agua potable y saneamiento

14

Agua potable y saneamiento

Iris Marmanillo

Resumen

El sector de agua y saneamiento se caracteriza por sus bajas coberturas y la mala calidad delservicio, as como por la precaria situacin financiera de quienes lo prestan, que, aunada auna falta de incentivos para el mejoramiento de su gestin, ha llevado al sector a un nivelde inversiones mnimas que ya comienza a afectar su sostenibilidad.

La poltica tarifaria est divorciada de la realidad del sector respecto de las inversionesy su financiamiento, hecho que agrava an ms el problema. Adems, el marco institucionaly de regulacin requiere ajustes para, por un lado, mejorar la gobernabilidad en lasempresas prestadoras de servicios de saneamiento (EPS), y, por otro lado, permitir que laSuperintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) ejerza eficazmentesu funcin reguladora.

Para revertir esta situacin el sector requiere reformas estructurales que minimicen lainterferencia poltica en el manejo de estos servicios e introduzcan los incentivos adecuadospara lograr, de manera progresiva, su desarrollo sostenido.

Con esta perspectiva, las principales polticas, estrategias y actividades son: (i) eldesarrollo de un sistema que garantice inversiones sostenibles, eficiencia en la prestacinde servicios y la provisin de estos a los ms pobres. Todo ello por medio de una polticafinanciera y tarifaria que incorpore los incentivos necesarios para tales fines; y (ii) elfortalecimiento del marco institucional y regulatorio para introducir las buenas prcticasde gobierno corporativo en las EPS y permitir que la poltica tarifaria y financiera seancoherentes, buscando que la SUNASS pueda ejercer su labor eficazmente.

325

PER: LA OPORTUNIDAD DE UN PAS DIFERENTE326

I. Introduccin

El acceso a los servicios de agua y saneamiento tiene implicancias positivas en el logro deindicadores favorables de nutricin, salud e, incluso, educacin. Por ello, es importantearticular las acciones de este sector con las de otros para lograr un enfoque integral queconduzca a la solucin de los problemas de las poblaciones ms pobres del pas.1 Por otrolado, el sector tambin cumple un papel importante en la competitividad del pas, y tienecomo propsito contribuir al mejoramiento sostenible de la calidad de vida de la pobla-cin. Desde esta perspectiva, en el Plan Nacional de Competitividad2 recientementeelaborado se analizaron las estrategias y actividades principales para la reforma del sectorde saneamiento, que forman parte de las estrategias recomendadas en este captulo.

El marco institucional del sector est bastante bien establecido, pues logra diferenciarclaramente las funciones rectoras de fijacin de polticas de aquellas reguladoras y de lasde prestacin de servicios. Las primeras estn asignadas al Ministerio de Vivienda, Cons-truccin y Saneamiento (MVCS); las segundas, al ente regulador (SUNASS); y las terce-ras, a las EPS, municipalidades y/o juntas de usuarios. Sin embargo, existe una dbilcoordinacin entre los diferentes entes del nivel central y entre estos y los de otros nivelesde gobierno, as como algunos vacos. Esta falta de coordinacin se observa en las reas deplaneamiento y financiamiento de las inversiones y en los mecanismos para mejorar ycontrolar la gestin de las EPS. Y los vacos impiden un desarrollo sostenido y una buenaprestacin de los servicios. Asimismo, hoy resulta ms evidente la ausencia de gobiernocorporativo en las EPS, incluyendo la falta de rendicin de cuentas y la dificultad paraque la SUNASS ejerza eficazmente la funcin reguladora frente a las EPS pblicas.

En 2004, las coberturas del Per en agua potable y saneamiento (76 y 57 por cientorespectivamente) estn muy por debajo de las coberturas promedio de los pases deAmrica Latina (89 y 74 por ciento). El nivel de tratamiento de aguas servidas (23 porciento) est tambin lejos de las coberturas de pases vecinos como Chile (72 por ciento).La poblacin sin servicio de agua y saneamiento es de 6,6 y 11 millones de habitantesrespectivamente, los que estn asentados en reas pobres periurbanas, rurales y en locali-dades medianas y pequeas. Este desafo debe ser enfrentado con intervenciones efecti-vas, para lo que se requiere, adems de las inversiones en infraestructura, promovercambios en las condiciones y patrones de higiene de estas poblaciones. Pero no bastaampliar las coberturas: es necesario, tambin, mejorar la sostenibilidad y la calidad de losservicios ofertados. Al respecto, en las reas urbanas hay una escasa continuidad delservicio y una falta de mantenimiento de la infraestructura, lo que se refleja en los altosndices de roturas y atoros en las redes. En las reas rurales, el problema principal es la

1 Vase el captulo dedicado al sector salud en este mismo volumen.2 La formulacin del Plan Nacional de Competitividad estuvo bajo la responsabilidad del

Consejo Nacional de Competitividad (CNC) de la Presidencia del Consejo de Ministros(PCM), y se constituyeron varias mesas, entre las cuales estuvo la Mesa de Infraestructuray Regulacin, que incluy al sector de saneamiento.

CAPTULO 14. AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO 327

calidad del agua y su pobre sostenibilidad, pero est empezando a ser corregido conintervenciones enfocadas en responder a la demanda.

Por otro lado, la situacin financiera de las EPS es precaria, pues sus ingresos operati-vos les permiten cubrir ajustadamente sus costos operativos,3 lo que las est conduciendoa su descapitalizacin. La situacin financiera de las EPS empez a agravarse en 2003, yno se estn cumpliendo las polticas de mejoramiento de la eficiencia. En parte, esteproblema es generado porque la poltica tarifaria est divorciada de la realidad en la queopera el sector, es decir, no est vinculada a las polticas de financiamiento y ejecucin deinversiones. Las inversiones del sector, la mayor parte de ellas provenientes del Tesoro,4

han mostrado una gran volatilidad y una tendencia decreciente en este quinqueniocomparadas con las de la dcada anterior (0,2 por ciento frente a 0,5 por ciento del PBI).Para alcanzar los Objetivos del Milenio al 2015 (ODM), el sector requerira invertir eneste prximo decenio no menos de 265 millones de dlares al ao (equivalentes a 0,5 delPBI) solo para ampliar la cobertura de tratamiento de las aguas servidas a 40 por ciento yrealizar las obras de rehabilitacin para el buen funcionamiento de los sistemas. Si lasmetas son ms altas por ejemplo, alcanzar un 100 por ciento de cobertura en agua ysaneamiento, ampliar la cobertura de tratamiento de las aguas servidas a 60 por ciento yrealizar las obras de rehabilitacin, tendra que invertir un monto anual de 390 millo-nes de dlares (0,7 por ciento del PBI). Sin embargo, cabe anotar que una mayor canti-dad de recursos, por s sola, no garantiza inversiones sostenibles ni que se vaya a llegar a losms pobres que carecen del servicio; para ello se requiere una poltica y una metodologaque permitan priorizar la asignacin de los recursos del Estado en beneficio de los mspobres y mejorar la gestin de los prestadores.

El sector todava no le ha asignado un costo al recurso hdrico, a pesar de que reconoceque el agua tiene valor social, valor econmico y valor ambiental, y que su uso debebasarse en el equilibrio permanente entre estos. Las tarifas que cobran ahora los prestado-res de servicios solo incluyen los costos de la prestacin de servicios de corto plazo. Enprincipio, ellas deben cubrir el costo de la prestacin del servicio a mediano plazo (segnla poltica tarifaria), pero estn atrasadas y no reflejan el costo medio en un horizonte demediano plazo. Un factor que afecta la aplicacin de una poltica tarifaria correcta es lafalta de medicin, que alcanza en el Per, en promedio, 54 por ciento, mientras que enChile es de 98 por ciento. Por ello, a la mayor parte de los usuarios se les factura porasignaciones de consumo que estn vigentes desde hace aos. El resultado final es que enlos ltimos cinco aos la tarifa promedio y la facturacin promedio mensual por usuarioha disminuido 11 por ciento y 22 por ciento respectivamente.

Otro gran desafo de la poltica tarifaria est relacionado con las estructuras de preciosvigentes, diseadas tomando en cuenta subsidios cruzados. Esto ltimo, lejos de produ-cir los beneficios sociales esperados, ha debilitado financieramente a las EPS (entre 5 porciento y 10 por ciento de usuarios subsidian al resto). Para subsanar esta distorsin, la

3 El costo operativo da cuenta de 78 por ciento de los ingresos operativos, mientras enChile solo representa 57 por ciento.

4 Considera los niveles central, regional y local.


SUNASS est trabajando en el reordenamiento de las estructuras tarifarias, que debecontemplar, entre otros, lineamientos para hacer los subsidios explcitos y acotados. Sinembargo, debe sealarse que el subsidio cruzado solo puede ser bien enfocado y calibra-do cuando es posible medir el consumo. Para cumplir con este requisito, muchas EPStendrn que avanzar primero con la medicin. Por otro lado, se deben tomar en cuentalos efectos sobre las EPS y los usuarios si se quiere aplicar al mismo tiempo ajustes a la tarifamedia y a su estructura.

Un desafo adicional del sector consiste en mejorar la gestin de los servicios en lasEPS, incluyendo al Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL). Estosproveedores administran los servicios de aproximadamente 62 por ciento de la pobla-cin. Una de las estrategias para mejorar la gestin del recurso hdrico es que se optimiceel uso de la capacidad instalada antes de ampliar el sistema con nuevas inversiones. Paraque esta estrategia sea eficaz es preciso incrementar la medicin al mximo posible. Comoreferencia se tiene lo logrado entre 1998 y 2004, cuando la medicin se duplic y seincorpor adems al servicio a aproximadamente 6 millones de habitantes, se disminuyla produccin de agua en 30 por ciento y se mejor la continuidad del servicio a 16 horaspor da. Un mayor nivel de medicin proporcionar asimismo ms elementos para abor-dar el problema del agua no facturada que en la actualidad se estima en 42 por ciento delagua producida, equivalente a aproximadamente 490 millones de metros cbicos porao y a 80 por ciento de la produccin anual de SEDAPAL. Sin duda, para mejorar lagestin en las EPS el sector tendr que revisar su poltica de asignacin de recursos para elfinanciamiento de las inversiones, con el propsito de introducir los incentivos adecua-dos. Otra herramienta de la que ha echado mano el Gobierno para mejorar la gestin hasido el inicio de la promocin de la participacin privada (PSP) por medio de la concesindel servicio en Tumbes, que puede servir de ejemplo para consolidar la estrategia de PSPen sus diferentes modalidades, incluyendo la participacin pblica privada (PPP) y la deproveedores de servicios privados a pequea escala (SPSP).

Marco institucional

En la dcada de 1970 el sector estaba a cargo de la Direccin General de Obras Sanitariasen el Ministerio de Vivienda (DGOS), que tena un perfil netamente constructor deobras sanitarias en todo el pas. En 1981 se cre la empresa estatal Servicio Nacional deAbastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado (SENAPA) en reemplazo de la DGOS.Esta corporacin estuvo formada por quince empresas filiales y doce unidades operativas.A partir de 1990 se transfieren a ttulo gratuito las empresas filiales y unidades operativasdel SENAPA a las municipalidades.

En 1992 se encarga el sector al Ministerio de la Presidencia (creado en 1991). Luego,con la desaparicin de este ministerio en julio de 2002, se crea, en el Ministerio deVivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS), el Vice-Ministerio de Construccin ySaneamiento (VMCS), y se le asignan las funciones de ente rector del Estado en losasuntos referentes a los servicios de saneamiento. Su responsabilidad es formular, aprobar,ejecutar y supervisar las polticas de alcance nacional aplicables en materia de saneamiento.


Asimismo, debe formular los planes nacionales de desarrollo del sector, as como asignarlos recursos del Estado a este sector. Desde 1994 la SUNASS es el ente regulador, ydepende de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).

Los prestadores de servicios en el pas son: (i) SEDAPAL, que brinda servicios en laciudad de Lima y a las EPS municipales que, en conjunto, tienen bajo su jurisdiccin 62por ciento de la poblacin total del pas; (ii) las juntas administradoras de servicios desaneamiento (JASS), que tienen bajo su responsabilidad al 29 por ciento de la poblacintotal asentada principalmente en el mbito rural; y (iii) algunas municipalidades peque-as (490) que albergan a 9 por ciento de la poblacin total.

Aparte de los entes mencionados, tambin participan de las actividades del sector elMinisterio de Salud, el Ministerio de Economa y Finanzas y otras instituciones querealizan funciones relacionadas con la elaboracin de proyectos y la ejecucin de obras,adems del financiamiento de inversiones (gobiernos regionales, Instituto Nacional deDesarrollo-INADE, el Fondo Nacional de Compensacin para el Desarrollo Social-FONCODES, el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Humano-PROMUDEH, yPARSSA, ex Programa Nacional de Agua Potable-PRONAP). El cuadro 1 presenta enforma resumida las principales funciones y entes responsables de ellas.

Cuadro 1. Principales funciones y responsabilidades del sector

Principales funciones sectoriales Instituciones Comentarios

Nivel nacionalFijacin de polticas, normas, planes MVCS-VMCSFinanciamiento de inversiones incluyendocontrapartida local (CL) VMCS-MEFRegulacin econmica SUNASS-MEFAprobacin de tarifas SUNASS Solo para SEDAPALRegulacin ambiental MINSA y otros

Nivel regional/departamentalFinanciamiento de inversiones Gobiernos regionales

Nivel local Prestacin de servicios

Empresas prestadoras de servicios SEDAPAL y EPS Propios municipios Municipios varios Concesiones con el sector privado ProInversin Tumbes ya fue

concesionado Juntas o comits de usuarios Juntas varias

Aportes financieros municipales Municipios variosAprobacin de tarifas Alcaldes en juntas reas rurales: juntas o

municipales comits de usuarios

Fuente: elaborado por la autora.


Del cuadro 1 se desprende que una de las fortalezas del sector es que ha diferenciado lasresponsabilidades de fijacin de polticas (ente rector: MVCS) de las de regulacin (enteregulador: SUNASS) y de prestacin de los servicios. Sin embargo, uno de los grandes proble-mas que plantea este marco es la dbil coordinacin, los vacos y las duplicidades entre losdiferentes entes del nivel central y entre estos y los otros niveles de gobierno, por ejemplo, encuanto al planeamiento y financiamiento de inversiones. Por otro lado, al no existir carrerapblica, el personal que trabaja en el sector no siempre est calificado para las funciones quedesempea, y tampoco ayuda la alta rotacin del personal directivo y gerencial. Otros dosproblemas institucionales han quedado recientemente en evidencia: la falta de gobiernocorporativo en las EPS, incluyendo la ausencia de rendicin de cuentas, y la dificultad paraque la SUNASS ejerza eficazmente su funcin reguladora con las EPS pblicas.

Polticas pasadas y presentes, incluyendo PSP

El sector elabor un Plan Nacional de Desarrollo para el periodo 2002-2011, que estsiendo actualizado para cubrir el periodo 2006-2015 y se encuentra an como docu-mento en borrador. El Plan contiene un diagnstico del sector y las directrices para eldesarrollo coherente e integrado de los servicios de agua potable y saneamiento del pas.En l se han establecido como objetivos: (i) modernizar el sector; (ii) asegurar la sosteni-bilidad de los servicios; (iii) ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios deagua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales y disposicin de excretas; y(iv) disear frmulas para garantizar la solvencia de las EPS.

Adems, ProInversin y el MVCS estn trabajando en la promocin de la inversinprivada. En el cuadro 2 se resume el programa.

Cuadro 2. Programa de participacin del sector privado

Financiamiento: BID, 50 millones de dlares; KFW, 25 millones de dlares; y contrapartida nacional(CN) de 15 millones de dlares.Fuente: informacin recopilada por la autora de varias fuentes de ProInversin.

Empresa mbito Estado Inversin(millones de

dlares)

EMFAPATUMBES Regin Tumbes Aguas de Tumbes inicioperaciones el 1 de octubre de 2005 73

EPS Grau Regin Piura Convocado: enero de 2005(Piura y Paita) Buena pro: abril de 2006 185SEDAM Huancayo Huancayo y distritos Convocado: febrero de 2006

Buena pro: junio de 2006 110SEDALIB Regin La Libertad Concurso contrato asesor en transaccin 255EMAPACOP Provincia de Pucallpa Concurso contrato asesor en transaccin 151EPSEL Regin Lambayeque Falta acuerdo de consejo para contratar

asesor en transaccin 250EMAPICA Ica Falta acuerdo de consejo para contratar

asesor en transaccin Por definirSEDAPAL-Planta de Lima Metropolitana Convocatoria: febrero de 2006Tratamiento de Huachipa Buena pro: junio de 2006 120


Si bien en la dcada pasada hubo iniciativas para promover la PSP en el sector (SEDAPALy, en menor escala, EPS Grau de Piura), estas no se concretaron. Sin embargo, al empezareste decenio el Gobierno decidi promover otra vez la PSP con el fin de garantizar eldesarrollo y modernizacin de la prestacin de los servicios. As, el sector, junto conCOPRI (hoy ProInversin) estn trabajando para concretar la participacin privada ensus diferentes modalidades. A la fecha se ha concretado el caso de Tumbes, que es parti-cular, pues a pesar de que es una concesin, debe operar como un contrato de gestindurante los primeros cinco aos. Las inversiones estn garantizadas durante este periodo,porque el pas cuenta con recursos de financiamiento externo que pueden constituir unaalternativa que merece ser evaluada en otras regiones del pas. Hay que considerar, sinembargo, que uno de los grandes retos para concretar la PSP o la PPP es contar con laparticipacin favorable de los municipios y con un adecuado sistema de comunicacincon la poblacin, asunto que fue descuidado en otros procesos.

La PPP es una buena alternativa de solucin para enfrentar eficazmente el desafo delas bajas coberturas con soluciones eficientes y que estn al alcance de las poblaciones mspobres del pas. Para ello se requiere, sin embargo, romper el prejuicio de que solo existenlos sistemas convencionales de agua y saneamiento y que la administracin de los serviciosdebe permanecer necesariamente en el mbito pblico. Adems, es necesario definir loscriterios para priorizar la PPP y la PSP en el sector, para ordenar estos procesos y evitarfalsas expectativas en las EPS.

En el ao 2000 se suscribi el contrato de concesin (BOT5) del Proyecto Chilln,que comprende el abastecimiento de agua potable para la ciudad de Lima (aproximada-mente 5 por ciento del volumen de produccin de agua anual). Este contrato fue firma-do con el sector privado por un plazo de veintisiete aos, y el concedente fue el EstadoPeruano representado por el MVCS. El concesionario ha cumplido con lo acordado en elcontrato de take or pay, pero la informacin existente hasta mediados de 2004 pone enevidencia que el proyecto ha tenido un comportamiento econmico desfavorable paraSEDAPAL, ya que solo se factura 35 por ciento del volumen adquirido al concesionario.Esto ltimo se debe a la falta de redes de distribucin, que son responsabilidad deSEDAPAL.

5 BOT = Build-Operate-Transfer. Es una forma de financiamiento de inversiones privadasen la que un contratista, grupo inversor o empresa extranjera financia y construye lainfraestructura a cambio del permiso de operar la empresa por un periodo determinado,y puede cobrar cargos a los usuarios por los costos de construccin y operacin. En unafecha acordada el contratista transfiere la propiedad de la empresa al Gobierno. Puederetener ganancias durante la operacin. (Vase .)


II. Principales desafos del sector

Bajas coberturas y mala calidad del servicio

Las coberturas de agua y saneamiento para los mbitos urbano y rural se presentan en elcuadro 3. La poblacin no atendida con servicios de agua potable y saneamiento es deaproximadamente 6,6 y 11 millones respectivamente, y las que padecen las mayores caren-cias estn en las reas rurales, en las pequeas localidades urbanas y en las reas urbanasmarginales. La ciudad de Lima alberga a aproximadamente un milln de estos habitantessin servicio. Adems del reto de incrementar estas coberturas, el sector debe ampliar lacobertura de tratamiento de las aguas servidas, que era de apenas 23 por ciento en 2004.

Cuadro 3. Coberturas de agua y saneamiento (2004)

mbitos Poblacin Cobertura de agua Cobertura desaneamiento(miles) (porcentajes)* (porcentajes)**

Urbano 19,6 81 68Lima 8,0 89 84Otras reas urbanas 11,6 76 57Rural 7,9 62 30Promedio nacional 27,5 76 57

Elaboracin de la autora.* 67 por ciento de la poblacin es abastecida mediante conexin domiciliaria, y 8 por ciento porpiletas pblicas.** 49 por ciento de la poblacin es atendida con conexin domiciliaria, y con letrinas, 8 por ciento.Fuente: Plan Nacional del Subsector Saneamiento 2006-2015.

El grfico 1 muestra la evolucin de las coberturas de agua y saneamiento desde 1985hasta 2004, tanto para el mbito urbano como para el rural. En este mismo grfico seaprecia el esfuerzo que tendra que realizar el Per para cumplir con los Objetivos delMilenio al 2015. De este grfico se desprende que, a pesar de las grandes inversionesrealizadas, la cobertura de agua potable en el mbito urbano no crece desde 1990,mientras que la cobertura en el mbito rural se ampli a 62 por ciento en el ao 2000; sinembargo, desde ese ao la cobertura no ha seguido la tendencia creciente. En saneamien-to, en el mbito urbano ha habido una regresin hacia el nivel alcanzado en 1985, y enel mbito rural, a pesar de que se ha registrado un incremento entre 1985 y 1990, comoen agua, esta tendencia creciente no se ha mantenido.

El grfico 2 presenta los porcentajes de poblacin no atendida del Per comparadoscon el promedio de Amrica Latina y el Caribe (ALC) (Banco Mundial 2005), y lastendencias para que el Per y los otros pases de ALC logren los Objetivos del Milenio enagua potable y saneamiento. De este grfico se desprende que el porcentaje de poblacinsin servicio de agua y saneamiento del Per es bastante mayor que el promedio de ALC.Asimismo, la necesidad del pas de disponer de una estrategia apropiada para lograr losObjetivos del Milenio al 2015.


Grfico 2. Poblacin sin servicios de agua y saneamiento

Elaboracin de la autora.Fuentes: ALC: Banco Mundial 2005; MVCS 2004.Nota: AP = Agua potable; San = Saneamiento; ALC= Amrica Latina y el Caribe.

La poblacin sin servicios de agua, especialmente en el mbito urbano, cuenta por logeneral con proveedores de servicios privados a pequea escala (SPSP). Por ejemplo, en laciudad de Lima los SPSP surten de agua a esta poblacin con camiones cisternas; 41 porciento de ella es abastecido a travs de surtidores de SEDAPAL, pero existe otro 59 porciento que se abastece de surtidores privados que no garantizan las condiciones sanitariasadecuadas. El costo del metro cbico que se les cobra a estos usuarios, respecto del precio

020406080

100

1985 1990 2000 2004 2015Aos

Porc

enta

je

Urbano Rural Total

020406080

100

1985 1990 2000 2004 2015Aos

Porc

enta

je

Grfico 1. Evolucin de las coberturas de agua potable y saneamiento

Elaborado por la autora.Fuentes: para 1985: MVC 1986; para 1990: WHO y UNPF 2000; para 2000: MVCS 2000; para2004: MVCS 2004, para 2015: WSP 2005.

0

10

20

30

40

50

60

1985 1990 2000 2004 2015Aos

Porce

ntaje

sin se

rvicio

AP PerSan PerAP ALCSan ALC

Agua

Saneamiento


que cobra SEDAPAL, puede ser diez o quince veces mayor. La disposicin de excretas serealiza a travs de letrinas construidas artesanalmente.6

Aparte de la insuficiente cobertura de servicios de agua potable y saneamiento, lapoblacin sigue siendo seriamente afectada por diversos problemas de calidad de losservicios. Por ejemplo, la continuidad promedio del servicio de agua administrado porempresas es de 17 horas, lo que indica que se ha mejorado apenas una hora desde el ao2000 (MVCS 2005). En el mbito no empresarial, que incluye al mbito rural, elPRONAP (ahora PARSSA) report que en una muestra de veinte localidades pequeas,75 por ciento tiene servicio discontinuo y 50 por ciento menos de diez horas diarias deservicio (PRONAP 2000). Por otra parte, en el mbito rural se estima que 59 por cientode los sistemas no estn desinfectados.

Inversiones mnimas y ausencia de poltica financiera

Las inversiones en el sector muestran una gran volatilidad y una tendencia decrecientedesde el ao 2000 (vase el grfico 3). Esta tendencia decreciente es incluso mayor si seconsidera la inversin de la dcada de 1990, cuando se destinaron 2.440 millones dedlares (inversin promedio anual de 250 millones de dlares), equivalentes a un prome-dio anual de 0,5 por ciento del PBI. Estas cifras mostraban que se haba revertido latendencia decreciente del decenio de 1970 (inversin promedio equivalente a 0,25 porciento del PBI) y el de 1980 (0,14 por ciento del PBI). Esta misma tendencia decrecienteen las inversiones se dio en SEDAPAL (vase el grfico 4) y en el mbito rural. En esteltimo caso se invirtieron, en promedio, 75 millones de dlares al ao entre 1997 y1999, y las inversiones se redujeron a apenas 39 millones de dlares en 2002.

Sin embargo, si comparamos los grficos 1 y 2, de coberturas de agua y saneamientopor quinquenios, con las inversiones mencionadas, se puede apreciar que a pesar de quese invirti menos en el quinquenio 85-90 que en la dcada de 1990, en el primer periodose pudo incorporar al servicio a un mayor nmero de habitantes. Esto se debi a que enel mbito urbano se priorizaron las inversiones que buscaban optimizar el uso de lacapacidad instalada, lo que hizo que el costo de incorporar al servicio a un habitante fuerabastante menor que el convencional (adems, no todas las inversiones realizadas en eldecenio de 1990 fueron orientadas a ampliaciones de cobertura), mientras que en elmbito rural se aplic un plan audaz de incorporacin al servicio de centros poblados, sindescuidar la sostenibilidad de las inversiones. Esto demuestra que una mayor cantidad derecursos como la de la dcada de 1990, por s sola, no garantiza inversiones sostenibles yque se vaya a solucionar el problema de cobertura de los ms pobres.

Gran parte del problema de la volatilidad de las inversiones est relacionada con ladependencia de los prestadores de servicio de los recursos del Tesoro para el financiamien-to de sus inversiones, incluso cuando el Estado asume el servicio de la deuda, cosa queocurre en la mayor parte de los casos. En la dcada de 1990 las inversiones fueronfinanciadas principalmente con recursos del Tesoro, que realiz prstamos o transferencias

6 SEDAPAL: Cuestionario participacin SPSP, WSP.


0

50

100

150

200

250

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Ao

Mill

ones

de

dla

res

Inv. total

Grfico 3. Inversiones en el Per

Elaborado por la autora.Fuentes: MVCS 2005; SEDAPAL: Memorias anuales.

Grfico 4. Inversiones y financiamiento SEDAPAL

Elaborado por la autora.Fuentes: MVCS 2005; SEDAPAL: Memorias anuales.

0

20

40

60

80

100

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Ao

Mill

ones

de

dla

res

Fuente externa

Rec. propios

de FONCODES, el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) y el PRONAP. Esta estruc-tura de financiamiento del sector, sin embargo, ha sufrido un cambio significativo apartir del ao 2000, ya que FONAVI ha sido desactivado y FONCODES reestructura-do, de manera que el Tesoro Pblico ha quedado como la nica fuente, y canaliza losprstamos y transferencias a travs de PARSSA. Por lo anterior, se podra concluir que elpas requiere disponer con urgencia de una poltica financiera que asegure la generacininterna de recursos para lograr la sostenibilidad de las inversiones en el sector.

Adems, es importante mencionar que el sector contaba, al 30 de septiembre de2005, con 475 millones de dlares de saldo por desembolsar de prstamos externos, yque el techo anual de desembolsos se estima en aproximadamente 80 millones de dlares,de lo que se puede deducir que tiene recursos externos concertados suficientes para unperiodo de seis aos. Sin embargo, para poder hacer uso de ellos se requiere asegurar lascontrapartidas correspondientes, as como revisar si los proyectos financiados tienen ladebida prioridad.

Para alcanzar los Objetivos del Milenio al 2015 se ha estimado que el sector requiereinvertir anualmente no menos de 265 millones de dlares (0,5 por ciento del PBI)durante el prximo decenio. Las metas de cobertura son 93 por ciento en agua potableen el mbito urbano y 72 por ciento en el rural; 83 por ciento en saneamiento urbano y


37 por ciento en el rural. Asimismo, ampliar la cobertura de tratamiento de las aguasservidas a 40 por ciento y realizar las obras de rehabilitacin para el buen funcionamientode los sistemas. Si se quisiera un mayor nivel en las metas al 2015, como un 100 porciento de cobertura en agua y saneamiento y ampliar la cobertura de tratamiento de lasaguas servidas al 60 por ciento y realizar las obras de rehabilitacin, el sector tendra queinvertir un monto anual de 390 millones de dlares (0,7 por ciento del PBI).

Precaria situacin financiera de los prestadores de servicios

Anlisis recientes ponen en evidencia la precaria situacin financiera de las EPS;7 susingresos operativos les permiten cubrir sus costos operativos de manera ajustada. Estasituacin es ms grave si se toman en cuenta los gastos financieros (SUNASS 2004a).

El grfico 5 presenta la evolucin de la relacin de trabajo de las EPS,8 que demuestrasu precaria situacin financiera. De este grfico se deduce que, a pesar de que entre 1997y 2003 no ha habido mejora significativa en este indicador, a partir de este ltimo aoel problema se ha agravado, lo que confirma que la situacin financiera de las EPS se estdeteriorando y que no se est cumpliendo ninguna poltica de mejoramiento de la efi-ciencia. Estos resultados tambin permiten comprobar que las EPS no generan el nivel decaja necesario para cubrir sus deudas y sus inversiones.

Las EPS tienen tambin un problema de deudas. A diciembre de 2003, 41 EPSpresentaban una deuda total con terceros de 1.302 millones de dlares, 41 por ciento dela cual corresponde a las contribuciones reembolsables al ex FONAVI (537 millones dedlares). De no considerarse este monto, la deuda todava permanecera en 765 millonesde dlares. Un anlisis realizado por el VMCS informa que si 30 por ciento del margenbruto de las EPS (sin SEDAPAL) se destinara al pago de la actual deuda directa de lasEPS con FONAVI, estas necesitaran, en promedio, 38 aos para pagarla.

Grfico 5. Evolucin de la relacin de trabajo

Fuente: tomado de SUNASS 2005.

7 La informacin disponible en el pas respecto de la situacin financiera de prestadores deservicio est referida exclusivamente a las EPS.

8 Relacin de trabajo = Costos operativos (sin incluir depreciacin) / Ingresos operativosexpresada en porcentaje.

71%70% 69%

72%

68%67% 67%

78%

60

65

70

75

80

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Aos

Porc

enta

je


Inadecuada poltica tarifaria

A pesar de que el sector reconoce que el agua tiene valor social, econmico y ambiental, yde que su uso debe sustentarse en el equilibrio permanente entre estos, todava no le haasignado un costo al recurso hdrico. Esto significa que las tarifas que cobran los prestado-res de servicios incluyen exclusivamente los costos de la prestacin de servicios. La infor-macin que existe en el pas respecto de las tarifas se circunscribe al mbito empresarialbajo regulacin de la SUNASS, y la poltica tarifaria vigente est divorciada de la realidaddel sector en materia de inversiones y su financiamiento. As, segn el artculo 96 delReglamento de la Ley de Saneamiento, las EPS deberan cobrar tarifas que les permitangarantizar [] una cobertura del costo de mediano plazo del quinquenio de cada EPS.El grfico 6 presenta esta situacin para una muestra de veintids EPS cuyo costo medioha sido calculado en 2002. Del grfico se desprende que existe solo una EPS (que no esSEDAPAL) que estara cumpliendo con la poltica tarifaria establecida. Si bien esta infor-macin data de 2002, la situacin podra haberse complicado an ms, ya que desde eseao las tarifas prcticamente no han variado.

Grfico 6. Relacin costo marginal de largo plazo / Tarifa promedio

Elaborado por la autora.Fuente: SUNASS 2004a.

Al ao 2004, en el mbito empresarial las tarifas fueron, en promedio, de 1,29 nuevossoles/m3. En el grfico 7 se muestra su volatilidad y descenso en el periodo 2000-04.Tambin se presenta la facturacin promedio mensual por usuario, que pone en eviden-cia una baja medicin de consumo y que incluso se est reduciendo (40 por ciento enSEDAPAL y 22 por ciento en el nivel nacional) (SUNASS 2005).

Para la aplicacin de la poltica tarifaria el sector debe promover la medicin, ya que losconsumos facturados no son los reales. La mayor parte de usuarios paga precios factura-dos por asignaciones de consumo vigentes desde hace aos. Hacia 2004, 80 por cientode las EPS tienen un nivel de medicin por debajo de 40 por ciento, y solo tres EPSpequeas cuentan con una medicin que supera 80 por ciento (promedio de medicinen EPS: 54 por ciento a 2004). El impacto de la medicin de los consumos en SEDAPAL

0

50

100

150

200

250

300

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

EPS

Por

cent

aje


se presenta en el grfico 8. Este impacto no difiere de la experiencia internacional (Cesti,Yepes y Dianderas 1997).

Grfico 7. Tarifas promedio y facturacin mensual por usuario

Elaborado por la autora.Fuente: SUNASS 2005.

Grfico 8. SEDAPAL: Efecto de la medicin en el consumo

Elaborado por la autoraFuente: SEDAPAL y MEF 2002.

Otro gran desafo de la poltica tarifaria est relacionado con las estructuras de precios,que fueron diseadas tomando en cuenta subsidios cruzados. Esto ltimo no ha produ-cido los beneficios sociales esperados y ha debilitado financieramente a las EPS (entre 5por ciento y 10 por ciento de usuarios subsidian al resto). Para subsanar este graveproblema, la SUNASS est trabajando en el reordenamiento de estructuras tarifarias, quedebe contemplar, entre otros, lineamientos para lograr subsidios explcitos y acotados.Por ejemplo, se debera definir el nivel bsico de servicio que hay que subsidiar y el monto

0

10

20

30

40

50

2000 2001 2002 2003 2004

Aos

S/./

usua

rio

/mes

1.2

1.25

1.3

1.35

1.4

1.45

1.5

S/./

m Facturacin

Tarifa

3

2000

2001

2002

2003

2004R2 = 0.7644

242526272829303132

55 60 65 70 75 80

Nivel de micromedicin (%)

Vol

. con

s. m

edid

o (m

3 /U

U/m

es)


mximo que una familia debe pagar por el servicio (en muchos pases estn fijados entre5 m3 y 10 m3 por familia por mes, y entre 4 por ciento y 5 por ciento del ingreso familiar),as como el nivel mximo de consumo por ser subsidiado (30 por ciento del consumototal). Sin embargo, hay que tener presente que el subsidio cruzado solo puede ser bienenfocado y calibrado cuando se mide el consumo. Tal requisito obliga a muchas EPS aavanzar primero con la medicin. Por otro lado, tambin hay que tomar en cuenta losefectos en las EPS y en los usuarios si se quiere implementar al mismo tiempo ajustes a latarifa media y a la estructura.

Marco institucional y regulatorio requiere ajustes

El marco legal y regulatorio del sector ha sido modificado recientemente mediante ajustesal reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento. Las principales modifica-ciones introducidas incluyen: (i) contratos de explotacin; (ii) funciones del ente rector;(iii) directorios de las EPS municipales; (iv) plan maestro optimizado y tarifas; y(v) mbito rural y pequeas ciudades.

El hecho de que los municipios sean los prestadores de servicios en un mercadomonoplico y, simultneamente, fijen sus precios, ha dado lugar a que los gobiernoslocales adopten polticas tarifarias y prcticas operativas que no aseguran ni la sostenibi-lidad ni las posibilidades de crecimiento de los servicios. Este comportamiento, quepuede ser calificado como de oportunismo gubernamental, obedece a que los gobier-nos, con horizontes de tiempo relativamente cortos, prefieran los malos servicios y losbajos precios a la toma de acciones polticamente costosas, como la del aumento de tarifas,cuyos beneficios se hacen evidentes solo en el mediano y en el largo plazo.

Por ello, se requiere resolver la dificultad que tiene la SUNASS para ejercer eficazmentesu funcin reguladora frente a las EPS pblicas. Asimismo, quedan por normar lossiguientes temas estructurales:

El tratamiento de las deudas de las EPS con el FONAVI. La poltica financiera del sector.

Falta de incentivos para una buena gestin de los servicios

Como la prestacin de servicios y la aprobacin de tarifas son responsabilidad municipalen el mbito urbano (con la excepcin de SEDAPAL), se han generado incentivos per-versos para la buena gestin de los servicios.

El proceso de aprobacin de las tarifas recae en las juntas de accionistas de las EPS,constituidas por los alcaldes de la jurisdiccin de las EPS, lo que en la prctica haceque las tarifas se fijen polticamente, hecho que le resta todo poder y credibilidad ala SUNASS. No se entiende que, a pesar de que las tarifas no estn cumpliendo conla poltica tarifaria establecida, las EPS no estn sometiendo incrementos tarifariospara su revisin a la SUNASS.


Las municipalidades no han suscrito con sus EPS los contratos de explotacin quemanda la ley, lo que impide la transparencia y supervisin de los compromisos delas partes en el mejoramiento y desarrollo de la prestacin de sus servicios.

La poca coordinacin del nivel central (SUNASS, MVCS y MEF/DNPP) para elcontrol y seguimiento del desempeo de las EPS genera confusin y le restacredibilidad al ente regulador.

La optimizacin del uso de la capacidad instalada, antes que la inversin para ampliacionesdel sistema, debera ser una de las estrategias prioritarias para mejorar la gestin de las EPS(MVCS 2005). El grfico 9 muestra la falta de gerencia en la materia. El grfico evidencia quetanto en SEDAPAL como en las EPS en el nivel nacional, la produccin per cpita estdisminuyendo conforme la medicin se incrementa, lo que podra ayudar a incorporar anuevos usuarios sin mayores inversiones en ampliacin de produccin. Sin embargo, semuestra tambin que el nivel de medicin se mantiene prcticamente igual desde 2001.Adems, la SUNASS reporta que a 2004 las EPS solo pueden dar cuenta de 58 por ciento delagua que producen, lo que significa que no se estara facturando un volumen aproximado de490 millones de metros cbicos al ao, equivalentes a 80 por ciento de la produccin anualde SEDAPAL. Sin duda, se podr precisar mejor el volumen de agua no facturada a medidaque se vaya avanzando con una mayor cobertura de medicin.

Grfico 9. Produccin de agua vs. medicin de consumos

Elaborado por la autora.Fuente: SUNASS: Indicadores de gestin anuales.

De lo expuesto se deduce que es necesario introducir incentivos de mejoramiento degestin en el sector, que deben ir de la mano con la asignacin de los recursos del Estadopara el financiamiento de las inversiones.

Baja sostenibilidad de las inversiones

En el mbito urbano, de acuerdo con los resultados de la evaluacin del BID del Progra-ma Nacional de Agua y Alcantarillado (PRONAP), las inversiones ejecutadas desde el

0100200300400500

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004Aos

Prod

ucci

n

perc

apita

(l/

h/d)

020406080

Porc

enta

je

Produccin promedio SEDAPAL Produccin promedio nacionalMedicin promedio SEDAPAL Medicin promedio nacional


nivel central no son sostenibles, dado que las decisiones de inversin fueron tomadas sinconsiderar la participacin y empoderamiento de las EPS. En el mbito rural, entre 1999y 2001 se han desarrollado diversos estudios para evaluar el estado de los servicios exis-tentes, sobre todo tomando en cuenta la activa intervencin del Estado (FONCODES)en la dcada de 1990. A partir de estos anlisis, se ha encontrado que aproximadamentesolo 30 por ciento de los servicios existentes son sostenibles, y que, en el otro extremo, hay30 por ciento de sistemas colapsados (COSUDE/MVCS 2003; MINSA/COWATER2001). El PRONASAR considera la construccin de obras, adems de otras actividadescon las cuales se espera mejorar la sostenibilidad de las inversiones en este mbito.9 Sinembargo, este nuevo enfoque de participacin en el mbito rural an requiere consoli-darse, ya que el avance del PRONASAR es todava incipiente.

III. Recomendaciones

A. Principales estrategias recomendadas

Para revertir la precaria situacin y baja productividad de los servicios de agua potable ysaneamiento en el Per se requieren reformas estructurales que minimicen la interferenciapoltica en el manejo de estos servicios e introduzcan los incentivos adecuados para irlogrando, de manera progresiva, su desarrollo sostenido. Con esta perspectiva, en el PlanNacional de Competitividad recientemente elaborado se analizaron las estrategias y acti-vidades principales para la reforma del sector saneamiento y que, desde nuestro punto devista, son las que merecen un mayor apoyo para lograr su implantacin. A continuacinse ofrecen mayores detalles de las principales estrategias y acciones.

Desarrollo de sistema que garantice inversiones sostenibles

El sector requiere el desarrollo de una poltica financiera que introduzca los incentivosnecesarios para la sostenibilidad de las inversiones y promueva, al mismo tiempo, laeficiencia en la prestacin de los servicios y la incorporacin al servicio de los ms pobres.Si bien esta poltica ha sido considerada como una de las polticas prioritarias del PlanNacional de Competitividad, no lo ha sido en el Plan Nacional del Sub-Sector 2006-2015.

9 PRONASAR es un programa de siete aos de 80 millones de dlares que se inici en 2003.La estructura de financiamiento del Programa es: 50 millones de dlares del Banco Mundial,12,6 millones de dlares del Gobierno del Per, 7,6 millones de dlares de las comunidadesbeneficiarias, 5 millones de dlares de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional y,finalmente, 4,8 millones de dlares de gobiernos locales. Con este Programa se espera:(i) expandir y rehabilitar los servicios de agua potable y saneamiento de aproximadamenteun milln de personas del mbito rural; (ii) fortalecer la capacidad de las comunidades parala gestin de sus servicios; (iii) reforzar el rol de las instituciones locales y regionales en elplaneamiento y supervisin de las actividades del saneamiento rural; y (iv) fortalecer lacapacidad supervisora de la Direccin Nacional de Saneamiento (DNS).


La poltica financiera, que debe incluir la tarifaria y la de subsidios, contemplara:

Introducir una metodologa de planeamiento y de priorizacin de inversiones en elmbito empresarial y no empresarial, que fije metas viables de cobertura de aguapotable, saneamiento, tratamiento de aguas servidas y de gestin en el pas. Parahacer viables estas metas nacionales se tiene que analizar los montos de inversinrequeridos, as como las fuentes financieras que se utilizaran. Tambin es precisotomar en cuenta la capacidad de ejecucin de los prestadores de servicios. Con lacreacin del ente rector (DNS) en el ao 2001 se avanz con la formulacin de unplan para el sector (2002-11), que luego ha sido actualizado (2006-15),10 peroque todava no ha sido aprobado por los niveles de gobierno correspondientes. Sinesta aprobacin, el ente rector no puede emitir las normas necesarias para que lasregiones, municipalidades y EPS puedan formular sus propios planes.

Fijar los criterios para asignar los recursos del Estado, incluyendo incentivosadecuados para darle acceso a los ms pobres y lograr el mejoramiento de la gestin,con el fin de asegurar el buen uso de los escasos recursos del fisco. Criterios:- Topes de inversin bianuales que deben ser asignados entre el mbito urbano

(SEDAPAL y otros) y el mbito rural, de manera de lograr las metas previstas decoberturas de agua, saneamiento y tratamiento de aguas servidas.

- Topes de inversin bianuales que sern destinados a procesos de PPP siempreenmarcados en los topes anteriores.

- La estructura de financiamiento para las inversiones del sector, incluyendo laparticipacin nacional, regional, local, contribuciones mnimas de generacininterna de caja de las EPS para el mbito empresarial y contribuciones de lascomunidades para el mbito no empresarial.

- Requisitos mnimos de gestin que deben cumplir los prestadores de serviciosdel mbito urbano en general para acceder a recursos de inversin (indicadores).

- Incentivos a los prestadores de servicios para que incorporen al servicio a los mspobres de sus jurisdicciones (por ejemplo, con el uso de tecnologas de bajocosto).

- Incentivos para mejorar los tamaos de mercado de las EPS, ya que en muchoscasos estos impiden una buena gestin y la viabilidad financiera, cuando podranbeneficiarse de economas de escala si varias de ellas tuvieran una nicaadministracin.

- Requisitos que deben cumplir los proyectos de agua, saneamiento y tratamientode aguas servidas para ser financiados con recursos del Estado. Estos requisitosdeben guardar relacin con aquellos establecidos por el Sistema Nacional deInversin Pblica (SNIP) (soluciones de mnimo costo y/o costo-beneficio).

10 Este Plan establece un orden de inversin anual para el periodo sealado (415 millonesde dlares, 0,7 por ciento del PBI) que no parece viable, ya que la inversin del periodo2000-04 solo estuvo en 0,2 por ciento del PBI, ms an si se toma en cuenta que lasfuentes de financiamiento no estn seguras.


Como puede deducirse, una buena poltica financiera es crucial para la reforma que elsector requiere si pretende que sus inversiones sean sostenibles. Pero no hay que quedarseen el diseo de esta poltica; es preciso, adems, aprobarla por ley para darle continuidad,transparencia y para que pueda ser aplicada. Luego, se debe trabajar con los gobiernosregionales y locales para su cumplimiento segn corresponda.

Hace poco el sector ha contratado una consultora mediante la cual se ha iniciado eldiseo de un Fondo Nacional de Inversiones (Urrunaga 2005), que debera convertirseen el brazo operativo de la poltica financiera. El trabajo en elaboracin, entre otros,contempla la estructura organizacional del Fondo, los aspectos econmicos y financieros(financiamiento del Fondo, diseo de los productos financieros, mecanismos de asigna-cin de los recursos, operatividad del Fondo) y un plan de accin para la implementacindel Fondo estimado en quince meses.

Sin duda, la aprobacin de la poltica financiera y la creacin del Fondo demandarnun fuerte apoyo poltico, ya que se han de remover incentivos perversos como la existen-cia en el VMCS de una unidad (el PARSSA) encargada de ejecutar obras y administrarfinancieramente proyectos del sector en el rea urbana, principalmente en las jurisdiccio-nes de las EPS. Adems, para verificar los resultados de la aplicacin de la poltica finan-ciera se debe desarrollar un sistema de monitoreo, coordinado entre el Fondo, la SUNASSy las municipalidades (mbito rural y pequeas localidades) que permita medir los im-pactos de la poltica en el mbito empresarial y no empresarial.

A manera de ejemplo, en el recuadro 1 se presenta la forma en que el Ecuador hadecidido asignar los recursos en el sector.

POLTICA DE MEDICIN. El sector requiere definir la poltica de medicin para lograr laeficiencia y eficacia en la prestacin de los servicios y en la aplicacin de la poltica tarifaria,incluyendo la poltica de subsidios La poltica de medicin debe ser coherente con lapoltica financiera Por otro lado, como las estructuras tarifarias no estn cumpliendo conel subsidio cruzado, se deben introducir en ella los cambios adecuados como parte de laimplantacin de la poltica financiera.

POLTICA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN. El sector, al revisar su poltica de asignacinde recursos para el financiamiento de las inversiones, deber introducir los incentivosnecesarios para el mejoramiento de la gestin (por ejemplo, el uso de indicadores relacio-nados con el mejoramiento de la calidad y eficiencia de los servicios, as como con laviabilidad financiera). Adems, como una estrategia para mejorar la gestin de los servi-cios el Gobierno deber reforzar la promocin de la participacin privada (PSP) en susdiferentes modalidades (PPP, DPSP y SPSP). Si bien el tamao de mercado es uno de losfactores ms importantes para atraer la inversin privada, el sector debe definir dentro de supoltica financiera (metodologa de planeamiento y de priorizacin de inversiones) loscriterios que hay que seguir para priorizar la PSP y PPP. Asimismo, el sector requiere intro-ducir buenas prcticas de gobierno corporativo en las EPS, incluyendo a SEDAPAL.


Fortalecimiento del marco regulatorio e institucional

Una de las reformas cruciales que requiere el sector es la revisin de la poltica tarifaria, queest divorciada de la realidad del sector en materia de inversiones y su financiamiento.Para solucionar este situacin hay que hacerla coherente con la poltica financiera que sedisee. Sin duda, resulta necesario introducir estas modificaciones en la ley y el reglamen-to, segn corresponda. Luego se debe trabajar con SEDAPAL y las EPS para su cumpli-miento. Al introducir las modificaciones a la poltica tarifaria tambin deben analizarse lasacciones concretas necesarias para que la SUNASS ejerza eficazmente la funcin regula-dora frente a las EPS pblicas.

Recuadro 1. Experiencia del Ecuador

Diversos pases de Amrica Latina han intentado desarrollar marcos legales y finan-cieros para promover la eficiencia de los prestadores de servicios de agua y sanea-miento e incrementar su capacidad para llegar a la poblacin sin servicio. En elEcuador existe desde hace varios aos un impuesto sobre consumos especiales (ICE),que destina 10 por ciento del valor de las llamadas telefnicas realizadas en el pas aobras de agua. En la prctica, estos recursos (estimados en 70 millones de dlares en2004) se han invertido en su mayora en Quito y Guayaquil, dos municipios cuyapoblacin representa un tercio de la poblacin nacional. El 21 de febrero de 2005el Gobierno expidi el decreto ejecutivo 528, que reglamenta la asignacin de losrecursos del ICE a los prestadores de servicios a travs de la formula siguiente:

A = CA (MG + EO + P + G); dondeA = monto de asignacin anualCA = monto mximo por nmero de conexiones de agua potableMG = modelo de gestin implementadoEO = eficiencia operativaP = ndice poblacional; yG = monto facturado en cada cantn

La frmula favorece a los municipios que hayan adoptado un modelo de gestin(pblico, privado, cooperativo o mixto) ms autnomo y alcanzado una alta eficienciaoperativa. Tambin favorece (a travs del factor poblacional P) a municipios mspequeos (y pobres). Despus de un ao de transicin (2005), se espera que la nuevaasignacin ayude a promocionar la adopcin de nuevos modelos de prestacin deservicios y mejoras operativas y tarifarias a partir de 2006. En paralelo con el incentivofinanciero, el Gobierno ofrece a los municipios que quieren mejorar sus servicios deagua asistencia tcnica no-reembolsable a travs del Programa de Agua Potable y Sanea-miento para reas Rurales y Pequeos Municipios (PRAGUAS).Para ms detalles,vase la pgina web .


Por otro parte, el sector necesita desarrollar la capacidad gerencial en los prestadores deservicios, identificando las reas dbiles del sector (anlisis de mercados, costos, tarifas,finanzas, etctera), y, sobre esa base, proponer y llevar adelante un programa de capacita-cin gerencial.

Considerando que la informacin es una herramienta valiosa de regulacin en elsector, el regulador debiera mejorar el sistema de informacin del sector empresarial queactualmente maneja, como parte de un proceso de mayor participacin ciudadana y deuna mejora continua para la recoleccin, el anlisis y la produccin de reportes y sudifusin.

B. Propuesta de plan de accin del II semestre de 2006 al ao 2011

Como ya se seal, para revertir la precaria situacin y la baja productividad de losservicios de agua potable y saneamiento en el Per se requieren reformas estructurales queminimicen la interferencia poltica en su manejo e introduzcan los incentivos adecuadospara ir logrando el desarrollo progresivo y sostenido de estos. Desde esta perspectiva, acontinuacin se proponen las polticas, estrategias y actividades principales para la refor-ma del sector saneamiento.

Corto plazo (primeros cien das)

Para el corto plazo se proponen las siguientes acciones:

Elaboracin del plan de inversiones pblicas del sector en el corto plazo (II semestre2006 - 2007). Este plan le dara dinamismo al sector, y se deben mantener en l losobjetivos trazados en el plan 2005-2015, priorizando:- Los proyectos de agua, saneamiento y tratamiento de aguas servidas preparados

por las EPS, incluyendo SEDAPAL, destinados a la ampliacin y rehabilitacinde sistemas de agua y saneamiento, medicin de consumos y acciones para elmejoramiento de la gestin que ya tengan o estn en vas de obtener la aprobacindel SNIP, cuenten con financiamiento concertado, tengan un expediente tcnicolisto para su licitacin y que las EPS respectivas cuenten con la aprobacin desus tarifas por la SUNASS.

- Los proyectos de agua y saneamiento preparados por PRONASAR que ya tengano estn en vas de obtener las aprobaciones del nivel central o local quecorresponda, cuenten con financiamiento concertado y tengan un expedientetcnico aprobado.

- Los proyectos de agua y saneamiento preparados por las regiones o municipios(provinciales y distritales) destinados a la ampliacin y rehabilitacin de sistemasde agua y saneamiento, medicin de consumos y acciones para el mejoramientode la gestin que ya tengan o estn en vas de obtener las aprobaciones del nivelcentral o local que corresponda, cuenten con financiamiento concertado y tenganun expediente tcnico listo para su licitacin.


- Los proyectos de PPP del sector, especificando las necesidades de inversin y sufinanciamiento para el II semestre 2006 - 2007.

Identificados estos proyectos con sus fuentes de financiamiento, el VMCS prepararael Plan Estratgico Institucional del II semestre 2006 - 2007 y lo sometera a laaprobacin del MEF para que sea considerado dentro de la ProgramacinMultianual del Sector Pblico. Dentro de lo posible, se debera mantener unorden de inversin de 265 millones de dlares por ao para lograr alcanzar losObjetivos del Milenio.

Racionalizacin de los mecanismos existentes en el nivel nacional para mejorar ycontrolar la gestin de las EPS.

Incorporar en las EPS pblicas buenas prcticas de gobierno corporativo, con el finde disminuir los problemas de gobernabilidad mediante la incorporacin demecanismos que permitan el manejo eficiente y transparente de las decisionesgerenciales.

Mediano plazo (primer ao)

Para el mediano plazo se proponen las siguientes acciones:

Desarrollo de la poltica financiera, incluyendo la revisin de la poltica tarifaria queintroduzca los incentivos necesarios para la sostenibilidad de las inversionespromoviendo al mismo tiempo la eficiencia en la prestacin de los servicios y laincorporacin al servicio de los ms pobres. Esta poltica debe permitir: (i) introduciruna metodologa de planeamiento y de priorizacin de inversiones en el mbitoempresarial y no empresarial; y (ii) fijar los criterios para asignar los recursos delEstado, incluyendo los incentivos adecuados para darle acceso a los ms pobres ylograr el mejoramiento de la gestin. Esta poltica debe ser aprobada por ley, paradarle continuidad y transparencia y facilitar su implantacin. Luego, se debe trabajarcon los gobiernos regionales y locales para su cumplimiento segn corresponda. ElFondo Nacional de Inversiones para el sector podra ser el brazo operativo para laimplementacin de la poltica financiera. Al introducir las modificaciones a lapoltica tarifaria tambin deben analizarse las acciones concretas que deben ponerseen prctica para que la SUNASS ejerza eficazmente la funcin reguladora frente alas EPS pblicas.

Desarrollo de la poltica de medicin para lograr la eficiencia y eficacia en la prestacinde los servicios y en la aplicacin de la poltica tarifaria, incluyendo la poltica desubsidios. De acuerdo con las cifras brindadas por el Plan Nacional de Saneamiento,el orden de inversin requerido para que las EPS alcancen hacia 2015 un nivel demedicin de 95 por ciento es de aproximadamente 85 millones de dlares, lo quepodra obviamente priorizarse para lograr la eficiencia y la eficacia mencionadas.

Desarrollo de la poltica de mejoramiento de la gestin, que debe ligarse a la polticafinanciera antes enunciada, introduciendo los incentivos necesarios (por ejemplo,


el uso de indicadores relacionados con el mejoramiento de la calidad y eficiencia delos servicios, as como con la viabilidad financiera). Adems, el sector requiereintroducir buenas prcticas de gobierno corporativo incluyendo la rendicin decuentas en las EPS.

Definicin de los criterios para priorizar la PPP y la PSP en el sector, de manera deordenar estos procesos y evitar falsas expectativas en las EPS.

Mejoramiento del sistema de informacin para una mayor participacin ciudadanay para la regulacin.

Largo plazo (cinco aos)

Para el largo plazo se proponen las siguientes acciones:

Inversiones anuales en rehabilitacin de sistemas y ampliacin de cobertura,manteniendo los objetivos del Plan 2007-2015.11 Estas inversiones permitiranampliar la cobertura de tratamiento de las aguas servidas a un mnimo de 40 porciento y realizar las obras de rehabilitacin para el buen funcionamiento de lossistemas (aproximadamente mil millones de dlares). El monto total estimado queel sector requiere invertir anualmente es de no menos de 265 millones de dlares(0,5 por ciento del PBI) durante el prximo decenio.

Buscar el posicionamiento intersectorial del sector saneamiento (prioridadintersectorial). Considerando que: (i) la demanda de los diferentes sectores porrecursos orientados a la inversin pblica sobrepasa ampliamente los recursosdisponibles en los presupuestos anuales de la repblica; (ii) la programacinmultianual de inversiones es bsicamente inercial; y que (iii) los requerimientos deinversin en el sector son elevados (265 millones de dlares anuales) compa-rativamente con las ejecuciones presupuestales de los ltimos aos, se necesitanmayores asignaciones al Programa de Agua y Saneamiento dentro del ClasificadorFuncional Programtico del MEF, adems de que sea protegido como se protegenlos programas sociales de salud y educacin. Sin embargo, esta necesidad de darleprioridad a estos programas debe venir acompaada por el mejoramiento de lacapacidad de ejecucin del sector en los diferentes niveles de gobierno, con el finde que realmente se ejecuten los programas de inversin que se propongan.

Reordenamiento de las estructuras tarifarias vigentes, de forma tal que se cumplanlos principios esbozados en el Plan Nacional de Saneamiento, que seala, entreotros: (i) que las tarifas deben cubrir los costos; (ii) que los subsidios deben dirigirsea los ms pobres; y (iii) que los subsidios a la inversin deben ligarse a la eficienciaen la prestacin de los servicios, en vista de que las estructuras tarifarias no estncumpliendo con el subsidio cruzado y de que los niveles de medicin son anbajos. Los cambios que es preciso introducir en las estructuras tarifarias como parte

11 Plan de inversiones pblicas del sector que debe ser elaborado tomando en cuenta ladefinicin de la poltica financiera desarrollada en el corto y en el mediano plazo.


de la implantacin de la poltica financiera deben manejarse de manera que notengan impactos negativos en la situacin econmica de las EPS ni en los usuarios.

Revisar el tratamiento de las deudas de las EPS con FONAVI.

El siguiente cuadro ofrece un resumen de las acciones recomendadas para el corto, elmediano y el largo plazo:

Cuadro 4. Resumen de acciones por plazos

C. Resultados esperados

Si se desarrollan estas polticas, acciones e inversiones, los resultados esperables en cincoaos seran:

La cobertura de agua podra ampliarse de 81 por ciento a 93 por ciento y de 62 porciento a 72 por ciento en los mbitos urbano y rural respectivamente.

La cobertura de saneamiento podra ampliarse de 68 por ciento a 83 por ciento yde 30 por ciento a 37 por ciento en los mbitos urbano y rural respectivamente.

La cobertura de tratamiento de aguas servidas podra ampliarse de 23 por ciento a40 por ciento en el mbito urbano.

El nivel de medicin de consumos podra ampliarse en el mbito urbano de 54 porciento a 95 por ciento.

El ente rector, el ente regulador y el MEF ejercen eficazmente sus funciones frentea las EPS pblicas.

Largo plazo(5 aos)

1. Inversiones anualesen rehabilitacin desistemas y ampliacinde cobertura (265millones de dlaresanuales).

2. Buscar el posiciona-miento intersectorialdel sector de sanea-miento (prioridad in-tersectorial).

3. Reordenamiento de lasestructuras tarifariasvigentes.

4. Revisar el tratamientode las deudas de lasEPS con FONAVI.

Mediano plazo(primer ao)

1. Desarrollo de la poltica financiera,incluyendo la revisin de la polticatarifaria.

2. Diseo e implementacin del Fondo.3. Desarrollo de la poltica de medicin.4. Desarrollo de la poltica de mejora-

miento de la gestin.5. Definicin de los criterios para prio-

rizar la PPP y la PSP en el sector, demanera de ordenar estos procesos yevitar falsas expectativas en las EPS.

6. Formulacin e implementacin delprograma para formacin gerencial.

7. Mejoramiento del sistema de infor-macin para mayor participacin ciu-dadana y para la regulacin.

Corto plazo(primeros cien das)

1. Plan de Inversiones derpida ejecucin (II se-mestre 2006-2007).

2. Racionalizacin de losmecanismos existentesen el nivel nacional paramejorar y controlar lagestin de las EPS.

3. Incorporar en las EPSpblicas buenas prcti-cas de gobierno corpo-rativo, con el fin de dis-minuir los problemasde gobernabilidad.


Una poltica financiera y una poltica tarifaria coherentes para la operacin ysostenibilidad de los prestadores de servicios.

Una metodologa de planeamiento y de priorizacin de inversiones en el mbitoempresarial y no empresarial, para que las regiones, las municipalidades y las EPSformulen sus propios planes.

El Fondo Nacional de Inversiones operativo en el sector, que permitir establecerdiferentes lneas de crdito para los prestadores de servicio.

Introduccin de buenas prcticas de gobierno corporativo, incluyendo la rendicinde cuentas en las EPS.

Ordenamiento de las estructuras tarifarias en el pas. Estados financieros de las EPS que reflejen el tratamiento aprobado para sus deudas. Mejoramiento de la capacidad de gestin gerencial en las EPS, ente rector y

regulador. Mayor difusin de la informacin del sector a la sociedad civil.

Bibliografa

Banco Mundial. 2005. Millennium Development Goals: From Consensus to Momen-tum, Global Monitoring Report. Washington D. C.: Banco Mundial.

Banco Mundial. 2004. Estudio sectorial de los servicios de agua potable y saneamientoen pequeas localidades del Per. Lima: Banco Mundial.

Cesti, R., G. Yepes y A. Vianderas. 1997. Managing Water Demand by Water Utili-ties. Review of the Literature. Banco Mundial, marzo.

Dianderas, Augusta. 2005. Situacin actual del sector agua y saneamiento en Bolivia,Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Per: Anlisis comparati-vo. Lima: WSP.

Ministerio de Salud. S/f. Evaluacin de 2000 sistemas de abastecimiento de agua pota-ble. Presentacin del Ministerio de Salud. Lima: MINSA.

Ministerio de Salud/COWATER. 2001. Evaluacin de centros poblados rurales conservicios de agua y saneamiento. Lima: Direccin General de Saneamiento (DGS)-COWATER.

Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin. 2005. PlanEstratgico del Subsector Saneamiento 2002-2015. Lima: MVCS.

Ministerio de Vivienda y Construccin. 1986. Plan Nacional de Saneamiento Bsico.Lima: MVCS-Comit Nacional de Saneamiento Bsico (CNSB).

Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento. 2004. Plan Nacional del Subsec-tor Saneamiento, 2005-2015. Lima: MVCS.

Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento. 2000. Plan Estratgico, Subsec-tor Saneamiento. Lima: MVCS.

PCM-Consejo Nacional de la Competitividad. 2005. Plan Nacional de Competitivi-dad. Lima: PCM.


PRONAP. 2000. Evaluacin global de los servicios de abastecimiento de agua y sanea-miento, 2000. Lima: PRONAP.

SEDAPAL. Varios aos. Memorias anuales.SEDAPAL/MEF. 2002. Estudio de oferta y demanda de los servicios de agua y alcan-

tarillado de Lima. Lima: SEDAPAL/MEF.SUNASS. 2004a. Diagnstico del modelo de regulacin tarifaria, 2004. Lima: SUNASS.SUNASS. 2004b. Diagnstico de las estructuras tarifarias del sector saneamiento, 2004.

Lima: SUNASS.SUNASS. 2005. Indicadores de gestin de las Entidades Prestadoras de Servicios de

Saneamiento del Per, 2001-2004. Lima: SUNASS.Urrunaga, Roberto. 2005. Diseo de un Fondo Nacional de Inversiones para el Sector

Saneamiento. Lima: Informe de consultora a PRONASAR, octubre.WHO y UNPF. 2000. Informe sobre evaluacin mundial sobre agua y saneamiento en

2000.Water and Sanitation Program (WSP). 2005. Situacin actual de los servicios en agua y

saneamiento en Bolivia, Ecuador, Per, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Anlisiscomparativo. Lima: Banco Mundial.

Water and Sanitation Program (WSP)/COSUDE/Ministerio de Vivienda, Construc-cin y Saneamiento. 2003. Estudio de base para la implementacin de proyectos deagua y saneamiento en el rea rural: Problemas, cobertura y sostenibilidad de servi-cios. Estudio en 104 sistemas de agua rural. Lima: WSP/COSUDE/MVCS.


AnexoResumen de los desafos y recomendaciones

Fuente: cuadro 4.

Largo plazo

1. Inversiones anuales enrehabilitacin de siste-mas y ampliacin decobertura (265 millo-nes de dlares anuales).

2. Prioridad intersecto-rial para asignacin derecursos.

4. Tra tamiento dedeudas de EPS conFONAVI.

3. Reordenamiento deestructuras tarifarias.

1. Inversiones anuales enrehabilitacin de sis-temas y ampliacin decobertura (265 millo-nes de dlares al ao).

2. Prioridad intersecto-rial para asignacin derecursos.

3. Reordenamiento deestructuras tarifarias.

4. Tr a t a m i e n t o d edeudas de EPS conFONAVI.

Mediano plazo

1. Desarrollo e implemen-tacin de poltica finan-ciera.

5. Criterios para priorizarPSP y PPP.


3. Desarrollo de poltica demedicin.

1. Desarrollo e implementa-cin de poltica financiera.






4. Desarrollo de poltica demejoramiento de ges-tin.


6. Programa de formacingerencial.


4. Desarrollo de poltica demejoramiento de gestin.

7. Mejoramiento del siste-ma de informacin.

Corto plazo

1. Plan de inversio-nes de rpidaejecucin.

1. Plan de inversio-nes de rpidaejecucin.

2. Racionalizacinde los mecanis-mos control degestin en el ni-vel nacional.

3. Incorporacinde buenas prac-ticas de gobier-no corporativoen EPS.

3. Incorporacinde buenas prc-ticas de gobier-no corporativoen EPS.

Desafos

Bajas coberturas ymala calidad del ser-vicio

Precaria situacin fi-nanciera de las EPS

Poltica tarifaria in-adecuada

Inversiones mnimascon baja sostenibili-dad

Falta de incentivospara una buena ges-tin

Marco institucional yregulatorio requierenajustes

Recomendaciones

agua potable y saneamiento

Documents