governança local e redes de cidades na questão da mudança climática

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

IRI - INSTITUTO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS

GOVERNANÇA LOCAL E REDES DE CIDADES NA

QUESTÃO DA MUDANÇA CLIMÁTICA

Vivian Bassani

Nº USP: 8510595

Disciplina: Climate Policy (BRI0051)

Professor: Florian Rabitz

São Paulo

2015

1

Sumário

1. Introdução

2. Os Problemas da Governança Global do Clima

3. Governança Local do Clima: uma alternativa

4. A Importância das Redes de Cidades nas Articulações da

Governança Local do Clima

5. Coordenação Regional de Cidades - Mercosul

6. Resultados em São Paulo

7. Conclusão

8. Referências bibliográficas

2

1. Introdução

A discussão sobre mudança climática tem ganhado espaço na agenda mundial

nas últimas décadas, com grandes ações de magnitude global, como a criação

do IPCC1 em 1988 (BBC Brasil, 2007), a realização da Eco-92 e a assinatura

da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, as

Conferências das Partes (UNFCCC)2 desde 1995 (Portal Brasil, 2014), com

vistas a elaborar compromissos e metas para amenizar os impactos da

mudança climática. Em 2007, o relatório divulgado pelo IPCC apresentou

pesquisas que demonstraram os graves efeitos da ação antrópica sobre o meio

ambiente, inclusive com estimativas alarmantes sobre o aumento da

temperatura média do planeta e da elevação do nível dos oceanos, por

exemplo (SOLOMON et al., 2008, cap. 9). O trabalho de conscientização

promovido pelo ex-vice-presidente dos EUA, Al Gore, tanto com líderes

internacionais quanto com a população em geral (produzindo inclusive o filme

“Uma verdade inconveniente” - direção de Davis Guggenheim, 2006), também

foi relevante para a popularização do tema (HOGAN; MARANDOLA Jr, 2009,

apud MARTINS, 2009, p. 399). A dispersão desse conhecimento implica no

desenvolvimento da consciência de ações devem ser tomada e leva a pressões

para sua solução (KOUSKYA; SCHNEIDER, 2003, p.12).

As formas de lidar com o problema colocado têm sido mitigação e adaptação

(IPCC, 2007), ou seja, devem-se reduzir as ações antrópicas que levam ao

aquecimento global e tomar medidas que amenizem suas consequências.

Mesmo com as muitas iniciativas globais que objetivam resolver a questão,

muitos impasses aparecem nas negociações, que têm sido infrutíferas, ou

conseguido muito pouco progresso prático (ANDRESEN, 2014). Nesse cenário,

a cidade aparece como ator fundamental, tanto por sua condição de âmbito

governamental mais próximo da população, o locus de aplicação das políticas

ambientais (FONSECA, 2011, p.4), quanto pelo complexo equilíbrio entre

vulnerabilidade e responsabilidade em sua relação com a mudança climática

1 A sigla IPCC é usada em referência a Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (em inglês).

2 A sigla UNFCCC é usada em referência à Convenção Quadro da ONU sobre Mudanças Climáticas (em

inglês).

3

(GORE, 2005, p. 105-107) – é responsável pelas atividades que emitem GEE3

(PUPPIM DE OLIVEIRA, 2009, p. 254), mas também sofre com suas

consequências (SATTERTHWAITE, 2008, p. 4-8).

O objetivo deste ensaio é, por meio de análise de artigos, notícias e websites

institucionais, investigar o surgimento da governança local como alternativa

para superar os impasses das negociações globais sobre mudança climática.

Para tanto, serão abordadas as seguintes questões: qual o papel das redes de

cidades no desenvolvimento dessa forma de governança e quais os aspectos

favoráveis e contrários do protagonismo municipal, além de especificidades do

modelo na América Latina, devido ao seu processo peculiar de urbanização.

Por fim, serão apresentados alguns resultados da participação de entes

subnacionais brasileiros na governança local.

2. Os Problemas da Governança Global do Clima

Segundo Keohane e Victor (2010), as dificuldades políticas da mudança

climática estão baseadas em três razões fundamentais. Primeiro, a dimensão

global do problema – não são suficientes ações unilaterais ou de pequenos

grupos de Estados. Segundo, os piores efeitos da mudança climática ainda não

podem ser observados, ou seja, trata-se de um problema intergeracional –

deve-se convencer a população a arcar com custos pelo interesse de gerações

futuras. Terceiro, as ações que devem ser tomadas em relação à mudança

climática exigem mudanças de hábito de bilhões de pessoas, o que demanda

incentivos criados pelo governo, que muitas vezes não tem interesse ou

habilidade para fazê-lo. Os autores ainda destacam a diversidade de

problemas relacionados à questão que, associada à diversidade de padrões

políticos de interesses, poder, informação e crenças, não sinalizam a instituição

de um regime de mudança do clima integrado e abrangente em um futuro

próximo.

Nessa conjuntura, a governança local do clima tem se colocado como

alternativa viável, alterando a perspectiva para a resolução do problema: as

3 A sigla GEE é usada em referência a Gases de Efeito Estufa .

4

questões em relação à mudança climática não são resolvidas em si próprias,

mas são associadas a outras questões ambientais que levam à melhoria das

condições de vida de seus habitantes (LANKAO, 2007, p. 7; SCHNEIDER;

KUNTZ, 2002).

3. Governança Local do Clima: uma alternativa

Os entes subnacionais têm se internacionalizado nesse período de

globalização, o que tem provocado um fenômeno denominado “glocalização”,

ou seja, “o global se ‘localiza’ e o local se ‘globaliza’”, desenvolve-se um

vínculo entre local e global (ROBERTSON, 2000 apud FONSECA, 2011, p. 4).

Dessa forma, a cidade se coloca como parte integrante do regime climático,

tratando os problemas de maneira peculiar, com interesse na melhoria geral da

qualidade de vida em seu território – há uma associação de interesses em que

é resolvido mais de um problema com determinada medida (LANKAO, 2007, p.

7; SCHNEIDER; KUNTZ, 2002).

As decisões tomadas no nível global serão efetivamente aplicadas em

instâncias menores, assim, governos subnacionais têm papel fundamental na

implementação de políticas relacionadas à mudança climática, já que estão

mais próximos de onde ocorrerão suas consequências e têm potencial para

promover políticas de mitigação e adaptação (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2009, p.

253). Além disso, Gore (2005) expõe que além da cidade sofrer as

consequências da mudança climática, o que a coloca numa posição de

vulnerabilidade4, é no âmbito urbano que se concentram as atividades

responsáveis pela emissão de gases poluentes que agravam o efeito estufa –

produção industrial, transporte (principalmente individual), produção de energia

-, e as autoridades locais têm competência para influenciar essas atividades, o

que imputa responsabilidade à cidade pela mudança climática. Nesse sentido,

Wilbanks e Kates (1999) demonstram o que chamaram de “envelopamento” –

4 É interessante ter em mente a definição de Liverman (1990) de vulnerabilidade. Ele a define como a

intensidade de exposição de um sistema a perturbações, choques ou estresses . Ou seja, “essa abordagem sugere que os mais vulneráveis são aqueles que estão mais expostos a essas perturbações e

apresentam menor capacidade de responder e se recuperar desses choques ” (MARTINS; COSTA FERREIRA, 2011, p.626).

5

há uma conexão contundente entre a escala analisada e a estrutura causal das

mudanças climáticas. A tabela apresentada5 mostra claramente que emissões,

impactos e respostas se concentram nos domínios locais (cidades e

províncias), enquanto perturbação radiativa (radiative forcing) e mudança

climática se concentram no domínio regional (países e continentes) – ou seja, é

possível perceber que as emissões do nível local levam a problemas em níveis

mais amplos, mas os impactos e as respostas (mitigação e adaptação) ocorrem

novamente no âmbito local.

Essas pesquisas deixam claro que não é possível discutir mudança climática

sem a participação das instâncias governamentais locais. Ao analisar a

motivação das cidades, é possível perceber que, embora à primeira vista não

pareça provável que autoridades locais tomem medidas unilaterais, elas o têm

feito, pois perceberam que podem conseguir redução de custos e outros

benefícios conexos (KOUSKY; SCHNEIDER, 2003, p.3). Schneider e Kuntz

(2002) apontam que muitos países lutam para reduzir mortalidade, criar

empregos, reduzir a poluição do ar e da água – “são demandas concretas,

iminentes e vitais para o bem estar”. Por outro lado, os custos impostos pela

mudança climática são “difusos, atrasados e intangíveis” e, somados às

incertezas sobre suas consequências, levam os países a darem baixa

prioridade para o problema. Os autores argumentam que respostas políticas à

mudança climática (mitigação e adaptação) têm mais chances de sucesso se

integradas a políticas desenhadas para questões não climáticas.

A pesquisa sobre a atuação de cidades dos EUA na governança do clima,

conduzida por Kousky e Schneider (2003) constata que medidas eco-friendly

proporcionam ganhos econômicos líquidos, considerando o investimento e a

economia gerada durante a vida útil do projeto. Estre os exemplos são citados

a mudança da lâmpada dos semáforos para as do tipo LED, a compra de

carros híbridos (gasolina-eletricidade) para a frota municipal, uso de metano

recuperado para ativar aquecedores nas escolas municipais (Pew Center on

Global Climate Change, 2001), entre outras medidas6.

5 WILBANKS ; KATES, 1999, p.611 - Figure 3. Scale domains of climate change and consequences.

6 KOUSKY; SCHNEIDER, 2003, p. 7 – Table 1. Summary of projects

6

Além dos ganhos econômicos, há benefícios conexos associados que podem

ser percebidos pela comunidade em menos tempo (near-term). Alguns

exemplos estão listados abaixo:

Perceived municipal co-benefits to reducing GHG emissions

Reductions in traffic that save people time on congested roadways and

reduce accident related injuries.

Reductions in on-going maintenance and future operating costs derived

from the use of energy efficient technologies.

Reductions in air pollution, and the resulting health and ecological

improvements.

Decreases in municipal solid waste.

Creating new market opportunities and enhancing the local economy.

Creating a city environment that draws people and business.

Creating partnerships across government departments that might not

have worked together before the climate policy was enacted.

Avoided costs (as in complying by default with other regulations or

avoiding damages).

(KOUSKY; SCHNEIDER, 2003, p. 9, tabela 3)

A relação entre as medidas de mitigação e os benefícios que atingem a

comunidade de maneira mais direta pode, segundo os autores, localizar

problemas climáticos para os cidadãos, promover a resolução de múltiplas

questões simultaneamente e justificar políticas climáticas e o gasto do dinheiro

público (KOUSKY; SCHNEIDER, p. 9). Esses pontos são importantes para

reduzir o problema da questão eleitoral, que geralmente é colocada como

dificuldade para a adoção de medidas de mitigação, já que estas implicam em

custos e o retorno tende a ser lento – pouco percebido pelos eleitores, o que

pode afetar negativamente a reeleição de um candidato ou partido.

Todas essas possibilidades de ação dos governos locais mostram o maior

protagonismo das cidades no tema da mudança climática e o reconhecimento

7

da importância de sua participação em decisões que as afetam diretamente.

São conquistas recentes que têm sido potencializadas pelas Redes de cidades.

4. A Importância das Redes de Cidades nas Articulações da

Governança Local do Clima

No período pós Guerra Fria a convergência dos movimentos de

descentralização estatal e a chamada terceira onda de democratização

resultaram no fenômeno da internacionalização dos entes subnacionais, com

base na doutrina da cooperação internacional para o desenvolvimento

(AILLÓN, 2007 apud FONSECA, 2011, p.4). As Redes de cidades são um tipo

de cooperação horizontal entre seus membros, que abrange cooperação

técnica e representatividade, ou seja, há o desenvolvimento de temas comuns

e a promoção da cidade para a atração de investimentos. A cooperação vertical

também é importante na medida em que a captação de recursos e

investimentos são essenciais para a implementação de projetos que

extrapolam o orçamento urbano (FONSECA, 2011, p. 6-7).

A principal Rede de Cidades em relação às questões ambientais é o ICLEI7.

Ela foi fundada em 1990 na primeira Conferência Mundial de Governos Locais

por um Futuro Sustentável, que ocorreu na sede da ONU em Nova Iorque, e

suas operações iniciaram em 1991. A rede contou com a adesão de 200

cidades de 43 países. Seus primeiros programas locais foram Agenda 21

(1992), que promove governança participativa e o planejamento de

desenvolvimento sustentável local, e o CCP8 (1993), o primeiro e mais

abrangente programa de apoio às cidades quanto ao planejamento de ações

em relação à mudança climática (ICLEI). Em 1999, a conclusão das

negociações do Protocolo de Quioto marcou a consolidação do movimento de

governos subnacionais pela inclusão do tema da mudança climática na agenda

política local (BETSILL; BULKELEY, 2007 apud MARTINS; COSTA

FERREIRA, 2011, p. 619): “além das campanhas que visam à realização de

7 A sigla ICLEI foi usada em referência ao Conselho Internacional para Iniciativas Ambientais Locais (em

inglês). Em 2003, a rede foi renomeada, aumentando seu escopo de atuaç ão e passando a se chamar

ICLEI – Local Governments for Sustainability. (ICLEI) 8 A sigla CCP é usada em referência a Cidades pela Proteção do Clima (em inglês).

8

políticas e medidas de adaptação e mitigação, o ICLEI tem tido bastante

destaque em suas ações de advocacy internacional, defendendo a importância

dos governos locais nas discussões empreendidas no âmbito do regime

internacional do clima.” (ALMEIDA et al., 2013, p. 1436).

Ao aderir à campanha, as cidades se comprometem a seguirem cinco medidas

(milestones): 1) criação de um inventário de emissões; 2) definição de meta de

redução de emissões; 3) desenvolvimento de plano de ação para alcançar a

meta; 4) implementação de políticas e medidas para alcançar a meta; 5)

monitoramento e verificação de resultados. (BACK, 2011, p. 4)

A importância do ICLEI e do CCP é constatada em vários artigos (ALMEIDA et

al., 2013; KOUSKY; SCHNEIDER, 2003; FONSECA, 2011; LANKAO, 2007)

como maneira de superar as dificuldades encontradas pelos entes

subnacionais, como barreiras de informação, incerteza e barreiras financeiras

(KOUSKY, SCHNEIDER, 2003, p. 4). Os serviços prestados pela rede facilitam

o planejamento e a implementação de políticas climáticas – associadas à

resolução de outros problemas -, o que permite que as cidades atinjam a maior

parte das metas de redução de GEE sem custos, ou ainda gerando redução de

custos de manutenção (KOUSKY, SCHNEIDER, 2003, p. 8). Ainda que as

metas sejam modestas, a coordenação regional pode levar a reduções mais

significativas (BETSILL, 2000 apud KOUSKY, SCHNEIDER, 2003, p. 12).

5. Coordenação Regional de Cidades - Mercosul

Os processos de integração regional têm incorporado a dimensão subnacional

por meio da criação de fóruns para discussão entre cidades sobre as questões

de integração. As Redes de Cidades criadas nos processos de integração

regional apresentam também papel de destaque na articulação política por

mais espaço e aumento de autonomia no sistema decisório da Organização de

integração. No Mercosul, a Rede Mercocidades se destaca nesse sentido

(FONSECA, 2011, p. 10).

Segundo a web page da Rede Mercocidades, ela integra 293 cidades dos

países membros e associados do Mercosul, proporcionando a inserção dos

9

subnacionais no processo de integração da organização. A Rede se organiza

em 16 Unidades Temáticas para facilitar a cooperação, entre elas a que lida

com a questão da mudança climática é chamada Unidade Temática de

Ambiente e Desenvolvimento Sustentável.

Lankao (2007) aponta para as peculiaridades da urbanização na América

Latina, o que torna mais importante uma rede de cidades para a região, já que

seus membros apresentarão vulnerabilidades semelhantes e, portanto, suas

discussões e soluções propostas serão mais frutíferas. Entre as características

apresentadas pela autora, é importante destacar que a urbanização tardia em

países com renda média ou baixa gerou problemas estruturais, como o

desemprego e a pobreza, e também que a maneira como se expandiram as

empresas, entre cidades, produziu um aumento da emissão de carbono,

principalmente onde não há uma política de transporte público. Essas questões

são agravadas pela política neoliberal aplicada nos países latino americanos,

que reduziram gastos públicos (LANKAO, 2007, p.6, tabela 2), apresentando

piora nessas questões.

Mesmo com esses agravantes, as cidades de média e baixa renda têm

relativamente baixa emissão de poluentes. Sua preocupação com a política

climática ocorre pela vulnerabilidade a que está sujeita, principalmente quanto

à dimensão humana – vulnerabilidade socioambiental urbana, decorrente da

pobreza (LANKAO, 2007, FERREIRA COSTA; MARTINS, 2011).

Um exemplo de atividade da Rede Mercocidades em relação à mudança

climática é a participação na campanha “Desenvolvendo Cidades Resilientes”,

do UNISDR9, com o compartilhamento de experiências, como de que maneira

o trabalho em gestão do risco de desastres integra aspectos relacionados com

a adaptação e/ou mitigação a mudança climática (MERCOCIUDADES).

Fonseca (2011) observa que quanto maior o grau de institucionalização e

reconhecimento dos atores internacionais em relação à autonomia dos entes

locais, maiores serão os resultados efetivos para o desenvolvimento local e

regional.

9 Escritório das Nações Unidas para a Redução de Riscos de Desastres

10

6. Resultados em São Paulo

De acordo com a pesquisa de Back (2011), a adesão ao ICLEI, em 2003, foi

um marco da inserção da agenda climática na política paulistana, pois fez com

que o município estabelecesse seu inventário de emissões, além de contribuir

para a conscientização e sistematização de políticas ambientais e urbanas

locais que convergissem com medidas tomadas no âmbito global.

Em 2005, foi constituído o Comitê de Mudanças Climáticas e Ecoeconomia,

uma policy community, que pretendia gerar aprendizado político a partir da

experiência na implementação de políticas locais de mitigação, e a partir de da

experiência adquirida na participação em redes de cidades, como o C40.

Houve ainda a criação da lei de Mudanças do Clima do município, definindo

permanentemente a agenda de problemas, além de criar uma “instituição

formada por corpos políticos e técnicos (Comitê e seus Grupos de Trabalho)

para atuar como policy community, propondo soluções e alternativas para a

resolução dos problemas. Desse modo, o legado institucional dificulta que haja

retrocessos relacionados ao ciclo político.” (BACK, 2011, p. 16)

7. Conclusão

O problema da mudança climática tem tido muitos problemas em sua

negociação no nível global, enfrentando resistência por vários motivos. Dessa

maneira, a governança local se coloca como alternativa para retomar as

negociações e conseguir medidas efetivas. Isso ocorre pelas características

intrínsecas das cidades, como emissor de GEE e espaço mais vulnerável para

as consequências das alterações no clima. Com o novo espaço conquistado

pelas cidades, as redes de cidades aparecem como suporte para auxiliar os

governos subnacionais nesse novo ambiente, seja como fórum para troca de

experiências, seja como instituição que reivindica maior autonomia para esses

atores.

11

As especificidades regionais também são lembradas nessa recente forma de

governança, potencializando a função das redes, pois trata de questões mais

específicas comuns, o que pode levar a resultados mais satisfatórios.

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