”all offentlig makt utgår från folket” regeringsformen (kap. 1, § 1)

Från idé till lönsamt företag

1.

Maktlösa makthavare

En studie om kommunalt

chefskap

Örjan Högberg

Doktorsavhandling framlagd vid Linköpings universitet 071012

Kommundirektörsföreningen 2008-10-24


2.

”All offentlig makt utgår från

folket”

Regeringsformen (kap. 1, § 1)

Men vart tar den sedan vägen?

Men vart tar den sedan vägen?


3.

4 januari 2000: Förslag från kommunstyrelsens kontor till

kommunstyrelsen om en översyn av den dåvarande styrprocessen (ineffektiv målstyrningsprocess, otydlig rollfördelning i beställar-utförarorganisationen)

Förslag till kommunstyrelsen att tillsätta en politisk arbetsgrupp, bestående av 9 ledamöter, med uppgift att konkretisera innehållet i översynen av styrprocessen.

000104

Förändring av politisk

ledningsorganisation (forts.)


4.

10 januari 2000: Kommunstyrelsen tillstyrker de

lämnade förslagen från kommunstyrelsens kontor

000104

000110




5.

2 mars 2000: Kommunfullmäktige beslutar att ge

den politiska arbetsgruppen ett tilläggsuppdrag att i samband med sitt arbete särskilt överväga kommundels-nämndernas framtida roll och att lämna förslag på ny organisation och där belysa tre alternativ.

000104

000110

000302




6.



14 maj 2001: Den politiska styrprocessgruppens

3 förslag:

(1)att kommundelsnämnderna helt avvecklas

(2)att kommundelsnämnderna avvecklas i centralorten men behålls i kommunens ytterområden

(3)att kommundelsnämnderna behålls fullt ut

000104

000110

000302

010514


7.



8 oktober 2001: Remissvar

fp, kd, m, SPI, humanistiska nämnden, produktionsutskottet samt de fackliga organisationerna alternativ 1.

c alternativ 2 i första hand, men kunde även tänka sig alternativ 3.

v, mp, omsorgsnämnden, socialnämnden samtliga kommundelsnämnderna alternativ 3

s förordade inget av de tre alternativen i ”oförändrat skick”.

000104

000110

000302

010514

011008


8.



22 oktober 2001: Styrprocessgruppens överlämnande av

slutförslag

Kommundelsnämnderna bibehålls med samma uppgifter och ansvar

o Ej enhälligt beslut

o Ordförandes utslagsröst fäller avgörandet

000104

000110

000302

010514

011008

011022


9.



000104

000110

000302

010514

011008

011022

011204

4 december 2001: Kommunchefens yttrande över

styrprocessens förslag

Styrprocessgruppens utredning har inte behandlat ekonomiska aspekter på de alternativa organisationsförslagen

Slopa kommundelsnämnder

Inför verksamhetsnämnder


10.



10 december 2001: Kommunstyrelsen

tillstyrker kommunchefens yttrande

000104

000110

000302

010514

011008

011022

011204

011210


11.



19 december 2001: Kommunfullmäktige fattar beslut

om avskaffandet av kommundelsnämnder och införandet av verksamhetsnämnder

000104

000110

000302

010514

011008

011022

011204

011210

011219


12.

Vad säger politikerna?”I styrprocessgruppen fanns det en majoritet för att behålla kommundelsnämnder och det fattades också ett sådant beslut. Men sedan blev gruppens ordförande överkörd ....” (v)

”Från tjänstemannahåll var man aktiv initiativtagare till att driva frågan om nedläggning. [ … ] I och med att det politiska läget var så tveksamt så backade inte tjänstemännen utan de låg på sitt. [ …] Visst hade tjänstemannatydligheten en påverkan, de är ju ytterst våra rådgivare och ger oss underlag för besluten.” (s)

”Jag tror att det mera var tjänstemännen som ville ha bort kommundelsnämnder än politikerna.” (c)

”Om man ser till slutresultatet så var det ju kommundirektören och moderaterna som lyckades och därmed kan man säga att de har ägt frågan.” (v)

”Vi trodde ju någonstans att det var styrprocessgruppen som skulle göra det, men någonstans känner jag att det fanns en väldigt stark grupp inom kommunledningen på tjänstemannanivå.” (s)

”Jag vill ju hävda att tjänstemännen har haft stort inflytande i den här processen. Tjänstemännen har sedan länge velat lägga ner kommundelsnämnder medan det har funnits ett politiskt motstånd.” (s)

”Vi ska veta att tjänstemännen i kommunledningen inte tyckte om KDN-reformen.” (s)


13.

Vad säger tjänstemännen?”Det var en välformulerad skrivelse. Varje ord är vägt på guldvåg.” (kc)

”Det är från mitt yttrande som Arbetarkommunen tar tag i frågan, och bestämmer sig för linje 1. Arbetarkommunen har ju sitt möte innan KS, och binder upp sossarna hur de ska agera. Då skedde ju slaget mellan min skrivning och styrgruppsmötet.” (kc)

”Det är som så att en tjänstemannaskrivning vid rätt tidpunkt är den man förhåller sig till. Det är den som får byggas upp och bli fart på.” (kc)

”Ja, det är den som går hela vägen. Det ändras ju inte någonting. Den går ju helt stick i stäv med styrprocessgruppen.” (kc)

”Att bara tordas göra som jag gjorde.” (kc)

”Ja. Vad man gjorde då var ju att köra över styrprocessgruppens ordförande.” (fvc)


14.

Bakgrund Tjänstemännens inflytande på den

politiska processen

Politiker känner sig maktlösa och handlingsförlamade

Det demokratiska systemet ersätts med expertstyre

Offentliga makten ligger dold i förvaltningsmaskineriet

Är det icke-förtroendevalda tjänstemän som bestämmer över den

offentliga verksamheten?

Vilken ställning har förvaltningen i våra demokratiska förankrade

organisationer?

Vilka är de verkliga politiska makthavarna?

Är det icke-förtroendevalda tjänstemän som bestämmer över den

offentliga verksamheten?

Vilken ställning har förvaltningen i våra demokratiska förankrade

organisationer?

Vilka är de verkliga politiska makthavarna?


15.

Problembilden Byråkratimodellen

o Funktionell maktfördelningsprincip som skiljer mellan beslutande och verkställande organ - mellan politiker/politik och tjänstemän/förvaltning

o Lydnadshierarki där tjänstemännen är neutrala utförare

Glapp mellan ideal och praktiko I praktiken fungerar inte maktrelationen som den

normativa byråkratimodellen föreskriver

o Gråzon

o Administrative politikern/politiserande tjänstemannen

o Problematisk och komplicerad maktrelation

Den kommunala expansioneno Gråzonen förstärks

o Ideologiska ideal Effektivitetsideal

o ”Företagisering”

o Politikers beroende av tjänstemän

Inget nytt!Inget nytt!


16.

Vad är problemet Otydlighet i hur makten i praktiken

konstrueras och distribueras i interaktionen mellan politiker och tjänstemän

Problematiska maktförhållanden förbundna med chefstjänstemannapositionen

Chefstjänstemännens informella och reella politiska makt!

o Demokratiproblem - icke förtroendevalda chefstjänstemän

o Styrningsproblem - verkställande ≠ politiska beslutsintentioner (opinion)

o Professionsproblem – större politiskt inflytande än vad positionen medger

Chefstjänstemännens politiska makt vet vi inte så

mycket om!

Chefstjänstemännens politiska makt vet vi inte så

mycket om!


17.

Lämna byråkratimodellens (Webers) synsätt på makt!

Hur skapa kunskap om chefstjänstemännens

politiska makt?

Byråkratimodellen föråldrad och ej längre ett vägledande ideal för maktanalyser

Tar maktfördelningen mellan politiker och tjänstemän för given utifrån ett antagande om organisationer som rationella institutioner

Maktfördelningen ses som naturlig och oproblematisk med resultat att kritiska analyser av maktförhållanden förbundna med chefstjänstemannapositionen anses onödiga

Politiker ges en privilegierad position där makten ses som ett ting knutet till politiker som individer

”Makt över” Hierarkiskt synsätt

Dominans och herravälde

Enkelriktad kausalitet

”A has power over B to the extent that he can get B to do something that B would not otherwise do” (Dahl, 1957)

”Makt över” Hierarkiskt synsätt

Dominans och herravälde

Enkelriktad kausalitet

”A has power over B to the extent that he can get B to do something that B would not otherwise do” (Dahl, 1957)


18.

”Makt att”KapacitetHandlande, intentionella, agenterBakom handlandet – maktresurserDubbelriktad kausalitet

Alternativt synsätt på makt

”I will thus define social power as the capacities to act possessed by social agents in virtue of the enduring relations in which

they participate.” (Isaac, 1992)


19.

Forskningsfrågor Hur kan chefstjänstemännens politiska agerande förstås?

Vilka maktresurser, om de nu finns, kan identifieras som förbundna med den kommunala chefstjänstemannapositionen?

Vad och hur tillåter chefstjänstemannapositionen, via maktresurserna, innehavaren av positionen att påverka för att uppnå effekter?

SyfteGenom att empiriskt och teoretiskt problematisera och analysera den kommunala chefstjänstemannapositionen utifrån maktteoretiskt perspektiv syftar studien till att bidra till kunskapen om de kommunala chefstjänstemännens politiska agerande och de maktförhållanden som konstituerar detta agerande


20.

Metod

Kommunchefer som fall

Kritisk realismo Strukturell analys

(maktresurser)o Kausal analys (påverkan)

Tidsanvändningsstudien (2002)o Dagboko Observationero Intervjuero Seminarier

Samspelsstudien (2004-2005)o Dokumento Intervjuero Seminarier


21.

Strukturell analys - maktresurser

Centralitet Kommunledningskontoret sammanlänkat med alla andra enheter i kommunen

Kommunledningskontorets integrerande funktion av arbetet som utförs av andra förvaltningar

Möjliggör för innehavaren av kommunchefspositionen att kontrollera det sammanlagda arbetsflöde

”Det är en maktposition, och i den har man ju som förvaltningschef stora möjligheter att kunna påverka.”

Kommunchefen är ju naturligtvis en slags 'man in the middle'”


22.


Kontroll över kritiska resurser Resurser som en organisation är beroende av för dess

sätt att fungera, vilket skapar en förmåga att styra en organisations handlande

Information, expertis och kunskap som kan exploateras

Skapar ett asymmetriskt beroendeförhållande

Möjliggör för innehavaren av kommunchefspositionen att kontrollera förvaltningen resurser som politiker är beroende av för att genomföra de politiska intentionerna

”Det är ju klart, leder man den organisationen där tjänstemännen finns … all kunskap … det är ju där vi har våran största maktmöjlighet.”

”Den samlade kunskapen, informationen och helheten har ju kommunchefen. Han har hela kommunen i sitt grepp.”

”Vi är rätt så utelämnade till de råd vi får, i den kunskapen.”


23.


Närhet till exekutiv makt Ju närmre en aktör är den exekutiva makten , desto

större möjligheter att utöva makt

Kommunchefens access till den kommunövergripande exekutiva politiska ledningen

” Har han på fötterna och är inlyssnad och planterar in tankar och idéer som är kloka hos sin KS-ordförande ökar påverkansmöjligheterna.”

”Alltså, kommunchefen kan ju som tjänsteman jobba i relation till kommunstyrelsen och så blir det ju en väldig maktfaktor.”

”Kraften i kommunchefsrollen ligger ju i det oerhört nära samarbete med den politiska ledningen.”

OBS! Maktresurserna endast potentiell makt, ej faktisk. De

måste aktiveras!

OBS! Maktresurserna endast potentiell makt, ej faktisk. De

måste aktiveras!


24.

Kausal analys - påverkan Vad?

o (1) Initiering, (2) Beredning, (3) Implementering, (4) Efterkontroll

o Den politiska beslutsprocessen

”Kommunchefen leder hela processen fram till att klubban går i bordet.”

”Bara i det rent praktiska har han ju oerhörd makt att kunna påverka den politiska beslutsprocessen.”

Hur?o Beslutsunderlag för ärendehantering

- Problembilder- Konsekvensbeskrivningar - Timing

”Det är en del av yrkesrollen att klippa till vid rätt tidpunkt, och göra det med lagom kraft.”

” … ställa frågor, och måla upp scenarier. Vilka hot finns med beslut i olika inriktningar, vilka möjligheter finns med en annan inriktning.”


25.

Kausal analys - påverkan

OBS! Påverkan analyseras som tendenser, inte lagbundenhet.

Andra villkor som kan upphäva kausaliteten

oFörtroende

”Makten är så stor som vi tillåter den vara”

”Maktbasen för en kommunchef är både tunn och kan erodera snabbt.”


26.

Kausal modell övermaktresurser och påverkan

CentralitetKontroll över resurserNärhet till makt

Kommunchefspositionen

Politisk beslutsprocess

Förtroende

Beslutsunderlag för ärendehantering

ProblembilderKonsekvensbeskrivningar

Timing


27.

Chefstjänstemännens politiska agerande

Reaktiv icke-politisk rollo ”Makt över”

o Byråkratimodellen

Proaktiv politisk rollo ”Makt att”

o Den kausala modellen

Det politiska agerandet kan förstås i termer av en proaktiv politisk roll som är inneboende i

chefspositionens generiska karaktär

Det politiska agerandet kan förstås i termer av en proaktiv politisk roll som är inneboende i

chefspositionens generiska karaktär


28.

Slutsatser Förvaltningen sysslar med politik

Chefstjänstemännen är maktfulla politiska aktörer

Behov av en interaktiv samspelszon!o Den politiska överordningen samexisterar och

integreras med den förvaltningsmässiga underordningen

o Chefstjänstemännen accepteras som politiska aktörer och erkänns en proaktiv politisk roll.

o Chefstjänstemännen tilldelas politiska funktioner.

o Chefstjänstemännen betraktas som ett stödjande komplement till politiker i den politiska processen.

o Traditionell hierarkisk ansvarighet.

o Integrerat samspel med utgångspunkt i politisk respektive administrativ logik.

o Det politiska arbetet delas i en gemensam politisk ledning


29.

”Finns en önskan om

makt så är det bra att det

ser ut som det gör.”

”all offentlig makt utgår från folket” regeringsformen (kap. 1, § 1)

Documents