trening: javne politike i instrumenti javnih · pdf fileautoritet da ih donose....

Trening: Javne politike i instrumenti javnih politika

Snježana Ivandić Ninković, CBGI ekspert za javne politike

Definicija javne politike (policy)

Tok ili plan djelovanja kojim se na objektivan, racionalan i što optimalniji način nastoje

postići ciljevi u procesu političkogodlučivanja.

• Javna pitanja i problemi – tiču se cijele zajednice ili društva;• Političko odlučivanje – odlučivanje o pitanjima od javnog

interesa;• Racionalno – temeljeno na argumentima (troškovi i koristi);• Usmjerenost na rješavanje problema (djelimično ili

potpuno)

Definicija javne politike (policy)

Namjerno djelovanje vlade koje na što objektivniji, optimalniji i racionalniji način mijenja ili utječe na društvo i ekonomiju.

Uključuje, ali se ne ograničava, na:� regulaciju (propisivanje obavezujućih uslova, uputa i zabrana – zakoni i

drugi propisi),

� oporezivanje,� oporezivanje,

� javnu potrošnju,

� javno pribavljanje usluga,

� informisanje,

� edukaciju i

� samoregulaciju tržišta (diskutabilno).

* vidi član 62. Jedinstvenih pravila za izradu propisa u institucijama BiH („Službeni glasnik BiH” broj 11/05)

I još definicija....

• JP su kombinacija odluka, obaveza, i djelovanja koje su donesene od strane onih koji mogu uticati na političke odluke ili imaju autoritet da ih donose. Najčešće, javne autoritet da ih donose. Najčešće, javne politike su rezultat interakcije između onih koji zahtjevaju promjene, onih koji donose odluke, i onih na koje odluke utiču (korisnici javne politike).”

Teorijski pristup

� su serija vladinih odluka ili aktivnosti koje su kreirane kako bi se riješio neki društveni problem, stvarni ili zamišljeni...Njih kreiraju, provode, i ocjenjuju oni koji djeluju u provode, i ocjenjuju oni koji djeluju u političkom sistemu (zakonodavci, sudije, izvršna vlast). Javne politike se uvijek mijenjaju u skladu sa novim (boljim) informacijama i njihovom uticaju.”

Sa aspekta civilnog društva

• Djelovanje ili nedjelovanje javnih vlasti kako bi se riješio određeni problem ili set povezanih problema.”

• “Volja vlade da poduzme uradi nešto po • “Volja vlade da poduzme uradi nešto po određenom pitanju.”

• “Set principa koje podržavaju funkcionisanje pravnog sistema svake države.”

Proces donošenja javnih odluka

(policy ciklus):

• Proces kreiranja, usvajanja, provedbe i

evaluacije svih javnih politika i

programa (zakona i dr. propisa,

strategija, budžeta, itd.)strategija, budžeta, itd.)

• Uključuje 6 osnovnih faza i to:

identifikacija problema, kreiranje različitih

policy rješenja/nacrt opcija/e, usvajanje

odluke (odabir jedne opcije),

implementacija/provedba i monitoring,

evaluacija i reformulacija.

Proces donošenja javnih odluka

1.POSTAVLJANJE JAVNE POLITIKE NA DNEVNI RED

�definisanje prioritetnih problema�definisanje glavnih ciljeva politike

Ciklus javne politike (policy cycle)2. FORMULACIJA/RAZVOJ JAVNE

POLITIKE�Identifikacija opcija�Procjena učinka opcija�Razrada politike - izrada

instrumenta javne politike (najčešće propisa)

�Procjena učinka propisa

3. LEGITIMIRANJE JAVNE

5. EVALUACIJA (VREDNOVANJE) 3. LEGITIMIRANJE JAVNE

POLITIKE�Donošenje političke odluke�Promocija i prihvatanje politike

4. IMPLEMENTACIJA (PROVEDBA) JAVNE POLITIKE

� Administracija, koordinacija� Nadgledanje kvalitete provedbe i

direktnih rezultata

(VREDNOVANJE) JAVNE POLITIKE I PROMJENA

�Procjena rezultata –ocjena postignutih ciljeva

�Prijedlozi za nastavak, izmjene ili okončanje politike

1. Definisanje prioriteta 2. Planiranje politika i izrade zakona

POSTAVLJANJEPOLITIČKOG

DNEVNOG REDA

3. Priprema prijedloga javne politike4. Priprema nacrta zakona i drugih

provedbenih propisa5. Međuresorne konsultacije RAZVOJ

(FORMULACIJA)

SIGMA - 12 KORAKA POLICY PROCESA

5. Međuresorne konsultacije6. Upućivanje prijedloga akta na Vladu7. Razmatranje prijedloga akta od strane

Vladinih stalnih stručnih tijela8. Razmatranje prijedloga akta od strane

Vladinih stalnih odbora/komisija

(FORMULACIJA)

9. Odluka Vlade 10.Parlamentarna procedura i usvajanje

LEGITIMIRANJE

11.Implementacija IMPLEMENTACIJA

12.Monitoring i evaluacija EVALUACIJA

Struktura/izgled dokumenta javne politike

• Naslov - djelotvoran naslov treba čitaocu ukratko da prenese preusmjerenje i problem kojim se dokument bavikojim se dokument bavi

Struktura/izgled dokumenta javne politike

• Sadržaj - predstavlja kostur strukture dokumenta i sastoji se od sistema naslova i podnaslova koji pokazuje ne samo ukupnu podnaslova koji pokazuje ne samo ukupnu organizaciju dokumenta, već navodi i njegove glavne dijelove i pododjeljke

Struktura/izgled dokumenta javne politike

• Poglavlja:

1. Sažetak - pruža detaljan sinopsis cijelog dokumenta

2.Uvod u prijedlog za javnu politiku-2.Uvod u prijedlog za javnu politiku-ustanovljava i definiše glavni sadržaj onog što slijedi u osnovnom dijelu dokumenta

Struktura/izgled dokumenta javne politike

3. Opis problema - detaljno prikazati pozadinu i suštinu problema zbog kojeg je nastao konkretan prijedlog javne politike,konkretan prijedlog javne politike,

4. Raspoložive opcije javne politike,

prezentaciju raspoloživih opcija ili alternativa koje stoje

Struktura/izgled dokumenta javne politike

5. Zaključci i preporuke: u ovom dijelu policydokumenta prezentiramo najvažnije zaključke i odabranu alternativnu opciju javne politike i odabranu alternativnu opciju javne politike koja na najefikasniji način može doprinijetirješavanju identifikovanog problema,

Struktura/izgled dokumenta javne politike

6. Bilješke: ovaj dio se sastoji od spiska numerisanih bi bilješki, čiji brojevi odgovaraju brojevima navedenim na određenim mjestima u glavnom tekstu,mjestima u glavnom tekstu,

7. Bibliografija ili spisak korištenih izvora jeste vrlo važan dio prijedloga za javnu politiku, jer čitaocima omogućava lak pristup temeljima na kojima se zasniva vaša argumentacija.

Identifikacija problema

• Prepoznavanje speficičnog društvenog problema i njegovo uključivanje u političke agende od strane javnih institucija (vlade, pravosuđa, parlamenata, komisija, agencija, itd.), ali i od strane OCD.

Identifikacija problema –uloga javnih institucija

• Dostavljanje informacija: distribucija relevantnih informacija na vrijeme u svim formatima i oblicima svim zainteresiranim stranama;

• Procedure: Kreiranje procedura donošenja odluka, otvorenih za participaciju mnogih, i poštivanje istih;

Identifikacija problema –uloga javnih institucija

• Obezbjeđivanje resursa: podrška OCD za aktivno učešće kroz davanje gantova, administrativnih administrativnih sredstva i sl.

• Davanje odgovora: reakcija na dobivene zahtjeve za informacijama i dokumentima, dostavljanje istih.

Identifikacija problema – uloga OCD

• Javno zagovaranje: povećanje svijesti o određenim problemima, potrebama i

• Informacije i jačanje svijesti: distribucija informacija, dokumenata, analiza javnih politika javnih potrebama i

interesima određenih socijalnih grupa, naglađavanje pitanja, problema i sl. od javne važnosti;

javnih politika javnih institucija, predstavljanje članova i zagovaranje njihovih interesa;

Identifikacija problema – uloga OCD

• Ekspertiza i savjetovanje: dostavljanje mišljenja i stavova po pitanjima i problemima u kojima

• Inovacija: kreiranje novih rješenja i pristupa problemima, ukazivanje kako javne institucije mogu da ih problemima u kojima

je OCD stručnjak, odnosno dobro poznaje određenu problematiku, ukazivanje na buduće trendove u društvu i sl;

institucije mogu da ih riješe;

• Pružanje usluga: nove usluge socijalnim grupama čije potrebe nisu zadovoljene kroz trenutne javne programe.

Definicija problema

Definicija problema

• Kada je i kako problem nastao?

• Koji su uzroci problema?

• Koji je povijesni, zakonski, politički, društveni i privredni kontekst problema?privredni kontekst problema?

• Kako je problem privukao pažnju javnosti?

• Da li se problem jednako pojavljuje kod muškaraca i kod žena?

• Na koga i na koje načine problem utječe?

Definicija problema

• Da li problem drugačije utječe na muškarce i žene, dječake i djevojčice?

• Na koji se način aktuelne neravnopravnosti spolova te društvene uloge muškaraca i žena spolova te društvene uloge muškaraca i žena određuju ili utječu na problem i njegove uzroke?

• Koje javne politike su primijenjene u prošlosti u pokušaju da se riješi problem?

• Koji su bili rezultati tih javnih politika?

Drvo problema

Donositelji

politike –

zakonodavna,

izvršna vlastMeñunarodni

akteri – OHR,

EU

Vladine

Nadzor – sudska

vlast; regulatorne

agencije

Akteri javnih politika – vertikalna i horizontalna dimenzija

Direktni

provoditelji

politike –

javna uprava

Izvanvladini

sudionici –

interesne grupe,

stručnjaci

Vladine

agencije i

druga tijela

uprave

Ostali nivoi vlasti

(najčešće nisu

direktno uključeni)

Mediji i

javnost

Definisanje ciljeva politike

• Jasnost ciljeva javnih politika uveliko

povećava vjerovatnost da će provedba javne politike biti uspješna.

• Bez jasnog razumijevanja šta se javnom politikom želi postići, teško je identificirati moguće smjerove budućih aktivnosti.

Definisanje ciljeva politike

Ciljevi moraju zadovoljavati tzv. SMART (pametne)

kriterije:

• Specific (posebni): Ciljevi moraju biti precizni i dovoljno konkretni kako ne bi podlijegali oprečnim dovoljno konkretni kako ne bi podlijegali oprečnim interpretacijama.

• Measurable (mjerljivi): Ciljevi moraju definirati buduće željeno stanje u mjerljivom obliku kako bi se kasnije moglo provjeriti da li je cilj ostvaren ili ne.

Definisanje ciljeva politike

• Accepted (prihvatljivi): Ukoliko ciljevi utječu na ponašanje, onda moraju biti prihvatljivi, razumljivi i slično interpretirani od svih onih od kojih se očekuje preuzimanje dijela odgovornosti za njihovo ostvarenje.

• Realistic (realistični): realno postavljeni,

• kako bi ih odgovorni prihvatili kao značajne.

• Time-dependant (vremenski određeni):

vezani za određeni datum ili za određeno vremensko razdoblje.

Definiranje opcija javne politike/Definisanje operativnih ciljeva javne politike

• Pristupi za postizanje ciljeva moraju se moraju razmotriti prilikom identificiranja različitih opcija,

• Najprikladniji način sažimanja opcija je

• pomoću liste opcija,• pomoću liste opcija,

• Prijedloge je važno grupirati u odnosu na logiku intervencije i kombinaciju instrumenata.

Definiranje opcija javne politike/Definisanje operativnih ciljeva javne politike

Glavni elementi opisa opcije su:

• Opis rješenja problema (načela, ciljevi, instrumenti, organizacijska struktura).

• Zašto je ona relevantna?• Zašto je ona relevantna?

• Očekivani učinak na ciljeve javne politike.

• Pod kojim je uvjetima ona izvediva?

Definiranje opcija javne politike

• Rješenja koja su se koristila u drugim državama, a pokazala su se uspješnim, na osnovukomparativne analize određene javne politike;

• Rješenja koja su se koristila u prošlosti s naglaskom na prepoznate izazove i naučene lekcije o tzv odživosti i uspješnosti prethodnih rješenja;

Definiranje opcija javne politike

• Rješenja koja se uspješno koriste u nekim drugim javnim politikama, posebno u vezi sa institucionalnim mehanizmima nadzora i implementacije;

• Prijedlozi stručnjaka i nevladinih aktera

zainteresiranih za određenu javnu politiku.

pilot projekti koje su provele vladine institucije ili njihovi partneri, a čiji su rezultati pozitivno

evaluairani.

Procjena efekata opcije

Procjena efekata opcije

• Identificiciranje direktnih i indirektnih

potencijalnih učinaka provedbe svake opcije, kao podloge za donošenje odluke o odabiru kao podloge za donošenje odluke o odabiru optimalne opcije, s obzirom na predviđene troškove i očekivane rezultate.

Procjena efekata opcije

Sagledati svaku opciju razmotriti pozitivne i n

negativne učinke kako bi se mogle sagledati jake i

slabe strane svake od opcija u pogledu:slabe strane svake od opcija u pogledu:

• finansijske (fiskalne),

• ekonomske,

• socijalne, i

• ekološke (učinci na okoliš ili prirodnu

• okolinu)

Procjena efekata opcije

• Procjena učinka propisa (regulatory impact assessment) standardni analitički

postupak u sklopu zakonodavnih inicijativa te pripreme vladinih strategija i programa. pripreme vladinih strategija i programa.

• Direktne troškove javne uprave (troškovi pripreme i provođenja javne politike, pružanja usluga i nadzora nad provedbom).

Procjena efekata opcije

• Troškove prilagodbe zahvaćene populacije (npr. zakon o zabrani pušenja i prilagodba ugostitelja)

• Indirektne troškove (ostali troškovi koji će se • Indirektne troškove (ostali troškovi koji će se pojaviti kao posljedica provođena politike)

Procjena efekata opcije RIA

�RIA (engl. Regulatory Impact Analysis) je proces analize uticaja propisa na poslovni ambijent i predstavlja ključni instrument u kreiranju boljih regulativa.

�RIA definiše da predlagač zakona ima obavezu da �RIA definiše da predlagač zakona ima obavezu da izvrši analizu procjene uticaja određenog propisa, precizira koji se konkretan problem rješava novim propisom, objasni da li će koristi prilikom primjene rješenja koja nudi biti veće od troškova i ubijedi zainteresovane da će novi propis uticati na ulazak i izlazak sa tržišta i na tržišnu konkurenciju.

RIA metoda, faza procjene opcija

• Napraviti spisak pozitivnih i negativnih, direktnih i indirektnih uticaja,

• Koji su vjerovatni ekonomski, društveni i uticaji na okolinu za svaku od opcija?uticaji na okolinu za svaku od opcija?

• Uključiti procjenu administrativnih opterećenja

RIA metoda, faza procjene opcija•

• Primijeniti relevantne metode analize –pokušati izraziti kvantitativne i monetarne uticaje ako je moguće,

• Specificirati ciljnu populaciju - na koje društvene • Specificirati ciljnu populaciju - na koje društvene grupe, ekonomske sektore ili posebne regione utiče pojedina opcija,

• Razmotriti rizike u implementaciji i prepreke pri postupanju u skladu sa opcijom.

Literatura korištena u pripremi prezentacije

• Priručnik za razvoj javnih politika za državne službenike u BiH, UNDP BiH 2010, http://www.fzzpr.gov.ba/upload/file/dokumenti/normativni_dokumenti/prirucnik_za_razvoj_javnih_politika.pdf,itika.pdf,

• Metodološki priručnik o EK za RIA-ma, http://www.dei.gov.ba/bih_i_eu/RIA_u_BiH/default.aspx?id=6577&langTag=bs-BA

Literatura korištena u pripremi

prezentacije

• Prezentacija modula 1. МИНИСТАРСТВО ЗА

ЕКОНОМСКЕ ОДНОСЕ И РЕГИОНАЛНУ

САРАДЊУ РЕПУБЛИКE СРПСКE, Процјена

утицаја прописа-ПУП, Бања Лука,

мај/јун2012. године,мај/јун2012. године,

• Priručnik za analizu propisa -RIA, mr Andreja Marušić dr Branko Radulović, Podgorica, novembar 2011,

• Procjena učinka propisa, smjernice za državne službenike, RAZVOJ SUSTAVA PROCJENE UČINAKA PROPISA U HRVATSKOJ TWINNING PROJEKT EU HR/2007/IB/FI/02 Zagreb, Lipanj 2012