antonio embid irujo catedrÁtico de derecho administrativo universidad de zaragoza. espaÑa

CUENCAS HIDDROGRÁFICAS Y REPARTO CUENCAS HIDDROGRÁFICAS Y REPARTO COMPETENCIAL ENTRE ESTADO Y COMUNIDADES COMPETENCIAL ENTRE ESTADO Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS. LA RECIENTE JURISPRUDENCIA DEL AUTÓNOMAS. LA RECIENTE JURISPRUDENCIA DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOLTRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL

ANTONIO EMBID IRUJOANTONIO EMBID IRUJOCATEDRÁTICO DE DERECHO CATEDRÁTICO DE DERECHO

ADMINISTRATIVOADMINISTRATIVOUNIVERSIDAD DE ZARAGOZA. ESPAÑAUNIVERSIDAD DE ZARAGOZA. ESPAÑA

INTRODUCCION (1)INTRODUCCION (1)

-Unos años de -Unos años de fuerte debate en España en temas de fuerte debate en España en temas de “agua y territorio”“agua y territorio”::

A) En gobierno sobre el agua.A) En gobierno sobre el agua. Reformas de Estatutos de Autonomía (2006-2007). Reformas de Estatutos de Autonomía (2006-2007). Tres puntos:Tres puntos:

a) Cuestiones competenciales en general. a) Cuestiones competenciales en general. b) Informes de CCAA sobre competencias del b) Informes de CCAA sobre competencias del

Estado (trasvases, obras hidráulicas).Estado (trasvases, obras hidráulicas).c) Cesión de la parte andaluza de la cuenca c) Cesión de la parte andaluza de la cuenca

del Guadalquivir a Andalucía y de la parte del Guadalquivir a Andalucía y de la parte castellano-leonesa de la cuenca del Duero a castellano-leonesa de la cuenca del Duero a Castilla-León.Castilla-León.


B) En transferencia de recursos hídricos entre cuencasB) En transferencia de recursos hídricos entre cuencas. .

a) a) Derogación (Real Decreto Ley de 2004Derogación (Real Decreto Ley de 2004) de la ) de la transferencia desde la cuenca del Ebro a las cuencas transferencia desde la cuenca del Ebro a las cuencas mediterráneas prevista en la Ley 10/2001, de 5 de julio, del mediterráneas prevista en la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional. Plan Hidrológico Nacional.

b) b) Real Decreto-Ley 3/2008 Real Decreto-Ley 3/2008 (derogado implícitamente tras (derogado implícitamente tras dos meses de vigencia). Transferencia desde la cuenca del dos meses de vigencia). Transferencia desde la cuenca del Ebro a Barcelona (complementaria a una transferencia ya Ebro a Barcelona (complementaria a una transferencia ya existente).existente).

c) c) Tramitación del Estatuto de Castilla-La Mancha Tramitación del Estatuto de Castilla-La Mancha ((octubre octubre de 2008de 2008, toma en consideración por el Congreso de los , toma en consideración por el Congreso de los Diputados y luego retirada del proyecto). Caducidad del Diputados y luego retirada del proyecto). Caducidad del trasvase Tajo-Segura para 2015.trasvase Tajo-Segura para 2015.


C) Otros temas adicionalesC) Otros temas adicionales: : a) Reserva hídrica en Estatuto de Aragón (2007, a) Reserva hídrica en Estatuto de Aragón (2007, 6.500 Hm3) para las necesidades de Aragón6.500 Hm3) para las necesidades de Aragón (no (no dice gestión por Aragón).dice gestión por Aragón).b) Derecho de los ciudadanos valencianos a las b) Derecho de los ciudadanos valencianos a las aguas sobrantes de cuencas excedentarias en el aguas sobrantes de cuencas excedentarias en el Estatuto de la Comunidad Valenciana (2006);Estatuto de la Comunidad Valenciana (2006); “derecho al agua”.“derecho al agua”.

Situación de cierta tensiónSituación de cierta tensión::a)a) Estado-algunas CCAA.Estado-algunas CCAA.b)b) Algunas CCAA entre sí.Algunas CCAA entre sí.


Muchos recursos interpuestos ante el TC sobre estas Muchos recursos interpuestos ante el TC sobre estas cuestiones que ya han sido resueltos por el TC:cuestiones que ya han sido resueltos por el TC:

-STC 247/2007. ECV. “Derecho” al agua.-STC 247/2007. ECV. “Derecho” al agua. No hay No hay “derechos” relacionados con competencias en EEAA. “derechos” relacionados con competencias en EEAA. Principio rector de políticas; no vincula al Estado.Principio rector de políticas; no vincula al Estado.

-STC 31/2010. EC-STC 31/2010. EC. Constitucionalidad informes de CCAA . Constitucionalidad informes de CCAA en actuaciones del Estado. (Vale para otras CCAA).en actuaciones del Estado. (Vale para otras CCAA).

-STC 30/2011.-STC 30/2011. Anula art. 51 EA. Anula art. 51 EA.-STC 32/2011.-STC 32/2011. Anula art. 75.3 ECL. Anula art. 75.3 ECL.-STC 110/2011.-STC 110/2011. Constitucionalidad reserva hídrica Constitucionalidad reserva hídrica

Aragón, pero concretará la planificación hidrológica Aragón, pero concretará la planificación hidrológica del Estado.del Estado.

CONSTITUCIÓN Y ESTATUTOS CONSTITUCIÓN Y ESTATUTOS DE AUTONOMÍA (1)DE AUTONOMÍA (1)

España país descentralizado políticamente. “Estado de España país descentralizado políticamente. “Estado de las Autonomías”.las Autonomías”.

--Art. 149.1.22 CE:Art. 149.1.22 CE:““El Estado tiene competencia exclusiva sobre…la El Estado tiene competencia exclusiva sobre…la

legislación, ordenación y concesión de recursos y legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónomadiscurran por más de una Comunidad Autónoma...”....”.

-Art. 72.1 Estatuto Autonomía Aragón (1982, 2007):-Art. 72.1 Estatuto Autonomía Aragón (1982, 2007):““Corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón Corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón la la

competencia exclusiva en materia de aguas que competencia exclusiva en materia de aguas que discurran íntegramente por su territoriodiscurran íntegramente por su territorio…”. …”.


Otros títulos competenciales a tener en cuenta: Otros títulos competenciales a tener en cuenta: obras obras hidráulicas, agricultura, sanidad, industria, medio hidráulicas, agricultura, sanidad, industria, medio ambiente, ordenación del territorio…ambiente, ordenación del territorio…

Estos títulos pueden tener criterios de atribución Estos títulos pueden tener criterios de atribución distintos que los de las aguasdistintos que los de las aguas. Consecuencia: . Consecuencia: posibilidad de disfunciones.posibilidad de disfunciones.

(Ej.: Las (Ej.: Las CCAA tienen competencias exclusivas sobre CCAA tienen competencias exclusivas sobre agricultura, pero el agua, agricultura, pero el agua, absolutamente necesaria absolutamente necesaria para la agricultura de regadío, para la agricultura de regadío, es de competencia es de competencia del Estado en las cuencas intercomunitarias –la del Estado en las cuencas intercomunitarias –la mayoría del territoriomayoría del territorio).).


-”-”Aguas que discurren”…Distintas posibilidades interpretativasAguas que discurren”…Distintas posibilidades interpretativas::a)a) Ríos aislados que desembocan en el mar.Ríos aislados que desembocan en el mar.b)b) Afluentes de ríos (en realidad subcuencias).Afluentes de ríos (en realidad subcuencias).c)c) Ríos que vierten al mar y su superficie vinculada: Cuencas Ríos que vierten al mar y su superficie vinculada: Cuencas

hidrográficas.hidrográficas.

Distintas consecuencias “cuantitativas”Distintas consecuencias “cuantitativas” de cada una de esas de cada una de esas interpretaciones. interpretaciones.

a)a) Más amplias posibilidades de competencias del Más amplias posibilidades de competencias del Estado Estado con con el el concepto de cuenca hidrográfica concepto de cuenca hidrográfica (por el tamaño).(por el tamaño).

b)b) Más amplias posibilidades de competencias de las Más amplias posibilidades de competencias de las CCAA CCAA con con la la interpretación referida a ríos y, por supuesto, afluentesinterpretación referida a ríos y, por supuesto, afluentes..

LA CUENCA HIDROGRÁFICA (1)LA CUENCA HIDROGRÁFICA (1)

-La Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas-La Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, realiza una , realiza una interpretación del concepto de “aguas que discurren” haciendo interpretación del concepto de “aguas que discurren” haciendo esa expresión equivalente a la de “cuenca hidrográfica”. Y se esa expresión equivalente a la de “cuenca hidrográfica”. Y se define:define:

““A los efectos de esta ley, se entiende por cuenca hidrográfica A los efectos de esta ley, se entiende por cuenca hidrográfica la la superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y eventualmente lagos hacia el mar por una única desembocadura, eventualmente lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta. La cuenca hidrográfica como unidad de gestión estuario o delta. La cuenca hidrográfica como unidad de gestión del recurso se considera indivisibledel recurso se considera indivisible”. ”.

-STC 227/1988-STC 227/1988, lo considera adecuado a la Constitución., lo considera adecuado a la Constitución.

(Art. 16 TRLA 2001 muy semejante a la definición de la (Art. 16 TRLA 2001 muy semejante a la definición de la Directiva Directiva marco de aguas de 2000, definición común a 27 países europeosmarco de aguas de 2000, definición común a 27 países europeos).).

LA CUENCA HIDROGRÁFICA LA CUENCA HIDROGRÁFICA (2)(2)

-Consecuencia de la Ley 29/1985: -Consecuencia de la Ley 29/1985: ninguna Comunidad ninguna Comunidad Autónoma de interior Autónoma de interior (ejemplo, Aragón, pese a lo (ejemplo, Aragón, pese a lo que indica su Estatuto de Autonomía)que indica su Estatuto de Autonomía) podría tener podría tener competencias en materia de aguas. No hay competencias en materia de aguas. No hay desembocadura posible en el mar de sus ríos.desembocadura posible en el mar de sus ríos.

-Nacimiento normativo de una terminología:-Nacimiento normativo de una terminología:a) Cuencas intercomunitariasa) Cuencas intercomunitarias: las de gestión del : las de gestión del

Estado.Estado.b) Cuencas intracomunitariasb) Cuencas intracomunitarias: las de gestión de las : las de gestión de las

CCAA.CCAA.

Las actuales cuencas Las actuales cuencas intercomunitarias (gestión del intercomunitarias (gestión del

Estado).Estado).

Las actuales cuencas Las actuales cuencas intracomunitarias (gestión de las intracomunitarias (gestión de las

CCAA).CCAA).

Las nuevas cuencas intracomunitarias según Las nuevas cuencas intracomunitarias según la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de

octubre de 2004 sobre el Plan Hidrológico del octubre de 2004 sobre el Plan Hidrológico del Jucar (interpretación).Jucar (interpretación).

Cuencas que podrían ser Cuencas que podrían ser intracomunitarias por verter a aguas de intracomunitarias por verter a aguas de transición (interpretación para algunos transición (interpretación para algunos

de la DMA).de la DMA).

Cuencas intracomunitarias: realidad Cuencas intracomunitarias: realidad e interpretación conjunta TS/DMAe interpretación conjunta TS/DMA

LA CUENCA HIDROGRÁFICA LA CUENCA HIDROGRÁFICA (3)(3)

CONSECUENCIAS DEL CONCEPTO DE CUENCA EN ESPAÑACONSECUENCIAS DEL CONCEPTO DE CUENCA EN ESPAÑA::

A)A) Base de la Administración hídrica estatalBase de la Administración hídrica estatal: Organismos de cuenca : Organismos de cuenca (Confederaciones Hidrográficas). (Confederaciones Hidrográficas). CCAA con cuencas propias CCAA con cuencas propias (Agencias).(Agencias).

B)B) Base territorial de la Planificación hidrológicaBase territorial de la Planificación hidrológica (de cuenca). (de cuenca).

C)C) Apoyo jurídico extraordinarioApoyo jurídico extraordinario para movimientos de aguapara movimientos de agua que superen que superen el ámbito territorial del Plan Hidrológico de cuenca: Las el ámbito territorial del Plan Hidrológico de cuenca: Las transferencias de agua entre ámbitos territoriales de distintos Planes transferencias de agua entre ámbitos territoriales de distintos Planes Hidrológicos de cuenca deben ser incluidas en el Plan Hidrológico Hidrológicos de cuenca deben ser incluidas en el Plan Hidrológico Nacional que se aprueba por Ley.Nacional que se aprueba por Ley.

D)D) Distinción conceptual entre gestión ordinaria del aguaDistinción conceptual entre gestión ordinaria del agua (la que se (la que se hace en la cuenca) y hace en la cuenca) y gestión extraordinariagestión extraordinaria (la que se hace (la que se hace trascendiendo la cuenca y a través de trasvases). Consecuencias trascendiendo la cuenca y a través de trasvases). Consecuencias diversas (evaluaciones impacto ambiental, discusiones políticas, diversas (evaluaciones impacto ambiental, discusiones políticas, “compensaciones” a cuencas cedentes…).“compensaciones” a cuencas cedentes…).

EL GUADALQUIVIR ANDALUZ Y EL GUADALQUIVIR ANDALUZ Y EL DUERO CASTELLANO-LEONÉS EL DUERO CASTELLANO-LEONÉS

(1).(1).Art. 51 EA 2007. Competencias exclusivasArt. 51 EA 2007. Competencias exclusivas de la de la

Comunidad Autónoma de Andalucía sobre Comunidad Autónoma de Andalucía sobre las aguas de la cuenca del Guadalquivir las aguas de la cuenca del Guadalquivir que que transcurren por su territorio y no afecten a transcurren por su territorio y no afecten a otras CCAA.otras CCAA.

Precauciones: Precauciones: sin perjuicio de la planificación sin perjuicio de la planificación general del ciclo hidrológico, de las normas general del ciclo hidrológico, de las normas básicas sobre protección del medio básicas sobre protección del medio ambiente, de las obras públicas hidráulicas ambiente, de las obras públicas hidráulicas de interés general “y de lo previsto en el art. de interés general “y de lo previsto en el art. 149.1.22 CE”149.1.22 CE”


(2).(2).Art. 75.1 ECL 2007. Competencia de desarrollo de Art. 75.1 ECL 2007. Competencia de desarrollo de

la legislación básicala legislación básica de la Comunidad de la Comunidad Autónoma de Castilla y León sobre las aguas Autónoma de Castilla y León sobre las aguas de la cuenca del Duero de la cuenca del Duero que tengan su que tengan su nacimiento en Castilla y León y deriven a nacimiento en Castilla y León y deriven a Portugal sin atravesar ninguna otra Comunidad Portugal sin atravesar ninguna otra Comunidad Autónoma.Autónoma.

Explicación: Explicación: “dada la relevancia que la cuenca del “dada la relevancia que la cuenca del Duero tiene como elemento configurador del Duero tiene como elemento configurador del territorio de Castilla y León”.territorio de Castilla y León”.

(No competencias exclusivas. No tiene importancia (No competencias exclusivas. No tiene importancia que las aguas pasen a Portugal; hay que que las aguas pasen a Portugal; hay que cumplir los convenios internacionales, sin cumplir los convenios internacionales, sin más).más).


(3).(3).Recurre en los dos casos al TC la Comunidad Recurre en los dos casos al TC la Comunidad

Autónoma de Extremadura. Autónoma de Extremadura.

SsTC 30/2011 de 16 de marzo (sobre EA) y SsTC 30/2011 de 16 de marzo (sobre EA) y 32/2011 de 17 de marzo (sobre ECL).32/2011 de 17 de marzo (sobre ECL).

En los dos casos los preceptos estatutarios se En los dos casos los preceptos estatutarios se declaran inconstitucionales y nulos. declaran inconstitucionales y nulos. Primera Primera vez que se anulan normas del “bloque de la vez que se anulan normas del “bloque de la constitucionalidad” como son los EEAA.constitucionalidad” como son los EEAA.

Se considera que violentan el art. 149.1.22 CE.Se considera que violentan el art. 149.1.22 CE.


(4).(4).Se reprocha que el criterio que asumen los Se reprocha que el criterio que asumen los

EEAA recurridos:EEAA recurridos:““conduce a un entendimiento que acoge un conduce a un entendimiento que acoge un

modelo de gestión fragmentada de las modelo de gestión fragmentada de las aguas pertenecientes a una misma cuenca aguas pertenecientes a una misma cuenca hidrográfica intercomunitariahidrográfica intercomunitaria, conforme al , conforme al cual una parte de las aguas de la cuenca del cual una parte de las aguas de la cuenca del Guadalquivir sería de competencia exclusiva Guadalquivir sería de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma andaluza y otra de la Comunidad Autónoma andaluza y otra parte de las aguas de esa misma cuenca parte de las aguas de esa misma cuenca intercomunitaria sería de competencia intercomunitaria sería de competencia exclusiva del Estado”.exclusiva del Estado”.


(5).(5).Y en otro punto se dice que Y en otro punto se dice que padecería la función padecería la función

integradora de las competencias estatales:integradora de las competencias estatales:

“…“…si los Estatutos de Autonomía fueran si los Estatutos de Autonomía fueran constitucionalmente capaces de imponer un criterio constitucionalmente capaces de imponer un criterio de limitación competencial respecto de potestades de limitación competencial respecto de potestades y funciones que, como es el caso con las aguas que y funciones que, como es el caso con las aguas que discurren por varias Comunidades Autónomas, han discurren por varias Comunidades Autónomas, han de proyectarse sobre una realidad física de proyectarse sobre una realidad física supracomunitaria, supracomunitaria, cuya disciplina sería cuya disciplina sería sencillamente imposible si los criterios adoptados sencillamente imposible si los criterios adoptados en los Estatutos de las Comunidades Autónomas en los Estatutos de las Comunidades Autónomas interesadas resultaran incompatibles o interesadas resultaran incompatibles o excluyentes”.excluyentes”.


(6).(6).En otro punto se dice que se trata de En otro punto se dice que se trata de

asegurar: asegurar:

““una administración unitaria de un una administración unitaria de un recurso natural de tanta recurso natural de tanta trascendencia para distintos sectores trascendencia para distintos sectores y subsectores materiales como es el y subsectores materiales como es el agua”.agua”.


(7).(7).La anulación en el caso del EA tiene problemas La anulación en el caso del EA tiene problemas

adicionales porque por adicionales porque por RD 1666/2008 se RD 1666/2008 se habían transferido los medios personales y habían transferido los medios personales y materiales a la CA de Andalucía y se había materiales a la CA de Andalucía y se había empezado a gestionar por ésta el empezado a gestionar por ésta el Guadalquivir Andaluz a partir del 1 de enero Guadalquivir Andaluz a partir del 1 de enero de 2009de 2009..

Tal RD ha sido anulado por tres SsTS de Tal RD ha sido anulado por tres SsTS de principios de junio de 2011. (Había sido principios de junio de 2011. (Había sido impugnado por Extremadura, Castilla La impugnado por Extremadura, Castilla La Mancha y un ingeniero de caminos).Mancha y un ingeniero de caminos).


(8).(8).Problema de qué hacer ahora con el caso de Problema de qué hacer ahora con el caso de

Andalucía.Andalucía.a)a) De entrada se ha firmado una “De entrada se ha firmado una “encomienda encomienda

de gestión” con fecha 7 de abril de 2011de gestión” con fecha 7 de abril de 2011, por , por seis meses, para que Andalucía continúe con seis meses, para que Andalucía continúe con una gestión “material” sin perjuicio de que una gestión “material” sin perjuicio de que todos sus actos deben ser ratificados por la todos sus actos deben ser ratificados por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (Organismo de cuenca del Estado).(Organismo de cuenca del Estado).

b)b) Si no se hace otra cosa, los medios Si no se hace otra cosa, los medios personales y materiales deberán ser personales y materiales deberán ser “devueltos” a la AGE.“devueltos” a la AGE.


(9).(9).c) Primera vez que tal cosa sucedería. No hay c) Primera vez que tal cosa sucedería. No hay

antecedentes. antecedentes. Debería haber una negociación Debería haber una negociación previa en el seno de la Comisión Mixta de previa en el seno de la Comisión Mixta de Transferencias.Transferencias.

d) Posibilidad de que el Estado “delegue” algunas de d) Posibilidad de que el Estado “delegue” algunas de sus competencias en Andalucía sus competencias en Andalucía mediante el mediante el mecanismo del art. 150.2 CE.mecanismo del art. 150.2 CE.

e) Una primera consecuencia: e) Una primera consecuencia: modificación del TRLA modificación del TRLA por Real Decreto-Ley 12/2011, de 26 de agosto. por Real Decreto-Ley 12/2011, de 26 de agosto. Transfiere a las CCAA con título estatutario en las Transfiere a las CCAA con título estatutario en las cuencas intercomunitarias las competencias de cuencas intercomunitarias las competencias de policía del dominio público hidráulico policía del dominio público hidráulico (inspecciones, sanciones…), como tramitación y (inspecciones, sanciones…), como tramitación y propuesta de resolución al correspondiente propuesta de resolución al correspondiente Organismo de cuenca.Organismo de cuenca.

CONCLUSIONESCONCLUSIONES

a)a) Final de una pugna por el agua ocasionada Final de una pugna por el agua ocasionada por los nuevos EEAA (2006-2007).por los nuevos EEAA (2006-2007).

b)b) Revalorización de la cuenca hidrográfica Revalorización de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión.como unidad de gestión.

c)c) Reforzamiento del papel del Estado (reserva Reforzamiento del papel del Estado (reserva hídrica de Aragón).hídrica de Aragón).

d)d) Primera Constitución que contiene (según el Primera Constitución que contiene (según el TC) el principio de gestión del agua por TC) el principio de gestión del agua por cuencas.cuencas.

e)e) Problemas ínsitos a los países federales. Problemas ínsitos a los países federales. Libro 2009. No acabarán con ello las disputas Libro 2009. No acabarán con ello las disputas y propuestas de otro tipo de gestión.y propuestas de otro tipo de gestión.

antonio embid irujo catedrÁtico de derecho administrativo universidad de zaragoza. espaÑa

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