analisis de la politica exterior, tomassini

EL ANLISIS DE LA POLTICA EXTERIORLuciano Tomassini

I

ASPECTOS INTRODUCTORIOS

1. Consideraciones preliminares

Este captulo parte de tres presunciones. La primeraapunta a que el mejoramiento de la poltica exterior de lospases latinoamericanos y de sus servicios exteriores dependefundamentalmente del desarrollo de una funcin que es como laesencia misma de la profesin del diplomtico y que podradenominarse "anlisis y planificacin de la poltica exterior". Lasegunda se refiere al fuerte desequilibrio que se observa entrela capacidad de que disponen en esta materia los serviciosexteriores de los pases avanzados y los de los pases latino-americanos. La tercera propone que el estudio acadmico de lasrelaciones internacionales no coincide con el anlisis de lapoltica exterior en situaciones reales y muchas veces noaporta a los gobiernos antecedentes muy valiosos para formularesa poltica.

Se ha sealado varias veces que los estudios internacio-nales se constituyeron relativamente tarde como disciplinaacadmica en el desarrollo de las ciencias sociales en AmricaLatina. Incluso, dentro de este campo, el anlisis de la polticaexterior permanece particularmente rezagado. Ello se debe avarias razones, ninguna de las cuales tiene que ver con eldesarrollo incipiente de la disciplina. En efecto, desde Mac-chiavello hasta nuestros das, entre los analistas de las cues-tiones internacionales se encuentran ms autores deseosos deaconsejar a los prncipes acerca de cmo deben conducirse enestas materias que aqullos que estn dispuestos a analizar ydescribir objetivamente el sistema internacional y sus proble-mas. Sin embargo, eso no ha ocurrido en Amrica Latina, salvoen algunos casos y, en ellos, de una manera tan general,acadmica o ideolgica que ha sido de poca utilidad para elproceso de formulacin de esas poltica.

Entre las razones que s han influido en dicho rezago secuenta, en primer lugar, la tradicional separacin que existeentre el gobierno y la sociedad civil en los pases latinoameri-canos por comparacin con las fluidas relaciones que se obser-

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Luciano Tomassini / El Anlisis de la Poltica Exterior

van entre ambos segmentos en los pases avanzados (unaseparacin que muchas veces ha afectado particularmente almundo acadmico). Una segunda razn tiene que ver con esaespecie de "impaciencia poltica" que muchas veces han mos-trado los propios acadmicos, a la que se hacia referencia en laintroduccin de estos trabajos, en virtud de la cual frecuente-mente stos tratan de interpretar la realidad, a la luz de susperspectivas ideolgicas, privilegiar dentro de ella los temasms relevantes desde el punto de vista de sus intereses yformular propuestas para la accin concordantes esas perspec-tivas, sin desarrollar o utilizar metodologas que les permitanexaminar esa realidad -y los cursos de accin que ella re-quiere- desde un punto de vista ms fro, amplio y objetivo.Una tercera razn se relaciona con el peso que han adquiridolos estudios descriptivos y comparativos en los primeros esfuer-zos encaminados a analizar las polticas exteriores latinoameri-canas, una perspectiva que ayuda a poner el nfasis en deter-minados "temas" histricos o actuales frente a los cuales hanreaccionado o deberan reaccionar esas polticas, en lugar deanalizarlas a la luz de un marco metodolgico ms amplio omenos comprometido con esa gama de temas conocidos, a fin depoder explorar todos sus desafos y posibilidades, sus limitacio-nes y potencialidades.

Esto ltimo, en particular, ha determinado que los pocosanlisis y recomendaciones de poltica producidos por latinoa-mericanos hayan girado en torno al tema de los productosbsicos largo tiempo despus que la diversificacin del comercioexterior latinoamericano haba hecho aconsejable explorartambin otros productos y mercados; al de la integracineuropea, considerada, como el modelo para este tipo de esfuer-zos, mucho tiempo despus de comprobar los obstculos ytransformaciones que haban experimentado los procesos deintegracin en la regin, o al tema de los Estados Unidos enplena etapa de diversificacin de las relaciones externas de lospases latinoamericanos.

Este enfoque, predominantemente temtico, ha retrasado elanlisis metodolgico de la poltica exterior de esos pases,aunque debera resurgir dentro de un mundo ms complejo,caracterizado por la creciente sectorizacin de la polticaexterior, si bien en torno a una ms amplia variedad de temas,que slo ser posible identificar y priorizar empleando unmtodo ms riguroso y sistemtico. Por eso, aunque alguno deaquellos trabajos son muy buenos desde el punto de vista

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E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S

acadmico y contribuyen a ordenar algunos de los antecedentesque deben tomar en cuenta los que formulan la poltica, noresponden del todo a lo que debera ser el anlisis de lapoltica exterior y no proporcionan a estos ltimos las he-rramientas que necesitan para cumplir su cometido. Hay quetomar en cuenta que en el mundo real de la poltica, susformuladores no pueden descansar siempre en la opinin o lasconclusiones de otros, por autorizadas que sean, sino quenecesitan disponer de herramientas metodolgicas que lespermitan llegar a un juicio y a una decisin propia.

Por lo dems, en muchos pases latinoamericanos nosiempre estuvo tan clara en el pasado la necesidad de formularpolticas externas definidas, activas y sofisticadas. Unas estu-vieron influidas por un problema fundamental que les diocontinuidad y contenido, como la posesin de recursos energ-ticos o la proximidad con los Estados Unidos; varias estuvierondominadas por conflictos pasados; otras, en que no existi unproblema de magnitud parecida, fueron cambiando en el tiemposu orientacin y foco; por ltimo, algunos pases, incluso deconsiderable importancia en el concierto latinoamericano,durante largo tiempo consideraron ms funcional no tener unapoltica, hasta que circunstancias particulares -a veces inter-nas- persuadieron a sus gobernantes acerca de la necesidad deperfilar una estrategia externa con el objeto de hacer msmanejable ese particular problema.

A lo largo del ltimo perodo han surgido por lo menostres grandes factores que hacen aconsejable o necesario contarcon una poltica exterior moderna, lcida y activa. El primerose refiere a la creciente complejidad del escenario internacionalen un mundo interdependiente: la tendencia hacia una relativafragmentacin del poder poltico mundial, la formacin de unaeconoma transnacional y la conversin del cambio tecnolgicoen el motor del crecimiento han forzado a todos los pases delmundo a desenvolverse en un conjunto de escenarios msdiversificados, a incluir entre sus intereses externos un mayornmero de temas cada vez ms entrelazados, y a interactuarcon un mayor nmero de actores, muchas veces de una natura-leza muy diversa de la de aquellos que dominaron la vidainternacional en el pasado. El segundo factor tiene que vercon la tendencia hacia lo que en alguna parte se ha denominadola "especificidad" de la poltica exterior, o con lo que ms bienpodra caracterizarse como un incremento de su importanciarelativa, tanto en lo externo como en el plano interno; este

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fenmeno es la consecuencia de-la creciente integracin inter-nacional de los pases latinoamericanos, e incluye la prolifera-cin de las reas de articulacin internacional de esos pases,el aumento de aquellas actividades nacionales que son afectadaspor sus vinculaciones externas, y la ampliacin de los sectoressociales que se sienten involucrados en ellas y presionan paraobtener ciertos resultados; este fenmeno se origina tambin enla progresiva politizacin de ciertos temas que en el pasadoestaban ms o menos reservados a la esfera militar, econmicae inclusive tica, como el del proceso de paz en Centroamrica,la deuda externa o los derechos humanos. El tercer factorradica en el hecho de que, como consecuencia de las doscircunstancias sealadas, el margen de maniobra internacionalde los pases medianos y pequeos se ha expandido, hasta elpunto que quedan pocos que no enfrenten la posibilidad o eldesafo de ensayar polticas exteriores ms activas y de evitarperjuicios o conseguir logros con ellas. Ms adelante, conmayor detalle, se volver sobre estos desafos.

En la formulacin de la poltica exterior es necesariotomar en cuenta una gran multiplicidad de factores reales oformales, sin que sea posible distinguir muy claramente entreellos. Generalizando en forma exagerada para los efectos deesta introduccin, podra decirse que entre los primeros secuentan (1) la visin que tiene un pas acerca de las caracte-rsticas que presenta el sistema internacional en un momentodeterminado y de las oportunidades y limitaciones que plantea;(2) su relacin con la sociedad y con la historia, es decir, conla estructura social, la cultura poltica y el rgimen de gobier-no heredados del pasado y, lo que es ms importante, la visinque tiene esa sociedad respecto del futuro; (3) las principalesreas de articulacin externa de cada pas, que definen losintereses que integrarn su agenda internacional, y la jerarquade los mismos; (4) el peso interno de la poltica exterior, estoes, la importancia que sta tiene en el proceso poltico do-mstico y en el proyecto nacional de desarrollo, y (5) el estiloimperante en la formulacin de esa poltica, estilo que incluyeuna serie de elementos culturales y organizativos, que puedeser ms abierto o ms introvertido, o bien ms activo o mspasivo.

Los elementos formales coinciden en parte con los dosltimos factores anteriormente mencionados y, para los fines deeste trabajo, podran agruparse en tres grandes categoras: (1)los que tienen que ver con la percepcin que posee el pas de

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que se trate acerca del contexto internacional, o de determi-nadas situaciones planteadas dentro de ese marco, as como desus intereses y posibilidades frente a esas circunstancias; (2)los que se relacionan con el proceso que convendra seguir enla elaboracin de su poltica y con las etapas en que se divideeste proceso, y (3) los vinculados con los mecanismos a travsde los cuales se adoptan las decisiones necesarias para ejecutaresa poltica. Este captulo se concentrar en algunos de loselementos formales que es necesario tomar en cuenta en laformulacin de la poltica exterior de los pases, dejando delado sus aspectos sustantivos.

2. Antecedentes y conceptos bsicos

Ya se destac el rezago que se observa en la regin enmateria de anlisis y planificacin de la poltica exterior,incluso en comparacin con otras reas de una disciplina anincipiente entre nosotros, como lo es el estudio de las relacio-nes internacionales. Sin embargo, varios factores han contri-buido a llamar la atencin sobre la importancia de ese anlisis.Algunos de esos factores ya han sido mencionados. Convienesealar otros ms directamente vinculados a la actual realidadlatinoamericana.

Uno de los rasgos centrales de la evolucin de los pasesde la regin durante los ltimos quince aos radica en lacreciente influencia que han adquirido en ellos los factoresexternos como resultado, por una parte, de la progresivaintegracin internacional de esos pases y, por la otra, de lacreciente complejidad que presenta el escenario internacionalcontemporneo. De hecho, los problemas ms graves queenfrentan en la actualidad estos pases inciden en su polticaexterior y en el sector externo de sus economas. Ello haimpuesto nuevas responsabilidades a las instituciones de servicioexterior de esas naciones con respecto a una gama de proble-mas mucho ms amplia y ms compleja que en el pasado. AImismo tiempo, el incremento de la interdependencia en lasrelaciones entre los estados ha dado lugar a una tendenciahacia el empleo de la diplomacia multilateral o hacia el manejocolectivo de problemas internacionales, lo cual plantea desafosadicionales a las cancilleras latinoamericanas, que en generalno estaban acostumbradas a emplear este tipo de diplomacia olo haban hecho dentro de marcos jurdicos e institucionales

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muy formales. Por ltimo, debe sealarse el ensanchamiento delos mrgenes de incertidumbre creados por las turbulenciasregistradas en el plano de la poltica y la economa internacio-nal como otro factor que hace necesario profundizar la capaci-dad de anlisis y de previsin de esos organismos.

Todas estas circunstancias exigen aguzar la capacidad delos servidlos exteriores de los pases latinoamericanos paraplanificar su poltica exterior, para organizar los sistemas deinformacin requeridos para ello, para establecer mecanismosadecuados de adopcin de decisiones y para implementarlas enforma eficaz, coherente y oportuna en las situaciones a queellas se refieren.

En este captulo se postula la existencia de una estrechavinculacin entre (a) el anlisis de la poltica exterior, (b) laplanificacin o formulacin de esa poltica, (c) la calidad delos sistemas de informacin de que disponen los serviciosexteriores, (d) los procesos de adopcin de decisiones, (e) losmecanismos empleados para implementar dichas decisiones.

En un estudio reciente sobre la materia un destacadoexperto que ha trabajado con numerosos servicios exterioreslatinoamericanos formulaba las siguientes proposiciones:

(a) Los funcionarios de mayor rango a nivel decisorio usual-mente carecen del equipamiento cognitivo necesario paracomprender y analizar las situaciones actuales y predeci-bles que podran afectar la poltica exterior.

(b) Existen y estn disponibles algunos conocimientos relevan-tes sobre la materia, los cuales pueden ser canalizadoshacia los que formulan la poltica exterior a un costofactible y razonable.

(c) Los responsables de dicha poltica, expuestos a esosconocimientos, por lo general responden favorablemente ylos consideran muy tiles, dentro de los limitados propsi-tos de tales iniciativas.1

En cuanto al estado de los estudios sobre poltica exte-rior, cabe sealar que no slo existe una profunda brechaentre la experiencia acumulada en los pases desarrollados sobrela materia y la falta de aportes que se observa en Amrica

1. Y. Dror, "Advanced Workshops in Policy Analysis for Snior DecisinMakers", documento preparado para el R.IAL, noviembre de 1985.

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Latina a este respecto, sino tambin entre los pases anglo-sajones y las naciones continentales europeas dentro delprimero de estos grupos, caracterizndose estas ltimas por unenfoque menos preciso y ms generalista, histrico o poltico delas cuestiones tcnicas involucradas en este tipo de anlisis.

Tambin existen considerables diferencias entre la impor-tancia asignada en los Estados Unidos y en Gran Bretaa,respectivamente, al anlisis de las polticas pblicas, en general,y de la poltica exterior en particular. "El anlisis de laspolticas como un disciplina separada -que involucra a cientistaspolticos y economistas entre otros- no ha echado races enGran Bretaa; el anlisis de polticas no se ensea en lasuniversidades britnicas, al menos bajo ese nombre; los analistaspolticos no constituyen una categora reconocida dentro delservicio civil, como en los Estados Unidos -afirma un informesobre la materia-. La prdida, segn sospecho, es para GranBretaa".2

Adems de estas diferencias en cuanto a la importanciaasignada al anlisis de la poltica exterior en ambos pases,existen significativas diferencias de enfoque en uno y otro. As,por ejemplo, se ha sealado que la naturaleza ms cerrada delproceso de adopcin de decisiones en Gran Bretaa ha tendidoa concentrar el anlisis de las polticas dentro del mbito de laadministracin pblica, mientras que la mayor dispersin de lasagencias que intervienen en este campo en los Estados Unidosha determinado que estos anlisis incursionen dentro de unespectro ms amplio y se detengan mucho ms en la dinmicade la "poltica burocrtica".3 Por otra parte, tambin se hasealado que en el Reino Unido ha predominado un enfoquehistrico, basado en el estudio de casos frecuentemente com-partimentalizados por perodos, mientras que en los EstadosUnidos se ha desarrollado un enfoque ms comparativo, basadoen la eleccin de un conjunto de variables claves y en elestudio del comportamiento de la poltica exterior de losdistintos pases en relacin con cada una de ellas.4

2. R. Klein, "Creating Problema", New Society, No.141, 1980.3. Ver S. Smith. "Foreign Policy Analysis", en el libro editado por l bajo el

ttulo International Reiations: British fc American Perspectives, Londres,Basil Blackwell, 1985.

4. J.E. Anderson, Public Policy Making, Londres, Nelson, 1975.

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Sin embargo, a nuestro juicio, existe un comn denomina-dor consistente en la tendencia a ofrecer una interpretacinms descriptiva que analtica de la poltica exterior, msinclinada a analizar una poltica desde una perspectiva histricaque a examinar los mecanismos de respuesta a situacionesconcretas de que ella dispone, y basada en una visin histricao comparativa de lo que ha sido de hecho la poltica exteriorde los pases. Para fines no puramente acadmicos o ilustrati-vos, sino prcticos y operacionales, la formulacin y aplicacinde la poltica exterior a situaciones complejas, cambiantes yconcretas, exige disponer de un marco conceptual ms analtico.

En definitiva, la mayora de los esquemas elaborados parael anlisis de la poltica exterior provienen de los EstadosUnidos. Resulta inevitable, pues, que ellos se basen principal-mente en la experiencia poltica e institucional norteamericanay en su tradicin democrtica, pluralista y descentralizada. Noes de extraar entonces que haya sido difcil aplicar esosesquemas a las experiencias europeas, en la mayor parte de lascuales, por razones histricas, los sistemas democrticos degobierno adoptaron un carcter ms centralizado. Esto obstacu-liz en esos pases el empleo del modelo de "poltica burocr-tica", que presenta la poltica exterior como el resultado de lainteraccin de mltiples actores, y llev a los analistas amantener el modelo tradicional del "actor racional unitario",segn el cual la poltica exterior es el producto de las decisio-nes de un actor monoplico que es el estado, al cual por lodems se le atribuye una conducta racional y coherente, con loque ste pasa a convertirse en una especie de "caja negra" endonde todo puede ser explicado, mediante el procedimientotautolgico de apelar anticipada o retrospectivamente al intersnacional, concebido en trminos vagos o genricos, para justifi-car determinadas decisiones de poltica. Naturalmente que msdifcil an ha sido extrapolar esos esquemas a los pases endesarrollo situados fuera del mundo de las democracias indus-triales. La imposibilidad de aprovechar adecuadamente estosesquemas de origen norteamericano en el anlisis de otrasrealidades, y la falta de inters, motivacin o capacidad paradesarrollar esquemas alternativos, ha hecho que en este ltimogrupo de pases la formulacin de la poltica exterior severifique dentro de un marco conceptual extremadamenteescueto, tradicional o simplemente inexistente.

Varias razones explican del predominio de los EstadosUnidos en la elaboracin de mtodos de anlisis de la poltica

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exterior. La primera radica en la emergencia de los esa nacincomo el primer -si no el nico- centro de poder mundial en losaos que siguieron a la guerra. En un mundo devastado porsta, con el podero industrial alemn y japons completamentedestruido y con una Unin Sovitica desangrada despus dehaber sufrido la invasin germana y de haber hecho el gruesodel esfuerzo blico en el teatro mismo de las operaciones, losEstados Unidos surgan con el 60% de la produccin industrialdel mundo, con un acervo tecnolgico intacto, con un estable-cimiento militar enormemente ampliado tanto en trminos deproduccin como de efectivos y con el monopolio de un recursoque durante un breve tiempo logr dejar el balance del poderen manos de una sola potencia por primera vez en la historia:la bomba atmica. Esta excepcional situacin hizo tomarconciencia al pueblo norteamericano de que, le gustara o no,los Estados Unidos estaban llamados a desempear por largotiempo un papel rector en los asuntos mundiales. El carcterindito de esta situacin y del corolario que hemos sealado,resalta muy particularmente al contrastar esa actitud -activa oresignada- con el estado de nimo que se cre en ese pasdespus de la primera guerra y su drstico regreso al msriguroso aislacionismo. Resalta tambin al comparar la renuen-cia con que el pueblo y la presidencia norteamericanos in-gresaron en la segunda guerra mundial, la parsimonia con quedurante toda la primera parte del conflicto calcularon susoperaciones a fin de ahorrar en la medida de lo posible mate-riales y vidas humanas, y el alivio que sintieron al consumarsela derrota del eje, con la determinacin con que tan rpida-mente se embarcaron en la guerra fra.

Esta introduccin no podra dejar de decir algo acerca dequ debe entenderse por polticas (en este caso por poltica ex-terior) y en qu debe consistir su anlisis. Bajo el trmino"polticas" se entiende un conjunto de cosas ms o menosrelacionadas entre s. Tal vez su sentido ms usual se refieraa los distintos campos de la actividad del estado, pudiendohablarse as de una poltica exterior, econmica, industriaJ,agrcola, monetaria o cambiara, sin distinguir mayormente entrela poltica como una aspiracin o como la bsqueda de resul-tados especficos. En otros casos se le da la connotacin deexpresar un propsito general, un estado deseable de cosas o unconjunto de proposiciones destinadas a hacerlo realidad. Otrasveces se alude a un programa, como un plan de ayuda externabajo la forma de prstamos o el retiro escalonado de armamen-

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tos y tropas de una zona conflictiva. Con frecuencia se empleaesta palabra para indicar una lnea de accin que ha sidoobjeto de una aprobacin formal por parte de la autoridadrespectiva. Conviene no confundir el concepto de poltica,como ocurre algunas veces, con las decisiones de la autoridad olos resultados de un programa. Una poltica incluye algo de losvarios significados que se han mencionado aqu y constituyesiempre un proceso que se desarrolla a lo largo del tiempo, atravs de etapas.

Al respecto tambin puede ser til sealar lo que no esuna poltica. Desde luego, como se ha dicho, no debe serconfundida con una decisin aislada, la cual' generalmente esms circunstancial y ms estrecha, y es adoptada dentro delmarco ms general de una poltica, como ocurri con lasdecisiones de intervenir en Suez o de invadir las Islas Malvinas.Tampoco es un mero propsito o programa: toda polticainvolucra ciertas intenciones, sin reducirse a ellas, pues incluyetambin comportamientos inspirados por esas intenciones y labsqueda de resultados especficos. Allison la ha definido como"un curso de accin intencional seguido por un actor o ungrupo de actores para abordar un problema o un rea deproblemas".5 Esto implica que una poltica no se identifica conla lnea de conducta que la autoridad adopta: si bien todapoltica debe ser atribuida a alguna autoridad, a una organiza-cin o a un grupo, no hay que olvidar que en la prcticamuchas veces intervienen en ella numerosas agencias, inclusoajenas a la organizacin o al grupo al cual se atribuye esapoltica.

Por "anlisis de polticas" (no existe una traduccinsatisfactoria para el trmino ingls policy analysis) tambin sesuelen entender diversas cosas. La ms comn se refiere alcontenido de la misma: militar, cultural o de expansin de lasexportaciones. Otros enfoques ponen nfasis en sus resultados,lo cual permite cuatificar sus costos. Otros ms bien se refie-ren a estudios encaminados a evaluar ciertas polticas. Ymuchas veces su anlisis se identifica con el proceso mediante

5. G.T. Allison, Essence of Decisin, Boston, Little & Brown, 1971, pg. 34.

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el cual se argumenta en favor de una posicin o se defiendeuna poltica.6

En general, puede decirse que el anlisis de la polticaexterior es el proceso a travs del cual se generan los elemen-tos de juicio necesarios para que la autoridad correspondientepueda definir el curso de accin ms apropiado para enfrentaruna situacin suficientemente general o recurrente como pararequerir una pauta de conducta, y no slo una decisin aislada.El anlisis de toda poltica debe tener una serie de caracters-ticas, entre las cuales cabe mencionar su carcter aplicado, sucontenido interdisciplinario, su sensibilidad frente a los im-ponderables que suelen hacer necesaria una poltica y sucarcter no desinteresado, es decir, su propsito de obtenerresultados o de servir a un beneficiario.

Para los fines prcticos que persiguen estas pginas, elproceso de formulacin de la poltica y su anlisis tienden aidentificarse, pues este ltimo siempre constituye el anticipo oel reflejo de aquella. Por eso ya se ha sealado la indisolublevinculacin que existe entre el anlisis, la planificacin y laimplementacin de una poltica. En este proceso se han seala-do etapas que, atendido el carcter preliminar de estas re-flexiones, se sintetizarn en tres niveles principales: la defini-cin del inters nacional o de la agenda internacional de lospases; la operacionalizacin de esos intereses, y los procesos atravs de los cuales se adoptan las decisiones respectivas. Lasdos primeras etapas se abordarn en este captulo. En cambio,considerando su especificidad e importancia propia, el ltimotema ser tratado en un captulo prximo.

3. El contexto y los agentes de la poltica exterior

Una distincin bsica para aproximarse al anlisis de lapoltica exterior es la que se refiere a los elementos externos &internos que intervienen en el proceso de formulacin de esapoltica y de adopcin de las correspondientes decisiones. Setrata de una distincin muy general entre los elementos orasgos que presenta el contexto internacional dentro del cual se

6. Para un anlisis pormenorizado de estas categoras de anlisis, ver B. W.Brown y L.A.Gunn, Policy Analysis for the Real World, Oxford UniversityPress, 1984.

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desarrolla una poltica o frente al cual sta reacciona, por unaparte, y las caractersticas de los agentes que participan en laelaboracin de esa poltica y las variables que intervienen en elproceso respectivo. Es esta una distincin que permite clasifi-car o por lo menos ordenar muchos de los aspectos incluidos enlos diversos esquemas propuestos para el anlisis de la polticaexterior.7

Otra distincin preliminar se refiere al "sistema interna-cional" o al "estado nacin" como nivel de anlisis.8 Estadistincin podra identificarse, aunque de un modo imperfecto,con los niveles de anlisis macro y micro, siendo el primeroaquel que considera las influencias del sistema internacional enla poltica exterior y este ltimo el que se centra en susfuentes internas.

De partida estas distinciones nos permite apreciar conmayor claridad la separacin o hasta dicotoma que se observaentre el tratamiento de los aspectos contextales, que han sidoestudiados fundamentalmente por los especialistas en relacionesinternacionales (con poco nfasis en la forma como stos setraducen en polticas), y el anlisis de estas ltimas propia-mente dichas. La separacin registrada entre estas dos esferasen los crculos acadmicos de los pases avanzados no slo seacenta en el caso de los pases latinoamericanos, en donde hanestado surgiendo grupos dedicados al estudio de las relacionesinternacionales a un nivel acadmico cada vez ms alto, pero seha fortalecido muy poco la capacidad para analizar las polticasexteriores propiamente dichas.

Sea que los dos mbitos anteriormente mencionados se en-cuentren ms o menos integrados o que haya una mayor omenor asimetra entre los esfuerzos dedicados a uno y otro, elhecho es de que su relativa separacin o independencia ha sido,a nuestro juicio, uno de los ms poderosos obstculos paradesarrollar un marco analtico adecuado, en que los factorescontextales e internos que influyen en la poltica exteriortengan el peso relativo que les corresponde.

7. A esto se refiere la distincin entre el 'external1 y el 'internal setting'contenida en R.C. Snyder et al., Foreign Policy Decision-Making. New York,The Free Press, 1962.

8. J.D. Singer, "The Level of Analysis Problem in International Relations", enK. Knorr y S. Verba (editores), The International System: TheoreticalEssays. Princeton University Press, 1961, pp.77-92.

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Los cientistas polticos norteamericanos captaron eseestado de nimo, compartieron el nuevo sentimiento de respon-sabilidad que ste implicaba y, por qu no decirlo, aprovecharoncon avidez las oportunidades que se abran. Se considerentonces que la aplicacin de sus mtodos de anlisis a lasolucin de los asuntos mundiales poda ayudar a los EstadosUnidos a desempear el nuevo rol internacional que le corres-ponda. Los analistas internacionales comenzaron a esforzarseporque sus investigaciones fueran relevantes desde el punto devista de la poltica exterior norteamericana, especialmente,como se ha sealado, cuando haba financiamiento para ello. Unautor plante la necesidad de elaborar teoras que "fuerantiles para quienes tienen que tomar las decisiones".9

Otro factor tiene que ver con que el factor del mtodocientfico en las ciencias sociales norteamericanas, por aquellapoca, hizo posible aplicar esos mtodos a la solucin deproblemas importantes de carcter prctico, abriendo el .caminoa una serie de proyectos de ingeniera social o internacional,ms o menos operativos o utpicos, particularmente despus quesurgi como amenaza y acicate el fantasma de la guerra fra.10Por todas estas razones, por esa misma poca muchos investiga-dores norteamericanos comenzaron a adquirir una experienciams directa acerca del carcter pluralista y burocrtico delproceso de formulacin de polticas en los Estados Unidos, alalternar sus tareas acadmicas con responsabilidades en posicio-nes gubernamentales.11

La separacin entre ambos planos -el del contexto y losagentes de la poltica exterior o el del sistema internacional yel de las unidades nacionales- tiende a perjudicar el anlisis yla formulacin de esas polticas. Una lectura insuficiente,errnea o prejuiciada de las tendencias, problemas y opor-tunidades prevalecientes en el contexto internacional puedeconducir a la aplicacin de polticas inadecuadas, parciales,principistas, reactivas o desinformadas; en particular crea el

9. R. Fisher, "International Relations Theory and the Political Majora" enAbdul Sail, (editor), Theory of International Relations: the Price of Rele-vance, Prentice Hall, 1968, pp.43-57. Citado por W.Hazleton en su con-tribucin a M.Wilhelmy (ed.), La Formacin de la Poltica Exterior: losPases Desarrollados y Amrica Latina, Buenos Aires, RLAL-GEL, 1987.

10. Recurdese el proyecto Camelot en Amrica Latina.11. Este punto se ampla en otros captulos del libro.

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peligro de oscilar entre unas polticas exteriores meramentepasivas y otras de corte voluntarista. Pero si el anlisis de lascaractersticas que presenta el escenario internacional en unmomento dado no va acompaado de un conocimiento sistemti-co acerca de los intereses que cada pas debe perseguir en l,de sus objetivos concretos, de los cursos de accin que podraseguir para lograrlos, de los agentes que intervienen en laformulacin de su poltica y de sus principales contrapartidasen el extranjero, as como de la tradicin, el estilo y el marcoorganizativo dentro del cual se adoptan las correspondientesdecisiones, no es suficiente para generar una poltica.

Una de las grandes fuentes de la poltica exterior son losdesafos que una nacin enfrenta en su contexto externo. Estavertiente cobra extraordinaria importancia cuando el sistemainternacional atraviesa por un perodo de conflicto, transicin ocrisis. En esos momentos cada pas o grupo de pases tieneque hacer un especial esfuerzo por acomodarse a la nuevaestructura internacional y por responder en forma lcida yactiva al nuevo balance de riesgos y oportunidades que ella leplantea. Ello supone una lectura correcta de la nueva situaciny esto, a su vez, exige una gran inversin de esfuerzos yrecursos en informacin, anlisis, previsin y programacin.Aqu se postula, que el perodo que se inicia a fines de losaos sesenta y principios de los setenta constituye precisamenteuna de esas etapas de transicin.

En efecto, la teora clsica o realista de las relacionesinternacionales nos present durante largo tiempo -y por ciertocontina hacindolo- la imagen de un mundo rgidamentejerarquizado, cuyos asuntos eran manejados exclusivamente porlas grandes potencias, el comportamiento de las cuales seorientaba hacia la maximizacin del poder y la seguridad, elestablecimiento de alianzas defensivas entre ellas, la delimita-cin de sus reas de influencia y el mantenimiento de uncierto equilibrio del poder en el plano internacional. El anlisismoderno de las relaciones internacionales tiende a subrayar laimportancia del proceso de transnacionalizacin y el avance dela interdependencia entre las distintas sociedades nacionales;esta visin permite apreciar el surgimiento de nuevos temas,actores y escenarios en la poltica mundial y, como consecuen-cia de ello, la tendencia hacia una mayor complejidad en lasrelaciones internacionales.

El mundo bipolar que emergi de la post-guerra, exclusiva-mente centrado en torno a preocupaciones estratgicas, cede

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paso a un sistema que gira en torno a una agenda mucho msdiversificada y caracterizado por un creciente grado de permi-sividad internacional, debido a la declinacin del podero de losEstados Unidos, a la reconstruccin o la emergencia de Europa,el Japn y China; al surgimiento de grietas dentro de los dosgrandes bloques; a la incorporacin a la comunidad internacio-nal de un nmero cada vez mayor de pases en desarrollo, y alpredominio de intereses econmicos, sociales, ideolgicos yculturales en la poltica mundial. Se transita de un mundodominado por consideraciones de seguridad estratgica y por laconfrontacin de dos grandes potencias hacia otro que sedistingue por un cierto grado de distensin y por una atmsferams favorable a la prosecucin de otros intereses. Contribuye aello la transicin o crisis que atraviesa la economa inter-nacional y muy particularmente del cambio tecnolgico. A loanterior se suma la creciente complejidad y dispersin de losconflictos estratgicos. Este proceso ha sido estimulado tambinpor la toma de conciencia acerca de la existencia de problemasglobales como el del medio ambiente, la alimentacin, laenerga, el armamentismo, el endeudamiento externo, de cuyomanejo depende el bienestar de sectores cada vez ms ampliosde las sociedades nacionales.

Estas, por su parte, se transforman. El prolongado perodode crecimiento econmico, desarrollo social y fortalecimientodemocrtico que experimentan las sociedades industrialesdurante la post-guerra, e incluso su limitada transmisin a lospases en desarrollo, eleva el bienestar y promueve la diver-sificacin de la sociedad civil en esos pases. Presionados porsta, los estados nacionales se comprometen con un conjunto deobjetivos cada vez ms amplio que, junto con la seguridadnacional, incluye el desarrollo econmico, e aumento delingreso, el mantenimiento del empleo, el acceso a un abanicocada vez ms grande de bienes y servicios, la expansin ymejor utilizacin del tiempo libre, la proteccin del medioambiente, la defensa de la identidad cultural y la preservacinde la calidad de la vida de esas sociedades. Esas aspiracionespasan a gravitar decisivamente en sus relaciones externas. Almismo tiempo, conforme la sociedad civil se expande y searticula en mltiples grupos de inters, esos grupos aspiran atomar en sus manos una proporcin cada vez mayor de losasuntos que interesan a la comunidad. La transferencia deresponsabilidades desde el estado hacia la sociedad civil or-ganizada y la consiguiente proliferacin de agrupaciones no

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gubernamentales, en un mundo en que el ejercicio de esasresponsabilidades depende cada vez ms del comportamiento deactores externos, obliga a esos grupos a actuar en el planointernacional para lograr la satisfaccin de sus intereses.

Estas tendencias dan origen a un sistema internacional denuevo cuo. Emergen nuevos centros de poder mundial. Sefortalecen y diversifican las sociedades nacionales, persiguiendouna gama cada vez ms variada de intereses, muchos de loscuales dependen del contexto externo. Se acrecienta la inter-penetracin entre las distintas sociedades nacionales. La agendainternacional se vuelve ms amplia, menos jerarquizada y mscompleja. Los temas incluidos en esta nueva agenda debenmanejarse en un nmero de escenarios mucho mayor que en elpasado. El estado deja de monopolizar el manejo de las relacio-nes externas y nuevos agentes comienzan a intervenir en ellas,tanto gubernamentales como no gubernamentales, poniendo enjuego recursos de poder no tradicionales. La estructura interna-cional se vuelve ms compleja, fluida e interdependiente, perotambin ms fragmentada y ms incierta. Si se considera elpapel que tradicionalmente jug la poltica exterior, y losintereses en torno a los cuales giraba sta, ser fcil apreciarla magnitud de las transformaciones que ella debera experimen-tar para facilitar la insercin de esas sociedades en un es-cenario internacional como el que aqu se ha descrito.

Por otra parte, es innegable la importancia de prestaratencin a las perspectivas, motivaciones y comportamientos delos agentes que intervienen en la formulacin de la poltica conque los estados responden a los desafos planteados por elcontexto externo. Esto no slo se debe a que en definitiva sonellos los que formulan la poltica sino tambin a que sta estinfluida por la percepcin que esos actores tienen de dichocontexto. Una poltica no slo es la resultante de las cir-cunstancias objetivas que configuran el contexto externo, ni delos intereses de los agentes toman las decisiones respectivas,sino de la definicin que hace el actor de ese contexto. Laimportancia de poner en dicha definicin el foco del anlisis seacrecienta en la medida en que se abandona el postulado de quela poltica internacional est protagonizada por un nmerolimitado de actores racionales y unitarios -los estados- y secomienza a reconocer que ste se descompone en una granva-riedad de agentes y que a ellos se aaden una serie deactores no gubernamentales. El reconocimiento de esta realidadhizo posible desarrollar un marco de anlisis muy rico, centrado

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en la actuacin de esos agentes y en la forma en que adopta elproceso de adopcin de decisiones, protagonizado fundamental-mente por ellos.

Fueron principalmente Snyder y sus coautores los queabrieron este camino al identificar el estado con sus agentesdecisorios, de tal manera que la actuacin estatal pas a estarrepresentada por "la accin desplegada por aquellos que actanen nombre del estado".12 Procurando ir ms all de los postula-dos abstractos con que se manejaba la escuela realista, con suimagen de un actor racional unitario interpretando el intersnacional de una manera inequvoca, ellos propusieron la idea de"recrear analticamente" la visin del sistema internacional quetienen los que toman las decisiones. De esta manera, el enfoquede la toma de decisiones dio una solucin operacional a unantiguo problema: la confusin entre la interpretacin subjetivade la situacin externa por parte de los representantes delestado y la realidad objetiva.13 Para recrear esa visin, Snydery sus coautores identificaron los intereses del estado con lapercepcin que tienen de ellos sus agentes. Con esto esosautores se adentraban en lo que es el corazn mismo delproceso de formulacin de una poltica: la adopcin de decisio-nes. Pero este tema se ha reservado para un prximo captulo.

Por cierto que estos autores, as como tambin algunos desus continuadores, se guardaron muy bien de caer en la dicoto-ma de concentrarse exclusivamente en los agentes que formu-lan la poltica olvidando el contexto frente al cual sta reac-ciona. Desde un comienzo ellos sealaron y clasificaron unamplio repertorio de factores que pueden influir en la conductade aquellos agentes. En general esos factores podran agruparse

-en tres categoras, a saber, el medio externo o los aconteci-mientos originados en el extranjero, los que emanan de lassociedades nacionales o del medio interno, y los que se generanen las caractersticas que presentan las organizaciones dentrode las cuales se procesan las respectivas decisiones. De estamanera, el marco de anlisis desarrollado por ellos trataba deincluir un amplio conjunto de variables que hiciera posible

12. R.Snyder y H.Bruck, y B.Sapin (editores), Foreign Policy Decision-Making,op.cit., 1962, p.65.

13. Ver al respecto los comentarios de W.A.Hazleton en M.Wilhelmy (editor), op.cit., pp.20 y siguientes.

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analizar en toda su complejidad el proceso decisorio.14 Contodo, este enfoque tambin tuvo limitaciones importantes. Laatencin prestada a los agentes del estado y al proceso atravs del cual stos toman decisiones fue mucho mayor que elque se otorg al marco nacional e internacional en que stosactan. Rosenau estima que Snyder subestim la importancia delas fuentes internas y externas de la poltica exterior "porqueestaba ansioso por mostrar la relevancia de los procesos deadopcin de decisiones para explicar las opciones de polticaexterior".15 Otra crtica apunta a que estos autores se limitarana identificar una gran cantidad de variables, prestando pocaatencin a las diferencias o matices que presenta cada una deellas dependiendo de las situaciones, o a la interaccin entrelas mismas. La crtica ms importante consiste en que elnmero de variables con que trabajan estos autores demostrser excesivo para llevar a cabo anlisis prcticos y significati-vos sobre cul debera ser o por qu se adopt una poltica enuna situacin determinada. "Por esto, no fue sorprendente queaparecieran muchos trabajos que trataban diversos aspectos delesquema sobre la toma de decisiones de Snyder, pero que slouno haya intentado incorporar el marco entero".16

El contrapunto entre la importancia que revisten loscambios experimentados por el escenario internacional durantelos ltimos veinte aos desde el punto de vista de la polticaexterior, por una parte, y las posibilidades y limitaciones quepresentan los influyentes enfoques centrados en los agentes dedichas polticas y en los procesos de adopcin de decisiones,por la otra, subraya la necesidad de mantener un equilibrioadecuado entre la atencin que se presta en el anlisis alcontexto y a los agentes de la poltica exterior.

14. El esquema anteriormente mencionado es.propuesto porHazleton, op.cit., p.23.15. J. Rosenau, "The Premisos and Promises of Decisin- Making Analysis", en J.

Charlesworth (editor), Contemporary Political Analysia, Nueva York, FreePress, 1967, p.203.

16. Ibid, p.205.

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II

ELEMENTOS DE ANLISIS

4. Principales variables

El contrapunto anteriormente mencionado hizo posibleidentificar una ar^nlia gama de elementos o variables que esnecesario tomar tn cuenta en todo anlisis mc',lerno de lapoltica exterior. Por "variable" entendemos los factores realesque con mayor frecuencia intervienen en la formulacin de lapoltica exterior, diferencindose de las instancias o etapas queconviene seguir en dicho proceso, a travs de las que se vanmanejando esas variables, y a las cuales est dedicada latercera parte de este captulo.

La primera se refiere a la visin o interpretacin quetenga un pas, un gobierno u otro actor internacional acercadel contexto externo. Esa visin puede referirse a la estructuradel sistema internacional; a la jerarqua que dentro de locupan los distintos actores; a su carcter ms o menos pac-fico o violento; a su propensin a la estabilidad o al cambio, ya sus tendencias o a la direccin en que ese sistema evoluciona.Cada pas o grupo de pases posee interpretaciones ms omenos diferentes acerca de este tema, as como muchas vecesdifieren tambin en cuanto a los propsitos para los cuales seacuan estas interpretaciones (por ejemplo, para fines doms-ticos o para favorecer determinadas formas de proyeccinexterna) y en cuanto a los mtodos que deberan usarse paraelaborarlas. Como en la seccin anterior se analiza la impor-tancia del contexto externo, no es necesario abundar aqu sobreeste punto.

La segunda variable se refiere a la cultura cvica, elsistema poltico o el rgimen de gobierno del pas que formulala poltica. Es indudable que una misma situacin ser apreciaday respondida en forma diferente segn el pas sea grande,pequeo, posea un sistema econmico capitalista o socialista, otenga un rgimen poltico autoritario o democrtico y, en esteltimo caso, ms participativo o ms centralizado. "La natura-leza del rgimen y su influencia sobre la conducta exterior deun determinado pas se ha constituido en una importante vetade investigacin en lo tocante a las polticas exteriores de

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Amrica Latina", seala un autor respecto a esta materia, yconcluye en que "los objetivos que los lderes de los distintosregmenes asignan a la poltica exterior, las limitaciones que lanaturaleza de cada rgimen impone a esa poltica, as como elsistema poltico interno en el que se asienta el rgimen, nopueden menos que constituir conceptos importantes en laexplicacin de lo que sucede con la poltica exterior delrespectivo pas".17 Esto no quiere decir que exista una corre-lacin directa entre el tipo de rgimen y el comportamiento dela poltica exterior. As, por ejemplo, una autora sostiene quela poltica exterior del Brasil est asociada con las necesidadeseconmicas y estratgicas permanentes de ese pas y que sudiversificacin slo estuvo parcialmente vinculada a la aperturadel rgimen militar desde comienzos de los aos 80, no habien-do sido con posterioridad muy influida por el establecimiento deun rgimen democrtico de gobierno.18

Una tercera variable se refiere al carcter nacional oglobal de una poltica. Esta opcin se refiere a cuan parroquialo mundial es la visin y la esfera de intereses de un pasdeterminado. Una de las maneras ms claras de ilustrar estaalternativa consiste en observar ciertos pases que en estesentido han cambiado radicalmente su poltica, como Austria yGran Bretaa despus de la primera y la segunda guerramundial, respectivamente. En efecto, a partir de esos aos,dichos pases cambiaron su poltica en una direccin parro-quialista, mientras que los Estados Unidos y la Unin Soviticalo hicieron en la direccin opuesta despus que el primeroabandon su posicin aislacionista y la segunda abandon latesis que propiciaba la construccin socialismo en un solo pas.Otros ejemplos pueden encontrarse en aquellos pases quetratan de acomodarse al sistema internacional, basados en unaapreciacin poco optimista de sus oportunidades y recursos, y

17. Apreciaciones de H.Muoz en "El cuadro de las Polticas Exteriores Latino-americanas: Temas y Enfoques Dominantes", en M. Whelmy op.cit., p. 309,y referencia efectuada por el mismo autor a B.G. Salmore y S.A. Salmore,"Political Regimes and Foreign Policy", en Maurice East et.al. Why NationsAct: Theoretical Perspectives for Comparatives Foreign Policv Studies,Beverly Hus, SAGE 1978, p.121.

18. M.Hirst, "Transicin Democrtica y Poltica Exterior: La Experiencia Brasile-ra", en H. Muoz y J. Tulchin (ed.). Entre la Autonoma y la Subordinacin:Poltica Exterior de los Pases Latinoamericanos, Buenos Aires, GEL, 1984.

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que una vez que se afirman abandonan esa posicin paradesarrollar una poltica exterior ms definida, con caracters-ticas nacionales acentuadas: este cambio resalta en la com-paracin entre la poltica externa de Alemania en la postguerray la que comenz a perfilar a fines de los aos sesenta.19

Una variable ms se refiere al marco institucional en quese elabora la poltica. Se trata de un aspecto estrechamentevinculado con el sistema de gobierno, pero que se diferenciade ste porque incluye un mayor nmero de elementos institu-cionales, incluyendo los rganos constitucionales. Ya se mencio-naron las diferencias que presentan los regmenes autoritarios ydemocrticos en cuanto a la elaboracin de su poltica exterior.Hay diferencias no menos significativas entre un sistema federaly otro unitario o entre un gobierno presidencialista y otroparlamentario. En muchos casos el marco institucional de unpas tambin evoluciona con el tiempo, y va variando as suinfluencia en la poltica exterior, como ocurri con el rol delparlamento britnico a fines del siglo pasado o posteriormentecon la rama ejecutiva en los Estados Unidos.

La organizacin -o las organizaciones- dentro de lascuales se toman las decisiones de poltica han recibido una cre-ciente atencin en la literatura especializada en estos temas,como se ver ms adelante. Se alude aqu a un plano msdetallado y ms preciso que el del rgimen constitucional engeneral. Normalmente las decisiones se traducen en un contextoorganizacional. Este contexto puede ser muy diferente entre dospases regidos por una constitucin y dotados de una institucio-nalidad parecidas. Tradiciones burocrticas y personales, in-fluencias polticas, y experiencias exitosas o negativas puedendeterminar que, dentro de un marco institucional, las diversasinstancias que intervienen en las decisiones de poltica seorganicen en forma diferente, incluyan una gama distinta deactores u otorgen una cuota distinta de influencia a unos yotros. Por regla general los agentes individuales son influidosen diversos grados por la forma como funciona el grupo o laorganizacin a que pertenecen. Existe una nutrida literatura aeste respecto, y abundantes demostraciones prctica de queestas organizaciones puede presentar caractersticas muy

19. A este ltimo respecto ver la contribucin de MJvols "La Estructura de laPoltica Exterior de la Repblica Federal de Alemania" en M.Wilhelmyop.cit., pp.84 y siguientes, y tambin ms adelante en este mismo captulo.

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diferentes en relacin con los factores que determinan. laposicin jerrquica de los individuos que actan en ellas, consu grado de centralizacin o de descentralizacin, con su mayorrigidez o flexibilidad, o con su tendencia hacia la inercia o lainnovacin, dependiendo de los pases y las pocas. As, porejemplo, los anlisis acerca de la forma cambiante cmo searticulan la Casa Blanca, el Consejo Nacional de Seguridad, elDepartamento de Estado, el Pentgono y la CA en la for-mulacin de la poltica exterior norteamericana se ha conver-tido en una verdadera obsesin en ese pas. Y las expectativasde que los errores de 'poltica cometidos por ste puedancorregirse a travs de reformas administrativas han sidosiempre sumamente altas. El debate entre los que continanviendo el estado como un actor racional unitario y los analistasde la poltica burocrtica, que enfatizan la interaccin entresus diversas agencias en los procesos que conducen a decisionesde poltica, fue un fruto de esa experiencia.

5. Los nuevos desafosDurante tres siglos la poltica exterior oper en un es-

cenario relativamente estable y simple. Ese escenario estabaocupado fundamentalmente por las relaciones entre las grandespotencias, trmino que aunque fue empleado oficialmente porprimera vez en el Tratado de Viena de 1815, reflejaba larealidad de los ltimos dos siglos anteriores, y por la bsquedade un balance de poder entre ellas. A partir de 1815 y durantelos cien aos siguientes esas grandes potencias fueron GranBretaa, Francia, Austria, Prusia y Rusia. Aunque anteriormenteno fueron las mismas, la estructura de ese escenario y deljuego que se desarrollaba en l cambi muy poco: lo que cambide cuando en cuando fueron los actores.

Ese escenario se consolida despus de la Guerra de losTreinta Aos, con la cual se inici la decadencia del SacroImperio Germnico y Espaa y el ascenso de Suecia, los PasesBajos y, sobre todo, Francia. "Tal vez no es accidental que esosestados fueran tan exitosos, ya que constituan excelentesejemplos del proceso que los historiadores han descrito como laemergencia del estado moderno, cuyas tres principales carac-tersticas fueron unas fuerzas armadas efectivas, una burocraciacompetente y una teora del estado que restringa la exuberan-cia dinstica y defina los intereses polticos en trminos

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prcticos. El siglo XVII asisti al surgimiento de lo que sellam la raison d'tat, la idea de que el estado era algo msque sus gobernantes y ms que la expresin de sus deseos; quetrascenda el territorio y la corona, al prncipe y su pueblo,que tena su particular conjunto de intereses y un conjuntoparticular de necesidades surgidas de esos intereses; y que elarte de gobernar ese estado consista en reconocer esosintereses y en actuar de conformidad con ellos".20

Es sintomtico que por esa poca dichos estados llegaran acontar con gobernantes que por primera vez se parecan ms aun servidor pblico que a un prncipe, y que ni siquierasiempre concidan con el prncipe, como Maurice De Nassau yJean De Vidt en los Pases Bajos, Gustavo Adolfo y Oxenstier-na en Suecia, o el Gran Cardenal Richelieu, que sentara lasbases del engrandecimiento de Francia en la segunda mitad deesa centuria. Las guerras iniciadas en 1618 con la de los treintaaos duraron un siglo y, junto con la expansin martima ycomercial de algunos de sus protagonistas, alteraron la compo-sicin de las grandes potencias, pero no las reglas del juego enque se enmarcaban sus vinculaciones. La Paz de Utrecht de1715 restableci el equilibrio roto por la preponderancia deFrancia al imponerle una serie de restricciones y renuncias einici grandes cambios que se consolidaron en la Paz de Viena,los que se prolongaron hasta la primera guerra mundial, encum-brando a un primer plano a Austria, Prusia y Rusia y, sobreto-do, a Gran Bretaa. Como dijo Ranke, el concepto europeo delbalance del poder fue desarrollado para que la unin de variosestados pudiera resistir las pretensiones de una corte exorbitan-te, como se la llamaba entonces. Sin embargo, es curiosoobservar que, no obstante la competencia y los continuoschoques que implicaba el mantenimiento del balance del poder,el concierto europeo fue protagonizado por estados que "separecan unos a otros en sus costumbres, religin y cultura yestaban conectados por intereses recprocos", es decir, que

20. Gordon A.Gray y Alexander L. George, Diplomatic Problema of Our Time,Londres, Oxford University Press, 1983, p.5.

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compartan una cultura poltica internacional y obedecan a lasmismas reglas del juego.21

Ese concierto internacional relativamente armonioso, inter-pretado por virtuosos equivalentes u homogneos, cuyos ascen-sos y declinios se efectuaban de conformidad con unas reglasdel arte establecidas, y en donde los que revestan un statusdiferente al de estados nacionales -o incluso al de grandespotencias- se limitaban a integrar el coro o ms bien laaudiencia, se rompi despus de la segunda guerra mundial porobra de trascendentales acontecimientos o tendencias. Elrelativismo intelectual, poltico y cultural que marca el comien-zo del mundo contemporneo, la fusin o la contraposicinentre los nacionalismos y las ideologas que constituyeron losprincipales ingredientes del caldero hirviente del cual surgi esaguerra, la solucin de esos conflictos por medio de la fuerzaexpresada en una segunda conflagracin mundial, su ulteriorexpresin a travs de la guerra fra y, posteriormente, latremenda importancia que pasaron a adquirir los factoreseconmicos, tecnolgicos y culturales en las relaciones entre lasdistintas sociedades nacionales, modificaron por completo lasimplicidad y homogeneidad del escenario internacional de lostres siglos precedentes. En lugar de un escenario en que unconjunto de estados nacionales supuestamente similares enestructura y comportamiento representaban algo as como lasbolas de una mesa de billar (o los hoyos de un queso), se vaconfigurando un mundo ms fragmentado, heterogneo e inter-dependiente, en que las sociedades nacionales interactan y seentrelazan a travs de mltiples canales de naturaleza muydiferente a aquellos por los cuales transcurran las relacionesdiplomticas en el pasado.22 Porque qu pasa con los hoyos

21. A.H.L. Heeren, Hiatory of the Political System of Europe and ita Colonies.publicada en ingls en 1829 sobre la base del original alemn de 1809.Varias obras de la poca subrayan esa comunidad de valores. En el captulocuarto, al tratar del arte de la diplomacia y de la negociacin internacional,se mencionan otras observaciones referentes a ese perodo, se describe agrandes rasgos la disolucin de ese concierto de naciones y se menciona laverdadera "revolucin diplomtica" a que ello dio lugar.

22. Aludo aqu al simil de Carlos Guinzbul en El queso y los gusanos: el Cosmossegn un Molinero del Siglo XVI. Barcelona, Muchnik, 1981. Podra decirseque los enfoques "post-realistas" han quitado a los hoyos algo de importan-cia y han empezado a revalorizar el queso.

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cuando el queso se ha ido -cuando la trama del viejo sistemainternacional se ha desintegrado?.23 En un mundo relativista, elpapel absoluto, equivalente y monoplico de los estados nacio-nales y de sus intereses se erosionan y surgen otros actores,con una gama mucho ms ampia de intereses y nuevos canalesde comunicacin entre ellos. Tal vez nada pueda capturar mejorla nueva estructura del escenario internacional que una imagentomada de la esttica: "no creo en las cosas: creo en lasrelaciones" (Georges Braque). Dentro de este contexto sonmuchos los cambios que ha tenido que enfrentar la polticainternacional de los estados.

El primero es, precisamente, la necesidad de entender elcambio como un estado normal de las relaciones internacionales.En efecto, en comparacin con el mundo que se acaba deevocar, en los ltimos decenios stas han atravesado por unestado de transicin permanente, de fluidez y hasta de turbu-lencia. Tres razgos hacen que el cambio se haya convertido enuna parte estructural del mundo actual: es incesante, no sedesarrolla en una sino que en mltiples direcciones paralelas yno es fruto de decisiones voluntaristas o polticas sino de laevolucin de "las cosas mismas", para usar la expresin deHegel, el filsofo del la dialctica y del cambio. Seguramentelos historiadores registrarn la transformacin del sistema devida en las sociedades americana, china y sovitica como lasgrandes empresas del final del siglo XX y sealarn que estoscambios no se hicieron por obra de sus dirigentes sino a pesarde ellos. "Todo conservantismo est basado en la idea de que siuno deja las cosas solas, se quedarn tal como estn, pero esono es as: si usted deja las cosas solas las sumergir en untorrente de cambios".24 En un mundo as no es posible desarro-llar con provecho una poltica exterior basada en interpretacio-nes, principios, y objetivos fijos. La adaptacin inteligente, bieninformada y oportuna al cambio pasa a constituir la esenciamisma de dicha poltica.

.El segundo desafo se deriva de la creciente complejidaddel mundo moderno en general y del sistema internacional enparticular. Este fenmeno tambin est vinculado al hecho deque el curso de las relaciones internacionales ya no dependecasi exclusivamente de las decisiones de los estadistas y de los

23. Bertold Brecht, Mother Courage, acto I. La segunda parte de la frase es ma.24. G,K. Chesterton, Ortodoxia, cap.VII.

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generales, como en el pasado, sino de la evolucin de unamultiplicidad de factores cientficos, tecnolgicos, econmicos ysocio-culturales. Esto ha trado consigo algo que constituye lacaracterstica o necesidad mayor de la nueva diplomacia: susectorializacin. "Los cambios que ha ampliado casi infinita-mente la agenda de la poltica mundial y la multiplicacin delos juegos o arenas en que sta se desarrolla, introducennuevas complejidades, y exigen no slo una visin ms diferen-ciada del poder por parte de los analistas, sino tambin habili-dades suplementarias entre los actores".25

A la mayor complejidad del mundo actual se agrega elhecho de que esta nueva situacin es manejada por mltiplesactores desde centros de poder ms fragmentados que antes.Esta visin pluralista del sistema internacional contemporneose basa, ante todo, en la emergencia en l de una serie deactores no gubernamentales que vinculan a travs de canales noconvencionales a las distintas sociedades nacionales imprimin-doles un carcter cada vez ms interdependiente. En segundolugar, y llevando a su propio reducto la erosin del estadocomo protagonista de las relaciones internacionales, se pone entela de juicio su carcter de actor racional y unitario, es decir,de ser un protagonista que acta en forma monoltica y conuna visin perfectamente racional de sus objetivos y de losmedios ms adecuados para alcanzarlos. Por ltimo, en estemundo pluralista, la agenda internacional, como ya se hasealado, se vuelve ms diversificada, menos jerarquizada y mscompleja y necesariamente pasa a ser manipulada por diversosagentes, cada vez ms especializados o sectorializados.26

Un lgico corolario de los desafos anteriores radica en elhecho de que en las relaciones internacionales de hoy losdistintos temas estn cada vez ms entrelazados. La polticaexterior -y la diplomacia- ha dejado de estar centrada exclusivao fundamentalmente en cuestiones polticas, militares y jurdi-cas. Los avances -o retrocesos- en la fsica y la biologa, enlos sistemas de informacin y en la preservacin del medioambiente; la mujer y las migraciones; las creencias religiosas y

25. S. Hoffmann, Dead Ends: American Foreign Policy in the New Cold War,Cambridge, Mass., Ballinger, 1983, p.6

26. P.R.Viotti y M.W.Kauppi (editores) han usado el concepto de pluralismo enInternational Relations Theory: Realist, Pluralist. Globaliat. Nueva York,Macmillan, 1987, pp.7-9 y pp. 192 y siguientes.

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los valores culturales; los derechos humanos y la cuestinracial; el terrorismo y narcotrfico; el cambio tecnolgico y lacompetencia comercial, todos ellos y muchos ms constituyentemas estrechamente entrelazados en la agenda externa de unestado y de los distintos grupos de inters que actan detrsde ella. Esto representa el fin de lo que se ha denominado esa"diplomacia de doble va" en virtud de la cual los asuntos demayor importancia, generalmente militares y polticos, quedabanreservados a los estadistas, los generales y los serviciosexteriores, mientras que las dems cuestiones quedaban entrega-das a los misioneros, los comerciantes o los inversionistas, y alos agregados comerciales de las embajadas.

Otra lgica e inevitable consecuencia de los rasgosanteriores es el aumento de lo que alguien ha llamado la"densidad" de la poltica exterior y la correspondiente sobrecar-ga de los servicios exteriores. El autor citado aqu se refiere ala situacin de la Alemania Federal de hoy. Pero esta observa-cin podra ser aplicable a otras naciones. "La transformacincualitativa y cuantitativa (o la creciente densidad) de susvinculaciones externas es un factor que explica la inadecuacinde la jerarqua tpica de las ideas y objetivos de la polticaexterior en la Repblica Federal de Alemania en el perodo depostguerra. Por otra parte, a diferencia del perodo clsico del'primado de la poltica exterior', hoy ya no es posible tratarlas vinculaciones exteriores sin considerar sus mltiples efectossobre el propio sistema poltico interno".27 Otro analista citadopor ese autor se ha referido a la "funcionalizacin" de lapoltica exterior en el sentido de que ya no es posible formularproblemas y buscar soluciones para situaciones bsicamenteexternas sin considerar las mltiples posibilidades de retroali-mentacin hacia otros mbitos de las polticas pblicas: econ-micas, financiera, agraria o energtica.

Todas estas transformaciones tienen que ver tambin condos conceptos aparentemente antagnicos, pero que podran serconsiderados ms bien complementarios si se los mira desde elpunto de vista de la relacin que existe entre el remedio y laenfermedad, y que han planteado tambin los ms novedosos y

27. Manfred Mols "La estructura de la poltica exterior de la R.F.A.", enM.Wilhelmy (editor), La formacin de la poltica exterior: los pases desa-rrollados y Amrica Latina, Buenos Aires, GEL, 1987, pp. 91-92. La citahecha por Mols est extrada de una tesis doctoral de W. D. Eberlein.

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difciles desafos a la poltica exterior contempornea: ince-rtidumbre y previsin. En diversos lugares hemos insistido enel relativismo, la irracionalidad, la dispersin, la incertidumbrey la violencia que caracterizan al mundo actual. Deca Borges:"he conocido la incertidumbre, una situacin desconocida paralos griegos".28 No es posible exagerar las responsabilidades ylos riesgos que tal atmsfera introduce en la poltica exterior.Lord Morley describa esta situacin como la necesidad de"responder s o no con base en una informacin imperfecta".29Sobre este tipo de situaciones se volver al final de estecaptulo.

El antdoto contra la incertidumbre es la previsin o pros-pectiva. No es de extraar que en un mundo incierto, en quetantas cosas dependen de adaptarse a un flujo de cambios tanrelevantes y continuos, esta dificultosa y hasta esotricafuncin haya adquirido tan grande importancia. El Japn seconvirti en una potencia tecnolgica y econmica mundialdebido a su obsesin por el futuro, y entre todos los minis-terios o sectores del estado el MITI ha sido siempre el lder,mientras que -subrayando la vinculacin que existe entreprevisin y escenario externo- Francia ha encuadrado dentrode su servicio exterior la prospectiva. Sin embargo, y parado-jalmente, la mayor parte de los servicios exteriores, especial-mente en Amrica Latina, pareceran estar absortos en el da ada.

El octavo desafo que plantea el mundo actual a lapoltica exterior se refiere a la necesidad de fortalecer laprctica de la diplomacia multilateral. Una de las grandescontradicciones que presenta el sistema internacional contempo-rneo radica en la crisis del multilateralismo, esto es, en elintento de manejar los problemas planteados por un mundointerdependiente en forma unilateral o bilateral, o medianteformas ms o menos vagas de coordinacin de polticas nacio-nales. La crisis del multilateralismo es un tema concurrente enlos mensajes y exposiciones del Secretario General de lasNaciones Unidas. Muchos analistas han insistido en ello. "Loscambios ocurridos en las relaciones de poder, la proliferacinde nuevos estados, la multiplicacin de las vinculaciones detodo tipo entre ellos y el consiguiente reconocimiento de la

28. Jorge Luis Borges, Ficciones, "La lotera babilnica".29. Citado en A. Chamberlain, Politics from Inside, Londres, Longoman, 1958.

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interdependencia; las cambiantes actitudes y las mayoresexpectativas acerca del papel de los gobiernos y de las metasde la accin internacional; la intransigencia de algunos antiguosproblemas y la emergencia de otros completamente nuevos,todos esos y muchos otros factores han planteado interrogantesacerca de la adecuacin de los arreglos institucionales existen-tes a nivel internacional para ayudar a los gobiernos a enfren-tar problemas que ya no pueden ser tratados simplemente sobrebases nacionales".30

Paradojalmente, la crisis de la diplomacia multilateral, quetan usual fue en la poca del concierto europeo, va acompaadade constantes esfuerzos por ensayar nuevas formas de manejocolectivo de problemas internacionales. Esto supone nuevosconocimientos y experiencias, un mayor grado de especializa-cin, nuevos sistemas de informacin, mecanismos colegiados dedecisin y tcnicas de negociacin diferentes de las tradiciona-les, en donde la consulta, el intercambio de informacin y elcultivo de una buena relacin a largo plazo entre las partessustituyan en buena medida el rol del regateo, la estratagema ola sorpresa.

El ltimo desafo que queremos mencionar aqu se refierea dos aspectos estrechamente vinculados: la organizacin y elcosto de la nueva diplomacia. Es evidente que los serviciosexteriores han tenido que profesionalizarse y sectorializarse enun grado desconocido en el pasado, aprender a trabajar encoordinacin con otras agencias del estado, tomar en cuenta laposicin de una serie de sectores representativos de la sociedadcivil, la economa o la poltica, y vincularse en el exterior conun nmero mucho mayor y ms heterogneo de actores guber-namentales y no gubernamentales. Todo ello hace que suorganizacin se vuelva ms compleja. Una organizacin mscompleja significa costos. En el mundo actual, un pas queahorre en poltica exterior est expuesto casi con certeza aincurrir en grandes prdidas y a desperdiciar muchos beneficios.Este es un aspecto poco comprendido por la opinin pblica,que suele crear fuertes tensiones entre las distintas ramas delpoder ejecutivo, as como tambin entre ste y los parlamentos.

30. Miriam Camps, con la colaboracin Catherine Gwin, Collective Management:The Reform of Global Economic Organization, Nueva York, Me Graw Hill,1981, Introduccin.

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6. Algunas experiencias

Sera interesante ilustrar los elementos sugeridos hastaahora para el anlisis de la poltica exterior con algunos casos,hacer comparaciones, examinar cmo estas variables han jugadoen distintas experiencias. Ello podra desbordar los propsitos ylmites de este libro, que como ya se ha dicho es puramenteconceptual y metodolgico, pero creemos que de todas manerasvale la pena poner ciertos ejemplos. Los pocos ejemplos quepropondremos a continuacin, por lo dems en la forma mssumaria, se limitarn a ilustrar dos aspectos bsicos y estrecha-mente entrelazados entre s de lo que se ha dicho anterio-rmente: la influencia del contexto externo y de su transfor-macin en la poltica exterior y el contrapunto entre con-tinuidad y cambio a que sta est sujeta.

A diferencia de los tres siglos anteriores, en que slocambiaron los actores llamados a desempear los primerospapeles dentro de un drama y un escenario considerablementeestables, en este siglo -y muy particularmente despus de laltima post-guerra- el ascenso y declinio de los estados nacio-nales no slo implic cambios en cuanto a su preponderanciadentro de un mismo juego colectivo sino incluso a la posibilidadde ser excluido de la mesa principal y tener que limitarse aintervenir en otros juegos paralelos, subalternos y hastamarginales, cuando no cambios en su naturaleza misma y en lasreglas del juego. Forzando un poco las cosas, la experiencia deGran Bretaa ilustrar hasta cierto punto este ltimo caso y,con grandes diferencias en cuanto a su grado de protagonismo,los de los Estados Unidos, Alemania e Italia, el de aquellospases que, ms que ascender al rango de grandes potencias,como en la poca del concierto europeo de naciones, lograroningresar en distintas pocas, formas y medidas al "rea chica"del juego internacional contemporneo. Estos ejemplos, nodebera repetirlo, son arbitrarios: as, la Unin Sovitica talvez debera ser examinada desde la perspectiva de la primerade las tendencias mencionados mientras que el Japn y China

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podran ser el caso ms exitoso y ms reciente, respectivamen-te, de la segunda alternativa.31

El Reino Unido ha sido considerado, junto con otrospases industriales, como "un estado viejo en circunstanciasnuevas"32. El desarrollo de la interdependencia y de las relacio-nes transnacionales, y el desdibujamiento de las fronterasentre la poltica nacional y la poltica internacional, son partedel contexto en que debe ser estudiada la actual polticaexterior britnica, al igual que la de otras naciones. Pero elenveje- cimiento o maduracin del antiguo imperio, junto con laevolucin econmica, poltica y social de Gran Bretaa, explicanel resto de esa poltica. Histricamente, durante gran parte delsiglo XIX, Gran Bretaa fue el nico pas industrial avanzado,con ventajas decisivas en la tecnologa manufacturera, en elcomercio, en el potencial militar y en las instituciones polticasy sociales. La posicin de liderazgo implcita en estos factoresno fue simplemente un reflejo de sus logros econmicos ysociales internos: se construy tambin sobre el predominiobritnico en importantes estructuras e instituciones internacio-nales. "En ms de un sentido los britnicos condujeron elsistema internacional, tanto en sus dimensiones econmicascomo estratgicas, y obtuvieron los correspondientes benefi-cios".33

El autor de ese anlisis comienza identificando dosescuelas generales de pensamiento acerca de la naturaleza delescenario internacional que l denomina, desde el punto devista de su impacto sobre la poltica exterior, "tradicionalista"y "transformacionista". La primera se identifica con la corriente"realista" o estado cntrica y la segunda con la perspectivatransnacionalista. Estas distintas "visiones del mundo" estuvie-

31. Otra razn para escoger estos ejemplos, adems de la inevitable necesidadde reducir SM nmero, es que todos ellos estn analizados por el libroeditado por Manfred Wilhelmy, La Formacin de la Poltica Exterior: LosPases Desarrollados y Amrica Latina, publicado en Buenos Aires, GEL,1987 para el RIAL, que he utilizado abundantemente en esta obra.

32. William Wallace, "Od States in New constances: The International Predica-ment of Britain, France and Germany, en W.Wallace y W. Peterson (editores)Foreign Policy-Malcing in Western Europe: A comparative approach, Londres,Saxon House, 1978.

33. Michael Smith, "La formulacin de la poltica exterior en el Reino Unido:entre Tradicin y Transformacin", en M.Wilhelmy (editor), op.cit., pp.53, 54.

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ron en el transfondo de los debates sobre la poltica exteriorbritnica en los aos 80. El enfoque tradicionalista "puso grannfasis en el decenso de Gran Bretaa dentro de la jerarquainternacional y en su transformacin en una nacin de segundoorden".34 La bsqueda de un rol adecuado a las "nuevas cir-cunstancias" implicaba la renuncia de Gran Bretaa a ejerceruna responsabilidad mundial, su alineamiento con los EstadosUnidos, su repliegue hacia Europa, su concentracin en ladefensa del inters y la seguridad nacional, su resignacin aocupar un segundo plano en j)tras_cuestiqnes que hoy estn enel centro del juego internacional, y la perseverancia en lo que(segn Northdedge) constituye la mayor virtud de su polticaexterior y que consiste en evitar reveses y, en general, en unacierta pasividad en materia internacional. Aqu el nfasis esten una relativa constancia- dentro de un mundo cambiante. Dehecho, a menudo se ha sostenido que la continuidad y lacapacidad para evitar fracasos radicales son las mayoresvirtudes del estilo britnico de hacer poltica exterior. Por otraparte, se podra decir que en un mundo de cambios radicales,"la incapacidad para efectuar opciones fundamentales y parareevaluar antiguas prioridades constituye una grave debilidad enla formulacin de esa poltica".35 Los transformacionistas,sostenan que Gran Bretaa poda desempear un papel msactivo mediante una combinacin inteligente de "altas" y "bajas"polticas, que haba que dar importancia a las cuestionesrelacionadas con el bienestar y el desarrollo tecnolgico y que,por consiguiente, haba que prestar ms atencin a las polticasde tipo sectorial, dando mayor presencia a otros ministerios enel frente externo.

"Mientras los tradicionalistas tienden a analizar la conduc-cin de la poltica exterior britnica en trminos de compararobjetivos con recursos, y a evaluarla desde el punto de vistadel fracaso de los sucesivos gobiernos para desempear esatarea en forma efectiva, los transformacionistas adoptan unplanteamiento muy diferente. Debido al aumento de la inter-dependencia y de las relaciones transnacionales, los encargadosde formular las polticas britnicas se enfrentan ahora connuevas tareas que exigen formas de actuacin originales. Debe

34. F.Northedge, "Britain as a Second Rank Power", en International Affairs,volumen 46 No.l.

35. M. Smith, en M.Wilhelmy (ed.), op.cit. p.57.

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drsele una importancia mucho mayor a la coordinacin entre lagran cantidad de departamentos gubernamentales interesados enasuntos internacionales. Tambin debe considerarse la plurali-dad de grupos de inters y organizaciones no gubernamentalescuya opinin es necesario tomar en cuenta tanto dentro comofuera del pas. La diferencia fundamental es que los transfor-macionistas conduciran a una poltica exterior negociada conlas dems potencias y orientada hacia la bsqueda de 'nichos'adecuados al nuevo papel de Gran Bretaa".36 En cambio, segnel mismo autor, el resultado de la visin de los tradicionalistassera una poltica puramente reactiva, que respondera pasiva-mente a las nuevas circunstancias, centrndose siempre en ladefensa de un concepto ms o menos esttico del intersnacional.

La poltica exterior nortemericana ha sido un ejemplo depoltica activa, favorecida por las circunstancias y respaldadapor su extraordinario podero. Sera difcil exagerar el sen-timiento aislacionista que prevaleci en los Estados Unidosdurante el perodo que medi entre las dos guerras, sentimientoque le impidi adherir a la Liga de las Naciones, columnavertebral de la visin de paz del presidente Wilson. Estesentimiento era todava muy poderoso durante los aos en quese gest la segunda guerra mundial, un perodo punteado por elescalamiento de las operaciones agresivas y expansionistas deAlemania y por los pedidos de ayuda de Gran Bretaa y susaliados. Es interesante recordar la resistencia del presidenteRoosevelt para asumir compromisos en defensa de sus aliadoseuropeos, el hecho de que tanto el Secretario de GuerraStimson como el Congreso se hayan manifestado ms deseososque l en esa poca de asumir esas responsabilidades y elevarel nivel de las fuerzas armadas y del presupuesto militar y deque -en definitiva- los Estados Unidos slo hayan entrado enla guerra a raz del ataque japons a Pearl Harbour, dos aosdespus del inicio de las operaciones. Tambin es convenienterecordar que en 1939 los Estados Unidos tenan un ejrcito de185.000 hombres con un presupuesto anual de menos de 500millones de dlares, sin alianzas militares y sin tropas estacio-nadas en pases extranjeros. Treinta aos despus, en la cspidede su podero, los Estados Unidos tenan unas fuerzas armadasde dos millones de' hombres, el departamento de defensa tena

36. M. Smith, en M.Wilhelmy (ed.), op.cit. p.60.

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un presupuesto de ms de 100.000 millones de dlares, el pasmantena tratados de alianza militar con 48 naciones y unmilln y medio de soldados estacionados en 119 pases.37 Deesta manera los imperativos de la guerra y su propio poderohicieron pasar bruscamente a los Estados Unidos del aislacio-nismo al globalismo.

Es probable que, pese a las nuevas realidades y al nuevoequilibrio de poder creado por la guerra, el pblico norteameri-cano hubiese salido de ella con un renovado sentimientoaislacionista. Una combinacin de percepciones y de acon-tecimientos objetivos, estos ltimos permitidos o alentados porlos Estados Unidos, hicieron que muy pronto se apreciara laimposibilidad de esta alternativa. En efecto, durante la guerraRoosevelt respald siempre la posicin de Churchill, muchasveces contra el consejo de importantes miembros de su EstadoMayor. Churchill representaba la estrategia tradicional britni-ca, consistente en dejar que las potencias continentales seenfrentaran en el teatro de la guerra y asumieran sus costos,mientras las islas britnicas se reservaban el papel de mantenerel balance del poder desde afuera. Una vez que la Unin entren la guerra, los principales estrategas norteamericanos,coincidiendo con los desesperados llamados de Stalin, recomen-daron abrir a la brevedad posible un decisivo frente occidentalen las planicies del noroeste de Europa, es decir, en las puertasmismas de Alemania. Los ingleses preferan abrir un segundofrente en la periferia de las operaciones blicas, como even-tualmente ocurri en frica, Italia y los Balcanes, con el objetode evitar un choque frontal, con el consiguiente ahorro demateriales y de vidas. Ello significaba entregar el peso de laguerra a los soviticos, quienes se vieron obligados a asumirloal precio de la destruccin material de su pas y de veintemillones de vidas humanas. Pero ello implicaba tambin quequienes llegaran hasta el corazn del Reich seran los soviti-cos.

Tanto en Yalta como en las vspera de la cada de Berln,cuando todava los aliados occidentales podran ingresar prime-ro, la decisin fue dejar esa responsabilidad a los soviticos y,con ella, entregarles tambin la mitad de Europa. Roosevelt noquiso ver o reconocer ese corolario que al final de la contien-

37. Stephen E. Ambrose, Raise to Globalism: American Foreign Policy 1938-1980,Londres Penguin Books, 1980 (2da. edicin).

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da, y habiendo ya cumplido su objetivo, Churchill vea perfec-tamente claro. El hecho es que muy pronto e inevitablementese establecera el principio de que el pas cuyas tropas ocupa-ban un pas vencido impona tambin all su sistema econmicoy sociopoltico. Esto no debi ser una sorpresa para nadie. Elprimer conflicto se produjo en el caso de Polonia, que tenamltiples vnculos con el occidente, y cuyo gobierno en elexilio funcionaba en Londres: rpidamente el mundo occidentalperdi a Polonia y, uno tras otro, a los dems pases de Europadel Este. El avance sovitico slo concluy cuando los nuevosaliados lograron rescatar de su esfera a Grecia y Turqua. Pero,entre esos dos momentos, Europa y el resto del mundo habanquedado divididos en dos campos contrapuestos. Entre ellos,como dijo Churchill en un discurso en la Universidad deVirginia, se haba levantado un ominoso teln de acero. Cierta-mente el pblico norteamericano, y particularmente el Presi-dente Truman, se mostraron deseosos de aceptar ese nuevodesafo y, no bien terminado el esfuerzo blico, se embarcaronen una nueva guerra fra.

Pero la poltica exterior norteamericana iba a cambiar anpor tercera vez a partir de los aos setenta. Desde 1947 losnorteamericanos haban actuado sobre la base de que la seguri-dad de su pas estaba inextricablemente vinculada con elmantenimiento del orden mundial de la postguerra que elloshaban contribuido tan poderosamente a estructurar. Ellosconsideraban la seguridad de los Estados Unidos como unafuncin del orden mundial y por lo tanto crean en la necesi-dad de comprometerse en todos los frentes con la preservacindel status quo. Durante las dos dcadas siguientes, la implemen-tacin de esa poltica pareci relativamente simple. La presen-cia de la Unin Sovitica, que pareca tener una visin tanglobalista como la de los Estados Unidos acerca de sus propiosintereses y representaba la nica otra potencia mundial capazde competir con la capacidad estratgica norteamericana,significaba que el mundo se encaminaba hacia un sistemabipolar. La emancipacin de numerosas naciones anteriormentesometidas a uno u otro imperio colonial proporcion un es-cenario mundial a esa contienda. Si sta no se convirti enuna confrontacin abierta se debi a que los Estados Unidoslograron mantener durante todo ese perodo una clara primacabasada en una combinacin entre su podero econmico y suventaja militar. Sin embargo, desde comienzos de los aossetenta los Estados Unidos comenzaron a moverse en un sistema

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internacional mucho ms complejo. "Mientras los que formulanla poltica en ese pas an pueden poner nfasis en los temasrelativos al antagonismo sovitico-norteamericano, han emergidootro elementos, en gran medida independientes de la guerrafra, que inhiben la ejecucin de acciones agresivas. Consi-guientemente, las posibilidades de una vigorosa poltica exteriorunilateral se ven ms circunscritas. Lo que es ms, la erosindel consenso interno que surgi despus de la segunda guerramundial y las nuevas complejidades de la poltica internacionalparecen condenadas a subsistir por largo tiempo".38 Estasrealidades determinaron un tercer viraje en la poltica exteriornorteamericana en lo que va corrido de la segunda mitad delpresente siglo.

"La Repblica Federal de Alemania ha tomado parte en losdesarrollos recin esbozados de un modo especialmente ilus-trativo. Prusia y Austria-Hungra, y posteriormente el imperioalemn, fueron miembros reconocidos, en las buenas y en lasmalas, del exclusivo club del sistema de estados europeos. LaRepblica Federal de Alemania ha tenido el buen criterio de nointentar jams volver a ocupar esta posicin jerrquica. Surgicomo reflejo de reestructuraciones internacionales en las queno tuvo influencia. Y si bien su vitalidad en el sistema inter-nacional durante las cuatro ltimas dcadas ha aumentado ental grado que hoy el estado alemn occidental ha llegado a serun factor relevante de la poltica mundial, ello no obsta a queel viejo rol de la poltica del poder se encuentre agotado.Frente a esta situacin han aparecido nuevas obligaciones,tareas e interdependencias, as como dimensiones de la inter-nacionalizacin y la transnacionalizacin, que eran desconocidaspara el antiguo ministerio del exterior".39 Karl Kaiser dijo unavez que "los dos estados alemanes no son regmenes quecrearon polticas exteriores sino polticas exteriores quecrearon regmenes polticos".40 Esto es particularmente ciertoen la Alemania de postguerra. La Repblica Federal de Alemaniadebe su creacin a una situacin internacional en que no slo

38. Ver J.A. Nathan y J.K. Oliver, Foreign Policy-Maing and The AmericanPolitical System, Nueva York, Little Brown, 1987 (2a. edicin), primer captulo.

39. Manfred Mols, "La estructura de la poltica exterior de la Repblica Federalde Alemania", en Manfred Wilhelmy(editor), op.cit., p.84.

40. Karl Kaiser, Germn Foreign Policy in Transition: Bonn between East andWest, Londres, 1968. p.l. Citado en Mols, op.cit., p.85.

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no tena ni poda tener un papel activo sino que representabala parte derrotada y desactivada. Los dirigentes polticosalemanes a partir de 1945 estuvieron conscientes de que no slono era posible restablecer un estado alemn unificado en unfuturo prximo sino que ni siquiera aspirar a desempear unpapel activo en la poltica mundial. Eso cambi a partir de losaos setenta, poca a partir de la cual "se hace reconocible unmayor elemento nacional en la poltica exterior alemana", quecomplementa y enriquece la perspectiva obsecuente y globalistadel perodo de posguerra. A partir de su tradicin histrica ysocial y de su asombroso milagro econmico, la Alemania dehoy ha desarrollado intereses especficos en la competenciacomercial, industrial y tecnolgica mundial; en los problemas delos armamentos, la energa y la proteccin medioambiental, enla defensa de los derechos humanos; en la cooperacin para eldesarrollo, y en la poltica internacional de ciencia y detecnologa. "La antigua presin por justificarse -por encontraruna excusa ante s mismo y ante la propia historia por elhecho de constituir un estado y de tener una poltica exteriorya no es la perspectiva dominante. El largo paso que se hadado aqu parece ser unvoco: de la pura autoafirmacin (alprecio de insertarse en un sistema internacional diseado porlos otros) se ha pasado a compartir la preocupacin por laconformacin del futuro de la poltica mundial. La concepcinclsica de la poltica exterior en el sentido de seguridad ybienestar ha dado lugar a una 'poltica internacional' detendencia multidimensional".41

La misma evolucin, con naturales e importantes diferen-cias nacionales, sigue Italia de acuerdo con los anlisis en quese basa esta seccin. "En octubre de 1985, por primera vez enla historia de la Repblica, un asunto de poltica exterior pusoen crisis al gobierno italiano. Esto constituy para todos unasorpresa, no slo porque la disparidad de opiniones que surgientre los partidos de la coalicin goberna

analisis de la politica exterior, tomassini

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