existe una orden de hacer por parte de autoridad
competente. Esto ha permitido que las autoridades locales y las empresas privadas incurran en
acciones de hecho que incluyen amenazas, intimidación, y en algunas ocasiones violencia en
contra de los derechos humanos de individuos y comunidades indígenas sin que se puedan
interponer amparos de garantías. Con respecto a la concesión del Bosque Protector Palo Seco a
AES Changuinola para la construcción del Proyecto Hidroeléctrico Chan 75, ya han pasado diez
meses desde que se presentó un recurso de amparo de garantías sin que aun se haya determinado
su admisibilidad. Durante este periodo, la empresa AES ha estado trabajando 24 horas durante
seis días de la semana, creando condiciones imposibles de vivir para las poblaciones de Charco
de La Pava y Valle Rey.
Las instancias o instituciones locales administrativas de justicia y el Ministerio Público le
dificultaron e incluso le negaron a los indígenas la oportunidad de interponer las denuncias
respectivas, alegando que no era de su competencia el conocimiento y trámite de dichas
denuncias. Los procesos administrativos y judiciales son inaccesibles y hostiles para indígenas
que no dominan el idioma español. Es evidente que los juzgados no cuentan con defensores de
oficio que sean indígenas, ni abogados o traductores que conozcan el idioma y la cultura de los
procesados. Igualmente, a pesar de lo que contemplan los procedimientos de la Corte, el sistema
judicial panameño es demasiado lento. La Corte tiene un volumen excesivo de casos, y la ley
panameña no contiene ninguna norma que regule el tiempo para emitir un fallo.
IV. CONCLUSION
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Panamá se ha caracterizado por ser un país con pocas violaciones en materia de derechos
humanos, y en algunas ocasiones, con una legislación relativamente avanzada en materia de
derechos indígenas. Sin embargo, en los últimos años se ha visto una escalada de violencia y
despojo territorial sin precedentes en la historia del país, como se evidencia en la presencia de
dos peticiones ante esta Comisión en la temática indígena. Por lo tanto, se le pide a la Comisión
que intervenga para evitar que la situación empeore. Específicamente recomendamos lo
siguiente:
1. Una visita en loco de la Comisión interamericana de Derechos Humanos a Panamá lo
más pronto posible.
2. La emisión de un informe de la Comisión sobre la situación de los pueblos indígenas de
Panamá que incluya un llamado al Estado Panameño para que reconozca el derecho de
los pueblos indígenas a vivir en sus tierras tradicionales y a mantener la propiedad
comunal. Se necesita una reforma del Estado de manera que se actúe con justicia y
respete la diversidad cultural, a fin de que no se desconozcan, renuncien o nieguen los
Derechos Humanos de los pueblos indígenas.
3. Una decisión favorable sobre la petición por medidas cautelares en el caso Ngobe contra
el Gobierno de Panamá.
4. La revisión de los meritos del Caso Ngobe y del Caso Bayano.
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