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Integración productiva, restricción externa

y desarrollo

ARGENTINA

El problema de la restricción externa retorna una y otra vez como condi-cionante del desarrollo de las economías latinoamericanas y, particular-mente, de la Argentina. Tras años de crecimiento sostenido durante lapostconvertibilidad, dicho fenómeno vuelve a aparecer revelando la exis-tencia de un componente estructural relacionado con la lógica de desarro-llo de los sectores productivos argentinos y su vinculación con el mercadointernacional.

En ese contexto, los trabajos que se presentan en esta publicación apun-tan a discutir la situación actual y el rumbo futuro de la estructura pro-ductiva argentina y de su inserción en la división internacional del trabajo.¿Cómo es posible avanzar, más allá del desarrollo de ventajas compara-tivas fundadas en la abundancia de recursos naturales, hacia la construc-ción de una estructura productiva que, además de agregar valor a susrecursos naturales, pueda generar ventajas comparativas dinámicas basa-das en el conocimiento?.

Las diversas miradas planteadas por los autores que contribuyen a esta pu-blicación permiten observar entonces, a la vez que la complejidad del pro-blema y diversas facetas de caracter histórico, propuestas de superación dela restricción externa a partir de la implementación de políticas orientadasa la generación de un proceso de desarrollo sostenible con inclusión social.

A N Á L I S I SNº 4 - 2015

Aldo Ferrer, Ricardo Aronskind,

Marta Bekerman, Darío Vázquez, Carlos Eduardo Cavalho,

Daniel Heymann, Adrián Ramos, Fernando Porta.

Compiladores: Marta Bekerman y Damián Paikin

JULIO 2015

Índice

Introducción 5

La restricción externa. Por Aldo Ferrer. 7La Historia.La actualidad. 6

Políticas económicas y crisis externa. Historia y Actualidad. Por Ricardo Aronskind. 11

Introducción. 10La agudización del problema bajo la dictadura neoliberal. 10El retorno a la democracia. 11Nuevo experimento neoliberal: Profundización de la restricción externa. 11El ciclo kirchnerista y la restricción externa. 14El peso de la herencia neoliberal en la reaparición de la restricción externa.15Neoliberalismo global y restricción externa. 16Problemas específicos surgidos durante la gestión kirchnerista. 17Las estrategias oficiales para manejar la restricción externa. 17La crisis cambiaria reciente. 18Conclusiones. 19

Transformaciones estructurales y restricción externa durante la post-convertibilidad. Por Marta Bekerman y Darío Vázquez. 21

Introducción. 20El cambio estructural para el crecimiento económico y el rol del sector industrial. 20Las transformaciones en la estructura industrial según el nivel tecnológico de los sectores. 21Comportamiento de los sectores según su nivel tecnológico y generación de valor agregado.Cambios en la participación de los sectores en la estructura productiva y comercial con respecto al período de la convertibilidad 24Resumen y conclusiones. 32Bibliografía. 33Anexo Metodológico. 33Anexo Estadístico. 37

Estructura econômica, política econômica e restrição externa no Brasil. Por Carlos Eduardo Carvalho. 39

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INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │

Crecimiento, sustentabilidad externa y distribución de ingreso:algunas notas. Por Daniel Heymann y Adríán Ramos. 44

Introducción 43Rasgos de la evolución en los años recientes 43Temas abiertos 48Bibliografía 50

Dinámica productiva y política industrial en Argentina. Por Fernando Porta. 52

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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO

Introducción

Como ha ocurrido en distintas ocasiones a lolargo de la historia nacional la restricción ex-terna vuelve a colocarse hoy como un aspectocentral de las discusiones en torno a la posibili-dad de construir un proceso de desarrollo sos-tenible en el largo plazo.

Es que, si bien durante el período de la pos-tconvertibilidad, la economía argentina experi-mentó una fase de crecimiento acelerado quecoexistió, durante los primeros años, con unsuperávit externo y una progresiva acumulaciónde reservas, cabe preguntarse hasta qué puntoese proceso permitió atenuar la restricción ex-terna al crecimiento. ¿El aumento de las expor-taciones de ese período fue un resultado de losmejores precios de las commodities o de unaconsolidación del sector industrial como uncomponente de la demanda externa en el largoplazo? ¿Cuánto se avanzó en un proceso desustitución de importaciones? En otras pala-bras ¿en qué medida se generaron transforma-ciones en el perfil de inserción internacionalque permitan hacer sustentables altas tasas decrecimiento sin enfrentar nuevamente la restric-ción externa?

Este debate se vincula estrechamente con la ne-cesidad de discutir el rumbo futuro de la estruc-tura productiva argentina y de su inserción enla división internacional del trabajo. ¿Cómo esposible avanzar, más allá del desarrollo de ven-tajas comparativas fundadas en la abundanciade recursos naturales, hacia la construcción deuna estructura productiva que, además de agre-gar valor a sus recursos naturales, pueda generarventajas comparativas dinámicas basadas en elconocimiento?.

Los trabajos presentados en esta publicacióntratan de abordar estos interrogantes desde dis-tintas perspectivas.

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A partir de un análisis de la historia económicareciente, Ferrer y Aronskind coinciden en quela agudización de la restricción externa se pro-dujo durante el período neoliberal instalado en1976, tanto por el aumento del endeudamientoexterno como por la quiebra de sectores de laindustria nacional. Se profundiza, luego, con elnuevo experimento neoliberal de los años 90.Entonces, a partir de la extranjerización de laeconomía y el reendeudamiento externo, sellega a un default con el sector privado y a undramático deterioro del empleo y de las condi-ciones sociales. El legado resultante generó, en-tre otros obstáculos, elevados pagos de la deudaexterna, juicios del CIADI y altos utilidades ydividendos a partir del peso de las empresasmultinacionales en la estructura productiva.

Con respecto a la postconvertibilidad, luego deun período que presentó un marcado superávitexterno que permitió acumular reservas inter-nacionales, tanto los autores mencionadoscomo Porta señalan que la estructura produc-tiva desequilibrada volvió a revelar su debilidadpara enfrentar la restricción externa así comomagros resultados de las políticas de sustituciónde importaciones. Heyman y Ramos planteanque, mientras las exportaciones dejaron de cre-cer a partir del 2007, la relación entre volumende importaciones y producto se elevó hasta su-perar ampliamente los valores del máximo cí-clico de los años 1990, con convertibilidad yapertura comercial

Esta realidad se vincula con ciertos rasgos es-tructurales de la organización productiva delsector industrial. Al comparar la situación quepresenta la estructura productiva durante el pe-ríodo 2010-2012, en relación a los últimos añosde crecimiento de la convertibilidad (1996-1998), Bekerman y Vázquez observan una con-solidación de los sectores de Baja Tecnología yBajo Valor Agregado. En el caso de los sectoresde Alta Tecnología se presenta, además, una re-


ducción de la participación de los de Alto ValorAgregado a partir, esencialmente, de una expan-sión de las industrias de ensamblaje

En el caso de Brasil, Carvalho señala que lafuerte expansión del consumo que tuvo lugar apartir del año 2003 en un contexto de aprecia-ción cambiaria generó también un crecimientoexplosivo de las importaciones de bienes indus-trializados y de viajes al exterior. Esto fue acom-pañado por una elevación de los ingresos delos sectores populares pero sus efectos fueronnegativos sobre el sector industrial a partir de lacompetencia con las importaciones. Los autoresdenominan “maquiladoras hacia adentro” loscasos de industrias que traen componentes deAsia para hacer en Brasil el armado final y la dis-tribución a los consumidores. El resultado fueun creciente déficit de la cuenta corriente que, adiferencia de la Argentina, fue financiado poraltos ingreso de inversión externa directa y deflujos financieros que permitieron mantener al-tas las reservas externas al costo de ir elevandola deuda externa, lo que fue deteriorando el es-cenario externo de la economía brasileña.

Estos resultados revelan los límites que presentahoy la estructura industrial de ambos países para

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llevar adelante un proceso de crecimiento que nose vea limitado por la restricción externa. ParaHeyman y Ramos una condición crítica para evi-tar esa restricción se vincula con la capacidad deproducción de bienes transables a lo largo deltiempo para permitir que incrementos significati-vos de la demanda interna no generen sobreen-deudamientos o procesos recesivos por falta deliquidez internacional. Para estos autores una ge-neración de ingresos alta y creciente no puede ba-sarse en una especialización en bienes primarios yservicios sino que se requiere la contribución delos sectores manufactureros. Estos sectores pre-sentan distintas realidades, en cuanto a su aporteal empleo y a las cuentas externas, lo que requiereque la política económica tenga en cuenta la natu-raleza de los efectos que se espera obtener

En ese contexto Porta enfatiza que las políticasde estímulo a la producción deben ser orientadasa un doble objetivo: a promover el upgrading deproductos y procesos y a desarrollar un mayorgrado de eslabonamiento entre las empresas. Enesa dirección se presenta un acuerdo entre todoslos autores en que los incentivos puramente ma-croeconómicos resultan insuficientes para lograrlos cambios estructurales necesarios para poderenfrentar la restricción externa.


La Restricción ExternaPor Aldo Ferrer1

Desde la crisis de 1930 hasta la actualidad, la in-suficiencia de divisas es un obstáculo del desa-rrollo de la economía argentina. Después de lacrisis terminal del 2001/2, el cambio de rumbode la política económica permitió recuperar laproducción y el empleo, reestructurar la deudaexterna, cancelar la pendiente con el FMI yatender necesidades sociales urgentes. En elnuevo escenario reaparecieron antiguos proble-mas vinculados a la estructura productiva, elcontexto externo y el desarrollo de las empresasnacionales. Esos problemas pueden resumirseen el concepto de la “restricción externa”. Re-cordemos los antecedentes del problema.

La Historia

Bajo el modelo de la economía primaria expor-tadora, inaugurado a mediados del siglo XIX yclausurado con la crisis mundial de los añostreinta, los pagos internacionales eran la correade transmisión entre el ciclo económico mun-dial y la actividad económica interna. Sin em-bargo, no existía una insuficiencia crónica dedivisas para sostener ese régimen de acumula-ción y crecimiento. En el plano institucional,desde la Presidencia de Mitre hasta el golpe deestado de 1930, la política se desenvolvió en elmarco de las reglas de la Constitución, perfec-cionadas bajo la Ley Sáenz Peña. No existieron,pues, restricción externa ni turbulencias institu-cionales que trabaran ese modelo de desarrollode la economía argentina.

El problema se instala en 1930, con la crisismundial y el epílogo del modelo agro exporta-dor, en el contexto del golpe de estado del 6 deseptiembre de 1930, que abrió un prolongadoperíodo, hasta 1983, de inestabilidad institucio-nal. Comenzó, en aquel entonces, la industriali-zación sustitutiva de importaciones (ISI), con

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dos rasgos principales. Por una parte, una ele-vada proporción de abastecimientos importa-dos, de insumos y equipos, en la producciónmanufacturera. Por la otra, una baja capacidadde exportaciones de bienes de origen industrial.La ISI operaba con un desequilibrio en su ba-lance de pagos internacionales. Es decir, un dé-ficit en el comercio internacional demanufacturas de origen industrial (DMOI). Enuna primera fase, la producción industrial per-mitió ahorrar divisas disminuyendo el coefi-ciente importaciones/PBI, del 30% en 1929 al10% hacia 1950. Este último resultó un piso delargo plazo. El DMOI se pagaba con el superá-vit del comercio de productos primarios (SPP).

A partir de la crisis mundial de la década de1930, debido a la convergencia de factores in-ternos y externos, el SPP entró en un prolon-gado período de estancamiento que se extendióhasta la década de 1970.En ese período, la pro-ducción anual de cereales y oleaginosas prome-dió las 20 millones de toneladas, lo que junto auna evolución desfavorable de los precios, me-dida por el deterioro de los términos del inter-cambio, definió que las fases de expansión de laactividad industrial y, consecuentemente, de au-mento del DMOI, tropezaran con un “cuellode botella” en el balance de pagos. Una vez quese agotaban las posibilidades de endeuda-miento, el epílogo era el ajuste para restablecerel equilibrio perdido.

Hasta 1976, la deuda había sido una respuesta alas insuficiencias transitorias del balance de pa-gos y resultado de la característica estructural dela economía argentina, es decir, el DMOI de laISI. En 1976, en el marco de la globalización fi-nanciera internacional, la dictadura interrumpióel crecimiento manufacturero e introdujo uncambio radical en la naturaleza de la restricción


1 Profesor Emérito Universidad de Buenos Aires

externa. La apreciación del tipo de cambio y la li-beración de la tasa de interés y del movimientointernacional de capitales, insertaron plenamentea la economía argentina en la especulación finan-ciera global. Esta estrategia provocó el aumentoincesante y acumulativo de la deuda externa.

A partir de entonces, la política económica quedósubordinada a la refinanciación de la deuda. Entales condiciones, la restricción externa surgía dela insuficiencia de crédito para pagar deuda, nodel desequilibrio de la economía real. El “stop &go” bajo la ISI pasó a ser el “stop & go” de la es-peculación financiera. Al final, la macroeconomíaestalló bajo el impacto de los crecientes e inma-nejables déficit del balance de pagos y las finanzaspúblicas. En 1983, culminó la experiencia iniciadaen 1976. Los desequilibrios fiscal y externo eranentonces insoportables, como volverían a serlo,en 2001, en el epílogo de la estrategia neoliberalde la década de 1990.

El Gobierno de Alfonsín condujo al país a su re-encuentro con la democracia, pero no logró za-far de la deuda, agravada por los malos términosde intercambio. En la década siguiente, los añosnoventa, el Gobierno de Menem culminó latransformación iniciada en 1976. Adhirió incon-dicionalmente al paradigma neoliberal, con másprofundidad que en cualquier otro país de Amé-rica Latina y el resto del mundo. Definitiva-mente, la marcha de la economía quedósubordinada al movimiento de capitales especu-lativos. Al mismo tiempo, la venta de los princi-pales activos públicos, transfirió a manosprivadas (principalmente, filiales de corporacio-nes transnacionales) el petróleo, las telecomuni-caciones, la energía, los transportes y otrosactivos principales.

Los ingresos por las privatizaciones, más el rei-nicio de la corriente de capitales especulativosuna vez concluida la crisis de la deuda latinoa-mericana, provocaron un auge inicial de la eco-

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nomía. En este escenario, en un mercado libre,el tipo de cambio fijo en paridad con el dólar,permitió estabilizar el nivel general de precios.Pero el desequilibrio se multiplicaba con la apre-ciación del peso, la pérdida de competitividad dela producción nacional y el pago de los serviciosde la deuda. El apoyo del FMI y los “canjes ymegacanjes”, generaron rentas extraordinariasen los intermediarios. Como lo anticipó elGrupo Fénix de la Universidad de Buenos Airesen septiembre de 2001, el sistema se encaminabainexorablemente al derrumbe de la seguridad ju-rídica, es decir, de los contratos entre residentesdenominados en dólares y al default sobre ladeuda externa.

La restricción externa bajo la ISI impidió uncrecimiento a la altura del potencial del país. Sinembargo, el alcanzado fue considerable y per-mitió una mejora del bienestar. En cambio, bajoel paradigma neoliberal, los periodos 1976-83 y1989-2001, fueron los peores de la historia eco-nómica argentina, con un dramático deteriorodel empleo y las condiciones sociales.

La Actualidad

A la salida de la catástrofe neoliberal, la econo-mía argentina, que había entrado en default, co-menzó a operar con un sustantivo superávit delos pagos internacionales. Contribuyeron, en talsentido, la fuerte caída de las importaciones re-sultante de la depresión de la actividad indus-trial, el aumento de la producción exportable decereales y oleaginosos y sus manufacturas, lamejora de los precios internacionales de la pro-ducción primaria y de sus términos de intercam-bio, el superávit en el comercio de energía, lareducción de los servicios de la deuda externa yla modificación del tipo de cambio. Esto último,reabrió espacios de rentabilidad de actividadesque habían sufrido la apreciación del peso. Elcambio de rumbo tuvo una rápida respuesta enel aumento de la oferta.


En este excepcional cuadro de circunstancias, laabundancia de divisas permitió acumular reser-vas internacionales, formular una propuestapropia de reestructuración de la deuda, cancelarla pendiente con el FMI, recuperar la solvenciafiscal, aumentar las importaciones y crecer sinrestricción externa. Fue, el “período dorado”del “modelo” y sus objetivos de promover laequidad, afianzar la soberanía y recuperar unEstado nacional capaz de administrar el con-flicto distributivo, impulsar el desarrollo y de-fender el interés nacional, dentro del ordenmundial globalizado. Sin acceso al crédito inter-nacional, por la sanción de los mercados a la he-terodoxia de la resolución autónoma de la deudaexterna impaga, la economía creció fuerte-mente, afianzada en sus propios recursos.

Rápidamente, el sistema fue alcanzando posicio-nes de ocupación plena de la capacidad produc-tiva y de la mano de obra. La estructuraproductiva desequilibrada volvió, entonces, a re-velar su “pecado original”, la restricción externa.A partir del 2007, se duplicó el déficit delDMOI, concentrado en autopartes, complejoelectrónico, bienes de capital, productos quími-cos. Al mismo tiempo, el superávit energético setransformó en déficit, configurando DMOI másel déficit energético (DMOI/E). El del turismocon el exterior agregó su aporte al problema.

En tales condiciones, el crecimiento de la eco-nomía depende del SPP. El límite del DMOI/Ees el SPP. En un sentido más amplio, ese es tam-bién el límite del nivel de actividad industrial po-sible, de la inversión y de la tasa de crecimiento.Esto mismo es un rasgo de la vulnerabilidad delsistema. EL SPP depende de los cambios en losmercados internacionales de productos prima-rios y, del lado de la oferta, de factores como losclimáticos, que afectan los saldos exportables.

Si el desequilibrio sistémico entre el DMOI/E yel SPP persiste, el sistema puede entrar en turbu-

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lencias graves que culminen con un ajuste masivode las principales variables económicas y una se-vera contracción de la actividad económica. Es-cenario extraordinariamente propicio para el“golpe de mercado”. Se corre el riesgo de quedaratrapados en la disputa distributiva y el repartodel poder, dentro de una estructura productivadesequilibrada. Puede reaparecer, entonces, la vi-sión neoliberal y la estrategia de aliviar la restric-ción externa por la vía del crédito internacional,con las consecuencias conocidas, o de aceptarcréditos de proveedores que sustituyen produc-ción interna posible por importaciones. Esto úl-timo suele justificarse por razones de urgencia,que no siempre son ciertas y, en todo caso, debe-rían evitarse con la programación preventiva delas inversiones. Tales riesgos deberían evitarse en-frentando con firmeza las causas estructurales delDMOI/E, fortaleciendo los equilibrios macroe-conómicos, recuperando la función ahorro parael peso y afirmando el convencimiento que el lu-gar más rentable y seguro, para invertir el ahorrointerno, es nuestro propio país.

Recordemos que la causa fundamental de larestricción externa es la subindustrialización yla débil participación, en el proceso innovativo,de la industria argentina. El hecho se refleja,también, en otras debilidades de la estructuraproductiva. Tales como los desequilibrios entrelas economías regionales del territorio nacio-nal, las asimetrías de productividad entre losdiversos sectores industriales y dentro de cadauno de ellos y la elevada participación de la in-formalidad del mercado de trabajo. La subin-dustrialización determina la existencia, segúnla expresión de Marcelo Diamand, de la “es-tructura productiva desequilibrada (EPD)” y lasupuesta antinomia campo industria. La EPDconsiste en la presencia de sectores con nivelesde competitividad muy diferentes, fundados enlos bajos costos de la producción primaria de-rivados de la abundancia de recursos naturalesy del subdesarrollo industrial. El funciona-


miento de la economía, entonces, se vuelve vo-látil y difícil de compatibilizar con un creci-miento sostenido que consolide al empresarionacional.

En el contexto del cambio de las condicionesde los pagos internacionales entre las presiden-cias de Néstor y Cristina Kirchner, la progresivaapreciación del tipo de cambio y la inyección degasto público en una situación cercana al plenoempleo de la capacidad productiva y la mano deobra, generó un escenario de incertidumbre y eldeterioro de las expectativas. Esto se reflejó enel aumento de las presiones inflacionarias y lafuga de capitales.

Los controles adoptados para enfrentar la insu-ficiencia de divisas determinaron la aparición de

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un mercado paralelo y un escenario propicio ala especulación. En enero de 2014, la fuerte de-valuación del peso y el aumento de la tasa de in-terés, junto al objetivo de aumentar el superávitprimario, indica un cambio en la estrategia paraenfrentar la insuficiencia de divisas y las presio-nes inflacionarias.

El manejo de estas dificultades cuenta con va-rios factores a favor. Por una parte, el desendeu-damiento y la razonable solidez del nivel deactividad, las exportaciones y el empleo. Por laotra, la consolidación de las instituciones demo-cráticas, dentro de las cuales, necesariamente seprocesará el desempeño de la economía argen-tina. Son circunstancias radicalmente distintas alas que imperaron en el pasado y culminaron,en crisis terminales, en 1983 y 2001.


Políticas económicas y crisis externa.Historia y actualidad. Por Ricardo Aronskind2

Introducción

La restricción externa (RE) expresa y condensabuena parte de la historia económica reciente denuestro país. Sin esa historia, no se puede enten-der el significado y la fuerte carga de contenidoseconómicos, políticos y sociales que ha asumidoeste problema en las décadas recientes.

La RE se presenta en el contexto del intento deindustrialización de los países periféricos, y desus vínculos con el mercado mundial. Es unaexpresión del tipo de inserción económica in-ternacional que se ha establecido, y de las rela-ciones y capacidades relativas de los sectoresproductivos internos.

En los años ´50 y´60, el vigoroso crecimientoindustrial mercadointernista argentino chocó envarias oportunidades con las fuertes limitacio-nes exportadoras del sector agropecuario, estan-cado casi durante un cuarto de siglo.

A mediados de los años ´60 en la Argentina, ladinamización productiva de las exportacionestradicionales, y los primeros pasos de una estra-tegia exportadora industrial, empezaron a aliviarlas limitaciones que imponía la falta de divisas alcrecimiento económico sostenible.

Una lección muy significativa de aquel momentoeconómico –que llegó hasta mediados de los ́ 70,es que el desarrollo que se estaba verificando enla Argentina tenía la potencialidad de ir elimi-nando la restricción externa, tanto por la vía delincremento exportador agrario como industrial,sin afectar ni comprimir el mercado interno.

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La agudización del problema bajo la dictadura neoliberal

Sin embargo, no fue ese el camino que siguió laArgentina. A partir de 1976, y más allá del dis-curso a favor de la eficiencia y de la competiti-vidad de las autoridades económicas, loslineamientos fundamentales de la política eco-nómica implementada agravaron la restricciónexterna, profundizando la dependencia produc-tiva y financiera del país.

Un elemento fundamental que llevó a agudizarla restricción externa fue el endeudamiento ex-terno, público y privado, fomentado desde laspolíticas públicas implementadas por el EstadoNacional. Tanto las grandes empresas públicas,como las mayores empresas privadas, fueronalentadas a buscar financiamiento externo, sintomar recaudo alguno en cuanto a las estrate-gias que debían desarrollarse para poder repa-gar las deudas tomadas. La Reforma Financierade 1977 promovió la “libre movilidad de capi-tales” que fue la clave para los ejercicios reite-rados de especulación cambiaria que seprodujeron a partir de ese momento, deri-vando en forma paralela en la enorme fuga decapitales que acompañó al acelerado endeuda-miento externo del país. La estrategia de con-tención inflacionaria adoptada en esemomento (la “tablita cambiaria”), significó elsuministro “libre” de dólares baratos a loscompradores locales, teniendo como contra-partida el endeudamiento del país.

A partir de una deuda externa que pasó de 8.000millones de dólares a 46.000, el Estado argen-tino agregó a sus dificultades históricas de ba-lanza comercial, el enorme peso de los serviciosde la deuda externa que debía abonar sistemáti-


2 Investigador UBA/UNGS

camente al sistema financiero internacional,posteriormente reemplazado en parte por elFMI y el BM.

Pero la contribución de la dictadura militar a in-crementar la restricción externa no terminó allí.Mediante la política de apertura económica in-discriminada y con tipo de cambio atrasado,llevó a la quiebra a sectores de la industria na-cional, “des-sustituyendo importaciones”, y porlo tanto incrementando la necesidad de divisasy el grado de dependencia de bienes e insumosimportados por parte de la economía nacional.La agudización de la dependencia externa con-tribuyó a reforzar la dependencia política, al es-tar sometida la economía nacional al riesgo del“default” y por lo tanto a la necesidad de contarcon el “apoyo” de la comunidad financiera in-ternacional. La deuda y la dependencia crecienteabrieron la puerta a la ingerencia sistemática(“condicionalidad”) de los organismos financie-ros internacionales en las políticas públicas ar-gentinas. Las políticas que estos impulsaron yrecomendaron no apuntaban a resolver la res-tricción externa de la economía, sino los riesgosde los acreedores financieros del país.

Se puede afirmar con absoluta certeza que apartir de 1976 comenzó un largo período eco-nómico en el que la restricción externa fue agu-dizada por cada experimento neoliberal.

Lo que originariamente había sido un problemavinculado a la baja dinámica de las exportacio-nes agropecuarias y de las características merca-dointernistas de la industrialización sustitutiva–en un período mundial de escaso acceso al cré-dito privado para financiar déficits de cuenta co-rriente- se había transformado, por obra de laspolíticas de apertura comercial y financiera, enuna enorme carga anual consistente en transfe-rencia masivas de divisas al exterior, que porotra parte no guardaban una proporción razo-nable con la capacidad de la economía local de

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generar esos recursos por la vía productiva. Unescenario de crisis recurrentes de sector externohabía llegado para quedarse.

El retorno a la democracia

En el período alfonsinista, se pensó en estimularuna salida exportadora agraria-industrial, tra-tando de romper la traba para el crecimientoque significaba la carencia sistemática de divisas.El contexto externo fue extremadamente nega-tivo, ya que combinaba altísimas tasas de interésinternacional, que generaron un incremento in-ercial constante de deuda, con los bajísimos pre-cios de los bienes exportables locales. En elcontexto de un Estado gravemente desfinan-ciado, el gran empresariado optó por actividadesfinancieras de corto plazo más que por incor-porarse al esfuerzo exportador. La RE no sepudo remover, y el crecimiento quedó suma-mente constreñido. Cabe recordar que esa fue lasituación de la mayor parte de América Latina,atenazada por la baja dinámica inversora de losactores locales y el severo endeudamiento ex-terno. La literatura económica llamó a ese perí-odo “la década perdida”, porque la región comotal cayó en el estancamiento.

Nuevo experimento neoliberal: profundización de la restricción externa

La década del ´90 fue sin duda un período detransformaciones estructurales en la economíaargentina, con impactos muy negativos sobrela RE.

El nuevo ciclo neoliberal propiciado por el jus-ticialismo menemista generó un fuerte procesode extranjerización, tanto de empresas públicascomo privadas. Entre los cambios más significa-tivos, el desmantelamiento del sector públicoproveedor de bienes y servicios implicó la neu-tralización del núcleo empresarial que consti-tuyó la principal locomotora del desarrollo


nacional en las décadas precedentes. En el dis-curso de la época, se presentó la trascendentaldecisión como el traslado del impulso inversory productivo al sector privado. En realidad, lasprivatizaciones y concesiones fueron diseñadaspara rescatar deuda pública, cuyos papeles esta-ban sumamente devaluados en manos de losacreedores externos, y proporcionarles a éstosactores, a cambio, actividades monopólicas ca-paces de generar un flujo permanente de ingre-sos en dólares.

Es decir, que si bien con la política de privati-zaciones se aliviaba la restricción externa en elcorto plazo, significaba incrementar un flujosistemático de fondos que se irían al exteriorbajo la forma de remisión de utilidades, preciosde transferencia intra-firma, y otros pagos pordiferentes ítems. Además, desde el punto devista productivo, nuevamente se producía otrades-sustitución de importaciones, debido al re-emplazo que las empresas privatizadas efectua-ron de proveedores locales por proveedoresextranjeros.

Adicionalmente, el gobierno adhirió al PlanBrady, formulado por el Secretario del Tesorode Estados Unidos, cuyo objetivo era mejorarel perfil de la deuda externa latinoamericana vol-viéndola más sustentable, lo que la valorizaría.Para ello se reemplazó la devaluada deuda de va-rios países de la región por nuevos títulos conmayor período de maduración, respaldados porbonos cupón 0 de los Estados Unidos, y se efec-tuó una pequeña quita del monto total dedeuda. Para la RE, significó un alivio en el cortoplazo y un incremento del margen de maniobrafinanciero del país.

Lamentablemente este alivio transitorio, víaprivatizaciones y adhesión al Plan Brady no fueaprovechado para dotar a la economía nacionalde mayores capacidades exportadoras, sinopara que volviera a acceder al crédito interna-

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cional para financiar una masa enorme deimportaciones.

Junto con el proceso de privatización de las em-presas públicas, que derivó en general en la ex-tranjerización de las mismas, se produjo unenorme proceso de venta de grandes empresasprivadas locales al capital extranjero. Si bien elempresariado local había participado en proce-sos de fuga de capitales y no era mayormentepropenso a la inversión productiva, la venta desus empresas al capital extranjero reforzó es-tructuralmente el flujo de divisas salientes de laeconomía nacional. De las 500 mayores empre-sas no financieras de la Argentina, luego del pe-ríodo de las “reformas estructurales” el 75% delvalor agregado quedó en manos extranjeras. Enel sector bancario, el proceso de extranjerizaciónsólo se detuvo frente a las puertas de la bancapública y cooperativa.

El cambio masivo de propiedad de grandes em-presas hacia el capital extranjero puso un pisomás alto para el envío de utilidades y otras trans-ferencias en dólares hacia el exterior.

Este proceso fue expresión de una tendenciaparecida en América Latina: la progresiva reduc-ción del pago de servicios de la deuda externa(en nuestro país recién se daría en los 2000) y elcrecimiento constante de los envíos al exteriorbajo la forma de utilidades de las empresas mul-tinacionales radicadas en la región

Las insostenibles tendencias macroeconómicasproducidas por el régimen de convertibilidad y eltipo de cambio claramente sobrevaluado genera-ron una extraordinaria vulnerabilidad externa,dada la fuerte volatilidad de los movimientos in-ternacionales de capitales. La extrema liberalidadfinanciera del modelo argentino determinó quetoda turbulencia internacional impactara sobreel propio sistema bancario local, los agregadosmonetarios y el nivel de actividad económica.


En 1995, ante las dudas provocadas por lagrave crisis financiera mexicana, llamada pe-riodísticamente “efecto tequila”, se produjo enlos primeros meses de año una fuerte corridabancaria y cambiaria. Ante el peligro de de-rrumbe de la convertibilidad, o de una contrac-ción económica enorme, las autoridadesargentinas reiniciaron el ciclo de endeuda-miento del sector público. A partir de ese mo-mento, el sostenimiento de la convertibilidadimplicó una inyección constante de fondosprestados por el mercado global, ya que tantola balanza comercial, como la de servicios fi-nancieros se volvieron deficitarias. En otrostérminos, el Estado nacional debió endeudarsesistemáticamente para evitar que la contrac-ción monetaria que provocaba el resultado dela cuenta corriente no derivara en un agudocuadro recesivo, con fuerte impacto sobre lapopularidad del esquema vigente.

El reendeudamiento externo fue impulsadotambién por el desmejoramiento del mercadofinanciero internacional. El riesgo percibidopor la fragilidad de los países “emergentes”llevó a incrementar las tasas internacionales deinterés exigidas por los prestamistas a estaseconomías. Estados Unidos, además, comenzóa subir su propia tasa doméstica, ante la per-cepción que se estaba generando un “burbujafinanciera” en los mercados bursátiles nortea-mericanos.

La crisis del sudeste asiático (1997) afectó el ni-vel de actividad económica global, deprimiendolos precios de los bienes exportados por la Ar-gentina, y por lo tanto su ya menguada capaci-dad para obtener divisas a través de la actividadproductiva y exportadora.

Por otra parte, el sector privado también inicióun fuerte período de endeudamiento externo,que se sumó al del sector público, para reforzarla restricción externa.

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No se trató de todo el sector privado, sino bá-sicamente de dos sectores que fueron especial-mente favorecidos por el gobierno menemista:las empresas privatizadas, y el sector bancario.Las primeras optaron por distribuir todas las ga-nancias hacia sus accionistas (externos) y finan-ciar las inversiones comprometidas conpréstamos de la banca de sus países de origen.Los bancos tomaron deuda en el mercado in-ternacional para colocar los fondos en el mer-cado local, en el cual se podían aplicar tasas deinterés notablemente más altas que en el mer-cado externo. La deuda externa privada creció amayor velocidad que la deuda pública. Es im-portante destacar que ese endeudamiento pri-vado (65.000 millones de dólares) fueprovocado por sectores que no tenían ningunacapacidad exportadora, (salvo la petrolera YPF),y por la tanto no estaban en condiciones pararepagar sus compromisos en dólares.

Al mismo tiempo, el sistema de precios relativoshacía que las actividades más rentables estuvie-ran orientadas hacia el mercado interno y no ha-cia la exportación. Así también la inversión enbienes de capital no se orientó hacia la produc-ción de bienes transables, sino sobre todo a ac-tividades mercadointernistas.

El enfoque neoliberal mostró fuerte indiferenciaen relación a la generación de conocimientocientífico y tecnológico propio, llave fundamen-tal para sostener a la economía en un sendero demodernidad y autonomía. Se entendía que losrecientes cambios en las tecnologías de la infor-mación y la comunicación debían ser producidosen las economías avanzadas, abandonándosetodo esfuerzo local por producir y diseñar bieneso partes de bienes vinculados al nuevo para-digma en pleno desarrollo. Desde el punto devista de la restricción externa, esto significaba re-signarse a importar todos los bienes surgidos delnuevo salto tecnológico. De esa forma, toda mo-dernización de la provisión de bienes y servicios


en el país, estaría relacionada a la adquisición delos bienes de capital en el exterior, con el consi-guiente agravamiento de la RE.

Nuevamente las ramas industriales sufrieron elgolpe del ingreso masivo de bienes importados,estimulados por un tipo de cambio sobreva-luado. Nuevamente el tejido industrial sufriódesmantelamiento de eslabones productivosque debieron ser reemplazados por bienes com-pletamente importados.

En síntesis: toda la macroeconomía de las re-formas estructurales impulsó el incremento dela RE. La razón por la cual ésta no operó dehecho durante la década del ´90 fue la disposi-ción favorable del mercado financiero interna-cional para prestarle a la Argentina. Elmercado financiero internacional fue cómplicey artífice del incremento desmesurado de ladeuda externa argentina, desmintiendo en loshechos la prudencia económica que pregonansus voceros, al permitir el sostenimiento deuna macroeconomía visiblemente desequili-brada, hasta el límite de su explosión final. Lanotable diferencia entre el modelo keynesianode posguerra, y la globalización financiera pro-movida desde los centros en los ´80, es que elprimer modelo era rígido en cuanto a la posi-bilidad de acumular desequilibrios externos, yobligaba rápidamente a un ajuste comercial, oproductivo, o de nivel de actividad, para ree-quilibrar el sector externo.

En el actual modelo de la globalización finan-ciera, la RE parece haberse relajado, permi-tiendo que los desequilibrios externos semantengan y acumulen. Pero el fenómeno noes infinito, y se prolonga hasta que los presta-mistas internacionales entran en pánico por elpeligro de incobrabilidad y retiran el apoyo, conlo cual se derrumba toda la arquitectura armadaen torno a la supuesta entrada “infinita” de flu-jos de capitales que permitan equilibrar la ba-

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lanza de pagos. En la etapa del capitalismo fi-nanciero, la RE parece “no operar”, simple-mente porque hay crédito abundante paraasordinar los problemas estructurales, hasta queestallan en toda su magnitud. Ese modelo lograpopularidad, y genera asentimiento colectivo,debido a que suministra bienes y servicios mo-dernos (por lo general importados), contra en-deudamiento externo que pagarán sucesivasgeneraciones. Por lo tanto no encuentra, en suimplementación, mayor resistencia social que lade aquellos que quedan desplazados y margina-dos por la agresión que sufre el aparato produc-tivo. El consumo opera como una grananestesia colectiva, mientras se procede a unagran operación de endeudamiento masivo.

El precio pagado por la Argentina, durante 2001y 2002 fue enorme en términos sociales y eco-nómicos. Recién en 2005 la economía retomólos niveles productivos de 1998, y entró en unperíodo sostenido de recuperación.

En cuanto a la RE, fue llevada durante los años´90 a un grado tal de incompatibilidad con lacontinuidad de la actividad productiva, que nopudo resolverse sin el default de la deuda ex-terna con el sector privado (suspensión transito-ria de salida de dólares y renegociación demontos y plazos) y la dramática contracción delmercado interno (caída del empleo, los salariosy el consumo) para “adaptar” la actividad locala la magnitud de la restricción externa.

El ciclo kirchnerista y la restricción externa

Desde el comienzo de su gestión, el gobiernode Néstor Kirchner se propuso relanzar la acti-vidad económica con una fuerte impronta key-nesiana: incremento del gasto público, estímuloa la inversión privada, y fuertes transferenciasde ingresos hacia los sectores sociales más pos-tergados, para expandir el mercado interno.


Dado que el punto de partida de esa gestión erauna contracción inédita de la actividad econó-mica, con una masa gigantesca de desocupadosy subocupados, la economía reaccionó vigoro-samente al impulso, al tiempo que mantenía unimportante superávit comercial.

Al comienzo este se debió a la contracción de laactividad económica interna y al reducido nivelde las importaciones de bienes y servicios. Pos-teriormente, el fuerte incremento de los preciosinternacionales de los commodities (productotanto de la demanda asiática, como de los juegosespeculativos globales del capital financiero)combinados con un importante proceso de ex-pansión de la producción agropecuaria, genera-ron un sólido y sostenido salto de lasexportaciones (también industriales).

Por momentos pareció que la RE había desapa-recido: Argentina crecía vigorosamente, con su-perávit externo, reorganizando su deuda,pagando sus compromisos, y acumulando im-portantes reservas.

Este último aspecto era sumamente relevante,ya que desde el relanzamiento democrático, losbajos niveles de reservas habían sido un puntode vulnerabilidad de los sucesivos gobiernos,sometiéndolos a las presiones de actores finan-cieros que lograban extraer concesiones dadosu disponibilidad de divisas que los gobiernosnecesitaban para garantizar la estabilidad eco-nómica. La gestión de Néstor Kirchner pareciótener muy en cuenta la necesidad de contar conun fondo significativo de reservas que le dieraautonomía política en relación a esos actores, ya las finanzas internacionales, representadas es-tas tanto por organismos públicos como por en-tidades privadas.

Sin embargo, el cuadro externo e interno favo-rable empezaría progresivamente a cambiar. Elperíodo de la gestión kirchnerista signado por

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la mejora general de las variables, sin necesidadde realizar cambios estructurales adicionales, pa-reció terminarse gradualmente, y se expresótambién en el surgimiento de crecientes com-plicaciones en el sector externo.

El peso de la herencia neoliberal en la reaparición de la restricción externa

En primer término debe considerarse el ele-mento distintivo y característico de las gestioneseconómicas neoliberales en Argentina: el endeu-damiento externo.

El Estado nacional debió seguir afrontando to-dos los compromisos heredados vinculados alos pagos de la deuda externa que significaronuna merma constante de las reservas. Si bien elgobierno kirchnerista logró una renegociaciónde deuda externa muy importante, debió ha-cerse cargo del pago de los nuevos títulos emi-tidos, algunos sumamente rentables para losacreedores, y de las deudas con los organismosfinancieros internacionales. En ese sentido, elgobierno decidió en 2005 liquidar la deuda de9.500 millones de dólares que mantenía la Ar-gentina con el FMI, como una forma de refor-zar su autonomía política en relación a lasfinanzas globales. Pero al mismo tiempo, al nohaberse normalizado una serie de contencio-sos con la “comunidad financiera internacio-nal” (juicios de diversas empresas privatizadasen el CIADI por reclamos de indemnizacionesal país por “incumplimiento de contratos”,deuda de largo plazo pendiente con el Club deParís, juicios realizados por bonistas y fondosespeculativos que no aceptaron el canje dedeuda), el país continuó sin tener acceso al cré-dito internacional a tasas de interés “norma-les” (muy bajas especialmente luego de la crisisfinanciera internacional de 2008) a pesar deque los indicadores de solvencia externa argen-tinos habían mejorado considerablemente, y


que superaban en calidad a algunas de los paí-ses considerados plenamente confiables porlos “mercados”.

El otro legado neoliberal sobresaliente en la dé-cada de los ´90, fue la extranjerización de la eco-nomía argentina, especialmente en sectoresindustriales concentrados, bancos, cadenas decomercialización, minería, que creó un piso muyalto de fondos que se giran anualmente en con-cepto de utilidades, pagos de servicios, comprasinter-firmas con precios de transferencia arbi-trarios, por parte de las firmas multinacionalesque operan en el país. Cuanto mayor el creci-miento económico y mas altas las ganancias cor-porativas, más fondos se giran al exterior.

El fenómeno se frenó en la década siguiente –aunque se registraron algunas ventas adicionalesde empresas locales al capital brasileño-, y se es-tatizaron algunas empresas públicas, con lo quecomenzó un pequeño proceso de reversión dela tendencia. Pero el peso de las multinacionalescontinuó siendo muy relevante en la estructuraeconómica nacional: desde el punto de vista dela restricción externa, los envíos registrados deestas firmas al exterior superan anualmente los8.000 millones de dólares.

El kirchnerismo no explicitó una política pú-blica en cuanto a revertir la extranjerización dela economía. No se crearon mecanismos efica-ces de control de las transferencias externas querealizan estas firmas, distinguiendo las operacio-nes legítimas de aquellas destinadas a disimularlas ganancias locales para abultar las de las casasmatrices, y que ascienden, según cálculos recien-tes, a miles de millones de dólares anuales. Apartir de 2011, cuando la RE empezó a sentirsecon mayor agudeza, el gobierno presionó a lasempresas extranjeras para que moderaran o sus-pendieran transitoriamente la remisión de fon-dos hacia el exterior.

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De especial relevancia, por su significado econó-mico y su impacto sobre la RE, fue la gestión ren-tística que hicieron de la principal empresa del país(YPF) la multinacional española REPSOL y elgrupo local Petersen. El enfoque financiero globalde la multinacional llevó a que se privilegiara la re-partición anual completa de las elevadas utilidadesy su remisión al exterior, sobre los planes de incre-mento de la producción. La tarea de prospecciónfue dejada de lado, al priorizarse la expansión dela firma REPSOL en otras regiones del planeta.El resultado fue la reversión del saldo comercialexterno favorable que tenía la actividad gasífera,creando una fuente adicional de egresos de divisasque no existía al comienzo del período. La expan-sión continua de la actividad económica, el creci-miento del consumo energético en los hogares, ylos relativamente bajos precios pagados por el usode la energía, potenciaron la demanda local, cuyacobertura no formó parte de un plan energéticoracional al que debió haber estado sujeta la em-presa. La reversión del saldo comercial energéticoa partir del 2010 significó un impacto adicional demiles de millones de dólares anuales sobre las ne-cesidades de divisas de la economía local.

Neoliberalismo global y restricción externa

A partir de la crisis internacional desde 2008se generó una fuerte fuga de capitales desdetoda la periferia hacia los países centrales. Nose trató sólo de capital financiero pertenecientea sectores locales o globales, sino que las fir-mas multinacionales remitieron hacia sus casasmatrices ingentes fondos para consolidar la si-tuación financiera de esos conglomerados. Lacrisis cambió el cuadro expansivo internacio-nal, poniendo límites a la suba de los “commo-dities” exportados por América Latina, ygenerando un cuadro sostenido de muy bajocrecimiento en el centro, y progresiva reduc-ción del mismo en la periferia.


Las políticas macroeconómicas implementadaspor Brasil en los últimos años, si bien evitaronuna contracción económica, generaron un cua-dro de bajo crecimiento, que repercutió negati-vamente en las posibilidades exportadorasindustriales de la Argentina.

Problemas específicos surgidos durante la gestión kirchnerista

Durante los últimos años contribuyeron a agra-var la RE los efectos negativos de ciertas políti-cas implementadas por el kirchnerismo.

El fuerte crecimiento industrial, combinado conla escasa sustitución de importaciones, permiteentender el incremento de un serio déficit de di-visas en el sector industrial, con epicentro en elsector automotriz y en las armadurías de bieneselectrónicos de Tierra del Fuego. Si bien escierto que la desintegración industrial se re-monta a las políticas implementadas por Martí-nez de Hoz, las políticas sustitutivasimplementadas durante el período reciente pa-recen haber generado pocos resultados concre-tos. Es probable que la holgura de divisas quecaracterizó al primer ciclo kirchnerista, no hayafavorecido la visualización del problema poten-cial de una expansión de la industria argentinaexistente en ese momento. Esa dinámica indus-trial tendía espontáneamente a agregar presiónsobre la restricción externa, y una genuina polí-tica sustitutiva requiere ciertos tiempos de ma-duración para mostrar resultados.

La inflación internacional de la primera mitadde la década de 2000, y la puja distributiva localfueron generando crecientes presiones inflacio-narias a partir de 2008, que no pudieron sercontenidas con las estrategias administrativasimplementadas. Durante 2011 el gobierno optópor utilizar el tipo de cambio como “ancla” an-tiinflacionaria, lo que provocó una paulatina re-valorización de la moneda local en relación al

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dólar. Esta situación derivó en percepciones so-ciales sobre la “baratura” relativa del dólar, loque estimuló en los últimos años un significa-tivo incremento del turismo en el exterior con laconsiguiente salida de divisas.

Las estrategias oficiales para manejar la restricción externa

En otras circunstancias, la respuesta para en-frentar la RE hubiera sido recurrir al expedientedevaluatorio, que vía inflación y caída del salarioreal hubiera contribuido a reducir la demandade importaciones y quizás a generar algún saldoexportable mayor. A diferencia de otras expe-riencias de política económica en las décadas re-cientes, el kirchnerismo optó por manejar lacoyuntura tratando de preservar en la mayormedida posible los niveles de actividad y empleode la economía. Para ello estableció una estrate-gia para administrar la escasez de divisas, esta-bleciendo prioridades para la venta y el uso delas mismas. Al mismo tiempo, aceleró las trata-tivas internacionales para resolver los diversosconflictos pendientes con la “comunidad finan-ciera internacional”, lo que podría devenir po-tencialmente en la apertura de un conjunto defuentes de financiamiento adicionales para cu-brir los faltantes de divisas transitorios hasta quemaduren nuevas posibilidades exportadoras.

Desde el punto estrictamente financiero, el pro-blema coyuntural argentino en materia de divi-sas es de liquidez, y no de solvencia. El desafíoes entonces, administrar la coyuntura minimi-zando el impacto de la RE sobre el bienestar so-cial, pero admitiendo que ha reaparecido elproblema, y que por lo tanto la liberalidad conla que se trataron algunos aspectos de la econo-mía debe ser dejada -al menos transitoriamente,fuera de la agenda pública.

El gobierno estableció a fines de 2011 restric-ciones para la venta de dólares para “atesora-


miento” (en general fondos utilizados para fugarcapitales), y crecientes regulaciones a las impor-taciones de bienes, tratando de priorizar los ne-cesarios para mantener la producción industrialy restringiendo otros considerados superfluos.Uno de los efectos negativos fue la constante re-ducción de los depósitos en dólares del sistemabancario, que salieron del circuito económico le-gal ante el temor a un eventual “corralito” a esosfondos. El impacto de las restricciones a la venta“libre” de divisas fue positivo en términos demoderar los fuertes movimientos de salida de di-visas de la economía, pero dio pie a la construc-ción mediática del dólar “blue”. El dólar “blue”,negociado en lugares clandestinos llamados“cuevas” (se estima alrededor de 10 millones dedólares diarios) fue presentado por los sectoresfinancieros más especulativos, como un indica-dor “serio” de la realidad económica. El “blue”permitió liderar las expectativas de devaluacióncambiaria, estimulando la dolarización de losahorros de sectores privados de altos ingresos.

En cuanto al comercio exterior, la expectativadevaluatoria llevó a actores agrarios a retrasarlas ventas de granos para exportación, al mismotiempo que sectores importadores de bienes fi-nales, de partes y piezas, y de insumos para laproducción adelantaron sus las importacionesprevistas, todo lo cual profundizó artificial-mente la RE. Las entidades financieras tomaronposiciones en dólares, empujando la cotizaciónmarginal de esa moneda, lo que retroalimentólas expectativas devaluatorias.

En el momento del lanzamiento de las restric-ciones a la compra de dólares, no se ofreció alos ahorristas una forma alternativa creíble deahorro en pesos, lo que reforzó la demanda par-ticular de dólares “blue” y la credibilidad de ru-mores lanzados desde el sector financiero confines especulativos.

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La crisis cambiaria reciente

Durante 2013, el dato económico novedoso,que se transformó en clave interpretativa delcuadro de situación, fue la caída de las reservasdel Banco Central (de 43.000 a 30.000 millonesde dólares, a lo largo del año). Desde mayo de2011 y el mismo mes de 2014, las reservas pú-blicas de divisas se redujeron prácticamente a lamitad, como efecto directo de los factores enu-merados más arriba.

A los factores enumerados más arriba, debeagregarse la actividad conciente de actores eco-nómicos concentrados, y de gran influencia ide-ológica sobre los sectores medios.

Se combinan en las prácticas especulativas deestos actores la búsqueda de rentabilidades ex-traordinarias de corto plazo, en caso de poderforzar una devaluación abrupta de la moneda,con actitudes manifiestamente hostiles al ciclopolítico kirchnerista.

Es decir, sobre un cuadro en el que por diversasrazones coyunturales y estructurales se ha en-sanchado fuertemente la salida de dólares de laeconomía, el sector privado comenzó a operarpara “aprovechar la oportunidad”, agravandoobjetivamente la situación, y arriesgando unacrisis del sector externo.

Frecuentemente, estos comportamientos noson considerados en el análisis económico,pero en la reciente coyuntura se puso de relievelo negativo que es para el país no contar conuna elite económica comprometida con elbienestar colectivo. A la inversa, la sociedad ar-gentina sufre el despliegue de prácticas preda-torias, que convierten a problemas manejables,como el de la actual RE, en potencial desba-rranque económico.


En las crisis cambiarias, cuando el Estado tieneparticularmente comprometidas sus reservas dedivisas, la acción del sector privado tiene inci-dencia en la definición de la situación. Es decir:los actores privados no son “objetos” de una si-tuación que no manejan, sino que pasan a ser“sujetos” que afectan las variables, y puedencrear o desarmar escenarios económicos.

A comienzos de 2014, las entidades bancariasganaron 10.000 millones de pesos sólo en elmes de enero, debido al impacto de la devalua-ción del dólar oficial sobre sus activos. Para lossectores que en el período previo lograron fu-gar ingentes cantidades de divisas de la econo-mía local, la devaluación del dólar oficial fueuna oportunidad de reintroducir las divisas fu-gadas, para apropiarse de nuevas fuentes derenta, o de activos que se han abaratado tran-sitoriamente en dólares. Para los productoresagropecuarios, fue una repentina valorizaciónde sus propios bienes en relación a otros sec-tores económicos.

No se puede mirar el proceso de construcciónmediática del “dólar blue”, la creación de ex-pectativas devaluatorias, las maniobras en losmercados marginales para crear expectativasdevaluatorias, y los reiterados llamados a losproductores agropecuarios a “retener” susventas, como situaciones separadas, productode actores automáticos que frente a determi-nados estímulos objetivos, responden tambiénobjetivamente.

Se debe considerar que la reaparición de la REha creado un escenario para la politización delaccionar de los actores económicos: en este casose trata de hacer política económica desdeafuera del Estado, eventualmente contra el Es-tado y a expensas del resto de la población.

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Conclusiones

La historia de la RE nos muestra una profundaimbricación con la historia económica argen-tina, con las opciones de política económica quese hicieron a lo largo de las décadas, con la lo-cación estructural de los países periféricos y laslimitaciones de su inserción internacional, con lamayor o menor comprensión histórica de las di-rigencias políticas y sociales del fenómeno, conla capacidad estatal para incidir eficazmente enlos procesos productivos, y con los contradic-torios intereses sectoriales que confluyen sobrelas políticas públicas.

La reaparición de la RE en la presente década hamostrado a un gobierno que procuró mantenerun proceso de expansión económica y de me-jora de los estándares generales de vida de la so-ciedad, atenazado entre los acreedores externos(respaldados por las grandes potencias) y los ac-tores económicos locales, que parecen más efi-cientes para el aprovechamiento de situacionespropicias para la especulación cortoplacista, quepara la construcción de capacidades competiti-vas para la economía nacional frente a los desa-fíos globales.

Si bien la RE es un problema aún presente ennuestro país, no se trata de una maldición irre-versible. Además de un diagnóstico másexhaustivo sobre los factores que inciden en laRE, se cuenta con un conjunto de herramien-tas regulatorias, crediticias y tecnológicas parasuperar paulatinamente la restricciones estruc-turales y dejar atrás una cuestión que redujoreiteradamente las perspectivas del progresoargentino.


Transformaciones estructurales y restriccion externa durante la post-convertibilidadMarta Bekerman 3 Darío Vázquez 4

Introducción

Durante la post-convertibilidad, la Argentinaexperimentó un período de crecimiento econó-mico sostenido, motorizado por la expansióndel mercado interno y del sector industrial.Sibien existe consenso en señalar el dinamismode las actividades industriales hasta 2011, no hayun acuerdo acerca del grado de transformaciónproductiva generado durante el período.

Este es un tema que ha desarrollado diversaspolémicas5 dado que esa transformación sevuelve necesaria para que una economía comola Argentina pueda llevar adelante un senderode crecimiento sustentable. Para Rodrik (2013)dicho proceso debe estar basado en dos facto-res: i) la reasignación de recursos hacia sectoreso actividades intensivas en conocimiento e in-novación, y ii) una transferencia de mano deobra hacia ese tipo de industrias. Pero, además,se requiere un proceso de diversificación pro-ductiva hacia sectores que muestran un rápidocrecimiento de la demanda, interna y externa, alos efectos de que esa demanda pueda ser aten-dida por medio de la oferta interna, y no generepresiones insostenibles sobre la balanza de pa-gos (CEPAL, 2012).

Este trabajo se propone analizar el comporta-miento que registraron durante la post-conver-tibilidad los principales sectores industriales, enmateria de crecimiento de la producción, pro-ductividad y empleo, a los efectos de evaluarhasta qué punto la Argentina logró consolidarposiciones en actividades de mayor intensidadtecnológica o de alta productividad, así comoavanzar en una reorganización de la mano deobra hacia dichas actividades. Pero el análisis de

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los sectores desde la perspectiva del cambio tec-nológico no nos brinda necesariamente infor-mación acerca de la cualidad de los mismos deagregar valor en el proceso de producción. Porello, a los efectos de analizar el grado de inte-gración productiva que presentan estos sectoresse tomará en cuenta no sólo los niveles de inten-sidad tecnológica, sino también el valor agre-gado relativo generado por cada sector. A suvez, para analizar la relación entre los cambiosde la estructura productiva y la balanza de pa-gos, se analizarán diferentes variables comercia-les (penetración importadora, saldo comercial)a nivel sectorial

El cambio estructural para el crecimiento económico y el rol del sector industrial

Aunque exista acuerdo en la literatura acerca dela importancia de lograr un sendero de creci-miento prolongado en el tiempo para poder ele-var la calidad de vida de la población de lospaíses emergentes, el debate acerca de las ma-neras para llegar a ese sendero de crecimientose encuentra aún vigente.

Rodrik (2013) puntualiza sobre dos “dinámicasclave” que permiten alcanzarlo. La primera sevincula con el desarrollo de capacidades funda-mentales a largo plazo (calidad institucional yformación de capital humano). La segunda vía,


3 Directora del Centro de Estudios de la Estructura Eco-nómica (CENES) de la Facultad de Ciencias Económicasde la Universidad de Buenos Aires, e Investigadora Prin-cipal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicasy Técnicas (CONICET). 4 Investigador del CENES de la Facultad de CienciasEconómicas de la Universidad de Buenos Aires. 5 Ver Herrera y Tavosnanska (2011) y Azpiazu y Schorr,(2010) entre otros para ver una interpretación del gradode transformación estructural durante el periodo consi-derado.

que explica el veloz crecimiento de los países deleste asiático en la posguerra, puede tener lugaren forma más rápida. Se trata de la transforma-ción estructural de la economía ligada al naci-miento y expansión de nuevas industrias de altaproductividad y a la transferencia de mano deobra desde las actividades tradicionales de bajaproductividad hacia las modernas. Para llevarlaa cabo, son necesarios cierto grado de estabilidadmacroeconómica y derechos de protección de lapropiedad para que nuevas industrias puedan sergeneradas, pero no son una condición sine quanon para que éstas puedan competir con paísesde mayor calidad institucional en los mercadosmundiales (Rodrik, 2013).

En cambio, Diamand (1973) pone el énfasis, apartir del concepto de estructura productivadesequilibrada (EPD), en el problema de la res-tricción externa al crecimiento como límite fun-damental que debe ser superado para garantizarun crecimiento estable. La manera de enfrentaresa restricción es, justamente, a través de uncambio estructural, que permita aumentar la ca-lidad y cantidad de exportaciones y disminuir lacantidad y calidad de las importaciones.

Por ende, tanto para Diamand como para Ro-drik, la continuidad como los niveles de creci-miento están casi siempre asociados, salvo en elcaso de bonanzas ligadas a los recursos naturales,a procesos de transformación estructural. Estosprocesos, a su vez, se encuentran ligados a dos ti-pos de eficiencia dinámica, que generan trayec-torias en el tiempo de crecimiento de laproductividad, la producción y el empleo. La pri-mera es la llamada “eficiencia schumpeteriana”,resultante de la presencia de sectores más inten-sivos en conocimientos, los cuales lideran el pro-ceso de innovación e impulsan los aumentos deproductividad, tanto en su propio sector comoen forma transversal. La segunda es la” eficienciakeynesiana”, que se relaciona con el dinamismode la demanda de los bienes producidos en el

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país, tanto para el mercado interno como ex-terno. Este concepto refiere a las mercancías quepresentan mayor demanda relativa sin descuidarsu compatibilidad con el equilibrio de la balanzade pagos, lo que supone que las exportaciones eimportaciones no muestren marcadas diferen-cias en sus tasas de expansión (CEPAL 2012)6.

Ahora bien, ¿hasta qué punto en la Argentinade la post-convertibilidad se sentaron las basespara generar un proceso de transformación es-tructural, concentrado en el sector industrial?Herrera y Tavosnanska (2011) observan signosde cambio estructural, dado que los sectoresque lideraron el crecimiento industrial fueronintensivos en trabajo y actividades ingenieriles(maquinaria agrícola, material eléctrico, textiles,plásticos). En la misma línea, Burgos (2011)identifica un cambio importante en la composi-ción de las importaciones, a pesar de reconocerla falta de encadenamientos productivos y pro-blemas no menores en el financiamiento de lasinversiones. Pero otro conjunto de trabajos noidentifican evidencias de cambios de configura-ción y comportamientos (Azpiazu y Schorr,2010; Porta y Fernández Bugna, 2011; Nofal,2012). Por consiguiente, el debate permaneceabierto y, en las próximas secciones, intentare-mos evaluar el impacto de los cambios sectoria-les sobre la estructura productiva.

Las transformaciones en la estructuraindustrial según el nivel tecnológicode los sectores

A partir de la clasificación de las ramas indus-triales según su nivel de sofisticación tecnoló-


6Ambos tipos de eficiencia se diferencian de la “eficien-cia ricardiana” que induce al crecimiento del PIB en unmomento dado debido a una mejor asignación de recur-sos sobre la dotación de factores en aquel momento(Dosi, Pavitt y Soete, 1990. Citado en CEPAL, 2012)

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ductividad en términos de valor y que tuvo unelevado crecimiento de la producción, muestraun escaso ritmo de incremento de la productivi-dad durante 2003-2012 (2,80% promedio anual),con niveles similares al grupo de MT (2,21%).Cabe aclarar, sin embargo, que la elevada pro-ductividad no implica necesariamente una mayorsofisticación de la estructura productiva ya que,como explicaremos en las secciones subsiguien-tes, el subsector de AT se corresponde, en mu-chos casos, con industrias de ensamblaje odependientes de políticas proteccionistas que secaracterizan por agregar escaso valor al productofinal y por tener altos niveles de importación deinsumos y bienes de capital.

Finalmente, el sector de Media Tecnología es elque refleja los menores niveles de crecimiento,afectado por el comportamiento del sector decombustibles (ver sección IV).


7 Los criterios de clasificación de las ramas según su niveltecnológico surgen de Loschky (2008) en base a la taxo-nomía de la OCDE. El listado de las ramas correspon-dientes a cada categoría se encuentra en el ANEXOMETODOLOGICO.8 En efecto, su índice de valor agregado por trabajadoralcanzó en el año 2003 a 53.976 pesos por año, contra los82.965 pesos del grupo de MT y los 89.406 pesos delgrupo de AT (Ver Cuadros A.5, A.6 y A.7 del Anexo Es-tadístico).

gica, en esta sección analizaremos la evoluciónde la producción industrial, de la productividady del empleo, así como el grado de penetraciónimportadora, sufrida por dichas ramas industria-les. La clasificación incluye tres categorías de in-tensidad tecnológica: Alta y Media-Altaintensidad (en adelante, Alta Tecnología ó AT);Media-Baja intensidad (en adelante, Media Tec-nología ó MT) y Baja intensidad (en adelante,Baja Tecnología ó BT)7.

Durante el período 2003-2012, el promedioanual de crecimiento de la producción industrialalcanzó al 7,32% (Ver Cuadro 1). Es importanterecalcar, sin embargo, las diferencias de creci-miento entre los distintos grupos tecnológicosanalizados.

Las ramas cuya producción se incrementó a unritmo mayor fueron las de BT, con un creci-miento anual promedio del 8,36%, seguida decerca por las de AT (7,89%) y, a un nivel menor,por las de MT (4,52%). Por otro lado, el creci-miento de las ramas de BT no sólo fue el mayor,sino también el más estable del período, dadoque nunca abandonó la tendencia de expansiónde la producción (tanto es así que, durante 2012,año en que los otros sectores disminuyeron suproducción, el de BT fue el único que la conti-nuó expandiendo) -Ver Gráfico 1-. El compor-tamiento de la productividad fue similar. Adiferencia de los otros dos grupos, el subsectorde BT nunca interrumpió su crecimiento du-rante el período de análisis, pero mantuvo unrelativo estancamiento del empleo desde la crisisde 2008-2009. En consecuencia aparece comoel sector que registra el mayor crecimiento anualpromedio de la productividad (6,56%)-Ver Cua-dro 1-. Sin embargo, cabe notar que este sub-sector presentaba en 2003 el menor nivel devalor agregado por obrero8.

En contraposición, el sub-sector de Alta Tecno-logía, que presenta los mayores niveles de pro-

permitirá detectar en qué sectores se produje-ron los mayores aumentos en la penetraciónimportadora.

Por último, el análisis comparativo del com-portamiento de las importaciones y de la pro-ducción local durante el período de análisis nos

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Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta Industrial Mensual (INDEC).

Gráfico1:

Evolución de los índices de producción (en términos físicos), productividad por obrero y empleo registrado en las ramas industriales

según intensidad tecnológica (2003=100).

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Fuente: Elaboración propia con datos del CEP y el INDEC.

9Para una explicación de la clasificación utilizada ver elANEXO METODOLÓGICO, donde se puede consul-tar también el listado de sectores según cada categoría.

Gráfico 2

Evolución de los índices de producción e importaciones para el período 2003-2012

de las ramas industriales según intensidad tecnológica (2003= 100).

El mayor aumento de las importaciones corres-ponde a los sectores de MT, lo que aparece vin-culado al comportamiento del sector decombustibles, que multiplicó sus importacionesdurante la última década (ver gráfico 5). En cam-bio el menor aumento se registró en los sectoresde BT que son los que aparecen como más con-solidados dentro de la estructura industrial.

En sintonía con el resto de las ramas, las de ATincrementaron notablemente sus importacionesa partir de una mayor participación de sectoresque actúan en el ensamblado de productos parael mercado interno, como el de aparatos de re-producción de video y sonido. Esto nos planteala necesidad de incorporar otro estándar de cla-sificación que, sin abandonar la intensidad tec-nológica, tome en cuenta el nivel de valoragregado que registra cada uno de los sectoresconsiderados.

Comportamiento de los sectores según su nivel tecnológico y generación de valor agregado

En esta sección emplearemos una nueva taxono-mía que nos lleva a la determinación de seis sub-sectores. Esta taxonomía contempla, además dela clasificación ya definida por los grados de in-tensidad tecnológica, a los niveles de generaciónde valor agregado identificándolos como de Va-lor Agregado Alto (AVA) o Bajo (BVA)9. Asi-mismo consideraremos el comportamiento de lasprincipales ramas dentro de cada categoría.

El comportamiento de los distintos subsectorespuede ser visto en el Cuadro 1. Puede obser-varse en general que la expansión de la produc-ción fue mayor en los sectores de BVA. Dentrode esa clasificación se destacan en primer lugar

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Desde la perspectiva de la creación de empleo,las ramas que experimentaron un mayor creci-miento fueron las de AT(que representaban el25,3% del empleo industrial en el año 2012, verCuadro A.5 en el Anexo Estadístico), mientrasque las que mostraron un menor crecimientofueron las de BT(especialmente las de Bajo Va-lor Agregado), que representaban en 2012 lamayor parte del empleo industrial(50,6%).Eseheterogéneo proceso de absorción del empleoentre los diferentes subsectores a lo largo delperíodo ayuda a explicar un alto crecimiento dela productividad en los sectores de BT (6,56%),junto a niveles muy inferiores en las actividadesde AT y MT con AVA.

A continuación, observaremos con más detalleel comportamiento de las principales ramas per-tenecientes a las diferentes categorías, tomandoen cuenta su participación en el valor de pro-ducción global.

Comenzando nuestra observación por aquellasde BT y BVA, vemos que el mayor crecimiento sepresenta en las manufacturas agropecuarias, quejuegan un papel clave dentro del sector industrialargentino, no solo por la cantidad de empleo quegeneran, sino también por su contribución a laestabilidad del balance comercial (dado que es delos pocos sectores que presentan superávit en elsaldo). Se destacan, en particular, los rubros de

Fuente: Elaboración propia con datos de INDEC, CEP y Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

los que presentan BT (8,43%), que son los quemuestran también el desempeño más destacablede expansión de la productividad ante un ritmoproporcionalmente menor de creación de em-pleo. El otro subsector que muestra altos nive-

les de crecimiento, tanto de producción comodel empleo, es el de At mientras que el que pre-senta los menores niveles de crecimiento de laproducción es el de MT.

Cuadro 1:

Tasas de crecimiento anual promedio 2003-2012 de la producción, productividad y empleo delas ramas industriales, según niveles de intensidad tecnológica y valor agregado.

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bebidas (11,8% de crecimiento anual promedio),productos de panadería, pastas e infusiones(10,7%), y alimentos (8%). En todos estos casos,el crecimiento del empleo fue inferior al prome-dio, lo que explica el mayor crecimiento de la pro-ductividad, ya señalado, que muestran los

sectores de BT. Con respecto a los sectores deBT y AVA, sobresale el rubro de fabricación decalzado (16,2%), pero el crecimiento de la pro-ducción es menor en el caso de los productostextiles, que muestran la competencia de produc-tos importados (Gráfico 3).

Fuente: Elaboración propia con datos del CEP.

Gráfico 3

Tasa de crecimiento anual promedio de la producción, el empleo y la productividad

de las principales ramas de Bajo nivel tecnológico (2003-2012).

Los sectores de AT muestran una diferenciasubstancial en las tasas de crecimiento prome-dio de la producción entre los de BVA (8,21%)y los de AVA (4,98%). Dentro de los primerosse destaca la expansión de los vehículos auto-motores (17,5%) , productos químicos -queincluye a la producción farmacéutica y al bio-diesel (11,6%)- y electrodomésticos (16,5%),mientras que entre los de AVA los que más cre-cieron fueron los de carrocerías para automó-viles(7,6%), instrumentos médicos (8,4%) ymotores y transformadores eléctricos(8,5%) -Gráfico 4-. En lo que respecta al sector auto-

motriz, el mismo experimentó una fuerte am-pliación de la escala durante la post-convertibi-lidad que posibilitó aumentos simultáneos enlos niveles de producción y empleo que no seregistraban desde los años sesenta (Yoguel,Barletta y Kataishi, 2013). Tanto este sectorcomo el de la producción de aparatos de radioy televisión muestran incrementos en la ex-pansión del empleo que fueron muy superioresal de la producción de sus componentes, loque revela el escaso grado de integración entrelas firmas multinacionales y los proveedoreslocales.

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El sector de Media Tecnología registra los meno-res niveles de crecimiento pero representa elúnico caso en el que las ramas de Alto ValorAgregado crecieron más (6,24%) que las de BajoValor Agregado (3,65%). Entre las primeras sedestacan los productos de fundición de hierro yacero (8,8%) y los minerales no metálicos(8,0%), que presentan un importante incrementode la productividad a causa de la absorción demaquinaria importada, las ampliaciones de escalapor el crecimiento del sector de la construccióny la escasa incorporación de empleo.

El bajo crecimiento registrado por las ramas deBVA está ligado a la preponderancia que pre-senta el sector de combustibles (9,05% del Valor

Bruto de Producción industrial). El mal desem-peño de este sector durante 2003-2012 se derivade factores estructurales heredados de la décadade 1990 (la privatización de YPF y la desregula-ción del mercado energético) y sostenidos du-rante gran parte de la post-convertibilidad,provocados por la sobreexplotación de los yaci-mientos y la subexploración de la superficie se-dimentada (Barrera, 2013). El escasocrecimiento de combustibles se vio contrarres-tado por el comportamiento de los productosde plástico y de caucho. Nuevamente en todoslos casos, salvo en productos de caucho, se ob-servan mayores aumentos en los niveles de pro-ducción que de empleo y, por consiguiente, enla productividad (ver Gráfico 5).


Gráfico 4

Tasa de crecimiento anual promedio de la producción, el empleo y la productividad de las prin-

cipales ramas de Alto nivel tecnológico (2003-2012).

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Gráfico 5

Tasas de crecimiento anual promedio de la producción, el empleo y la productividad

de las principales ramas de Media Tecnología (2003-2012)

Cambios en la participación de los sectores en la estructura productiva y comercial con respecto al período de la convertibilidad

En esta sección observaremos en qué medida laevolución sufrida por los distintos sectores du-rante el período 2003-2012, generó modificacio-nes en la estructura productiva con respecto a losaños noventa, a partir del análisis de los cambiosque tuvieron lugar en la participación de dichossectores en el valor bruto de producción (VBP)y en el empleo. A tal efecto, compararemos eltrienio 2010-2012 con el último trienio de creci-miento que mostró la convertibilidad: 1996-1998.

V.1.Cambios en la participación en el VBP y en el empleo Con respecto a la participación sobre el VBP

industrial (Gráfico 6) se observa, confirmandolo señalado en la sección anterior, que todas lasclasificaciones tecnológicas registran un au-mento en la participación de los sectores deBajo Valor Agregado.

En el caso de los sectores de BT, el aumento enla participación de los sectores de BVA se vinculacon el fuerte crecimiento de los productos ali-menticios (que representan el 16% del VBP in-dustrial), junto a las bebidas y los productos depanadería (ver Cuadro A.7 en el Anexo Estadís-tico). Con respecto a los sectores de AT, el au-mento en la participación de los sectores de BVAse vincula con el crecimiento de los productosquímicos y de la industria automotriz (ambos defuerte incidencia en el valor de producción). Peroparalelamente se observa una caída en la partici-pación de los sectores de AT y AVA.

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Sin embargo, el comportamiento de la mano deobra industrial mostró una evolución diferentedurante el período analizado por lo que los sec-tores de AT y AVA ganaron participación en elempleo en detrimento de la participación de lasramas de BT y BVA. Si bien esto podría inter-pretarse como un signo positivo de desplaza-

miento del empleo hacia sectores de mayor niveltecnológico o como signo de cierto cambio es-tructural, a la manera de los términos plantea-dos por Rodrik, se trata de un aspecto que deberelativizarse dada la escasa participación de lossectores de AT y AVA dentro de los niveles deempleo (ver Gráfico 7).


Gráfico 6

Participación en el VBP industrial de las ramas,

según nivel de Valor Agregado y clasificación tecnológica.

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Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

10 La situación particular de esos sectores puede verse enlos Cuadros A.5 y A.6 del Anexo Estadístico.

Gráfico 7

Participación en el empleo industrial de las ramas, según el doble estándar de clasificación.

V.II. Cambios en los niveles de penetraciónimportadora y de los saldos comerciales

Las modificaciones sufridas en los niveles de pe-netración importadora pueden ser observadasen el Gráfico 8 (representadas por el índice deImportaciones/Consumo Aparente). El granaumento se registra en los sectores de AT, enespecial en los de AVA, lo que reafirma la per-sistencia y hasta agravamiento de una situaciónde alto nivel de dependencia tecnológica. Es quelas importaciones de los sectores de AT y, enmucha menor medida, de los de MT se expan-dieron a un ritmo mayor que la producción (verGráfico 2) en un conjunto de sectores que ac-tuaron como fuertes demandantes de comprasexternas: automotores, autopiezas, aparatoselectrónicos, motocicletas10.

Si bien en la post-convertibilidad los sectores deAT mostraron una expansión de su apertura ex-portadora, la misma estuvo lejos de ser sufi-ciente para evitar el fuerte aumento de signonegativo que registró su saldo comercial, comopuede verse en el Gráfico 9.

Por otro lado, los saldos deficitarios de los sec-tores de AT y MT aparecen compensados porlos de BT y BVA, que muestran una fuerte ex-pansión de su superávit comercial. Es decir quela Argentina reforzó la dualidad de su situacióncomercial: aumento del déficit en las manufac-turas de mayor sofisticación tecnológica junto aun mayor excedente en los sectores de BT yBVA (ver Gráfico 9).

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Gráfico 8

Índice de Importaciones / Consumo Aparente de las ramas,

según el doble estándar de clasificación.

Gráfico 9

Saldo comercial (en millones de dólares) de las ramas, según el doble estándar de clasificación.

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Resumen y Conclusiones

En este trabajo se intentó evaluar hasta quépunto la Argentina logró consolidar posicionesen actividades de mayor valor agregado y/o in-tensidad tecnológica. Las trayectorias observa-das entre los distintos grupos sectorialesmostraron un mayor crecimiento de la produc-ción y de la productividad en las ramas de BT,gracias al comportamiento de rubros como cal-zado, alimentos, bebidas y otras manufacturasagropecuarias que, en la mayoría de los casos,presentan un estancamiento del empleo a partirdel año 2008. Por su parte, el crecimiento en lossectores de AT aparece vinculado al comporta-miento de la industria automotriz, los electro-domésticos y los aparatos de radio y televisión(todos ligados a industrias de ensamblaje) y alos productos químicos, que incluyen a los pro-ductos farmacéuticos y al biodiesel. Sin em-bargo, dichos sectores siguen presentando tasasde crecimiento de la productividad considera-blemente más bajas que los sectores de BT.

Como consecuencia, al comparar el período2010-2012 con respecto a los últimos años decrecimiento de la convertibilidad (1996-1998),se observa una consolidación del sector de BTy BVA en la estructura productiva. Es que lafuerte expansión que mostró el sector industrialdurante la post-convertibilidad llevó a un au-mento de la participación y de la productividaden dichos sectores a partir del comportamientode ciertas ramas que pudieron tomar ventajasde las subas del tipo de cambio y de la expan-sión del mercado interno. Esto se ve corrobo-rado por una reducción de la penetración

importadora de esos sectores. Por el contrario,en los otros grupos sectoriales se profundizó ladependencia de las importaciones para satisfa-cer la oferta interna, lo que revela los límites quepresenta la actual estructura industrial para lle-var adelante un proceso de crecimiento que nose vea limitado por la restricción externa.

La ausencia de cambios significativos en materiade sofisticación tecnológica y de expansión delvalor agregado revela la ausencia de una trayec-toria de eficiencia schumpeteriana que se reflejaen la reducción de la participación sufrida porlos sectores de AT y AVA. Esto se correspondecon un fuerte aumento en la penetración impor-tadora y en el déficit comercial de esos sectores.En ese contexto, es diferente la situación delos sectores de AT y BVA, que incrementaronsu participación en el valor de producción a par-tir, esencialmente, de la expansión de industriasde ensamblaje.

Esta realidad revela que el crecimiento por sí solono soluciona los problemas que presenta la es-tructura productiva así como la falta de integra-ción del entramado industrial. Pudo observarseque la expansión del mercado interno no pudoser suficientemente cubierta por un proceso desustitución de importaciones, por lo que el au-mento de la penetración importadora se produjoen todos los subgrupos considerados con excep-ción de los sectores de BT y BVA. Esta realidad,revela que la competitividad de una parte impor-tante del sector industrial aún descansaría en granmedida en niveles salariales relativamente redu-cidos, en la existencia de mercados cautivos o enuna moneda relativamente depreciada.

Acerca de las clasificaciones utilizadas en este trabajo:

a.1) Clasificación de los sectores por intensidad tecnológica.

La misma corresponde a la presentada por Loschky(2008) según rama CIIU Rev. 3 (a 3 dígitos), que actua-liza la clasificación de Hatzichronoglou (1997), avaladapor la OCDE para definir a las ramas industriales segúnel contenido o nivel tecnológico de su producción. Elautor, tomando como modelo el trabajo de Hatzichro-

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Anexo metodológico

noglou, deriva una clasificación de los diferentes ratiossectoriales de investigación y desarrollo (en compara-ción con las ventas). La aplicación de esta clasificaciónha sido criticada en reiteradas oportunidades por el he-cho de representar únicamente el estadio tecnológico al-canzado por las ramas en los países desarrollados, sintener en cuenta las divergencias que se pueden encontraren países emergentes. De cualquier manera, sin soslayarsus falencias, continúa siendo la clasificación más utili-zada para los análisis que se basan en la intensidad tec-nológica de los sectores.

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Fuente: Loschky, 2008


Cuadro A.1: Ramas industriales de Intensidad Tecnológica Alta y Media-Alta (AT).

Cuadro A.2: Ramas industriales de Intensidad Tecnológica Media-Baja (MT).

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Cuadro A.3: Ramas industriales de Intensidad Tecnológica Baja (BT).


a.2) Clasificación de los sectores por valor agregado.

Los sectores fueron clasificados según su ratio de ValorAgregado Bruto / Valor Bruto de Producción (a preciosbásicos). Dadas las limitaciones estadísticas encontradas,

los datos utilizados para el cálculo de dicho ratio surgende los resultados arrojados por el Censo Nacional Econó-mico de 2004 (con datos del año 2003), realizado por elINDEC. La consideración de alto y bajo valor agregadorefiere a la situación que presentan los sectores respectoa la mediana del conjunto de los ratios sectoriales.

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Fuente: Elaboración propia con datos del Censo Económico Nacional 2003/04, INDEC.

Cuadro A.4: Valor agregado por las ramas industriales.

Anexo Estadistico

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11 Professor do Departamento de Economia da PUCSPe do Programa de Pós-Graduação em Relações Interna-cionais San Tiago Dantas (Unesp/Unicamp/PUCSP)

Estructura Econômica, Política Econômica e Restrição Externa no BrasilCarlos Eduardo Carvalho11

Até que ponto o processo ocorrido de 2003 a2011 permitiu atenuar a restrição externa?Quanto se avançou na transformação do perfilde inserção internacional para tornarsustentáveis altas taxas de crescimento semvoltar a enfrentar a tradicional restrição externa?O seminário organizado pela FES e peloCENES em Buenos Aires, no início de outubrode 2014, colocou essas duas perguntas sobre aArgentina como tema central e nos convidou adiscuti-las em relação ao Brasil em uma mesaredonda sobre a situação de nossos países.

A resposta às questões para o caso brasileiro foio tema da exposição que realizei na ocasião eque resumo neste pequeno texto, redigido emmeados de maio de 2015, quando diversasquestões discutidas sete meses atrás aparecemsob nova luz, com as guinadas surpreendentesdo governo Dilma Roussef e o quadrodesanimador da economia brasileira.

A gravidade dos problemas já aparecia comclareza no final de 2014, para quem quisesse ver.Alguns indicadores mostravam a economiasuperaquecida: inflação em alta, ameaçandoatingir 7% ao ano, apesar do controle do governosobre preços importantes, como a gasolina;déficit em transações correntes acima de 4% doPIB, com déficits muito altos nos serviços e avolta de déficits também na balança comercial;salários crescendo acima da inflação edesemprego em níveis mínimos na históriarecente do país. Ainda assim, o crescimento eradeclinante e se aproximava de zero. Algo estavamuito desequilibrado, por certo, mas odiagnóstico oficial era que a economia sofria defraqueza de demanda, provocada no essencialpelo quadro externo, a ser enfrentada com mais

incentivos fiscais. Coerente com esse diagnóstico,o governo adotou uma série de medidas fiscaispouco claras, o que gerou desconfiançascrescentes sobre a qualidade das estatísticasdivulgadas. Além disso, foram mantidas eampliadas as transferências de recursos doTesouro para o BNDES, para financiarprogramas de apoio a empresas privadas, etambém as desonerações tributárias para setorestidos como estratégicos para a sustentação doemprego e da renda, como automobilístico ebens duráveis.

A estratégia fora aplicada com relativo êxitoem 2009, ainda no final do segundo mandatodo presidente Lula, quando o Brasil conseguiureverter com rapidez o impacto recessivo queabalou a economia mundial na esteira da gravecrise financeira deflagrada nos EUA emsetembro de 2008. O forte crescimento daeconomia em 2010, além de ajudar a elegerDilma Roussef, gerou um clima de euforia nogoverno e nos seus apoiadores, e em boa parteda sociedade. O governo Dilma, depois deuma período inicial, reduziu a taxa de juros,desvalorizou o câmbio e ampliou ainda maisos gastos fiscais. Por volta de 2012 estavaconfigurado o que viria a ser conhecido como“nova matriz econômica”, ou afirmação plenado chamado “novo desenvolvimentismo”(embora alguns economistas dessa correntetenham discordado de algumas medidasadotadas).

Ao longo de 2014 os indicadoresmacroeconômicos foram se tornandonegativos, como citado, e o embate eleitoralexacerbou a polêmica sobre por que os

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resultados eram crescentemente negativos. Aresposta do governo e dos seus apoiadoresatribuía as dificuldades ao quadro externo, àdesaceleração prolongada do crescimento nospaíses centrais, à qual o governo do PTsupostamente procurava responder commedidas para preservar o emprego e a rendados mais pobres. A tese carecia de sustentaçãoempírica, obviamente, pois muitos países emposição semelhante ao Brasil cresciam, comoaliás já ocorrera nos anos Lula.

Para economistas da oposição e críticos dogoverno, os problemas estavam de fato naspolítica adotadas por Dilma, que seriaminconsistentes por partir de um diagnósticoequivocado, já que a economia estaria sofrendode fato de demanda superaquecida pelosincentivos fiscais e pelos incentivos ao aumentodos salários e das rendas em níveisinsustentáveis. A propaganda de Dilma acusouagressivamente seus adversários de planejar arecessão, a volta do desemprego, o fim dosprogramas sociais.

Poucas semanas depois de eleita no segundoturno, Dilma surpreendeu o país ao adotar aspolíticas que ela atribuiu na campanha a seusoponentes: um forte “ajuste ortodoxo”, comcontração fiscal e muitos afagos aos“mercados”. Para ser mais enfática, Dilmaentregou a política econômica a Joaquim Levy,funcionário do segundo maior banco privadodo Brasil, o Bradesco, depois de convidar parao cargo o próprio presidente do banco. Alémdo brutal descrédito da presidente, cresceu aironia típica dos brasileiros: “esquecida” de teracusado sua oponente Marina Silva de se rendera uma conhecida assessora, militante de causasambientalistas e herdeira do grupo Itaú, o maiorbanco privado brasileiro, Dilma teria chamadoLevy porque o logotipo do Bradesco évermelho (e o logo do Itaú lembra as cores doPSDB) e porque o Bradesco tem maior

penetração na população de baixa renda... eseria assim o banco socialista-petista, o bancodos pobres...

Brincadeiras à parte (afinal, para encarar essepaís é preciso bom humor!), petistas e aesquerda em geral explicam a virada de Dilmapara as políticas que atribuía aos oponentescomo uma “capitulação” diante dos mercadosou como um “recuo tático” diante da força da“direita” e da “mídia golpista”. Dilma teria“traído os trabalhadores” ou “cedido” àspressões da direita.

A explicação oficial (o quadro externo) foiabandonada e passou-se à tentativa de defendera tese de que “o ajuste é necessário parapreservar as conquistas e garantir suacontinudade”. A tese é muito frágil, mas é aúnica que os apoiadores do governo e o PTconseguem ensaiar na busca de um discursocom alguma coerência. A retórica vemacompanhada de uma óbvia dubiedade diantedas propostas do próprio governo, conduzidaspelo ministro da Fazenda, Joaquim Levy, e abusca de salvar o discurso que atribui tudo àrevolta das “elites”, à imprensa, aosimperialistas, etc., revolta contra a ascensãosocial e contra a desmontagem dos mecanismosde opressão seculares. O argumento tem boaaceitação na maior parte da esquerda e do PT, epermite alguma unidade, ou algum diálogo,entre os que acusam Dilma de ter “traído” e osque preferem dizer que Dilma “cedeu aosmercados e à direita”, o que permite preservara figura da presidente. No meio do conflito,Lula oscila entre as duas vertentes, em jogocalculado para se colocar como alternativa,tentar reorganizar a esquerda e preparar o PTpara as eleições municipais de 2016 e para asfederais e estaduais de 2018.

Em meio a essa enorme confusão política, paraos setores da esquerda (muito minoritários) que

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procuravam analisar a economia brasileira comalguma objetividade (era o que pensávamos epensamos agora) o que ocorreu foi a percepçãode que a economia brasileira estava em situaçãoinsustentável e algum ajuste teria que ser feito,para conter o risco de descontrole que sedelineava claramente. No quadro políticobrasileiro, a posição em que ficamos é muitodifícil politicamente, pois se trata de discutircomo o ajuste deveria ter sido feito se ahegemonia fosse de setores da esquerda mais“responsáveis”.

Um problema imediato é que todo o debate estáconcentrado no que ocorreu no governo Dilma,sem envolver os oito anos anteriores, os anosLula. Afinal, o período 2003-2011 foi marcadopelo quadro externo muito favorável àeconomia brasileira, o mais favorável em muitasdécadas: preços de produtos primários em alta,juros baixos nas economias centrais, liquidezabundante e forte propensão ao risco nosmercados financeiros internacionais. O Brasilnavegou nessa onda como se ela fosse durar pormuito tempo, ou para sempre. O bordão dopresidente Lula, “Nunca antes na história destepaís”, procurava apresentar como realizaçõessuas, de seu governo, conquistas que forampossibilitadas essencialmente pelo quadroexterno favorável e por políticas realizações nogoverno de seu antecessor, Fernando HenriqueCardoso, apresentado sempre por Lula e peloPT como o demônio “neoliberal” que teriadestruído o Brasil.

Os anos Lula (2003-2010) trouxeram de fatoganhos expressivos para a maioria dosbrasileiros. Não foi por acaso que Dilma foieleita em 2010 e reeleita em 2014. A economiabrasileira não teve crescimento espetacular,cresceu menos que a média da América Latinae muito menos que as economias de rendamédia do Leste da Ásia. Ainda assim, houveganhos expressivos na distribuição de renda,

nos indicadores sociais e no consumo dasparcelas de menor renda. O salário mínimo foielevado progressivamente, em percentuais umpouco maiores do que no período FH. Osprogramas de transferência condicionada derenda, as “bolsas” distribuídas aos mais pobres,criadas no governo FHC (e ferozmentecriticadas pelo PT e por Lula na época, comoprogramas “assistencialistas”), foram unificadasno programa Bolsa Família e ampliadas deforma intensa, a ponto de cobrirem percentualmuito alto dos segmentos da população emsituação de miséria e de pobreza absoluta.

Os programas e políticas do governo tiveramseus efeitos potencializados pelo vigorosocrescimento do crédito, às empresas e aosindivíduos, para consumo e habitação. Oaumento da oferta de crédito foi puxada deinício pelos bancos privados e pelos bancospúblicos e foi sustentada por estes quando asinstituições privadas se retraíram com oagravamento da crise internacional em 2008 ede seus impactos no Brasil.

Por fim, e não menos importante, os ganhos derenda da população mais pobre foramampliados pelos efeitos da entrada maciça deprodutos importados, em especial da China,barateados pela forte valorização da taxa decâmbio da moeda brasileira, o real. Esteelemento foi decisivo para o grande aumentodo consumo popular e está ligado diretamenteao tema do seminário. A forte valorização doreal frente ao dólar baixou o custo de vida,ampliou os ganhos de renda dos trabalhadorese favoreceu mas causou também o fechamentode segmentos inteiros da indústria, em proveitoda importação de produtos finais eintermediários. Alguns colegas criaram o termo“maquiladoras para dentro” para descrever umaforma específica de desindustrialização noBrasil gerada por esse processo: indústrias quetrazem partes e componentes da Ásia para fazer

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aqui apenas o acabamento final e a distribuiçãopara os consumidores.

O crescimento contínuo do consumo gerou umforte viés para produção doméstica de itens nãoimportáveis e para a ampliação da oferta deserviços, ao lado de forte viés para a importaçãode bens industrializados. Um aspecto caricaturaldesse processo foi a proliferação de viagens àFlórida para compra de roupas e enxovais decasamento e de bebês. Com o dólar barato, aviagem aérea e a hospedagem eram pagas comfolga pela diferença nos preços, mesmo com asaltas tarifas alfandegárias a pagar para o ingressodos produtos no aeroporto.

O que ocorreu nos anos Lula não foiessencialmente distinto de outras experiênciasdo que se chama de populismo cambial,aplicado no primeiro mandato de FHC (1995-1998), com o alegado propósito de segurar ainflação e viabilizar o Plano Real. A crisecambial do início de 1999 mostrou os riscosdessas políticas, mas o governo Lula resolveurepeti-la. Na sequência,

Como sempre na América Latina, o pontocrítico é o setor externo. As transaçõescorrentes do balanço de pagamentosregistraram déficit de US$ 81 bilhões em 2013e US$ 104 bilhões em 2014, nada menos que4,4% do PIB, percentual que em em nossospaíses sinaliza grande risco de crise cambial. Éverdade que o déficit vinha sendo financiado peloingresso de volumes elevados de investimentoexterno direto e de aplicações de portfólio, o quepermitiu que as reservas externas continuassemaltas, maiores que a dívida externa, o quesupostamente daria tranqulidade à gestão daeconomia. A situação é mais complicada, porém.Pelo conceito de passivo externo líquido, queinclui o investimento externo direto e a dívida, aposição negativa do Brasil atingiu quase U$1trilhão em 2014.

O volume muito alto tem implicações óbvias nobalanço de pagamentos, pelas elevadas saídaspela conta de rendas das transações correntes,mas também pelos riscos de impactosfinanceiros internos sobre as empresasendividadas no exterior. Nesse quadro, as gravesdenúncias de corrupção na Petrobrás, sobdireção de quadros do PT desde 2003, com aimpossibilidade de publicação do balanço,ameaçava inclusive provocar o rebaixamentodas avaliações de risco do país, com aumentodos custos de rolagem da dívida e dos passivosexternos.

A deterioração do quadro externo da economiabrasileira em 2013-2014 surpreendeu por viracompanhado de forte desaceleração docrescimento, ao contrário do que costumaocorrer em situações assim. A economiacaminhava para a estagnação, com crescimentonulo, mas com as contas externas piorando e ainflação em alta, contida por manobras derepresamento de preços controlados. Asevidências de crise foram negadas à exaustão,mas se evidenciaram de forma dramática noinício de 2015, com a tendência de queda dospreços dos produtos primários nos mercadosinternacionais.

O Brasil entrou nessa nova etapa de preçosinternacionais em posição vulnerável: de formasimplificada, déficit comercial de US$ 100bilhões em produtos manufaturados e superávitcomercial de US$ 100 bilhões em produtosprimários. Estamos de volta a uma economiafinanciada pela exportação de produtosprimários, décadas depois do esforço deindustrialização e alguns anos depois dochamado “novo desenvolvimentismo” naversão petista-lulista. Do ponto de vista dodesenvolvimento, o resultado é desapontador.Do ponto de vista da gestão da economia, oquadro é de estagflação: uma economia sobameaça de crise cambial, com inflação em alta e

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crescimento nulo, obrigada a aumentar juros e arestringir o gasto fiscal diante da ameaça derecessão.

Restam três perguntas de grande alcance paraquem se preocupa com o desenvolvimento naAmérica Latina: por que Lula seguiu essapolítica; por que Dilma tentou reverter algunselementos dessa política, mas mantendo suaspremissas, e o que deu errado nessa tentativa; eo que tudo isso implica para as propostas decrescimento com distribuição de renda emnossos países. As respostas a essas trêsperguntas são indispensáveis para quemtrabalha por políticas de crescimento comdistribuição de renda na América Latina.

A adesão de Lula e do PT às políticas decrescimento fácil com base na valorização docâmbio se explica pela busca de ganhospolíticos fáceis e imediatos. Infelizmente foiapenas isso. Lula e o PT abandonaram suasposições históricas para vencer a eleição de2002, adotaram as políticas do PSDB, ou o queentendiam das políticas do PSDB, e surfaramna bonança externa. De tanto alardear que osêxitos decorriam de seus méritos, acabaramtalvez acreditando, e se julgaram de fatomessiânicos, capazes de tudo fazer por suavontade iluminada. A crise internacional foi umgrande desafio, em 2008-2009, ao que ogoverno respondeu com políticas anticíclicasfortes. O êxito obtido deu lugar ao ufanismo,sem que se percebesse que o quadro externovoltara a ser favorável a nossos países, com aspolítica monetária expansionista nos EUA.

O sucesso aparente no enfrentamento da criseaguda no final do governo Lula, em 2009-2010,deu lugar à autocinfiança que impulsionou ogoverno Dilma a tentar implantar políticas ditasde fato desenvolvimentistas: queda dos juros edesvalorização do câmbio, por um lado; poroutro, incentivos a grupos empresariais e a

setores “estratégicos”, com isenções tributáriase créditos subsidiados. Os resultados forammedíocres, em boa parte porque a política fiscale monetária expansionista provocou pressõesinflacionárias ainda maiores. O resultado foi apersistência da retração do investimentoprivado, diante das pressões de custos, e a quedado investimento público, pela deterioração doquadro fiscal.

Resta por fim a terceira questão. Os gravesproblemas da economia brasileira e a adesão dogoverno Dilma às teses da “direita”enfraqueceram muito as propostas dedesenvolvimento com distribuição de renda,uma derrota política considerável. Cabe agoraindagar se foi a derrota das propostasdesenvolvimento com distribuição de renda oudas políticas econômicas equivocadas seguidaspor governos petistas empenhados em ganhoseleitorais fáceis e em acordos com as elites que“contornassem” os problemas com soluçõesfáceis ancoradas na bonança externa.

Não se veja aqui qualquer sugestão políticas“bolivarianas”, no estilo Chávez-Maduro. Muitoao contrário, trata-se de avançar nas propostasde política econômica consistente e coerentepara sustentar o desenvolvimento de nossospaíses. Nesse esforço, inclui-se a crítica rigorosade políticas que pretendem resolver osproblemas repetindo fórmulas antigas deexpansão da renda com base na bonançaexterna para conseguir legitimidade política.

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Rasgos de la evolución en los años recientes.

En el último siglo, la economía argentina mos-tró fuertes cambios en su tendencia y patrón decrecimiento, influida por las condiciones exter-nas y por la propia dinámica de comportamien-tos y políticas (véase el gráfico13, y la discusiónen Heymann y Ramos, 2015). Uno de los vaive-nes destacados de esta agitada historia ha sidoconformado por la crisis del esquema de con-vertibilidad, la intensa recuperación posterior, ylos altibajos de los últimos años.

El comportamiento de la economía en los añosnoventa estuvo marcado por la estricta fijaciónde la paridad de la moneda con el dólar, mien-

tras se ampliaba considerablemente la masa decontratos y obligaciones internas y externas de-nominadas en esa divisa. La sostenibilidad delsistema dependía críticamente de la capacidadde generar un volumen suficiente de ingresosen términos de esa divisa como para permitir elcumplimiento de esas obligaciones, lo cual re-mitía a que las exportaciones tuvieran un dina-mismo suficiente. Sin embargo, tras unquinquenio de rápido incremento, el valor de lasexportaciones se estancó a partir de 1998. Estotuvo lugar en condiciones internacionales des-

Crecimiento, sustentabilidad externa y distribución de ingreso: algunas notasDaniel Heymann y Adrián Ramos12

Introducción

La economía argentina atravesó tras la crisis decomienzos de los 2000 un período de creci-miento apreciable. En los últimos años, sin em-bargo, se observó una neta desaceleración. Las

condiciones internacionales, aunque marcadaspor términos del intercambio todavía elevados,muestran un viraje respecto del muy expansivocontexto de la década pasada. Hacia adelante,está abierta la búsqueda de un sendero de creci-miento sostenido, que permita atender deman-das sociales pendientes. Este trabajo comentarápidamente aspectos de la evolución reciente; apartir de allí, se comentan algunas cuestiones quesurgen como salientes a efectos de la configura-ción de una tendencia de crecimiento con me-joras en la distribución.

12 IIEP BAIRES (UBA- CONICET)13 Los extremos de los períodos definidos en el gráficocorresponden a máximos cíclicos. Las fuentes de los da-tos se encuentran indicadas en el artículo de referencia.

Gráfico 1

Fases de crecimiento. Producto Bruto InternoTasas de variación anual promedio (%)

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mejoradas: menores precios de exportación, de-valuación en Brasil a comienzos de 1999, y tér-minos de financiamiento más estrictos frente alalza en la tasa de interés en EEUU y los efectosde la crisis de deuda de Rusia. Se interrumpióentonces la expansión de la economía, y empe-zaron a emerger dudas sobre la evolución fu-tura. Sin embargo, también se hacía sentir elrechazo público ante la posibilidad de un aban-dono de la paridad cambiaria. El sistema deconvertibilidad, y su desenvolvimiento en eltiempo (especialmente, el aumento del endeu-damiento) habían configurado una situacióncon altos costos de salida.

Durante un tiempo, la retracción de la actividadfue relativamente lenta, aunque sus efectos sereflejaron en los indicadores sociales, y en losingresos públicos. El panorama cambió en losprimeros meses de 2001, en una marcada infle-xión donde se aceleró la caída el gasto agregado,con fuertes impactos sobre el empleo, mientrasse formaba una fuerte corriente de retiros dedepósitos y se acentuaba la compra de divisaspor parte del público. Mientras tanto, la mermade la recaudación del gobierno impulsaba ur-gentes recortes de gasto en una espiral que nodaba indicaciones de converger, y que reforzabalas expectativas pesimistas. Finalmente, ese pro-ceso desembocó en una ruptura. A comienzosde 2002, un nuevo gobierno dejó de lado la fi-jación del tipo de cambio y suspendió los pagossobre la deuda pública; por otro lado, los prés-tamos y depósitos bancarios en dólares se con-virtieron a moneda nacional.

El término del largo período de paridad con eldólar en un entorno de fuerte incertidumbre sereflejó en un abrupto salto del tipo de cambio.Sin embargo, el traslado a precios resultó com-parativamente poco intenso, influido por la de-presión de la demanda de bienes y de trabajo y,posiblemente, la persistencia de conductasadaptadas a contextos de baja inflación.

La fuerte suba del tipo real de cambio indujo unsúbito incremento en el poder de compra in-terno de la producción de bienes transables y delas tenencias en divisas, incluyendo a las reservasque todavía conservaba el banco central. Laaplicación de impuestos sobre las exportacionesy la caída del volumen del gasto al no ajustarselos salarios nominales permitieron cortar elflujo de crédito del banco central al sector pú-blico, mientras que la depreciación misma au-mentaba la capacidad de intervención cambiariaal reducir el valor en dólares de los activos enpesos. Así, el tipo de cambio se fue estabili-zando; la percepción de que no habría una espi-ral ascendente fue provocando un vuelco en lasconductas hacia un exceso de oferta de dólares.

En 2002, el producto se redujo en cerca de 11%,y acumuló una caída de alrededor del 20% desdeel máximo de cuatro años antes, mientras el des-empleo alcanzaba tasas récord, y los índices nive-les de pobreza se veían potenciados también porla considerable reducción de los salarios reales. Lainversión se desplomó, mientras que el consumotambién cayó en forma aguda. No obstante lascondiciones de severa crisis, la economía generósin embargo un cuantioso superávit de cuenta co-rriente, contraparte de una importante salida decapitales privados. En ese año, las importacionesde bienes se redujeron a menos de un tercio delos valores del último año de crecimiento.

Cuando se fueron disipando las expectativas deuna depreciación cambiaria aun mayor, los te-nedores de divisas tenían incentivos para movi-lizar fondos hacia el gasto interno, a precios endólares extremadamente bajos. Con un tipo decambio aquietado, gran desempleo y capacidadociosa, una vez pasado el impacto de la deva-luación se desaceleraron marcadamente los mo-vimientos de precios, mientras los impulsos alaumento de salarios tardaban en tomar forma.La recaudación del gobierno fue repuntando,con niveles de gasto contraídos, lo que se reflejó

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en superávits fiscales. Además, la nueva dispo-sición a mantener activos internos en pesosllevó a que, de facto, el tipo de cambio se esta-bilizara, mientras el banco central interveníacomprando divisas, y la creación monetaria re-sultante se esterilizaba.

En 2005, el producto volvió (con exceso) a los ni-veles del máximo previo. La rápida recuperación(con un incremento medio del PBI de 9% desde2002) abarcó, con intensidad, a todos los compo-nentes del gasto. La tasa de inversión a preciosconstantes retomó valores del orden de 20%, nolejos de lo observado en la década anterior.

El momento de la crisis coincidió con una netainflexión ascendente de los precios internaciona-les de exportación, que se elevaron 34% entre2002 y 2005 (12% para los términos del inter-cambio). Impulsados también por mayores volú-menes, los valores exportados subieron más de50% en el trienio. Esto implicó que, junto con elrebote del producto y del gasto interno, se man-tuvieran considerables excedentes comerciales ysuperávits en cuenta corriente. La operación decanje de deuda concretada en 2005 redujo apre-ciablemente el monto de las obligaciones pen-dientes, si bien quedaron focos de litigio.

A medida que se consolidaba la recuperación yse iban diluyendo los efectos disuasorios de losaltos niveles de desocupación y de capacidad deproducción excedente, se fue recuperando el sa-lario real, y también se acentuó el movimientode los precios.

La aceleración de precios planteó una disyuntivaa la política económica, entre incluir a la mode-ración de la inflación entre sus objetivos, o dejarla cuestión de lado y reforzar el impulso a la de-manda. En la práctica, la variación de precios seaceleró, y los comportamientos se fueron adap-tando a la percepción de un proceso inflaciona-rio instalado. A comienzos de 2007, el gobierno

empezó a instrumentar prácticas en la elabora-ción de los índices oficiales que resultaron enuna considerable subestimación del IPC14.

La actividad económica siguió creciendo rápi-damente hasta entrado 2008, cuando se hicieronsentir los impactos de la crisis internacional,marcada, en particular, por una considerable ca-ída de la demanda externa. Sin embargo, los tér-minos de intercambio externo se recuperaron, yalcanzaron un máximo histórico en 2012, casi70% por encima del valor de diez años antes.En todo caso, se produjo una neta inflexión enla evolución de los volúmenes de exportación,que dejaron de crecer en los años siguientes, locual representó un fuerte condicionante del de-sempeño macroeconómico.

En 2009 se redujeron apreciablemente las expor-taciones, por efectos de cantidades y precios. Elnivel de actividad mostró un freno abrupto (y, se-gún algunas estimaciones, entró en recesión),junto con la demanda interna. Es probable que laretracción del gasto haya incidido sobre los movi-mientos de precios: la tasa de inflación se redujo,pese a que se aceleró el ritmo de depreciacióncambiaria, lo que implicó por un tiempo una re-versión del proceso de caída del tipo real de cam-bio que se había venido observando. Encondiciones internacionales más favorables, laeconomía repuntó con fuerza en 2010 y 2011, sibien volvió a elevarse la tasa de inflación, y en elúltimo de esos años se generó un fuerte excesode demanda de divisas. Eso repercutió en una re-ducción significativa de las reservas internaciones,ante lo cual el gobierno impuso restricciones a lacompra de moneda extranjera lo que, de facto, im-plicó un desdoblamiento del mercado de cambios.

14 La carencia de indicadores oficiales confiables (que tam-bién fue alcanzando a otras series macroeconómicas, comoel producto) complicó de todos modos al análisis y las de-cisiones económicas, y llevó al uso de cálculos alternativos,lo que vale también para los comentarios que siguen aquí.

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A partir de 2011, con una restricción externa ope-rando como limitación más estricta, la economíamostró señales de estancamiento. El producto os-ciló sin una tendencia firme, y se debilitó neta-mente la generación de empleo privado. En esecontexto, disminuyeron los coeficientes de ahorroy de inversión. Los superávit de cuenta corrientese fueron reduciendo, mientras disminuían las ex-portaciones (principalmente por la caída de losvolúmenes). El déficit fiscal se elevó, lo que re-percutió en mayores demandas por financia-miento del banco central. Excepción hecha deuna devaluación puntual a comienzos de 2014, eltipo de cambio fue utilizado, junto con las tarifasde servicios públicos, como ancla de precios; en elacumulado, la inflación superó ampliamente alritmo de devaluación, por lo que fue cayendo eltipo real de cambio. Sin el dramatismo de las épo-cas de hiperinflación o de crisis de deuda, las con-diciones macroeconómicas en 2015 mostrabantensiones que abrían a futuro problemas de deci-sión para las políticas económicas; con una pers-pectiva más amplia, estaba planteada otra vez labúsqueda de un patrón de crecimiento tendencial,en un mundo que, aunque todavía ofrecía térmi-nos de intercambio históricamente altos, no pro-veía estímulos de precios y de demanda como lohabía venido haciendo.

Si se considera un intervalo de tiempo como1998- 2011, que cubre crisis, recuperación y cre-cimiento ulterior, hasta un máximo cíclico, sepueden apreciar rasgos de la evolución econó-mica descontando efectos de oscilaciones de co-yuntura. Con una mirada así la expansiónpromedio del período aparece como de intensi-dad moderada, a un ritmo del orden de 3% anual(con una dispersión apreciable según el cálculoque se utilice, asociada los problemas de medi-ción que generan incertidumbre sobre las estima-ciones de desempeño macroeconómico en losúltimos años). La tasa de inversión post-crisis serecuperó hasta niveles significativos hacia media-dos de los 2000, para luego declinar. En el má-

ximo de 2011, el coeficiente de capital/productose acercaba a los (comparativamente bajos) valo-res de finales de los 1990, lo que se correspondíacon la percepción de que la capacidad instalada,en sectores de infraestructura, en particular, limi-taba el potencial de crecimientos ulteriores.

A la salida de la crisis, el incremento de los volú-menes exportados, la mejora de los términos delintercambio y el alivio del peso de las deudas re-sultante de reestructuraciones se combinaronpara aflojar la restricción externa, lo que hizo po-sible acumular reservas y reducir pasivos mientrasla economía crecía a alta velocidad. Esas condi-ciones se fueron modificando con el tiempo. Lostérminos de intercambio mostraron un breve so-bresalto asociado con la crisis internacional, y al-canzaron un punto máximo en 2012,ampliamente por encima de los máximos históri-cos sobre largas décadas. Sin embargo, las canti-dades exportadas dejaron de aumentar desdealrededor de 2007. No obstante la orientación depolítica hacia la sustitución, la relación entre volu-men de importaciones y producto se elevó hastasuperar ampliamente los valores del máximo cí-clico de los años 1990, con convertibilidad y aper-tura comercial. Esta evolución, observadatambién al interior de la industria manufacturera(Albornoz et al., 2012) reflejó probablemente ras-gos estructurales de la organización productivadel sector industrial, que al tiempo que permitíauna sustancial expansión de las exportaciones, re-sultaba también fuertemente demandante de im-portaciones en el margen15. También operó sobreel mercado de divisas la reaparición de una fuertedemanda de activos externos del sector privado,que primero repercutió en considerables caídasde reservas y, a fines de 2011, llevó a la imposiciónde controles de cambio.

15 Véanse los gráficos siguientes. Las áreas sombreadasmarcan distancias entre los coeficientes calculados segúncifras alternativas del producto industrial, la imagen cua-litativa de la evolución, sin embargo, resulta similar.

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Importaciones / VBP(a precios constantes)

Exportaciones / VBP(a precios constantes)

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Al mismo tiempo, se produjeron cambios apre-ciables en materia fiscal, con un fuerte aumentotanto en la recaudación tributaria como en elgasto público. Esta transformación, que permi-tió reforzar el volumen de transferencias y pro-visión de servicios de carácter social, se asociótambién con la generación de una gran masa desubsidios en sectores como los de energía ytransporte, sin un contenido distributivo claro.La ampliación de los déficits fiscales cubiertosen buena parte con financiamiento monetario,se fue constituyendo en una cuestión macroe-conómica de creciente relevancia.

Temas abiertos

Las crisis macroeconómicas, y en especial ladel país a comienzos de los 2000, han enfo-cado naturalmente la atención sobre los pro-blemas de fallas de demanda como factoresde contracción o incluso depresión económicay aguda subutilización de recursos, y sobre laspolíticas monetarias, fiscales, y de deuda quecontribuirían a reanimar la actividad (véase,por ejemplo, Stiglitz y Heymann, eds. 2014,Heymann y Leijonhufvud, 2014). En la Argen-tina, se han difundido argumentos que extra-

polan el énfasis en la demanda hasta consideraruna fuerte expansión del gasto condición nece-saria y suficiente para la prosperidad econó-mica. La eventualidad de basar altos niveles deproducto en la predisposición al gasto tiene suatractivo: si la demanda creara automática-mente su oferta, sería cuestión de expresar unavoluntad social de adquirir bienes para que es-tos se materialicen. Sin embargo, esa aspira-ción debe enfrentarse con los límites queimponen el acervo de recursos productivos ylas restricción de presupuesto de la economíamanifestada en el balance externo (que, en úl-tima instancia, está condicionado por la capa-cidad de producir bienes transablesinternacionalmente); esos límites acotan a suvez las posibilidades de ampliar la demandaagregada real que, al estar constreñida por ladisponibilidad de bienes, no es una variableampliable a voluntad. Un manejo macroeco-nómico apto para estimular la actividad susten-tada por demandas solventes y la perspectivade que estas se mantengan en el tiempo debetener como referencia central las condicionesproductivas existentes y sus tendencias previ-sibles, y el modo en que la economía se vinculacon el resto del mundo.

Balance Comercial Manufacturas(en millones de de USD. Fuente INDEC y UN Comtrade)

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A lo largo de las últimas décadas, la Argentina ex-perimentó con formas diversas de encarar su cre-cimiento y su inserción externa. En un punto, lasustitución de importaciones, en cuyo marcollegó a haber una significativa expansión de pro-ducción y capacidades (cf. Katz, 1976, 1998)ubicó a la economía en los años setenta en ungrado mínimo de apertura externa donde, almismo tiempo, la evolución económica dependíade la posibilidad de acceder a los críticos insumosy bienes de capital que la industria existente re-quería, y cuya sustitución ulterior aparecía difícily costosa. Ese esquema no fue reformado sinoque desembocó, crisis política mediante, en uncolapso distributivo que no resolvió la inestabili-dad macroeconómica y, no obstante aumentosen el ritmo de acumulación de capital y en las ex-portaciones, se asoció con una baja tasa de creci-miento, y culminó en una masiva crisis externa,con fuertes y prolongados impactos. La experien-cia de la convertibilidad y la neta desaceleracióneconómica de los últimos años indican que sigueabierta la búsqueda de un sendero de crecimientoeconómico sostenido con mejoras persistentesen las condiciones sociales y distributivas.

Un proceso de crecimiento robusto requiere con-figurar un proceso de acumulación y expansiónproductiva con potencial para auto- perpetuarseen el entorno externo y tecnológico que corres-ponda a su época. Una condición crítica es la sus-tentabilidad externa, o sea la generación decapacidad de producción de bienes transables alo largo del tiempo para permitir incrementossignificativos de la demanda interna sin incurriren sobreendeudamientos o en grandes frenazospor falta de liquidez internacional. Otro factorcentral del crecimiento es la incorporación, difu-sión y creación misma de progreso tecnológicaque dé lugar a mejoras de productividad en laeconomía. Estas dos patas son esenciales, peroresultarían insuficientes si las fuerzas que impul-san el crecimiento no se propagan hacia el con-junto de la economía, particularmente en la

forma de una demanda de trabajo capaz de sos-tener crecientes oportunidades de empleo e in-greso para todos los segmentos de la población.

En algunas circunstancias, es posible que un paísencuentre las fuentes de empleo, cambio tecno-lógico y vinculación externa en un grupo defi-nido de sectores de actividad que se ubicaría asíen el núcleo del crecimiento, y arrastraría consigoal resto. Eso parece difícil en una economía es-tructuralmente compleja como la argentina. Unaespecialización estrecha en actividades de baseprimaria y servicios, en particular, no alcanzaríapara una generación de ingresos alta y creciente.Hay en esto una dimensión cuantitativa. Pese ala relevancia para la Argentina de las ventas exter-nas de productos intensivos en recursos natura-les, los niveles que muestran esas exportacionesen relación a la población están lejos de ubicar alpaís entre las economías (como Australia o Ca-nadá) con gran generación de ingresos por estavía o, incluso, cerca de grandes exportadores deminerales y combustibles en la región como Chileo Venezuela, para citar dos países con muy dife-rente organización económica. Por cierto, comolo ha mostrado la experiencia, el volumen de pro-ducción y ventas de bienes recurso- intensivospuede incrementarse significativamente por me-joras en los métodos productivos, en condicionesque las induzcan; no obstante, los órdenes demagnitud potenciales seguirían quedando cortospara sustentar por sí mismos la generación reque-rida de divisas e ingresos.

Eso implica que, desde el punto de vista del cie-rre macroeconómico, se requiere la contribuciónde sectores manufactureros. Algo similar valepara la incorporación de cambio tecnológico, ypara la creación de empleo, particularmente enlas periferias de las grandes áreas urbanas, dondese concentran grandes núcleos de pobreza: sibien los servicios constituyen una gran fuente dedemanda de trabajo (en la medida en que lascondiciones macroeconómicas, restricción ex-

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terna en especial, permitan sostener una de-manda interna fuerte), la producción manufactu-rera, al margen de su impacto directo en elempleo, genera ingresos por ventas fuera de lacercanía geográfica, que a su vez movilizan (a lamanera de los transables a escala nacional) elgasto y la producción dirigida al mercado local.

En todo caso, la industria manufacturera es unconjunto altamente heterogéneo de actividadesy unidades de producción: aquí también, difie-ren distintos segmentos en cuanto a su aportecuantitativo al producto y a las cuentas externas,al avance tecnológico y a la generación de em-pleo. Interesa que, para calibrar el tipo y la inten-sidad de los instrumentos, la política económicatenga en cuenta la naturaleza de los efectos quese espera obtener, y también considere la evolu-ción internacional y tecnológica, dado que enambas áreas es probable que se produzcan cam-bios apreciables que modifiquen oportunidadesy restricciones; esto valdría en particular parasectores intensivos en trabajo poco calificado,cuya actividad local interesaría apuntalar por ra-zones sociales y, al mismo tiempo, podrían verseafectados por esos desarrollos.

El funcionamiento macroeconómico proclive alcrecimiento demanda también cuidar varios fren-tes. Uno de ellos es el mantenimiento de preciosrelativos macroeconómicos tendientes a la soste-nibilidad externa y fiscal, sin los vaivenes quemostraron ser costosos para el nivel de actividady la distribución. Otro aspecto importante para

definir un entorno favorable al crecimiento es lageneración de mecanismos de canalización delcrédito a plazos que se vayan ampliando y me-diante la utilización de unidades de cuenta inter-nas. Las expectativas o temores de inestabilidadde precios afectan la operación de la economía adiferentes horizontes de tiempo según su intensi-dad. La predisposición a contratar en moneda na-cional se restringe, de los plazos largos a los máscortos, a medida que los niveles de precios futurosse vuelven menos previsibles. En la Argentina, laexperiencia inflacionaria llevó a la difundida utili-zación del dólar como unidad de cuenta para de-finir pagos futuros: ese recurso es problemático,dado que el poder de compra en términos de dó-lares de quienes se desenvuelven en la economíaargentina son volátiles, por razones fundamenta-les. La gradual instalación de menores percepcio-nes de riesgo en la contratación en unidadeslocales, mejor adaptadas, implicaría una contribu-ción apreciable para reforzar la acumulación decapital con financiamiento interno.

Para una economía como la argentina, conjugarlos distintos requerimientos para el desarrolloeconómico y el progreso distributivo implicaríatrabajar con un sistema que, por sus propias ca-racterísticas, no produciría esos resultados apartir de un esquema de política de trazos grue-sos. Haría falta administrar disyuntivas y tensio-nes, en vista de definir un sendero que se vayaconsolidando y genere recursos y señales paraprolongarse. Esa búsqueda es una inversión so-cial en gran escala.

Bibliografía

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Jorge Katz (1976): Importación de tecnología, aprendizaje e indus-trialización dependiente, Fondo de Cultura Económica, México

Jorge Katz (1998): Aprendizaje Tecnológico Ayer y Hoy,Revista de la CEPAL Nº Extraordinario, 63-76.

Joseph Stiglitz y Daniel Heymann (ed.) (2014): Life afterdebt. The origins and resolutions of debt crises. InternationalEconomic Association. Palgrave Macmillan.

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Dinámica productiva y Política Industrial en Argentina16

Fernando Porta17

Quizás de un modo más marcado que en otrospaíses en desarrollo, la evolución de la estruc-tura productiva en el caso argentino ha estadocondicionada en el largo plazo por tres rasgosestructurales. Uno de ellos es la restricción ex-terna, que ha sido causa o desencadenante im-portante del crecimiento espasmódico ytendencialmente débil, de la volatilidad cambia-ria, de presiones inflacionarias y de agudos con-flictos distributivos. Otro es la volatilidad de lasvariables reales que, sea por la destrucción derecursos productivos en las fases recesivas, porel perjuicio a la reproducción de economías di-námicas de escala o por la formación de expec-tativas perversas en los agentes económicos, hadeprimido la tasa de crecimiento potencial. Eltercero es un proceso de desindustrializaciónrelativa prematuramente forzado, en el que sehan perdido –o, al menos, debilitado- capaci-dades productivas, tanto a nivel microeconó-mico como del propio tejido industrial.Ciertamente, en el marco del esquema macro-económico que reemplazó a la Convertibilidady de una coyuntura internacional favorable, laspolíticas económicas predominantes en los úl-timos años han posibilitado administrar estosrasgos desplazando sus efectos contractivos.Sin embargo, sus determinantes estructuralesno han sido removidos y no parece plausibleque un conjunto de incentivos macroeconómi-cos alcance para hacerlo.

Partiendo de estas premisas y habida cuentadel proceso de crecimiento industrial de los úl-timos años, puede afirmarse que el impacto delas políticas de estímulo a la producción podríamultiplicarse si fueran acompañadas por la de-finición explícita de una estrategia y de políti-cas productivas que persigan un doble

objetivo: por un lado, alentar el escalamientoo upgrading de productos, procesos y funciones;por el otro, desarrollar un mayor grado de es-labonamiento entre las empresas y entre lossectores. Sería posible, avanzando simultánea-mente en estas dos direcciones, reconstruir unentramado de relaciones productivas que favo-rezcan el incremento de la productividad –in-corporando mayores dosis de diseño,ingeniería y conocimiento en general-, demodo tal de que, sin comprometer el retornode la inversión, se consoliden mejoras distri-butivas y se generen nuevos mercados. El cre-cimiento reciente constituye un buen punto departida, pero su profundización hacia un sen-dero de desarrollo inclusivo reclama el redi-seño de la intervención estatal a nivelmeso-económico. A este efecto, hay que poneratención sobre algunos rasgos particulares delcapitalismo argentino.

Por razones históricas, la estructura productivaargentina es ampliamente diversificada, proba-blemente más de lo que, en términos compara-tivos internacionales, se correspondería con sunivel de ingreso per cápita o su dimensión po-blacional. Esta situación alude no sólo a una do-tación de recursos naturales generosa y variada,sino a una extensa historia de industrialización–asociada por largos períodos a la vigencia decondiciones de economía cerrada- y a un desa-rrollo relativamente temprano de centros deproducción y consumo que promovieron unaoferta igualmente amplia de servicios personalesy empresariales. La calidad y la cobertura gene-ral del sistema educativo formal –rasgos predo-minantes hasta el último cuarto del siglopasado- facilitaron la consolidación de un sis-tema productivo que creció extensivamente por

16 Artículo Publicado en la Revista de Ciencias Socialesde la UNQ n° 22, 201217 Investigador Universidad Nacional de Quilmes

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la incorporación sucesiva de múltiples activida-des económicas. Si bien en diferentes momen-tos esta estructura fue sometida a intensos shocks–exógenos o provocados por algunas políticasadoptadas internamente- que modificaron el ta-maño relativo de diversos sectores, los rangosde diversificación alcanzados no fueron signifi-cativamente afectados.

Los resultados de este proceso se expresan enun conjunto de características que connotan demanera particular el presente. De un lado, hayun amplísimo stock de capacidades acumuladas–productivas, tecnológicas, organizacionales-que, además de manifestar el capital físico ins-talado, representa un importantísimo capital so-cial que comprende y organiza múltiplessaberes y relaciones. De otro, y en relación es-trecha con la diversidad de agentes que han for-mado parte de esta construcción histórica, haytambién un fuerte stock de “intereses defensi-vos”, preocupados por la supervivencia y –deser posible- la ampliación de las actividades osectores productivos a los que están vinculados.El primer rasgo expresa un esfuerzo social acu-mulado que requiere y amerita ser aprovechado,el segundo implica resistencias activas a even-tuales decisiones de desmantelamiento. Porotra parte, esta estructura es una fuente poten-cial de generación de nuevas empresas, de cre-ación de puestos de trabajo y absorción de laoferta laboral y de calificación de la mano deobra, lo que permite renovar y ampliar la baseproductiva.

Ahora bien, la dinámica de la estructura produc-tiva argentina está atravesada por conflictos dis-tributivos severos, que responden acaracterísticas particulares –social e histórica-mente determinadas- de los sujetos sociales in-volucrados. No se pretende aquí imaginar unproceso social de desarrollo libre de conflictos,sino subrayar algunas razones por las que, eneste caso particular, la puja distributiva puede

escalar comprometiendo la trayectoria de creci-miento y cambio estructural. De hecho, en lahistoria argentina se han sucedido interrupcio-nes del orden democrático o se han instrumen-tado episodios de crisis económicas para saldarel conflicto social e imponer alguna pauta distri-butiva que encontraba una resistencia difundida.Obviamente, esa elevada conflictividad poten-cial deriva de la fuerte capacidad reivindicatoriade los actores del proceso económico, en cual-quier caso, propia del “lugar” social que ocupan.Así, del lado del capital, dicho poder se asientaen el control de algunos flujos claves para elproceso de acumulación –eventualmente, recur-sos externos, financiamiento-, o en la posibili-dad de ejercer posiciones dominantes demercado, o en la utilización de prácticas de eva-sión y, más en general, de informalización; dellado del trabajo, su capacidad de condiciona-miento o defensa se apoya en una instituciona-lidad –conformada tanto por organizacionescomo por prácticas- fuertemente protectiva delos intereses inmediatos de los asalariados.

En paralelo con esta dinámica conflictiva, la es-tructura productiva se caracteriza por una “go-vernance” precaria e ineficiente. Esta limitaciónobedece también a rasgos específicos de los ac-tores principales del proceso de acumulación,a la naturaleza de una estructura tecno-buro-crática estatal progresivamente debilitada y –endiversas coyunturas- colonizada por interesesparticulares y, más en general, a un largo pro-ceso de deslegitimación del accionar político.Del lado de los actores empresariales se acu-mulan diversas debilidades: filiales de empresastransnacionales que tienden a ocupar un lugarrelativamente marginal en las funciones y deci-siones estratégicas de la corporación, pymesque presentan un déficit de empresarialidadmarcado y están particularmente agredidas porlas “fallas de mercado” predominantes y gran-des empresas o grupos locales más bien acos-tumbrados a desempeñarse en segmentos y

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actividades protegidos o cautivos. Esta conste-lación lleva al predominio de estrategias priva-das relativamente defensivas o “rentistas” que,a su vez, han agudizado el conflicto distribu-tivo. En este marco, más allá de la sucesión de“modas” o estilos de intervención diferentes,el Estado no ha sabido darle una racionalidadestratégica al conjunto social.

A excepción del complejo agroindustrial, la di-námica de la industria manufacturera argentinagenera un déficit comercial cuantioso y cre-ciente; este rasgo es particularmente marcadoen los sectores intensivos en ingeniería y otrasformas de trabajo calificado y, por supuesto, enlos segmentos de mayor valor agregado. A suvez, en comparación con los países desarrolla-dos y algunos otros emergentes de fuerte baseindustrial, se mantiene una brecha de producti-vidad que ha tendido, inclusive, a ampliarse. Ladebilidad de los esfuerzos a nivel de las firmasque podrían modificar genuinamente este pa-trón productivo tiene como correlato eventualesconsecuencias regresivas sobre la distribucióndel ingreso y presiona sobre el diseño de políticaeconómica. De un modo u otro, la competitivi-dad de una parte importante del sector indus-trial descansa en gran medida en nivelessalariales relativamente reducidos, en la existen-cia de mercados cautivos o en una moneda re-lativamente depreciada.

En síntesis, el proceso histórico ha consoli-dado un sistema productivo muy diversificado,cruzado por conflictos distributivos intensosy que exhibe una débil capacidad para articularlos intereses de todos los actores involucrados–de un modo inclusivo- detrás de un objetivoestratégico, de modo de generar una trayecto-ria de crecimiento sustentable. Cualquier defi-nición estratégica a futuro debe considerarestos puntos de partida. La primera caracterís-tica, apoyada en el stock de capacidades e inte-reses defensivos existentes, no es compatible

con una estrategia “de nichos” o especializa-ción marcada; la selectividad de cualquier in-tervención debe pasar más por promover unescalamiento más bien general de las activida-des productivas que por elegir eventuales gana-dores y perdedores. A su vez, la administraciónde la puja distributiva, además de las tradicio-nales regulaciones “pro-competitivas”, re-quiere una elevación sistemática y sustancial dela productividad media de la economía, demodo de financiar el conflicto sin afectar elcrecimiento agregado. Del lado del Estado, en-tonces, se necesita la definición de una políticaindustrial –en sentido amplio- orientada poraquellos criterios y la generación de condicio-nes para maximizar su eficacia.

El desafío está en avanzar hacia un tejido pro-ductivo más denso, complejo e integrado,transformación que no deriva automática-mente del crecimiento agregado, ni resulta dela suma de las acciones que realizan las firmasde forma aislada; por el contrario, se trata deun cambio estructural que requiere de una in-tensa acción colectiva en un plano meso-eco-nómico, porque los obstáculos principalesestán en los problemas de coordinación y enel tipo de governance que articula las diferen-tes cadena de valor. En este sentido, así comoes evidente que las políticas productivas no tie-nen potencia suficiente como para compensardesequilibrios o inconsistencias macroeconó-micas, también lo es que no pueden limitarsea establecer un sistema de incentivos supuesta-mente amigables y apostar por la coordinacióna través del sistema de precios. Del mismomodo, también debe quedar claro que las po-líticas productivas no pueden tener como mi-sión principal compensar eventuales déficit degestión de las empresas, obsolescencia de equi-pos o reticencias a asumir riesgos. Su funciónprimordial debe ser actuar sobre la composi-ción sectorial de la producción y reglar las re-laciones interempresariales e inter-sectoriales,

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aquéllas en las que las modalidades de genera-ción, apropiación y distribución de las rentasse definen.

Es en este sentido que se requiere un cambioconceptual en las modalidades de intervenciónde la política industrial, tanto en su diseño comoen su implementación. Es necesario constituirlas políticas a partir del establecimiento de “es-cenarios objetivo”, que permitan identificar paracada cadena productiva la trayectoria de trans-formación requerida para concretar las opcio-nes de escalamiento productivo y de desarrollode complementariedades. No se trata de pensarla política industrial como una supuesta reac-ción ante fallas de mercado –en auxilio de losproblemas de información o coordinación quegenera el sistema de precios-, o bien como inter-venciones meramente compensatorias; el cora-zón del diseño de las políticas productivas seencuentra en la definición del escenario estraté-gico factible –en función de las capacidades acu-muladas y potenciales- y deseable –en funcióndel objetivo de desarrollo inclusivo-. Ésta re-sulta, y así debería ser definida, una tarea inde-legable del Estado: supone la explicitación de la

estrategia general y la definición de las metas ytrayectorias del cambio estructural buscado. Almismo tiempo, redefine la relación público-pri-vado: el tránsito desde la situación presente ha-cia el escenario objetivo requiere de unainteracción fluida con los sectores empresarialesy sindicales a fin de asegurar una acertada imple-mentación de las políticas específicas.

Sin minimizar la importancia de la trayectoriareciente del sector industrial en Argentina, vistodesde la perspectiva del desarrollo económicose requeriría un salto de calidad en el procesode industrialización basado en la incorporacióndifundida de conocimiento e innovaciones y enla generación de fuertes complementariedades.Dada la complejidad de las interacciones pro-ductivas y sociales que deben ser promovidas,los incentivos puramente macroeconómicos re-sultan insuficientes, tanto como lo es tambiénel esquema de políticas sectoriales vigente. Latarea del cambio estructural reclama un nuevoabordaje de la política industrial, capaz de aten-der a las especificidades sectoriales y las hetero-geneidades presentes en la estructuraproductiva.

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Autores

Aldo Ferrer, Profesor Emérito de la Universidad

de Buenos Aires (UBA). Ricardo Aronskind,

Investigador (UBA) y de la Universidad Nacional

de General Sarmiento. Marta Bekerman,

Directora del Centro de Estudios de la Estructura

Económica (CENES) de la Facultad de Ciencias

Económicas de la UBA e Investigadora Principal

del Consejo Nacional de Investigaciones Científi-

cas y Técnicas (CONICET). Darío Vázquez,

Investigador del CENES de la Facultad de Cien-

cias Económicas de la UBA. Carlos Eduardo

Carvalho, Professor do Departamento

de Economia da Pontificia Universidad Católica

de São Paulo PUCSP e do Programa

de Pós-Graduação em Relações Internacionais

San Tiago Dantas (Unesp/Unicamp/PUCSP).

Daniel Heymann, Doctor en Economía,

integrante del Instituto Interdisciplinario de

Economía Política de Buenos Aires;

IIEP BAIRES (UBA- CONICET). Adrián Ramos,

MSC in Economics, London School of

Economics and Political Science. Integrante

del Instituto Interdisciplinario de Economía

Política de Buenos Aires, IIEP BAIRES (UBA-

CONICET). Fernando Porta, Investigador Uni-

versidad Nacional de Quilmes.

Responsable

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Buenos Aires - Argentina

Equipo editorial

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978-987-28189-3-7

Fecha de catalogación: 21/07/2015

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1925. Debe su nombre a Friedrich Ebert, el primer presidente elegido democrática-

mente, y está comprometida con el ideario de la democracia social. Realiza activida-

des en Alemania y en el exterior a través de programas de formación política y

cooperación internacional. La FES tiene 18 oficinas en América Latina y organiza ac-

tividades en Cuba, Haití y Paraguay, que cuentan con la asistencia de las represen-

taciones en los países vecinos.

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