analisis fallos argumentacion juridica

7/24/2019 Analisis Fallos Argumentacion Juridica

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Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Nmero 3 - Enero 2010 83Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Nmero 4 - Junio 2010 83

Seccin de Jurisprudencia Contencioso-Administrativa1

2.1. Comentarios de Jurisprudencia

Comentario a la Sentencia del Tribunal Cons-titucional 200/2009, de 28 de septiembre (Re-flexiones sobre la distribucin de competencias

entre el Estado, las Comunidades Autnomas enmateria de turismo)

Miguel CorcheroAbogado

Sumario: I.El protagonismo de las Comunidades Autnomas: trascendencia de laautonoma poltica y diversidad de las polticas tursticas autonmicas. II.Las com-petencias de las Comunidades Autnomas en materia de turismo. 1.La no atribucinde competencias al Estado y la competencia exclusiva de las Comunidades Autno-mas. 2. Jurisprudencia constitucional en materia de turismo. 3.La Sentencia delTribunal Constitucional 200/2009, de 28 de septiembre.

I. El protagonismo de las Comunidades Autnomas: trascendencia de laautonoma poltica y diversidad de las polticas tursticas autonmicas

La gestin turstica se ha desplazado casi en su totalidad a la Comunidades Autno-mas. La Constitucin espaola establece el turismo como una competencia exclusivade las mismas y stas la asumieron como tal desde la primera redaccin de los Estatutosde Autonoma. El mejor conocimiento del territorio, el fracaso de la centralizacin yel que ya se hubiese iniciado el proceso de traspaso a algunas Comunidades fueronlas principales razones que motivaron tal previsin constitucional. En cualquier caso,

1 Seccin coordinada por M Jess Gallardo Castillo.


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lo que parece resultar ms significativo como indica J. TUDELA ARANDA2no esque esta competencia se atribuyese a las Comunidades Autnomas sino que el Estadono se reservase explcitamente ninguna competencia al respecto. Aunque esta carencia

no puede extraar cuando el turismo no merece en la Constitucin otra mencin quela citada de ndole competencial. La autonoma poltica y la consiguiente autonomaorganizativa, se han traducido en modelos diversos modelos que se han ido enriquecien-do mutuamente. As: por una parte, la autonoma ha ofrecido toda su virtualidad alpermitir a regiones con realidades tursticas muy diferentes respuestas tambin distintas.En efecto como es fcil de intuir no tendr nada que ver la respuesta del poder pblicoal fenmeno turstico en Comunidades Autnomas como Canarias o Baleares, cuyaeconoma es casi exclusivamente dependiente del turismo que en otras Comunidades enlas que su importancia es mucho menos significativa. Por otro lado, si bien en todas ellasla importancia econmica del fenmeno turstico seguir siendo un dato decisivo paraentender la reaccin pblica, tambin hay que hacer notar como la mayor importanciaque en algunas poseen las llamadas funciones complementarias del turismo como laordenacin del territorio o la recuperacin medioambiental y del patrimonio histrico,han introducido algunas variantes.

II. Las competencias de las Comunidades Autnomas en materia deturismo

1. La no atribucin de competencias al Estado y la competencia exclusiva de las Co-munidades Autnomas

El artculo 149 de la Constitucin espaola no atribuyeninguna competencia al Es-tado en materia de turismo. En cambio, conforme al artculo 148.1 8 las Comunidades

Autnomas podrn asumir en la materia de promocin y ordenacin del turismo en su m-bito territorial. Por tanto, las Comunidades Autnomas tienen competencia exclusivaen materia de turismo. El legislador constituyente concibi la actividad turstica comouna competencia natural de las Comunidades Autnomas3. No obstante, como sealan

R. PEREZ GUERRA y M. M. CEBALLOS MARTN, el Estado puede ampararse enalguno de los ttulos competenciales comprendidos en el artculo 149.1 CE y referidos

2 J. TUDELA ARANDA, La organizacin administrativa del turismo, en R. GARCA MACHO,A. RECALDE CASTELLS y M.V. PETIT LAVALL, Lecciones de Derecho del Turismo, Valencia, 2000,pgs. 61-62.

3 En este sentido, A. SALGADO CASTRO, La distribucin de competencias en materia de turismo,Revista Aragonesa de Administracin Pblica, n 9, 1996, pgs. 319 y ss; y M.A. GUILLEN GALINDO,

La distribucin de competencias en materia turstica entre el Estado, las Comunidades Autnomas y lasEntidades Locales. Especial referencia a la Comunidad Valenciana, en D. BLANQUER, Turismo (organi-zacin administrativa, calidad de servicios y competitividad empresarial), Valencia, 1999, pg. 46.


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a materias conexascon el turismo, para esgrimir su legitimidad constitucional de incidiren la materia turstica4. En este sentido, se afirma que la competencia exclusiva de lasComunidades Autnomas sobre el turismo se convierte en concurrentecuando se afectan

a determinados mbitos en los que el Estado tiene competencia5

. Asimismo, es precisoindicar siguiendo a M. J. GALLARDO CASTILLO que la competencia promocionaldelturismo de las Comunidades Autnomas se extiende ms all de su propio territorioporlgicas razones de efectividad6.

2. Jurisprudencia constitucional en materia de turismo

La Jurisprudencia Constitucional se ha ocupado en diversas ocasiones de la materiaturstica. Veamos algunas de las ms destacadas.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 125/1984, de 20 de diciembre, estudia losconflictos positivos de competencia promovido, el primero, por el Consejo Ejecutivo dela Generalidad de Catalua, el segundo, por el Gobierno de Canarias y, el tercero, porel Gobierno valenciano, en relacin con el Real Decreto 2288/1983, de 27 de julio, porel que se establece para los hoteles como elemento promocional la distincin especialRecomendado por su calidad. El Tribunal Constitucional declara que pertenece a laGeneralidad de Catalua, al Gobierno de Canarias y a la Generalidad de la Comunidad

Autnoma Valenciana, en sus respectivos mbitos territoriales, la competencia ejercidapor el Estado en el Real Decreto 2288/1983, de 27 de julio. Tambin considera que

el Real Decreto 2288/1983, de 27 de julio, no es aplicable en los respectivos mbitosterritoriales de las Comunidades Autnomas de Catalua, Canarias y Valencia. Del votoparticular a la sentencia formulado por el Magistrado J. AROZAMENA SIERRA hayque destacar, por su inters, el siguiente prrafo:

Disiento de que el RD 2288/1983 no respete esta competencia y ejercite compe-tencia perteneciente a las Comunidades Autnomas. El Real Decreto se inserta enla promocin del turismo, arbitrando medidas que no son de ordenacin del sub-

4 R. PREZ GUERRA y M. M. CEBALLOS MARTN, A vueltas con el rgimen jurdico-administrativo de la distribucin de competencias en materia de turismo y de otros ttulos que incidendirectamente sobre el mismo: el ejercicio de competencias tursticas por la Comunidad AutnomaAndaluza, Revista Andaluza de Administracin Pblica, n 27, 1996, pgs. 98-99. Tambin, E. ROCAROCA, M. M. CEBALLOS MARTN y R. PREZ GUERRA, La regulacin jurdica del turismo enEspaa, Almera, 1998, pgs. 58-59 y M. A. GUILLN GALINDO, La distribucin de competencias.....,ob. cit., Valencia, 1999, pgs 44-45).

5 R. GARCA MACHO, La legislacin turstica: naturaleza jurdica; relaciones entre derecho estatal,autonmico y local, en R. GARCA MACHO, A. RECALDE CASTELLS y M.V. PETIT LAVALL, Lec-ciones de Derecho del Turismo, Valencia, 2000, pg. 30.

6 M.J. GALLARDO CASTILLO, La Ordenacin Jurdico-Administrativa del Turismo, Revista An-daluza de Administracin Pblica, 25, 1996, pgs. 46-47.


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sector de hostelera; pertenecen al campo de la promocin del mercado tursticotanto interno como internacional, regulando un elemento promocional (como esel otorgamiento de una distincin) que al incorporarse a la publicidad que realice la

Administracin del Estado, influye en la mejora de la calidad del producto ofreci-do, y orienta un turismo selectivo. Me parece por lo que paso a decir que la promo-cin turstica con el mbito que decimos, el del mercado interior y el del mercadomundial no invade competencias autonmicas; constituye una promocin o unaactividad con incidencia inmediata en el mercado interior y en el mercado exterior,que s sera contraria a postulados constitucionales si esa promocin se orientara afavorecer a unas ofertas hoteleras de una nacionalidad o de una regin y no a otras.No es sta, sin embargo, la lnea argumental por la que voy a seguir, aun creyendoque proporciona una base de fundamentacin segura.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 75/1989, de 21 de abril, analiza los cuatro con-flictos positivos de competencia promovidos por la Junta de Galicia en relacin con cuatroOrdenes del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de fecha de 19 de juliode 1984, y otros dos en relacin con otras tantas Ordenes del mismo Ministerio de fecha31 de mayo de 1985.El Tribunal Constitucional considera que las citadas Ordenes, queestablecen subvenciones para las actividades privadas de carcter turstico, invaden com-petencia de la Comunidad Autnoma de Galicia. El Magistrado F. RUBIO LLORENTEformula un voto particular en el que resaltan las siguientes consideraciones:

La competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma de Galicia (y de todasy cada una de las restantes) para promocionar el turismo dentro de su propioterritorio no significa ni puede significar que el Estado espaol no pueda hacernada para promocionar el turismo espaol en cuanto tal, pues las actuacionespromocionales del gnero aqu contemplado no implican ejercicio alguno delpoder (normativo o coactivo) dentro del territorio de la Comunidad Autnoma.La distribucin de los recursos presupuestarios entre el Estado y las Comuni-dades Autnomas deber tener en cuenta, sin duda, las obligaciones a las queaqul y stas, en razn de sus competencias respectivas, habrn de hacer frente yla ley presupuestaria podr ser impugnada en cuanto olvide esa necesidad. Unavez efectuada esa distribucin por el legislador, no cabe atacarla, sin embargo,a travs de un conflicto de competencias trabado en torno a las medidas adop-tadas por la Administracin para gestionar, de acuerdo con la voluntad de lasCortes Generales, los fondos que sta consigna a su disposicin a travs de unaLey que ni antes ni ahora es objeto de reproche constitucional, utilizando paraello el argumento (que no podra esgrimirse. ni frente a una entidad privada,frente a un Estado extranjero) de que slo la Administracin autonmica puedellevar a cabo acciones de fomento de las que puedan beneficiarse eventualmentealgn residente en su territorio. Lo ms que la Comunidad puede pretender esque esa actuacin estatal, que en ningn caso impide u obstaculiza las que laComunidad decida acometer, no fomente actuaciones que ella considera que no


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deben serlo, pero esta pretensin est ya atendida en las Ordenes impugnadasal hacer vinculante para la Administracin Central el informe negativo de laComunidad Autnoma.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 122/1989, de 6 de julio, estudia el conflictopositivo de competencia interpuesto por el Gobierno de la Nacin frente al Consejo deGobierno de la Diputacin Regional de Cantabria, en relacin con la Orden de 24 de

junio de 1984, de la Conserjera de Industria, Transporte y Comunicacin y Turismo,de convocatoria de exmenes para guas y guas intrpretes El Tribunal Constitucionalconsidera que la competencia controvertida corresponde a la Comunidad Autnomade Cantabria.

3. La Sentencia del Tribunal Constitucional 200/2009, de 28 de septiembre

a) Conflicto positivo de competencia planteado por la Junta de Galicia contra diversospreceptos del Real Decreto 1916/2008, de 21 de noviembre, por el que se regula lainiciativa de modernizacin de destinos tursticos maduros

La Sentencia del Tribunal Constitucional resuelve el conflicto positivo de compe-tencia planteado por la Junta de Galicia contra diversos preceptos del Real Decreto1916/2008, de 21 de noviembre, por el que se regula la iniciativa de modernizacin de

destinos tursticos maduros, expresin con la que se hace referencia a aquellos destinosque, por diversas razones, muestran signos de obsolescencia y precisan ser renovados afin de adecuarse a las necesidades y exigencias de los mercados tursticos.

a) Estimacin parcial

El Tribunal Constitucional estima parcialmentedicho conflicto positivo de com-petencia, declara inconstitucionales y nulos determinados preceptos del Real Decreto1916/2008, de 21 de noviembre, por el que se regula la iniciativa de modernizacin dedestinos tursticos maduros.

a) Posiciones de las partes:

Letrado de la Junta de Galicia

La representacin procesal de la Junta de Galicia considera que los preceptos impug-nados del Real Decreto 1916/2008 sobrepasan el marco fijado por la doctrina constitu-cional, marco segn el cual el poder de gastar y subvencionar va unido a la competenciaen la materia sobre la que se incide. Por esta razn, la Junta admite la posibilidad de queel Estado pueda intervenir, al amparo del art. 149.1.13 CE, en una materia como elturismo que, en principio, es de la exclusiva competencia autonmica (art. 27.21 EAG),pero rechaza que esa intervencin pueda implicar una configuracin como la que sederiva de los artculos del Real Decreto 1916/2008 objeto del conflicto. En tal sentido,


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entiende vulneradas no solamente sus competencias en materia de turismo sino tambinsobre el fomento y planificacin de la actividad econmica de Galicia del art. 30.I.1EAG y la propia autonoma financiera de la Comunidad Autnoma.

De acuerdo con lo anterior, admite la posibilidad de que el Estado pueda crear uninstrumento financiero como el Fondo financiero del Estado para la modernizacin delas infraestructuras tursticas (FOMIT), pero advierte que alguna de sus formas previstasde actuacin no se ajustan al orden constitucional de distribucin de competencias. As,cuestiona los siguientes aspectos.

En primer lugar, determinados aspectos relacionados con las operaciones de prs-tamos bonificados y de constitucin de garantas con cargo al FOMIT por cuanto losmismos conculcaran las competencias autonmicas. Asimismo, por no residenciar en lasautoridades autonmicas la labor de gestin o tramitacin administrativa que pueda exis-tir en el procedimiento de otorgamiento de esos prstamos, contradiciendo la doctrinaconstitucional al respecto.

En segundo lugar, en cuanto a la regulacin de la constitucin de garantas, se impug-na por cuanto regula la concesin de crditos directos del Instituto de Crdito Oficial,residenciando en el Estado la tramitacin administrativa y la decisin sobre su concesin,de forma que se contraviene expresamente la doctrina de la STC 95/1986, de 10 de ju-lio.

Por ltimo, en relacin a las ayudas complementarias a los planes de dinamizacin

turstica, el escrito de interposicin del conflicto seala que a las mismas les debera ser deaplicacin la doctrina contenida en el Fundamento Jurdico 8 b) de la STC 13/1992, conla consiguiente territorializacin de los fondos y asuncin de las competencias de gestiny tramitacin por las Comunidades Autnomas.

Abogado del Estado

El Abogado del Estado present su escrito de alegaciones en el que se opona a la de-manda por las razones que se recogen a continuacin.

Seala, en primer lugar, que el presente conflicto tiene por objeto la accin estatal enrelacin con los denominados destinos tursticos maduros, que viene siendo regulada ensucesivas leyes de presupuestos, as como en el Real Decreto 721/2005, de 20 de junio,derogado por el que ahora se controvierte, el cual tiene por objeto, a su juicio, una medidade estricta poltica econmica dirigida al favorecimiento del turismo exterior establecidaal amparo del art. 149.1.13 CE. El objetivo de esta accin estatal sera la consecucin deun modelo o tipo de destino turstico que pueda ser identificado como un destino atracti-vo, mediante un proceso de mejora de las infraestructuras tursticas a travs de acciones omedidas singulares y concretas, otorgando una imagen propia y general de estos destinos.Por ello estima que el objetivo de alcanzar esos estndares para la renovacin de infraes-tructuras tursticas solamente puede ser conseguido mediante una accin unitaria, la cualen todo caso no se aborda sin la participacin de las Comunidades Autnomas, pues las


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previsiones de ayudas estatales se contemplan en planes aprobados con el consenso au-tonmico, aadindose a eso la previsin de que las bases reguladoras especficas de cadalnea de ayudas hayan de contar con la previa aprobacin de la conferencia sectorial.

Seguidamente, justifica la regulacin cuestionada relativa a las operaciones de prs-tamo a largo plazo sealando que a la misma no pueden serle de aplicacin las particu-laridades procedimentales propias de las subvenciones, como se reclama en la demanda,por cuanto respecto de los prstamos son inseparables la convocatoria, la determinacinde la cuanta de los mismos y el examen de la aptitud de los solicitantes y de su solvenciafinanciera, destacando que, a partir de la admisin a trmite de las solicitudes, las Co-munidades Autnomas son las llamadas a la primera valoracin de los proyectos, fijandoprioridades entre los mismos.

En cuanto a los criterios de evaluacin de los proyectosdefiende que con ellos se buscaasegurar que el esfuerzo inversor del Estado responda a unas pautas mnimas y comunesen relacin con los destinos tursticos maduros, lo que explica tambin que su valoracincorresponda al mismo rgano y que la decisin se tome por la Administracin central, ala vista del criterio de la Comunidad Autnoma respectiva.

En lo relativo a laprestacin de avalespor parte del Fondo financiero del Estado parala modernizacin de las infraestructuras tursticas (FOMIT) entiende que se trata deoperaciones de crdito libremente negociadas entre el ICO y las entidades prestatarias yen las que el Estado se limita a actuar de garante. Dada su naturaleza, el Abogado del Es-tado estima que no resulta posible atender a lo solicitado por la demanda, en el sentidode ubicar en sede autonmica las referencias resolutorias y autorizatorias que el preceptorecoge, por cuanto se trata de un acto de disposicin de fondos estatales.

Finalmente, tampoco acepta que a las cuestiones relativas al procedimiento de con-cesin de estas ayudas les sea de aplicacin la doctrina contendida en el Fundamento

Jurdico 8 b) de la STC 13/1992, de 6 de febrero, por cuanto estima que este aspectodebera determinarse a la vista de las bases reguladoras, a cuya aprobacin se ha antici-pado el conflicto planteado.

a) Doctrina del Tribunal Constitucional (Fundamentos Jurdicos 3 y 4 de la Sentenciadel Tribunal Constitucional 200/2009, de 28 de septiembre)

El alcance de la actividad genrica de fomento del sector turstico (ayudas ysubvenciones) debe delimitarse con precisin a fin de evitar la invasin delmbito competencial de las Comunidades Autnomas

A juicio del Tribunal Constitucional, nos encontramos ante una controversia trabadaen relacin con la delimitacin de competencias en relacin con la regulacin y aplica-cin de ayudas o subvenciones al sector turstico. Para resolverla parte, tal como tienereiteradamente establecido (entre las ltimas, SSTC 136/2009 y 138/2009, ambas de 15de junio), de la distribucin de competencias existente en la materia constitucional en la


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que proceda encuadrar las ayudas o subvenciones de que se trate.

En este caso las partes coincidenen que la norma se inserta en la materia turismo,coincidencia que tambin se extiende a la apreciacin de que, pese al carcter exclusivo

con el que las competencias en dicha materia han sido asumidas por los distintos Estatu-tos de Autonoma (en el caso de Galicia, art. 27.21 del Estatuto de Autonoma), sobre lasmismas incidiran las competencias estatales relativas a la planificacin de la actividadeconmica del art. 149.1.13 CE, extremo ste ltimo tambin sealado en la doctrinaconstitucional en relacin expresamente con ayudas y subvenciones estatales en el sectorturstico (al respecto, SSTC 242/1999, de 21 de diciembre, 75/1989, de 21 de abril).

Por ello, no cabe duda de que, en la competencia del Estado ex art. 149.1.13 CE,se incluye la planificacin bsica de determinadas actuaciones de inversin en destinostursticos en el territorio espaol, lo que justifica la regulacin por el Estado de loscorrespondientes instrumentos de financiacin ya que con ello se trata de asegurar elmantenimiento de unas inversiones necesarias desde el punto de vista de la poltica eco-nmica general en atencin al peso del sector turstico en nuestra economa.

Con arreglo a lo expuesto, el Tribunal Constitucional concluye que el Estado puededestinar las ayudas reguladas en el Real Decreto 1916/2008 a las finalidades previstas enel mismo si bien, al no tratarse el turismo de una competencia exclusiva estatal, el alcan-ce de esta actividad genrica de fomento debe delimitarse con precisin a fin de evitarla invasin del mbito competencial de las Comunidades Autnomas. Delimitacin que

debe llevarse a cabo atendiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional en relacin conla actividad estatal de subvenciones y ayudas pblicas.

Inexistencia de un poder general para subvenciones entendido como poderlibre o desvinculado del orden competencial. Las consecuencias de la compe-tencia estatal o autonmica sobre la materia

Los criterios de la doctrina constitucional, extrados de la STC 13/1992, de 6 de fe-brero, son los siguientes, tal como se recogen en la STC 242/1999, de 21 de diciembre,relativa a ayudas y subvenciones en materia turstica. En sta ltima recordamos que

noexiste una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financieradel Estado o, lo que es lo mismo, que el Estado ... no dispone de un poder generalpara subvenciones (gasto pblico), entendido como poder libre o desvinculado del ordencompetencial [FJ 6 a), que remite a la STC 13/1992]; igualmente destacan que lasdiversas instancias territoriales ejercern sobre las subvenciones las competencias quetienen atribuidas, de modo que si estas instancias son exclusivamente estatales, por sertambin de competencia exclusiva del Estado la materia o sector de la actividad pblica,no se plantea ningn problema en cuanto a la delimitacin competencial. Cuando, porel contrario, tal materia o sector corresponden en uno u otro grado a las ComunidadesAutnomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a que sedestinan los recursos debern respetar el orden constitucional y estatuario de competen-


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cias pues, de no ser as, el Estado estara restringiendo la autonoma poltica de lasComunidades Autnomas y su capacidad de autogobierno [FJ 6 c)].

De esta forma en caso de que la materia directamente implicada sea de la exclusiva

competencia estatal, el Estado podr regular y gestionar completamente las subvencionescorrespondientes.

Por el contrario, cuando las Comunidades Autnomastienen atribuidas competen-cias sobre la materia objeto de la subvencin, el Fundamento Jurdico 8 de la ya ci-tada STC 13/1992 sintetiza los cuatro supuestos que pueden darse, segn el alcancee intensidad de las competencias autonmicas, distinguiendo entre: a) supuestos enlos que el Estado no invoca ttulo competencial alguno, mientras que la Comunidad

Autnoma ostenta competencia exclusiva sobre una determinada materia; b) aqullos

en los que el Estado dispone de un ttulo genrico, bsico o de coordinacin, corres-pondiendo a la Comunidad Autnoma la competencia de desarrollo legislativo y deejecucin; c) casos en los que el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legis-lacin relativa a una materia, cuya ejecucin corresponde a la Comunidad Autnoma;y d) supuestos de competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma, pero en los queconcurren circunstancias excepcionales que determinan que la gestin de las ayudaspueda ser realizada por el Estado.

Encuadradas las ayudas y subvenciones controvertidas en la materia turismo el deba-te trabado entre las partes se centra en torno al supuesto que, de los cuatro contemplados

en la doctrina constitucional, resulta de aplicacin a las ahora controvertidas.

Al respecto, la representacin procesal de la Junta de Galicia entiende que nos encon-tramos en el denominado segundo supuesto, recogido en el FJ 8 b) de la meritada STC13/1992, el cual determina lo siguiente:

El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un ttulo competencial gen-rico de intervencin que se superpone a la competencia de las Comunidades Au-tnomas sobre una materia, aun si sta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenacingeneral de la economa), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinacingeneral de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autnomaslas competencias de desarrollo normativo y de ejecucin. En estos supuestos elEstado puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales,especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamientohasta donde lo permita su competencia genrica, bsica o de coordinacin, perosiempre que deje un margen a las Comunidades Autnomas para concretar conmayor detalle la afectacin o destino, o, al menos, para desarrollar y complementarla regulacin de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitacin.

Adems, la gestin de estos fondos corresponde a las Comunidades Autnomas demanera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un rgano de la

Administracin del Estado u organismo intermediario de sta. Se trata de partidas


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que deben territorializarse en los propios presupuestos generales del Estado si elloes posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijencriterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboracin ajustados a los

principios constitucionales y al orden de distribucin de competencias.Sin embargo, el Abogado del Estado disiente del anterior planteamiento y considera

que la peculiaridad de estas ayudas conlleva que, como excepcin, resulte procedente laaplicacin a todas ellas de la doctrina recada en el Fundamento Jurdico 8 d) (cuartosupuesto) de la misma Sentencia 13/1992, en el que se afirmaba que la gestin centra-lizada estatal:

Slo es posible cuando el Estado ostente algn ttulo competencial, genrico oespecfico, sobre la materia y en las circunstancias ya sealadas en nuestra doctrina

anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad delas medidas dentro de la ordenacin bsica del sector y para garantizar las mismasposibilidades de obtencin y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios entodo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantaglobal de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada casohabr de aparecer razonablemente justificada de la medida de fomento de que setrate.

Una vez planteado el conflicto en estos trminos, el Tribunal Constitucional lo re-suelve analizando separadamente cada una de las iniciativas del Real Decreto 1916/2008

en los aspectos que han sido objeto de impugnacin. Aqu no vamos a recoger la ar-gumentacin relativa a cada uno de los artculos impugnados, sino la doctrina generalsentada sobre la materia que nos ocupa.

Por ello debemos destacar el enjuiciamiento de lo relativo a los denominados prsta-mos bonificados. Respecto a tales prstamos, no se cuestiona su existencia ni tampocolas caractersticas de los mismos sino que su reivindicacin se centra exclusivamenteen los aspectos relacionados con su convocatoria y gestin, todos ellos centralizados enrganos estatales, consistiendo la intervencin autonmica en la primera valoracin ypriorizacin de las solicitudes de prstamo presentadas, emitiendo un informe respectoa la eventual concesin del prstamo, informe que ser vinculante en caso de ser negativoas como en la emisin de un informe en caso de iniciarse un procedimiento de reintegropor incumplimiento.

Al respecto, el Tribunal Constitucional establece lo siguiente:

En este caso, las razones aducidas por el Abogado del Estado en favor de la centra-lizacin de las tareas de convocatoria y gestin en aplicacin de la doctrina conte-nida en el fundamento jurdico 8 d) de la STC 13/1992 no resultan convincentes.No se ha aportado ninguna justificacin que haga imprescindible la intervencinestatal en la gestin, ms all de la referencia de que la norma persigue seleccionarunos concretos proyectos dirigidos a la consecucin de un modelo o tipo de des-


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tino turstico predeterminado. Objetivo ste que puede conseguirse a travs delsistema constitucional de distribucin de competencias teniendo muy en cuentaque, como ya dijimos en la STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 20, la coope-

racin y la coordinacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas constituyeel elemento fundamental del Estado autonmico, en particular, en mbitos comoel presente en que han de conciliarse las competencias estatales de ordenacin eco-nmica del sector turstico con las exclusivas autonmicas en esta materia lo quepuede producirse bien sea a travs de convenios ajustados al orden de distribucinde competencias (SSTC 95/1986, de 10 de julio, FJ 5, y 13/1992, de 6 de febreo,FFJJ 7 y 10) u otras frmulas. Adems, no debe olvidarse que respecto al criteriodel inters, importancia o calidad de los proyectos en relacin con las even-tuales facultades de gestin estatales, tenemos declarado que (STC 190/2000, de

13 de julio, FJ 10, citando la STC 186/1999, de 14 de octubre, FJ 10): tampocopuede admitirse como justificacin de la gestin centralizada el argumento de quelo determinante para recibir la subvencin es la excelencia de los proyectos, de-biendo valorarse a tal efecto todos los que se presenten en el conjunto del territorionacional, pues tal tcnica conducira, simplemente, a la distorsin del orden decompetencias y por ello hemos declarado que ... bastara que en el diseo de unalegislacin estatal reguladora de una materia se dificultara artificialmente su ejecu-cin autonmica para justificar la negacin o supresin de esa competencia (STC106/1987, FJ 4).

A continuacin, indica que:Asimismo, debemos desechar tambin, en atencin al carcter exclusivo de lascompetencias autonmicas en la materia, que pueda ser considerada suficiente laexistencia de un margen de intervencin de la Comunidad Autnoma para apre-ciar que no se hayan invadido las competencias autonmicas (al respecto, STC75/1989, de 21 de abril, FJ 5). Como recuerda nuestra doctrina, la gestin por elEstado de las actividades de ejecucin orientadas al otorgamiento de los prstamosprevistos en el Real Decreto 1916/2008 slo sera constitucionalmente admisiblesi, como antes hemos indicado, la centralizacin de los expresados incentivos eco-nmicos resultase imprescindible para asegurar su plena efectividad dentro de la or-denacin bsica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtenciny disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional,siendo al tiempo un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuanta globalde los fondos estatales o de los crditos que hayan de destinarse al sector. Ningunade estas exigencias concurre en el presente caso. No se cuestiona por la Comuni-dad Autnoma que corresponda al Estado determinar la cuanta de los recursosque, con cargo al FOMIT, van a ser destinados a financiar los correspondientesprstamos bonificados ni tampoco las condiciones de dichos prstamos, con loque la dimensin cuantitativa de esta modalidad de incentivos resulta as plena-mente asegurada, sin riesgo de quebrantamiento por la gestin que lleve a cabo la


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Comunidad Autnoma que ha planteado el conflicto. Anlogo razonamiento cabesostener en relacin con las condiciones y requisitos bsicos que han de observarseen la concesin y disfrute de aquellos beneficios, pues su aplicacin homognea en

todo el territorio nacional queda tambin garantizada por la regulacin unitaria delReal Decreto, bastando aqu con comprobar, a salvo de lo que a continuacin sedir, si en las peticiones de crditos y subvenciones se dan o no todos los elementosque justificaran su otorgamiento o denegacin.

Y, termina afirmando:

En conclusin, dado que estas ayudas se insertan en la materia turismo, les ser deaplicacin el segundo supuesto recogido en el FJ 8 b) de nuestra STC 13/1992 alque ya hemos hecho referencia, pues, en este caso, no concurren las circunstanciasexcepcionales previstas en la doctrina constitucional para que resulte justificadala regulacin completa de las subvenciones y la centralizacin en la gestin quese contiene en los preceptos impugnados. As, en este mbito al Estado le corres-ponder ex art. 149.1.13 CE la especificacin del destino de la subvencin y laregulacin de sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permitasu competencia genrica pero siempre que deje espacio a las Comunidades Aut-nomas para concretar con mayor detalle la afectacin o destino de la subvencin ypara desarrollar las condiciones de otorgamiento y tramitacin.

A modo de resumen

Para concluir es preciso sintetizar la doctrina sentada en esta sentencia respecto a ladelimitacin de competencias en relacin con la regulacin y aplicacin de ayudas osubvenciones al sector turstico en los siguientes postulados:

Primero:Que, pese al carcter exclusivo con el que las competencias en materia deturismo han sido asumidas por los distintos Estatutos de Autonoma (en el caso de Gali-cia, art. 27.21 del Estatuto de Autonoma), sobre las mismas incidiran las competenciasestatales relativas a la planificacin de la actividad econmica del art. 149.1.13 CE.

Segundo:Que no cabe duda de que, en la competencia del Estado exart. 149.1.13CE, se incluye la planificacin bsica de determinadas actuaciones de inversin en des-tinos tursticos en el territorio espaol, lo que justifica la regulacin por el Estado delos correspondientes instrumentos de financiacin ya que con ello se trata de asegurarel mantenimiento de unas inversiones necesarias desde el punto de vista de la polticaeconmica general en atencin al peso del sector turstico en nuestra economa.

Tercero: Que al no tratarse el turismo de una competencia exclusiva estatal, el alcancede esta actividad genrica de fomento debe delimitarse con precisin a fin de evitar lainvasin del mbito competencial de las Comunidades Autnomas.

Cuarto: Que la delimitacin debe llevarse a cabo atendiendo a la doctrina del Tri-bunal Constitucional en relacin con la actividad estatal de subvenciones y ayudas p-


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Seccin Doctrinal

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blicas.

Quinto:Que en caso de que la materia directamente implicada sea de la exclusivacompetencia estatal, el Estado podr regular y gestionar completamente las subvencio-

nes correspondientes.Sexto: Que cuando las Comunidades Autnomas tienen atribuidas competencias

sobre la materia objeto de la subvencin, el Fundamento Jurdico 8 de la STC 13/1992sintetiza los cuatro supuestos que pueden darse, segn el alcance e intensidad de las com-petencias autonmicas, distinguiendo entre: a) supuestos en los que el Estado no invocattulo competencial alguno, mientras que la Comunidad Autnoma ostenta competen-cia exclusiva sobre una determinada materia; b) aqullos en los que el Estado dispone deun ttulo genrico, bsico o de coordinacin, correspondiendo a la Comunidad Autno-ma la competencia de desarrollo legislativo y de ejecucin; c) casos en los que el Estadotiene atribuida la competencia sobre la legislacin relativa a una materia, cuya ejecucincorresponde a la Comunidad Autnoma; y d) supuestos de competencia exclusiva dela Comunidad Autnoma, pero en los que concurren circunstancias excepcionales quedeterminan que la gestin de las ayudas pueda ser realizada por el Estado.

Sptimo: Que dado que estas ayudas se insertan en la materia turismo, les ser deaplicacin el segundo supuesto recogido en el FJ 8 b) de la STC 13/1992, pues, eneste caso, no concurren las circunstancias excepcionales previstas en la doctrina cons-titucional para que resulte justificada la regulacin completa de las subvenciones y la

centralizacin en la gestin que se contiene en los preceptos impugnados. As, en estembito al Estado le corresponder ex art. 149.1.13 CE la especificacin del destino dela subvencin y la regulacin de sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta dondelo permita su competencia genrica pero siempre que deje espacio a las Comunidades

Autnomas para concretar con mayor detalle la afectacin o destino de la subvencin ypara desarrollar las condiciones de otorgamiento y tramitacin.

analisis fallos argumentacion juridica

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