analisis kebijakan pemekaran

of 207 /207
1 TESIS Untuk Memperoleh Gelar Magister Studi Pembangunan (MSP) dalam Program Studi Pembangunan pada Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara Oleh AHMAD MUZAWWIR 067024002/SP SEKOLAH PASCASARJANA UNIVERSITAS SUMATERA UTARA MEDAN 2008 ANALISIS KEBIJAKAN PEMEKARAN WILAYAH KABUPATEN BATU BARA DALAM PERSPEKTIF PERATURAN PEMERINTAH NO. 129 TAHUN 2000 Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository © 2008

Author: smpn1tgt

Post on 16-Apr-2017

665 views

Category:

Education


1 download

Embed Size (px)

TRANSCRIPT

  • 1

    TESIS

    Untuk Memperoleh Gelar Magister Studi Pembangunan (MSP) dalam Program Studi Pembangunan pada Sekolah Pascasarjana

    Universitas Sumatera Utara

    Oleh

    AHMAD MUZAWWIR 067024002/SP

    SEKOLAH PASCASARJANA UNIVERSITAS SUMATERA UTARA

    MEDAN 2008

    ANALISIS KEBIJAKAN PEMEKARAN WILAYAH KABUPATEN BATU BARA DALAM PERSPEKTIF PERATURAN PEMERINTAH NO. 129 TAHUN 2000

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 2

    Judul Tesis : ANALISIS KEBIJAKAN PEMEKARAN WILAYAH KABUPATEN BATU BARA DALAM PERSPEKTIF PERATURAN PEMERINTAH NO. 129 TAHUN 2000

    Nama Mahasiswa : Ahmad Muzawwir Nomor Pokok : 067024002 Program Studi : Studi Pembangunan

    Menyetujui, Komisi Pembimbing

    (DR. Marlon Sihombing, MA) Ketua

    (Drs. Bengkel Ginting, M.Si) Anggota

    Ketua Program Studi,

    (Prof. Dr. M. Arif Nasution, MA)

    Direktur,

    (Prof. Dr. Ir. T. Chairun Nisa B, MSc)

    Tanggal Lulus : 14 April 2008

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 3

    Telah diuji pada

    Tanggal 14 April 2008

    PANITIA PENGUJI TESIS

    Ketua : DR. Marlon Sihombing, MA

    Anggota : 1. Drs. Bengkel Ginting, M.Si 2. Drs. H. M. Husni Thamrin, M.Si 3. Drs. Agus Suriadi, M.Si 4. Prof. Dr. M. Arif Nasution, MA

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 4

    PERNYATAAN

    ANALISIS KEBIJAKAN PEMEKARAN WILAYAH KABUPATEN BATU BARA DALAM PERSPEKTIF PERATURAN PEMERINTAH NO.129 TAHUN 2000

    TESIS

    Dengan ini saya menyatakan bahwa dalam tesis ini tidak terdapat karya yang pernah diajukan untuk memperoleh gelar kesarjanaan di suatu perguruan tinggi dan sepanjang pengetahuan saya juga tidak terdapat karya atau pendapat yang pernah ditulis atau diterbitkan oleh orang lain kecuali yang secara tertulis diacu dalam naskah ini dan disebutkan dalam daftar pustaka.

    Medan, 14 April 2008 Ahmad Muzawwir

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 5

    TESIS

    Oleh

    AHMAD MUZAWWIR 067024002/SP

    SEKOLAH PASCASARJANA UNIVERSITAS SUMATERA UTARA

    MEDAN 2008

    ANALISIS KEBIJAKAN PEMEKARAN WILAYAH KABUPATEN BATU BARA DALAM PERSPEKTIF PERATURAN PEMERINTAH NO. 129 TAHUN 2000

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 6

    ABSTRAK

    Penelitian ini dilakukan di Wilayah Kabupaten Batu Bara Provinsi Sumatera Utara yang merupakan pemekaran dari kabupaten induknya, yaitu Kabupaten Asahan dengan luas wilayah 92.220 Ha dan jumlah penduduk 336.868 jiwa yang terdiri dari 168.951 jiwa penduduk laki-laki dan 167.953 jiwa penduduk perempuan. Kurangnya sarana dan prasarana menimbulkan kesulitan dalam menjangkau pelayanan pemerintahan, pemberdayaan masyarakat dan pemerataan pembangunan. Itulah sebabnya diyakini bahwa strategi kebijakan pemekaran wilayah adalah salah satu solusinya. Pemekaran wilayah yang dimaksud adalah memperkecil wilayah administrasi pemerintah Kabupaten Asahan dengan cara memberikankan status kepada wilayah Batu Bara menjadi sebuah kabupaten otonom baru. Tujuan penelitian ini adalah untuk mengetahui proses berlangsungnya kebijakan pemekaran wilayah Kabupaten Batu Bara, mengidentifikasi, mengekspolrasi dan menganalisis pemekaran wilayah tersebut yang dapat memberikan dampak langsung pada masyarakat dalam hal pelayanan publik, serta mengetahui faktor-faktor penghambat dan pendorong dengan memberikan berbagai rekomendasi untuk kinerja pemerintah daerah (baik itu kabupaten induk maupun kabupaten baru). Metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah dengan menggunakan analisa data sekunder dan teknik wawancara mendalam terhadap obyek di lapangan. Data-data yang didapat dianalisa dengan menggunakan analisa deskriptif kualitatif yaitu menggambarkan keadaan obyek penelitian sesuai data dan fakta yang ditemukan dalam proses berlangsungnya pemekaran wilayah Kabupaten Batu Bara.

    Berdasarkan hasil penelitian disimpulkan bahwa pemekaran wilayah bertujuan untuk mendekatkan pelayanan kepada masyarakat dengan harapan dapat memberikan kemudahan dalam hal pelaksanaan pelayanan publik. Dampak yang bersifat langsung bagi masyarakat; misalnya biaya ringan, waktu lebih singkat dan adanya kesempatan kerja bagi masyarakat, sementara bagi pemerintah semakin pendeknya rentang kendali dan turunnya biaya administrasi pemerintahan. Akhirnya bahwa kebijakan pemekaran wilayah adalah tepat dan bermanfaat bagi masyarakat luas apabila ada iktikad yang baik dari pihak yang berkepentingan untuk kesejahteraan bersama. Kata Kunci : Kebijakan Publik, Desentralisasi, Otonomi Daerah, Pemekaran Wilayah

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 7

    ABSTRACT This research was made in District of Batu Bara, North of Sumatera as expansion of parent district, i.e., district of Asahan, total width 92.9220 Ha and total population 366,868 consisting of 168.951 male and 167.953 female. The lack of facility has led to some difficulty to access the government service, people empowrment and equality of development. Thus it is believed that Regional Expansion Policy Strategy is a best solution. The regional expansion is to define or narrow the scope of government administration of Asahan District by recognizing the status of Batu Bara district as a new autonom district. The objective of this reserch would be to know the process of Regional Expansion Policy in Batu Bara Disctrict, to identify, explorate and analyze the regional expansion that can effect the people directly in public service and also to know the resistive and supportive factors by suggece (either parent district or extended district). The method used in this research is by using qualitative descriptive analysis, i.e., to describe the object of research according to the data and facts found in the prosess of regional expansion in District of Batu Bara. Based on the result of research, it can be concluded that the objective of regional expansion will be to give the people with better access of service though expectation that it can increase and facilitate the implementation of public service. The direct impact for people includes : lower cost, shorter time and work chance for peoples; and for government includes : the narrower range of control and lower cost of government administration. Finally, the policy of regionel expansion is appropriative decision and useful for people widely in basis of good faith by interested or involved parties to improve the people welfare. Keyword : Public Policy, Decentralization, Regional Autonomy, Regional Expansion

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 8

    KATA PENGANTAR

    Segala puji dan syukur diucapkan kehadirat Allah SWT yang telah

    memberikan taufiq, hidayah dan inayah-Nya sehingga penulis dapat menyelesaikan

    penulisan tesis ini. Kemudian selawat beriring salam semoga senantiasa tetap

    dicurahkan kepada Baginda Muhammad SAW yang telah menyebarkan Islam di

    permukaan bumi ini, guna menyelamatkan manusia di dunia dan akhirat.

    Tujuan dari penulisan tesis ini adalah sebagai salah satu syarat untuk

    memperoleh gelar Magister Studi Pembangunan (MSP) pada Sekolah Pascasarjana

    Universitas Sumatera Utara. Penulis mengajukan sebuah judul Analisis Kebijakan

    Pemekaran Wilayah Kabupaten Batu Bara dalam Perspektif Peraturan

    Pemerintah No. 129 Tahun 2000.

    Di dalam penulisan ini berbagai hambatan yang penulis temui. Namun, berkat

    kesungguhan dan bantuan dari berbagai pihak serta dengan ridha Allah SWT,

    sehingga penyusunan tesis ini dapat diselesaikan sesuai dengan pengetahuan dan

    kemampuan yang penulis miliki.

    Dalam kesempatan ini penulis mengucapkan terimakasih yang sebesar-

    besarnya pada :

    1. Bapak Prof. Dr. Chairuddin P. Lubis, DTM&H, Sp.A (K), selaku Rektor

    Universitas Sumatera Utara.

    2. Ibu. Prof. Dr. Ir. T. Chairun Nisa B, MSc, selaku Direktur Sekolah

    Pascasarjana Universitas Sumatera Utara yang telah memberikan kesempatan

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 9

    kepada penulis untuk mengikuti pendidikan di Sekolah Pascasarjana

    Universitas Sumatera Utara.

    3. Bapak Prof. DR. M. Arif Nasution, MA, selaku Ketua Program Studi

    Magister Studi Pembangunan Universitas Sumatera Utara dan sekaligus

    sebagai penguji.

    4. Bapak DR. Marlon Sihombing, MA, selaku Ketua Pembimbing yang telah

    membimbing dengan arief dan penuh kesabaran di sela-sela kesibukan beliau.

    5. Bapak Drs. Bengkel Ginting, M.Si, selaku Dosen Pembimbing II yang juga

    telah membimbing dengan arief dan penuh kesabaran di sela-sela kesibukan

    beliau.

    6. Bapak Drs. H. M. Husni Thamrin, M.Si, selaku Dosen Pembanding I yang

    telah banyak memberikan saran dan kritikan demi kesempurnaan tesis ini.

    7. Bapak Drs. Agus Suriadi, M.Si, selaku Dosen Pembanding II yang juga telah

    banyak memberikan saran dan kritikan demi kesempurnaan tesis ini.

    8. Segenap tim pengajar Program Magister Studi Pembangunan (MSP)

    Universitas Sumatera Utara yang tidak dapat penulis sebutkan satu persatu

    namanya, yang telah berupaya mencurahkan ilmu pengetahuannya kepada

    penulis.

    9. Kakanda Ir. Hj. Syafrida Fitrie, MSP yang telah banyak memberikan

    dukungan materil maupun moril kepada penulis.

    10. Bapak OK. Arya Zulkarnain, SH, MM, selaku Ketua Umum BP3KB yang

    telah banyak memberikan data dan informasi pada penulis.

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 10

    11. Bapak H. Usman Al Hudawy, selaku Tokoh Masyarakat sekaligus Penasehat

    GEMKARA yang juga telah banyak memberikan data dan informasi pada

    penulis.

    12. Teman-teman Angkatan IX (Achmad Fadly, Analisman Zalukhu, Andy

    Siregar, Dedy Rustam Alamsyah Nst, Denni Rovi S. Meliala, Eli Sudarman,

    Fahri Azhari, Ghazali Rahman, Hendra Dermawan Siregar, Lantika Purba,

    Latifah Hanum Daulay, Maya Soraya, Meilani Tarigan, Muhammad Abduh

    Riza, Murniati, Ody Dody Prasetyo, Onggung P.G. Purba, Pardomuan

    Nasution, Pinta Omastri Pandiangan, Rehia Karenina Isabella Barus, Sri

    Rahmayani, Syahrul Halim, Teuku Al Fiady dan Valdesz Junianto

    Nainggolan).

    13. Seluruh Pegawai Administratif Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera

    Utara Program Magister Studi Pembagunan (Kak Dina Rahma Nst, S.Sos,

    Bang Iwan dan Dadek) yang telah memudahkan proses administrasi penulis,

    dan

    14. Semua pihak yang telah membantu penulis menyelesaikan tesis ini yang tidak

    bisa disebutkan satu persatu.

    Kemudian, khususnya penulis menyampaikan rasa sayang dan hormat serta

    terimakasih yang tidak terhingga kepada yang tercinta Ayahanda Hubban Efendi

    dan Ibunda Syamsuarni yang telah memotivasi dan mendoakan penulis serta adik-

    adik di rumah (Ahmad Muhadhir, SE, Ahmad Syahir, Ahmad Syukron, Ria Silvana,

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 11

    Ainul Wardah, Amirah Husna) yang selalu sayang pada penulis sehingga

    memberikan spirit bagi penulis dalam menyelesaikan tesis dan studi di Sekolah

    Pascasarjana Universitas Sumatera Utara.

    Disamping itu juga penulis menyadari bahwa tesis ini masih jauh dari

    sempurna, baik dari berbagai aspek metodologis maupun substansi teoritis lainnya.

    Oleh sebab itu segala saran dan kritikan demi kesempurnaannya dengan senang hati

    diterima. Mudah-mudahan tesis ini dapat bermanfaat bagi kita semua khususnya bagi

    Program Magister Studi Pembangunan Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera

    Utara sebagai khasanah pengembangan ilmu pengetahuan dan bagi Pemerintah

    Kabupaten Batu Bara sebagai bahan rekomendasi kebijakan. Akhirnya dengan

    berserah diri pada Allah SWT dan semoga segala amal baik kita semua mudah-

    mudahan mendapat pahala disisi-Nya. Amin.

    Medan, 14 April 2008

    Penulis,

    Ahmad Muzawwir

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 12

    RIWAYAT HIDUP

    Nama : Ahmad Muzawwir

    Tempat Lahir : Kedai Sianam (Batu Bara)

    Tanggal Lahir : 18 Maret 1983

    Jenis Kelamin : Laki-laki

    Kewarganegaraan : Indonesia

    Agama : Islam

    Status Perkawinan : Belum Menikah

    Tinggi/ Berat Badan : 164 Cm/ 56 Kg

    Golongan Darah : O

    Alamat : Jl. Lintas Sumatera, Bangun Sari Dsn.V Kec. Talawi

    Kab. Batu Bara, 21254

    Nomor HP : 081376340007

    Nama/ Pekerjaan Orang Tua : Ayah = Hubban Efendi/ PNS

    Ibu = Syamsuarni/ PNS

    Status dalam keluarga : Anak Kandung (anak ke I)

    Jumlah bersaudara : 5 (lima) orang (Adik-adik : Ahmad

    Muhadhir,SE, Ahmad Syahir, Ahmad

    Syukron, Ainul Wardah, Amirah Husna)

    Pendidikan :

    a. Sekolah Dasar Negeri 010161 Kec. Talawi Kab. Asahan (lulus pada

    tahun 1995)

    b. Madrasah Tsanawiyah Siajam Kec. Sei Balai Kab. Asahan (lulus

    pada tahun 1998)

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 13

    c. Madrasah Aliyah Negeri Lima Puluh Kab. Asahan (lulus pada tahun

    2001)

    d. Universitas Sumatera Utara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik

    Departemen Ilmu Administrasi (lulus pada tahun 2006)

    e. Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara Magister Studi

    Pembangunan (lulus pada tahun 2008)

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 14

    DAFTAR ISI

    Halaman

    ABSTRAK ........................................................................................................ i

    ABSTRACT ...................................................................................................... ii

    KATA PENGANTAR ...................................................................................... iii

    RIWAYAT HIDUP .......................................................................................... vii

    DAFTAR ISI ..................................................................................................... ix

    DAFTAR TABEL ............................................................................................ xi

    DAFTAR GAMBAR ........................................................................................ xii

    BAB I PENDAHULUAN ..................................................................... 1 1.1 Latar Belakang Masalah ...................................................... 1 1.2 Perumusan Masalah ............................................................. 7 1.3 Tujuan dan Manfaat Penelitian............................................. 8 BAB II TINJAUAN PUSTAKA ........................................................... 9 2.1 Kebijakan Publik ................................................................. 9 2.2 Analisis Kebijakan .............................................................. 15 2.3 Desentralisasi dan Otonomi Daerah .................................... 18 2.4 Pemekaran Wilayah ........ 30 2.5 Kriteria Kelayakan Pembentukan Kabupaten ..................... 38 BAB III METODOLOGI PENELITIAN .............................................. 42 3.1 Jenis Penelitian .................................................................... 42 3.2 Lokasi Penelitian ................................................................. 43 3.3 Informan Penelitian ............................................................. 43 3.4 Teknik Pengumpulan Data .................................................. 44 3.5 Definisi Konsep ................................................................... 45 3.6 Definisi Operasional ............................................................ 46 3.7 Teknik Analisis Data ................................................... ....... 51 BAB IV HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN......................... 52 4.1 Gambaran Umum Wilayah Kabupaten Batu Bara ........... .. 52 4.1.1 Ibukota dan Sarana Pendukung .............................. ... 55 4.1.2 Asset dan Kepegawaian ............................................. 55 4.1.3 Iklim, Suhu Udara dan Curah Hujan ..................... 55 4.1.4 Kondisi Ekonomi ....................................................... 56

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 15

    4.1.5 Potensi Daerah............................................................ 61 4.1.6 Perkembangan Penduduk Kabupaten Batu Bara........ 71 4.2 Hasil Penelitian..................................................................... 72 4.2.1 Kabupaten Asahan dan Kedatukan Batu Bara ........... 72 4.2.2 Perjuangan Pembentukan Kabupaten Batu Bara........ 78 4.2.3 Kabupaten Batu Bara Terbentuk dengan Usul Inisiatif DPR Republik Indonesia ............................. 98 4.2.4 Tokoh Central Perjuangan Pembentukan Kabupaten Batu Bara ................................................. 99 4.2.5 Stakeholder Dalam Pemekaran Wilayah Kabupaten Batu Bara.................................................................... 102 4.3 Analisis Data ........................................................................ 106 4.3.1 Analisis Potensi Pemekaran Wilayah Batu Bara........ 108 4.3.1.1 Analisis Kriteria Potensi Ekonomi................ 112 4.3.1.2 Analisis Kriteria Potensi Daerah................... 116 4.3.1.3 Analisis Kriteria Sosial Budaya .................... 120 4.3.1.4 Analisis Kriteria Sosial Politik...................... 122 4.3.1.5 Analisis Kriteria Jumlah Penduduk dan Luas Daerah .................................................. 123 4.3.1.6 Analisis Kriteria Lain-lain ........................... 125 4.4 Analisis Kelayakan Pemekaran Wilayah Kabupaten Batu Bara serta Munculnya Kelemahan dari Implementasi Peraturan Pemerintah No. 129 Tahun 2000 ......................... 126 BAB V PENUTUP ................................................................................. 139 5.1 Kesimpulan .......................................................................... 139 5.2 Saran-saran ........................................................................... 141 DAFTAR PUSTAKA .............................. ......................................................... 143

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 16

    DAFTAR TABEL

    Nomor Judul

    1 Indikator Pemekaran Wilayah Menurut Perspektif Peraturan Pemerintah No. 129 Tahun 2000

    48

    2 Perkiraan Penerimaan Daerah ......................................................... 57

    3 Jumlah Produksi Tanaman Pangan Wilayah Batu Bara .................. 62

    4 Hasil Perekebunan Wilayah Batu Bara ........................................... 63

    5 Hasil Produksi Perikanan Laut Wilayah Batu Bara ........................ 64

    6 Prasarana Hiburan ........................................................................... 65

    7 Fasilitas Kesehatan dan Tenaga Medis ........................................... 66

    8 Fasilitas Pendidikan Umum dan Agama Wilayah Batu

    Bara.................................................................................................. 67

    9 Jenis Alat Angkutan ..................................................... 68

    10 Fasilitas Peribadatan .................................................... 69

    11 Anggota Tim Kerja II PAH I DPD RI yang melakuan

    kunjungan kerja ke Provinsi Sumatera Utara pada

    tanggal 20 s/d 22 Juni 2006 ..........................................

    95

    12 Skor Rata-rata Seluruh Indikator Bagi Pembentukan

    Kabupaten Otonom Batu Bara .......................................

    111

    13 Potensi Ekonomi Wilayah Batu Bara.............................. 112

    14 Potensi Daerah Wilayah Batu Bara ................................................. 118

    15 Kondisi Sosial Budaya Wilayah Batu Bara ..................................... 120

    16 Kondisi Sosial Politik Wilayah Batu Bara ...................................... 122

    17 Profil Jumlah Penduduk Wilayah Batu Bara ... 123

    18 Luas Daerah Wilayah Batu Bara . 123

    19 Kriteria Lain-lain Wilayah Batu Bara ............................................. 125

    Halaman

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 17

    DAFTAR GAMBAR

    Nomor Judul

    1 Peta Kabupaten Batu Bara ............................................................... 54

    2 Logo GEMKARA (Gerakan Masyarakat Menjuju Kesejahteraan

    Batu Bara) ........................................................................................

    78

    3 Gambar bersama beberapa orang Kepala Daerah Se- Indonesia

    sesaat setelah upacara Penganugerahan Tanda Jasa dan

    Kehormatan Satya Lencana Wirakarya dari Presiden Republik

    Indonesia di Departemen Dalam Negeri Republik Indonesia,

    Jakarta ............................................................................................... 102

    Halaman

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 18

    DAFTAR LAMPIRAN

    Nomor Judul

    1 Daftar Panduan Wawancara Penelitian ............................................ 145

    2 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 129 Tahun 2000

    Tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran,

    Penghapusan, dan Penggabungan Daerah Presiden Republik

    Indonesia ..........................................................................................

    148

    3 Undang-Undang Republik Indonesia No. 5 Tahun 2007 Tentang

    Pembentukan Kabupaten Batu Bara di Provinsi Sumatera Utara

    161

    Halaman

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 19

    BAB I

    PENDAHULUAN

    1.1 Latar Belakang

    Era reformasi telah memberikan ruang yang lebih terbuka kepada

    masyarakat untuk mengembangkan dan membangun dirinya sendiri. Salah satu

    produk dari era reformasi itu adalah otonomi daerah yang secara konseptual

    memperlihatkan adanya perubahan secara signifikan pada model dan paradigma

    pemerintahan daerah. Model efisiensi struktural (structural efficiency model) yang

    menekankan pada efisiensi dan keseragaman pemerintah lokal ditinggalkan. Kini

    dikembangkan local democracy model yang menekankan nilai demokrasi dan

    keberagaman dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Seiring dengan

    pergeseran model tersebut, terjadi pula pergeseran dari penekanan aspek sentralisasi

    kepada penekanan aspek desentralisasi.

    Dalam menciptakan kemandirian daerah inilah, pemekaran wilayah

    kabupaten/ kota dan provinsi harus dipahami sebagai bagian dari implementasi

    otonomi daerah. Otonomi daerah merupakan strategi untuk merespon tuntutan

    masyarakat daerah terhadap 3 (tiga) permasalahan utama yakni sharing of power,

    distribution of income dan kemandirian sistem manajemen di daerah.

    Pemekaran wilayah sebagai implikasi politik reformasi, perlu dikelola

    dengan baik sehingga tidak menimbulkan benturan-benturan dan masalah yang justru

    counter productive dengan semangat reformasi itu sendiri. Di satu sisi, pemekaran

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 20

    wilayah sangat diperlukan karena kondisi sosial, ekonomi, budaya dan geografis

    antara satu wilayah dan wilayah lainnya sangat berbeda. Dengan demikian

    pemekaran wilayah diharapkan dapat memacu perkembangan sosial, ekonomi,

    peningkatan kualitas demokrasi, mengurangi kesenjangan dan menjaga kelestarian

    lingkungan hidup pada suatu wilayah. Namun di sisi lain, perkembangan pemekaran

    wilayah ini masih menimbulkan beberapa persoalan utama, yaitu penentuan batas-

    batas wilayah geografis dan administratif wilayah baru dan hal ini selalu memberikan

    dampak sosial, politik dan ekonomi serta redistribusi aset negara pada wilayah-

    wilayah baru tersebut.

    Reformasi yang tengah bergulir di Indonesia, yang ditandai dengan

    munculnya berbagai fenomena keinginan masyarakat pada berbagai wilayah untuk

    membentuk suatu daerah otonom baru, baik daerah provinsi maupun kabupaten dan

    kota. Keinginan tersebut didasari terjadinya berbagai dinamika di daerah itu sendiri

    baik dinamika sosial, ekonomi, politik maupun budaya. Dengan pembentukan daerah

    otonom ini, daerah otonom tersebut diharapkan mampu memanfaatkan peluang yang

    lebih besar dalam mengurus rumah tangganya sendiri, terutama dalam kaitannya

    dengan pengelolaan sumber-sumber pendapatan asli daerah, sumber daya alam dan

    pengelolaan bantuan pemerintah pusat kepada daerah otonom dalam rangka

    meningkatkan kesejahteraan dan pelayanan kepada masyarakat setempat yang lebih

    baik.

    Sistem pemerintahan yang ada di era otonomi daerah saat ini dengan asas

    desentralisasi merupakan suatu refleksi proses reformasi sosial, ekonomi, politik

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 21

    maupun budaya. Perubahan sosial, ekonomi, politik maupun budaya di Indonesia

    memiliki kecenderungan dan pergeseran pelayanan publik dari wewenang pemerintah

    pusat menjadi kewenangan pemerintahan daerah yang lebih dekat dengan

    masyarakatnya. Dalam perspektif otonomi daerah ini, kekuasaan akan terbagi antara

    pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang secara legal konstitusional tetap dalam

    kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI).

    Dinamika perkembangan wilayah menjadi otonom seperti itu disikapi pemerintah pusat dengan diberlakukannya kebijakan otonomi daerah sejak tahun 1999 yang lalu. Dalam pembentukan daerah otonom, mulanya di ilhami oleh Pasal 18 UUD 1945 yang antara lain menyatakan bahwa pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk dan susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang. Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah provinsi dan daerah provinsi akan dibagi lagi dalam daerah kabupaten dan kota.

    Dalam mendukung implementasi kebijakan otonomi daerah itu, pemerintah

    telah mengatur dalam Undang-undang No. 32 Tahun 2004. Berdasarkan ketentuan-

    ketentuan tersebut maka dapat dijelaskan bahwa keinginan masyarakat daerah untuk

    membentuk daerah otonom baru memang dimungkinkan oleh peraturan perundangan

    yang berlaku.

    Sejalan dengan banyaknya keinginan untuk melakukan pembentukan daerah

    otonom baru, baik berupa pemekaran maupun peningkatan status, khususnya di

    daerah kabupaten dan kota sesuai dengan mekanisme pembentukan daerah otonom

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 22

    maka pemerintah telah mengeluarkan Peraturan Pemerintah No. 129 Tahun 2000

    tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan dan

    Penggabungan Daerah, yang isinya antara lain menyebutkan persyaratan, kriteria,

    prosedur, pembiayaan pemekaran, penghapusan dan penggabungan daerah.

    Seiring dengan perkembangan dinamika di berbagai daerah dan peraturan

    pendukung yang ada, masyarakat Batu Bara juga mengajukan pembentukan daerah

    otonom tersendiri yang wilayahnya terdiri dari 7 (tujuh) kecamatan diantaranya, yaitu

    Kecamatan Medang Deras, Kecamatan Sei Suka, Kecamatan Air Putih, Kecamatan

    Lima Puluh, Kecamatan Talawi, Kecamatan Tanjung Tiram, dan Kecamatan Sei

    Balai dengan luas 92.220 hektare (ha). Beberapa alasan yang mendasari sehingga

    mengajukan pembentukan Pemerintahan Kabupaten Batu Bara sebagai daerah

    otonom adalah; Pertama, peraturan perundang-undangan mengenai pemerintahan

    daerah yang berlaku saat ini (Undang-undang No. 32 Tahun 2004 dan Peraturan

    Pemerintah No. 129 Tahun 2000) memberikan kemungkinan untuk dilakukannya

    pemekaran satu daerah otonom menjadi beberapa daerah otonom baru. Kedua,

    pemekaran Kabupaten Batu Bara menjadi daerah otonom baru dari kabupaten

    induknya, yaitu Kabupaten Asahan, dipandang akan membawa berbagai keuntungan

    bagi masyarakat, seperti fasilitas sosial, ekonomi dan finansial untuk kepentingan

    kesejahteraan masyarakat pada masa depan. Ketiga, tuntutan masyarakat untuk

    memperoleh pelayanan yang lebih baik, dengan semakin sedikitnya birokrasi yang

    harus dilalui dalam memperoleh pelayanan publik. Keempat, keinginan masyarakat

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 23

    dan pemerintah daerah untuk mengelola sendiri sumber daya dan potensi daerah

    dalam meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

    Permasalahan besar yang menghadang pembentukan Kabupaten

    Batu Bara sebagai daerah otonom adalah masalah kemandirian keuangan

    daerah, pertumbuhan ekonomi dan terbatasnya infrastruktur daerah.

    Namun, kuatnya aspirasi masyarakat Batu Bara untuk membentuk

    Kabupaten Batu Bara menjadi suatu daerah yang otonom telah menjadi

    alasan utama bagi pemerintah pusat mewujudkan daerah pemekaran

    wilayah Kabupaten Batu Bara tersebut. Hal ini tercermin dari upaya

    Gerakan Masyarakat Menuju Kesejahteraan Batu Bara (GEMKARA) dan

    Badan Pekerja Persiapan Pembentukan Kabupaten Batu Bara (BP3KB),

    yang terus memperjuangkan dalam agenda pembahasan Pemerintah dan

    DPR Republik Indonesia agar Batu Bara dapat disahkan menjadi daerah

    otonom.

    Sejak terbentuknya Kabupaten Batu Bara yang diresmikan pada

    tanggal 15 Juni 2007, dimana pertemuan tersebut dihadiri oleh Menteri

    Koordinator Politik dan Keamanan dan selaku Menteri Dalam Negeri Ad

    Interim, Widodo AS. Berbagai permasalah kelayakan Batu Bara menjadi

    suatu daerah yang mempunyai otonomi penyelenggaraan pemerintahan

    hingga kini masih menjadi pertanyaan besar mengingat potensi yang

    dimiliki wilayah Batu Bara yang sangat banyak, namun belum terkelola

    dengan baik untuk berdiri sendiri sebagai suatu daerah otonom. Melihat

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 24

    potensi alam yang ada di Batu Bara, pemerintah daerah harus mampu

    mengembangkan potensi-potensi tersebut terutama dalam memanfaatkan

    potensi sumber daya alam seperti kawasan pariwisata dan perusahaan

    yang terkenal di dunia internasional sebagai pengekspor aluminium hasil

    olahan PT. Inalum yang sudah lama menjadi produk unggulan di daerah

    ini, kemudian didukung dengan keberadaan pasar yang telah memberikan

    dampak bagi pertumbuhan perekonomian dan pendapatan daerah. Wilayah

    Batu Bara ini juga memiliki industri pengolahan minyak kelapa sawit

    (CPO) dan lain sebagainya yang berpotensi besar untuk mensejahterakan

    masyarakat.

    Saat ini menarik untuk dikaji tentang bagaimana proses pemekaran daerah

    sehingga Batu Bara menjadi suatu daerah yang otonom. Dari segi persyaratan

    kemampuan ekonomi dan finansial sebagai indikator yang sangat menentukan bagi

    Batu Bara layak untuk menjadi suatu daerah otonom telah terpenuhi, sehingga Batu

    Bara lulus kualifikasi dan kemudian diundangkan (ditetapkan) sebagai suatu daerah

    yang memiliki status otonom. Hal ini tidak dapat dilepaskan dari dukungan berbagai

    pihak masyarakat di Batu Bara itu sendiri. Namun, disisi lain tidak diimbangi dengan

    kemampuan sumber daya manusia dan infrastruktur daerah.

    Kebijakan yang diambil pemerintah pusat bagi daerah otonom Batu Bara

    akan membuka peluang bagi masyarakat (putra daerah) untuk duduk dalam jabatan-

    jabatan di birokrasi atau politis tertentu dalam upaya pengelolaan potensi sumber

    daya alam dan pengembangan sumber daya manusia di Batu Bara sebagai fokus

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 25

    pembangunan. Tetapi, masalah besar juga akan muncul jikalau pemberian status

    otonomi pada Batu Bara, ternyata tidak diikuti oleh semakin baiknya pelayanan yang

    diberikan kepada masyarakat. Dikhawatirkan justru pelayanan akan semakin mahal

    karena Pemerintah Kabupaten Batu Bara dituntut untuk dapat menghimpun

    Pendapatan Asli Daerah (PAD) sebanyak-banyaknya dengan mengenakan pajak yang

    justru memberatkan masyarakat.

    1.2 Perumusan Masalah

    Pembentukan daerah Kabupaten Batu Bara dalam perspektif kebijakan

    publik dapat dipandang sebagai proses interaksi berbagai kelompok kepentingan

    dalam proses politik, melibatkan sejumlah aktor dan dipengaruhi oleh kepentingan

    yang melekat pada kelompok ataupun aktor tersebut. Proses lahirnya kebijakan publik

    dalam hal ini kebijakan pembentukan Kabupaten Batu Bara merupakan suatu

    rangkaian kegiatan atau langkah tindakan para aktor.

    Pembentukan suatu kabupaten harus mempertimbangkan berbagai kriteria

    pembentukan. Mengenai kriteria kelayakan pembentukan kabupaten, terdapat

    beberapa unsur yang harus diperhatikan antara lain kemampuan ekonomi daerah,

    potensi daerah, mata pencaharian penduduk, sosial budaya, sosial politik, jumlah

    penduduk, luas daerah serta kriteria lain-lain yang terdiri dari; faktor-faktor

    kriminalitas, ketersediaan gedung bagi pemerintah daerah, jarak dan waktu tempuh

    dari kecamatan-kecamatan ke pusat pemerintahan sesuai dengan Peraturan

    Pemerintah No. 129 Tahun 2000.

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 26

    Sehubungan dengan hal-hal tersebut, maka muncul pertanyaan penelitian,

    yaitu : Bagaimana proses berlangsungnya kebijakan pembentukan wilayah

    Kabupaten Batu Bara dalam perspektif Peraturan Pemerintah No. 129 Tahun 2000

    dan apa motivasi para pihak berkepentingan (stakeholder) dalam pemekaran

    wilayah Kabupaten Batu Bara tersebut.

    1.3 Tujuan dan Manfaat Penelitian

    A. Tujuan Penelitian

    Adapun tujuan dari penelitian ini adalah untuk mengidentifikasi,

    mengeksplorasi dan menganalisis kebijakan dalam proses pemekaran wilayah

    Kabupaten Batu Bara.

    B. Manfaat Penelitian

    Adapun manfaat dari penelitian ini adalah :

    a. Secara teoritis, yaitu sebagai wahana untuk menambah dan

    mengembangkan pengetahuan dalam membuat suatu karya tulis ilmiah

    dan sebagai bahan informasi bagi peneliti selanjutnya dalam meneliti

    permasalahan yang sama.

    b. Secara praktis, penelitian ini diharapkan dapat memberikan rekomendasi

    kebijakan bagi Pemerintah Kabupaten Batu Bara dalam upaya

    pengembangan daerah saat ini dan untuk masa yang akan datang.

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 27

    BAB II

    TINJAUAN PUSTAKA

    2.1 Kebijakan Publik

    Menurut Wojowasito (2003 : 35) mengartikan kebijakan sebagai : skill

    (keterampilan), ability (kemampuan), capability (kecakapan), insight (kemampuan

    memahami sesuatu).

    Dari uraian di atas jelas bahwa sifat bijak adalah sifat-sifat (character)

    yang melekat pada manusianya dan bijaksana adalah sifat-sifat yang melekat pada

    sikap, tingkah laku dan perbuatannya. Dengan demikian, maka dalam membuat suatu

    kebijakan yang baik haruslah bersifat rasional, institusional, kondisional, dan

    situasional dengan suatu proses sebagai berikut :

    1. Rasional, maksudnya pengambilan keputusan itu benar-benar

    mempergunakan data-data dan informasi-informasi yang selengkap-

    lengkapnya. Data diolah dengan seksama untuk menjadi informasi yang

    penting, sedangkan informasi dikumpulkan selengkap mungkin dari ilmu-ilmu

    pengetahuan dan pengalaman-pengalaman, baik pengalaman sendiri, maupun

    dari pengalaman orang lain.

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 28

    2. Institusional, maksudnya pengambilan keputusan harus senantiasa dengan

    mengingat tujuan organisasi serta memperhatikan pula hak-hak dan

    kewenangannya.

    3. Kondisional, maksudnya harus selalu ingat bahwa suatu kejadian, masalah,

    peristiwa itu tidak akan lepas dari lingkungannya, baik lingkungan alam

    (natural environment), lingkungan fisik (pysical environment), maupun

    lingkungan sosial (social environment).

    4. Situasional, maksudnya bahwa keputusan yang diambil itu haruslah sesuai

    dan dapat terselenggara dalam situasi yang hidup pada waktu itu. Suatu

    keputusan yang benar, namun tidak dapat dilaksanakan, maka tentulah tidak

    ada manfaatnya, keputusan yang demikian merupakan keputusan yang tidak

    baik.

    Dari definisi tentang kebijakan publik di atas, maka dapat diambil suatu

    kesimpulan bahwa kebijakan publik merupakan suatu rangkaian keputusan dan

    tindakan didalamnya terdapat serangkaian tahapan yang saling bergantung yang

    diatur menurut waktu. Pada dasarnya kebijakan publik tidak terlepas dengan masalah

    publik dan pemerintah yang salah satu fungsinya adalah merumuskan kebijakan

    untuk memenuhi tuntutan seseorang atau kelompok karena kondisi yang dihadapi.

    Hal ini terjadi karena adanya suatu kondisi yang tidak memuaskan sebagian

    masyarakat sehingga mendorong mereka untuk memuaskan sebagian masyarakat

    melalui sistem yang dimiliki. Di sinilah dituntut kejelian pejabat publik untuk

    memahami kebutuhan masyarakat terhadap masalah publik yang dihadapi. Untuk

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 29

    lebih jauh lagi tidak hanya memahami, tapi mengambil langkah- langkah kebijakan

    yang tepat dan dapat sesuai dengan tuntutan masyarakat yang dipimpinnya.

    Banyak sekali kebijakan publik yang diartikan oleh beberapa ahli dari sudut

    pandang masing-masing, diantaranya Parker memberi batasan bahwa kebijakan

    publik adalah : Suatu tujuan tertentu, atau serangkaian tindakan yang dilakukan

    oleh pemerintah pada periode tertentu dalam hubungan dengan suatu subyek atau

    suatu tanggapan atas suatu krisis (Santosa, 1988).

    Pendapat lain memberikan batasan kebijakan publik sebagai sekumpulan

    rencana kegiatan yang dimaksudkan untuk memberikan efek perbaikan terhadap

    kondisi-kondisi sosial dan ekonomi (Derby Shire, dalam Wibawa,

    1994: 49).

    Selanjutnya ada yang mengatakan bahwa policy adalah hasil-hasil keputusan

    yang diambil oleh pelaku-pelaku tertentu untuk tujuan-tujuan publik (Hofferbert dan

    Ricard, Ibid). Untuk memudahkan dalam memahami pengertian kebijakan, maka

    perlu diketahui beberapa karakteristik daripada kebijakan itu sendiri, antara lain :

    a. Tindakan yang berorientasi pada maksud atau tujuan dan bukan prilaku secara

    serampangan.

    b. Merupakan arah atau pola tindakan yang dilakukan oleh pejabat-pejabat

    pemerintah dan bukan merupakan keputusan-keputusan sendiri.

    c. Apa yang sebenarnya dilakukan oleh pemerintah untuk mengatur perdagangan

    dan sebagainya bukan sekedar apa yang dilakukan oleh pemerintah.

    d. Bentuknya dapat bersifat positif (Budi Winarno, 1989 : 4).

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 30

    Dari gambaran di atas dapatlah dijelaskan bahwa karakteristik daripada

    kebijakan publik tersebut mengandung maksud tujuan, arah dan pola tindakan

    tertentu yang dilaksanakan oleh pemerintah. Kemudian tindakan itu mempunyai nilai

    yang positif. Jikalau memperhatikan batasan-batasan di atas maka tidak disebutkan

    siapa pelaku kebijakan publik, namun di bagian lain dikatakan policy adalah produk

    akhir antara eksekutif dan legislatif. Lebih lanjut Hofferbert (dalam Wibawa, 1994:

    50) menyatakan : Kebijakan publik adalah pernyataan-pernyataan yang dikeluarkan

    oleh legislatif, penentuan atau pengaturan yang dilakukan oleh eksekutif, penggunaan

    anggaran negara, dan juga kegiatan apapun yang dilakukan oleh siapapun yang

    menjadikan masyarakat sebagai sasarannya.

    Sementara itu (William N, Dunn, 1981: 70) sebagaimana dialih bahasa oleh

    Muhajir Darwin (1987: 63-64), merumuskan : Kebijakan publik sebagai serangkaian

    pilihan yang kurang lebih berhubungan (termasuk keputusan untuk tidak berbuat)

    yang dibuat oleh badan-badan atau kantor-kantor pemerintah, diformulasikan dalam

    bidang-bidang isu yaitu arah tindakan aktual atau potensial dari diantara kelompok

    masyarakat.

    Dengan batasan dan pengertian ini menggambarkan bahwa kebijakan publik

    itu sebagai keputusan yang diambil untuk bertindak dalam rangka memberikan

    pelayanan kepada publik sesuai norma-norma yang ada pada publik itu sendiri.

    Norma-norma tersebut menyangkut akan hal interaksi penguasa, penyelenggara

    negara dengan rakyat serta bagaimana seharusnya kebijakan-kebijakan publik itu

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 31

    dilaksanakan. Ukuran normatifnya adalah keadilan sosial, partisipasi dan aspirasi

    warga negara, masalah-masalah lingkungan, pelayanan, pertanggungjawaban

    administrasi dan analisis yang etis (Kumorotomo, 1999:105).

    Dari pendapat para ahli diatas, maka dapat diambil suatu kesimpulan bahwa

    kebijakan publik sangat tergantung dari intensitas kualitas dan ruang lingkup masalah

    publik yang dipikirkan dan diidentifikasi oleh pengambil kebijakan. Dengan

    demikian maka keberadaan atau kegagalan implementasi dari suatu kebijakan publik

    tidak sepenuhnya merupakan output aparat pelaksana akan tetapi lebih merupakan

    keberhasilan atau kegagalan pada tahap pengenalan. Lebih lanjut Dunn

    mengemukakan beberapa karakteristik masalah publik yang sangat membantu dalam

    perumusan masalah, yaitu :

    a. Interdepedensi masalah kebijakan, yaitu masalah pada bidang tertentu

    berpengaruh terhadap pada bidang yang lain, artinya suatu masalah

    merupakan bagian dari suatu sistem masalah yang bersumber dari kondisi

    yang menimbulkan ketidakpuasan dari setiap kelompok.

    b. Subyektivitas masalah kebijakan, yaitu masalah publik meskipun bersifat

    sangat obyektif tetapi dalam proses artikulasinya tetap merupakan hasil

    berpikir dan hasil interprestasi dari analisis atau pengambil kebijakan.

    c. Artifisial masalah kebijakan, dimana masalah tidak dapat dipisahkan dengan

    individu atau kelompok yang mengidentifikasikannya.

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 32

    d. Dinamika masalah kebijakan, dalam arti bahwa masalah selalu berada dalam

    suasana atau kondisi yang terus menerus berubah. Setiap masalah dapat

    didefinisikan dengan berbagai cara, demikian pula pemecahannya.

    Proses konversi dari masalah kebijakan yang berhasil diartikulasikan

    merupakan tahapan kedua yang bersifat kritis. Hal itu disebabkan karena para pihak

    yang berkepentingan (stakeholders) yang terlibat dalam proses tersebut tidak

    independen dalam arti sangat dipengaruhi oleh persepsi, sikap serta kepentingan-

    kepentingan yang diwakilinya. Kondisi tersebut sangat mempengaruhi penetapan

    kebijakan (policy decision). Policy decision menurut Anderson dalam Wibawa adalah

    pemeliharaan alternatif rancangan kebijakan mana oleh para aktor yang terlibat dalam

    konversi dan ditetapkan untuk menjadi output kebijakan (Wibawa, 1994 : 25).

    Penetapan kebijakan yang diuraikan diatas dituangkan dalam beberapa

    bentuk yaitu: (1) Model Deskriptif, yaitu menjelaskan atau meramalkan sebab dan

    akibat dari pilihan-pilihan kebijakan; (2) Model Normatif, yaitu identik dengan

    deskriptif namun dilengkapi dengan aturan dan rekomendasi untuk mengoptimalkan

    pencapaian keuntungan manfaat dan nilai; (3) Model Verbal, yaitu menyangkut

    penyajian dalam bahasa sehari-hari sehingga mudah dipahami; (4) Model Simbolik,

    yaitu penyajiannya dalam bentuk simbol-simbol matematis; dan (5) Model

    Prosedural, yaitu menggunakan prosedur guna mewujudkan dinamika hubungan

    antara variabel kebijakan (William N. Dunn, 1994: 155-156).

    Dari konsep-konsep kebijakan publik yang diuraikan diatas, maka kerangka

    pemikiran yang didapat adalah bahwa dalam kebijakan publik terdapat beberapa

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 33

    komponen dan tahapan kebijakan, seperti dikatakan Eulau dan Prewit (dalam

    Manullang; 1998; 14-15) (1) Niat (intentions), yaitu tujuan-tujuan yang sebenarnya

    suatu tindakan, (2) Tujuan (goals), yaitu keadaan akhir yang hendak dicapai,

    (3) Rencana atau usulan (plans of proposal), yaitu cara yang ditetapkan untuk

    mencapai tujuan, (4) Program, yaitu cara yang disahkan untuk mencapai tujuan,

    (5) Keputusan atau pilihan (decision or choise), yaitu tindakan yang diambil untuk

    mencapai tujuan, dan (6) Pengaruh (effect), yaitu dampak program yang dapat diukur,

    baik dampak yang diharapkan maupun dampak yang tidak diharapkan.

    2.2 Analisis Kebijakan

    Analisis berasal dari bahasa Yunani yang berarti memecah menjadi bagian-

    bagian. Riant Nugroho (2006 : 46) mengemukakan bahwa kerangka konseptual

    analisis kebijakan terdiri atas langkah-langkah mendiagnosis masalah,

    mengidentifikasi alternatif kebijakan yang mungkin, menilai efisiensi dan kebijakan

    dikaitkan dengan melakukan perhitungan cost benefit dari kebijakan. Kemudian Riant

    Nugroho melanjutkan dengan melakukan pendekatan model rasionalis dalam analisis

    kebijakan yang mempunyai bagian-bagian :

    1. Mendefinisikan permasalahan (define the problem).

    2. Menetapkan kriteria evaluasi (establish evaluation criteria).

    3. Mengidentifikasi alternatif kebijakan (identifiy alternative policies).

    4. Memaparkan alternatif-alternatif dan memilih salah satu (display alternatives

    and select among them).

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 34

    5. Memonitor dan mengevaluasi manfaat kebijakan (monitor and evaluate policy

    outcome).

    Suatu kebijakan yang baik, menurut Dunn (1995) harus melalui tahapan-

    tahapan kegiatan, yaitu agenda setting, policy formulation, policy adaption, dan

    policy implementation serta policy assesment. Dari tahapan diatas yang paling rumit

    adalah menentukan policy formulation, di dalamnya tercakup cara memformulasikan

    alternatif-alternatif kebijakan yang mampu memecahkan masalah-masalah, memilih

    alternatif-alternatif yang memadai dan efektif bila dilaksanakan dan sebagainya.

    Untuk itu cara yang paling menguntungkan dalam memilih alternatif mana yang

    paling menguntungkan adalah melalui analisis kebijakan. Sofian (2001)

    mengungkapkan bahwa proses analisis kebijakan bermaksud untuk memberikan

    rekomendasi yang bermanfaat bagi pembuat kebijakan yang baik, atau merupakan

    usaha yang bersifat multi disipliner untuk memperoleh data informasi guna

    memberikan alternatif pemecahan suatu masalah. Dengan demikian bahwa

    menganalisa suatu kebijakan merupakan usaha untuk dapat merekomendasikan

    kebijakan. Usaha ini berawal dari penyajian secara cermat informasi yang

    menunjukkan adanya masalah kebijakan, yang mana informasi ini nantinya akan

    digunakan untuk membuat informasi tentang alternatif kebijakan.

    Untuk menentukan alternatif-alternatif mana yang akan dipilih, sudah barang

    tentu diperlukan kriteria-kriteria atau metode-metode tertentu. Lebih lanjut Dunn

    (2000) mengatakan; untuk menentukan alternatif terpilih, setidaknya ada 3 (tiga) hal

    yang harus diperhatikan, yaitu (1) Affecfiveness, yaitu apakah kebijakan tersebut

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 35

    dapat mencapai sasaran yang telah dirumuskan, (2) Efficiency, yaitu apakah kebijakan

    yang akan diambil itu seimbang dengan sumber daya yang tersedia, dan

    (3) Adequasi, yaitu apakah kebijakan itu sudah cukup memadai untuk memecahkan

    masalah yang ada.

    Selanjutnya berkaitan dengan kriteria kebijakan ini Sofian (2001),

    mengemukakan bahwa kebijakan yang baik itu harus memenuhi kriteria-kriteria

    sebagai berikut :

    1. Tehnical feasibility, yaitu kemampuan masing-masing alternatif untuk

    memecahkan masalah.

    2. Economic and financial possibility, yaitu alternatif mana yang mungkin

    dibiayai dari dana yang dimiliki.

    3. Political viability, yaitu bagaimana resiko politik dari masing-masing

    alternatif.

    4. Administrative capability, yaitu menyangkut kemampuan administrasi untuk

    mendukung kebijaksanaan tersebut.

    Kemudian lebih lanjut, Sofian (2001) mengungkapkan bahwa proses analisis

    kebijakan bermaksud untuk memberikan rekomendasi yang bermanfaat bagi pembuat

    kebijakan yang baik, atau merupakan usaha yang bersifat multi disipliner untuk

    memperoleh data informasi guna memberikan alternatif pemecahan suatu masalah.

    Dengan demikian bahwa menganalisa suatu kebijakan merupakan usaha untuk dapat

    merekomendasikan kebijakan. Usaha ini berawal dari penyajian secara cermat

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 36

    informasi yang menunjukkan adanya masalah kebijakan, yang mana informasi ini

    nantinya akan digunakan untuk membuat informasi tentang alternatif kebijakan.

    Dari pendapat ahli di atas, dapatlah disimpulkan bahwa pada dasarnya

    alternatif kebijakan yang memadai dan efektif untuk dilaksanakan setidaknya harus

    memenuhi kriteria-kriteria kelayakan ekonomi dan finansial, sosial, teknis, legal,

    administrasi dan politik. Di samping itu tidak kalah pentingnya perlu

    dipertimbangkan pula kriteria-kriteria efektifitas, efisiensi dan edequasi.

    2.3 Desentralisasi dan Otonomi Daerah

    Desentralisasi tidak bisa dipisahkan dengan masalah sentralisasi dalam

    penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan pelayanan publik, karena pada

    dasarnya berkenaan dengan delegation of authority and responsibility yang dapat

    diukur dari sejauhmana unit-unit bawahan yang memiliki wewenang dan tanggung

    jawab di dalam proses pengambilan keputusan (Miewald dalam Pamudji, 1984: 2).

    Pide (1997 : 34) mengemukakan bahwa desentralisasi pada dasarnya adalah

    pelimpahan atau penyerahan kekuasaan atau wewenang dibidang tertentu secara

    vertikal dari institusi/ lembaga/ pejabat yang lebih tinggi kepada institusi/ lembaga/

    fungsionaris bawahannya sehingga yang diserahi atau dilimpahi kekuasaan

    wewenang tertentu itu berhak bertindak atas nama sendiri dalam urusan tertentu

    tersebut.

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 37

    Selain itu, Rondinelli (1983 : 69) mengemukakan, desentralisasi perlu dipilih

    dalam penyelenggaraan pemerintahan pembangunan, karena melalui desentralisasi

    akan dapat meningkatkan efektivitas dalam membuat kebijaksanaan nasional, dengan

    cara mendelegasikan tanggung jawab yang lebih besar kepada para pejabat tingkat

    lokal untuk merancang proyek-proyek pembangunan, agar sesuai dengan kebutuhan

    dan kondisi setempat. Desentralisasi akan dapat memungkinkan para pejabat

    setempat untuk lebih dapat mengatasi masalah-masalah yang selama ini dianggap

    kurang baik dan ciri-ciri prosedur yang sangat birokratis di dalam merencanakan dan

    melaksanakan pembangunan yang seringkali dialami oleh negara berkembang yang

    acapkali tercipta konsentrasi kekuasaan, otoritas dan sumber-sumber yang begitu

    berlebihan di tingkat pusat. Jika dilihat dari fungsi-fungsi pembangunan yang

    didesentralisasikan para pejabat, staf pada tingkat lokal atau unit-unit administratif

    yang lebih rendah, akan dapat meningkatkan pemahaman dan sensivitas (daya

    tanggap) mereka terhadap masalah dan kebutuhan setempat, karena mereka akan

    bekerja pada tingkat dimana semua permasalahan tersebut terasa paling menekan dan

    terlihat paling jelas.

    Apabila dilihat dari sisi hubungan kerja, sistem penyelenggaraan model ini

    akan dapat lebih mendekatkan, mengakrabkan dan mempererat antara masyarakat

    dengan para pejabat, staf pelaksana dan hal ini akan memungkinkan mereka akan

    mendapatkan informasi yang lebih baik, yang diperlukan dalam proses perumusan

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 38

    rencana pembangunan dari pada apa yang mereka peroleh bila hanya menunggu di

    kantor pusat saja.

    Desentralisasi juga dapat meningkatkan dukungan politis dan administratif

    bagi kebijaksanaan pembangunan nasional pada tingkat lokal, karena selama ini

    rencana-rencana pembangunan tingkat nasional acapkali tidak diketahui oleh

    penduduk setempat, sehingga dengan diketahuinya rencana pembangunan nasional

    pada tingkat lokal, maka disamping akan mendapatkan dukungan politis dan

    administratif pada tingkat lokal, juga dapat mendorong kelompok-kelompok sosial

    setempat untuk meningkatkan kemampuan partisipasinya dalam merencanakan dan

    mengambil keputusan yang mereka buat. Lebih penting lagi, desentralisasi ini juga

    dianggap dapat meningkatkan efisiensi pemerintah pusat, dengan cara mengurangi

    beban kerja rutin dan fungsi-fungsi manual yang dapat secara efektif diselesaikan

    oleh para staf pelaksana lapangan atau para pimpinan unit-unit administratif yang

    lebih rendah.

    Disamping pendapat Rondinelli, Barkley (1978 : 2) mengemukakan bahwa

    desentralisasi dipandang dapat mendorong pengambilan keputusan yang lebih cepat

    dan lebih luas atau dengan kata lain memberi dukungan yang lebih konstruktif di

    dalam proses pengambilan keputusan. Sedangkan Mc. Gregor (1966: 3) menegaskan,

    jika kita dapat menekan pengambilan keputusan dalam organisasi ke tingkat yang

    lebih rendah, maka kita akan cenderung memperoleh keputusan-keputusan yang lebih

    baik. Desentralisasi bukan saja akan dapat memperbaiki kualitas dari keputusan-

    keputusan yang diambil, tetapi juga akan dapat memperbaiki kualitas daripada

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 39

    pengambilan keputusan, karena orang cenderung untuk tumbuh dan berkembang

    secara lebih cepat manakala mereka dimotivasi secara efektif dan ini bisa terjadi jika

    kewenangan pengambilan keputusan didesentralisasikan. Hal demikian tadi harus

    menerapkan azas desentralisasi yang berarti pengambilan keputusan pada tingkat

    bawah organisasi dipandang sebagai cara terbaik untuk melahirkan keputusan-

    keputusan yang lebih sesuai dengan kepentingan organisasi besar.

    Sejalan dengan pendapat diatas, Koesoemahatmadja (1979) mengemukakan

    bahwa desentralisasi dalam arti ketatanegaraan merupakan pelimpahan kekuasaan

    pemerintahan dari pusat kepada daerah-daerah untuk mengurus rumah tangganya

    sendiri. Desentralisasi adalah sistem untuk mewujudkan asas demokrasi, yang

    memberikan kesempatan kepada rakyat untuk ikut serta dalam proses

    penyelenggaraan kekuasaan negara, yang dapat dibagi dalam 2 (dua) macam bentuk.

    Pertama, dekonsentrasi yakni pelimpahan kekuasaan dari alat perlengkapan negara

    tingkat lebih atas kepada bawahannya guna melancarkan pelaksanaan tugas

    pemerintahan. Kedua, Desentralisasi ketatanegaraan atau desentralisasi politik yaitu

    pelimpahan kekuasaan perundangan dan pemerintahan kepada daerah-daerah otonom

    di lingkungannya. Dalam konteks ini, rakyat dengan mempergunakan saluran-saluran

    tertentu (perwakilan) ikut serta dalam pemerintahan. Desentralisasi ketatanegaraan

    dibagi lagi menjadi 2 (dua) macam, yakni desentralisasi fungsional serta

    desentralisasi teritorial yang terdiri dari otonomi dan tugas pembantuan.

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 40

    Secara terminologis, cukup banyak pengertian otonomi yang dikemukakan

    oleh para pakar. Logemann (Koswara, 2001: 59) memberikan konsep otonomi

    sebagai berikut : bahwa kebebasan bergerak yang diberikan kepada daerah otonom

    berarti memberi kesempatan kepadanya untuk menggunakan prakarsanya sendiri dari

    segala macam kekuasaannya dan untuk mengurus kepentingan publik. Kekuasaan

    bertindak merdeka yang diberikan kepada satuan-satuan kenegaraan yang

    memerintah sendiri daerahnya itu adalah kekuasaan yang berdasarkan inisiatif

    sendiri dan pemerintahan berdasarkan inisiatif sendiri.

    Dalam Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah,

    dikemukakan tentang pengertian otonomi daerah, yaitu kewenangan daerah otonom

    untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa

    sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-

    undangan. Pemberian kewenangan otonomi kepada daerah didasarkan kepada asas

    desentralisasi dalam wujud otonomi yang luas, nyata dan bertanggung jawab.

    Desentralisasi dan otonomi daerah dianggap dapat menjawab tuntutan

    pemerataan, pembangunan sosial ekonomi, penyelenggaraan pemerintahan dan

    pembangunan politik yang efektif. Dalam konteks ini, persoalan desentralisasi dan

    otonomi daerah berkaitan erat dengan persoalan pemberdayaan, dalam arti

    memberikan keleluasaan dan kewenangan kepada masyarakat daerah untuk

    berprakarsa dan mengambil keputusan. Disamping itu, empowerment akan menjamin

    hak dan kewajiban serta wewenang dan tanggung jawab dari organisasi pemerintahan

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 41

    di tingkat daerah untuk dapat menyusun program, memilih alternatif dan mengambil

    keputusan dalam mengurus kepentingan masyarakat daerahnya sendiri.

    Isu otonomi daerah adalah isu yang paling aktual setelah berlakunya

    Undang-undang No. 22 Tahun 1999 sampai pada Undang-undang No. 32 Tahun

    2004. Isu tersebut tidak hanya karena desentralisasi adalah lawan dari sentralisasi,

    tetapi lebih dititik beratkan pada kebijakan pemerintah Orde Baru yang sangat

    sentralistik. Konsep desentralisasi memiliki dua pengertian yaitu desentralisasi politik

    dan desentralisasi administratif. Desentralisasi politik diartikan sebagai penyerahan

    kewenangan yang melahirkan daerah-daerah otonom, sedangkan desentralisasi

    administratif merupakan penyerahan kewenangan pelaksanaan implementasi program

    yang melahirkan wilayah-wilayah administratif, atau dengan kata lain pendelegasian

    sebagian dari wewenang untuk melaksanakan program terhadap tingkat yang lebih

    bawah. (Ichlasul Amal; 1990: 8).

    Kebutuhan terhadap desentralisasi menurut Cheemo and Rondinelli (1983:

    10) didorong oleh beberapa faktor, yaitu:

    1. Kegagalan atau kurang efektifnya perencanaan yang terpusat dan pengawasan

    sentral dalam pembangunan.

    2. Lahirnya teori-teori pembangunan yang lebih berorientasi kepada kebutuhan

    manusia.

    3. Semakin kompleksnya permasalahan masyarakat yang tidak mungkin lagi

    dikelola secara terpusat.

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 42

    Lebih lanjut Ryass Rasyid mengatakan tentang desentralisasi bahwa Negara

    yang sentralistik cenderung tidak mampu menjawab secara cepat dan tepat semua

    kebutuhan berbagai kelompok masyarakat dan daerah. Paradigma pemerintahan

    dewasa ini berubah dengan pesat dan ada 5 (lima) pokok perubahan itu, yaitu :

    1. Sentralisasi ke desentralisasi perencanaan pembangunan.

    2. Pemerintahan besar ke pemerintahan kecil (big government ke small

    government)

    3. Peningkatan Tax ke penuntunan Tax.

    4. Privatisasi pelayanan, dan

    5. Social capital ke individual capital (Rasyid, 1997: 8).

    Pandangan tersebut adalah langkah antisipasi menyikapi perubahan

    (globalisasi dan demokratisasi) yang melanda kawasan dunia. Maka terhadap

    kekuatan tersebut bagi negara yang terbentuk kesatuan maupun federal jawabannya

    adalah desentralisasi. Setiap makhluk hidup memerlukan otonomi, demikian juga

    kelompok termasuk negara dan daerah memerlukan otonomi. Jadi otonomi adalah

    suatu kesatuan sosial dinamakan otonomi manakala terdapat suatu kesatuan tertentu,

    yang bebas bertindak atau memilih untuk bertindak, atau tidak melakukan jika

    menyukai untuk melakukannya (Susilo; 2000: 8).

    Selanjutnya Tri Ratnawati mengklasifikasikan 4 (empat) tujuan utama

    desentralisasi, yaitu: (1) Bidang Ekonomi, dalam rangka mengurangi cost dan

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 43

    menjamin pelayanan publik lebih tepat sasaran; (2) Bidang Politik, dalam upaya

    mengembangkan grassroots democracy dan mengurangi penyalahgunaan kekuasaan

    oleh pusat serta diharapkan mencegah disintegrasi nasional; (3) Bidang Administrasi,

    dalam rangka red tape birokrasi dan pengambilan keputusan menjadi lebih efektif;

    (4) Bidang Sosial Budaya, mengembangkan kebhinekaan dan budaya lokal (Jurnal

    Otonomi Daerah, 2002: 2).

    Sementara itu menyangkut otonomi, secara filosofis ideologis dipandang

    sebagai suatu mekanisme yang memungkinkan tumbangnya partisipasi yang luas bagi

    masyarakat dan mendorong agar daerah mampu membuat keputusan secara mandiri

    tanpa harus tergantung kepada pemerintah pusat (Siti Zuhro, 1990:18). Arti

    pentingnya otonomi juga dikemukakan oleh Kenichi Ohmae ialah otonomi adalah

    kata kunci untuk memajukan perekonomian negara untuk masa-masa depan dan batas

    negara akan ditembus oleh 4 (empat) faktor yaitu investment, individual consumers,

    industri and information (Jurnal Otonomi Daerah, 1999 : 18).

    Mencermati secara empiris pandangan dan uraian diatas menunjukkan

    bahwa desentralisasi dan otonomi dalam kaitannya perkembangan kedepan tidak

    dapat ditunda lagi pelaksanannya. Artinya berlakunya Undang-undang No. 32 tahun

    2004, dan banyaknya tuntutan daerah akan daerah otonom yang baru tentu dengan

    maksud penjabaran dari desentralisasi dan otonomi itu sendiri. Mekanisme dan pola

    yang sangat sentralistik selama ini dalam hubungan pemerintah Pusat-Daerah, sudah

    tidak dapat dipertahankan lagi. Akan tetapi persoalannya dalam kasus kita di

    Indonesia, desentralisasi dan otonomi ini apakah sudah merupakan komitmen yang

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 44

    kuat oleh pemerintah dan masyarakat?. Dari hasil penelitian evaluasi percontohan

    otonomi daerah terdapat dua kecenderungan, yaitu; Pertama; Pemerintah Pusat dan

    Provinsi belum sungguh-sungguh mendukung pelaksanaan otonomi di Kabupaten/

    Kota, dan Kedua; dianutnya sistem pemerintahan daerah yaitu desentralisasi dan

    dekonsentrasi membawa implikasi yang besar terhadap kelembagaan di daerah, yaitu

    dua kepentingan yang berbeda diterapkan bersama oleh pimpinan pemerintah di

    daerah (Jurnal Otonomi Daerah, 1999: 22).

    Desentralisasi merupakan suatu alat untuk mencapai salah satu

    tujuan bernegara yaitu memberikan pelayanan publik yang lebih baik dan

    menciptakan proses pengambilan keputusan yang lebih demokratis. Hal

    pokok tentang desentralisasi tersebut adalah berhasil atau gagal

    pemerintah untuk meningkatkan efisiensi dan kadar responsivitas publik

    terhadap kepentingan politis dan sosial masyarakatnya. Kegagalan

    implementasi desentralisasi terutama ditunjukkan dari kemunduran

    ekonomi, ketidakstabilan politik dan merosotnya pelayanan publik (Sidik:

    2001).

    Tekanan demokratisasi dunia sekarang ini menunjuk pada trend

    baru yaitu isu pemerintahan daerah. Alasannya bahwa tidak ada satu

    pemerintah dari suatu negara yang luas akan mampu secara efektif

    membuat public policies di segala bidang ataupun mampu melaksanakan

    kebijakan-kebijakan secara efektif dan efisien di seluruh wilayah negara

    itu. Demikian halnya di dalam manajemen penyelenggaraan pemerintahan

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 45

    dan pembangunan. Pola-pola penyelenggaraan pemerintahan dan

    pembangunan yang sentralistik menjadi kurang aktual, sehingga perlu

    pendekatan desentralistik.

    Desentralisasi menurut Rondinelli (Sidik, 2001: 2) dapat dibagi

    menjadi 4 (empat) jenis, yaitu :

    1. Desentralisasi politik (political decentralization), yaitu pemberian hak

    kepada warga negara melalui perwakilan yang dipilih suatu kekuasaan

    yang kuat untuk mengambil keputusan publik.

    2. Desentralisasi administratif (administrative decentralization), yaitu

    pelimpahan wewenang yang dimaksudkan untuk mendistribusikan

    kewenangan, tanggung jawab dan sumber-sumber keuangan untuk

    menyediakan pelayanan publik. Desentralisasi administratif pada

    dasarnya dapat dikelompokkan menjadi tiga bentuk, yaitu :

    a. Dekonsentrasi (deconcentration), yaitu pelimpahan wewenang dari

    pemerintah pusat kepada pejabat yang berada dalam garis hirarki

    dengan pemerintah pusat di daerah.

    b. Pendelegasian (delegation), yaitu pelimpahan wewenang untuk

    tugas tertentu kepada organisasi yang berada di luar struktur

    birokrasi reguler yang dikontrol secara tidak langsung oleh

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 46

    pemerintah pusat. Pendelegasian wewenang ini biasanya diatur

    dengan ketentuan perundangan. Pihak yang menerima wewenang

    mempunyai keleluasaan (dicreation) dalam penyelenggaraan

    pendelegasian tersebut, walaupun wewenang terakhir tetap pada

    pihak pemberi wewenang (sovereign-authority).

    c. Devolusi (devolution), yaitu pelimpahan wewenang kepada tingkat

    pemerintahan yang lebih rendah dalam bidang keuangan atau tugas

    pemerintahan dan pihak pemerintah daerah mendapat discreation

    yang tidak dikontrol oleh pemerintah pusat.

    3. Desentralisasi fiskal (fiscale decentralization), merupakan komponen

    utama dari desentralisasi. Apabila pemerintah daerah melaksanakan

    fungsinya secara efektif, maka mereka harus didukung sumber-sumber

    keuangan yang memadai baik yang berasal dari pendapatan asli

    daerah, bagi hasil pajak dan bukan pajak, pinjaman maupun subsidi

    atau bantuan dari pemerintah pusat.

    4. Desentralisasi ekonomi (economic or market decentralization), intinya

    berkaitan dengan kebijakan pelimpahan fungsi-fungsi pelayanan

    kepada masyarakat dari pemerintah kepada sektor swasta sejalan

    dengan kebijakan liberalisasi dan ekonomi pasar.

    Desentralisasi dalam Undang-undang No. 32 Tahun 2004

    merupakan salah satu asas penyelenggaraan pemerintahan daerah yang

    diartikan sebagai penyerahan wewenang dari pemerintah kepada daerah

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 47

    otonom dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang

    secara utuh dan bulat dilaksanakan pada daerah kabupaten dan kota.

    United Nations memberikan pengertian tentang desentralisasi

    sebagai : The transfer of authority away from the national capital

    wether by deconcentration to field offices or by devolution to local

    authorities or local bodies. Batasan ini menggariskan tentang bagaimana

    proses kewenangan itu diserahkan dari pusat kepada lembaga pemerintah

    di daerah, baik melalui dekonsentrasi, maupun devolusi (Koswara, 1998:

    152).

    Pemberian otonomi kepada daerah merupakan konsekuensi

    kebijakan desentralisasi teritorial. Wujudnya berupa hak, wewenang dan

    kewajiban daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya

    sendiri. Manifestasinya berupa penyerahan sebagian urusan pemerintahan

    dan sumber-sumber pembiayaan kepada pemerintah daerah yang pada

    dasarnya menjadi wewenang dan tanggung jawab daerah sepenuhnya. Ini

    berarti bahwa prakarsa dan penentuan prioritas serta pengambilan

    keputusan sepenuhnya menjadi hak, wewenang dan tanggung jawab

    pemerintah daerah.

    James W. Fesler mendefinisikan desentralisasi sebagai distribusi

    kekuasaan yang mangalihkan atau memberikan pembuatan keputusan atau

    kebijakan khusus kepada level daerah sehingga daerah mempunyai

    kemandirian untuk membuat kebijakan sendiri (Warsito Utomo,1997).

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 48

    Menurut Bryant (1987: 213-214), desentralisasi dalam kenyataan

    mengambil dua bentuk, yaitu yang bersifat administratif dan yang

    bersifat politik. Desentralisasi administratif biasanya disebut

    dekonsentrasi yang berarti delegasi wewenang pelaksanaan kepada

    tingkat-tingkat lokal. Para pejabat tingkat lokal bekerja dalam batas

    rencana dan sumber-sumber anggaran, namun mereka memiliki elemen

    kebijakan dan kekuasaan serta tanggung jawab dalam hal sifat hakikat

    jasa dan pelayanan pada tingkat lokal. Desentralisasi politik (devolusi)

    berarti bahwa wewenang pembuatan keputusan dan kontrol tertentu

    terhadap sumber-sumber daya diberikan pada pejabat-pejabat regional

    dan lokal.

    Pikiran ini sejalan dengan Rondinelli (Koswara,1998:153) yang

    menyatakan bahwa : decentralization is the transfer of planning,

    decision making, or administrative authority from central government to

    its fields organization, local administrative units, semi-autonomous and

    parastatal organizations, local government, or non government

    organization.

    Dengan demikian dapat dikatakan bahwa makna utama

    desentralisasi terletak pada kewenangan pemerintah daerah untuk

    menentukan kebijakannya sendiri sesuai dengan kondisi dan aspirasi

    masyarakat setempat. Dengan penerapan otonomi daerah banyak harapan

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 49

    diletakkan bagi penyelesaian beragam permasalahan yang menghambat

    perkembangan dan kemajuan daerah.

    2.4 Pemekaran Wilayah

    Sistem pemerintahan dan pembangunan yang sentralistik telah

    menyebabkan melemahnya kemampuan pemerintah daerah dalam melaksanakan

    tugas dan fungsi secara otonom. Strategi pelaksanaan pembangunan yang tidak

    terdesentralisasi telah menyebabkan kegiatan pelayanan masyarakat menjadi tidak

    responsif dan ketidakmerataan pertumbuhan ekonomi antar daerah.

    Pada sisi yang lain, pengambilan keputusan dalam perencanaan dan

    pelaksanaan pembangunan selama ini yang lebih menekankan pada pendekatan

    sektoral dan cenderung terpusat menyebabkan pemerintah daerah kurang mendapat

    kesempatan untuk mengembangkan kapasitas dalam penyelenggaraan pemerintahan,

    pembangunan dan pelayanan masyarakat secara optimal. Kapasitas pemerintah

    daerah yang tidak optimal disebabkan oleh kuatnya kendali pemerintah pusat dalam

    proses pengambilan keputusan melalui berbagai pedoman dan petunjuk pelaksanaan

    yang sangat rinci dan kaku. Hal tersebut diperparah oleh adanya keengganan

    beberapa instansi pemerintah pusat untuk mendelegasikan kewenangan, penyerahan

    tugas dan fungsi pelayanan, pengaturan perizinan dan pengelolaan sumber daya

    keuangan kepada pemerintah daerah. Kuatnya kendali pemerintah pusat yang

    semakin tinggi terhadap pemerintah daerah pada waktu yang lalu telah menyebabkan

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 50

    hilangnya motivasi, inovasi dan kreativitas aparat daerah dalam melaksanakan tugas

    dan fungsi yang menjadi tanggung jawabnya. Kemudian Pemerintah menyadari

    bahwa kebijakan pembangunan yang terlalu sentralistik mengandung banyak

    kelemahan. Oleh karena itu maka salah satu amanat GBHN 1999-2004 menyebutkan

    bahwa kebijakan pembangunan diarahkan untuk: (1) Mengembangkan otonomi

    daerah yang luas, nyata dan bertanggung jawab dalam rangka pemberdayaan

    masyarakat, lembaga otonomi, lembaga politik, lembaga hukum, lembaga

    keagamaan, lembaga adat dan lembaga swadaya masyarakat serta seluruh potensi

    masyarakat dalam wadah NKRI; (2) Melakukan pengkajian tentang berlakunya

    otonomi daerah bagi provinsi, kabupaten/ kota dan desa; (3) Mewujudkan

    perimbangan keuangan pusat dan daerah secara adil dengan mengutamakan

    kepentingan daerah yang lebih luas melalui desentralisasi; dan (4) Memberdayakan

    DPRD dalam rangka melaksanakan fungsi dan peranannya guna penyelenggaraan

    otonomi yang luas, nyata dan bertanggung jawab.

    Untuk melaksanakan amanat GBHN 1999-2004, program pembangunan

    yang perlu diupayakan dalam mengembangkan otonomi daerah adalah : (1) Program

    peningkatan kapasitas aparat pemerintah daerah. Program ini bertujuan untuk

    meningkatkan profesionalisme dan kemampuan manajemen aparat pemerintah

    daerah; (2) Program peningkatan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah. Program

    ini bertujuan untuk meningkatkan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah yang

    menyangkut mekanisme kerja, struktur organisasi dan peraturan perundang-undangan

    yang memadai guna menjamin pelaksanaan otonomi daerah; (3) Program penataan

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 51

    pengelolaan keuangan daerah. Program ini bertujuan untuk meningkatkan

    kemampuan pemerintah daerah dalam pengelolaan keuangan daerah secara

    profesional, efisien, transparan dan bertanggung jawab; (4) Program penguatan

    Lembaga Non Pemerintah. Program ini bertujuan untuk meningkatkan kemampuan

    dan keterlibatan lembaga-lembaga non pemerintah dalam proses pembuatan

    kebijakan, perencanaan, pembangunan dan pelayanan masyarakat. Lembaga-lembaga

    non pemerintah dimaksud adalah DPRD, badan permusyawaratan desa, lembaga

    swadaya masyarakat, lembaga adat, lembaga keagamaan dan lembaga masyarakat

    lainnya.

    Kebijakan pembentukan daerah Kabupaten Batu Bara merupakan salah satu

    perwujudan dari pengembangan otonomi daerah. Oleh karena itu maka dalam rangka

    perencanaan pembangunan daerah di Indonesia, terdapat beberapa hal yang ingin

    dicapai (Rasyid, 1998): Pertama, menyebarratakan pembangunan sehingga dapat

    dihindarkan adanya pemusatan kegiatan pembangunan yang berlebihan di daerah

    tertentu. Kedua, menjamin keserasian dan koordinasi antara berbagai kegiatan

    pembangunan yang ada di tiap-tiap daerah. Ketiga, memberikan pengarahan kegiatan

    pembangunan, bukan saja pada aparatur pemerintah, tetapi juga kepada masyarakat.

    Kebijakan pembentukan daerah Kabupaten Batu Bara sebagai daerah

    otonom akan mencakup suatu wilayah hukum tertentu. Wilayah dalam tata

    pemerintahan Indonesia artinya lingkungan kerja pemerintahan umum (Rasyid,

    1998). Secara administratif, lingkungan kerja pemerintahan berkaitan dengan batas-

    batas wilayah hukum suatu daerah atau juga disebut sebagai rumah tangga daerah.

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 52

    Dalam rangka pembentukan daerah baru, pemberian status pada wilayah tertentu

    mengandung makna sebagai adanya daerah provinsi, daerah kabupaten dan daerah

    kota yang bisa merupakan pemekaran dari daerah induk.

    Secara teoritis, untuk menjalankan fungsinya secara optimal, sedikitnya ada

    7 (tujuh) elemen utama yang membentuk suatu pemerintah daerah otonom (Suwandi,

    2002), yaitu:

    1. Adanya urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah. Urusan tersebut

    merupakan isi otonomi yang menjadi dasar bagi kewenangan daerah untuk

    mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.

    2. Adanya kelembagaan yang merupakan pewadahan dari otonomi yang

    diserahkan kepada daerah.

    3. Adanya personil yaitu pegawai yang mempunyai tugas untuk menjalankan

    urusan otonomi yang menjadi isi rumah tangga daerah yang bersangkutan.

    4. Adanya sumber-sumber keuangan untuk membiayai pelaksanaan otonomi

    daerah.

    5. Adanya unsur perwakilan yang merupakan perwujudan dari wakil-wakil

    rakyat yang telah mendapatkan legitimasi untuk memimpin penyelenggaraan

    pemerintahan daerah.

    6. Adanya manajemen pelayanan publik agar dapat berjalan secara efisien,

    efektif, ekonomi dan akuntabel.

    7. Adanya pengawasan, supervisi, monitoring dan evaluasi yang efektif dan

    efisien.

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 53

    Menurut Sumodiningrat (1999), berkaitan dengan pemberian otonomi

    kepada daerah maka perlu memperhatikan unsur-unsur sebagai berikut, yakni :

    (1) Kemantapan lembaga; (2) Ketersediaan sumber daya manusia yang memadai,

    khususnya aparat pemerintah daerah; (3) Potensi ekonomi daerah untuk menggali

    sumber pendapatannya sendiri.

    Gagasan pemekaran wilayah dan pembentukan daerah otonom baru memiliki

    dasar hukum yang cukup kuat. Secara yuridis landasan yang memuat persoalan

    pembentukan daerah terdapat dalam pasal 18 UUD 1945 yang intinya, bahwa

    membagi daerah Indonesia atas daerah besar (provinsi) dan daerah provinsi akan

    dibagi dalam daerah yang lebih kecil. Selanjutnya dalam Undang-undang No. 32

    Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang memberi peluang pembentukan

    daerah dalam suatu NKRI, yaitu daerah yang dibentuk berdasarkan pertimbangan

    kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, jumlah penduduk,

    luas daerah dan pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi

    daerah.

    Sementara itu, tujuan pemekaran daerah pada pasal 2 Peraturan Pemerintah

    No. 129 tahun 2000 tentang persyaratan pembentukan dan kriteria pemekaran,

    penghapusan dan penggabungan daerah dinyatakan bahwa : tujuan dari

    pembentukan, pemekaran, penghapusan dan penggabungan daerah adalah untuk

    meningkatkan pelayanan kepada masyarakat, percepatan pertumbuhan kehidupan

    demokrasi, percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah, percepatan

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 54

    pengelolaan potensi daerah, peningkatan keamanan dan ketertiban serta peningkatan

    hubungan yang serasi antara pusat dan daerah.

    Undang-undang No. 32 Tahun 2004 bertujuan untuk mendorong

    pemberdayaan masyarakat, menumbuhkan prakarsa dan kreativitas masyarakat serta

    mengembangkan peran dan fungsi DPRD. Jadi intinya adalah memberikan

    kewenangan kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan

    masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakatnya

    yang sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku.

    Berlakunya Undang-undang tersebut menyebabkan terjadinya perubahan

    yang fundamental terhadap elemen-elemen pemerintahan daerah serta memerlukan

    penataan-penataan yang sistematis. Elemen utama yang membentuk pemerintah

    daerah itu adalah :

    a. Adanya urusan otonomi yang merupakan dasar dari kewenangan daerah untuk

    mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.

    b. Adanya kelembagaan yang merupakan pewadahan dari otonomi yang

    diserahkan kepada daerah.

    c. Adanya personil yaitu pegawai daerah untuk menjalankan urusan otonomi.

    d. Adanya sumber-sumber keuangan untuk pembiayaan pelaksanaan otonomi.

    e. Adanya unsur perwakilan rakyat yang merupakan perwujudan demokrasi di

    daerah.

    f. Adanya manajemen pelayanan umum (public service).

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 55

    Dari uraian di atas pada dasarnya tersirat bahwa dimungkinkan adanya

    daerah otonom-daerah otonom baru diantaranya ditempuh melalui cara pemekaran

    daerah. Dimana pemekaran daerah dimaksud adalah dalam rangka meningkatkan

    kesejahteraan masyarakat melalui: (1) Peningkatan pelayanan kepada masyarakat;

    (2) Percepatan pertumbuhan kehidupan demokrasi; (3) Percepatan pelaksanaan

    pembangunan perekonomian daerah; (4) Percepatan pengelolaan potensi daerah;

    (5) Peningkatan keamanan dan ketertiban; (6) Peningkatan hubungan yang serasi

    antara Pusat dan Daerah (Peraturan Pemerintah No.129 Tahun 2000). Bila dikaji lebih

    jauh pemekaran daerah adalah tuntutan masyarakat untuk pembentukan daerah yang

    baru, dengan cara memisah diri dari kesatuan wilayah pemerintahan daerah tertentu

    (H.A. Dj. Nihin, 2000). Sementara dalam Peraturan Pemerintah No. 129 Tahun 2000,

    yang dimaksud dengan pemekaran daerah adalah pemecahan daerah provinsi, daerah

    kabupaten, dan daerah kota menjadi lebih dari satu daerah.

    Dari pengertian dan uraian diatas, cukup jelas bahwa pemekaran daerah

    merupakan tuntutan sebagian dari masyarakat untuk memisahkan dirinya dari daerah

    induknya membentuk suatu daerah baru baik itu provinsi, kabupaten atau kota dengan

    alasan-alasan tertentu sesuai peraturan perundang-undangan yang berlaku. Alasan-

    alasan tertentu mencakup yang bersifat lunak maupun keras terhadap Pemerintah

    Pusat, sifat lunak karena kondisi hubungan pusat dan daerah, dimana Pemerintah

    Pusat terlalu kuat, atau bisa juga sikap Pemerintah Pusat yang menganaktirikan

    Pemerintah Daerah sehingga terjadi kurang mesranya hubungan Pemerintah Pusat

    dan Pemerintah Daerah. Sedangkan yang bersifat keras lebih dikarenakan alasan-

    Ahmad Muzzawir: Analisis Kebijakan Pemekaran Wilayah kabupaten Batu Bara Dalam Perspektif Peraturan Pemerintah No. 329 Tahun 2000, 2008. USU e-Repository 2008

  • 56

    alasan yang bersifat politik yaitu ingin memisahkan diri dari wilayah Negara

    Kesatuan Republik Indonesia membentuk negara baru.

    Secara teoritis, untuk menjalankan fungsinya secara optimal, sedikitnya ada

    7 (tujuh) elemen utama yang membentuk suatu pemerintah daerah otonom (Suwandi,

    2002), yaitu:

    1. Adanya