instrumentell og/eller kommunikativ planlegging

Instrumentell og/eller kommunikativ planlegging

Foredrag Jernbaneverket, Oslo 9.1.2007Professor dr. Roar Amdam

Høgskulen i Voldaram@hivolda.no

Innhald• Innleiing om maktstrukturar• Instrumentell og kommunikativ planlegging• Government og governance• Todelinga i regionalplanlegginga• NPM og outcome-problement• Legitimerande planlegging • Ulike former for partnerskap• Kommuneplanlegging• Planlegging av jernbaneinfrastruktur• Nokre råd til slutt

Påstand om makt:

Samordning mellom sektorar kan (berre) oppnåast ved at

samfunnsplanlegginga skaper motmakt

og stiller krav til og spelar på lag med den sektordominerte og

fragmenterte samfunnsstyringa

Behov for maktbalanse over tid

Territoriell maktstyrking

Styring ovafrå med vekt på omfordeling av aktivitet og

ressursar

Mobilisering nedafrå med vekt på eigenutvikling, nyskaping og læring

gjennom deltaking

Er ei slik sameining av politikken muleg i regionar og

kommunar?Ovanfrå ned politikk blir ofte

forbunde med byråkrati, rigiditet, kontroll, undertrykking og

avhengigheit.

Nedanfrå opp politikk blir ofte forbunde med det motsette, det vil

seie partnerskap, fleksibilitet, nyskaping, frigjering og

erfaringslæring.

Årsak Verknad

Middel Mål

Forsking: Finne årsaker til verknader

Objektiv kausalkunnskap

EkspertmaktPlanlegging: Finne middel som

fremmar måla

Ekspertmåten å arbeide på

Den instrumentelle fornuften skaper klientar

Lineær - Instrumentell planlegging

Utfordring - konkret, målbar, forutseibar

Målformulering - kvantitativ

Innsats - respons (plan) bygd på kunnskap om årsak/virkning - kalkyle

Resultat - måling av måloppfylling

Må forenkle problemet til det kalkulerbare - enkle og målrettavirkemiddel - substansretta.

Føresetnader for instrumentell rasjonalitet

At aktørane har full kunnskap om:• situasjonen• måla• alternativa/midla og • konsekvensane,

at måla kan rangerast og at aktørane vel det alternativet som best oppfyller måla

Strategiar

Handlingar

Visjonar

Kunnskap

Endra praksis

Ny erkjenning

Dialogmåten å arbeide på Den kommunikative fornuften inkluderer

folk

Føresetnader for kommunikativ planlegging

Ved å innføre

maktlikevekt og grunngivingstvang

kan den kommunikative rasjonaliteten styrke fellesskap både i samfunn og

organisasjonar.

Målet er å styrke individa/borgarane sin eigen handlingskapasitet

(empowerment)

Tvangslaus kommunikasjon

• At aktørane er interessert i å kome til sams forståing og semje med kvarandre

• at alle er frie og likeverdige og potensielt like kompetente

• at alle må innrømme feil og skifte oppfatning i dei tilfella dei vert møtt med betre argument

• at alle opptrer autentisk og sannferdig overfor kvarandre (ikkje rollespel)

Instrumentell og kommunikativ rasjonalitet -urealistiske ideal?

• Klare og eintydige mål er formulert

• Finne alle alternativ som oppfyller måla

• Finne alle konsekvensar av alle alternativ

• Velje det alternativ som har konsekvensar som best oppfyller måla

• At aktørane er interessert i å kome til sams forståing og semje med kvarandre

• at alle er frie og likeverdige og potensielt like kompetente

• at alle må innrømme feil og skifte oppfatning i dei tilfella dei vert møtt med betre argument

• at alle opptrer autentisk og sannferdig overfor kvarandre (ikkje rollespel)

Den store utfordringa• Det moderne samfunnet strir med at den

instrumentelle logikken dominerer og fører til egoisme, klientifisering, fragmentering m.m.

• Den kommunikative rasjonaliteten kan fremme fellesskap, handlingskapasitet, heilskapstenking m.m.

• Det store spørsmålet er korleis kombinere dei og gjere den kommunikative overordna den instrumentelle logikken

Regimeskifte eller governance in the shadow of

government?”Government”Fordelingsregimet

”Governance”Utviklingsregimet

Dominerande normer FordelingModernisering

UtviklingKonkurransekraft

Relasjonar mellom stat og region/kommunar

HierarkiskRegelbasert tildeling

Dialog/konkurranseForhandlingsbasert tildeling

Relasjonar mellom offentlig, privat og frivillig sektor

Hierarkisk Klientrelasjon

Gjensidig avhengigePartnerskap

Organisasjonsformer FragmenterteForvaltande

IntegrerteStrategiske

Avgjerdsprosedyrar Autoritetsbaserte Politikknettverk

Planleggingsprosess InstrumentellKommanderande

KommunikativLegitimerande

Mellom nasjonar I nterreg m.m.

Mellom f ylke Landsdelar m.m.Fylke

Mellom kommunar ABS-regionar

Nasjon

Kommunar

Nærmiljø

Todelinga av regionalplanlegginga

Goverment: Virksomheits- planlegging

Governance: Samfunns- planlegging

Governance og partnerskap som nettverksorganisasjonar

Skular, universitet, forsking

Departement og direktorat

Bankar m.m. Sjukehus m.m

Bedrifter

Mobiliserande, forpliktande og gjennomsiktig

arena

Nærings-organisasjonar

RESSURSAR

TILLIT

Frivillige lag og organisasjonar

Andre FOLKEVALD

KONTROLL

FylkesmannenKommunar

HANDLING

Fylkeskommunen

Politi

Tre viktige krav til partnerskap som involverer offentleg sektor1. Må vere under folkevalt

demokratisk kontroll2. Må vere opne for offentleg innsyn3. Må legitimere seg sjølv i stor grad

Faren er rett og slett kameraderi og korrupsjon i lukke rom

New Public Management som reformideal

Morten Øgård i Det kommunale laboratatorium

Eit breitt konsept som har noko til alle, difor veldig dominerande. Bygger på tre føresetnader:

1. Tru på sterk leiing: Oppgraderar og viktiggjer leiarane. Skil politikk og administrasjon, dvs. folkevalde som strategar, bestillarar og tilsette som utgreiarar og operatørar.

2. Tru på indirekte kontroll: Bruk av marknadar for å auke produktivitet og effektivitet i offentleg sektor, dvs konkurranseutsetting, fristilling, privatisering m.m.

3. Tru på borgarane: Innfører frie brukarval, brukarundersøkingar, brukarstyre, voucher, rettigheitslover m.m.

New Public Management medfører to motstridande krefter

1. Desentralisering av makt ved delegering til resultateiningar og adm. leiarar og ved at borgarane får frie val som kundar, klientar og brukarar av det offentleg.

1. Sentralisering av makt gjennom, rapportering, resultatkontroll, kontraktstyring (BU-modell), definerte minstestandardar m.m.

Resultat: Konkurranse om å eksistere, sjølvsentrering

og eit rigid kontrollregime basert på mistillit

The policy process

Resultat – eit sleipt omgrep

• Resultat 1 (Output): Resultat som auka produktivitet, dvs meir utputt for same innputt. Lett målbart og klar kausalitet (Efficiency)

• Resultat 2 (Intermediate outcome): Resultat som betre effektivitet, dvs betre måloppnåing ved endra prosess, td ved endra avgjerdsprosess, koordinering, omorganisering. Målbart, men uklar kausalitet (Effectiveness)

• Resultat 3 (Final outcomes): Resultat som betre behovstilfredstilling, td ved redusert sektortenking, meir fleksibel og lydhør offentleg sektor, auka kapasitet. Vanskeleg å måla og uklar kausalitet (Results)

• Resultat 4 (Final outcomes): Resultat som betre ”idealstat”, dvs bidrag til å realisere verdiane i den styringsforma vi ønsker (demokrati, effektivitet, sjølvstyre m.m.). Vanskeleg å måla og uklar kausalitet (Impacts)

Legitimerande planlegging

handlar om makt i den politiske prosessen til å:•Oppnå aksept og legitimitet

for arbeidt •Sette noko på den politiske

dagsorden•Organisere produksjonen•Gjennomføre tiltak•Evaluere og lære

Verktøy i plan- og utviklingsarbeid

Strategisk planlegging

Taktisk planlegging Operativ

planlegging

Årsmelding/evaluering

I nstitusjonell planlegging

Variablar i plan- og utviklingsarbeid

Visjon

Kunnskap Strategi

Mobilisering

Legitimering

Gjennom-føring

Organi-sering

Læring på ulike nivå

Visjon

Kunnskap Strategi

Mobilisering

Legitimering

Gjennom-føring

Organi-sering

Læring

Visjon

Kunnskap Strategi

Mobilisering

Legitimering

Gjennom-føring

Organi-sering

Læring

Legitimering av politikk gjennom diskursar

Habermas 1995: Facts and norms

Moralske diskursar

Politisk/ etiske

diskursar diskursar

Pragmatiske diskursar

Alle diskursane

J uridiske diskursar

Korleis endre eller gripe inn i ei pågåande utvikling?

Basert på erfaring og forsking kan vi snakke om ein

prosessleiarkompetanse

som gjeld endringsarbeid både i samfunn og organisasjonar

PROSESS FOR ALLIANSEBYGGING ”ALLE INTERESSER”Sams visjonar og mål, Sams strategiar”Uforpliktande” intensjonar. Tillitsskaping

PLANLEGGINGSPROSESSAR OG PARTNERSKAP

ORGANISERING AV SAMS HANDLING – INTERESSERTE Avtalar om organisering, finansiering..Regionale handlingsprogram

Mobilisering forsamarbeid og

handling

GJENNOMFØRING AV HANDLINGGjennomføring av avtalte prosjekt – ansvarleggjorte partnerarKonkrete prosjektkontrakter

Gjennomføring

OPPFØLGING OG LÆRING?

Organisering

Deltakinga i partnerskap endrar seg i prosessen

Kommunikativ logikk

I nstrumentell logikk

Visjons-makt Draumen

Handlings-makt Realismen

Konfliktfull arena

Ulike partnerskap i samfunnsplanlegginga

Strategiske partnerskap

Taktiske partnerskap

Operative partnerskap planlegging

Årsmelding/evaluering

I nstitusjonelle partnerskap

Strategiske partnerskap

• Strategiske partnerskap gjeld arbeidet med å identifisere felles utfordringar og utvikle felles mål og strategiar.

• Inneber mobilisering, samtale, tillitsbygging, setting av dagsorden

• Kjem til syne i strategidokument, visjonar, langsiktige utbyggingsmønster m.m.

Taktiske partnerskap• Taktiske partnerskap gjeld organisatoriske

samarbeid og felles handlingsprogram.• Inneber forhandlingar, prioriteringar,

ansvarsdeling, ressursfordeling m.m. Samt forplikting frå partnerane om å følgje opp sin del av dei felles handlingsprogramma i eigne organisasjonar og budsjett.

• Kjem til syne i organisasjonsstrukturar, handlingsprogram, utbyggingsprogram, budsjett m.m.

Operative partnerskap

• Operative partnerskap gjeld konkrete og bindande avtalar mellom partar om korleis gjennomføre endringar og nye tiltak

• Inneber detaljplanlegging, programmering, prosjektplan m.m.

• Kjem til syne i konkrete prosjektomtalar, reguleringsplanar, bebyggelseplanar, utbyggingskontraktar m.m.

Institusjonelle partnerskap

• Gjeld sjølve rammene for samarbeidet mellom partane

• Kjem til syne plan for planlegging og eller rett og slett i sjølve programmet eller prosjektet

• Eit operativ partnerskap er også ofte eit institusjonelt partnerskap - partnerskapskjeder

Partnerskapskjede

Strategisk partnerskap

Taktisk partnerskap Operativ

partnerskap

Årsmelding/evaluering

I nstitusjoneltpartnerskap

Statleg nivå

Regionalt nivå

Kommunalt nivå

Lokalt nivå

Strategisk partnerskap

Taktisk partnerskap Operativ

partnerskap

Årsmelding/evaluering

I nstitusjoneltpartnerskap

Strategisk partnerskap

Taktisk partnerskap Operativ

partnerskap

Årsmelding/evaluering

I nstitusjoneltpartnerskap

Strategisk partnerskap

Taktisk partnerskap Operativ

partnerskap

Årsmelding/evaluering

Institusjoneltpartnerskap

Oppsummert - Kritiske faktorar i partnerskap

• Noverande styringspraksis gir for sterk ovanfrå ned makt

• Ikkje maktlikevekt mellom fagfolk og lekfolk • Partnerskapa blir ofte berre mellom offentleg

styresmakter• Svak demokratisk kontroll og lite offentleg innsyn• Ressursar i partnerskap er viktig, men kanskje er

kompetanse viktigare• Tillit og forplikting mellom partane må byggast over

tid • Korleis sanksjonere ein partner som ikkje held ord• For sterk vektlegging av produkt i høve til effektar

Kommuneplanlegging

Viktig å skille mellomkommunen som eit samfunn

(commune, fellesskap, sokn m.m.)

ogkommunen som ein organisasjon

(produsent av velferdsstat oppgåver)

KOMMUNIKATIV

(Instrumentell)

Plansystem og dokument

Langsiktig del: Samfunn

Organisasjon Kortsiktig del: Samfunn

Organisasjon Gjennomføring: Samfunn

Organisasjon

Årsmelding: Samfunn og organisasjon

Plan for planlegginga: Samfunn

Organisasjon

Samfunnsplan – langsiktig delKommunen/regionen som samfunn

Utviklingsplan for kommune-/region-samfunnet inkl. arealbruk/-visjon

Kommunens samfunnsplan• Institusjonelle:

godkjenning av plan, prosjekt

• Strategiske: utfordringar, mål, strategiar

• Taktiske: prioritering og samordning av tiltak

• Operative: gjennomføring av prosjekt, tiltak

Samfunnsplan – kortsiktig delKommunen/regionen som samfunn

Handlingsprogram for kommune-/ regionsamfunnet

Program – prosjekt - tiltak

Plan for samfunnsplanlegginga

Overordna planar, eigne vedtekne planar og avtalar om samarbeid

Verksemdsplan – langsiktig delKommunen/regionen som organisasjon

Utviklingsplan for kommune-/region-organisasjonen

Kommunens verksemdsplan• Institusjonelle:

godkjenning av plan, prosjekt

• Strategiske: utfordringar, mål, strategiar

• Taktiske: prioritering og samordning av tiltak

• Operative: gjennomføring av prosjekt, tiltak

Verksemdsplan – kortsiktig delKommunen/regionen som organisasjon Årsbudsjett/langtidsbudsjett/handlingsprogram

for kommune-/regionorganisasjonen

Program – prosjekt - tiltak

Plan for verksemdsplanlegginga

Overordna planar, eigne vedtekne planar og forpliktingar til partnerskap m.m.

Kommunal samfunnsplanlegging

Legitimerande politisk prosess

Samfunnsplanlegging med avtalt partnerskap mellom offentlig, privat og frivillig sektor og mellom sentrale og lokale maktstyresmakter

Legitimering og institusjonell planlegging

Viktig for kommunar og regionar å framstå som og få aksept som mektige regionale utviklingsaktør.

Mobilisering og strategisk planlegging

Viktig for å skape fellesskap, sette ein dagsordenen og gi retning for arbeidet (arealvisjonar m.m.)

Organisering og taktisk planlegging

Viktig med avtalte partnerskap mellom offentlig, privat og frivillig sektor, og mellom styringsnivåa. RUP, viktig men så langt avgrensa breidde

Gjennomføring og operativ planlegging

Viktig med prosjekt og avtalte samarbeid om gjennomføring

Evaluering og læring

Viktig med læring i alle delane av den legitimerande prosessen

Kommunal verksemdsplanlegging

Legitimerande politisk prosess

Planlegging av kommunen som organisasjon si verksemd

Legitimering og institusjonell planlegging

Uviktig, fordi staten avgjer kommunar, fylke og regional stat sin legitimitet

Mobilisering og strategisk planlegging

Uviktig fordi staten setter dagsorden, bestemmer innsatsområde, minstekrav m.m.

Organisering og taktisk planlegging

Viktig med intern arbeidsdeling i fylke og kommunar. Økonomiplanen og årsbudsjett har blitt svært viktig

Gjennomføring og operativ planlegging

Viktig med gjennomføringsplanar for kvar eining/ verksemd

Evaluering og læring

Blir til vanleg avgrensa til operativt og taktisk nivå (det vesle krinsløpet)

Jernbaneverkets plansystem PPB - prosessen

Planlegging etter Plan- og bygningsloven

• St.melding nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015.

• Jernbaneverkets handlingsprogram 2006-2010

•Plan- og utredningsprogram

• Utredninger • (Fylkesdelplaner)

• Hovedplaner • Kommunedelplan og eventuelt konsekvensutredning (MKB)

• Detaljplaner • Reguleringsplan og eventuelt miljøoppfølgingsprogram

• Byggeplaner • (Byggetillatelse)

• Produksjon

• Overlevering

Planlegging av jernbaneinfrastruktur i Norge, 1/3

• St.melding nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015.

Nasjonal transportplan (NTP) legges fram for Stortinget hvert fjerde år. Planen beskriver hovedtrekkene i Regjeringens transportpolitikk og er en strategisk plan for utvikling av den samlede statlige infrastrukturen for veg-, jernbane-, luft- og sjøtransport. Planen inneholder forslag til tiltak og rammer innenfor investeringer, drift og vedlikehold for de enkelte transportetatene. Planen er grunnlag for det årlige statsbudsjettet.

• Jernbaneverkets handlingsprogram 2006-2010

Handlingsprogrammet er en oppfølging av Nasjonal Transportplan og Stortingets behandling av denne. I Her viser JBV hvordan utfordringer og oppgaver løses. Handlingsprogrammet inneholder en skissemessig langsiktig del (10 år) og en mer detaljert kortsiktig del (de 4 første år). Handlingsprogrammet omfatter både investeringer, drift og vedlikehold.

•Plan- og utredningsprogram

Plan- og utredningsprogrammet er et internt styringsdokument som viser hvilke analyser, utredninger og rapporter, samt hovedplaner som skal utarbeides i en 4-års periode med hovedvekt på første år.

• (Budsjett og virksomhetsplaner

4- årige og årlige. )

•Utredninger Hensikten med en utredning er å drøfte forslag til løsninger på definerte behov eller problemer, uavhengig av hvor slike oppstår, på overordnet nivå, vurdere nyttevirkninger og gi anbefalinger til konklusjoner og beslutninger. Den går inn i problemstillinger knyttet til tema eller strekning/ prosjekt/ tiltak. Utredninger kan lages på alle nivåer i virksomheten

Planlegging av jernbaneinfrastruktur i Norge, 2/3

• Hovedplaner Hovedplanen skal gi grunnlag for valg av løsning på tiltak og investeringer i jernbanens infrastruktur, tekniske eller bygningsmessige anlegg. Problemstillinger som bør avklares er: • trasé • lokalisering av viktige funksjoner • standard • tekniske løsninger • gjennomføringsrekkefølge ved etappevis utbygging. For en del tiltak vil det være behov for offentlig arealplanprosess inkl. konsekvensutredning etter Plan- og bygningsloven.

• Detaljplaner Detaljplan nyttes ved videreføring av oppgaver behandlet i en hovedplan. Den skal avklare utforming og beliggenhet for det aktuelle utbyggingstiltaket som tilpasses og justeres for å minimere ulemper og kostnader, inkl livsløpskostnader (LCC). Prosessen må avklare hvilke areal/anlegg som må erverves for gjennomføring av prosjektet. Der det er nødvendig med en offentlig arealplanprosess etter Plan- og bygningsloven, vil normalt detaljplanen være grunnlag for reguleringsplan, eventuelt bebyggelsesplan.

• Byggeplaner Byggeplanen representerer i hovedsak en ytterligere detaljering (særlig i forhold til beliggenhet, utforming og utførelse) av en tidligere hovedplan eller detaljplan som skal gjøre det mulig å gjennomføre tiltaket. Valg av alternativ skal være foretatt gjennom forutgående planprosess. Ved utarbeidelse av byggeplanen foretas det også en optimalisering.

• Produksjon Produksjon er prosessen fra kunngjøring av konkurranse frem til overlevering til eier (banesjef, eiendom etc.).

•Overlevering Overleveringsprosessen er en langvarig prosess som bør starte i byggeplan- eller prosjekteringsfasen og som vil pågå helt til eventuelle mangler er utbedret.. Overtaker og byggherre/tiltakshaver avtaler parallelt hvordan samarbeidet i prosjektering og produksjonstiden skal være.

Planlegging av jernbaneinfrastruktur i Norge, 3/3

Råd for framtida• Partnerskap som arbeidsform i tverrsektorielt

arbeid har kome for å bli• Partnerskap (governance) vil supplere

dagens styringsstruktur (government)• Vi må lære oss å arbeide både i government-

og governance-strukturar• Governance vil forsette å leve i skyggen av

government• Vi må lære å skille mellom

samfunnsplanlegging og virksomheitsplanlegging

• Vi treng ei ”partnerskapslov” i form av ei lov om samfunnsplanlegging

Takk for meg!

Du finn meir om meg her:

http://www.hivolda.no/index.php?ID=11495

http://www.hivolda.no/index.php?ID=12348