záverečná správa · záverečná správa tento projekt je podporený z európskeho sociálneho...
Post on 16-Oct-2020
3 Views
Preview:
TRANSCRIPT
Revízia výdavkov na vzdelávanie Záverečná správa
Tento projekt je podporený z Európskeho sociálneho fondu
júl 2017
aktualizovaná verzia
schválená vládou SR dňa 11. októbra 2017
2
Revízia verejných výdavkov na vzdelávanie vznikla za spolupráce Ministerstva financií SR a Ministerstva školstva,
vedy, výskumu a športu SR ako súčasť projektu Hodnoty za peniaze.
Za vypracovanie správy zodpovedali Útvar hodnoty za peniaze (ÚHP) MF SR a Inštitút vzdelávacej politiky (IVP)
MŠVVaŠ SR. Na ÚHP tím viedol Štefan Kišš, na príprave sa podieľali Martina Erdélyiová, Martin Kmeťko, Matej
Kurian, Samuel Škoda, Miroslav Škriečka a Zuzana Laffersová (Inštitút finančnej politiky MF SR). Na IVP pod
vedením Mateja Šiškoviča správu pripravili Ján Toman a Michal Rehúš. Analytické výpočty realizovala Daniela
Zápražná. Odborné vstupy poskytli aj Pavol Galáš, Dávid Martinák a Samo Varsik. Hodnotné návrhy a pripomienky
počas prípravy priebežnej správy poskytli Sekcia regionálneho školstva, Sekcia vysokých škôl, Sekcia vedy a
techniky, Sekcia štrukturálnych fondov EÚ, Sekcia financovania a rozpočtu, Sekcia informatiky, Osobný úrad
a Kancelária ministra MŠVVaŠ SR a Centrum vedecko-technických informácií SR.
Svojimi cennými pripomienkami prispeli k priebežnej verzii experti Peter Dráľ, Renáta Králiková, Martina Kubánová,
Juraj Vantuch a Emil Višňovský a členovia poradného výboru projektu Gabriel Machlica, Martin Kahanec, Juraj
Kotian a Ferdinand Varga ako aj členovia spojenej misie Medzinárodného menového fondu a Európskej komisie
David Coady, Jason Harris, Claude Wendling, Tom Boland a Andrew Westwood.
Chyby a opomenutia zostávajú zodpovednosťou autorov.
3
Obsah
Úvod a zhrnutie ...................................................................................................................................................... 6
Opatrenia a akčný plán ......................................................................................................................................... 8
1. Výsledky a výstupy ........................................................................................................................................ 11
2. Výdavky .......................................................................................................................................................... 20
2.1. Výdavky na vzdelávanie ........................................................................................................................ 20
3. Regionálne školstvo ...................................................................................................................................... 28
3.1. Platy učiteľov a systém odmeňovania................................................................................................. 28
3.2. Systém financovania základných a stredných škôl ........................................................................... 33
3.3. Racionalizácia siete základných škôl .................................................................................................. 36
4. Vysoké školy a vysokoškolská veda............................................................................................................ 42
4.1. Veda a výskum na vysokých školách .................................................................................................. 46
5. Výdavky organizácií MŠVVaŠ SR ................................................................................................................. 51
5.1. Bežné výdavky ....................................................................................................................................... 51
5.2. Kapitálové výdavky ............................................................................................................................... 58
5.3. Výdavky a investície na IT .................................................................................................................... 61
6. Bibliografia ..................................................................................................................................................... 65
7. Zoznam skratiek ............................................................................................................................................. 66
Zoznam grafov
Graf 1: Priemerné výsledky žiakov v testovaní PISA 2015 .................................................................................... 12
Graf 2: Podiel žiakov v jednotlivých výkonnostných kategóriách (2015, vyšší level indikuje lepší výsledok) ........ 13
Graf 3: Mládež (20 – 24 rokov) s ukončeným stredoškolským vzdelaním (2016) ................................................. 15
Graf 4: Podiel študentov (18 – 24 rokov), ktorí ukončili školskú dochádzku predčasne ........................................ 15
Graf 5. Percento žiakov opakujúcich ročník na ZŠ, najlepšie a najhoršie okresy .................................................. 15
Graf 6: Nezamestnanosť podľa dosiahnutého vzdelania. Populácia 25 – 64 rokov (2015) ................................... 17
Graf 7: Absolventská nezamestnanosť podľa VŠ (2015) ...................................................................................... 17
Graf 8: Podiel populácie 25 – 34 podľa najvyššieho dosiahnutého vysokoškolského vzdelania (2015)................ 18
Graf 9: Podiel populácie 30 – 34 s VŠ vzdelaním (2005 a 2016) .......................................................................... 19
Graf 10: Očakávaný podiel VŠ vzdelaných zo súčasných mladých (2014) ........................................................... 19
Graf 11: Verejné výdavky na vzdelávanie v % HDP (2006 – 2015 a prognóza do roku 2020, metodika COFOG) 20
Graf 12: Verejné výdavky na vzdelávanie v % z celkových verejných výdavkov (2006 – 2020) ........................... 20
Graf 13: Ročné výdavky na študenta (v USD, PPP prepočítané, 2014) ................................................................ 24
Graf 14: Pomer verejných a súkromných zdrojov na vzdelávaní (2014) ............................................................... 25
Graf 15: Rozdelenie výdavkov na vzdelávanie (z verejných aj súkromných zdrojov, 2015) .................................. 25
Graf 16: Výdavky na vývoj a výskum na VŠ, 2015 (v % HDP) .............................................................................. 26
Graf 17: Výdavky na vzdelávanie a priemer bodov v PISA (2015) ........................................................................ 27
Graf 18: Podiel učiteľov, ktorí rozhodne nesúhlasia s tvrdením, že ich práca je v spoločnosti ocenená (%) ........ 29
Graf 19: Relatívne skóre učiteľov v porovnaní s VŠ zamestnanými rovesníkmi .................................................... 29
Graf 20: Podiel priem. platov pedag. zamest. nižšieho sek. vzdelávania na platoch zamest. s VŠ vzdelaním ..... 30
4
Graf 21: Pomer platov pedagogických zamestnancov a zamestnancov s VŠ vzdelaním podľa veku (%, 2014) .. 30
Graf 22: Tarifné platy – ukážka platovej triedy 10 a vplyv na zvýšenie tarifného platu .......................................... 31
Graf 23: Pedagogickí zamestnanci na jednotlivých kariérnych stupňoch (%, 2016) ............................................. 33
Graf 24: Podiel pedagogických zamestnancov poberajúcich kreditové príplatky (%, 2016) .................................. 33
Graf 25: Početnosť škôl podľa priemernej praxe pedagógov ................................................................................ 35
Graf 26: Výška normatívov a objem normatívnych peňazí podľa kategórií SOŠ (2016) ....................................... 35
Graf 27: Distribúcia základných škôl a žiakov podľa veľkosti škôl (2000 – 2016).................................................. 39
Graf 28: Podiel tried s počtom žiakov pod aktuálne stanoveným minimálnym limitom (v %) ................................ 41
Graf 29: Priame dotácie VVŠ podľa jednotlivých oblastí (v mil. eur) a podiel na HDP (pravá os) ......................... 45
Graf 30: Zdroje vysokoškolskej vedy zo štátneho rozpočtu, 2017 (mil. eur) .......................................................... 48
Graf 31: Podiel jednotlivých typov vedeckých výstupov podľa VŠ ........................................................................ 49
Graf 32: Podiel jednotlivých typov vedeckých výstupov na dotáciách za publikácie pre VŠ108.............................. 49
Graf 33: Výška dotácií za publikácie podľa typov vedeckých výstupov a výška dotácie na výskumníka ............. 49
Graf 34: Hlavné kategórie bežných výdavkov (%), 2010 – 2016 ........................................................................... 51
Graf 35: Štruktúra bežných výdavkov kapitoly bez transferov (v mil. eur), 2010 – 2016 ....................................... 51
Graf 36: Štruktúra bežných výdavkov kapitoly bez transferov (2010 – 2016), % .................................................. 52
Graf 37: Personálne výdavky kapitoly – vybrané indikátory (2010 – 2016), % ...................................................... 52
Graf 38: Výdavky kapitoly na IT služby – vybrané indikátory (2017 – 2020) ......................................................... 52
Graf 39: Rozdelenie výdavkov MŠVVaŠ SR (2013 – 2020) .................................................................................. 59
Graf 40: Investičné náklady MŠVVaŠ SR podľa zdrojov financovania (2013 – 2020) ........................................... 59
Graf 41: Výdavky kapitoly MŠ na IT 2010 – 2020 (mil. eur), podiel EÚ zdrojov (%, pravá os) .............................. 61
Graf 42: Výška rozpočtu CVTI na IT výdavky (mil. eur) ......................................................................................... 63
Zoznam tabuliek
Tabuľka 1: Výsledkové a výstupové indikátory kvality vo vzdelávaní .................................................................... 11
Tabuľka 2: PISA – doplnkové indikátory ................................................................................................................ 13
Tabuľka 3: Základný scenár výdavkov na vzdelávanie, vedu, výskum a šport ...................................................... 22
Tabuľka 4: Identifikované opatrenia – úspora........................................................................................................ 22
Tabuľka 5: Identifikované opatrenia – hodnota...................................................................................................... 23
Tabuľka 6: Rozdelenie výdavkov na vzdelávanie, vedu a výskum podľa zdroja (2007 – 2016, % alebo mil. eur) 24
Tabuľka 7: Odhad finančného vplyvu zmeny zohľadňovania praxe (mil. EUR) ..................................................... 31
Tabuľka 8: Základné parametre normatívneho financovania ................................................................................ 34
Tabuľka 9: Základné ukazovatele siete základných škôl (2000, 2016).................................................................. 37
Tabuľka 10: Základné ukazovatele siete stredných škôl (2000, 2016) .................................................................. 37
Tabuľka 11: Priemerná veľkosť tried a počet žiakov na učiteľa – medzinárodné porovnanie (2015) .................... 38
Tabuľka 12: Distribúcia škôl primárneho a nižšieho sekundárneho vzdelania podľa počtu žiakov ....................... 38
Tabuľka 13: Analýza dopadov kompenzačného mechanizmu definovaného podľa územia obce (2016) ............. 40
Tabuľka 14: Ukazovatele hodnoty za peniaze ....................................................................................................... 43
Tabuľka 15: Výdavky úradu s výrazne vyšším podielom na prevádzkových výdavkoch (2010 – 2016) ................ 52
Tabuľka 16: Zoznam podriadených PRO v rezorte školstva ................................................................................. 53
Tabuľka 17: Výdavky podriadených PRO za roky 2013 – 2015, priemerne ročne ................................................ 54
Tabuľka 18: Vývoj personálnych nákladov organizácií rezortu školstva (2012 – 2016) ........................................ 55
Tabuľka 19: Vývoj personálnych nákladov organizácii rezortu školstva, financovaných zo ŠR (2012 – 2016) ..... 56
Tabuľka 20: Vývoj počtu zamestnancov organizácii rezortu školstva (2012 – 2016) ............................................ 56
Tabuľka 21: Vývoj priemerných miezd organizácii rezortu školstva (2012 – 2016) ............................................... 57
Tabuľka 22: Výdavky na tovary a služby, všetky zdroje ........................................................................................ 57
Tabuľka 23: Výdavky na tovary a služby, financovanie zo štátneho rozpočtu ....................................................... 58
5
Tabuľka 24: Najväčšie investičné akcie rezortu školstva, mil. eur (2013 – 2020) .................................................. 60
Tabuľka 25: Výdavky na IT organizácií MŠ (mil. eur) ............................................................................................ 61
Tabuľka 26: Najväčšie nákladové položky (mil. eur) ............................................................................................. 62
Tabuľka 27: Počet používateľov IS CVTI a náklady na ich vybudovanie .............................................................. 64
Zoznam boxov
Box 1: Oplatí sa študovať? .................................................................................................................................... 16
Box 2: Metodika výpočtu ZS na rok 2017 až 2020 ................................................................................................ 23
Box 3: Viac peňazí, lepšie výsledky? .................................................................................................................... 27
Box 4: Alternatívy zvyšovania platov pedagogických a odborných zamestnancov na začiatku kariéry ................. 31
Box 5: Priemerná veľkosť tried a počet žiakov na učiteľa v medzinárodnom porovnaní ....................................... 38
Box 6: Bezplatná autobusová doprava pre žiakov regionálneho školstva ............................................................. 42
Box 7: Prípadová štúdia zavádzania školských autobusov ................................................................................... 43
Box 8: Proces výberu a hodnotenia investícii ........................................................................................................ 60
6
Úvod a zhrnutie
Slovenské školstvo dosahuje podpriemerné a v ostatných rokoch zhoršujúce sa výsledky oproti
najvyspelejším krajinám. Medzinárodné testovanie OECD PISA ukazuje podpriemerné a zhoršujúce sa výsledky
15-ročných žiakov. Podiel žiakov so slabými výsledkami je jeden z najvyšších medzi krajinami OECD a rastie.
Naopak, dostupnosť vzdelávania je vysoká, až 90 % populácie v ročníku končí najmenej strednú školu. Zástupné
ukazovatele merajúce kvalitu vysokoškolskej vedy ukazujú slabé výsledky aj na vysokých školách. Podiel
vysokoškolsky vzdelanej populácie je v porovnaní s EÚ stále relatívne nižší, rozdiel sa však zmenšuje. Každý
siedmy vysokoškolák študuje v zahraničí.
Na výsledky žiakov výrazne vplýva socioekonomické prostredie žiakov. Žiaci z chudobných rodín
výraznejšie zaostávajú za ostatnými v porovnaní s inými krajinami OECD. Každý druhý žiak z najchudobnejšej
štvrtiny obyvateľstva má slabé výsledky, žiaci s excelentnými výsledkami medzi nimi prakticky neexistujú. Zároveň
je u nás nízky podiel sociálne znevýhodnených žiakov, ktorí dokážu dosahovať dobré výsledky aj pri zohľadnení
socioekonomických faktorov.
Výdavky na vzdelávanie sú v porovnaní s najvyspelejšími krajinami dlhodobo nižšie, pričom v posledných
rokoch sa približujú priemeru EÚ. V roku 2017 Slovensko dáva na vzdelávanie 4 % HDP1 (3,4 mld. eur, čo je
približne 10 % celkových verejných výdavkov). Je to stále približne o 1 % HDP menej ako priemer krajín EÚ.
V pomere k celkovým verejným výdavkom sa podľa rozpočtu verejnej správy Slovensko dotiahne v roku 2020 na
priemer EÚ.
Revízia výdavkov na vzdelávanie posudzuje výdavky v ročnom objeme 2,9 % HDP. Okrem zvyšovania
výdavkov sú potrebné aj ďalšie reformy na dosiahnutie želaného zlepšenia kvality vzdelávania. Revízia sa
zameriava na krátkodobé a výdavkové opatrenia. Okrem plošného zvyšovania platov učiteľov by mali byť prioritami
predovšetkým postavenie mladých učiteľov, väzba odmeňovania na kvalitu učiteľov, vrátane väčšieho podielu
odmien na mzde, reforma procesu akreditácie vysokých škôl a zlepšenie kvality a dostupnosti údajov o výsledkoch
žiakov a absolventov. Revízia zároveň identifikuje potenciál na úspory v racionalizácii siete regionálneho školstva,
zrušení kreditových príplatkov, zvýšení podielu študentov nepokračujúcich v magisterskom štúdiu a fungovaní
pridružených organizácií spolu v objeme 88 mil. eur (0,1 % HDP). Vytvára sa tak priestor na financovanie opatrení
zvyšujúcich hodnotu, ktoré si vyžadujú dodatočné financovanie. Ďalšie kľúčové dokumenty definujúce reformy
v školstve sú pripravovaný dokument Národný program rozvoja výchovy a vzdelávania SR - Učiace sa Slovensko
a Národný program reforiem SR.
Kľúčové pre kvalitu vzdelávania bude zlepšenie postavenia učiteľov. Zvyšovanie platov učiteľov
v regionálnom aj vysokom školstve je jednou z výdavkových priorít vlády SR. Podľa medzinárodných
výskumov má práve učiteľ najväčší vplyv na kvalitu vzdelávania. V porovnaní s krajinami OECD pritom nemáme
na Slovensku v regionálnom školstve relatívne viac učiteľov, slovenskí učitelia sú porovnateľne vyťažení ako ich
kolegovia v zahraničí, zarábajú však výrazne menej. Plat v priemere tvorí 62 % priemeru vysokoškolsky vzdelaných
zamestnancov, priemer OECD je 88 %. Finančné ohodnotenie je pritom jedným z kľúčových faktorov atraktivity
povolania. Zvyšovanie platov by malo do roku 2020 zvýšiť podiel miezd učiteľov v regionálnom školstve na 67 %
priemernej mzdy vysokoškolsky vzdelaných zamestnancov.
Dôraz by mal byť kladený na učiteľov na začiatku kariéry a výraznejšie odmeňovanie za preukázateľnú
kvalitu. Navrhuje sa nahradiť súčasný systém formalizovaných, na teóriu orientovaných atestácií, certifikáciou na
základe demonštrovaných pedagogických zručností a vypracovaného portfólia. Odporúča sa ukončenie systému
kreditových príplatkov v prospech vyššieho podielu netarifnej zložky platu. Pre súčasných učiteľov by sa podľa
správy mala skvalitniť ponuka kurzov profesijného rozvoja a študenti pedagogických fakúlt by mali absolvovať
zásadne vyšší počet hodín praktickej prípravy priamo v školskom prostredí.
1 Podľa metodiky COFOG, ktorá každý verejný výdavok klasifikuje podľa účelu využitia.
7
Existuje priestor pre účelnejšie a presnejšie prerozdeľovanie financií medzi jednotlivé školy. Financovanie
vytvára základné predpoklady pre efektívne vynakladanie prostriedkov a zohľadňuje štrukturálne rozdiely
v nákladovosti. V systéme však existuje priestor pre presnejšie prerozdeľovanie financií medzi školy (napr.
zohľadnenie počtu rokov praxe učiteľov) ako aj účelnejšie vynakladanie finančných prostriedkov.
Slovensko má podobnú štruktúru základných škôl z hľadiska ich veľkosti v porovnaní s inými krajinami,
hoci v dôsledku negatívneho demografického vývoja je sieť menej efektívna ako v minulosti. Pri
racionalizácii je potrebné zvažovať nielen finančné úspory, ale aj potenciálne dopady na kvalitu, inklúziu
a dostupnosť vzdelávania pre všetky deti v ich materinskom jazyku. Systém financovania napríklad chráni menšie
základné školy, aby sa zabezpečil prístup ku vzdelávaniu všetkých žiakov v ich materinskom jazyku. Revízia
výdavkov poukazuje na nízku účinnosť limitov na minimálnu veľkosť základnej školy pri zaraďovaní do siete
a minimálny počet žiakov v triede. Racionalizáciu je potrebné podporiť opatreniami ako širším preplácaním
dopravného, či zabezpečením školských autobusov.
Pre zlepšenie výsledkov je nevyhnutné mať dostatok relevantných informácií a pravidelne ich
vyhodnocovať. Potrebné je realizovať dlhodobé výskumy a testovania na vzorkách, ktoré by boli zamerané na
vyhodnocovanie trendov, systémových zmien a ďalších aspektov fungovania vzdelávacieho systému. Taktiež
zvýšiť dôraz externých testovaní na overovanie spôsobilosti aplikovať vedomosti a zručnosti v reálnych situáciách
a zabezpečiť ich objektívnosť. V prípade vysokých škôl absentuje pravidelná spätná väzba od absolventov a trhu
práce. Znížiť nesúlad medzi systémom vzdelávania a trhom práce môže systém mapovania kariér
absolventov (graduate tracking) prostredníctvom využívania administratívnych dát a dát z absolventských
a zamestnávateľských prieskumov.
Podpora kvality je ústredným motívom aj vo vysokoškolskom vzdelávaní a vede. Vysokoškolské vzdelanie
síce získava porovnateľný počet mladých ako v iných krajinách, jeho kvalita je však na základe nepriamych
indikátorov podpriemerná. Sedmina mladých, druhý najvyšší podiel v rámci EÚ, volí štúdium v zahraničí.
Kvalitu vysokoškolského vzdelávania dostatočne nestráži Akreditačná komisia, ktorá sama nespĺňa
medzinárodne požiadavky transparentnosti hodnotiacich a kontrolných mechanizmov. Revízia
odporúča vznik novej, lepšie fungujúcej Akreditačnej agentúry, certifikujúcej inštitúcie na základe medzinárodne
akceptovaných štandardov. Komplexnú akreditáciu by mal nahradiť systém zameraný na audit vnútorného systému
zabezpečenia kvality vysokej školy v súlade s trendmi v tejto oblasti v Európe. Dôraz by sa mal klásť viac na
hodnotenie vzdelávacích výsledkov.
Štruktúra absolventov je výrazne odlišná od iných krajín OECD – Slovensko má dvojnásobok študentov
pokračujúcich v magisterskom štúdiu a málo bakalárov študujúcich profesijne orientované programy.
Podiel populácie mladých ľudí, u ktorých sa predpokladá ukončenie vysokoškolského vzdelania, je pritom podobný.
Preto je potrebné podporiť podmienky pre vznik profesijne orientovaných bakalárskych programov, či zlepšiť
signalizáciu akceptácie bakalárskeho titulu na trhu práce zo strany štátu.
Slovenská veda, vrátane vysokoškolskej, zaostáva v porovnaní za inými vyspelými krajinami, vrátane
odborov so silným zastúpením v počte výskumníkov. Vo vysokoškolskej vede sa odporúča zavedenie prvku
expertného posúdenia jej výstupov v súlade s medzinárodnými štandardmi a zvýšenie podielu grantových
prostriedkov na jej financovaní.
8
Opatrenia a akčný plán
Revízia výdavkov na vzdelávanie identifikovala okrem odporúčaní v texte nasledujúce hlavné opatrenia. Pri
každom opatrení je vyčíslený potenciál úspory. Potenciál zlepšenia hodnoty je vyjadrený dodatočnými výdavkami
na realizáciu opatrenia, ak sú nevyhnutné. Akčný plán definuje aj merateľné ukazovatele, zodpovednosť a termín.
Úlohy a ich ukazovatele budú rozpracované v Implementačnom pláne, podobne ako pri každej revízii výdavkov.
Úspora
Úloha č./oblasť Úloha Úspora (mil. eur)
Merateľný ukazovateľ Zodpovednosť Termín
Regionálne školstvo
Prijať opatrenia na podporu racionalizácie siete základných škôl.
14
Podiel malých základných škôl
Podiel žiakov navštevujúcich malé základné školy
MŠVVaŠ SR 2018-2020
Regionálne školstvo
Zrušiť možnosť získať kredity na kreditový príplatok.
46 Ukončenie schémy kreditových príplatkov
MŠVVaŠ SR 6/2018
Vysoké školy a vysokoškolská veda
Prijať opatrenia na zvýšenie podielu bakalárskych študentov, ktorí nepokračujú v magisterskom štúdiu.
28 Podiel bakalárov pokračujúcich v magisterskom štúdiu
MŠVVaŠ SR 12/2018
Hodnota
Úloha č./oblasť Úloha Hodnota (mil. eur)
Merateľný ukazovateľ Zodpovednosť Termín
Regionálne školstvo
Výraznejšie zvýšiť platy pedagógov na začiatku kariéry úpravou zohľadňovania dĺžky praxe.
28
Rozdiel v podiele platu pedagógov na začiatku kariéry k platu vysokoškolsky vzdelaných zamestnancov pred a po zmene (p.b.)
MŠVVaŠ SR 01/2018
Regionálne a vysoké školstvo
Zvyšovať priemerné platy pedagogických a odborných zamestnancov, resp. vysokoškolských učiteľov.
1 102
Podiel platov pedagógov ku priemerným mzdám vysokoškolsky vzdelaných
MŠVVaŠ SR 1/2021
Regionálne školstvo
Úpravou atestačného konania zlepšiť väzbu medzi odmeňovaním a kvalitou učiteľov.
- Úprava atestačného konania (áno/nie)
MŠVVaŠ SR 6/2018
Regionálne školstvo
Zvýšiť podiel odmien a osobného príplatku na celkovom plate učiteľov.
46 Podiel odmien na celkových mzdách
MŠVVaŠ SR 6/2018
Regionálne školstvo
Prijať opatrenia na zvýšenie podielu praxe pri príprave budúcich učiteľov.
2
Podiel praxe v učiteľských študijných programoch.
MŠVVaŠ SR 1/2019
Regionálne školstvo
Zvýšiť relevantnosť a objektívnosť externých testovaní a prostredníctvom testovaní na vzorkách hodnotiť vzdelávací systém.
2
Realizovaný výskum
(áno/nie)
Zmena zamerania
externých testovaní
(áno/nie)
Zabezpečená objektívnosť (áno/nie)
MŠVVaŠ SR 1/2019
9
Hodnota
Úloha č./oblasť Úloha Hodnota (mil. eur)
Merateľný ukazovateľ Zodpovednosť Termín
Regionálne školstvo
Posilniť a skvalitniť ponuku vzdelávacích aktivít pre pedagógov.
2 Počet účastníkov aktivít profesijného rozvoja
MŠVVaŠ SR 1/2019
Vysoké školy a vysokoškolská veda
Upraviť podmienky pre realizáciu profesijne orientovaných bakalárskych programov.
-
Počet profesne orientovaných bakalárskych programov.
Podiel študentov študujúcich v takýchto programoch
MŠVVaŠ SR,
MF SR 01/2019
Vysoké školy a vysokoškolská veda
Reformovať proces akreditácie a akreditačnú autoritu v súlade s ESG 2015.
1
Upravený proces akreditácie (áno/nie)
Riadne členstvo v ENQA (áno/nie)
MŠVVaŠ SR
1/2018
(členstvo
01/2021)
Vysoké školy a vysokoškolská veda
Zaviesť tzv. „informed peer review“ - hodnotenie tvorivej činnosti vysokých škôl.
1
Vypracované nové záväzné pravidlá pre hodnotenie vedy (áno/nie)
MŠVVaŠ SR 1/2021
Vysoké školy a vysokoškolská veda
Zvýšiť podiel súťažných grantov (najmä APVV a VEGA) vo verejných výdavkoch na vedu.
- Podiel súťažných grantov na štátnej dotácii verejným VŠ
MŠVVaŠ SR 2018
Riadenie
Úloha č./oblasť Úloha Merateľný ukazovateľ Zodpovednosť Termín
Regionálne školstvo
Zreálniť personálnu a prevádzkovú náročnosť jednotlivých typov škôl.
Úprava výpočtu KKŠ (áno/nie)
MŠVVaŠ SR 2018
Regionálne školstvo
Pri alokácii zdrojov školám zohľadňovať dĺžku praxe pedagogických zamestnancov.
Upravené koeficienty (áno/nie)
MŠVVaŠ SR 2019
Investície Vypracovať a zverejniť investičný plán rezortu školstva, bez ohľadu na zdroj financovania.
Zverejnený investičný plán (áno/nie)
MŠVVaŠ SR 10/2017
Investície Pre investície vypracovať a zverejniť štúdiu uskutočniteľnosti a analýzu nákladov a prínosov v zmysle uznesenia vlády č. 300/2017.
áno/nie MŠVVaŠ SR 6/2018
Investície Posúdiť projekt Accord. MŠVVaŠ SR (predloženie)
MF SR (posudok)
V procese pripomienk
ovania JASPERS, najneskôr
30 dní pred predložením veľkého projektu do
IQR
Prevádzka Optimalizovať štruktúru a činnosti priamo riadených organizácií.
Úspora prevádzkových nákladov
MŠVVaŠ SR 2018
Informačné a komunikačné technológie
Stanoviť a sledovať nákladovosť a výkonnosť informačných systémov, vrátane podriadených organizácii rezortu.
Stanovené ukazovatele nákladovosti a výkonnosti informačných systémov (áno/nie)
MŠVVaŠ SR 01/2019
10
Riadenie
Úloha č./oblasť Úloha Merateľný ukazovateľ Zodpovednosť Termín
Informačné a komunikačné technológie
Vypracovať plán migrácie IS do vládneho cloudu. Vypracovaný plán migrácie (áno/nie)
MŠVVaŠ SR 1/2018
Dáta a metodika
Úloha č./oblasť Úloha Merateľný ukazovateľ
Zodpovednosť Termín
Výdavky a výsledky
Zabezpečiť prepojenie administratívnych databáz o absolventoch stredných a vysokých škôl a pripraviť a realizovať absolventské a zamestnávateľské prieskumy.
Zrealizovaný absolventský prieskum (áno/nie). Zrealizovaný zamestnávateľský prieskum (áno/nie)
MŠVVaŠ SR, Sociálna
poisťovňa, ÚPSVaR
1/2019
Investície Rozpočtovať a následne aktualizovať všetky plánované investície na úrovni investičných akcií.
áno/nie MŠVVaŠ SR 10/2017
Investície
Vypracovať rezortnú metodiku pre analýzy nákladov a prínosov, ktorá bude vychádzať z Rámca hodnotenia verejných investícii a špecifikuje parametre pre rezort školstva.
áno/nie MŠVVaŠ SR 01/2018
Analytické úlohy
Úloha č./oblasť Úloha Zodpovednosť Termín
Regionálne školstvo
Realizovať pilotný prieskum atraktivity učiteľskej profesie. MŠVVaŠ SR,
MF SR 1/2018
Prevádzka Aktualizovať analýzu centralizácie podporných služieb a optimalizácie priestorov a podriadených organizácií rezortu.
MŠVVaŠ SR 1/2018
11
1. Výsledky a výstupy
Výsledky 15-ročných žiakov sú v medzinárodnom porovnaní relatívne nízke. Medzinárodné testovanie
PISA ukazuje podpriemerné a zhoršujúce sa výsledky slovenských žiakov a silný vplyv
socioekonomického zázemia.
Kvalitu vysokých škôl je náročné merať, zástupné ukazovatele naznačujú medzinárodne podpriemerný
výsledok.
Slovensko dlhodobo zaznamenáva vysoký podiel stredoškolsky vzdelanej mládeže. Podiel
vysokoškolsky vzdelanej populácie je stále relatívne nižší v porovnaní s EÚ, rozdiel sa však v skupine
mladých dospelých znižuje.
Štruktúra absolventov je v porovnaní s OECD výrazne odlišná, s vysokým počtom absolventov
druhého stupňa VŠ vzdelávania a nízkym počtom bakalárov.
Výsledky žiakov základných škôl (nižšieho sekundárneho vzdelania) ponúka v medzinárodnom porovnaní
testovanie 15-ročných žiakov PISA. Medzinárodné testovanie zručností stredoškolákov neexistuje, národné
merania neumožňujú sledovať trendy. Výstupy v regionálnom školstve sa merajú podielom žiakov, ktorí úspešne
ukončia vyššie sekundárne vzdelávanie, ale aj podielom žiakov, ktorí ukončia svoje vzdelávanie predčasne.
Vo vysokom školstve dobrý výsledkový ukazovateľ kvality neexistuje2. Kvalitu VŠ približujú zástupné
ukazovatele ako kvalita ich vedeckého výstupu, meraného rôznymi citačnými indexmi, ale aj záujem študentov
o štúdium v zahraničí. Výstupovým ukazovateľom je podiel populácie s jednotlivými stupňami VŠ vzdelania.
Nepriamym meraním kvality vzdelávania je uplatnenie absolventov, merané mierou zamestnanosti resp.
nezamestnanosti, výškou príjmu alebo sledovaním nesúladu medzi vzdelaním a zamestnaním absolventov.
Absolventi stredných škôl vykazujú vyššiu mieru nezamestnanosti a nízky nesúlad medzi vzdelaním a uplatnením.
Absolventi vysokých škôl zase relatívne vyšší nesúlad a nižšiu mieru nezamestnanosti.
2 OECD pilotné testovalo projekt AHELO (Assessment of Higher Learning Outcomes – Hodnotenie kvality vyššieho vzdelávania), ktorý by mohol takéto hodnotenie priniesť, ale jeho pokračovanie je nejasné. K dispozícii sú takisto prvé dáta z testovania kompetencií dospelých PIAAC, avšak čerství absolventi VŠ v ňom tvoria iba malú časť vzorky.
Tabuľka 1: Výsledkové a výstupové indikátory kvality vo vzdelávaní
Druh indikátora
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Cieľ 2020
Regionálne školstvo
Výsledok PISA SK 488 472 463 505
(priemer dosiahnutých bodov) OECD 497 497 492 -
Výstup Stredoškolsky vzdelaná populácia SK 93 93 93 91 91 91 90
(% vo vekovej skupine 20 – 24 rokov) EÚ 79 80 80 81 82 83 83
Výstup Predčasné ukončenie školskej dochádzky SK 4,9 4,7 5,1 5,3 6,4 6,7 6,9 7,4 6
(% vo vekovej skupine 18 – 24 rokov) EÚ 14,2 13,9 13,4 12,7 11,9 11,2 11,0 10,7 10
Vysoké školstvo a veda
Výsledok Citácie na výskumníka SK 35 34 35 45 47 44 50 70
(%, 100 = priemer EÚ) EÚ 100 100 100 100 100 100 100 100
Výsledok Úspešnosť VŠ v získavaní výskumných zahraničných grantov (v mil. eur)
SK 6 6,2 6,1 5 5,9 5,7 6,5
Výstup Miera vysokoškolsky vzdelanej populácie SK 17,6 22,1 23,2 23,7 26,9 27 28,4 31,5 40
(% vo vekovej skupine 30 – 34 rokov) EÚ 32,3 33,8 34,8 36,0 37,1 37,9 38,7 39,1 40
Zdroj: MF SR, MŠVVaŠ SR,OECD, Eurostat
12
Na znižovanie nesúladu medzi ponukou a dopytom po práci sa štandardne využíva systém mapovania
kariér absolventov. Na tento účel sa v zahraničí využívajú administratívne dáta a dáta z prieskumov. Získané
informácie sa využívajú na znižovania informačnej asymetrie a reguláciu systému vzdelávania. Na Slovensku sú
administratívne dáta v súčasnosti dostupné v limitovanej miere iba na úrovni absolventov vysokých škôl. Bude
preto potrebné rozšíriť prepojenie administratívnych databáz o absolventoch stredných a vysokých škôl
a tiež realizovať systematické a periodické absolventské a zamestnávateľské prieskumy.
Regionálne školstvo
Medzinárodné testovanie 15-ročných žiakov PISA z roku 2015 ukazuje podpriemerné a zhoršujúce sa
výsledky slovenských žiakov a silný vplyv socioekonomického zázemia. Priemerné výsledky slovenských
žiakov (463 bodov) sú výrazne pod priemerom OECD (492 bodov) a cieľom 505 bodov. Od roku 2009 sa výrazne
zhoršili vo všetkých meraných oblastiach3. V čítaní sa žiaci od roku 2009 prepadli z 25. – 29. miesta na 32. – 33.
miesto medzi 35 krajinami OECD, v matematike z 13. – 22. miesta na 28. – 30. miesto a v prírodných vedách z 23.
– 29. miesta na 30. – 32. miesto.
Klesol podiel žiakov s vynikajúcimi výsledkami a podiel žiakov so slabými výsledkami je vysoký a rastie.
V prírodných vedách narástol podiel žiakov s najnižším výkonom z 26,9 % v roku 2012 na 30,7 % v roku 2015,
v matematike a čítaní obdobne. Naopak, excelentných žiakov je čoraz menej, v prírodných vedách klesol ich podiel
z 4,9 % v roku 2012 na 3,6 % v roku 2015. Celkovo tvorí podiel najslabších žiakov na Slovensku viac ako 31 %, čo
je o 10 percentuálnych bodov viac ako v krajinách V3 a OECD. Naopak najlepších žiakov sú iba 4 %, v krajinách
V3 je to 6 % a v OECD 8 %.
3 Výsledky PISA 2009 a PISA 2015, dostupné online na http://www.oecd-ilibrary.org/education/pisa_19963777.
Graf 1: Priemerné výsledky žiakov v testovaní PISA 2015
Čítanie Matematika Prírodné vedy
Poznámka: Výsledky v PISA testoch sú škálované tak, že priemer krajín OECD v prvom teste bol nastavený na 500 bodov a štandardná odchýlka na 100 bodov. Skóre v nasledujúcich testoch je prepočítané tak, aby sa dalo sledovať aj porovnanie v čase.
Zdroj: PISA, OECD
445
455
465
475
485
495
505
2003
2006
2009
2012
2015
SR
V3
OECD470
475
480
485
490
495
500
2003
2006
2009
2012
2015
SR
V3
OECD455
465
475
485
495
505
515
2006
2009
2012
2015
SR
V3
OECD
13
Graf 2: Podiel žiakov v jednotlivých výkonnostných kategóriách (2015, vyšší level indikuje lepší výsledok)
Zdroj: OECD PISA 2015 Štvrtáci základných škôl zaostávajú v matematike, v prírodných vedách a čítaní dosahujú medzinárodne
porovnateľné výsledky. V testovaní čitateľskej gramotnosti PIRLS4 v roku 2011 dosiahli slovenskí štvrtáci
porovnateľné výsledky s priemerom zúčastnených krajín EÚ a OECD, výkon medzi rokmi 2007 a 2011 sa
významne nezmenil. V priebehu desiatich rokov sa Slovensko na škále PIRLS posunulo o 17 bodov. V testovaní
kompetencií TIMMS v roku 2015 dosiahli štvrtáci v matematike významne horší výsledok ako priemer
zúčastnených krajín. V prírodných vedách dosiahli porovnateľný výsledok so žiakmi EÚ, ale významne horší oproti
OECD. V oboch oblastiach nastal oproti roku 2011 pokles počtu bodov, v matematike o 9 a v prírodných vedách
o 12.
Na výsledky žiakov viac než v priemere OECD vplýva socioekonomická situácia žiakov. Každý druhý žiak
z najnižšieho socioekonomického kvartilu má slabé výsledky, žiaci s excelentnými výsledkami medzi nimi prakticky
neexistujú. Medzi žiakmi z najnižšieho socioekonomického decilu mali tí slovenskí najnižšie skóre zo všetkých
krajín OECD vo všetkých testovaných oblastiach. Slovensko patrí medzi najhoršie krajiny OECD aj v kategórii
takzvaných odolných5 študentov. Kým priemer OECD je 29 % odolných študentov zo všetkých z najnižšieho
kvartilu, a napríklad Fínsko má takých viac ako 40 %, na Slovensku je odolných iba 17 % znevýhodnených
študentov. Preto je dôležité sledovať nielen priemerné skóre, ale aj doplnkové ukazovatele, ktoré testovanie PISA
poskytuje – najmä podiel žiakov v najslabšej, rizikovej skupine, či vplyv sociálneho prostredia na výsledok.
4 PIRLS a TIMMS na stránke NÚCEM, dostupné online na http://www.nucem.sk/sk/medzinarodne_merania/project/7. 5 Resilient, https://www.oecd.org/pisa/ - žiak z najnižšieho sociálneho kvartilu, ktorý skončí celosvetovo v najlepšej skupine po
zohľadnení socioekonomických faktorov. 6 ESCS – index ekonomického, sociálneho a kultúrneho statusu, viac podrobností na https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=5401.
31%21% 21%
28%
26% 25%
25%
28% 27%
13%18% 19%
4% 6% 8%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Slovensko V3 priemer OECD
< level 2 level 2 level 3 level 4 level 5 a 6
Tabuľka 2: PISA – doplnkové indikátory
Druh indikátora 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Výsledok PISA – základné zručnosti SK 21 27,5 31
% žiakov nedosahujúcich základné zručnosti OECD 20 20 21
Výsledok PISA – vplyv sociálneho prostredia SK 14,6 24,6 16,2
% výsledku vysvetlené sociálnym prostredím6 OECD 14,0 14,8 12,6
Zdroj: OECD PISA
14
Vzhľadom na komplexnosť témy a jej presah do ďalších rezortov budú skupiny osôb ohrozené sociálnym
vylúčením predmetom samostatnej revízie výdavkov. Revízia bude obsahovať analýzu situácie skupín, ktoré
vyplynuli z tém revízie výdavkov na vzdelávanie, zdravotníctvo a sociálne politiky. Z pohľadu vzdelávania bude
obsahovať analýzu participácie znevýhodnených skupín na vzdelávaní a výsledkov vzdelávania znevýhodnených
skupín.
Národné merania neumožňujú sledovať trendy kvality, každoročné testovania žiakov 5. a 9. ročníka
a písomná časť maturitnej skúšky sú koncipované ako rozlišovacie testy. Ich cieľom je zoradiť študentov
podľa výkonu, neumožňujú ucelené porovnávanie medzi rokmi alebo kvality škôl7. V zahraničí je často
využívaným nástrojom kvantitatívneho hodnotenia vzdelávacích inštitúcií a pedagogických pracovníkov
meranie tzv. pridanej hodnoty vo vzdelávaní. Ide o prírastok v poznatkoch, spôsobilostiach, zručnostiach
a ďalších vlastnostiach, ktorý nastal u žiakov v dôsledku pôsobenia vzdelávacieho systému. Od júna 2015 majú
výsledky získané meraním pridanej hodnoty k dispozícii aj riaditelia stredných škôl na Slovensku8. Má však viacero
obmedzení – iba jeden testovaný predmet, nezahrnutie všetkých žiakov, a najmä nemožnosť oddeliť vplyv školy
na výsledky žiaka od ostatných – sociálnych či ekonomických – vplyvov9.
Preto by bolo vhodné realizovať dlhodobé výskumy a testovania na vzorkách, ktoré by boli zamerané na
vyhodnocovanie trendov, systémových zmien a ďalších aspektov fungovania vzdelávacieho systému. Súčasne
treba zvýšiť dôraz externých testovaní na overovanie spôsobilosti aplikovať vedomosti a zručnosti v reálnych
situáciách a zabezpečiť ich objektívnosť.
Slovensko má medzinárodne vysoký podiel stredoškolsky vzdelanej populácie. Veľká časť z nich – až dve
tretiny – študuje v odbornom vzdelávaní, priemer EÚ je približne polovica10. Absolventi stredných škôl, ktorí
nepokračujú v štúdiu, majú vyššiu nezamestnanosť11 ako priemer krajín EÚ. Zamestnaní absolventi majú jednu
z najnižších mier nesúladu medzi vzdelaním a uplatnením12.
Podiel žiakov s predčasne ukončenou školskou dochádzkou je v medzinárodnom porovnaní nízky (7,4 %
v roku 2016), avšak v ostatných rokoch rastie a je geograficky koncentrovaný13.
7 Keďže NÚCEM každoročne zverejňuje všetky testové otázky, nemôže ich použiť opakovane, a na ich základe preškálovať hodnotenie testov tak, aby bolo medziročne porovnateľné. Viac o testoch na http://www.ucn.sk/skoly/subjektivne-alebo-objektivne-o-narodnych-testovaniach/. 8 Ako vstupné meranie slúžili výsledky Testovania 9, ako výstupné meranie výsledky externej časti maturitnej skúšky. 9 Dostupné online na https://www.minedu.sk/data/att/8594.pdf. 10 Dostupné online na http://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/educ_uoe_enrs04. 11 Výsledky nezamestnanosti absolventov slovenských stredných škôl podľa škôl i odborov pripravuje dvakrát ročne Centrum vedecko-technických informácií (CVTI) v spolupráci s Ústredím práce, sociálnych vecí a rodiny (ÚPSVaR). Vieme teda povedať, koľko percent absolventov tej ktorej školy či odboru je nezamestnaných, nevieme však, koľko ich je zamestnaných a za aké mzdy. 12 Prieskum kompetencií dospelých PIAAC. 13 Viď štatistiky o odchode žiakov zo ZŠ a o opakovaní ročníkov na http://www.cvtisr.sk/cvti-sr-vedecka-kniznica/informacie-o-skolstve/statistiky/statisticka-rocenka-publikacia/statisticka-rocenka-zakladne-skoly.html?page_id=9601.
15
Graf 3: Mládež (20 – 24 rokov) s ukončeným stredoškolským vzdelaním (2016)
Graf 4: Podiel študentov (18 – 24 rokov), ktorí ukončili školskú dochádzku predčasne14
Zdroj: Eurostat Zdroj: Eurostat
Graf 5. Percento žiakov opakujúcich ročník na ZŠ, najlepšie a najhoršie okresy
Zdroj: CVTI
Vysoké školy a vysokoškolská veda a výskum
Vo vysokoškolskom vzdelávaní neexistuje štandardizované medzinárodné meranie kvality.15 Relatívne
nižšiu kvalitu vysokoškolského vzdelávania spoločne naznačuje niekoľko zástupných indikátorov.
14 Mladí vo veku 18-24, rokov ktorí nedosiahli vyššie sekundárne vzdelanie a už vo vzdelávaní nepokračujú. 15 Zástupným indikátorom môžu byť aj rebríčky vysokých škôl. Ich výpovedná hodnota je limitovaná. Viď https://www.minedu.sk/data/att/7887.pdf. Kvalitu na úrovni vysokoškolského systému hodnotí Ranking of National Higher
Education, podľa ktorého Slovensku patrilo 38. miesto z celkovo 50 hodnotených krajín, ČR 24. miesto, Maďarsku 31. a Poľsku 32. miesto. http://www.universitas21.com/article/projects/details/152/u21-ranking-of-national-higher-education-systems-2017
91% 90% 90%88%
85% 84% 84% 83%
65 %
70 %
75 %
80 %
85 %
90 %
95 %
PL SK CZ FI LV EE HU EU
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
EU CZ HU
PL SK
13,9
9,89,3
8,98,3
6,9 6,8 6,5 6,3 6,2
0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2
2,9
0 %
2 %
4 %
6 %
8 %
10 %
12 %
14 %
16 %
Spi
šská
Nov
á V
es
Rim
avsk
á S
obot
a
Mic
halo
vce
Tre
bišo
v
Koš
ice
- ok
olie
Vra
nov
nad
To
pľou
Rev
úca
Koš
ice
II
Gel
nica
Sab
inov
Bra
tisla
va II
I
Koš
ice
IV
Tre
nčín
Nám
esto
vo
Žili
na
Bra
tisla
va I
Bra
tisla
va IV
Čad
ca
Byt
ča
Ruž
ombe
rok
priemer SR
16
Výkon slovenskej vedy (vrátane SAV) výrazne zaostáva v porovnaní s inými vyspelými krajinami16.
Citovanosť na výskumníka síce rastie, stále však dosahuje iba polovicu priemeru krajín EÚ. Zaostávanie
v počte publikácií na počet obyvateľov sa týka takmer všetkých vedných oborov, vrátane tých so silným zastúpením
v počte výskumníkov. Rozdiel sa ďalej prehlbuje, ak sú posudzované len publikácie v špičkových časopisoch.
Úspešnosť VŠ v získavaní výskumných zahraničných grantov sa od roku 2009 výrazne nemení.
Indikátorom nízko rozvinutej excelentnosti v slovenskej vede je slabé využívanie grantov Európskej rady
pre výskum (ERC). Medzi viac ako 7 000 financovanými projektmi jednej z najprestížnejších grantových schém
na svete ERC bol od roku 2007 len jeden slovenský projekt (konkrétne z Chemického ústavu SAV)17. Za rovnaké
obdobie ERC financovalo 25 projektov z ČR, 56 projektov z Maďarska alebo 680 projektov z Holandska.
Nepriamym indikátorom kvality vysokých škôl je aj voľba štúdia v zahraničí. Vysokú školu v zahraničí
si v roku 2014 vybral každý siedmy vysokoškolák (14,2 %). Ide o druhý najvyšší podiel medzi krajinami OECD
po špecifickom Luxembursku, až 77 % z nich študovalo v roku 2014 v ČR. Dôvody môžu byť rôzne, v prieskume
agentúry SCIO18 vo vybraných školách študenti uvádzali najmä vyššiu kvalitu vzdelávania.
Časť vysokoškolsky vzdelaných ľudí trpí kvalifikačným nesúladom, čo prináša spoločenské a individuálne
náklady, napríklad v podobe utopených nákladov na vzdelávanie. Viac ako pätina ľudí s VŠ vzdelaním pracuje
na pozíciách nevyžadujúcich vysokoškolskú kvalifikáciu. Situácia je ale rozdielna z pohľadu jednotlivých stupňov
vzdelania. Kým v prípade zamestnancov s druhým stupňom vysokoškolského vzdelania je prekvalifikovaných 16 %
z nich, v prípade zamestnancov s len bakalárskym vzdelaním je prekvalifikovaných až 50 %. Zamestnanci len
s bakalárskym vzdelaním často pracujú na miestach, kde nie je potrebné vysokoškolské vzdelanie.
Vysokoškolské štúdium sa napriek uvedenému stále oplatí. Absolventi vysokých škôl sú menej
nezamestnaní a zarábajú viac, aj keď pracujú na miestach, kde často nevyužívajú svoje vzdelanie. Miera
nezamestnanosti je medzi absolventmi VŠ polovičná oproti priemernej populácii a vysokoškoláci zarábajú až
o 70 – 77 % viac ako ľudia s vyšším sekundárnym vzdelaním. Bonus za diplom tak patrí medzi najvyššie v OECD
(viď Box 1).
Box 1: Oplatí sa študovať? Vyššie vzdelanie sa premieta do nižšej nezamestnanosti a vyšších miezd. Človek s nedokončeným základným vzdelaním má v krajinách OECD zhruba dvojnásobnú šancu oproti priemeru byť nezamestnaný, na Slovensku je tento pomer až 3,6. Najvýznamnejší krok pre šancu zamestnať sa na Slovensku je ukončenie vyššieho sekundárneho vzdelania, dokončenie základnej školy má len minimálny vplyv.
Dokončenie vysokoškolského vzdelania má veľký vplyv nielen na šancu nájsť si prácu, ale aj na výšku mzdy. Slovensko patrí medzi krajiny s najväčšími rozdielmi medzi príjmami osôb s VŠ vzdelaním a vyšším sekundárnym vzdelaním (rozdiel až 70 %, u magistrov až 77 %), rozdiel medzi príjmami osôb s vyšším sekundárnym vzdelaním oproti nižšie vzdelaným osobám je tiež nadpriemerný (vyšší o 35 %, priemer OECD o 23 %)19.
16 IDEA Štúdia 12/2016 – Medzinárodné porovnanie kvality publikačného výkonu vedných odborov na Slovensku, dostupné online na https://idea.cerge-ei.cz/files/IDEA_Studie_12_2016_Publikacny_vykon_Slovenska/mobile/index.html#p=1.Porovnanie je
založené na WoS citačných indexoch Science a Social Science. Pokrýva významnú časť vedeckej produkcie, nie celú produkciu, ani nerozlišuje medzi vysokoškolskou vedou a SAV. 17 Dostupné online na https://erc.europa.eu/projects-figures/erc-funded-projects/. 18 Slováci v ČR, prieskum SCIO. Dostupné online na https://www.scio.cz/download/KOMPLETNI_ZPRAVA_slovaci_v_CR.pdf. 19 Tabuľka A6.1 z OECD Education at a Glance 2016.
17
Graf 6: Nezamestnanosť podľa dosiahnutého vzdelania. Populácia 25 – 64 rokov (2015)
Zdroj: Education at a Glance 2016, OECD
Nie všetky školy a odbory sú však rovnako úspešné. Na konci roka 2015 bolo najmenej nezamestnaných
absolventov druhého stupňa VŠ v zdravotníckych a technických odboroch, najviac medzi absolventmi
bezpečnostných a poľnohospodárskych odborov20. Nezamestnanosť absolventov jednotlivých vysokých škôl sa
tiež líšila, od nízkych 2 – 4 % pre absolventov umeleckých či technických VŠ po viac ako 10 % u absolventov
niektorých súkromných VŠ. Hoci to môže byť spôsobené lokálnymi vplyvmi, špecifickým odborom štúdia, alebo
osobnými preferenciami študentov, takáto vysoká miera nezamestnanosti môže naznačovať tiež problém s kvalitou
daných škôl.
Graf 7: Absolventská nezamestnanosť podľa VŠ (2015)
* môže byť skreslené nízkym počtom absolventov Zdroj: CVTI
20 UPSVaR definuje absolventskú mieru nezamestnanosti ako podiel z absolventov za posledné 2 roky, ktorí sú evidovaní na
úrade práce, majú menej ako 26 rokov a pred zaradením nemali stálu prácu. Zahŕňa absolventov všetkých 3 stupňov štúdia,
avšak iba denných a nie externých. Štatistika je počítaná ku 31.12. Materiál CVTI:
http://www.cvtisr.sk/buxus/docs//VS/nezamestnanost/2015_abs_VS_nezam_web.pdf.
37,4 %
34,4 %
10,0 %
7,0 %5,5 %
10,3 %
20,7 % 20,8 %
5,8 %3,6 %
2,3 %
5,7 %
14,8 %12,5 %
7,2 %5,3 % 4,4 %
7,0 %
0,0 %
5,0 %
10,0 %
15,0 %
20,0 %
25,0 %
30,0 %
35,0 %
40,0 %
Primárne Nižšie sekundárne Vyššie sekundárne VŠ 1. stupňa VŠ 2. stupňa spolu
SR V3 OECD
2,2 2,6 3,03,7 3,7
4,3 4,4 4,4 4,6 5,05,4 5,5 5,5
6,1 6,2 6,3 6,6 6,8 6,8 7,0 7,0 7,37,8 7,9 8,2 8,5 8,7
9,4 9,6
11,011,7
13,7
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
VŠ
VU
ST
U
SZ
U
UK
VŠ
MU
UV
LF EU
VŠ
EM
VS
ŽU
AU
TU
KE
PV
Š
UC
M
TU
AD
UM
B
BIS
LA*
AP
Z
TU
VŠ
M
DT
I
KU
UK
F
UP
JŠ
VŠ
ZS
Psv
A
SP
U
PU
TU
ZV
UJS
VŠ
S
SV
Š
VŠ
MP
ISM
VŠ
BM
18
Podiel vysokoškolsky vzdelaného obyvateľstva na Slovensku je oproti krajinám OECD stále nízky, medzi
30 – 34 ročnými sa však za posledných 10 rokov zdvojnásobil. V roku 2014 už podiel mladých, u ktorých sa
očakáva ukončenie VŠ vzdelania, prekročil 40 % cieľ Stratégie EU 2020 (Graf 10).
V porovnaní s inými krajinami OECD má Slovensko nízky podiel mladých dospelých, končiacich vzdelanie
s titulom bakalára, veľký podiel študentov pokračuje v štúdiu na druhom stupni. Krátke terciárne programy,
ktoré v krajinách OECD vyštuduje okolo 8 % mladých ľudí, na Slovensku absolvuje iba pol percenta mladej
populácie21. Keby na druhom a treťom stupni pokračoval podobný podiel študentov ako v krajinách OECD, uvoľnilo
by sa približne 48 mil. eur, čo je pätina prostriedkov, ktoré štát poskytuje vysokým školám na vzdelávanie a sociálnu
podporu študentov.
Graf 8: Podiel populácie 25 – 34 podľa najvyššieho dosiahnutého vysokoškolského vzdelania (2015)
Zdroj: Education at a Glance 2016, OECD
Ak by štruktúra študentov a súčasne aj podiel absolventov VŠ na Slovensku zodpovedali priemeru krajín
EÚ a OECD, znamenalo by to uvoľnenie približne 28 mil. eur. Zmena štruktúry by priniesla pokles počtu
študentov druhého stupňa štúdia približne o 30 % a podobný pokles aj u doktorandov. Zhruba na rovnakej úrovni
by ostal počet študentov bakalárskeho štúdia a pribudli by študenti krátkych terciárnych programov. Keby sa
v takomto pomere menili aj dotácie, ktoré v súčasnosti dostávajú verejné vysoké školy na výučbu, prevádzku či
sociálnu podporu študentov22, znamenalo by to po zarátaní nákladov na krátke terciárne programy23 uvoľnenie
približne 28 mil. eur.
Samozrejme, ide o zjednodušený odhad, ktorý má viaceré limity. Výpočet napríklad nezohľadňuje problematiku
ekonomických strát v podobe utopených nákladov na vzdelávanie. Potenciálne náklady a prínosy závisia aj od
konkrétneho implementačného riešenia. Taktiež uvažuje s krátkymi terciárnymi programami, ktoré nie sú na
Slovensku súčasťou vysokoškolského vzdelávania. Navyše, plošný prístup k znižovaniu podielu magistrov
nezohľadňuje problematiku štruktúry absolventov z hľadiska odborového nesúladu na trhu práce, ktorý je na
Slovensku pomerne výrazný.
Záverečná správa navrhuje prijať opatrenia na zvýšenie podielu bakalárskych študentov, ktorí nepokračujú
v magisterskom štúdiu. Významnú signalizačnú úlohu môže zohrať štátny a verejný sektor úpravou
kvalifikačných predpokladov pre nimi obsadzované pozície. Zvýšenie počtu bakalárov musí sprevádzať adekvátna
21 OECD Education at a Glance 2016, Tabuľka A1.2. 22 Výdavky na vedu a výskum, špecifiká či rozvoj sú v prepočte zachované v súčasnej výške. 23 Nákladovosť štúdia podľa pomeru nákladovosti vysokoškolských programov krajín OECD.
0,5 1,67,65,7
12,9
21,524,4
20,9
13,50,80,6
0,7
0,3 0,57,62,9 8,2
15,817,3
15,4
11,40,7
0,6
1,0
0%
10%
20%
30%
40%
50%
SR V3 OECD SR V3 OECD
25-34 rokov 25-64 rokov
krátke terciárne programy Bc. Mgr. PhD.
19
zmena v študijných programoch tak, aby absolventi bakalárskeho štúdia mohli nájsť zodpovedajúce uplatnenie na
trhu práce. Preto sa pripravia opatrenia na vznik profesijne orientovaných bakalárskych programov.
Graf 9: Podiel populácie 30 – 34 s VŠ vzdelaním (2005 a 2016)
Graf 10: Očakávaný podiel VŠ vzdelaných zo súčasných mladých (2014)
Zdroj: Eurostat Zdroj: Education at a Glance 2016, OECD
14%
28%
13%
18%
23%
32%
39%
33% 33%
45%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
SK EU CZ HU PL
2005 2016 45 45 45
41 4036
35
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
OECD LV FI SK CZ DE HU
20
2. Výdavky
Slovensko dáva na vzdelávanie 4 % HDP24 ( 3,4 mld. eur, približne 10 % celkových verejných výdavkov)
v roku 2017. Je to približne o 1 % HDP menej v porovnaní s priemerom EÚ. V uplynulých rokoch sa
rozdiel zmenšoval. Podiel súkromných zdrojov je podobný priemeru OECD.
Revízia posudzuje výdavky na regionálne a vysoké školstvo v ročnom objeme 3 % HDP.
Rozpočet verejnej správy na roky 2017 až 2020 predpokladá, že Slovensko dosiahne priemer EÚ vo
výške verejných výdavkov v pomere k celkovým verejným výdavkom, pri nezmenenom trende v EÚ.
Okrem zvyšovania výdavkov sú potrebné aj ďalšie reformy na dosiahnutie želaného zlepšenia kvality
vzdelávania. Revízia sa zameriava na krátkodobé a výdavkové opatrenia.
Slovenské školstvo vzdeláva a vychováva takmer milión žiakov a študentov, ktorých učí takmer 90 tisíc učiteľov.
Výdavky na vzdelávanie tvorili v roku 2016 približne 3,2 mld. eur, verejné financie25 prispeli 2,9 mld. eur. Z toho
štát z rozpočtu vynaložil približne 2,2 miliardy, ďalších vyše 700 miliónov prispeli zo svojich rozpočtov26 obce
a VÚC. Tristo miliónov eur prišlo do školstva z iných zdrojov – od rodičov a žiakov za školné, stravné, rôzne
poplatky a podobne27.
2.1. Výdavky na vzdelávanie
Slovensko dáva v roku 2017 na vzdelávanie 4 % HDP28 verejných výdavkov, čo je približne o 1 % HDP
menej v porovnaní s priemerom EÚ. V uplynulých rokoch sa rozdiel zmenšoval a v roku 2019 sa predpokladá
nárast na 4,2 % HDP s následným poklesom na 4 % HDP.
Výdavky ako podiel na celkových verejných výdavkov sa zvýšia z 9,8 % v súčasnosti na 10,8 % v roku 2019,
s následným poklesom na 10,5 % verejných výdavkov, čo je približne súčasný podiel v krajinách EÚ (Graf
12). Rozdiel vo verejných výdavkoch na vzdelávanie meraný ako podiel HDP však pretrvá vzhľadom na menšie
celkové verejné výdavky na Slovensku v porovnaní s priemerom EÚ.
Graf 11: Verejné výdavky na vzdelávanie v % HDP (2006 – 2015 a prognóza do roku 2020, metodika COFOG)
Graf 12: Verejné výdavky na vzdelávanie v % z celkových verejných výdavkov (2006 – 2015 a prognóza do roku 2020)
Zdroj: Eurostat, RIS Pozn.: Metodika COFOG Zdroj: Eurostat, RIS
24 Podľa metodiky COFOG, ktorá každý verejný výdavok klasifikuje podľa účelu využitia. 25 Zahŕňajú výdavky zo štátneho rozpočtu, rozpočtov obcí a VÚC, vrátane zdrojov z fondov EÚ. 26 V rámci tzv. originálnych kompetencií či dofinancovaním prenesených kompetencií na školách, ktoré zriaďujú. 27 Nezahŕňa súkromné výdavky na školné či stravné na súkromných MŠ, VŠ, ZUŠ. 28 Podľa metodiky COFOG, ktorá každý verejný výdavok klasifikuje podľa účelu využitia.
10,0
9,79,5 9,5
9,910,1
10,0
9,5
9,8
9,3
9,7 9,810,0
10,8
10,5
12,3
12,011,8
11,4
11,711,5
11,2 11,2
11,711,6
11,010,9
10,710,5
10,610,5
10,310,2
10,3 10,3
8%
9%
9%
10%
10%
11%
11%
12%
12%
13%
SK V3 EU
5,04,9
5,0
5,3 5,35,1
5,0 5,0 5,04,9
3,9
3,5 3,5
4,2 4,24,1 4,1
4,04,1
4,2
3,9 4,0 3,9
4,24,0
5,6
5,35,2 5,3
5,45,2
5,0 5,05,2 5,1
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
4,0%
4,5%
5,0%
5,5%
6,0%
EU SK V3
21
Okrem zvyšovania výdavkov sú potrebné aj ďalšie reformy na dosiahnutie želaného zlepšenia kvality
vzdelávania. Popri plošnom zvyšovaní platov učiteľov by mali byť prioritami predovšetkým postavenie mladých
učiteľov, väzba odmeňovania na kvalitu učiteľov, vrátane väčšieho podielu osobného príplatku a odmien na
mzde, akreditácia vysokých škôl a zlepšenie údajov o výsledkoch žiakov a o absolventoch.
Základný scenár verejných výdavkov na vzdelávanie, vedu a šport (Tabuľka 3) predpokladá celkový rast z 4,2 % HDP (3 354 mil. eur) v roku 2016 na 4,3 % HDP v roku 2020 pri zachovaní úrovne výdavkov podľa Programu stability na roky 2017 až 2020. Výdavky zahrnuté v mandáte revízie (regionálne a vysoké školy a vysokoškolská veda, vrátane fondov EÚ) porastú z 2,9 % HDP v roku 2016 na 3,1 % HDP v roku 2020.
Viac ako polovica verejných prostriedkov vo vzdelávaní smeruje do regionálneho školstva (predprimárne,
primárne a sekundárne školstvo29 vrátane transferov súkromným a cirkevným školám. V roku 2016 sa na verejných
výdavkoch na vzdelávanie podieľalo regionálne školstvo asi 55 % (1,9 mld. eur). Podiel štátneho rozpočtu na
financovaní regionálneho školstva bol 1,5 mld. eur, ďalších približne 400 miliónov (11 % celkovo) prispeli
samosprávy v rámci originálnych kompetencií.30 Vysokoškolské vzdelávanie sa na celkových výdavkoch na
vzdelávanie podieľalo približne 700 mil. eur (20 %), príspevok štátneho rozpočtu bol 500 mil. eur.
29 Definícia dostupná v priebežnej správe revízie výdavkov na vzdelávanie, Box 1, str. 11. 30 V rámci tzv. prenesených kompetencií vykonávajú VÚC, mestá a obce štátom zverené úlohy, ktoré sú financované zo štátneho rozpočtu. V oblasti školstva ide o zriaďovanie základných a stredných škôl. Štát okrem toho financuje súkromné a cirkevné školy a špeciálne školy. Regionálna a miestna samospráva disponuje aj tzv. originálnymi kompetenciami, ktoré financujú z vlastných zdrojov. V oblasti školstva ide najmä o zriaďovanie materských škôl, základných umeleckých škôl, jazykových škôl pri základných školách, školské kluby detí, centrá voľného času, internáty, zariadenia školského stravovania a školy v prírode.
22
Tabuľka 3: Základný scenár výdavkov na vzdelávanie, vedu, výskum a šport31
ZS
Vecné oblasti 2016S 2017ZS 2018ZS 2019ZS 2020ZS
Predprimárne vzdelávanie 314 333 346 360 376
z toho predprimárne vzdelávanie ŠR 5 5 6 6 6
z toho predprimárne vzdelávanie orig. kompetencie 308 328 340 354 370
Primárne vzdelávanie 470 503 521 543 567
z toho primárne vzdelanie ŠR 453 486 504 525 549
z toho primárne vzdelanie orig. kompetencie 16 17 17 18 18
Sekundárne vzdelávanie 921 969 1 001 1 042 1 088
z toho sekundárne vzdelávanie ŠR 873 932 963 1 003 1 048
z toho sekundárne vzdelávanie orig. kompetencie 48 38 38 39 40
Transfer cirkevnej škole 83 85 88 92 96
Transfer súkromnej škole 67 68 71 74 78
Vedľajšie služby v školstve mimo VVŠ 214 317 275 284 295
z toho vedľajšie služby v školstve ŠR 47 148 99 102 104
z toho vedľajšie služby v školstve orig. kompetencie 167 170 176 183 191
Vzdelávanie nedefinované podľa úrovne 194 199 207 216 226
z toho vzdelávanie nedefinované podľa úrovne ŠR 10 10 10 11 11
z toho vzdelávanie nedefinované podľa úrovne orig. komp. 184 189 196 205 215
Ostatné 68 62 64 65 67
VŠ vzdelávanie 705 723 746 774 805
z toho v revízii 523 537 555 576 600
Veda a technika mimo VŠ 137 137 141 146 152
Šport vrátane národného štadióna 48 91 113 51 53
Administratíva v rezorte MŠVVaŠ 25 27 28 28 30
EU fondy na vzdelávanie 187 196 291 520 520
Spolu 3 431 3 711 3 892 4 196 4 352
% HDP 4,2% 4,4% 4,3% 4,4% 4,3%
z toho COFOG9 3 011 3 241 3 388 3 739 3 878
% HDP 3,7% 3,8% 3,8% 3,9% 3,8%
z toho v mandáte 2 334 2 548 2 672 2 995 3 101
% HDP 2,9% 3,0% 3,0% 3,1% 3,1%
z toho orig. kompetencie 731 748 775 806 841
Revízia identifikovala potenciál úspor v celkovom objeme 88 mil. eur. Dosiahnutie úspor bude postupné, pre
roky 2018-2020 ich uvádza tabuľka 4. Konkrétne úlohy a ich ukazovatele budú rozpracované v Implementačnom
pláne, podobne ako pri každej revízii výdavkov.
Tabuľka 4: Identifikované opatrenia – úspora
Opatrenie Obálka 2017 (mil. eur)
Úspory (mil. eur)
Potenciálna ročná úspora (mil. eur)
2018 2019 2020
Prijať opatrenia na podporu racionalizácie siete základných škôl.
66 1 3 8 14
Zrušiť možnosť získať kredity na kreditový príplatok. 46 0 5 10 46
Prijať opatrenia na zvýšenie podielu bakalárskych študentov, ktorí nepokračujú v magisterskom štúdiu.
251 2 7 12 28
31 Viac informácií o funkčnej klasifikácii: https://www.minedu.sk/cofog-klasifikacia-vydavkov-verejnej-spravy/.
23
Zadaním revízie výdavkov je efektívne alokovať dodatočné zdroje plynúce do školstva ako aj hľadať
priestor na zlepšenie hodnoty za peniaze realokáciou výdavkov z menej efektívnych politík na tie
efektívnejšie. Revízia tak navrhuje niekoľko opatrení, ktoré sa prejavia úsporou. Na druhej strane ponúka
opatrenia na zvýšenie hodnoty, ktoré majú negatívny vplyv na rozpočet verejnej správy.
Tabuľka 5: Identifikované opatrenia – hodnota
Opatrenie Obálka 2017
(mil. eur)
Výdavky (mil. eur)
2018 2019 2020
Zvyšovať priemerné platy pedagogických a odborných zamestnancov, resp. vysokoškolských učiteľov1.
1 722,92 103,4 212,9 329,0
Zvýšiť platy pedagógov v regionálnom školstve na začiatku kariéry. 0 -28 -29,7 -31,5
Reformovať proces akreditácie a akreditačnú autoritu v súlade s ESG 2015. - -1 -1 -1
Prepojiť databázy o absolventoch, realizovať absolventské a zamestnávateľské prieskumy.
- -1 -1 -1
Posilniť a skvalitniť ponuku vzdelávacích aktivít pre pedagógov - -2 -2 -2
Zvýšiť relevantnosť a objektívnosť externých testovaní a prostredníctvom testovaní na vzorkách hodnotiť vzdelávací systém
- -2 -2 -2
1 vrátane rezortných stredných a vysokých škôl 2 pôvodný rozpočet na osobné náklady na rok 2017, nezahŕňa schválenú valorizáciu od septembra 2017
Box 2: Metodika výpočtu ZS na rok 2017 až 2020
Základný scenár predstavuje analytický nástroj pre vyčíslenie výdavkovej obálky, voči ktorej budú kvantifikované
opatrenia v záverečnej správe revízie výdavkov.
Bázou pre ZS na roky 2017 až 2020 je skutočnosť roku 2016, zdroje ŠR resp. vlastné zdroje samospráv. Zdroje
výdavkov predstavujú rozpočtové prostriedky kapitol MV a MŠVVaŠ a verejných a rezortných vysokých škôl.
Úroveň výdavkov v základnom scenári ovplyvňuje makroekonomický vývoj a už komunikované diskrečné
opatrenia.
Základný scenár bude pre rozpočet verejnej správy na roky 2018 až 2020 aktualizovaný o makroekonomickú
prognózu a z nej vyplývajúce vplyvy v scenári nezmenených politík resp. v opatreniach zahrnutých v základnom
scenári. Revízia prinesie návrhy opatrení, ktoré by mohli uvoľniť zdroje na financovanie.
Základný scenár zohľadňuje nasledujúce opatrenia:
výstavbu Národného futbalového štadióna;
efekt zvýšenia platov pedagogických pracovníkov v roku 2016. Základný scenár pre školstvo:
Transfery zo ŠR na zabezpečenie prevádzky školstva do vybraných oblastí (predprimárne, primárne, sekundárne
vzdelávanie), ako aj transfer pre cirkevné a súkromné školy, boli indexované kombináciou rastu miezd
v súkromnom sektore a infláciou (CPI) – 80 % váhy indexu prislúchal rastu miezd a 20 % inflácii (podľa pomeru
nákladov škôl na osobné a prevádzkové výdavky). V prípade klasifikácie COFOG za vzdelávanie, kde boli známe
výdavky do príslušných ekonomických kategórií, boli osobné výdavky indexované tempom rastu miezd
v súkromnom sektore a tovary a služby indexované prognózovanou mierou inflácie.
Transfer z MV SR na obce v oblasti vzdelávania na prenesený výkon štátnej správy (COFOG skupina 098) bol
rozdelený medzi primárne vzdelávanie a sekundárne vzdelávanie podľa počtu žiakov na jednotlivých stupňoch
ZŠ. Kapitálové výdavky sú prognózované na základe priemeru za posledných 5 rokov, pre samosprávy kvôli
24
neexistencii dát podľa priemeru za posledné 3 roky. Ostatné výdavky sú indexované kombináciou rastu miezd
v súkromnom sektore a infláciou (CPI) podľa účelu využitia. Na položkách, kde je dopredu známy legislatívny
vývoj a komunikované opatrenia, sú tieto zohľadnené v ZS.
Približne 6,5 % výdavkov na vzdelávanie pochádzalo v období 2007 – 2016 zo štrukturálnych fondov EÚ
a spolufinancovania, väčšinový podiel financovania tvorili v niektorých príspevkových a rozpočtových
organizáciách rezortu školstva. V programovom období 2007 – 2013 išlo najmä o Operačný program (OP)
Vzdelávanie a OP Výskum a vývoj, z ktorých sa na vzdelávanie v rokoch 2007 – 2016 vyčerpala približne miliarda
eur. Necelá polovica týchto prostriedkov išla na regionálne a vysoké školstvo, zvyšok na iné vzdelávacie aktivity.
Ďalších vyše 250 mil. eur sa vyčerpalo na vedu a výskum.
Tabuľka 6: Rozdelenie výdavkov na vzdelávanie, vedu a výskum podľa zdroja (2007 – 2016, % alebo mil. eur)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Spolu
EU + spolufinancovanie 1% 2% 5% 7% 5% 5% 9% 11% 13% 1% 6%
ŠR 99% 98% 95% 93% 95% 95% 91% 89% 87% 99% 94%
Spolu (mil. eur) 1 585 1 698 1 892 1 942 1 878 1 937 2 068 2 180 2 335 2 152 100%
Zdroj: RIS
Približne tretina zdrojov z EÚ a spolufinancovania sa v rokoch 2007 – 2016 použila na kapitálové výdavky,
66 % z nich smerovalo do vysokých škôl a 25 % na výskum. Prostriedky sa dočerpávali ešte do roku 2016,
fondy EÚ a spolufinancovanie tvorili v rokoch 2007 – 2016 takmer 60 % zo všetkých kapitálových výdavkov na
vzdelávanie.
Výdavky na žiaka kvôli poklesu školskej populácie mierne stúpajú, sú však nižšie ako priemer OECD
a porovnateľné s priemerom V3. Slovensko vynakladá na jedného žiaka32 menej ako je priemer krajín OECD,
a to na všetkých stupňoch vzdelávania, pričom najväčší rozdiel je vo financovaní druhého stupňa ZŠ a na
gymnáziách. Pri porovnaní financovania na samotné vzdelávanie bez služieb pre študentov a výskumu zaostávajú
za V3 aj vysoké školy.
Graf 13: Ročné výdavky na študenta (v USD, PPP prepočítané, 2014)
*Percento udáva podiel financií v porovnaní s OECD. Zdroj: Education at a Glance,OECD, 2017
32 Po zohľadnení rozdielnych cenových hladín v jednotlivých krajinách.
55%65%
74%
63%
100%
63% 65%
100%
57%
74%
100%
74% 74%
100%
62% 64%
100%
0
2
4
6
8
10
12
14
Tis
íce
PP
P U
SD
OECD V3
SK VŠ veda
VŠ služby študentom VŠ vzdelávanie
primárne nižšie vyššie sekundárne terciárnesekundárne všeobecné odborné
25
V pomere verejných a súkromných zdrojov sa Slovensko výrazne nelíši od krajín OECD. Verejné zdroje
tvoria približne 85 % všetkých výdavkov na vzdelávanie. V prípade primárneho a sekundárneho vzdelávania
je podiel takmer rovnaký v porovnaní s ČR aj OECD. V terciárnom vzdelávaní je podiel súkromných zdrojov mierne
nižší v porovnaní s OECD a takmer rovnaký s ČR.
Porovnanie s krajinami OECD ukazuje relatívne vyššie výdavky Slovenska na prevádzku škôl, materiál
a služby pre študentov a nižšie výdavky na mzdy a odvody učiteľov a iných pracovníkov. Až 98 % všetkých
výdavkov v regionálnom školstve tvoria bežné výdavky, z nich 52 % tvoria mzdy a odvody učiteľov.
Graf 14: Pomer verejných a súkromných zdrojov na vzdelávaní (2014)
Zdroj: Education at a Glance 2017, OECD
Graf 15: Rozdelenie výdavkov na vzdelávanie (z verejných aj súkromných zdrojov, 2015)
Zdroj: Education at a Glance,OECD, 2017
89 91 9199
9 7 712 2 2
77 7670
96
12 10 22
11 1410
4
50%
60%
70%
80%
90%
100%
SR ČR primárne a sekundárne
OECD FI SR ČR terciárne
OECD FI
verejné
súkromné zdomácností
súkromné iné
5257
50 5056
41
1414
915
16
24
62 59
3229
20
3329 19
23
27
3
9 8 8 6 918
7
5157
47 4956
37
13
15
12 13
16
25
6558
34 2821
34 3120
2527
2
6 7 7 7 817
11
2736 33 38
19
23 28 15
5663
50
38
3029
36 34
2634
17 14 11
3 3
2414
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Primárne Sekundárne Terciárne
Mzdy učiteľov Mzdy ostatných pracovníkov Mzdy spolu ostatné bežné výdavky kapitálové výdavky
26
Kombinované súkromné a verejné výdavky na terciárne vzdelávanie v roku 2014 dosahovali 1,1 % HDP, čo
je menej ako priemer OECD (1,5 %). Slovensko sa tak radí skôr na chvost OECD, za susedné Česko alebo
Poľsko (obe 1,2 % , resp. 1,3 %). Výdavky na terciárne vzdelávanie predstavujú 27 % všetkých výdavkov na
vzdelávanie, čo je porovnateľné s väčšinou podobných krajín33.
Priemerné výdavky na vysokoškolského študenta na Slovensku dosahujú približne dve tretiny priemeru
OECD. V pomere k HDP na obyvateľa mali výdavky na študenta do roku 2008 dlhodobú klesajúcu tendenciu
a prepadli sa výrazne pod priemer OECD. Pokles počtu študentov od roku 2008 tento vývoj zvrátil a výdavky na
študenta v pomere k HDP sú už podobné krajinám V3 aj priemeru OECD. V roku 2014 tvorili verejné výdavky
Slovenska na vysokoškolské vzdelávacie inštitúcie 1 % HDP, čo je menej ako priemer OECD (1,3 %) ale viac ako
priemer V3 (0,9 % %).
Štátne dotácie sú hlavný zdroj prostriedkov pre 20 slovenských verejných vysokých škôl (VVŠ)34,
no význam súkromných zdrojov narastá (tvoria približne pätinu celkových výdavkov). Verejné zdroje spolu
s prostriedkami zo štrukturálnych fondov predstavujú 77 % príjmov VVŠ35, čo je podiel blízky iným krajinám
s podobným modelom financovania36.
Výdavky na výskum a vývoj na vysokých školách do roku 2014 tvorili približne 0,3 % HDP. V roku 2015 sa
najmä vďaka výraznejšiemu dočerpávaniu peňazí z fondov EÚ dostali na úroveň 0,5 % HDP, čo je približne priemer
krajín EÚ. V počte výskumníkov na počet obyvateľov sa Slovensko nachádza blízko priemernej hodnoty za všetky
krajiny OECD. Grantové financovanie tvorí len 20 % celkového financovania.
Graf 16: Výdavky na vývoj a výskum na VŠ, 2015 (v % HDP)
Zdroj: Eurostat
33 OECD, Education at a Glance 2017 34 V roku 2002 sa väčšina štátnych vysokých škôl transformovala na verejné vysoké školy (VVŠ). Okrem VVŠ fungujú na Slovensku v
akademickom roku 2016/2017 aj tri štátne a 12 súkromných vysokých škôl, ktorými sa tento komentár nezaoberá. 35 Výročná správa o stave VŠ za rok 2015, dostupné online na https://www.minedu.sk/vyrocne-spravy-o-stave-vysokeho-skolstva/. 36 OECD, Education at Glance 2016, Tab. B2.3, dostupné online na http://www.oecd.org/education/skills-beyond-school/education-at-a-
glance-2016-indicators.htm; MŠVVaŠ SR 2015: Kvalita a zodpovednosť, str. 243, 246, dostupné online na https://vysokoskolacidopraxe.cvtisr.sk/files/zbornik_2015-kvalita-zodpovednost.pdf;
0,0%
0,1%
0,2%
0,3%
0,4%
0,5%
0,6%
0,7%
0,8%
2010 2011 2012 2013 2014 2015
FI
EÚ
CZ
PL
HU
SK
27
Box 3: Viac peňazí, lepšie výsledky? Názor na vzťah medzi výdavkami na vzdelávanie a výsledkami žiakov nie je medzi ekonómami jednoznačný. Meta-analýzy, ktoré skúmajú vzťah medzi školskými zdrojmi (pomer žiakov na učiteľa, výdavky na študenta a i.) a výsledkami žiakov naznačujú len zanedbateľný vplyv (Hanushek, 1997). Na druhej strane, vyššie výdavky môžu vplývať napríklad na skupiny žiakov, ktorí z dodatočných zdrojov prosperovali najviac (Burtless, 1996). Konsenzom však zostáva, že spôsob prerozdelenia dodatočných výdavkov je nad istú minimálnu úroveň celkových zdrojov aspoň taký dôležitý, ako samotný celkový objem financií v školstve (OECD, 2012)37.
Graf 17: Výdavky na vzdelávanie a priemer bodov v PISA (2015)
Zdroj: PISA Vol 1, OECD a prepočty ÚHP
Medzi rokmi 2005 a 2013 sa na Slovensku zvýšili výdavky na študenta o takmer 2 500 USD38, výsledky žiakov sa pritom zhoršili. Jedným z vysvetlení je fakt, že reformy vo vzdelávacích systémoch sú často komplexné a ich vplyvy sa prejavia až po niekoľkých rokoch. Väčšinou sa výsledky žiakov nedajú zmerať bezprostredne pred a po zmenách v legislatíve, učebných osnovách alebo iných aspektoch vyučovania. Ako naznačujú príklady z Argentíny (Galiani et al., 2002) či ďalších krajín (Gillies, 2010), zmeny vo vzdelávacích systémoch sa často prejavia až na neskorších kohortách žiakov.
37 Porovnávanie výsledkov a výdavkov má svoje metodologické obmedzenia a slúži skôr ako ilustrácia. Započítané sú aj výdavky, ktoré nemajú priamy vplyv na vzdelávanie (v prípade Slovenska aj stravovanie, administratívne náklady na chod Ministerstva školstva a pod.). 38 Prepočítané pomocou parity kúpnej sily.
AustráliaRakúsko
Belgicko
Kanada
Čile
Česká Republika Dánsko
Estónsko
Fínsko
Francúzsko
Nemecko
Maďarsko Island
Írsko
Izrael Taliansko
Japonsko
Kórea
LotyšskoLuxembursko
Mexiko
Holandsko
Nový ZélandNórsko
PoľskoPortugalsko
Slovensko
Slovinsko
Španielsko
ŠvédskoŠvajčiarsko
Turecko
UKUSA
Argentína
Brazília
Bulharsko
Kolumbia
Costa Rica
Chorvársko
Cyprus
Dominikánska Republika
Gruzínsko
KazachstanLitva
Malta
Čierna HoraPeru
Rusko
Singapur
Taiwan
Thajsko
Uruguay
300
350
400
450
500
550
600
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
Prie
mer
bod
ov v
PIS
A 2
015
Kumulatívne výdavky na študenta od 6 do 15 rokov, v PPP USD Tisíce
28
3. Regionálne školstvo
Kľúčové pre kvalitu vzdelávania bude zlepšenie postavenia učiteľov. Platy slovenských učiteľov sa
zvyšujú, v medzinárodnom porovnaní sú ale stále nízke, čo negatívne ovplyvňuje atraktivitu učiteľskej
profesie. Zvyšovanie platov učiteľov je jednou z výdavkových priorít vlády SR. Zvýšenie miezd podľa
programového vyhlásenia vlády by malo zvýšiť ich podiel z 63 % na 67 % príjmu vysokoškolsky
vzdelaných zamestnancov. Priemer OECD je 88 %. Dôraz by mal byť kladený na učiteľov na začiatku
kariéry a výraznejšie odmeňovanie za preukázateľnú kvalitu.
Existuje priestor pre účelnejšie a presnejšie prerozdeľovanie financií medzi jednotlivé školy. Systém
financovania škôl nezohľadňuje dostatočne presne personálnu a ekonomickú náročnosť chodu škôl,
napríklad nezohľadňuje dĺžku pedagogickej praxe učiteľov, od ktorej do značnej miery závisí ich plat.
Slovensko má podobnú štruktúru základných škôl z hľadiska ich veľkosti v porovnaní s inými
krajinami, hoci v dôsledku negatívneho demografického vývoja je sieť menej efektívna ako v minulosti.
Minimálny limit na veľkosť základnej školy pri zaraďovaní do siete je formálny a minimálne limity na
veľkosť triedy sa zatiaľ výraznejšie neprejavili. Racionalizáciu je možné podporiť preplácaním
autobusovej dopravy, či zabezpečením školských autobusov. Pri racionalizácii je potrebné zvažovať
nie len finančné úspory, ale aj potenciálne dopady na kvalitu, inklúziu a dostupnosť vzdelávania.
Hlavným cieľom politík v regionálnom školstve je prostredníctvom výchovy a vzdelávania umožniť deťom a žiakom
bez ohľadu na ich sociálnu situáciu získať vzdelanie, kompetencie a zručnosti, naučiť ich rozvíjať a kultivovať svoju
osobnosť a získať a posilňovať úctu k ľudským právam a základným slobodám. Jeho hlavnou úlohou je umožniť
získanie nižších stupňov vzdelania, ktorými rozumieme všetky stupne vzdelania okrem vysokoškolského. Ide
konkrétne o predprimárny stupeň vzdelania, primárny stupeň vzdelania a niekoľko druhov nižšieho stredného
(sekundárneho) a vyššieho stredného (sekundárneho) stupňa vzdelania.
Regionálne školstvo ako systém má viacero zložiek. Revízia sa primárne venuje zabezpečovaniu vzdelávania
v základných a stredných školách. Kľúčovým faktorom pre zvyšovanie kvality vzdelávania sú učitelia. Preto sa
revízia hlbšie zaoberá platmi, ktoré tvoria najväčšiu výdavkovú položku v regionálnom školstve a sú kľúčové pre
atraktivitu učiteľskej profesie. Ďalej sa venuje väzbe odmeňovania na kvalitu, prípravu budúcich učiteľov a ich
profesijný rozvoj. Opatrenia v uvedených oblastiach predstavujú potenciál prínosu najvyššej hodnoty za dodatočne
resp. v súčasnosti alokované finančné prostriedky. Vzhľadom na negatívny demografický vývoj je jednou
z najdiskutovanejších tém nákladová efektivita siete základných škôl. Revízia sa preto ďalej venuje možnostiam
racionalizácie siete základných škôl, kde sa vzhľadom na výrazný pokles školskej populácie predpokladá
dosiahnutie úspor pri zachovaní rovnakého alebo zabezpečení lepšieho prístupu ku vzdelaniu. Okrem objemu
výdavkov je pre výsledky vzdelávacích systémov dôležitý aj spôsob prerozdeľovania prostriedkov. Revízia sa preto
venuje systému financovania základných a stredných škôl. Spravodlivejšie a presnejšie financovanie má potenciál
prinášať lepšiu hodnotu pri nezmenenom balíku celkových zdrojov.
3.1. Platy učiteľov a systém odmeňovania
Kvalita učiteľov patrí medzi kľúčové faktory podmieňujúce kvalitu vzdelávania. Zabezpečenie kvalitných
učiteľov sa však nezaobíde bez motivujúceho systému odmeňovania, ktorý dokáže adekvátne oceňovať prácu
učiteľov pôsobiacich v školstve, ako aj zvyšovať atraktívnosť učiteľského povolania.
29
Učiteľské povolanie na Slovensku je neatraktívne. Na dôležitosť atraktivity učiteľskej profesie na Slovensku
poukazujú medzinárodné štúdie. Podľa prieskumu OECD TALIS39 sa 60 % slovenských učiteľov domnieva, že ich
profesia nie je spoločensky dostatočne docenená, čo je druhý najvyšší podiel spomedzi všetkých zúčastnených
krajín (priemer 23 krajín OECD bol približne 31 %). Okrem medzinárodného prieskumu bude potrebné zrealizovať
pilotný prieskum atraktivity učiteľskej profesie pre systémové podchytenie problematiky. Možné dôsledky
nedocenenia učiteľského povolania, prejavujúce sa napríklad nezáujmom kvalitnejších uchádzačov, môže napokon
indikovať skutočnosť, že podľa prieskumu OECD PIAAC40 dosahujú mladí učitelia v čitateľskej gramotnosti,
matematickej gramotnosti a v riešení problémov horšie výsledky ako ich vysokoškolsky vzdelaní rovesníci. Tento
stav je neuspokojivý aj z hľadiska medzinárodného porovnania41.
Graf 18: Podiel učiteľov, ktorí rozhodne nesúhlasia s tvrdením, že ich práca je v spoločnosti ocenená (%)
Graf 19: Relatívne skóre učiteľov v porovnaní s VŠ zamestnanými rovesníkmi
Zdroj: OECD TALIS Zdroj: IVP na základe PIAAC
Platy slovenských učiteľov sa v ostatných rokoch zvyšujú, stále však v medzinárodnom porovnaní
zaostávajú. Relatívnu výšku platov učiteľov v zmysle najlepšej medzinárodnej praxe je objektívne vyjadriť
vo vzťahu k platom zamestnancov s vysokoškolským vzdelaním v hospodárstve. Pedagogickí zamestnanci
pôsobiaci na úrovni nižšieho sekundárneho vzdelávania zarábali na Slovensku v roku 2015 aj so všetkými
príplatkami 62 % priemerného platu zamestnancov s vysokoškolským vzdelaním druhého stupňa.42 Priemer krajín
OECD s dostupnými údajmi je 88 %. Menší podiel zarábali len pedagógovia v Česku, naopak väčší v Poľsku
a Maďarsku.
Plánované zvyšovanie platov by malo postavenie slovenských učiteľov postupne zlepšovať. Zvýšenie
miezd pedagógov v súlade s programovým vyhlásením vlády (tj. v roku 201643, 201744 a v rokoch 2019 až 2020
každoročne o 6 %) zvýši do roku 2020 podiel zárobku učiteľov platených zo štátneho rozpočtu (prenesené
kompetencie45) z 63 % na 67 % zárobku vysokoškolsky vzdelaných ľudí. V celom regionálnom školstve (vrátane
39 Medzinárodná štúdia OECD TALIS sa uskutočnila v roku 2013. Finálnu vzorku pre SR tvorilo 195 škôl s 3548 učiteľmi vyučujúcimi na druhom stupni základných škôl a nižšom stupni osemročných gymnázií. 40 Zber dát prebiehal v rokoch 2011 – 2012. Testovaní boli dospelí občania vo veku od 16 do 65 rokov. Veľkosť výberového súboru bola 9 280 osôb. 41 Napríklad v čitateľskej gramotnosti je lepší pomer medzi výsledkami najmladších učiteľov a ich vysokoškolsky vzdelaných rovesníkoch ako na Slovensku v krajinách ako Belgicko, Holandsko, Rusko, Španielsko, Francúzsko, Japonsko, Nórsko, Spojené kráľovstvo, Južná Kórea a Česká republika. 42 Údaj 61 % za Slovensko, ktorý udáva OECD, zahŕňa v prípade SR aj asistentov učiteľa a príplatky riaditeľov a zástupcov škôl, čo úplne presne nezodpovedá UOE metodike. Ide iba o mzdu zamestnancov, ktorí pracovali celý rok a na plný úväzok. 43 Od septembra. 44 Plánované zvyšovanie platov podľa PVV v roku 2018 je presunuté na september 2017. 45 V rámci prenesených kompetencii sú platení najmä pedagogickí a odborní zamestnanci základných a stredných škôl a špeciálnych škôl. V rámci originálnych kompetencii sú platení najmä pedagogickí a odborní zamestnanci materských škôl, základných umeleckých škôl, jazykových škôl z vlastných rozpočtov samospráv.
27,6% 28,1% 29,8% 31,5%
60,7%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Talis (priemer32 krajín)
Poľsko Česko OECD(priemer 23
krajín)
Slovensko
98%
97%
94%
99% 99%
96%
99%
100%
96%
91%
92%
93%
94%
95%
96%
97%
98%
99%
100%
101%
Čitateľskágramotnosť
Matematickágramotnosť
Riešenie problémovv IKT prostredí
20-34 35-49 50-64
30
originálnych kompetencií) z 58 % na 62 %. Zvyšovanie predstavuje dodatočné kumulatívne výdavky verejnej
správy v rokoch 2016 až 2020 vo výške približne 954 miliónov eur, v porovnaní s rozpočtom na rok 2016 (724
miliónov zo štátneho rozpočtu na zamestnancov v rámci prenesených kompetencii a 230 miliónov z rozpočtov
miest a obcí na zamestnancov v rámci originálnych kompetencií).46Tieto tvoria významný príspevok k celkovému
zvyšovaniu výdavkov na vzdelávanie, ku ktorému sa vláda SR zaviazala.
Platy pedagógov na začiatku kariéry zaostávajú za platmi VŠ vzdelaných na Slovensku relatívne viac.
V nevýhodnejšej situácii sú pedagógovia pôsobiaci na úrovni nižšieho sekundárneho vzdelávania vo veku 25 – 34
rokov, ktorí zaostávajú v relatívnych platoch v porovnaní s rovesníkmi v 21 krajinách OECD o 34 p. b. Učitelia vo
veku 45 – 54 rokov v relatívnych platoch zaostávajú o 16 p. b. Platy pedagógov na začiatku kariéry by sa mali
zvyšovať výraznejšie, aby bolo učiteľské povolanie rovnako atraktívne počas celej kariéry, a aby sa podporil záujem
talentovaných mladých ľudí oň. Detailnejšie porovnanie platov podľa vyučovaných predmetov alebo náročnosti
prostredia nie je dostupné. Tieto faktory pritom ovplyvňujú výšku kompenzácie v alternatívnom povolaní.
V niektorých krajinách sú priamo súčasťou výšky odmeny, napríklad vo Veľkej Británii existuje príplatok pre učiteľov
v oblasti Londýna. Regionálne a odborovo diferencovaná kompenzácia môže byť vhodným nástrojom pre prioritné
verejné politiky. Zároveň by si však vyžadovala úpravu kompenzácie zamestnancov verejnej služby.
Graf 20: Podiel priemerných platov pedagogických zamestnancov nižšieho sekundárneho vzdelávania na platoch zamestnancov s VŠ vzdelaním (%, 2015)
Graf 21: Pomer platov pedagogických zamestnancov a zamestnancov s vysokoškolským vzdelaním podľa veku (%, 2014)
Zdroj: OECD EAG Zdroj: OECD EAG, Trexima
46 Kvantifikácia kvôli súladu s medzinárodnou metodikou OECD porovnávanie platov nezahŕňa rezortné stredné školy.
94%90% 88% 85%
69%62%
58%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
EE EU-22krajín
OECD PL HU SK CZ
92%
79% 79%
83%
58%
54%
63% 64%
50%
55%
60%
65%
70%
75%
80%
85%
90%
95%
25-34 rokov 35-44 rokov 45-54 rokov 55-64 rokov
priemer (OECD 21 krajín) SK
31
Box 4: Alternatívy zvyšovania platov pedagogických a odborných zamestnancov na začiatku kariéry
V súčasnosti rastie platová tarifa počas 32 rokov praxe celkovo o 24 %, pričom prvých 16 rokov rastie rýchlejšie, potom pomalšie47. V dvoch alternatívnych scenároch odhadujeme vplyv úpravy nárastu platovej tarify v závislosti od započítanej praxe tak, aby bol výraznejšie vyšší tarifný plat v prvých 16 rokoch započítanej praxe, pričom po dosiahnutí 16 rokov započítanej praxe by bola úroveň platovej tarify zachovaná na úrovni ako v súčasnosti. Žiadnemu pedagogickému odbornému zamestnancovi by sa tarifný plat neznížil.
Scenár 1: Jednorazové zvýšenie platovej tarify o 7,5 %, následné zvyšovanie o 0,5 % pre každý rok započítanej praxe.
Scenár 2: Zvýšenie platovej tarify o 9,5 %, následné zvyšovanie o 0,25 % pre 1 až 8 rokov započítanej praxe, od 9 roku zvýšenie o 0,5 %.
Takáto technická zmena, ktorá by pedagógom bez praxe pridala 7,5 %, by stála celkovo 24,6 mil. eur, z toho zo štátneho rozpočtu za prenesený výkon 18,7 mil. eur (scenár 1) a v prípade až 9,5 % zvýšenia by bolo potrebných 28,2 mil. eur, z toho zo štátneho rozpočtu 21,5mil. eur (scenár 2).
Tabuľka 7: Odhad finančného vplyvu zmeny zohľadňovania praxe (mil. EUR) Len tarifa (bez príplatkov) Vrátane príplatkov
ŠR OK48 spolu ŠR OK spolu
Scenár 1 17,2 5,4 22,6 18,7 5,9 24,6 Scenár 2 19,7 6,2 25,9 21,5 6,8 28,2
Zdroj: IVP
Graf 22: Tarifné platy – ukážka platovej triedy 10 a vplyv na zvýšenie tarifného platu A. Platová trieda 10 v závislosti od praxe (eur) B. Nárast tarifného platu v závislosti od praxe (%)
Zdroj: IVP Zdroj: IVP
Zvyšovanie platov by mali sprevádzať aj ďalšie opatrenia zamerané na zvýšenie kvality pedagógov.
Predovšetkým je nutné prijať opatrenia na zvýšenie podielu praxe pri príprave budúcich učiteľov, posilniť a skvalitniť
ponuku vzdelávacích aktivít pre pedagógov a upraviť atestačné konanie, aby sa zlepšila väzba medzi
odmeňovaním a kvalitou.
Pregraduálna príprava učiteľov má nedostatočnú väzbu na prax. Praktická príprava (hospitačné, výstupové
praxe) zaberá z hľadiska časovej dotácie v študijných programoch učiteľstva na Slovensku v priemere len 5 – 8 %
z celkového času štúdia (MŠVVaŠ, 2012). Podľa štúdie Európskej komisie patrí Slovensko medzi krajiny
s najnižším minimálne požadovaným počtom hodín praktickej prípravy budúcich učiteľov priamo v školskom
prostredí (EK, 2013). V príprave budúcich učiteľov dominuje najmä akademický prístup, čo má za následok nesúlad
prípravy s reálnou vyučovacou praxou v školách. Realizované prieskumy medzi absolventmi učiteľstva ukazujú na
to, že najväčšie rezervy vidia v nepripravenosti na prácu so žiakmi so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími
47 Platová tarifa sa zvyšuje o 1 % za každý celý rok započítanej praxe až do 16 rokov. Za každý celý rok započítanej praxe od 17 rokov až do 32 rokov sa platová tarifa zvyšuje o 0,5 %. Za 32 rokov započítanej praxe stúpne tarifný plat o 24 %. 48 Originálne kompetencie.
750
770
790
810
830
850
870
890
910
930
950
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40
Súčanosť
Scenár 1
Scenár 2
0%
2%
4%
6%
8%
10%
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40
Scenár 1 Scenár 2
32
potrebami. Chýbajú im taktiež praktické zručnosti pri práci s triedou a žiakmi, ako sú organizácia a plánovanie práce
v triede, práca s dostupným softvérom využívaným v školách, školská administratíva a iné (MŠVVaŠ, 2012).
Profesijný rozvoj učiteľov dostatočne nezodpovedá rozvojovým potrebám učiteľov a škôl. Podľa štúdie
OECD TALIS 2013 bol nedostatok vhodnej ponuky ďalšieho vzdelávania druhou najväčšou prekážkou v ďalšom
vzdelávaní slovenských učiteľov (na Slovensku 43 %, priemer OECD 39 %) (OECD 2014). Z hľadiska foriem
profesijného rozvoja učiteľov sú najčastejšie kurzy a workshopy a vzdelávacie konferencie a semináre (OECD
2014). Práve tieto učiteľmi najčastejšie navštevované formy profesijného rozvoja však často nereflektujú špecifické
potreby jednotlivých škôl a učiteľov a majú nízky vplyv na zlepšenie a zefektívnenie vyučovacieho procesu (Musset
2010). Základ profesijného rozvoja v prípade učiteľského povolania by sa mal odohrávať priamo v školách medzi
učiteľmi (EU 2010).
Taktiež je potrebné posúdiť, či sa finančné prostriedky vynakladané na platy učiteľov využívajú účelne (nastavenie
štruktúry platového systému), či aká je ich výška vzhľadom na reálne potreby (nastavenie výšky platov). Z tohto
hľadiska revízia identifikovala dve hlavné výzvy. Jednak celkovú nízku úroveň platov, najmä mladých učiteľov,
a tiež nedostatočné zohľadňovanie výkonu a kvality pri odmeňovaní, ktoré je čiastočne spôsobené nedostatkom
finančných prostriedkov na tento účel.
Systém nárokového odmeňovania má nedostatočnú väzbu na kvalitu. Kvalitu práce by mal súčasný systém
odmeňovania zohľadňovať prostredníctvom osobných príplatkov, odmien, a predovšetkým zohľadňovaním
kariérnych stupňov pri zaraďovaní do platových tried. Na zabezpečenie profesijného rozvoja učiteľov a zvýšenie
ich kvality sa zaviedol kreditový príplatok. Osobné príplatky a odmeny reprezentujú konvenčné finančné nástroje
riaditeľov škôl, ktoré nie sú nárokovateľné, zatiaľ čo kreditový a kariérny systém podliehajú centrálne stanoveným
pravidlám. Tarifný plat predstavuje v priemere 76 % celkového platu, príplatky (vrátane nadčasov) a odmeny 24 %.
Z toho kreditový príplatok tvorí v priemere 4 % celkového platu, osobný príplatok a odmeny 12 %. Zvyšných 8 %
tvoria iné nárokovateľné zložky (napr. príplatok za riadenie).
Kariérne stupne dostatočne nerozlišujú pedagógov podľa úrovne ich profesijných kompetencií.
V súčasnosti jestvujú štyri kariérne stupne49. Nadobudnutie vyššieho kariérneho stupňa znamená postup do vyššej
platovej triedy50. Najvyššie zastúpenie pedagógov je na druhom kariérnom stupni (takmer polovica všetkých
pedagógov), nasleduje tretí kariérny stupeň (približne tretina pedagógov). Najvyšší kariérny stupeň dosiahla
približne desatina pedagógov. V súčasnosti však chýbajú jasné indikátory, na základe ktorých by bolo možné
spoľahlivo posúdiť úroveň profesijných kompetencií učiteľov. Indikátory by mali byť súčasťou profesijných
štandardov. Okrem toho, súčasný spôsob vykonávania atestácií je príliš formálny a nedokáže dostatočne posúdiť
úroveň profesijných kompetencií pedagógov. Potvrdzujú to aj výsledky kvalitatívneho výskumu51, v ktorom sa všetci
účastníci zhodli, že kariérny postup učiteľa nekoreluje so zvyšujúcou sa kvalitou výučby učiteľa v triede (Liška,
2015). Významným problémom je aj nedostatočne zabezpečená kvalita inštitúcií poskytujúcich atestácie. Vysoké
školy s právom realizovať atestácie majú rozdielnu úroveň52, v prípade Metodicko-pedagogického centra dokonca
ani nejestvuje žiaden proces zabezpečenia a hodnotenia kvality jeho činnosti, príp. akreditácia.
Druhým nástrojom systému odmeňovania pedagógov s cieľom zlepšenia ich kvality je kreditový príplatok.
Učitelia môžu získať kreditový príplatok vo výške 6 % z platovej tarify za každých 30 kreditov, najviac však za 60
kreditov. Kredity sa dajú získať za absolvovanie akreditovaných programov kontinuálneho vzdelávania53, vykonanie
rigoróznej alebo štátnej jazykovej skúšky z cudzieho jazyka, vzdelávanie v zahraničí, či autorstvo alebo
spoluautorstvo schválených alebo odporúčaných učebníc a pracovných zošitov. Kredity majú platnosť sedem
rokov. V roku 2016 poberalo tento príplatok 63,9 % pedagogických zamestnancov, pričom nižší kreditový príplatok
49 Druhý kariérny stupeň vyžaduje úspešné ukončenie adaptačného vzdelávania, tretí a štvrtý stupeň vykonanie atestácií. 50 Postup na druhý stupeň zvyšuje tarifu o približne 9 %. Reálne sa však plat zvýši len o 3 %, pretože začínajúci pedagogický zamestnanec má príplatok vo výške 6 % z platovej tarify, do ktorej je zaradený. V prípade postupu na tretí a štvrtý stupeň je zvýšenie približne 12 %. 51 Uskutočnil sa prostredníctvom pološtruktúrovaných individuálnych rozhovorov s desiatimi riaditeľmi škôl. 52 Svedčia napríklad hodnotenia Akreditačnej komisie, či Akademickej rankingovej a ratingovej agentúry. 53 Aktualizačné vzdelávanie, inovačné vzdelávanie a špecializačné vzdelávanie.
33
poberala približne tretina a vyšší približne dve tretiny zamestnancov z celkového počtu pedagógov poberajúcich
kredity. Náklady na kreditové príplatky pre pedagogických zamestnancov v školách a školských zariadeniach tvorili
46 miliónov eur.
Graf 23: Pedagogickí zamestnanci na jednotlivých kariérnych stupňoch (%, 2016)
Graf 24: Podiel pedagogických zamestnancov poberajúcich kreditové príplatky (%, 2016)
Zdroj: RIS Zdroj: Eduzber
Kreditový príplatok sa viaže na samotné absolvovanie vzdelávacích programov, pričom sa neposudzuje,
ako tieto programy prispeli k skvalitneniu práce pedagóga. To spôsobuje, že dominantnou motiváciou pre
absolvovanie vzdelávania nie je potreba skvalitňovať svoju pedagogickú činnosť, ale zisk kreditov pre vyplácanie
kreditového príplatku. To potvrdzujú aj výsledky prieskumu Slovenskej komory učiteľov, podľa ktorých najväčšia
časť respondentov (71,3 %) označila za hlavnú motiváciu účasti na školeniach práve potrebu získať kredity (SKU
2014). Zrušenie možnosti získať kredity na kreditový príplatok by negatívne motivácie odstránilo a vytvorilo priestor
na lepšiu alokáciu ušetrených prostriedkov do netarifných zložiek platu.
Osobný príplatok a odmena nie sú nárokovateľné a neudeľujú sa na základe jednotnej metodiky. Ďalšími
nástrojmi, ktoré sa v systéme odmeňovania viažu na kvalitu, sú osobný príplatok a odmena. O oboch rozhoduje
zamestnávateľ na návrh vedúceho zamestnanca a nemožno ich nárokovať. Osobný príplatok môže dosahovať
1,24-násobok platovej tarify, výška odmeny je neohraničená. Podkladom na tieto typy odmeňovania je aj
hodnotenie riaditeľa školy. Zákon totiž stanovuje, že riaditeľ školy jedenkrát ročne hodnotí výsledky,
kvalitu a náročnosť výkonu pedagogickej činnosti a mieru osvojenia si a využívania profesijných kompetencií
pedagogických zamestnancov.
Prideľovanie dodatočných finančných prostriedkov nie je založené na jasne definovaných kritériách.
Dodatočné finančné prostriedky nie sú nárokovateľné a teda na ne ani nie sú vyčlenené špecifické finančné
prostriedky. To spôsobuje značnú variabilitu vo vyplácaní osobného príplatku a odmien medzi jednotlivými školami.
Napríklad v roku 2016 až 13,8 % základných škôl neudelilo žiaden osobný príplatok, v prípade gymnázií to bolo
5,3 % a v prípade stredných odborných škôl 2,6 %. Žiadne odmeny sa neudelili v 5,3 % základných škôl a gymnázií,
v prípade stredných odborných škôl to bolo 4,3 %.
3.2. Systém financovania základných a stredných škôl
Revízia výdavkov sa venuje systému financovania základných a stredných škôl, vrátane špeciálnych škôl.
Takmer 95 % ich zdrojov pochádza zo štátneho rozpočtu (1,54 mld. eur v roku 2016). Zároveň až 88 % zdrojov im
bolo pridelených prostredníctvom normatívneho princípu, tzv. alokačného vzorca (1,44 mld. eur v roku 2016). Táto
metóda sa snaží určiť potreby každej školy čo najpresnejšie a prideliť jej prostriedky na základe jasných,
objektívnych a konzistentne uplatňovaných pravidiel a kritérií. Cieľom revízie je preskúmať, ako sa dá zabezpečiť
6,2%
49,9%
32,6%
11,2%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
začínajúci samostatný 1. atestácia 2. atestácia
10%16% 19% 19% 18% 18%
3%
18%
29%37%
43% 46%
1,0%
12,2%
33,8%
47,7%
55,9%
61,2%63,9%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
6 % príplatok 6 % + 6 % príplatok
34
efektívnejšie prerozdelenie zdrojov medzi školy podľa medzinárodne akceptovaných zásad a vytvoriť tak lepšie
predpoklady na kvalitné vzdelávanie.
Systém financovania je dvojúrovňový a zohľadňuje charakteristiky škôl a žiakov. Financovanie regionálnych
škôl je dvojúrovňové. Na centrálnej úrovni Ministerstvo školstva „vypočíta“ výšku prostriedkov na pokrytie osobných
a prevádzkových nákladov pre každú školu podľa počtu žiakov a príslušného normatívu54. Zriaďovateľ školy má
následne určitú mieru flexibility – 10 % balíka na osobné náklady a 20 % na prevádzkové náklady môže podľa
aktuálnej potreby prerozdeliť medzi svoje školy55. Centrálne napočítaný balík zdrojov je účelovo viazaný na pokrytie
osobných a prevádzkových nákladov. Objem prostriedkov na jednotlivé nákladové položky (napr. mzdy, odmeny,
kúrenie a pod.) však centrálne stanovený nie je. Rozpočet školy navrhuje riaditeľ školy a schvaľuje zriaďovateľ.
Objem zdrojov pre každú školu je vypočítaný ako súčin jednotlivých normatívov a počtu žiakov školy. Výška
normatívov je počítaná spôsobom „zhora nadol“. Centrálne stanovený balík peňazí sa rozpočíta na jedného žiaka
podľa koeficientov reflektujúcich personálnu a ekonomickú náročnosť chodu škôl. Okrem toho zachytávajú
normatívy rôznu nákladovosť výučby podľa viacerých charakteristík žiakov a veľkosti školy.
Tabuľka 8: Základné parametre normatívneho financovania
Štruktúra normatívu Zohľadňovanie personálnej
a ekonomickej náročnosti školy Zohľadňovanie charakteristík
žiakov Podiel (2015)
Mzdový 24 kategórií, podľa koeficientov personálnej a kvalifikačnej štruktúry škôl56, veľkosť ZŠ
nultý ročník ZŠ, vyučovací jazyk, bilingválne štúdium, zdravotné znevýhodnenie a nadanie atď.
84,6 %
Prevádzkový 15,4 % teplo 8 kategórií podľa koeficientov tepelnej
náročnosti57 , veľkosť ZŠ zdravotné znevýhodnenie a nadanie atď.
7,7 %
výchovno-vzdelávací proces
24 kategórií podľa koeficientu ekonomickej náročnosti škôl58, veľkosť ZŠ
vyučovací jazyk, bilingválne štúdium, zdravotné znevýhodnenie a nadanie atď.
2,3 %
prevádzka okrem tepla 6 kategórií podľa koeficientov prevádzkovej náročnosti, veľkosť ZŠ
zdravotné znevýhodnenie a nadanie atď.
4,1 %
ďalšie vzdelávanie učiteľov
24 kategórií ako 1,5 % zo mzdového normatívu
- 1,3 %
Zdroj: SOH 2015
Financovanie je z medzinárodného pohľadu štandardné a vychádza zo všeobecne akceptovaných zásad.
Dobre nastavené systémy financovania by mali zohľadňovať viacero medzinárodne uznávaných zásad. Na týchto
zásadách bol postavený aj systém financovania na Slovensku. Napríklad financovanie na žiaka vo všeobecnosti
vytvára predpoklady pre efektívne vynakladanie prostriedkov a vytváraním súťažného prostredia aj pre kvalitné
vzdelávanie. Koeficienty zohľadňujúce rôzne potreby žiakov a štrukturálne rozdiely v nákladovosti zase spravodlivé
prideľovanie prostriedkov. Okrem toho by mal byť systém transparentný a prideľovať školám primerané zdroje.
Medzinárodné skúsenosti potvrdzujú, že okrem celkového balíka zdrojov je vo vzťahu ku kvalite dôležitý
aj spôsob ich prerozdeľovania medzi školy (Hanushek, 2006; Wößmann, 2016). Ide najmä o prípady, kedy je
54 Normatív je objem finančných prostriedkov, ktorý poskytne štát na jedného žiaka. 55 Zriaďovateľ, resp. škola sa však musí riadiť záväznými právnymi predpismi. Napríklad potrebný objem miezd učiteľov je do značnej miery determinovaný centrálnymi predpismi, ktoré regulujú spôsob odmeňovania učiteľov. Tieto prostriedky musia byť učiteľom vyplatené. 56 Koeficient personálnej náročnosti vychádza z celoslovenského priemeru počtu žiakov na pedagóga a z celoslovenského priemeru počtu nepedagógov na pedagóga pre danú kategóriu škôl. Taktiež sa zohľadňuje pomer priemerných platov pedagógov a nepedagógov. Zohľadňuje taktiež 6 kategórií zaradenia žiaka podľa zdravotného znevýhodnenia alebo všeobecného intelektového nadania. Pri stredných školách sa rozlišujú tri kategórie. Koeficient kvalifikačnej štruktúry reflektuje tabuľkový plat bez rokov dosiahnutej praxe a kreditový príplatok. 57 Vychádzajú z teplotného pásma v mieste školy. 58 Sú odvodené od koeficientov personálnej náročnosti.
35
v systéme minimálna kritická suma financií a tieto zároveň rastú (OECD, 2012a). Ide aj o prípad Slovenska, napriek
tomu, že celkový objem výdavkov za vyspelými krajinami u nás zaostáva.
Súčasný systém dostatočne presne nezohľadňuje personálnu a ekonomickú náročnosť škôl.
Nezohľadňuje dĺžku praxe pedagógov, ktorá výrazne vplýva na výšku mzdy. Školám s učiteľmi s dlhšou
praxou je dnes rozpočtovaných relatívne menej zdrojov ako školám s učiteľmi s kratšou praxou v porovnaní so
skutočnými mzdovými nákladmi. Tieto rozdiely môžu byť aj výrazné, nakoľko priemerná prax na školách je pomerne
variabilná. Krajným prípadom je situácia, kedy má pedagóg po 32 rokoch pedagogickej praxe o 24 % vyšší tarifný
plat ako pedagóg s tou istou kvalifikáciou s nulovou praxou. Systém zohľadňuje iba kvalifikáciu (platovú tarifu
a pracovnú triedu, v ktorej je pedagóg zaradený) a kreditový príplatok za absolvovanie programov kontinuálneho
vzdelávania. Dôvodom je absencia jednotkových údajov o každom pedagógovi. Pri alokácií zdrojov sa preto bude
zohľadňovať dĺžka praxe pedagogických zamestnancov. Pre tento účel sa doplní koeficient kvalifikačnej štruktúry
pedagógov o počet rokov praxe.
Graf 25: Početnosť škôl podľa priemernej praxe pedagógov
Zdroj: RIS, prepočty IVP
Počet normatívov SOŠ je príliš vysoký vzhľadom na potrebu diferencovať ich odlišnú nákladovosť.
V súčasnosti sa zohľadňuje rôzna personálna a ekonomická náročnosť 15 kategórii stredných odborných škôl.
Rozdiely v normatívoch sú pri niektorých kategóriách zanedbateľné a navštevuje ich iba malý podiel žiakov.
Zároveň sa prideľuje týmto kategóriám SOŠ cez normatívy iba malý objem celkových zdrojov. Systém je tak
zbytočne komplikovaný. Napríklad stredné odborné školy v kategórií 7 a 8 navštevuje iba niečo menej ako 1 %
žiakov a rozdiel v normatívoch je minimálny. V konečnom dôsledku sa z celkového objemu normatívneho objemu
na mzdové náklady 300 mil. eur prideľuje na uvedené dve kategórie škôl iba 5 mil. eur (3 mil. eur a 2 mil. eur.).
Graf 26: Výška normatívov a objem normatívnych peňazí podľa kategórií SOŠ (2016) A. Výška mzdového normatívu a podiel žiakov B. Objem mzdového normatívu (v mil. eur)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
>=0 a<=3
>3 a<=6
>6 a<=9
>9 a<=12
>12 a<=15
>15 a<=18
>18 a<=21
>21 a<=24
>24<=27
>27
ZŠ
GYM
SOŠ
36
Zdroj: Eduzber, prepočty IVP
V niektorých prípadoch je možné normatívy spresniť59. Skúsenosti z praxe napríklad indikujú, že mnohé odbory
stredných odborných škôl sú finančné nadhodnotené (napr. zdravotnícke odbory) a niektoré zasa podhodnotené
(napr. poľnohospodárske školy a pod.). Nadhodnotené sa javia aj normatívy stredných umeleckých škôl, naopak
podhodnotené sa javia normatívy v prípade gymnázií. Pre presnejšie financovanie sa zreálnia príslušné koeficienty
personálnej a prevádzkovej náročnosti škôl.
Plné krátenie normatívov stredným odborným školám v systéme duálneho vzdelávania spôsobuje
problémy s krytím ich mzdových nákladov. Strednej odbornej škole sa v súčasnosti znižuje normatívny objem
finančných prostriedkov na žiaka v systéme duálneho vzdelávania o sumu zodpovedajúcu mzdovému normatívu
na praktické vyučovanie. Prax indikuje, že najmä na školách, kde sú v jednej triede spoločne organizovaní žiaci zo
štandardného a duálneho modelu, nastáva problém s mzdovým zabezpečením vyučujúceho (majstra odbornej
výchovy). Školám tiež vznikajú aj ďalšie dodatočné náklady, napr. na zmeny v plánovaní a organizácii, zosúladenie
kurikúl oboch prúdov a dohľad nad žiakmi vzdelávajúcimi sa v praxi, ktoré systém financovania duálneho systému
momentálne nezohľadňuje. Táto skutočnosť môže byť aj jedným z dôvodov, ktorý znižuje motiváciu strednej
odbornej školy zapojiť sa do systému duálneho vzdelávania.
Existuje priestor pre účelnejšie vynakladanie finančných prostriedkov. Napríklad, prepojenie rezortného
informačného systému s tzv. Eduzber-om (zber údajov pre účely financovania) môže pomôcť odhaliť prípadné
duplicity financovania. Ďalším príkladom je financovanie žiakov, ktorí žijú v zahraničí a ktorí si plnia povinnú
dochádzku na Slovensku. V súčasnosti sa na nich poskytuje 10 % normatív. Okrem toho je samostatnou
problematikou financovanie havarijných situácií, na ktoré môže zriaďovateľ požiadať ministerstvo o účelovo viazané
prostriedky. Súčasný právny rámec dostatočne nešpecifikuje, kedy má zriaďovateľ právo žiadať o finančné
prostriedky, najmä vzhľadom na jeho povinnosť starať sa o stav budov. Ďalším príkladom je poskytovanie
prostriedkov na výstavbu, rozšírenie a rekonštrukciu škôl (kapitálové investície), ktoré sa prideľujú na základe
memoranda medzi Ministerstvom školstva a poberateľom finančných prostriedkov. Takýto spôsob nevytvára
dostatočne silný legislatívny rámec, ktorý by zaručoval dôsledné plnenie povinností a záväzkov poberateľa
finančných prostriedkov na stanovený účel a možnosti kontroly.
3.3. Racionalizácia siete základných škôl
Racionalizácia siete základných a stredných škôl je dôležitá téma z pohľadu nákladovosti vzdelávacieho
systému. Obzvlášť v prípade menších základných škôl, ktoré sú podporované prostredníctvom vyššieho normatívu
59 V odbornej diskusií sa začalo hovoriť o doplnení systému financovania o nový prvok, počet tried. Predpokladá sa, že zohľadnenie tried by lepšie odzrkadľovalo náklady, ktoré sa na ňu do značnej miery viažu. V extrémnom prípade dnes musí škola pri príchode nového žiaka rozdeliť jednu triedu na dve, pričom dostane iba normatív na žiaka čo nemusí pokryť dodatočné marginálne náklady. To ju môže zároveň znevýhodňovať oproti škole, ktorá vzdeláva práve o jedného žiaka menej. Marginálne náklady môžu zohrávať dôležitú úlohu hlavne pri malých základných školách, kde predstavujú relatívne významnejší dodatočný nárok na rozpočet školy.
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
SO
S01
SO
S02
SO
S03
SO
S04
SO
S05
SO
S06
SO
S07
SO
S08
SO
S09
SO
S10
SO
S11
SO
S12
SO
S13
SO
S14
SO
S15
Mzdový normatív podiel žiakov
0
10
20
30
40
50
60
70
SO
S01
SO
S02
SO
S03
SO
S04
SO
S05
SO
S06
SO
S07
SO
S08
SO
S09
SO
S10
SO
S11
SO
S12
SO
S13
SO
S14
SO
S15
Mili
óny
Normatívny príspevok - osobné náklady Rozpočet 2016
37
na žiaka vo výške 66 miliónov eur ročne, čo tvorí 8,7 % z rozpočtu základných škôl60. Cieľom tejto podpory je
zabezpečiť čo najlepší prístup ku vzdelaniu pre všetkých žiakov v ich materinskom jazyku. Revízia výdavkov
skúma, ako zefektívniť sieť malých základných škôl, za zachovania rovnakého alebo lepšieho prístupu ku
vzdelaniu. Menšie stredné školy síce nie sú podporované vyšším normatívom, ale v prípade prázdnejších tried je
potrebné uhradiť nevyhnutné mzdové a prevádzkové náklady a relatívne menej zdrojov zostáva škole na rozvoj,
resp. dochádza k presunu zdrojov na úrovni zriaďovateľa.
Je nevyhnutné zohľadniť aj potenciálne vplyvy na prístup ku vzdelaniu, kvalitu a inklúziu. Primárnym cieľom
by nemali byť len finančné úspory a ani uprednostňovanie blízkosti školy pred kvalitou výučby, ale to, čo je v danej
situácií v najlepšom záujme žiakov.
V dôsledku negatívneho demografického vývoja je sieť základných škôl menej efektívna ako v minulosti.
Prijaté by preto mali byť opatrenia na podporu racionalizácie siete základných škôl. Od roku 2000 klesol celkový
počet žiakov základných škôl o 33 %, z takmer 651 tisíc na 433 tisíc. Sieť základných škôl sa demografickému
vývoju prispôsobila len čiastočne. Celkový počet škôl sa znížil o 14 % a počet tried
o takmer 20 %. Dôležitejším indikátorom z hľadiska nákladov je počet učiteľov, ktorý sa znížil o takmer 23 %. Keďže
pokles počtu škôl, tried a učiteľov bol relatívne nižší ako pokles počtu žiakov, poklesla v konečnom dôsledku aj
priemerná veľkosť školy (21 %) a triedy (17 %), ako aj počet žiakov na učiteľa (14 %). V blízkej budúcnosti sa vďaka
pozitívnemu demografickému vývoju očakáva nárast pomerových ukazovateľov61.
Vo všeobecnosti sa dá očakávať, že pri poklese počtu žiakov bude priemerná veľkosť škôl, tried a počet žiakov na
učiteľa klesať pomalšie ako počet žiakov. Až pri väčšom poklese je možné znížiť počet tried a učiteľov, prípadne
zrušiť celú školu. Na tento vzťah majú vplyv aj iné faktory, ako je napríklad zníženie maximálneho limitu na počet
žiakov v triede.
Tabuľka 9: Základné ukazovatele siete základných škôl (2000, 2016)
Rok Žiaci Školy Učitelia Triedy Veľkosť školy Veľkosť triedy Žiaci na učiteľa
2000 650 966 2 447 40 352 29 093 267 22,4 16,1
2016 433 465 2 101 31 200 23 369 211 18,5 13,9
rozdiel -217 501 -346 -9 152 -5 724 -56,5 -3,8 -2,2
-33,4% -14,1% -22,7% -19,7% -21,1% -17,1% -13,9% Zdroj: CVTI (2000, 2016), prepočty IVP
Sieť stredných škôl sa poklesu počtu žiakov prispôsobila lepšie. Na stredných odborných školách klesol počet
žiakov o 33 % z 202 tisíc na 134 tisíc. Počet škôl klesol o takmer 40 %, počet učiteľov o viac ako 34 % a počet tried
o takmer 26 %. V dôsledku konsolidácie je v súčasnosti priemerná veľkosť stredných odborných škôl o 9 % väčšia
ako v roku 2000 a počet žiakov na učiteľa sa mierne zvýšil o takmer 1 %. Naopak, priemerná veľkosť triedy sa
znížila o 11 %.
Na gymnáziách klesol počet žiakov o 10 % z 80 tisíc na 72 tisíc. Počet gymnázií narástol o viac ako 12 %, počet
učiteľov klesol o viac ako 11 % a počet tried narástol o takmer 9 %. Priemerná veľkosť gymnázia klesla o 20 %,
priemerná veľkosť triedy klesla o 17 % a počet žiakov na učiteľa mierne stúpol, o viac ako 1 %.
Tabuľka 10: Základné ukazovatele siete stredných škôl (2000, 2016)
Počet žiakov Počet učiteľov Počet škôl Veľkosť školy Veľkosť triedy Žiaci na učiteľa
GYM SOŠ GYM SOŠ GYM SOŠ GYM SOŠ GYM SOŠ GYM SOŠ
2000 80 615 202 612 6 509 17 137 212 731 380 277 29,4 25,2 12,4 11,8
60 Aj v prípade menších stredných škôl je vzdelávanie drahšie. Systém financovania však menšie stredné školy nedotuje. 61 Podľa prognózy ŠÚ SR bude populácia žiakov vo veku 6 až 14 rokov v nasledujúcich rokoch mierne rásť. S miernym oneskorením sa pridá aj populácia žiakov vo veku 15 až 18 rokov. Tento pozitívny demografický vývoj sa už prejavil na prvom stupni základných škôl a do roku 2023 by sa priemerná veľkosť základných škôl mala zvýšiť zo súčasných 211 na 222 žiakov. Priemerná veľkosť triedy na základných školách by mala do roku 2023 vzrásť z 18,5 na 19,4 žiakov a počet žiakov na učiteľa z 13,9 na 14,5.
38
2016 72 287 134 154 5 761 11 246 239 443 302 302 24,2 22,4 12,6 11,9
rozdiel -10,3% -33,8% -11,5% -34,4% 12,7% -39,4% -20,5% 9,0% -17,7% -11,1% 1,6% 0,8% Zdroj: CVTI (2000, 2016), prepočty IVP
Box 5: Priemerná veľkosť tried a počet žiakov na učiteľa v medzinárodnom porovnaní
V medzinárodnom porovnaní máme v priemere menej početné triedy a naopak skôr nadpriemerný počet žiakov na
učiteľa. Na primárnom stupni bolo v roku 2014 v priemernej triede na Slovensku 17,9 žiakov, zatiaľ čo v OECD to bolo
21,1 žiakov. Na nižšom sekundárnom stupni to bolo na Slovensku 19,3 žiakov, zatiaľ čo v OECD 23,1 žiakov. Väčšie triedy
majú aj v okolitých krajinách, pričom ich veľkosť je mierne pod, resp. na priemere OECD. Naopak, v prípade počtu žiakov
na jedného učiteľa je Slovensko skôr nadpriemerné.62 Konkrétne, na primárnom stupni bolo v roku 2014 na Slovensku v
priemere 17,2 žiakov na učiteľa, zatiaľ čo v priemere OECD to bolo o málo viac ako 15 žiakov. Na nižšom sekundárnom
stupni bolo na Slovensku v priemere 12,5 žiakov na učiteľa, zatiaľ čo v priemere OECD to bolo 13 žiakov.
Ak by sa Slovensko dostalo na priemer OECD v oboch ukazovateľoch súčasne, tzn. aj v počte žiakov na učiteľa, ako aj vo
veľkosti triedy, že by to znamenalo odhadovanú celkovú úsporu vo výške 12,3 milióna eur a to vďaka nárastu veľkosti tried
z hľadiska počtu žiakov a úspore prevádzkových nákladov. Na prevádzkových nákladoch by sa ušetrilo 4,9 mil. eur a na
učiteľoch 7,5 mil. eur.
Tabuľka 11: Priemerná veľkosť tried a počet žiakov na učiteľa – medzinárodné porovnanie (2015) Počet žiakov na učiteľa Veľkosť triedy Stupeň vzdelania primárne nižšie sekundárne primárne nižšie sekundárne
Slovensko 17,2 11,6 17,9 19,2 OECD 15,2 13,0 21,1 23,3 EU21 14,3 11,2 19,7 20,9 Česká republika 19,0 11,8 20,8 21,6 Maďarsko 11,2 10,6 21,3 20,7 Poľsko 11,1 9,7 18,5 22,1
Zdroj: OECD EAG
Existuje priestor pre efektívnejšiu sieť základných škôl
Na Slovensku nemáme viac menších základných škôl ako vo väčšine krajín s porovnateľnými
charakteristikami. Na základe údajov z prieskumu PISA 2015 sa výskyt malých základných škôl na Slovensku
nejaví významne problematicky. Výsledky hovoria len o krajinách, kde základné školy navštevujú 15-roční žiaci
sústavne od prvého ročníka, čiže v prípade Slovenska sú to len základné školy s druhým stupňom63. Konkrétne,
10 % najmenších základných škôl na Slovensku má menej ako 97 žiakov, podobne ako vo Fínsku. Vo Švédsku
a Dánsku je to menej ako 86 žiakov, v Estónsku a Lotyšsku menej ako 60 žiakov. Naopak, v ČR je hranica prvého
decilu veľkosti škôl až 135 žiakov. Ostatné krajiny však majú relatívne viac žiakov vo väčších školách.
Tabuľka 12: Distribúcia škôl primárneho a nižšieho sekundárneho vzdelania podľa počtu žiakov 1. decil 2. decil 3. decil 4. decil 5. decil 6. decil 7. decil 8. decil 9. decil
Česko 135 182 223 271 307 403 458 501 635
Slovensko 97 144 183 202 236 278 343 412 530
Fínsko 97 117 168 231 292 344 402 504 642
Švédsko 86 165 189 226 269 309 358 435 565
Dánsko 80 127 212 319 413 487 582 676 814
Lotyšsko 51 85 105 132 191 262 353 480 665
Estónsko 50 69 95 130 180 227 414 628 802
62 Uvedené porovnanie môže byť do určitej miery skreslené. Na Slovensku sa nevykazujú údaje presne podľa medzinárodnej metodiky OECD a metodiku prepočtov CVTI nezverejňuje. Medzi učiteľmi majú byť započítaní učitelia s manažérskymi kompetenciami, u ktorých je učenie a manažérska funkcia rovnako dôležitá. Na Slovensku sa počet zástupcov a riaditeľov spolu s ich úväzkami na základných školách vykazuje iba raz za štyri roky. Na stredných školách sa vykazuje počet riaditeľov a zástupcov každoročne, ale bez ich úväzku. Rovnako môže byť problém pri spojených školách prideliť riaditeľa ku konkrétnemu stupňu ISCED. 63 Krajiny, v ktorých nebolo možné rozlíšiť inštitúcie nižšieho (ISCED 2) a vyššieho sekundárneho vzdelania (ISCED 3) boli z výberu vyradené. Vybrané boli školy v ČR (140), Dánsku (263), Estónsku (190), Fínsku (160), Lotyšsku (226), SR (173) a Švédsku (183). Výber vzorky škôl je reprezentatívny na úrovni jednotlivých krajín, čo umožňuje aplikovať tieto údaje po zohľadnení príslušných váh pre celú krajinu.
39
Zdroj: OECD PISA 2015, prepočty IVP
Podľa národných údajov najmenšie základné školy v sieti prevažujú, avšak celkovo ich navštevuje
relatívne malý podiel žiakov. Konkrétne, základných škôl s menej ako 50 žiakmi je 25 %, pričom takéto školy
navštevuje iba 3 % zo všetkých žiakov. Až 68 % škôl má menej ako 250 žiakov, ale navštevuje ich iba 32 % zo
všetkých žiakov. Základných škôl s viac ako 250 žiakmi je len 32 %, ale navštevuje ich až 68 % všetkých žiakov.
Graf 27: Distribúcia základných škôl a žiakov podľa veľkosti škôl (2000 – 2016) A. Distribúcia škôl podľa ich veľkosti B. Distribúcia žiakov podľa veľkosti školy
Zdroj: CVTI, prepočty IVP Zdroj: CVTI, prepočty IVP
Systém ochrany menších základných škôl má aj slabšie miesta
Štát zohľadňuje vyššiu nákladovosť výučby v základných školách prostredníctvom vyššieho normatívu na
žiaka – tzv. kompenzačného príspevku. Zohľadňuje sa pritom počet žiakov študujúcich v dennej forme štúdia,
v rovnakom vyučovacom jazyku u jedného zriaďovateľa na území danej obce. Štát takto vytvára podmienky pre
blízkosť škôl k bydlisku žiakov, a tým aj čo najlepší možný prístup ku vzdelávaniu všetkých žiakov v ich
materinskom jazyku. Zároveň sa podporuje diverzita ponuky vzdelávania prostredníctvom podpory rôznych
zriaďovateľov.
Systém rovnako podporuje aj menšie plno organizované64 základné školy, ktoré majú nižší počet žiakov
v triede a nižšiu odbornosť výučby na druhom stupni. Kompenzačný príspevok podporuje rovnakou mierou
prístup ku vzdelaniu žiakov prvého aj druhého stupňa, aj keď dostupnosť vzdelávania v podobe blízkosti fyzickej
infraštruktúry zohráva dôležitejšiu úlohu v prípade mladších žiakov. Navyše, menšie plno organizované školy majú
relatívne menšie triedy a menej žiakov na učiteľa, lebo na druhom stupni nie je možnosť spájať žiakov viacerých
ročníkov do jednej triedy. Okrem toho klesá na 2. stupni základných škôl odbornosť výučby s veľkosťou školy. Kým
na plno organizovaných školách s viac ako 250 žiakmi je 88 % odbornosť výučby, pri školách s menej ako 50 žiakmi
je to len 64 %, lebo na druhom stupni sa učitelia predmetovo špecializujú, a preto môžu mať menšie školy problém
zamestnať kvalifikovaného učiteľa na nízky počet hodín úväzku. Naopak, na prvom stupni je vo všeobecnosti
odbornosť výučby vyššia ako 90 %, pretože jeden učiteľ učí väčšinu predmetov a aj na menších školách tak nie je
problém naplniť jeho celý úväzok. Taktiež deviataci v školách, kde bolo v 9. ročníku menej ako 15 žiakov, dosiahli
v roku 2016 štatisticky slabšie výsledky od národného priemeru65. Samozrejme, toto porovnanie berie do úvahy iba
hrubé výsledky žiakov a nezohľadňuje iné faktory, ktoré majú na výsledky žiakov významný vplyv (napr. ich
64 Plno organizovaná základná škola poskytuje vzdelávanie vo všetkých ročníkoch 1 – 9. Neplno organizovaná je škola, ktorá nemá všetky ročníky. 65 Mierne horšiu úspešnosť ako národný priemer dosiahli v matematike (47,2 % vs. 52,8 %), slovenskom jazyku a literatúre (58,1 % vs. 62,6 %), ako aj v maďarskom jazyku a literatúre (61,0 % vs. 64,6 %).
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
pod
50
51-1
50
151-
250
251-
350
351-
450
451-
550
551-
650
nad
650
2000 2016
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
pod
50
51-1
50
151-
250
251-
350
351-
450
451-
550
551-
650
nad
650
2000 2016
40
socioekonomické zázemie). Ak by kompenzačný príspevok chránil iba žiakov prvého stupňa základnej školy,
celková úspora by už po zohľadnení zvýšených výdavkov na dopravné bola 14 mil. eur66.
Kompenzačný príspevok podporuje aj dve malé základné školy v jednej obci, ak ide o školy rôznych
zriaďovateľov. Napríklad, ak sa v obci nachádza obecná aj cirkevná škola, resp. súkromná škola s rovnakým
vyučovacím jazykom slovenským a dokopy majú menej ako 250 žiakov, obe dostanú zvýšený normatív na žiaka67.
Ak by kompenzačný príspevok zohľadňoval celkový počet žiakov podľa vyučovacieho jazyka na všetkých
základných školách v danej obci bez ohľadu na zriaďovateľa, dosiahla by sa celková úspora približne na úrovni
6,7 milióna eur. V absolútnom vyjadrení by k úspore najviac prispeli školy cirkevných zriaďovateľov a to približne
sumou 3,7 mil. eur. Relatívne by sa zmena najviac dotkla súkromných škôl, ktoré by prišli o 21 % rozpočtu68.
Tabuľka 13: Analýza dopadov kompenzačného mechanizmu definovaného podľa územia obce (2016)
Zriaďovateľ Pôvodný rozpočet Nový rozpočet Úspora Úspora
(v mil. eur) (v %)
Cirkev 41,9 38,2 3,7 8,7% Okresný úrad v sídle kraja 0,8 0,7 0,1 11,4% Obec 704,5 704,3 0,3 0,0% Súkromník 12,1 9,5 2,6 21,3% Samosprávny kraj 1,5 1,3 0,1 9,6% SPOLU 760,7 754,0 6,7 0,9%
Zdroj: Eduzber, prepočty IVP
Okrem systému financovania sú dôležité aj efektívne regulačné nástroje
Pri zaraďovaní nových škôl do siete sa posudzuje tzv. minimálny limit na veľkosť základnej školy,
táto regulácia je len formálna. Do siete škôl by mali byť podľa školského zákona zaraďované iba školy, u ktorých
je predpoklad, že ich bude navštevovať najmenej 30 žiakov (neplno organizované školy), alebo najmenej 150
žiakov (plno organizované školy)69. Prakticky ide o ex-ante podmienku, ktorá by mala minimalizovať riziko, že školy
zaradené do siete bude v budúcnosti navštevovať nízky počet žiakov. V praxi sú do siete zaraďované aj školy
s menším počtom žiakov ako upravuje legislatíva, a existujú aj novo zaradené školy, ktoré minimálnu naplnenosť
nedosahujú ani po niekoľkých rokoch70. Akokoľvek, problém veľkosti škôl v sieti môže čiastočne riešiť minimálny
limit na počet žiakov v triedach, ktorý implicitne stanovuje aj minimálnu veľkosť školy pri danom počte tried od
začiatku po celú dobu jej existencie.
Minimálne limity na počty žiakov v triede sa v prvom roku účinnosti výraznejšie neprejavili. Na Slovensku
sa minimálne limity zaviedli pre triedy vybraných ročníkov základných a stredných škôl od školského roka
2015/2016. Obdobná regulácia minimálnej veľkosti tried sa uplatňuje vo viacerých európskych krajinách71.
Podľa našich odhadov72 v prvom roku nenastal výraznejší pokles počtu tried pod limitom. Školy o ich zavádzaní
vedeli od roku 2013, a tak sa na novú reguláciu mohli pripraviť alebo dokonca reagovať už skôr. Na základných
školách nedošlo k výraznejším zmenám. Pre porovnanie, na osemročných gymnáziách klesol podiel tried pod
66 Odhadujeme, že na dopravnom by sa vyplatilo 7,04 mil. eur. Odhad úspory nezohľadňuje demografický vývoj, ani že najbližšia veľká ZŠ sa môže nachádzať príliš ďaleko, alebo že nemusí mať dostatočnú kapacitu. 67 Napríklad v Bratislave, kde by nemal byť výraznejší problém s dostupnosťou, poberajú kompenzačný príspevok 1 ZŠ zriadená mestskou časťou Jarovce, 1 ZŠ zriadená okresným úradom, 14 súkromných ZŠ a 3 cirkevné ZŠ. 68 Limitom uvedeného odhadu je, že v prípade zlučovania škôl v obci neberie do úvahy prípadné kapacitné obmedzenia. 69 Ak je najbližšia základná škola ťažko dostupná, môže zriaďovateľ základnú školu zriadiť aj pri nižšom počte žiakov. 70 Z 30 základných škôl, ktoré vznikli v posledných siedmich rokoch, mali všetky v čase otvorenia počet žiakov pod minimálnym limitom. Minimálny počet žiakov dosiahlo 9 škôl a to po dvoch až troch rokoch existencie a jedna škola bola zrušená. Ostatné školy limit dodnes neprekročili, avšak všetky boli zriadené až v školskom roku 2012/2013 a neskôr. Keďže ide o školy so štyrmi až deviatimi ročníkmi, môžu v nasledujúcich rokoch získať viac žiakov. 71 Podľa posledných dostupných údajov zo školského roka 2010/2011 bola minimálna veľkosť tried regulovaná v dvanástich európskych krajinách. Pohybujú sa v rozpätí od 10 žiakov (napr. v Rakúsku pre primárne vzdelávanie) po 24 v Portugalsku (primárne až vyššie sekundárne vzdelávanie). 72 Ide o odhad počtu tried pod minimálnym limitom, ktorý vychádza z rovnomerného rozdelenia žiakov do tried v danom ročníku. Zjednodušene povedané tak ide o priemernú (a nie skutočnú) veľkosť triedy v ročníku.
41
limitom za posledné dva roky z 20 % na 9 %. Rovnaký vývoj, avšak v oveľa menšom rozsahu, nastal na stredných
odborných školách.
Dôvodom nižšej účinnosti je pravdepodobne voľný systém výnimiek a absentujúca kontrola a sankcie.
V súčasnosti existuje voľný systému výnimiek, pri ktorom môže zriaďovateľ minimálny limit znížiť. Taktiež nie sú
stanovené dôsledky, vyplývajúce z porušenia zákona a chýbajú kontrolné mechanizmy. Je potrebné preskúmať,
či by sa centrálny zásah do autonómie v riadení škôl nemal realizovať len v prípadoch, kedy štát poskytuje menším
školám vyšší normatív na žiaka. Rovnako by malo byť posúdené stanovenie limitu ako priemer za školu73. Od
školského roka 2016/2017 sa limity v základných školách uplatňujú len v prípade, že ide o plno organizované školy
s vyučovacím jazykom slovenským. Cieľom je predchádzať možnému zníženiu dostupnosti primárneho
vzdelávania a v prípade národnostných menšín aj zníženiu prístupu k vzdelaniu v materinskom jazyku.
Graf 28: Podiel tried s počtom žiakov pod aktuálne stanoveným minimálnym limitom (v %) A. Základné školy B. Stredné školy
Zdroj: CVTI (2010 – 2015), prepočty IVP Zdroj: CVTI (2010 – 2015), prepočty IVP
Centrálne regulačné a finančné opatrenia nemusia byť dostatočné
Kým benefity z racionalizácie čerpá primárne štát v podobe nižších výdavkov, obciam, ktoré zodpovedajú
za zakladanie a rušenie škôl, vznikajú politické náklady. Na jednej strane, úspora vo výdavkoch z racionalizácie
škôl má minimálny vplyv na zlepšenie rozpočtu samosprávnej jednotky, keďže vzdelávanie sa do veľkej miery hradí
zo štátneho rozpočtu. Na druhej strane, proti rušeniu škôl sa stavajú rodičia, riaditelia škôl, ako aj
učitelia a zriaďovatelia. Rodičia sa napríklad môžu obávať časovej náročnosti dochádzania žiakov do novej školy.
Riaditelia škôl sa racionalizácie obávajú vzhľadom k subjektívne oceňovanej nezávislosti vlastných škôl, ktorú
nechcú obetovať. Zlučovanie škôl so sebou môže prinášať aj prepúšťanie, čo vyvoláva odpor medzi učiteľmi
a ostatnými zamestnancami škôl. Preto využívať na racionalizáciu len „tvrdé“ finančné a regulačné
nástroje z centrálnej úrovne nemusí byť dostatočné, potrebná je aktívna komunikácia s partnermi74, resp. aspoň
čiastočné zníženie ich politických nákladov (napr. podporou efektívnej dopravy žiakov).
Existujú alternatívne spôsoby zabezpečovania prístupu ku vzdelaniu, ktoré sa dostatočne nepodporujú
Jedným z hlavných cieľov vzdelávacieho systému je zabezpečiť dobrú dostupnosť vzdelávania pre všetkých
žiakov, bez ohľadu na to, kde žijú. Okrem fyzickej infraštruktúry siete škôl je pritom dôležitá aj dostupnosť iných
spôsobov zabezpečovania prístupu ku vzdelaniu. Ide napríklad o preplácanie dopravného žiakom do škôl alebo
využívanie prenajímaných či zakúpených školských autobusov. Neefektívne nastavenie týchto nástrojov môže
predlžovať cestu žiakov do škôl a umocňovať tak dôležitosť fyzickej blízkosti školy k bydlisku žiakov. Viac času
73 V Nemecku sa minimálny limit viaže na priemerný počet žiakov v triedach, čo necháva riaditeľovi väčší priestor na rozhodovanie. (Eurydice, 2012) 74 V niektorých krajinách (Anglicko, Quebec v Kanade, Škótsko) sa preto pri racionalizácii siete škôl uplatňuje konzultatívny prístup s miestnymi aktérmi. Rozhodovanie sa tak môže stať pomalšie a komplikovanejšie, avšak vedie ku vyváženejšiemu výsledku, ktorý zohľadňuje ekonomické a sociálne vplyvy (Ares Abalde, 2014).
0%
5%
10%
15%
20%
10/11 11/12 12/13 13/14 14/15 15/16
0.ročník neplnoorganizovaná ZŠ0.ročník ŽŠ5.ročník ZŠ
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
20%
22%
10/11 11/12 12/13 13/14 14/15 15/16
1. ročník GYM 8 1. ročník GYM 4-51. ročník SOŠ
42
potrebného na cestovanie alebo nedostatok vhodných prepravných možností môžu znižovať pozornosť žiakov
v triede a negatívne ovplyvňovať ich život mimo školy (Bard et al., 2006; Howley, Howley and Shamblen, 2001).
Štát v súčasnosti prepláca zákonným zástupcom žiakov dopravné, nezohľadňuje však napríklad vyučovací
jazyk. Štát dnes prepláca dopravné, ak žiak nemôžu dochádzať do základnej školy v obci s trvalým pobytom.
Za rok 2015 bolo 59 209 žiakom za dopravu vyplatených 7 059 562 eur, pričom základné školy navštevovalo spolu
427 418 žiakov. Príspevok na dopravu sa poskytuje žiakom základných škôl z obcí, v ktorých nie je zriadená
základná škola alebo jej časť, dochádzajúcim do susednej obce. Podmienkou pridelenia finančných prostriedkov
je uzatvorenie školského obvodu75 medzi obcou, v ktorej má žiak trvalý pobyt, a obcou, v ktorej navštevuje
základnú školu.
Štát dnes prepláca dopravné žiakom, ak nemôžu dochádzať do základnej školy v obci s trvalým bydliskom,
z dôvodu jej nezriadenia. Peniaze nedostávajú žiaci z obcí, v ktorých je napr. zriadená základná škola
s vyučovacím jazykom slovenským pričom oni sa majú záujem vzdelávať v jazyku národnostnej menšiny a aj
naopak. Dopravné sa neposkytuje žiakom súkromných základných škôl a taktiež žiakom cestujúcim v rámci
jedného mesta, či väčšej obce. Okrem toho je systém pre školy administratívne náročný. Aby došlo k zjednodušeniu
systému a stavu kedy nikto nebude znevýhodnený, je možné preplácať autobusovú dopravu všetkým žiakom,
ktorí dochádzajú do školy.
Box 6: Bezplatná autobusová doprava pre žiakov regionálneho školstva
Predpokladaný vplyv zavedenia bezplatných prímestských autobusov pre žiakov regionálneho školstva na
rozpočet verejnej správy je 15 – 22 mil. eur ročne. Pri zavedení bezplatnej mestskej hromadnej dopravy
odhadujeme vplyv na 9 – 16 mil. eur ročne. Priamy dopad je vyčíslený ako výpadok tržieb dotovanej prímestskej
a mestskej autobusovej dopravy za žiacke cestovné lístky, so zohľadnením podielu žiakov základných a stredných škôl na
celkovom množstve prepravených osôb na žiacke lístky. Počet osôb prepravených na žiacke lístky zahŕňa aj študentov
vysokých škôl, v niektorých prípadoch aj ZŤP a i., preto je vykonaná analýza citlivosti na podiel žiakov regionálnych škôl
na celkovom množstve prepravených osôb na žiacke lístky. Podiel žiakov na osobách prepravených na žiacke lístky
odhadujeme pri prímestskej doprave v rozpätí 50 – 75 %, v prípade mestskej dopravy na 40 – 75 %. Predpokladáme,
že žiacky lístok a iný zľavnený lístok stojí 60 % plného lístku76.
Zrušením príspevku na dopravu žiakov ZŠ vznikne úspora vo výške maximálne 7 mil. eur. Dopravné sa v súčasnosti
prepláca aj žiakom, ktorých zdravotný stav im nedovoľuje prepravu do školy prostredníctvom hromadnej dopravy.
Predpokladáme, že aj po zavedení dotovanej prímestskej autobusovej dopravy sa im bude dopravné preplácať aj naďalej.
Preto by úspora zrušením príspevku na dopravu pre žiakov ZŠ mala byť nižšia ako 7 mil. eur.
Neočakávame zvýšenú potrebu výkonov v autobusovej preprave v dôsledku zavedenia bezplatnej dopravy pre
žiakov. Navýšenie počtu žiakov v autobusoch môže teoreticky viesť k zvýšenej potrebe výkonov v autobusovej
preprave, hlavne v dopravnej špičke. Tento scenár považujeme za málo pravdepodobný. Medzi rokmi 2006 až 2015 totiž
klesol počet vozidlových km dotovaných prímestských autobusov iba o 3 %, zatiaľ čo počet prepravených osôb klesol
o 40 %77. Prakticky identická ponuka autobusov bola teda v minulosti schopná prepraviť takmer dvojnásobné množstvo
cestujúcich. Navyše, priemerná obsadenosť autobusu je podľa prieskumu78 z roku 2015 aj v rannej špičke iba 25
cestujúcich. Z rovnakých dôvodov nepredpokladáme ani úbytok ostatných platiacich cestujúcich ako reakciu na vyššie
množstvo žiakov v autobusoch, napriek tomu, že v železničnej doprave po zavedení zliav v roku 2014 tento efekt vznikol.
75 Školský obvod základnej školy tvorí územie obce alebo jej časť. Ak je obec zriaďovateľom viacerých základných škôl, obec určí školské obvody pre jednotlivé základné školy. Ak obec nezriadi základnú školu, môže sa dohodnúť so susednými obcami na spoločnom školskom obvode základnej školy. Ak sa takáto dohoda neuzatvorí a bude ohrozené plnenie povinnej školskej dochádzky žiakov, rozhodne o spoločnom školskom obvode základnej školy okresný úrad v sídle kraja. 76 Pri hraničnom predpoklade nulových tržieb za iné zľavnené lístky, odhad tržieb za žiacke lístky by sa zvýšil o 2,2 mil. eur. 77 Údaje neobsahujú Prešovský a Trnavský kraj. 78 Prieskum autobusovej dopravy bol uskutočnený pre MDV SR zhotoviteľom KPM CONSULT a.s. v júni 2015 v rámci dodávky riešenia multimodálnych dopravných vzťahov v dopravných systémoch v podobe Dopravného modelu SR.
43
Ďalším spôsobom dopravy sú školské autobusy. V niektorých krajinách je bežné zabezpečovanie dopravy
žiakov do škôl prostredníctvom školských autobusov79. Túto možnosť dnes obce na Slovensku využívajú iba
zriedkavo80. V súčasnosti prebieha pilotný projekt školských autobusov vo vybraných obciach81. Školské autobusy
poskytujú žiakom väčšiu bezpečnosť a pohodlie a poskytujú spojenie aj na miestach, ktoré verejná doprava
dostatočne nepokrýva. Na Slovensku pritom existuje relatívne dosť malých škôl v blízkosti iných škôl. V školskom
roku 2014/2015 bolo až 415 z 528 základných škôl s menej ako 50 žiakmi takých, kde sa vo vzdialenosti menej
ako 5 km nachádzala ďalšia základná škola v susediacej obci.
Prípadová štúdia na dvoch vybraných okresoch Zlaté Moravce a Senica ukazuje, že nielen v prípade preplácania
lístkov, ale aj v prípade prenájmu a nákupu autobusov ide o lacnejší spôsob, ako zabezpečiť prístup žiakov ku
vzdelaniu. Pri uvažovanej konzervatívnej priemernej úspore by na celom Slovensku zavedenie školských
autobusov prinieslo približnú ročnú úsporu 12 mil. eur ročne (viď. box 7). Celoplošnú úsporu na území Slovenska
by bolo možné presnejšie kvantifikovať po analýze siete škôl v jednotlivých okresoch. Na druhej strane, je dôležitá
spoločenská zhoda, aby už 6 roční žiaci plošne cestovali do iných obcí. Blízkosť školy môže byť obzvlášť dôležitým
faktorom pri dochádzke žiakov zo sociálne znevýhodneného prostredia, či žiakov navštevujúcich školy s iným
vyučovacím jazykom ako slovenským.
Box 7: Prípadová štúdia zavádzania školských autobusov Na dvoch vybraných okresoch – Zlaté Moravce a Senica – bola vykonaná podrobnejšia analýza, ktorá zohľadňuje viaceré
faktory. Analýza kvantifikuje potenciálnu úsporu z rušenia malých základných škôl do 50 žiakov. Ide iba o školy štátnych
zriaďovateľov s vyučovacím jazykom slovenským. Predpokladajú sa tri alternatívy efektívnejšieho zabezpečenia prístupu
do škôl:
Preplácanie lístkov pri využití súčasnej prímestskej dopravy;
Prenájom autobusov od súkromného prevádzkovateľa a zavedenie školských autobusov;
Nákup a prevádzka vlastných školských autobusov v rámci okresu.
Na základe analýzy siete škôl a cestnej siete sme odhadli, že v optimálnom prípade by bolo možné celkovo prepraviť 266
žiakov z 12 potenciálne zavretých škôl v okrese Senica a 159 žiakov zo 7 škôl v okrese Zlaté Moravce. Uvažovali sme,
že žiakov je možné prepravovať do najbližšej väčšej školy v maximálnom čase 25 minút82.
Všetky analyzované varianty sú lepšie ako súčasný stav a ich realizácia by tak predstavovala efektívnejšie zabezpečenie prístupu ku vzdelaniu. Zrušením malých škôl sa dosiahne istá úspora na prevádzke, dodatočné náklady vznikajú realizáciou jednej z možných alternatív dopravy žiakov. Finančne najlacnejšia alternatíva je preplácanie lístkov v rámci súčasnej prímestskej dopravy. Počas 20 rokov by bola úspora v oboch okresoch spolu 6,9 mil. eur v súčasných cenách (345 tis. eur ročne). Podobne výhodný variant je prevádzka čisto školských autobusov súkromníkom, ktorá by ušetrila 6,2 mil. eur (310 tis. eur ročne). Nákup a prevádzka vlastných autobusov je najdrahšia možnosť, stále by sa však oproti súčasnému stavu ušetrilo v horizonte 20 rokov 1,2 milióna eur (62 tisíc eur ročne). Tabuľka 14: Ukazovatele hodnoty za peniaze
Senica Zlaté Moravce
Počet zavretých škôl 12 7 Počet prepravených detí 266 159 Kilometrov so zachádzkami 57 tis. 24 tis.
Scenár NPV Diskontovaná úspora NPV Diskontovaná úspora
Nulový scenár -146 279 247 0 -89 539 584 0 Preplácané lístky -142 201 072 4 078 175 -86 731 466 2 808 118 Prenájom -142 852 925 3 426 322 -86 770 482 2 769 102 Vlastné autobusy -145 749 437 529 810 -88 824 012 715 572
Zdroj: Prepočty IVP
79 Napríklad v Litve sa uskutočňuje program „žltých autobusov“. Je financovaný z národného investičného programu a ministerstvo školstva rozhoduje každoročne o počte a veľkosti zakúpených autobusov. Medzi rokmi 2000 až 2014 bolo takto zakúpených 700 autobusov (Shewbridge, C. et al. 2016). 80 Na pokrytie nákladov na vlastný alebo prenajatý autobus môžu obce využiť prostriedky pridelené od štátu na dopravné žiakom. 81 Ide o pilotný projekt, ktorý realizujú v spolupráci Ministerstvo školstva, Ministerstvo vnútra a Ministerstvo dopravy. 82 V uvedenom čase nie je započítaná doba potrebná na nástup a výstup žiakov.
44
Celoplošnú úsporu na území Slovenska by bolo možné presnejšie kvantifikovať po analýze siete škôl v jednotlivých
okresoch. Zavedenie školských autobusov prevádzkovaných súkromníkom a zavretie malých škôl do 50 žiakov v okrese
Zlaté Moravce a Senica by podľa odhadu prinieslo úsporu v objeme 3,2 %, resp. 2,4 % na celkových nákladoch všetkých
základných škôl v týchto dvoch okresoch. Pri uvažovanej konzervatívnej priemernej úspore 2 % by na celom Slovensku
zavedenie školských autobusov prinieslo približnú ročnú úsporu 12 mil. eur ročne83.
4. Vysoké školy a vysokoškolská veda
Systém financovania slabo rozlišuje kvalitu škôl alebo ich špecializáciu. Vysoké školy sú motivované
súťažiť o prostriedky navyšovaním výkonov. Je potrebné aktualizovať výpočet ekonomickej
náročnosti odborov.
Posudzovanie činnosti vysokých škôl a hodnotenie ich výskumu v rámci komplexnej akreditácie
nespĺňajú medzinárodné štandardy. Problémom je inštitucionálne nastavenie Akreditačnej komisie a
otázna garancia nezávislosti a transparentnosti hodnotiacich procesov. Proces hodnotenia výskumu
neprebieha na základe skutočného expertného posúdenia kvality s doplňujúcim využítím
scientometrických údajov a iných kvantitatívnych indikátorov (tzv. informed peer review) v súlade
s najlepšou praxou.
Výzvou pre systém financovania vedy sú v súčasnosti slabá väzba medzi odmeňovaním a kvalitou
kvôli zle nastavenému hodnoteniu vedy a nízky podiel súťažných grantov s rigoróznym hodnotením.
Systém financovania vysokých škôl slabo rozlišuje kvalitu výučby a neprispieva k diverzifikácii škôl.
Dotácie verejným vysokým školám sú poskytované na štyri základné oblasti84. Rozdelenie väčšiny dotácií85 na
výučbu (uskutočňovanie akreditovaných študijných programov) a výskum (výskumná, vývojová a umeleckú
činnosť) je založené na súťaži výkonom (jeho kvantitou aj kvalitou) vo výskume a vo výučbe. Pri určovaní výkonu
vysokej školy sa zohľadňujú rovnaké ukazovatele, čo nevytvára podmienky na diverzifikáciu systému. Dotácia
pripadajúca na jednotku výkonu nie je fixná a vopred určená. Výsledná dotácia pre vysokú školu tak závisí aj od
zmeny výkonov ostatných vysokých škôl. Systém dotácie na výučbu tak napr. motivuje vysoké školy zvyšovať
počet študentov, najmä v nákladovo menej náročných študijných programoch, čo optimalizuje výdavky na štúdium
jedného študenta, na druhej strane to môže viesť k znižovaniu nárokov na prijatie či absolvovanie štúdia.
83 Analýza nezachytáva všetky náklady a prínosy. Napríklad nezohľadňuje nižšiu bezpečnosť pri preprave mladších žiakov bez dozoru, demografický vývoj v jednotlivých obciach, prínos zo zachovania malej školy v podobe sociálneho a kultúrneho významu pre obec, vplyvy na strane kapitálových výdavkov, či využitie zakúpených autobusov na iné účely. Zaniknuté školy môžu taktiež poskytovať služby ako napríklad školský klub detí a stravovanie, ktoré nemusia byť napríklad z kapacitných dôvodov v ostatných školách zabezpečené. Kvantifikácia nezohľadňuje ani nefinančné aspekty ako kvalita a inklúzia. 84 Dotácie sú poskytované formou blokového grantu, t.j. VVŠ sama rozhoduje o využití väčšiny finančných prostriedkov v rámci určených oblastí s výnimkou účelovo určených finančných prostriedkov. Okrem toho je stanovená len hranica, že osobné náklady nesmú presiahnuť 80 % finančných prostriedkov poskytnutých na bežné výdavky. Zdroj: https://www.minedu.sk/rozpis-dotacii-zo-statneho-rozpoctu-verejnym-vysokym-skolam-na-rok-2017/ 85Ostatné časti na výučbu a výskum sú prideľované paušálne, alebo na základe špecifík vyučovania (špeciálne pracoviská,
praktická výučba, študenti so špeciálnymi potrebami, mzda zahraničným lektorom), kapitálové výdavky sú prideľované aj na
základe posúdenia potrieb škôl. O financie v grantových schémach VEGA (10,4 mil. eur) a KEGA (3 mil. eur) vysokoškolskí
učitelia a výskumní pracovníci súťažia priamo na základe vedeckých projektov, preto nie sú pokladané za výkonovú časť.
45
Graf 29: Priame dotácie VVŠ podľa jednotlivých oblastí86 (v mil. eur) a podiel na HDP (pravá os)
Zdroj: Výročné správy o stave vysokého školstva MŠVVaŠ SR, RVS, IFP
Systém určovania dotácie nerozlišuje vyššiu pridanú hodnotu (vyššiu kvalitu) poskytovaného vzdelávania
medzi jednotlivými programami, či vysokými školami, keďže nie sú identifikované nástroje na jej
kvantifikáciu. Príkladom súčasného slabého rozlíšenia kvality je kvalita výučby meraná v parametri pedagogická
činnosť rozpočtovo najvýznamnejšej časti dotácií – dotácie na výučbu. Napriek sofistikovanému výpočtu 87 88 je
nameraný rozdiel v kvalite výučby a kvalifikačnej štruktúre89 - kumulatívne – na úrovni vysokých škôl – veľmi nízky.
Rozdiel medzi najnižším a najvyšším súčinom relevantných koeficientov je menej ako 10 %.
Systém financovania zohľadňuje ekonomickú náročnosť odborov, ich výpočet je potrebné aktualizovať.
Koeficient odboru90 sa spolu s dotáciami na špecifiká91 snaží zachytiť rôznu nákladovú náročnosť štúdia v rôznych
odboroch. Koeficienty zohľadňujúce ekonomickú náročnosť si vyžadujú aktualizáciu. Pre spravodlivé a efektívne
prerozdelenie prostriedkov je potrebná úprava koeficientov, ktorá bude vychádzať z nákladov vysokých škôl na
jednotlivé študijné programy podľa porovnateľnej metodiky a s možnosťou podrobnej analýzy nákladov (napr.
metodológia TRAC).
V systéme financovania chýba zložka motivujúca vysoké školy k diverzifikácií. Dostatočne sa tak nevyužíva
potenciál vysokých škôl napĺňať rôzne potreby štátu a spoločnosti (profesijné bakalárske vzdelávanie a iné).
Technickými nástrojmi by mohlo byť rozšírenie systému financovania o zložku výkonnostných zmlúv (performance
agreements), prípadne alokácia väčšieho objemu prostriedkov na rozvojové projekty vysokých škôl podporujúcich
ich profiláciu.
Zabezpečenie kvality
Zvolený súťažný model financovania VVŠ je mimoriadne citlivý na efektívne a nezávisle zabezpečenie kvality,
keďže práve externé posudzovanie kvality vysokoškolského vzdelávania vytvára protiváhu k finančným
86 V rokoch 2006 – 2010 sa časť finančných prostriedkov (približne 30 %) v rámci dotácie na uskutočňovanie akreditovaných študijných programov rozdeľovala na základe rovnakých kritérií ako dotácia na výskumnú, vývojovú a umeleckú činnosť. V roku 2011 sa tieto finančné prostriedky presunuli do uvedenej dotácie, a v rámci dotácie na uskutočňovanie akreditovaných študijných programov sa zmenili pravidlá zohľadňovania publikačnej a umeleckej činnosti. (Správa o stave školstva na Slovensku, príloha č. 2). 87 Prerozdeľuje nielen na základe prepočítaného počtu študentov, ale snaží sa zachytiť aj personálnu náročnosť výučby cez koeficient odboru, a kvalitu výučby cez uplatnenie absolventov podľa odboru a kvalifikačnú štruktúru učiteľov vysokej školy 88 KKŠ - koeficient kvalifikačnej štruktúry vysokej školy – vážený súčet priemerného evidenčného prepočítaného počtu učiteľov s rôznymi vedecko-pedagogickými a vedeckými titulmi/hodnosťami. 89 koeficienty KKŠ a KAP 90 Koeficient odboru (KO) sa počíta na základe normatívneho počtu študentov a nepedagogických zamestnancov na jedného vysokoškolského učiteľa. Nadobúda hodnoty od 1,00 pre právo až po 6,99 pre veterinárne odbory. 91 Dotácie na špecifiká sa snažia reflektovať ekonomickú náročnosť odboru, obsahujú napr. dotácie na praktickú/laboratórnu výučbu v technických, prírodovedných a informačných odboroch. Kombinácia KO a dotácií na špecifiká nahradila v roku 2008 koeficient ekonomickej náročnosti a koeficient personálnej náročnosti.
0,0%
0,1%
0,2%
0,3%
0,4%
0,5%
0,6%
0,7%
0,8%
0,9%
1,0%
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017R
Mili
ón
y
rozvoj vysokej školy sociálna podpora študentov výskumná a umelecká činnosť
akreditované študíjne programy percento HDP (pravá os)
46
motiváciám. Súčasný externý systém zabezpečovania kvality, realizovaný Akreditačnou komisiou92 – poradným
orgánom vlády SR, kladie dôraz najmä na posudzovanie predpokladov na uskutočňovanie akreditovaných
študijných programov (personálne zabezpečenie), v malej miere sa zameriava na študentmi dosahované výsledky
vzdelávania. Komisia dáva na základe široko koncipovaných akreditačných procesov ministrovi odporúčanie
k priznávaniu práv na úrovni študijného programu. Akreditácia študijných programov je prehodnocovaná v rámci
komplexnej akreditácie93 vysokej školy najmenej raz za šesť rokov, keď Akreditačná komisia hodnotí aj kvalitu
tvorivej činnosti (výskum, viac k problému) vysokej školy, čo má priamy vplyv na výkonovú časť dotácie. Konečné
rozhodnutie o akreditácií vydáva minister.
Akreditačná komisia a proces akreditácie nespĺňajú medzinárodné štandardy. Hodnotenia a odporúčania
komisie, rovnako ako finálne rozhodnutia v rámci akreditačných procesov sú síce deklarované ako nezávislé,
väčšina členov komisie však pochádza a aktívne pôsobí v domácom vysokoškolskom prostredí, zo zahraničia má
iba jedného člena94. Nastavenie súčasnej komisie neobsahuje žiadne vnútorné či vonkajšie kontrolné a hodnotiace
mechanizmy. Pre otáznu garanciu nezávislosti a transparentnosti hodnotiacich procesov v roku 2012 stratila
komisia plnohodnotné členstvo v európskom združení akreditačných komisií (ENQA)95,96.
Akreditačný proces je administratívne náročný, čo zvyšuje riziko formalizmu pri hodnotení VŠ.
Administratívna, časová a aj finančná zložitosť akreditačného procesu, v spojitosti s obmedzenými materiálno-
technickým zázemím komisie, v konečnom dôsledku ústi v to, že celý proces stojí najmä na vyhodnocovaní
formálnych kritérií, ktoré plne nepremietajú európske štandardy v tejto oblasti (ESG 2015)97.
Záverečná správa navrhuje inštitucionálnu reformu Akreditačnej komisie a zmenu akreditačného procesu.
Komisia sa zmení z poradného na nezávislý rozhodovací akreditačný orgán, rozhodovací proces
bude transparentný, s diverzifikovaným panelom expertov so zabezpečením minimalizácie konfliktu záujmov,
dôraz sa prenesie z formálnych kritérií na kritéria obsahu a účelovosti a činnosť agentúry bude pravidelne externe
posudzovaná. Akreditačná komisia požiada o členstvo v Európskej asociácii pre zabezpečenie kvality vo vysokom
školstve (ENQA). Dôraz by sa mal klásť viac na hodnotenie vzdelávacích výsledkov, vychádzajúc z auditu
vnútorného systému zabezpečovania kvality vysokej školy, spĺňajúc trendy v tejto oblasti v Európe
4.1. Veda a výskum na vysokých školách
Výdavky na vývoj a výskum na vysokých školách do roku 2014 tvorili približne 0,3 % HDP98. V roku 2015 sa
najmä vďaka masívnejšiemu dočerpávaniu peňazí z fondov EÚ dostali na úroveň 0,5 % HDP, čo je približne
priemer krajín EÚ99. V počte výskumníkov sa Slovensko nachádza blízko priemernej hodnoty za všetky krajiny
OECD100.
92 Akreditačná komisia v šesťročných intervaloch vykonáva komplexnú akreditáciu vysokých škôl, v období medzi komplexnými akreditáciami akredituje jednotlivé činnosti a oprávnenia vysokej školy: nové študijné programy a spôsobilosť uskutočňovať habilitačné konania a konania na vymenúvanie profesorov. 93 V rámci komplexnej akreditácií sa Akreditačná komisia vyjadruje k akreditácií všetkých študijných programov, k uskutočňovaniu habilitačného a inauguračného konania, k začleneniu vysokej školy, k nastaveniu vnútorného systému zabezpečovania kvality vzdelávania vysokej školy, k hodnoteniu kvality tvorivej činnosti a k napĺňaniu poslania vysokej školy. 94 15 z 22 členov pochádza zo slovenských VŠ. Jeden člen AK pochádza z Českej republiky, kde aj pôsobí. 95 Európska asociácia na zabezpečovanie kvality v oblasti vysokoškolského vzdelávania (European Association for Quality Assurance in Higher Education). Zdroj: http://www.akredkom.sk/index.pl?tmpl=externe; http://www.akredkom.sk/index.pl?tmpl=zahr1. 96 Report of the Panel appointed to undertake a review of the Accreditation Commission of the Slovak Republic (ACSR) for the purposes of the granting of full membership of the European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA), s. 38-40
Zdroj: http://www.akredkom.sk/dokumenty/Panel_ENQA_report_Jan_2013.doc. 97 European Commission/EACEA/Eurydice, 2015. The European Higher Education Area in 2015: Bologna Process Implementation Report. Luxembourg: Publications Office of the European Union. 98 Bez umeleckých vysokých škôl. 99 Hrubé výdavky na vývoj a výskum ako percento HDP patria dlhodobo medzi najnižšie medzi krajinami OECD. V roku 2014 to bolo na Slovensku 0,9 % HDP, kým priemer OECD dosahoval 2,4 % HDP, viac ako 2,5-násobok Slovenska. 100 OECD (2017), Researchers (indicator). doi: 10.1787/20ddfb0f-en.
47
Výkon slovenskej vedy (vrátane SAV) výrazne zaostáva v porovnaní s inými vyspelými krajinami101.
Zaostávanie v počte impaktových publikácií na počet obyvateľov sa týka takmer všetkých vedných oborov, vrátane
tých so silným zastúpením v počte výskumníkov. Rozdiel sa ďalej prehlbuje, ak sú posudzované len publikácie
v špičkových časopisoch. Naopak, približne 2 % výstupov celej slovenskej vedy (vrátane vysokoškolskej) je
publikovaných v nekvalitných, tzv. predátorských časopisoch, čo predstavuje druhý najväčší podiel z krajín
OECD102.
Indikátorom nízko rozvinutej excelentnosti v slovenskej vede je slabé využívanie grantov ERC. Medzi viac
ako 7 000 financovanými projektmi jednej z najprestížnejších grantových schém na svete ERC bol od roku 2007
len jeden slovenský projekt (konkrétne z Chemického ústavu SAV)103. Za rovnaké obdobie ERC financovalo 25
projektov z ČR, 56 projektov z Maďarska alebo 680 projektov z Holandska.
Systém financovania vysokoškolskej vedy poznačuje slabá väzba na kvalitu výstupov a nízky podiel
súťažných grantov. Oba faktory sú príznakom nízko rozvinutej koncepcie hodnotenia vedy. Hlavnými
parametrami prerozdelenia prostriedkov na vedu pre VVŠ sú výsledky hodnotenia ich výskumu podľa komplexnej
akreditácie (43 % v 2017, 62 mil. eur) a ich vedecké výsledky104 za predchádzajúce dva roky (22,5 %, 32 mil. eur).
Akreditačné prostriedky majú vnášať stabilitu a predvídateľnosť ("dlhé peniaze"), prostriedky za publikácie
súťaživosť ("krátke peniaze"). Grantové financovanie (na Slovensku VEGA, KEGA a najmä APPV105) tvorí najviac
23 % celkového financovania106. Záverečná správa odporúča zvýšiť podiel súťažných grantov vo verejných
výdavkoch na vedu s cieľom adresnejšej podpory excelentného výskumu.
101 IDEA Štúdia 12/2016 - Medzinárodné porovnanie kvality publikačného výkonu vedných odborov na Slovensku, dostupné online na https://idea.cerge-ei.cz/files/IDEA_Studie_12_2016_Publikacny_vykon_Slovenska/mobile/index.html#p=1.Porovnanie je
založené na WoS citačných indexoch Science a Social Science. Pokrýva významnú časť vedeckej produkcie, nie celú produkciu, ani nerozlišuje medzi vysokoškolskou vedou a SAV. 102 IDEA Štúdia 16/2016 - Predátorské časopisy v Scopuse (podľa Beallovho zoznamu). Dostupné online na https://idea.cerge-ei.cz/files/IDEA_Studie_16_2016_Predatorske_casopisy_ve_Scopusu/mobile/index.html#p=2. 103 Zdroj: https://erc.europa.eu/projects-figures/erc-funded-projects/. 104 Vedecká, výskumná alebo umelecká činnosť. Každému publikačnému výstupu je v rokoch n-2 a n-3 na základe aktuálnej metodiky priradená konkrétna váha a publikačné body za roky sa jednoducho sčítajú. Priamy publikačný výkon navyše vstupuje aj do dotácií na uskutočňovanie akreditovaných študijných programov (29 mil. eur v roku 2017). 105 Agentúra na podporu výskumu a vývoja MŠVVaŠ SR mala v roku 2017 alokáciu 28 mil. eur, nie všetky zdroje však získali verejné vysoké školy. VEGA 10,4 mil. eur a KEGA 3 mil. eur. 106 Jedná sa o rozpočtované výdavky 2017 zo štátneho rozpočtu na vedu a techniku bez výdavkov na SAV, prostriedkov EÚ fondov a spolufinancovania zo ŠR a výdavkov na rezortnú vedu. Z medzinárodného porovnania patrí Slovensko ku krajinám s veľmi vysokým podielom inštitucionálneho financovania. https://www.researchgate.net/profile/Koen_Jonkers/publication/303488024_Research_Performance_Based_Funding_Systems_a_Comparative_Assessment/links/574556fd08ae9ace8421b154.pdf.
48
Graf 30: Zdroje vysokoškolskej vedy zo štátneho rozpočtu, 2017 (mil. eur)
Zdroj: MŠVVaŠ SR, RVS
Kritériá výkonového financovania, rozdeľujúce väčšinu zdrojov, slabo rozlišujú kvalitu výstupov.
Hodnotenie výsledkov prostredníctvom komplexnej akreditácie nezodpovedá medzinárodnej praxi,
dotačné oceňovanie publikácií je mechanické, bez dostatočného rozlíšenia kvality.
Napriek inšpirácii britským systémom RAE/REF v praxi skutočné peer review hodnotenie výskumných
pracovísk absentuje. Kostrou britského systému hodnotenia vedy je metóda informovaného peer review s jasne
definovaným cieľom, a k nemu adekvátne a transparentne zvolené nástroje. Rozdielne je aj inštitucionálne
usporiadanie. V britskom systéme o rozdeľovaní dotácií na vedu nerozhoduje ministerstvo, ale samostatný odborný
orgán (HEFCE)..
Problémom v rámci komplexnej akreditácie je nesprávne zaobchádzanie so scientometrickým
ukazovateľom Impact Factor (IF). Publikácie sa roztrieďujú do kvalitatívnych skupín na základe arbitrárne
stanovaného kľúča pre hodnoty IF jednotlivých publikácií, čo nie je v súlade s najlepšou praxou pre kombináciu
scientometrických indikátorov a expertného hodnotenia. Naopak, takéto použitie oslabuje hlavné výhody peer
review hodnotenia. Sporné je aj nastavenie váh ostatných atribútov, tie sa medzi disciplínami líšia bez výslovného
opodstatnenia.
Ďalší potenciál peer review hodnotenia nie je plne využívaný. Systémy hodnotenia peer review napr. vo Veľkej
Británii alebo v Holandsku plnia aj ďalšie dôležité funkcie tým, že vytvárajú informačnú základňu pre ďalšie
rozhodnutia. Jedno z týchto pozitív je, že peer review hodnotenia pracovísk a ich výsledné hodnotiace správy sú
schopné identifikovať špičkové pracoviská, posudzovať výsledky v kontexte poslania pracovísk alebo
vytvárať pravidelné benchmarky pre kvalitu výskumu. Tieto informácie predstavujú dôležitý vstup do rozhodnutí
o riadení VŠ, výskumných pracovísk a sú užitočné aj pre formovanie výskumných a inovačných stratégií na
národnej úrovni. Slovenský systém komplexných akreditácií tieto informácie vytvára len v obmedzenej miere,
predovšetkým kvôli chýbajúcim kapacitám. Záverečná správa odporúča zaviesť tzv. „infomed peer-review“
hodnotenie vedy a výskumu.
28,0
3,0 10,40,78
143,4
14,3
4,314,312,9
61,7
3,632,3
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
180,0
200,0
AP
VV
KE
GA
VE
GA
špič
kové
kol
ektív
y
výko
nová
čas
ť do
táci
í VV
Š s
poje
ná s
vedo
u a
výsk
umom
vede
cká,
výs
kum
ná a
lebo
um
elec
káči
nnos
ť umel
ecká
tvor
ba
hodn
oten
ie v
ýsku
mu
pod
ľa p
osle
dnej
akre
ditá
cie
získ
ané
peni
aze
na v
ýsku
m o
d su
bj.
ver.
spr
ávy
v 20
14 a
201
5
úspe
šnos
ť v
zahr
anič
ných
gra
ntoc
h v
2014
a 2
015
úspe
šnos
ť v
inýc
h gr
anto
ch v
20
14 a
2015
inte
rní d
okto
rand
i po
dize
rtač
nej s
kúšk
ev
kal.
roku
201
5
49
Od roku 2017 sú články v kategóriach B a C (karentované časopisy, časopisy v databázach WoS alebo
Scopus) pri rozpise dotácií oceňované podľa scientometrického indikátora, čo je krok správnym smerom,
aj keď nová metodika sa na publikačných výstupoch zatiaľ zohľadňuje len váhou 10 %.
Vysokoškolská veda produkuje extrémne vysoký počet príspevkov v konferenčných zborníkoch v
odboroch, kde je tento typ výstupov v iných krajinách marginálny107. Školy produkujú 70 % a viac publikácií
v kategórii „ostatné“, aj keď za ne dostávajú v porovnaní s inými výstupmi veľmi malé bodové ohodnotenie. Niektoré
školy takto získavajú podstatnú časť svojich dotácií za publikácie (Graf 33). Aj z vyššie uvedených dôvodov sa
v roku 2017 zaviedli niektoré zmeny v metodike hodnotenia publikácií, ktorých dlhodobý efekt nateraz nedokážeme
posúdiť.
Graf 31: Podiel jednotlivých typov vedeckých výstupov podľa VŠ108
Graf 32: Podiel jednotlivých typov vedeckých výstupov na dotáciách za publikácie pre VŠ108
Zdroj: Metodika rozpisu dotácií VVŠ 2017, Výročné správy o stave
vysokého školstva 2014, 2015
Zdroj: Metodika rozpisu dotácií VVŠ 2017, Výročné správy o stave
vysokého školstva 2014, 2015
Graf 33: Výška dotácií za publikácie podľa typov vedeckých výstupov (mil. eur) a výška dotácie na výskumníka (tis. eur)
Zdroj: Metodika rozpisu dotácií VVŠ 2017, Výročné správy o stave vysokého školstva 2014, 2015
107 Podľa databázy WoS dosahuje Slovensko v odboroch Economics, Finance, Management, Business 179 článkov v konferenčných zborníkoch na 1 milión obyvateľov, kým Poľsko len 10, Nemecko a USA 3. 108 Vedecké výstupy za roky 2014 a 2015 (zdroj: Metodika rozpisu dotácií VVŠ 2017), výskumníci: priemerný prepočítaný počet vedeckých a výskumných pracovníkov, ktorí na škole pracovali v rokoch 2014 a 2015 (Zdroj: Výročné správy o stave vysokého školstva 2014 a 2015).
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
UP
JŠ
UV
LF UK
ST
U
TU
ZV
O
TU
KE
UC
M
UJS
SP
U
TU
AD
UK
F
TV
U
UM
B
ŽU
KU
PU
EU
podi
el "
osta
tnýc
h" v
ýstu
pov
na v
ýsku
mní
ka z
a ro
k
podi
el je
dnot
livýc
h ty
pov
publ
ikác
ií
D ostatnéA2 učebnice, prekladyA1 monografie, kap. v mon.C nekarent, WoS al. ScopusB karentypodiel "ostatných" výstupov na výskumníka
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0%
20%
40%
60%
80%
100%
UV
LF
UP
JŠ UK
ST
U
TU
ZV
O
TU
KE
UC
M
SP
U
TU
AD
UJS
UK
F
TV
U
UM
B
ŽU
KU
PU
EU
podi
el k
aren
tov
na v
ýsku
mní
ka z
a ro
k
výšk
a do
táci
e po
dľa
typo
v vý
stup
ov
B karenty C nekarent, WoS al. Scopus
A1 monografie, kap. v mon. A2 učebnice, preklady
D ostatné nová metodika
podiel karentov na výskumníka
0
1
2
3
4
5
6
7
8
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
výšk
a do
táci
e na
výs
kum
níka
(tis
. eu
r)
výšk
a do
táci
e na
ško
lu
(mil.
eur
)
B karenty C nekarent, WoS al. Scopus A1 monografie, kap. v mon. A2 učebnice, preklady D ostatné nová metodika dotácia na výskumníka (pravá os)
50
51
5. Výdavky organizácií MŠVVaŠ SR
Bežné výdavky (bez transferov) MŠVVaŠ boli v rokoch 2010 – 2016 priemerne 201 mil. eur ročne. Bez
krajských školských úradov, ktoré boli delimitované do kapitoly ministerstva vnútra SR v roku 2013,
tvoria priemerne 161 mil. eur ročne.
Personálne náklady rezortu školstva rástli od roku 2012 priemerným tempom asi 4 % ročne.
Ich dekompozícia ukazuje priemerný pokles zamestnanosti o 1 % ročne spolu s nárastom
miezd o 5 % ročne.
Výdavky viacerých organizácií MŠVVaŠ SR boli výrazne ovplyvnené čerpaním fondov EÚ. Medzi rokmi
2012 a 2014 preto narástli personálne výdavky aj výdavky na tovary a služby na približne dvojnásobok,
následne v roku 2016 klesli takmer na pôvodnú úroveň.
Investície v rezorte školstva tvoria okolo 10 % rozpočtu kapitoly (v priemere 150 mil. eur ročne).
Takmer všetky minulé aj budúce investície v kapitole ministerstva školstva sa realizujú cez operačné
programy Výskum a vývoj, resp. Výskum a inovácie.
5.1. Bežné výdavky
Výdavky na tovary a služby spolu s personálnymi výdavkami tvorili v rokoch 2010 – 2016 priemerne 13 % bežných
výdavkov kapitoly MŠVVŠ. Zvyšok bežných výdavkov, ktorých celý objem sa pohybuje v rozpätí 1,1 – 2,0 mld. eur.,
tvoria transfery, predovšetkým verejným vysokým školám a vyšším územným celkom.
Graf 34: Hlavné kategórie bežných výdavkov (%), 2010 – 2016
Graf 35: Štruktúra bežných výdavkov kapitoly bez transferov (v mil. eur), 2010 – 2016
Zdroj: RIS, ÚHP Zdroj: RIS, ÚHP
Bežné výdavky (bez transferov) MŠVVaŠ sa v rokoch 2010 – 2016 pohybujú v priemere na úrovni 201 mil. eur
ročne, viac ako 80 % tvoria personálne výdavky a výdavky na služby. Výdavky výrazne poklesli v roku 2013
po delimitovaní krajských školských úradov do kapitoly ministerstva vnútra SR, na 161 mil. eur ročne.
Pomer medzi personálnymi nákladmi a výdavkami na služby (Graf 36) je oproti priemeru štátnej správy naklonený
v prospech služieb. Podobne je to aj vo výdavkoch na IT (Graf 38): na externé IT služby (dodávateľské
zabezpečenie IT potrieb, ktoré rezort nemá interne) dáva rezort školstva niekoľkonásobne viac svojich IT výdavkov,
aj výdavkov na všetky služby, ako je priemer štátnej správy.
87% 87% 87%88%
83%85%
92%
8% 8% 8% 4%
5%
5%
4%
5% 5% 5%7%
12%10%
5%
80%
82%
84%
86%
88%
90%
92%
94%
96%
98%
100%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Bežné transfery Mzdy a poistné Tovary a služby
254 252262
136
213200
93
0
50
100
150
200
250
300
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Mzdy a poistné DohodyEnergie Ostatné službyOstatné bežné výdavky
52
Graf 36: Štruktúra bežných výdavkov kapitoly bez transferov (2010 – 2016), %
Graf 37: Personálne výdavky kapitoly – vybrané indikátory (2010 – 2016), %
Zdroj: RIS, ÚHP Zdroj: RIS, ÚHP
Graf 38: Výdavky kapitoly na IT služby – vybrané indikátory (2017 – 2020)
Poznámka: Dáta sú priemerom 2017 – 2019 z dôvodu inej klasifikácie pred rokom 2017. Zdroj: RIS, ÚHP
Úrad MŠVVaŠ vynakladá vyšší podiel ako priemer úradov na služby (v rámci nich výrazne viac na špeciálne služby
a odmeny zamestnancov mimo pracovného pomeru), na materiál a na energie, vodu a komunikácie.
Tabuľka 15: Výdavky úradu s výrazne vyšším podielom na prevádzkových výdavkoch (2010 – 2016)
Výdavok Úrad MŠVVaŠ
Úrad MŠVVaŠ Všetky úrady
mil. eur % prevádzkových výdavkov
Materiál 13,4 33 % 8 % Služby 9,9 25 % 19 % Špeciálne služby 5,1 13 % 8 % Odmeny zamestnancov mimo pracovného pomeru 0,7 2 % 0,4 % Energie, voda a komunikácie 3,0 7 % 5 % Pozn.: Špeciálne služby sú podpoložkou ekonomickej klasifikácie 637004, definíciu stanovuje MF SR v metodickom usmernení č. MF/010175/2004-42
Zdroj: RIS, ÚHP
Príspevkové a rozpočtové organizácie
44%
4%1%
23%27%
47%
4%
2%
19%
28%
63%
2%
4%
15% 16%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Mzdy apoistné
Dohody Energie Ostatnéslužby
Ostatnébežné
výdavky
MŠVVaŠ (2016)
MŠVVaŠ (2010-2016)
celá štátna správa (2010-2016)
6%
92%
5%
92%
5%
97%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Odmeny/celkové personálnevýdavky
Personálne výdavky (interné)/celkové personálne výdavky
MŠVVaŠ (2016)
MŠVVaŠ (2010-2016)
celá štátna správa (2010-2016)
5,3%
22,8%
0,6%
7,3%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
IT služby/ všetky služby IT služby/ IT výdavky
MŠVVaŠ (2017-2020) celá štátna správa (2017-2020)
53
MŠVVaŠ SR vykonáva svoju činnosť buď priamo vo svojom úrade, alebo prostredníctvom na to zriadených
podriadených príspevkových a rozpočtových organizácií (PRO). V rezorte školstva je ich spolu 17,
pričom dve z nich sa venujú výlučne športu a nie sú tak predmetom revízie. Analyzované PRO sa medzi sebou
výrazne líšia – Agentúra na podporu výskumu a vývoja (APVV) ročne rozdelí viac ako 25 miliónov eur na vedu
a výskum, zatiaľ čo Slovenský historický ústav v Ríme má 2 zamestnancov. V závislosti na práci na projektoch EÚ
zamestnávajú podriadené organizácie približne 1 200 až 2 500 pracovníkov, úrad ministerstva školstva ich má
približne 540.
Tabuľka 16: Zoznam podriadených PRO v rezorte školstva
Skratka Názov Hlavná činnosť Druh činnosti
APVV Agentúra na podporu výskumu a vývoja
Podpora vedy a výskumu, granty granty
CVTI Centrum vedecko technických informácií SR
Knižničné služby, vedecké databázy, rezortná štatistika, popularizácia vedy a techniky, Múzeum školstva a pedagogiky
podpora
DSZSU Domov Speváckeho zboru slovenských učiteľov
Zabezpečenie činnosti učiteľských umeleckých telies kultúra
IUVENTA IUVENTA Práca s mládežou, granty pre mládežnícke organizácie, predmetové olympiády
granty
MLC Medzinárodné laserové centrum
Vedecká inštitúcia výskum
MPC Metodicko pedagogické centrum
Metodická činnosť, vzdelávanie pedagogických a nepedagogických pracovníkov v školstve, atestácie
podpora
NÚCEM Národný ústav certifikovaných meraní vzdelávania
Národné aj medzinárodné testovania (Testovanie 5,9, externá časť maturitnej skúšky, PISA, PIRLS, TIMMS)
kontrola
NÚCŽV Národný ústav celoživotného vzdelávania
Tvorba komplexného systému celoživotného vzdelávania, tvorba a realizácia vzdelávacích programov, medzinárodné testovanie dospelých PIAAC
podpora
SHÚR Slovenský historický ústav v Ríme
Výskum v historických archívoch výskum
SPK Slovenská pedagogická knižnica
Špecializovaná vedecká so zameraním na oblasť výchovy, vzdelávania, školstva a príbuzných vedných odborov, metodicky riadi školské knižnice.
podpora
ŠIOV Štátny inštitút odborného vzdelávania
Odborné a metodické riadenie stredných škôl, zabezpečenie odborno-pedagogických a vzdelávacích činností stredoškolského odborného vzdelávania
podpora
ŠPÚ Štátny pedagogický ústav Tvorba štátnych vzdelávacích programov pre všeobecno-vzdelávacie predmety, overovanie, experimenty
podpora
ŠŠI Štátna školská inšpekcia Inšpekčná činnosť kontrola
VA Výskumná agentúra Zabezpečenie procesu implementácie pomoci zo štrukturálnych fondov EÚ
podpora
VÚDPaP Výskumný ústav detskej psychológie a patopsychológie
Výskum psychologických aspektov vývinu detí a mládeže
výskum
PRO sa venujú niekoľkým druhom činností – napríklad podpore učiteľov a škôl, rozdeľovaniu grantov
alebo výskumu. Podporu školám zabezpečuje Štátny pedagogický ústav (ŠPÚ), Štátny inštitút odborného
vzdelávania (ŠIOV) a Metodicko-pedagogické centrum (MPC). Dve inštitúcie, Štátna školská inšpekcia (ŠŠI)
a Národný ústav certifikovaných meraní vzdelávania (NÚCEM), pomáhajú štátu kontrolovať kvalitu vzdelávania.
Tri organizácie robia v prvom rade výskum (Medzinárodné laserové centrum (MLC), Výskumný ústav detskej
psychológie a patopsychológie (VÚDPaP), Slovenský historický ústav v Ríme (SHÚR)). Pre dve je hlavnou
agendou rozdeľovanie grantov, IUVENTA mládežníckym organizáciám a Agentúra na podporu výskumu a vývoja
54
(APVV) rozdeľuje granty na výskum. Výskum a vývoj podporuje aj Výskumná agentúra (VA), ktorej agendou je
zabezpečenie procesu implementácie pomoci zo štrukturálnych fondov EÚ.
Domov Speváckeho zboru slovenských učiteľov (DSZSU) zabezpečuje činnosť učiteľských speváckych zborov
a Slovenská pedagogická knižnica (SPK) spravuje historický knižný fond. NÚCŽV sa venuje podpore celoživotného
vzdelávania. Najväčšia organizácia Centrum vedecko-technických informácií (CVTI) sa venuje niekoľkým
oblastiam zároveň, pre rezort spravuje štatistické dáta a registre, podporuje vedu a výskum a tiež spravuje vedeckú
knižnicu a prístup do vedeckých databáz.
Vyše 70 % výdavkov podriadených organizácií sa v rokoch 2013 – 2015 koncentrovalo v štyroch z nich,
mnohé boli v posledných rokoch takmer úplne financované z fondov EÚ. Sedem organizácií malo v rokoch
2013 – 2015 vyše 70 % svojich výdavkov financovaných z európskych fondov (vrátane spolufinancovania),
keď implementovali priamo pridelené národné projekty.
Spolu s klesajúcim trendom výdavkov podriadených organizácií, ktorý súvisí s väčšou alokáciou fondov
EÚ na dopytovo-orientované projekty, vzniká otázka ďalšieho fungovania niektorých PRO. Revízia výdavkov
odporúča preskúmať činnosti podriadených PRO s cieľom posúdiť ich pokračujúcu prevádzku oddelene od úradu
ministerstva aj iných organizácií. Mala by posúdiť efektívnosť zabezpečovania ich činností prostredníctvom
kapitoly; ako alternatívy zvážiť prenesenie kompetencií, obstaranie externých dodávateľov, aj presunutie činností
na súkromný (neziskový) sektor (s podporou štátu). Zohľadňovať by pritom mala najmä nákladovú efektívnosť,
agendu, ktorú vykonávajú, potrebu dostupnosti pre klientov, nezávislosť a verejný záujem.
Väčšinu výdavkov v podriadených rozpočtových a príspevkových organizáciách kapitoly predstavujú
bežné výdavky, výdavky na mzdy a odvody tvorili približne tretinu výdavkov bez transferov. V roku 2014
stúpli tieto výdavky oproti roku 2013 o takmer 40 %, v roku 2016 klesli oproti roku 2015 na polovicu.
Tabuľka 17: Výdavky podriadených PRO za roky 2013 – 2015, priemerne ročne
Výdavky bez transferov
Transfery Celkové výdavky
Podiel EÚ + spolufinancovanie*
Podiel kapitálových
výdavkov
Počet zamestnancov
Podiel mzdových nákladov*
tisíce eur
CVTI 44 389 4 719 49 108 78% 32% 494 23%
MPC 26 385 6 792 33 176 80% 0% 449 39%
APVV 1 490 25 137 26 627 0% 0% 48 62%
ŠIOV 31 219 24 31 244 95% 0% 271 21%
NÚCŽV 10 759 1 408 12 167 94% 0% 123 22%
NÚCEM 10 067 524 10 591 81% 1% 195 33%
IUVENTA 4 897 3 519 8 415 44% 1% 104 39%
VA 6 561 23 6 584 73% 0% 217 76%
ŠŠI 4 199 50 4 249 2% 3% 206 83%
VUDPaP 5 189 4 5 193 83% 0% 84 35%
ŠPÚ 3 700 61 3 762 31% 0% 60 32%
MLC 848 148 996 21% 25% 31 55%
DSZSU 376 7 383 0% 0% 21 58%
SPK 350 1 351 0% 7% 17 64%
SHÚR 77 1 78 0% 0% 1 44%
Spolu 150 507 42 417 192 923 77% 9% 2 321 32%
* počítané z výdavkov bez transferov Zdroj: RIS
55
Ľudské zdroje
Personálne náklady rezortu školstva rástli od roku 2012 priemerným tempom asi 4 % ročne. Vývoj celkových
nákladov bol výrazne ovplyvnený čerpaním fondov EÚ. Spolu so zamestnanosťou rástli do roku 2015, v roku 2016
sa vrátili na úroveň roku 2012. Z maxima v roku 2015 (82 mil. eur, 2 865 zamestnancov) klesla zamestnanosť
v kapitole MŠVVaŠ SR na 1 804 zamestnancov (44 mil. eur).
Tabuľka 18: Vývoj personálnych nákladov organizácií rezortu školstva (2012 – 2016)
Personálne náklady (tis. eur)
Zmena personálnych nákladov (2012 = 100 %)
Priemerný rast
2012 2013 2014 2015 2016 2013 2014 2015 2016
APVV 1 290 1 254 921 964 1 258 97% 71% 75% 98% -1%
CVTI+UIPŠ 3 964 7 437 12 002 14 188 4 832 188% 303% 358% 122% 5%
DSZSU 224 223 223 232 234 99% 99% 104% 104% 1%
IUVENTA 1 472 2 349 2 625 2 177 1 179 160% 178% 148% 80% -5%
MLC 572 546 499 393 405 95% 87% 69% 71% -8%
MPC 5 793 10 233 14 379 17 180 4 353 177% 248% 297% 75% -7%
NÚCEM 1 254 2 335 4 895 4 067 1 019 186% 390% 324% 81% -5%
NÚCŽV 255 2 532 2 646 2 797 571 994% 1039% 1098% 224% 22%
SHÚR 0 0 36 47 52 100% 132% 146%
SPK 220 239 239 242 252 109% 109% 110% 114% 3%
ŠIOV 970 4 121 9 115 10 816 2 247 425% 940% 1115% 232% 23%
ŠPÚ 1 936 1 806 1 335 1 355 1 247 93% 69% 70% 64% -10%
ŠŠI 3 547 3 448 3 557 3 630 4 156 97% 100% 102% 117% 4%
VA 4 636 5 067 4 816 5 108 4 652 109% 104% 110% 100% 0%
VÚDPaP 560 1 377 2 180 3 245 823 246% 390% 580% 147% 10%
Úrad MŠVVaŠ 10 867 12 220 13 058 15 537 16 828 112% 120% 143% 155% 12%
Spolu 37 559 55 186 72 527 81 979 44 108 147% 193% 218% 117% 4%
* CVTI sa zlúčil s UIPŠ od 1.1.2014 Zdroj: RIS
Náklady na ľudské zdroje, financované zo štátneho rozpočtu, narástli medzi rokmi 2012 – 2016 o 40 %,
ročne to znamenalo priemerný rast približne 9 %. Personálne náklady zo zdrojov štátneho rozpočtu rástli
rovnomerne z 24 mil. eur v roku 2012 na 33 mil. eur v roku 2016. Viac ako dvojnásobný rast celkových nákladov
na ľudské zdroje (ako aj pokles na úroveň roku 2012) bol spôsobený ľudskými zdrojmi, hradenými z prostriedkov
európskych fondov (išlo o miesta na dobu určitú počas realizácie projektov). Priemerná mzda počas trvania
projektov vzrástla a po skončení projektov klesla. Počet zamestnancov zahŕňa aj pracovníkov, prijatých na dobu
určitú (Tabuľka 21).
56
Tabuľka 19: Vývoj personálnych nákladov organizácii rezortu školstva, financovaných zo ŠR (2012 – 2016)
Personálne náklady zo štátneho rozpočtu (tis.
eur) Zmena personálnych nákladov zo ŠR
(2012 = 100 %) Priemerný
rast
2012 2013 2014 2015 2016 2013 2014 2015 2016
APVV 1 290 1 254 921 964 1 258 97% 71% 75% 98% -1% CVTI+UIPŠ* 3 032 3 681 2 930 3 505 3 150 121% 97% 116% 104% 1% DSZSU 204 198 192 202 211 97% 94% 99% 103% 1% IUVENTA 750 761 721 742 734 101% 96% 99% 98% -1% MLC 314 312 322 306 310 99% 103% 97% 99% 0% MPC 2 380 2 614 3 593 3 383 4 250 110% 151% 142% 179% 16% NÚCEM 724 661 1 016 623 967 91% 140% 86% 134% 8% NÚCŽV 211 170 166 171 288 81% 79% 81% 136% 8% SHÚR 0 0 36 47 52 100% 131% 144% SPK 220 239 239 242 252 109% 109% 110% 115% 3% ŠIOV 661 939 786 761 2 040 142% 119% 115% 309% 33% ŠPÚ 1 041 1 076 1 172 986 1 238 103% 113% 95% 119% 4% ŠŠI 3 502 3 360 3 557 3 630 4 156 96% 102% 104% 119% 4% VA 559 402 356 1 805 907 72% 64% 323% 162% 13% VÚDPaP 560 606 595 662 765 108% 106% 118% 137% 8% Úrad MŠVVaŠ 8 425 9 715 9 768 12 124 12 859 115% 116% 144% 153% 11%
Spolu 23 873 25 988 26 370 30 153 33 437 109% 110% 126% 140% 9% * CVTI sa zlúčil s UIPŠ od 1.1.2014 Zdroj: RIS
Najväčšie fluktuácie v počte zamestnancov boli v agentúrach, ktoré implementovali európske projekty, išlo
o pracovníkov na dobu určitú. CVTI, MPC, NÚCEM, ale aj NÚCŽV a ŠIOV, všetky implementovali programy
v OP Vzdelávanie a OP VaV. K najväčšiemu nárastu zamestnancov došlo v NÚCŽV a ŠIOV medzi rokmi 2012 –
2015 (až 1 000 % oproti 2012), ktorí boli zamestnaní na dobu určitú a v roku 2016 organizácie opustili. Organizácie,
ktoré priamo európske projekty neimplementovali (napr. SPK, MLC alebo APVV), veľké zmeny v zamestnanosti
nezaznamenali. Celková zamestnanosť rezortu poklesla medzi rokmi 2012 a 2016 priemerným tempom 1 % ročne.
Tabuľka 20: Vývoj počtu zamestnancov organizácii rezortu školstva (2012 – 2016)
počet zamestnancov*
zmena počtu zamestnancov (2012 = 100%)
Priemerný rast
2012 2013 2014 2015 2016 2013 2014 2015 2016
APVV 52 51 48 46 46 98% 92% 88% 88% -3% CVTI+UIPŠ 256 450 552 481 252 176% 216% 188% 98% 0% DSZSU 21 21 23 20 24 101% 111% 94% 115% 3% IUVENTA 71 101 112 99 61 142% 158% 139% 86% -4% MLC 33 34 28 32 27 105% 86% 98% 83% -5% MPC 292 377 480 489 185 129% 164% 167% 63% -11% NÚCEM 61 107 284 193 43 176% 465% 317% 70% -8% NÚCŽV 11 155 108 107 34 1424% 990% 983% 314% 33% SHÚR 0 0 1 1 2 100% 118% 136% SPK 17 17 17 17 17 102% 103% 103% 103% 0% ŠIOV 38 225 284 303 66 595% 751% 802% 174% 15% ŠPÚ 80 75 58 48 47 94% 73% 60% 59% -12% ŠŠI 219 214 203 200 199 98% 93% 91% 91% -2% VA 217 220 219 211 185 101% 101% 97% 85% -4% VUDPaP 48 69 87 96 59 143% 180% 199% 123% 5% Úrad MŠVVaŠ 456 468 494 522 557 100% 106% 112% 119% 5%
Spolu 1 872 2 584 2 998 2 865 1 804 150% 177% 166% 88% -1% * prepočítaný počet zamestnancov, zaokrúhlené na celé osoby ** CVTI sa zlúčil s UIPŠ od 1.1.2014
Zdroj: RIS
57
Priemerné mzdy narástli od roku 2012 o 21 % (priemer 5 % ročne), najviac v roku 2015. Najvyššie platy sú
v SHÚR (umiestnenie v Taliansku, len dvaja zamestnanci) a vo Výskumnej agentúre a na úrade ministerstva,
najrýchlejšie rástli do roku 2016 v ŠIOV, MPC a NÚCEM.
Tabuľka 21: Vývoj priemerných miezd organizácii rezortu školstva (2012 – 2016)
priemerná mesačná mzda zmena priemernej mzdy (2012 = 100%)
Priemerný rast
2012 2013 2014 2015 2016 2013 2014 2015 2016
APVV 1 087 1 055 1 140 1 135 1 302 97% 105% 104% 120% 5%
CVTI+UIPŠ 866 936 1 229 1 430 1 000 108% 142% 165% 115% 4%
DSZSU 576 578 552 670 540 100% 96% 116% 94% -2%
IUVENTA 898 942 1 077 1 125 916 105% 120% 125% 102% 0%
MLC 977 975 1 063 738 916 100% 109% 76% 94% -2%
MPC 1 025 1 136 1 193 1 356 1 326 111% 116% 132% 129% 7%
NÚCEM 927 1 036 927 1 104 1 200 112% 100% 119% 129% 7%
NÚCŽV 1 136 711 1 360 1 388 900 63% 120% 122% 79% -6%
SHÚR 1 629 1 621 1 543 100% 100% 95%
SPK 731 770 787 802 831 105% 108% 110% 114% 3%
ŠIOV 1 023 967 1 517 1 478 1 438 95% 148% 144% 141% 9%
ŠPÚ 1 137 1 119 1 101 1 163 1 269 98% 97% 102% 112% 3%
ŠŠI 1 002 986 1 071 1 104 1 269 98% 107% 110% 127% 6%
VA 1 273 1 399 1 362 1 478 1 517 110% 107% 116% 119% 4%
VUDPaP 714 1 138 1 187 1 300 837 159% 166% 182% 117% 4%
Úrad MŠVVaŠ 1 389 1 474 1 472 1 619 1 680 106% 106% 117% 121% 5%
Spolu 1 100 1 109 1 245 1 374 1 342 101% 113% 125% 122% 5% * CVTI sa zlúčil s UIPŠ od 1.1.2014 Zdroj: RIS
Tovary a služby
Väčšinu výdavkov na tovary a služby tvorili zdroje z európskych fondov (70 % v roku 2015, vrátane
spolufinancovania), v roku 2016 boli nižšie ako v roku 2012. Výdavky na tovary a služby rástli najviac medzi
rokmi 2013 a 2014 (takmer dvojnásobne), takmer všetok rast bol financovaný z európskych prostriedkov (výdavky
zo zdrojov ŠR takmer nerástli). V roku 2016 po dokončení programového obdobia padli celkové výdavky na dve
tretiny objemu z roku 2012.
Tabuľka 22: Výdavky na tovary a služby, všetky zdroje
Výdavky na tovary a služby, všetky zdroje (tis. eur) Zmena výdavkov na tovary a služby (2012 = 100
%)
2012 2013 2014 2015 2016 2013 2014 2015 2016
APVV 438 416 376 469 664 95% 86% 107% 152%
CVTI+UIPŠ 16 802 14 047 20 284 17 808 5 075 84% 121% 106% 30%
DSZSU 147 148 154 148 159 100% 105% 100% 108%
IUVENTA 1 875 2 372 2 951 2 044 1 186 127% 157% 109% 63%
MLC 364 275 211 204 194 75% 58% 56% 53%
MPC 10 712 6 199 11 373 19 712 6 485 58% 106% 184% 61%
NÚCEM 1 004 2 889 12 877 2 734 1 679 288% 1283% 272% 167%
NÚCŽV 964 9 585 8 609 6 109 395 994% 893% 634% 41%
SHÚR 0 0 35 37 34 100% 104% 96%
SPK 92 93 107 108 104 101% 116% 117% 113%
ŠIOV 894 7 615 32 124 29 865 980 851% 3592% 3339% 110%
ŠPÚ 5 483 3 139 2 320 1 141 381 57% 42% 21% 7%
ŠŠI 644 581 506 526 547 90% 79% 82% 85%
VA 1 159 1 151 1 810 1 684 1 249 99% 156% 145% 108%
VÚDPaP 108 3 611 3 336 1 799 434 3329% 3075% 1659% 400%
Úrad MŠVVaŠ 21 221 27 621 41 561 30 630 27 664 130% 196% 144% 130%
Spolu 61 909 79 744 138 635 115 018 47 230 129% 224% 186% 76% * CVTI sa zlúčil s UIPŠ od 1.1.2014 Zdroj: RIS
58
Výdavky, financované zo štátneho rozpočtu, medzi rokmi 2012 – 2015 mierne klesli. Po skončení programového
obdobia v roku 2016 začali stúpať, vrátili sa na úroveň roku 2012.
Tabuľka 23: Výdavky na tovary a služby, financovanie zo štátneho rozpočtu
Výdavky na tovary a služby, štátny rozpočet (tis. eur)
Zmena výdavkov na tovary a služby (2012 = 100 %)
2012 2013 2014 2015 2016 2013 2014 2015 2016
APVV 438 416 376 469 664 95% 86% 107% 152% CVTI+UIPŠ 11 160 7 479 7 049 1 949 2 970 67% 63% 17% 27% DSZSU 107 109 117 106 97 101% 109% 99% 90% IUVENTA 566 791 747 744 794 140% 132% 131% 140% MLC 106 85 81 72 77 80% 77% 68% 72% MPC 993 734 2 057 3 007 6 432 74% 207% 303% 648% NÚCEM 789 931 1 028 1 120 1 603 118% 130% 142% 203% NÚCŽV 872 306 121 116 135 35% 14% 13% 15% SHÚR 0 0 35 37 34 100% 104% 96% SPK 92 93 107 108 104 101% 116% 117% 113% ŠIOV 578 583 1 031 610 980 101% 178% 106% 170% ŠPÚ 3 644 1 195 2 189 845 375 33% 60% 23% 10% ŠŠI 569 525 502 526 547 92% 88% 93% 96% VA 848 776 1 096 898 531 92% 129% 106% 63% VÚDPaP 104 122 97 104 250 117% 93% 100% 240% Úrad MŠVVaŠ 21 097 27 548 26 299 26 427 24 839 131% 125% 125% 118%
Spolu 41 963 41 693 42 933 37 138 40 430 99% 102% 89% 96% * CVTI sa zlúčil s UIPŠ od 1.1.2014 Zdroj: RIS
5.2. Kapitálové výdavky
Investície v rezorte školstva tvoria okolo 10 % rozpočtu kapitoly (priemerne okolo 150 mil. eur ročne).
Investície boli do roku 2015 financované predovšetkým z európskych zdrojov (takmer 90 % vrátane
spolufinancovania). V roku 2016 boli zdroje z európskych fondov a ŠR približne vyrovnané, celkový investičný
rozpočet klesol na 53 mil. eur (4 % rozpočtu). Rozpočet na rok 2017 počíta s nárastom investičných výdavkov na
145 mil. eur, približne polovicu tvoria investície v rámci OP VaI. Návrh rozpočtu na roky 2018-2020 počíta iba
s investíciami zo ŠR (v rokoch 2019 a 2020 iba 23 mil. eur), očakávané investície z OP VaI zatiaľ nie sú v rozpočte
rozpísané.
Výnimočný bol rok 2015, kde kvôli dočerpaniu prostriedkov programového obdobia stúpli investície na 460 mil. eur
(413 mil. v OP VaV). Zrkadlovým bol rok 2016, kde podiel investícii, financovaných z EŠIF, klesol pod 40 %
a celkový objem investícii klesol na 53 mil. eur.
59
Graf 39: Rozdelenie výdavkov MŠVVaŠ SR (2013 – 2020)
Graf 40: Investičné náklady MŠVVaŠ SR podľa zdrojov financovania (2013 – 2020)
Zdroj: RIS
Takmer všetky investície kapitoly ministerstva školstva v rokoch 2013-2016 sa realizovali cez operačné
programy Výskum a vývoj, resp. Výskum a inovácie (90 % v roku 2015, očakávanie pre rok 2017 je 50 %).
Podrobnejšie informácie o investíciách v OP VaV/VaI pre roky 2018-2020 nie je z rozpočtových dát možné získať,
väčšina je klasifikovaných medzi bežnými výdavkami ako transfery verejným vysokým školám, ostatným
právnickým osobám a ako Zálohy na projekty Európskej únie. Odporúčame rozpočtovať všetky plánované
investície a projekty v rámci OP VaI na úrovni investičných akcií.
Najväčšou investíciou, plánovanou v rámci OP VaI, je projekt Accord, ktorého cieľom je zvýšenie
konkurencieschopnosti a atraktívnosti Univerzity Komenského a Slovenskej Technickej Univerzity a podporiť ich
spoluprácu v oblasti výskumu a inovácií prostredníctvom koordinovaných investícií do výskumných a inovačných
kapacít a infraštruktúry. Odhadované náklady sú 52,5 mil. eur, pre projekt nebola pred zaradením do operačného
programu vypracovaná CBA ani štúdia uskutočniteľnosti, tie sa teraz spracúvajú v spolupráci s JASPERS. Výdavky
na projekt Accord nie sú rozpísané v návrhu rozpočtu. Odporúčame, aby bol projekt ACCORD ekonomicky
posúdený MF SR pred zaslaním projektu na hodnotenie JASPERS (IQR).
Na najbližšie roky je jedinou inou významnou investíciou výstavba Národného futbalového štadióna v Bratislave.
MŠVVaŠ odhaduje celkové výdavky na 90,24, do investičnej akcie v tabuľke nižšie je zaradených iba 74 mil. eur
zo štátneho rozpočtu109. Odporúčame vypracovať a zverejniť investičný plán rezortu školstva, bez ohľadu na zdroj
financovania. Jednotlivé tematické celky investičného plánu (vzdelávanie, veda a výskum a inovácie) môžu byť
aktualizované samostatne.
109 Bez viazaných prostriedkov z predošlých rokov.
1174 1272
1290
11251303 1279 1489 1503
155 153
460
53 145 86 23 23
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2013S 2014S 2015S 2016S 2017R 2018N 2019N 2020N
600 Bežné výdavky 700 Kapitálové výdavky800 Výdavky z transakcií
74% 76% 81%
37% 43%
11% 12%11%
7%
11%
15% 12% 8%
56%46%
100% 100% 100%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2013S 2014S 2015S 2016S 2017R 2018N 2019N 2020N
EU Spolufinancovanie ŠR Iné
60
Tabuľka 24: Najväčšie investičné akcie rezortu školstva, mil. eur (2013 – 2020)
Investície v programoch MŠVVaŠ SR 2013S 2014S 2015S 2016S 2017R 2018N 2019N 2020N
OP Výskum a vývoj 123,4 119,3 413,3 17,2
Podpora výskumu a vývoja 64,5 60,8 233,8 6,2
Infraštruktúra výskumu a vývoja 26,7 38,6 136,9 8,2
Infraštruktúra vysokých škôl 32,2 19,9 39,3 2,8
OP Výskum a inovácie 0,1 78,7 0 0 0
Národný program rozvoja športu v SR 5,6 5,5 5,7 5,3 48,5 68,3 5,3 5,3
Národný futbalový štadión 10,6 63,0 0 0
Rekonštrukcie futbalových štadiónov 4,5 4,5 4,5 4,5 37,0 4,5 4,5 4,5
Vysokoškolské vzdelávanie a veda, sociálna podpora študentov vysokých škôl
14,6 9,2 3,3 7,8 8,1 8,1 8,1 8,1
Národný program výchovy, vzdelávania a mládeže
1,1 0,6 17,2 5,1 7,6 7,7 7,7 7,7
OP IS 8,4 15,7 11,6 6,0
Celkový súčet 155,0 153,0 460,0 52,8 142,8 84,2 21,1 21,1
Zdroj: RIS
Box 8: Proces výberu a hodnotenia investícii OP Výskum a Inovácie (EŠIF)
Projekty v OP VaI sú podľa prioritných osí rozdelené medzi MŠVVaŠ SR, MH SR a Výskumnú agentúru. Proces výberu projektov v OP VaI formálne prebieha rovnako ako pri iných operačných programoch. Finančnú analýzu je povinné robiť pri projektoch, ktoré generujú príjem, národné projekty nepodliehajú žiadnemu ekonomickému testovaniu.
1. Stratégia a stanovenie cieľov a. Prioritné osi a ciele sú stanovené na úrovni operačného programu. b. Operačný program schvaľuje najprv vláda SR, potom Európska komisia. c. Sleduje sa súlad s Partnerskou dohodou, Stratégiou výskumu a inovácií pre inteligentnú špecializáciu SR
a prioritami EK. d. Prioritné osi rozdelené medzi MŠVVaŠ SR, MH SR a Výskumnú agentúru.
2. Výzvy a výber projektov a. Z OP VaI vyplýva realizácia jedného veľkého projektu a niekoľkých národných projektov. Väčšina projektov
je dopytovo-orientovaných. b. Všetky výzvy dopytových projektov posudzuje CKO, sleduje sa súlad s cieľmi a investičnými prioritami OP,
ako aj pravidlami pre fondy EÚ. c. Výzvy pre dopytové projekty vyplývajú zo stratégie RIS3. Národné projekty sú pred zaradením do
operačného programu konzultované a schvaľované Európskou komisiou. d. Jediný „investičný plán“ je indikatívny harmonogram výziev a zoznam národných projektov.
3. Výber alternatív a ekonomické hodnotenie a. Pre projekty je podľa pravidiel OP povinná iba finančná analýza. Ekonomickú analýzu (CBA) operačný
program nevyžaduje, nie je povinná pre žiadne projekty. b. Výber alternatív formálne/metodicky neexistuje, štúdie uskutočniteľnosti sa nevypracúvajú.
Iné investície
Na ekonomické hodnotenie investícii a opatrení (aké budú dopady na rozpočet, aké prínosy prinesú), ktoré vyplývajú z programových a strategických dokumentov, neexistuje v rezorte školstva metodika. Materiálom tiež chýba prioritizácia opatrení.
Pre všetky investície nad 40 mil. eur (nad 10 mil. v IT) bude vypracovaná a zverejnená štúdia uskutočniteľnosti a analýza nákladov a prínosov na začiatku investičného procesu, v súlade s Rámcom hodnotenia verejných investícii. Zároveň sa vypracuje rezortná metodika pre investície v školstve, ktorá bude z Rámca hodnotenia verejných investícii vychádzať a špecifikuje parametre pre rezort školstva.
61
5.3. Výdavky a investície na IT
Výdavky kapitoly Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu SR (MŠVVaŠ SR) na IT110 dosahujú
celkovú výšku 30 mil. eur, priemer na roky 2017 – 2020 je 18 mil. eur, čo ho radí medzi rezorty s najvyššími
výdavkami na IT. Na financovaní sa významne, v priemere takmer polovičnou mierou, podieľajú zdroje EÚ.
Plánované IT výdavky MŠ na roky 2018 – 2020 nateraz nezahŕňajú zdroje štrukturálnych fondov, ani známe
a plánované, doteraz neschválené investície zo štrukturálnych fondov.
Graf 41: Výdavky kapitoly MŠ na IT 2010 – 2020 (mil. eur), podiel EÚ zdrojov (%, pravá os)
Zdroj: RIS
Výdavky na IT sú dlhodobo koncentrované v dvoch organizáciách, samotnom úrade ministerstva a Centre
vedecko technických informácií SR (CVTI SR), priemerne dosahujú 75 % výdavkov kapitoly. V prípade úradu
tvoria 1 % výdavkov, pri CVTI SR je to 30 % rozpočtu inštitúcie. Analýza sa ďalej venuje len výdavkom úradu
ministerstva, výdavky CVTI SR sú analyzované samostatne.
Tabuľka 25: Výdavky na IT organizácií MŠ (mil. eur)
Organizácia 2010 S 2011 S 2012 S 2013 S 2014 S 2015 S 2016 S 2017 R 2018 R 2019 R 2020 R
MŠ 2,7 1,8 3,6 14,5 40,3 35,7 16,3 14,8 13,9 13,9 13,9 CVTI 15,6 2,8 2,3 10,3 9,1 32,3 6,5 1,3 1,3 1,3 1,3 Ostatné 12,1 11 16,8 5,9 15,8 2,7 0,4 0,3 0,4 0,4 0,4 Spolu 30,4 15,6 22,7 30,8 65,2 70,7 23,3 16,4 15,6 15,6 15,6
Zdroj: RIS
Priemerné výdavky úradu ministerstva na IT v rokoch 2017 – 2020 tvoria 16 mil. eur. Veľká časť IT výdavkov
rezortu školstva smeruje na priame poskytnutie služieb konektivity a licencií pre základné a stredné školy, nie na
rozvoj informačných služieb úradu. Viac ako 80 % rozpočtu úradu majú v rokoch 2017 – 2020 tvoriť prevádzkové
náklady, takmer 50 % schváleného rozpočtu v roku 2017 smeruje do 3 položiek – poskytovanie licencií spoločnosti
Microsoft pre základné a stredné školy, poskytovania dátových služieb pre školy (Infovek 2) a dotácie pre
akademickú dátovú sieť SANET.
110 Výdavky na hardvér, softvér, komunikačnú infraštruktúru a telekomunikačnú techniku. Definícia podľa záverečnej správy revízie výdavkov na informatizáciu, príloha č.1 http://goo.gl/MpIF12.
13,6 10,819,7
11,3
44,7
11,66,8
13,9 14,1 14,1 14,1
16,8
4,8
3,019,5
20,4
59,1
16,52,5 1,6 1,6
1,6
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
2010 S 2011 S 2012 S 2013 S 2014 S 2015 S 2016 S 2017 R 2018 R 2019 R 2020 R
Bežné výdavky
Kapitálové výdavky
Podiel zdrojov EÚ
62
Tabuľka 26: Najväčšie nákladové položky (mil. eur)
Položka Výdavky Podiel na IT rozpočte 2017 2017 Microsoft licencie 3,5 24%
SANET 1,8 12%
Infovek 2 1,7 11%
Spolu 7,0 47%
Zdroj: Ministerstvo školstva
Licencie na produkty Microsoft sú zabezpečené schémou vyhradenou pre vzdelávacie inštitúcie, jednotková cena
(19 eur/ks) je sedemnásobne výhodnejšia v porovnaní s licenčnými modelmi Academic Select 111. Ročný poplatok
3,5 mil. eur sa odvíja od počtu učiteľov a umožňuje využitie softvéru aj žiakom aj učiteľom.
MŠVVaŠ SR spravuje viac ako 40 informačných systémov. Analyticky nesleduje ich nákladovosť a ani
kľúčové výkonnostné ukazovatele112, ktoré by hodnotili realizáciu predpokladaných prínosov konkrétnych IS.
Rozpočtovo najvýznamnejšími sú Rezortný informačný systém, Sprístupňovanie digitálneho vzdelávacieho obsahu
(CUDEO), informačný systém Elektronizácia vzdelávacieho systému rezortu školstva pre jednotný prístup
k elektronickým službám pre predmetné agendy a projekt Digitálne učivo na dosah. Väčšina informačných
systémov ministerstva nemá explicitne vysporiadané autorské práva.
Ministerstvo školstva už pre niektoré systémy využíva vládny cloud, zatiaľ však nedisponuje dlhodobým
plánom migrácie. Aktuálne ukončuje podrobný plán migrácie pre všetky prevádzkované IS, a to aj s CBA
a časovými dopadmi, ktorý vychádza z hĺbkového auditu IKT113 a zo skúseností z realizácie prvej vlny migrácie
informačných systémov rezortu do vládneho cloudu z konca roka 2016.
Investície
Strategický rámec IT investícii v rezorte definuje Koncepcia informatizácie a digitalizácie školstva
s výhľadom do roku 2020. Koncepcia však nemá schválené akčné plány a nepopisuje metodiku výberu investícií.
Metodika pre výber IT investícii neexistuje ani v inom rezortnom dokumente. Lepšie nastavenie procesov by malo
umožniť pomenovať najlepšiu možnú alternatívu.
Medzi významné budúce investície ministerstva patrí projekt EDUNET_SK s predpokladanými nákladmi 53
miliónov eur bez DPH. Cieľom projektu EDUNET_SK je poskytnutie garantovaných telekomunikačných
a dátových služieb vrátane podpory, bezpečnosti, pre základné a stredné školy na obdobie 48 mesiacov. Analýza
nákladov a prínosov alebo iný interný dokument, ktorý by dokumentoval, prečo ministerstvo zvolilo centralizované
obstarávanie pre celé územie vrátane podpory nie je dostupný. Takáto povinnosť však donedávna neexistovala.
Ministerstvo postupovalo na základe doterajších skúseností a praxe s prevádzkou centralizovaného riešenia
(Infovek 2) a decentralizovaného riešenia (SANET) so zreteľom na šírky pásma, bezpečnosť a efektívne riadenie
služieb.
Medzi ďalšie investície patrí vybudovanie nového licenčného portálu na správu a distribúciu licenčných kľúčov
spoločnosti Microsoft, budovanie rezortného dátového skladu (RDWH) za účelom skladovania rezortných
historických dát RIS a jeho rozšírenie o dátové zdroje iných agend a projektov.
CVTI SR
Z pohľadu výdavkov na IT je významnou organizáciou Centrum vedecko-technických informácií SR (CVTI
SR). Radí sa medzi úrady s vysokým podielom IT výdavkov na celkovom rozpočte, dlhodobý priemer dosahuje 35
111 Zvýhodnené ceny pre vzdelávacie inštitúcie. 112 Návrhy Akčných plánov obsahujú merateľné parametre, ich počiatočný a požadovaný stav kľúčových systémov. 113 Realizovaný v zmysle usmernenia Ministerstva financií SR č. MF/020304/2014.
63
%, podiel financovania EÚ fondov 59 %. Ako priamo riadená organizácia MŠVVaŠ informačným centrom pre vedu,
techniku, inovácie a vzdelávanie a vedeckou knižnicou. Medzi najväčšie IT projekty CVTI SR patrí vybudovanie
a prevádza dátového centra pre výskum a vývoj (DC VaV, 33 mil. eur investícií ), ale i národnej teleprezentačnej
infraštruktúry či posilnenie akademickej dátovej siete SANET. Infraštruktúra budovaná CVTI SR slúži vedeckej
a akademickej komunite ako aj samotnému ministerstva školstva.
IT výdavky CVTI SR výrazne kolíšu od 1 do 10 mil. eur, v závislosti od dostupnosti zdrojov predovšetkým zo
štrukturálnych fondov EÚ. V roku 2015 došlo k výraznému nárastu na 30 mil. eur, najmä vďaka realizácii projektov
vybudovania národnej teleprezentačnej infraštruktúry a posilnenia vysokorýchlostného pripojenia siete SANET.
Priemer na roky 2017 – 20 je 1 mil. eur, nezachytáva nateraz neschválené projekty a plánované investície
financované zo zdrojov EÚ.
Graf 42: Výška rozpočtu CVTI na IT výdavky (mil. eur)
Zdroj: RIS
Prevádzkové náklady za obdobie rokov 2010 – 2016 predstavujú približne 30 % celkových výdavkov na IT. Na roky
2017 – 20 je takmer 100 % plánovaných výdavkov prevádzkových, keďže v prehľade nie sú uvažované plánované
investičné výdavky z pripravovaných národných projektov spolufinancovaných z európskych štrukturálnych
a investičných fondov (EŠIF).
Najväčšou nákladovou položkou schváleného rozpočtu CVTI SR na IT na roky 2017 – 20 (neuvažujúc plánované
investície v rámci projektov EŠIF) – je prevádzka dátového centra pre výskum a vývoj, ktorá je odhadovaná
na úrovni cca. 500 tis. eur ročne.
Najväčšie nákladové položky a prevádzka
CVTI prevádzkuje 21 informačných systémov, k niektorým má udelené výhradné autorské práva, alebo licenciu,
ktorá umožňuje úpravu diela. Počet ich používateľov výrazne kolíše, od systémov s menej ako 30 používateľmi za
rok, po systémy s viac ako 12 tis. používateľmi.
0,9 0,8 1,5 1,2
6,5
1,1 1,7 1,3 1,3 1,3 1,3
14,7
2,10,8
9,12,6
31,2
4,8
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
2010 S 2011 S 2012 S 2013 S 2014 S 2015 S 2016 S 2017 R 2018 R 2019 R 2020 R
Bežné výdavky
Kapitálové výdavky
Podiel zdrojov EÚ
64
Tabuľka 27: Počet používateľov IS CVTI a náklady na ich vybudovanie
Názov IS Počet používateľov Kapitálové výdavky (s DPH)
CRZP 125 152 125 000 APS 70 000 475 000 CREPČ a CREUČ 12 295 590 000 SK CRIS 1 420 450 000 PRIMO 775 499 896 ISS CVTI SR 659 324 535 MATLAB 442 152 536 SAS 193 499 000 Vedecké SW aplikácie pre oblasť biológie 30 383 640 COMSOL 24 120 250
Zdroj: CVTI
CVTI analyticky nesleduje kľúčové výkonnostné ukazovatele114, podľa ktorých by sa dala hodnotiť realizácia
predpokladaných prínosov konkrétnych IS v dátovom centre. Prevádzkové metriky pre dátové centrum získava na
vyžiadanie od dodávateľa. Výpočtová kapacita v centre bola v roku 2016 využitá priemerne na 30-35% (CPU),
pamäť na 80-90% (RAM). Využitie procesorov výrazne ovplyvňujú kampaňovité IS, napríklad antiplagiatorský
systém, ktoré nárazovo využívajú až 90% dostupnej kapacity.
Investície
CVTI SR bude v najbližších šiestich rokoch realizovať projekt dobudovania, rozšírenia a prevádzky
dátového centra pre výskum a vývoj za približne 40 mil. eur. Cieľom projektu je poskytnúť vysokoškolským
učiteľom, študentom a výskumným pracovníkom dátové centrum, ktoré okrem iného umožní najmä nárazové
spracovanie veľkého množstva dát v krátkom čase a poskytne bezpečné veľkokapacitné úložisko vedeckých dát.
Iné verejné cloudy, vrátane štátneho, sú podľa CVTI pre tento účel nevyhovujúce.
K projektu je vypracovaná a zverejnená čiastková štúdia uskutočniteľnosti.115 Štúdia neuvádza jednoznačne
definované vylučovacie kritéria, ktorými boli alternatívne možnosti vylúčené z ekonomického posúdenia. Rovnako
nie sú podrobne popísané zdroje a spôsob výpočtu prínosov, správnosť vyčíslenia nákladov alternatív je otázna.
114 Návrhy akčných plánov obsahujú merateľné parametre, ich počiatočný a požadovaný stav kľúčových systémov. 115 http://www.cvtisr.sk/cvti-sr-vedecka-kniznica/projekty/narodne-projekty/horizontalna-ikt-podpora-a-centralna-infrastruktura-pre-institucie-vyskumu-a-vyvoja-dc-vav-ii.html?page_id=19533.
65
6. Bibliografia
Ares Abalde, M. (2014), “School size policies: A literature review”, OECD Education Working Papers, No. 106,
OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jxt472ddkjl-en.
Bard, J., Gardener, C. and Wieland, R. (2006), “Rural school consolidation: History, research summary,
conclusions, and recommendations”, The Rural Educator, pp. 40 – 48 .
Berne, R. and L. Steifel (1999), “Concepts of School Finance Equity: 1970 to the Present”, in Ladd, HelenF.,
Rosemary Chalk, and Janet S. Hansen (eds.), Equity and Adequacy in Education Finance: Issuesand
Perspectives, Committee on Education Finance, National Research Council, Washington, DC.
Burtless (1996), Does Money Matter? The Effect of School Resources on Student Achievement nad Adult Success,
Brooking InstitutionsPress, Washington D. C.
Eurydice (2012), Key Data on Education in Europe 2012, Education, Audiovisual and Culture Executive Agency,
ISBN 978-92-9201-242-7
http://eacea.ec.europa.eu/education/Eurydice/documents/key_data_series/134EN.pdf
Juan Diego Alonso and Alonso Sánchez, editors (2011), Reforming Education Finance in Transition Countries Six
Case Studies in Per Capita Financing Systems, The World Bank Study
Kirst, M. W. (1990). „Accountability: Implications for state and local policymakers.“ Washington DC: Office of
Educational Research and Improvement, U.S. Department of Education
European Commission/EACEA/Eurydice, 2014. Financing Schools in Europe: Mechanisms, Methods and Criteria
in Public Funding. Eurydice Report. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
Fazekas, M. (2012); “School Funding Formulas: Review of Main Characeristics and Impacts”, OECD Education
Working Paper No. 74
Galiani et al (2002), Evaluating the Impact of School Decentralization on Educational Quality, Economía Vol. 2, No.
2 (Spring, 2002), pp. 275 – 314
Gillies, (2010), The power of persistence, Education System Reform and Aid Effectiveness, Case Studies in Long-
Term Education Reform http://www.equip123.net/docs/E2-Power_of_Persistence.pdf
Hanushek (1997), Assessing the Effects of School Ressources on Student Performance: An Update, Educational
Evaluation and Policy Analysis , Vol. 19, No. 2, pp.141 – 164
Howley, C. B., A.A. Howley and S. Shamblen (2001), “Riding the school bus: A comparison of the rural and
suburban experience in five States”, Journal of Research in Rural Education, Vol. 17/1, pp. 41 – 63.
OECD (2012), Does money buy strong performance in PISA?, OECD publishing,
https://www.oecd.org/pisa/pisaproducts/pisainfocus/49685503.pdf
Shewbridge, C. et al. (2016), OECD Reviews of School Resources: Lithuania 2016, OECD Reviews of School
Resources, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264252547-en
66
7. Zoznam skratiek
AHELO Hodnotenie kvality vyššieho vzdelávania
AK Akreditačná komisia
APPV Agentúra na podporu výskumu a vývoja Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu SR
CBA Analýza nákladov a prínosov
COFOG Funkčná klasifikácia výdavkov
CPU Centrálna procesorová jednotka
CUDO Informačný systém na sprístupňovanie digitálneho vzdelávacieho obsahu
CVTI Centrum vedecko-technických informácií
ČR Česká republika
DSZSU Domov Speváckeho zboru slovenských učiteľov
EDUNET Projekt na internetové pripojenie pre školy
EK Európska komisia
ENQA Európske združenie akreditačných komisií
ERC Európska rada pre výskum
ESG Normy a smernice na zabezpečovanie kvality v Európskom priestore VŠ vzdelávania
EŠIF Európske štrukturálne a investičné fondy
EÚ Európska únia
Eurostat Štatistický úrad Európskej únie
GYM Gymnázium
HDP Hrubý domáci produkt
IS EVSRŠ Informačný systém Elektronické služby vzdelávacieho systému regionálneho školstva
ISCED Medzinárodná štandardná klasifikácia vzdelávania
IQR Independent Quality Review (Nezávislé posúdenie kvality), fáza posudzovania Jaspers
IT Informačné technológie
IUVENTA Slovenský inštitút mládeže
IVP Inštitút vzdelávacej politiky
KAP Koeficient uplatnenia absolventov vysokej školy
KEGA Kultúrna a edukačná grantová agentúra Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu SR
KKŠ Koeficient kvalifikačnej štruktúry vysokej školy
KO Koeficient odboru
MF SR Ministerstvo financií Slovenskej republiky
MLC Medzinárodné laserové centrum
MPC Metodicko-pedagogické centrum
MŠ Materská škola
MŠVVaŠ SR Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu SR
NPV Čistá súčasná hodnota
NÚCEM Národný ústav certifikovaných meraní vzdelávania
NÚCŽV Národný ústav celoživotného vzdelávania
OECD Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj
OP Operačný program
OP IS Operačný program Informačná spoločnosť
OP VaI Operačný program Výskum a inovácie
OP VaV Operačný program Výskum a vývoj
OP Vzdelávanie
Operačný program Vzdelávanie
PIAAC Program medzinárodného hodnotenia kompetencií dospelých
67
PIRLS Hodnotenie – čítanie s porozumením (čitateľská gramotnosť žiakov 4. ročníka ZŠ)
PISA Hodnotenie čitateľskej, matematickej a prírodovednej gramotnosti 15-ročných žiakov ZŠ a SŠ
PPP Parita kúpnej sily
PRO Priamo riadené organizácie ministerstva
RPO Rozpočtové alebo príspevkové organizácie
RAE/REF britský systém financovania výskumu
RDWH Rezortný dátový sklad
RIS Rozpočtový informačný systém
SANET Akademická dátová sieť
SAV Slovenská akadémia vied
SHÚR Slovenský historický ústav v Ríme
SKU Slovenská komora učiteľov
SOH Správa o hodnotení
SOŠ Stredná odborná škola
SPK Slovenská pedagogická knižnica
SR Slovenská republika
ŠIOV Štátny inštitút odborného vzdelávania
ŠPÚ Štátny pedagogický ústav
ŠŠI Štátna školská inšpekcia
TIMMS Hodnotenie - matematika a prírodné vedy (vedomosti a zručnosti žiakov 4. ročníka ZŠ)
TRAC Metodológia analýzy nákladov
ÚHP Útvar hodnoty za peniaze
UNESCO Organizácia spojených národov pre vzdelávanie, vedu a kultúru
UOE Spoločná metodika UNESCO/OECD/Eurostat pre klasifikáciu výdavkov
ÚPSVaR Ústredie práce sociálnych vecí a rodiny
V3 Maďarsko, Poľsko, Česko
VA Výskumná agentúra
VEGA Vedecká grantová agentúra Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu SR a SAV
VŠ Vysoká škola
VUC Vyšší územný celok
VÚDPaP Výskumný ústav detskej psychológie a patopsychológie
VVŠ Verejná vysoká škola
ZUŠ Základná umelecká škola
top related