Alessandro RoselliCrisi bancarie e risposte del legislatore

LUISS-GUIDO CARLI22 MARZO 2012

Struttura del sistema finanziario (1)

• Banche: passività a vista o a breve (depositi dal pubblico), funzione monetaria; attività a breve o a medio/lungo

• Altre istituzioni finanziarie: passività a breve sul mercato monetario o

interbancario, attività in titoli (banche d’investimento)

Passività e attività a medio/lungo (ICS)

Struttura del sistema finanziario (2)

• banche “miste”, banche universali: despecializzazione funzionale

• Problema della commistione, o separatezza, Banca/Industria

• Sistemi banco-centrici o orientati al mercato

Periodo interbellico: struttura finanziaria

• La “dottrina “ dei real bills only (Peel Act 1844)era alla base del modello della banca di deposito, o “commerciale”. Ma era di fatto seguita?

• In Italia, no (banca mista, di tipo tedesco, partecipazioni azionarie, sia della Banca nell’Industria, sia viceversa)

• Negli USA, no (banche di deposito e banche d’investimento, sotto la stessa holding. Conglomerati finanziari, financial department stores)

• In GB, sì (clearing banks)

Periodo interbellico: crisi bancarie

• USA: innovazione industriale, boom economico, indebitamento delle imprese, con banche e con famiglie (sistema orientato al mercato), debito insostenibile, crisi di borsa, ritiri dei depositi, crisi di illiquidità, insolvenze

• Italia: cambio troppo elevato (quota 90), crisi industriali, commistione banca/industria, crisi della banca mista

• GB: crisi, ma non sistemica. Ma: perché l’industria perse terreno? Did banks fail British industry?

Le spiegazioni della Grande Crisi

• Monetaria (Friedman, Schwartz): politica monetaria rigida, gold standard

• Keynesiana: domanda aggregata insufficiente, e non sostenuta dal governo

• E le “regole”? Erano adeguate?

Le risposte del legislatore alla Grande Depressione

• Le ideologie prevalenti: interventismo pubblico: lo Stato come regolatore, e come capitalista; dirigismo; New Deal (fu il corporativismo influente?(Cassese)

• Stato regolatore e imprenditore: USA: RFC (temporaneo),Italia: IRI (permanente)

Riforme negli USA(1)

• USA: Keynes avrebbe dato priorità alla reflazione della domanda (non era un istituzionalista). Roosevelt: riforme istituzionali

• Glass Steagall Act 1933 and 1935: separazione banche commerciali, di deposito/banche d’investimento. Banche come public utilities, fortemente regolate. Accresciuti poteri alla Federal Reserve. FDIC (assicurazione pubblica depositi); Fed come prestatore di ultima istanza

Riforme negli USA (2)

• Securities Act 1933, Securities Exchange Act 1934: emissione e registrazione titoli; transazioni sul secondario e regolazione investment banks. Creazione della SEC. Emissioni soggette a libera valutazione del mercato: ruolo delle rating agencies nel valutare i titoli di debito

Riforme negli USA (3)

• Distinzione di scopi tra Banking Acts e Securities Acts.

• B.A: stabilità del sistema bancario e protezione del depositante.

• S.A: corretta informazione dell’investitore, prevenzione e soppressione frodi e conflitti interesse, trasparenza (conduct-of-business)

• Tipico sistema finanziario market-oriented

Riforme in Italia (1)

• Corporativismo? No: Beneduce, Menichella, Saraceno: tecnocrati o socialisti

• Meccanismo di soluzione: trasferimento immobilizzi da BI a IRI; bilancio BI risanato; partecipazioni bancarie e industriali all’IRI; IRI finanziato dallo Stato e sul mercato

• Legge bancaria 1936: separazione banca di deposito/ICS (quasi assenza mercati finanziari)

Riforme in Italia (2)

• Carattere pubblicistico del sistema bancario, BI come istituto di diritto pubblico, alcune banche di diritto pubblico o di interesse nazionale, controllate dallo Stato, banche come public utilities, vigilanza pervasiva della BI; rilievo sua attività regolatoria (legge bancaria flessibile: è durata a lungo)

• Tipico sistema banco-centrico

Decenni postbellici. Un’ età aurea?

• Maggiore stabilità bancaria. Largo ruolo dello Stato e della banca centrale. Ma:

• Perdita tendenziale del ruolo delle banche come public utilities; crescente concorrenza, ricerca di redditività, internazionalizzazione (eurodollaro)

• Shocks petroliferi, variabilità tassi interesse e cambio, collasso del sistema di Bretton Woods, espansione deficit pubblici, inflazione

Decenni postbellici: sviluppi regolatori

• USA: Bank Holding Company Act 1956 (separatezza Banca/Industria)

• Italia: attitudine dirigista, ampia “legislazione secondaria” BI, vigilanza intrusiva”, carenza di normative su concorrenza e mercati finanziari

I decenni recenti: si chiude un cerchio centenario

• Primi del 20mo secolo: età liberale e globalizzazione, prima guerra mondiale, poi tentativi di restaurazione vecchio ordine liberale

• Boom anni ‘20• Crisi bancarie, intervento pubblico, anni ‘30• Relazione bilanciata Stato/mercato, decenni postbellici• Euforia finanziaria, anni ‘90 e inizio 21mo sec ( vedi slide

seguente)• 2007-2008: Crisi, in evoluzione ma irrisolta• E adesso? Come rispondere, sul piano normativo?

Troppa finanza? Rapporto fra attivi ist.fin./GDP

Italia: riforme di liberalizzazione

• Legge antitrust 1990;Legge Amato-Carli 1990 (privatizzazioni); TU su Banca 1993 (alternativa tra banca universale, banca specializzata, gruppo polifunzionale) e su Finanza 1998 (aumento trasparenza, contendibilità imprese, regole su fusioni); legge Vietti 2003 (alternativa tra governo societario monistico, duale, anglo-sassone); legge su protez. risp. 2005

Italia: crescita mercati finanziari

• Crescita mercati finanziari. Diversificazione attività finanziarie investitori. Episodi di instabilità (Cirio 2002, Parmalat 2003)

• Sistema resta banco-centrico (attivi bancari pari al 60-70% del totale attivi istituti finanziari)

USA: liberalizzazione

• Gramm-Leach-Bliley Act 1999: banche commerciali/di deposito e banche d’investimento distinte, ma sotto la stessa holding company. Barriere deboli nei rapporti tra affiliate. Visione unitaria del rischio dell’intero gruppo

Securitization(1)

• Vecchia struttura: mutuatario-banca, che tiene il prestito in bilancio. Banca attenta a qualità credito

• Nuova struttura: mutuatario-banca-banca d’investimento-investitori. Flusso pagamenti da mutuatario a investitore (altra banca, fondi pensione, assicurazioni, hedge funds,…)

banca d’invest: mette insieme i mutui,e altri prestiti, rappresentati da titoli, e crea CDO;

Ottiene da rating agencies un alto rating per i CDO (AAA)

Securitization (2)• Famiglie• Fondi d’investimento money market (vigilati da SEC), senza limitazioni dei depositi financial commercial paper• Banca commerciale repo (garantiti da CDO) • Investment bank (broker-dealer) CDO (PUNTO DEBOLE DELLA CATENA)• Asset-backed-security-ABS issuer: tagliuzza i mutui in fette(slices) secondo il rischio Pool di mutui• Special purpose vehicle-SPV (shadow bank, banca ombra), evitati coeff. capitale mutuo• Banca commerciale mutuo• Famiglie

Securitization (3)

• Mutui sub-prime: rischiosi, alti tassi di interesse, ma CDO con AAA

• Crescita prezzi case (2000-2003: quadruplicati)• Settore finanziario con alto leverage (SEC:

appendix to rule 15c3-1)• Settore finanziario concentrato, dominato da: 5 banche di invest., 2 conglomerati finanziari,

3 assicurazioni (CDS), 3 agenzie rating

Reazione alla crisi

• Politica monetaria espansiva• Intervento pubblico di spesa pubblica

(Keynes) e di ricapitalizzazione (TARP, simile a RFC della Grande Depressione): banche e altre imprese (Chrysler, ad es)

• Interventi Federal Reserve: al sistema (TAF, TSLF, AMLF,CPFF, TALF), a singoli istituti (Maiden Lane I, II, III)

Dodd-Frank Act(D-F Act) 2010 (1)

• Scopi principali:Revisione degli organi di vigilanzaRistrutturazione finanziariaLimiti a securitizationAccrescimento protezione investitore

Legge estesa e complessa. Molto è lasciato ai regolamenti di attuazione, procedura non terminata. A qual punto il sistema finanziario sarà effettivamente riformato, presto per dirlo

D-F Act. Revisione vigilanza(1)

• Al vertice: Financial Stability Oversight Council, con esponenti dei diversi organi di vigilanza federale (Fed, FDIC, Office of the Comptroller of the Currency)

• Poteri Fed rafforzati, ma anche Tesoro, che presiede il Council

• Office of Financial Research, che assiste il Council

D-F Act. Revisione vigilanza (2)

• Bureau of Consumer Financial Protection, presso Fed

• Federal Insurance Office, presso Tesoro (ma la vigilanza sulle assicurazioni resta agli Stati, non è Federale).

D-F Act: Revisione vigilanza (3)

• Office for Credit Rating, presso la SEC, esamina le agenzie di rating, ne verifica i sistemi di controllo interno. Gli organi di vigilanza cancellino tutti i riferimenti alle agenzie di rating dalle loro normative e individuino standard alternativi per determinare la qualità degli strumenti di credito. Separazione, entro le agenzie, tra rating e marketing

D-F Act: struttura finanziaria(1)

• Distinzione tra banche di deposito, bank holding companies-bhc, società finanziarie non bancarie-sfnb. Queste ultime (nuove): società la cui attività è, per almeno l’85%, considerata “di natura finanziaria”

• Tutte le bhc con attività sopra 50 mld di $ sono “sistemicamente importanti”, e così pure le sfnb, su base “caso per caso”

D-F Act: struttura finanziaria (2)

• Le istituzioni “sistematicamente importanti” sono soggette a più stretta vigilanza prudenziale

Le banche e bhc devono osservare la “Volcker rule”: • divieto di fare transazioni a breve (trading

account:acquisti con intento di rivendere) per conto proprio in titoli, inclusi derivati, opzioni, futures. Le sfnb non osservano il divieto ma, se sistemicamente importanti, più stretti requisiti prudenziali e limiti quantitativi

• divieto di possedere, controllare o gestire fondi di private equity o hedge funds

D-F Act: specialità delle banche

• Accesso al credito della banca centrale: banche: sì; sfnb: solo col permesso del Tesoro, e solo per l’intero sistema, non per singoli istituti [rimedio: comprare una banca]

• Swaps: banche solo per copertura, altrimenti solo presso sussidiarie della bhc

• Fed definisce regole su adeguatezza del capitale, limiti a leverage, rapporti liquidità, gestione del rischio, resolution plans.

D-F Act: procedure concorsuali

• Banche: FDIC sfnb: Orderly Liquidation Authority, che prende il

posto di precedenti organi, se c’è rischio sistemico (caso Lehman Bros)

• Per istituti sistemicamente importanti: living wills (“testamenti viventi”): pianificare tra istituto e organo vig.: azioni, scambio di informazioni, per superare ostacoli in crisi aziendale (ancora, caso Lehman). Evitare il “troppo grande per fallire”

D-F Act: ri-regolazione

• Disinvestimenti, limiti a fusioni e a crescita, per istituti sistemicamente importanti, su iniziativa Fed, con approvazione FSOC (ancora, evitare il too big to fail)

• Limite al leverage (15:1) • Regolazione della securitization, con ritenzione

del rischio, in perc.• Limiti alle transazioni tra affiliate (esposizioni su

transazioni in derivati)

D-F Act: derivati OTC, governo societario

• Derivati fuori borsa (OTC): la SEC e la CFTC provvedano a regolamentare. Problema aperto: margini e trasparenza punti più dibattuti

• Governo societario: su compenso amministratori e dirigenti (bonus): attribuito più ampio ruolo , ma non decisorio, agli azionisti

E l’Italia?

• Vediamo di rispondere…

• Grazie a tutti