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5ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO EN LA PLANIFICACIÓN DE CIUDADES-REGIONESRevista de Geografía Norte Grande, 43: 5-30 (2009)Tema central: medio ambiente urbano

Adaptación al cambio climático en laplanificación de ciudades-regiones1

Jonathan R. Barton2

RESUMENEl rol de las ciudades en el cambio climático, en términos de mitigación deemisiones, transacciones de créditos de carbono y adaptación a los impactoslocales y regionales, es un tema de creciente interés y preocupación. La docu-mentación del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC), iniciati-vas como los instrumentos de Kioto (como el Mecanismo de Desarrollo Limpioy el Fondo de Carbono del Banco Mundial) y los riesgos generados y enfrenta-dos por ciudades (a la luz de la experiencia de Nueva Orleans, por ejemplo),enfatizan la necesidad de ponerlas en el centro de la discusión del cambioclimático. Este artículo utiliza estas fuentes y otras en la construcción de lasindicaciones necesarias para la incorporación de consideraciones de cambioclimático dentro de la planificación estratégica en particular. Además, se propo-ne la manera más apropiada de incorporar estas consideraciones en el pensa-miento urbano y regional de quienes toman las decisiones y en sus herramien-tas. Las lecciones para el caso de Santiago de Chile, como ciudad-región sin unplan de adaptación, son presentadas en las conclusiones.

Palabras clave: Cambio climático, adaptación, planificación estratégica, ciuda-des-regiones.

ABSTRACTThe role of cities in climate change is an issue of increasing interest andconcern. In terms of emissions mitigation, carbon credits transactions, andadaptation to local and regional impacts, these population concentrationsclearly have a key role to play. The documentation of the IntergovernmentalPanel on Climate Change (IPCC), initiatives such as the Kyoto instruments (e.g.Clean Development Mechanism and the World Bank Carbon Fund), and widerinformation regarding the risks generated and faced by cities (in the light of theNew Orleans experience for example), emphasizes the need to put them in thecentre of the climate change debate. This article uses these sources and othersfor the construction of necessary steps for the incorporation of climate changeconsiderations in strategic planning in particular. It also indicates the mostappropriate ways for incorporating these concerns into urban and regionalthinking among decision-makers, and also into their instruments. The lessons forthe case of Santiago de Chile, as a city without an adaptation plan, arepresented as a conclusion.

Key words: Climate change, adaptation, strategic planning, city-regions.

1 Artículo recibido el 5 de enero de 2009 y acepta-do el 14 de abril de 2009.

2 Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, Ponti-ficia Universidad Católica de Chile (Chile). E-mail:[email protected]

6 R E V I S TA D E G E O G R A F Í A N O R T E G R A N D E

El término resiliencia al clima, una posi-ble traducción del término climate pro-ofing, ha surgido en los últimos cinco añospara precisar la necesidad de instalar resi-liencia en distintos territorios frente a cam-bios climáticos ya anticipados en los infor-mes del Panel Intergubernamental sobreCambio Climático (IPCC-IntergovernmentalPanel on Climate Change). Este artículo nopretende ser un análisis científico basadoen el positivismo lógico, sino un llamado,desde lo normativo y lo teleológico, a pla-nificar en función de la adaptación urbanaa los desafíos del cambio climático. La pla-nificación territorial de ciudades-regioneses un ejercicio de anticipación para reducirriesgos y, a la vez, promover bienestar; noes solamente un proceso para minimizar lavulnerabilidad, sino también para identifi-car formas de maximizar oportunidades(Lira, 2006). La sustentabilidad de este ejer-cicio está determinada por la integraciónde los diversos componentes del sistemasocioecológico bajo estudio, consideradaen términos de la satisfacción de necesida-des, la generación de capacidades de adap-tación y los límites mismos del sistema(CMMAD, 1988; Gallopin, 2003). Debido asus principios base –asociados con integri-dad, equidad, intergeneracionalidad, parti-cipación y planificación–, el rol del pensa-miento estratégico retoma su posicióncentral en la planificación de las ciudades-regiones.

Durante los últ imos treinta años untema que ha emergido con la misma fuer-za que el de la globalización económicaes el de los cambios globales asociadoscon sistemas naturales (IUCN, 1980; Mi-llennium Ecosystem Assessment Program,2005) y, en particular, la relación entre es-tos cambios y las influencias antrópicas.Tomando esta estrecha relación como pun-to de partida, este trabajo enfatiza la im-portancia de la planificación estratégicapara mitigar las influencias antrópicas yadaptarse a los impactos que ya están encurso. Los desafíos y las oportunidades delcambio climático en el futuro, a largo, me-diano y corto plazo, están reconocidoscomo elementos fundamentales en la pla-nificación estratégica para el siglo XXI(Barton, 2006), y la forma de abarcarlos y

planificar es a través de la mitigación y laadaptación. Este artículo está enfocado enlos procesos de ajuste en las ciudades-re-giones, organizados dentro de planes deadaptación. Tomando en cuenta que estosplanes todavía no existen en Chile, y quela necesidad de considerarlos está expre-sada en el Plan de Acción Nacional deCambio Climático, de diciembre de 2008,se presenta una revisión de planteamientosmultilaterales y programas de adaptaciónpara ofrecer un potencial marco de acciónen el contexto chileno.

Los desafíos del cambioclimático

“La adaptación está convirtiéndoseen un eufemismo para injusticia so-cial a escala global. Mientras que losciudadanos del mundo rico son pro-tegidos contra los daños, los pobres,los vulnerables y los hambrientos sonexpuestos a la realidad dura del cam-bio climático en sus vidas diarias”(Desmond Tutu, citado en UNDP,2007: 166).

El cambio climático se ha convertidoen uno de los grandes temas de la políticapública mundial y nacional durante los úl-timos quince años. El Marco de las Nacio-nes Unidas sobre el Cambio Climático seconvirtió en el acuerdo ancla de la Cum-bre de Río en 1992, precedido por losPrincipios de Río, el Programa, la Conven-ción de Biodiversidad y los Principios deManejo Fores ta l . Aunque todos es tosacuerdos constituyeron consensos, fue elcambio climático el punto que generó unainstitucionalidad y un seguimiento de ma-yor envergadura con la creación de un Se-cretariado y del IPCC. Junto a ello, el Pro-tocolo de K io to de f in ió metas yresponsabilidades en 1997, lo que reflejauna trayectoria muy distinta a las otrasáreas de preocupación de la Cumbre deRío. La reunión de Nueva York en 1997(Río +5) identificó los problemas asocia-dos con la falta de urgencia en la mayoríade los temas acordados en la Cumbre deRío, en particular su financiamiento (Os-born y Bigg, 1998). No obstante, el cam-

7ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO EN LA PLANIFICACIÓN DE CIUDADES-REGIONES

bio climático llegó a la conciencia globa-lizada a través del Protocolo del mismoaño3.

Las reuniones Conference of Parties (COP)han establecido un seguimiento del proceso,han demostrado el punto de inflexión paravincular la ciencia de las transformaciones at-mosféricas y sus impactos terrestres y marinoscon el aporte antrópico en estas transforma-ciones, y han sido significativas al definir es-trategias y políticas para responder a los cam-bios, estimados para el siglo XXI, en alzas deentre 1,4º C hasta 5,8º C en comparación conuna variación de menos de 0,5º C durante losúltimos 1.000 años. Las medidas de mitiga-ción y de adaptación constituyen los camposde acción principales, como son el Mecanis-

mo de Desarrollo Limpio y el instrumento deImplementación en Conjunto, con el propósi-to de reducir los impactos humanos (mortali-dad, salud y migración) y los costos económi-cos, establecidos en el rango de 2% a 9% delPIB en países en desarrollo, según el segundoinforme de evaluación del IPCC (Bigio, 2003).Sin embargo, aun cuando las actividades demitigación –entre US$ 60-240 billones segúnel IPCC– son más caras que las de adaptación,estas últimas pueden también aportar directa-mente a los Objetivos del Milenio, por ejem-plo, al Objetivo 7C (ONU, 2008; CEPAL,2009), complicando la distinción entre activi-dades de adaptación y el desarrollo “normal”(Muller, 2007). También están directamente re-lacionadas con los temas centrales del desa-rrollo sustentable, como lo ha planteado el In-forme Brundtland (CMMAD, 1988), laDeclaración de Río (ONU, 1992a), el Progra-ma 21 (ONU, 1992b) y el Plan de Implemen-tación de Johannesburgo (ONU, 2002), debi-do a que el cambio climático es una fuente,entre otras, de estrés sobre los sistemas so-cioecológicos (IPCC, 2007), como se muestraen la Figura Nº 1.

3 La película de Al Gore Una verdad incómoda,(2006, Dirección: Davis Guggenheim), su PremioNobel y todos los científicos asociados al Panel deCambio Climático en el año 2007 fueron hitos eneste proceso de concientización y un llamado aun mayor esfuerzo para enfrentar el tema.

Figura Nº 1Componentes de los impactos del cambio climático

Fuente: World Bank, 2008.


Este artículo apunta a un área dentrodel debate sobre cambio climático que haganado terreno durante los últimos años.Si en un principio la discusión sobre elimpacto antrópico versus los ciclos natura-les de largo plazo dominó el debate, laaceptación del aporte antrópico al cambioclimático desde la revolución industrial haabierto nuevas preocupaciones y frentesde acción como es la sociedad de riesgoplanteada por Ulrich Beck (1992), que ge-nera nuevos discursos y formulacionespara la toma de decisiones públicas y pri-vadas respecto a culpabilidad, responsabi-l idad, compensaciones y obl igaciones(Bulkeley, 2001). Se puede decir que laprimera década del debate también fuedominada por las preocupaciones de lospaíses desarrollados, sus modelos de creci-miento urbano-industrial impulsados poreconomías basadas en energías fósiles y lanecesidad de mitigar sus emisiones de ga-ses de efecto invernadero (GEI). Esta dis-cusión sobre mitigación fue dominada porlos aportes en tecnologías limpias, diversi-dad energética y transferencias (creaciónde commodities de carbono transferiblesen el mercado). Dadas las tendencias en elcambio climático anticipadas por los mo-delos (IPCC, 2007), es evidente que lacampaña de seguir reduciendo o mitigan-do las emisiones de GEI debe ir acompa-ñada por mayores esfuerzos en la adapta-ción a los cambios ya anticipados durantelos próximos 50-100 años.

En el caso de los países que aportanuna proporción muy pequeña de la totali-dad de GEI, el énfasis debe estar puesto endos ámbitos. En menor medida, ofrecercréditos de carbono para financiar proyec-tos de desarrollo más limpios (de infraes-

tructura, de transporte, industrial o de ac-tividad agroforestal); esto significa entraren el Mecanismo de Desarrollo Limpio(MDL)4. En mayor medida se requierengrandes esfuerzos en adaptación a loscambios previstos (IPCC, 2007), señaladosen el Cuadro Nº 1. Como escriben Ian Bur-ton et al. (2002: 145):

“La investigación sobre impactos ymitigación está orientada hacia lasciencias físicas y biológicas de losimpactos y la adaptación, mientrasque la investigación sobre las mane-ras y medios de adaptación está enfo-cada en los determinantes sociales yeconómicos de vulnerabilidad en uncontexto de desarrollo”.

Anticipar los cambios y planificar entorno a ellos en infraestructura, produc-ción, vivienda, agricultura y recursos reno-vables es clave para reducir los riesgos aso-ciados. En es te sent ido, hay muchostraslapes con el desarrollo de conceptos eintervenciones asociados con la reducciónde riesgos y la gestión de desastres (Wisneret al., 2005; Kreimer et al., 2003), como seha planteado en la cumbre sobre reducciónde desastres naturales en Yokohama en1994 y en el marco de acción de Hyogo(2005-2015). Según el cuarto informe delIPCC (2007), la adaptación involucra todaacción que signifique un ajuste de un siste-ma natural o humano como respuesta aefectos actuales o esperados de cambio cli-mático o de sus impactos para moderar eldaño o aprovechar oportunidades benefi-ciosas. El IPCC divide las medidas en anti-cipatorias y reactivas y según ámbitos natu-rales y humanos, como se muestra en laFigura Nº 2.

4 Es evidente que la terminología dominante duran-te el siglo XX requiere una precisión. Es apropia-do referirse a economías o sociedades de mayor omenor dependencia fósil (total y per cápita, consus impactos locales y globales asociados). Losanálisis de huellas de carbono (como subsistema

de la huella ecológica) ayudan a establecer estenivel de dependencia. Uno de los Objetivos delMilenio fija el CO2 per cápita (Indicador 28)como un desafío central en el desarrollo de lospaíses.


Las concentraciones poblacionales encentros urbanos a nivel mundial fueron supe-riores al 50% en 2007 (UN Habitat, 2006), yen América Latina la urbanización llegó al78,8% en 2005 (CEPAL, 2008). Por ello, elrol de las ciudades en el proceso de adapta-ción requiere precisión e inserción en la pla-nificación sectorial y territorial. Esta situaciónes de particular importancia para las mega-ciudades en países en desarrollo, muchas deellas localizadas en bordes costeros (De Sher-binin et al., 2007). Debido a los impactosdramáticos en el caso de Nueva Orleans porel paso del huracán Katrina en agosto de2005 (ver IPCC, 2007) y al aumento en even-tos climáticos de mayor impacto, incluyendolas inundaciones y olas de calor asociadas enciudades europeas5, americanas y asiáticas–en particular durante la última década–, sefortalece la necesidad de integrar el cambio

climático como dimensión clave en la plani-ficación estratégica a escala regional y local.Lo que el caso de Katrina enseña es que, apesar del nivel de desarrollo en la ciudadafectada, hay un impacto desproporcionadosobre los grupos sociales de menores ingre-sos debido a sus localizaciones en áreas demayor riesgo y con infraestructura insuficien-te. Sin embargo, la capacidad de las ciudadespara adaptarse, en términos de los procesosde aprendizaje social requeridos y de los re-cursos necesarios (Lee, 2006), es muy dife-rente si comparamos Nueva Orleans yDhaka, por ejemplo. No obstante, las barre-ras de conciencia sobre el cambio climático,la incertidumbre frente a los impactos, la vi-sión a corto plazo en las inversiones y la ca-rencia de liderazgo político y de coordina-ción, son problemáticas omnipresentes(Penny & Wiedtz, 2007).

Figura Nº 2Respuestas al cambio climático

Fuente: IPCC, 2007.

5 Philadelphia y Chicago son ejemplos de ciudadescon planes de acción para clima extremo (NaturalCapitalism Solutions, 2007). Se calcula que murie-

ron 35.000 personas durante la ola de calor en Eu-ropa en agosto de 2003 (Earth Policy Institute,2003).


Cuadro Nº 1Consecuencias del cambio climático y su probabilidad

Disminución de la demanda de energía para calefacción, au-mento de la demanda de refrigeración, disminución de la ca-lidad del aire en las ciudades, menos dificultades para eltransporte debido a nieve y hielo, efectos sobre turismo deinvierno.

Aumento en demanda por agua; problemas de calidad delagua; aumento en riesgo de mortalidad relacionado con elcalor, especialmente para la tercera edad, enfermos, muy jó-venes y personas socialmente aisladas; reducción en la cali-dad de vida para personas en áreas calurosas sin viviendaapropiada.

Mayores extensiones afectadas por estrés hídrico; escasez deagua; degradación de la tierra; menor rendimiento, deterioroe incluso malogramiento de los cultivos; aumento del riesgode incendios incontrolados; menor potencial de generaciónhidroeléctrica; posibles migraciones de la población.

Efectos adversos sobre agua superficial y subterránea; conta-minación de fuentes de agua; aumento en riesgo de muerte,lesiones y enfermedades infecciosas, respiratorias y de lapiel; disrupción de asentamientos, comercio, transporte y so-ciedades debido a inundaciones; desplazamiento de perso-nas; presiones sobre infraestructura rural y urbana; pérdidade propiedad; estrés hídrico puede ser aliviado (beneficio decorto plazo).

Cortes de energía; migración hacia áreas urbanas; disrupciónde fuentes públicas de agua potable; aumento en riesgos demuerte, lesiones, enfermedades de alimentos y de agua; es-trés postraumático; disrupción por inundaciones y vientosfuertes; ausencia de seguros privados en áreas vulnerables;pérdida de propiedad.

Reducción en disponibilidad de agua fresca debido a salini-zación; aumento en riesgo de muerte y lesiones por inunda-ciones y efectos sobre salud de migrantes; pérdida de propie-dad y medios de sustento; erosión permanente y sumersiónde terrenos; costos de protección costera versus costos de re-localización de usos de suelo; potenciales migraciones; infra-estructura de protección.

Fuente: IPCC, 2007.

Cambios proyectados enfenómenos climáticos

extremos y su probabilidad

Días y noches más cálidosy menos frecuentementefríos, días y noches máscálidos y másfrecuentemente muycálidos (prácticamenteseguro)

Periodos cálidos/olas decalor. Aumento de sufrecuencia en la mayoría delas extensiones terrestres(muy probable)

Área afectada por elaumento de las sequías

Episodios de precipitaciónintensa. Aumento de sufrecuencia en la mayoría delas regiones (muy probable)

Aumento en actividades detormentas tropicalesintensas (probable)

Aumento en incidencia deniveles de mar alto (excluyetsunami) (probable)

Consecuencias de cambio climático


Ciudades-regiones comosistemas socioecológicos

El cambio climático exige una variaciónen la manera de enfrentar los problemas yreconocer la presencia de una crisis global.El siglo XX estuvo caracterizado por unasectorialización de la administración públi-ca en particular, separando ministerios y dis-ciplinas, y por la aplicación de solucionesparciales a problemas multidimensionales ymultiescalares. Ello fue exacerbado durantelos últimos veinte años del siglo XX debidoal aumento en la tecnocratización del sectorpúblico y al enfoque en los instrumentos degestión (especialmente en la creación demercados) en desmedro de una preferenciapor la planificación.

Se puede decir que el auge de la planifi-cación ha vuelto debido a que a partir de ladécada de 1990 surge la necesidad de res-ponder a las fallas del mercado y a las exter-nalidades negativas generadas por actorespúblicos y privados. Por eso, existen argu-mentos fuertes para la aplicación de unaefectiva regulación y vigilancia sobre losmercados, que asegure que las externalida-des se internalicen –según el pensamientode Pigou (1920)– y permita que estos res-pondan mejor a las necesidades societalesen términos de bienestar. En esta línea, laplanificación del territorio, de regiones,cuencas, bordes costeros, centros y fragmen-tos urbanos, ha retomado la agenda pública.

La planificación estratégica de ciudades-regiones se ha desarrollado de manera im-portante durante la última década para en-frentar los desafíos urbanos en términos detemas sociales, en servicios y en aspectos fí-sicos del entorno y de infraestructura (Lira,2006; Fernández Güell, 2000). En compara-ción con décadas anteriores, cuando la pla-nificación territorial jugaba un rol más cen-tral en el desarrollo socioeconómico, lasdiferencias se relacionan con la participa-ción de diversos actores a través de distintasactividades de influencia y con el énfasis enla integración de variables socioeconómi-cas, culturales y ecológicas en el corto y lar-go plazo. Además, la planificación contem-poránea se reconoce como una multilevelgovernance (gobernanza multiescalar) que

debe expresarse en la elaboración de políti-cas, planes, programas y proyectos dentrode un marco superior de planificación estra-tégica6. Prueba del auge de la planificaciónterritorial es que esta logró captar la agendade desarrollo sustentable planteada porBrundtland y precisada en el Programa 21.El rol de esta gobernanza multiescalar en laformación de ciudades más sustentables hasido destacado por Bulkeley y Betsill (2005),entro otros; Revi (2008) utiliza el término“marco multinivel de adaptación climática”operando a escalas nacional, regional, deciudad y de barrio con actores públicos, pri-vados y de la sociedad civil.

Mientras que el impulso hacia la gestiónurbana y el Estado regulador, o más bien, fa-cilitador, durante la década de 1980 se en-focaba en el diseño de políticas y espaciosmuchas veces fragmentados, y a menudo enforma sectorial, las dimensiones de la plani-ficación territorial contemporánea han au-mentado en número y complejidad. Más alláde las presiones tradicionales en términosde economías urbanas (locales y regionales,de producción y empleo), vivienda e infraes-tructura, la planificación empieza a agregarvariables y temas que fueron marginados oconsiderados marginales a la agenda de ur-banismo y desarrollo regional, como los deintegración social (etnias, migración, seguri-dad ciudadana y anomia), conflictos, cali-dad ambiental y transformaciones asociadascon el cambio climático. Entre los autoresque abordan estos tópicos se puede destacarel trabajo de Gilberto Gallopín (2003) y suprecisión sobre sistemas socioecológicos.Estos sistemas se definen en términos de va-riables sociales, económicas, ecológicas einstitucionales unidas a redes de retroali-mentación y tienen distintas capacidades derepuesta a diversos estímulos que son deter-minadas (las respuestas) por la homeostasisdel sistema. La homeostasis se define por es-tabilidad, robustez y resiliencia de un siste-

6 Betsill y Bulkeley (2007) distinguen dos tipos demultilevel governance: aquella donde el énfasisestá puesto sobre los niveles de administración ylos gobiernos son la autoridad central de gobierno;y aquella donde el énfasis está puesto en la domi-nación de redes de actores públicos y privados através de distintos niveles de organización social.


ma determinado (y no por su fragilidad yvulnerabilidad), características que en siste-mas de mayor influencia antrópica se cons-truyen. Gilman et al. (2007) también enfren-tan el cambio climático desde la perspectivade un sistema complejo y no lineal que ge-nera inestabilidad dinámica en sistemas hu-manos y naturales. Responder a esta inesta-bilidad depende de la toma de decisiones,la disponibilidad de recursos y la capacidadde adaptación y flexibilidad instalada en elsistema. Este enfoque tiene mucha importan-cia en la consideración de transformacionesen términos de adaptación al cambio climá-tico, superando a enfoques más limitadosque surgen del urbanismo clásico (diseño,zonificación, construcción) y que pocas ve-ces se construyen sobre un pensamientocomplejo e integrador del sistema y de losflujos que lo dinamizan. Estos flujos, o si-napsis, son tan importantes como los nodoso componentes principales del sistema; lassinapsis de información, migración, trans-porte, agua y energía enfatizan esta afirma-ción en el contexto de ciudades-regiones.En resumen, es clave integrar la ingenieríadura (infraestructura y edificación) y la inge-niería blanda, de planificación y cohesiónsocial (Awour et al., 2008).

El cambio climático y elreconocimiento del rol de las

ciudades: mitigación,adaptación y planificación

El debate sobre cambio climático desdesu formulación en la Cumbre de Río y a tra-vés del Convenio Marco sobre Cambio Cli-mático y la organización del IPCC se ha en-focado en dos cuestiones principales. Laprimera es la ciencia sobre los cambios cli-máticos y el rol antrópico en estos –en con-tra de la ciencia del antagónico ClimateChange Coalition en los EE.UU., por ejem-plo–, así como la dinámica de los cambiosen términos de los impactos generados y suseveridad (como sucede con la formulaciónde escenarios). La segunda consiste en losinstrumentos de mitigación. El Protocolo deKioto de 1997, que entró en vigencia en2005, y su definición de dos listas de países–una agrupa a países con obligaciones dereducciones de gases de efecto invernadero

(GEI) y la otra a los que no tienen obligacio-nes pero manifiestan intenciones de reducir-los–, marca un hito en el desarrollo de ins-trumentos y obligaciones en torno a metas ycumplimiento, dominando las reunionesCOP de cambio climático en Bonn en 1999y Marrakech en 2001, con sus preocupacio-nes sobre las emisiones y la creación de unmercado para carbono, enmarcadas dentrouna lógica de modernización ecológica(IDB, 2000; Della Maggiore, 2002; Romero,2007). Experiencias como el Mecanismo deDesarrollo Limpio, la Implementación enConjunto y el Fondo Climático del BancoMundial reconfirman el interés en promovermedidas de mitigación7, aunque la adapta-ción también es parte del debate sobre loscambios climáticos8.

Las emisiones de GEI están concentradasen países con altos índices de aumento pro-ductivo, en particular los desarrollados y lasprincipales naciones emergentes, como Chi-na, India, Brasil e Indonesia (World Bank,2008). El 59,5% de las MtCO2e (millones detoneladas de CO2 equivalente) de los GEI esproducido por EE.UU., China, UE-25, Rusia,India y Japón (Baumert et al., 2005); Romero(2007) contrasta las emisiones anuales deMtCO2e de Los Ángeles (234) con las deCiudad México (64,8) para ejemplificar estasituación, agregando el PIB per cápita delaño 2000 para mostrar los recursos disponi-bles para mitigaciones (US$ 40.031 para LosÁngeles; US$ 13.470 para Ciudad México).Mientras las potencialidades para reduciremisiones están concentradas en pocos paí-ses con oportunidades de financiamiento

7 Este enfoque en la mitigación es comentado porBurton y Van Aalst (1999) durante la década de1990. En el siglo XXI ha habido avances lentos ha-cia la adaptación, pero la mitigación ha manteni-do su predominancia en el debate.

8 Una de las pocas iniciativas para la adaptaciónsurgió de COP-7 en Marrakech cuando se fomentóla preparación de Programas de Adaptación Na-cional de Acción (NAPA) como parte del Least De-veloped Countries Fund (Burton et al., 2002). En elcaso de los NAPA, se requiere un trabajo desdeabajo, con el desarrollo de LAPAs (Local Adapta-tion Programmes for Action) y CAPA (City Adapta-tion Programmes for Action) (Satterthwaite et al.,2007).


para proyectos en otras naciones debido alMDL, hay certeza de que todos los paísesdeben adaptarse frente a los cambios previs-tos bajo diversos escenarios de cambios detemperatura (promedios) y en extremos (in-tensidades).

En este escenario, en el cual todos los es-tados deben formular estrategias de adapta-ción frente a los cambios previstos (a pesarde los niveles de mitigación), el balance deinformación y precisión en términos de miti-gación comparado con la adaptación es des-equilibrado (IIED, 2007). A pesar de que miti-gación y adaptación han sido consideradascomo variables relacionadas desde los iniciosde los procesos de respuesta involucrados enel Convenio Marco sobre Cambio Climáticode la ONU (UNFCCC), el énfasis en mitiga-ción y en medidas para los grandes emisoresha reducido el énfasis en la adaptación; ade-más, esta es más compleja que la mitigación.Esta última implica principalmente cambiosde tecnologías y diversidad energética, entanto la diversidad de instrumentos e iniciati-vas para la adaptación se escapa de un es-quema reducido. La adaptación está asociadacon los conceptos de vulnerabilidad, resilien-cia y capacidad adaptativa, y se relacionacon trayectorias de desarrollo donde debenser considerados elementos de efectividad,eficiencia, equidad y legitimidad (Adger etal., 2005; Gallopin, 2006). En este sentido, laadaptación al cambio climático está muy re-lacionada con otras historias de acomoda-ción de comunidades humanas a impactosendógenos y exógenos. Por ejemplo, es pocoprobable que esta ocurra como respuesta alcambio climático solamente. Como conse-cuencia, los procesos de adaptación debenser integrados cuidadosamente a estructurasde toma de decisiones existentes, en planifi-cación territorial, gestión de recursos, gestiónde riesgos, entre otros (Smit y Wandel, 2006;CEPAL, 2009). Una definición operacional deadaptación al cambio climático es:

“Se refiere al ajuste en los sistemasnaturales, en los de creación huma-na, o en ambos, como respuesta a losestímulos climáticos y sus efectos ac-tuales o esperados, ajustes que po-drían moderar los daños ocasionadose incluso explotar oportunidades debeneficio” (CEPAL, 2009: 63).

Se puede argumentar que la primera dé-cada de trabajo en el contexto del UNFCCCha sido liderada por científicos formados enciencias naturales y económicas, principal-mente trabajando a una escala global y na-cional, mientras que la presencia de espe-cialistas en planificación sociopolítica,urbana y regional es menos evidente. MikeMuller (2007) plantea de la siguiente mane-ra la oportunidad que existe en planificarpara el cambio climático en términos de laadaptación en el campo del recurso agua:

“El cambio climático es un desastrede llegada lenta (slow-onset) queofrece a las comunidades y paísestiempo para adaptarse. El ciclo delagua ofrece sus propias oportunida-des naturales de aprendizaje; puedeser un profesor paciente para quienesestán dispuestos a aprender” (Muller,2007: 111).

Aunque podemos definir claramente losriesgos frente a los cuales se debe aumentarla capacidad de respuesta para robustecer alsistema (IPCC, 1997, 2007), las formas deabarcar estos riesgos en términos de planifi-cación, inversiones y capacitación son di-versas. Lo que une a estas respuestas es laplanificación estratégica, que implica laconstrucción de un marco de acción dentrodel cual se puede organizar, invertir y mejo-rar la potencia del sistema. Esta planifica-ción requiere un diagnóstico, con escena-rios de cambios esperados a corto y largoplazo, capacidad de respuesta (la estructuraorganizativa) e instrumentos adecuados (pla-nes, programas, proyectos) con financia-miento claro. Las principales problemáticasa enfrentar son el aumento de riesgo de tor-mentas, inundaciones, deslizamientos, olasde calor, sequía y una sobrecarga sobre sis-temas de energía, drenaje y agua(Satterthwaite, 2006; IIED, 2007). En el casodel Caribe, por ejemplo, un proyecto deadaptación financiado por el Banco Mundialdesde 2003 identificó la necesidad de forta-lecer la capacidad de respuesta para enfren-tar las pérdidas por desastres, calculadas en-tre US$ 700 millones y US$ 3,3 billonesanuales desde la década de 1970, con pér-didas potenciales entre 5% y 30% del PIBregional. Para ello, se propuso ampliar laresponsabilidad entre actores sociales (pú-


blicos, privados, sociedad civil), incluir es-tas consideraciones en procesos de planifi-cación y desarrollo con enfoques multisec-toriales y coordinados de implementación, yfiscalizar las políticas y programas existentes(World Bank, 2003).

Si la adaptación ha sido menos trabajadaque la mitigación, también el desarrollo ur-bano ha sido menos trabajado que las trans-formaciones en áreas rurales (agricultura,disponibilidad de agua) y áreas menos inter-venidas (glaciares, bosques nativos, biodi-versidad en áreas naturales) (IIED, 2007). Apesar de que más de la mitad de la pobla-ción mundial vive en asentamientos urba-nos, la mayoría de ellos en áreas costeras, essolo durante los últimos cinco años que lostemas de adaptación urbana han sido incor-porados, reconociendo la interdependenciade áreas urbanas y rurales en diversos esce-narios de cambio (Revi, 2008). Incluso enlos documentos con mayor alcance e impac-to en los debates sobre el cambio climático–el Informe Stern de 2007, el Fourth Assess-ment Report del IPCC de 2007 y el Informede Desarrollo Humano del PNUD sobrecambio climático de 2008– la adaptación enasentamientos humanos ha sido poco desa-rrollada.

Aunque los mayores esfuerzos en cuantoa mitigación se enfocan en las concentracio-nes urbano-industriales en los principalespaíses emisores, el mayor número de perso-nas en riesgo y de costos potenciales estánen las ciudades en general, y allí es dondese requieren planificación e instrumentosadecuados para enfrentar estos desafíos.Aunque la iniciativa de International Coun-cil for Local Environmental Ini t iat ives(ICLEI), Cities for Climate Protection (CCP)9,tiene 675 municipios participando alrededordel mundo, se enfatiza en la mitigación(Betsill y Bulkeley, 2004; Natural CapitalismSolutions, 2007), tratando de alcanzar elexigente “Objetivo de Toronto”10, para lo

cual creó el llamado Urban CO2 ReductionProject11. Zahran et al. (2008) y Brody et al.(2008) destacan que los factores que moti-van a las ciudades de los EE.UU. a partici-par en el CCP son su vulnerabilidad costera,las experiencias de impactos extremos y quesus ciudadanos tienen niveles educacionalesaltos y, por ello, su concientización respectoal tema es mayor. Kousky y Schneider (2003)agregan que mientras las ganancias en tér-minos de emisiones totales son modestas, elimpacto sobre la concientización de comu-nidades y la eficiencia económica que pue-de resultar son elementos valiosos. Respectoa casos de proyectos específicos de mitiga-ción urbana, se puede destacar el referido ala evaluación de eficiencia energética delCentral Business District (CBD) de Melbour-ne, según la cual el 12% de los GEI en el Es-tado de Victoria, Australia, surge de edificioscomerciales (Wilkinson y Reed, 2006). Dadoeste énfasis en la mitigación, es importantereconocer la falta de preparación en laadaptación en distintas ciudades. Por ejem-plo, el plan de acción de 2007 de la ciudadde Boston, EE.UU., ni siquiera se refiere aeste tema (City of Boston, 2007). Por eso, serequiere un equilibrio entre la búsqueda de“ciudades bajas en carbono” o low carboncities (The Climate Group, 2005) y la cons-trucción de ciudades más resilientes, en par-ticular para ciudades más vulnerables porsus condiciones físicas y/o sociales.

La vulnerabilidad costera es relevante anivel mundial debido a que 600 millones depersonas –la mayoría de ellas en Asia– vivenen áreas costeras con menos de 10 metrosde elevación (Low Elevation Coastal Zone,LECM); además, un 13% de ellas se encuen-tran en megaciudades. El escenario utilizadopor la mayoría de los científicos es que elnivel del mar aumentará 50 cm para 2050(Nicholls, 2004; McGranahan et al., 2006,2007). Lamentablemente, las ventajas de lo-

9 Otras iniciativas trabajando en la misma línea queCCP son el Climate Alliance, Energie-Cités y C40Cities Climate Leadership Group (Betsill y Bulke-ley, 2007).

10 En 1990 Toronto estableció la meta de reducir lasemisiones de CO2 de un 20% bajo el nivel de1988 antes del 2005 (Kousky y Schneider, 2003).

11 Una de las primeras iniciativas fue el CarbonDioxide Reduction Strategy de Portland, Oregon,en 1993, generada por diversos intereses dentrodel contexto de una reforma energética (Rutland yAylett, 2008). Romero (2007) señala que hay 23ciudades y municipios en América Latina miem-bros de la campaña CCP. Una preocupación es lacapacidad de adaptación de estas ciudades másallá de sus actividades orientadas a la mitigación.


calización que dieron origen a muchas ciu-dades costeras representan ahora un desafíode adaptación para sus poblaciones actuales(IIED, 2007). En muchos casos, las áreas debajo riesgo ya han sido habitadas, presio-nando la ocupación de suelo en áreas me-nos adecuadas para vivir, exacerbando eldebili tamiento de ecosistemas costeros(McGranahan et al., 2007). La vulnerabili-dad está en el centro del concepto de adap-tación. Así, De Sherbinin et al. (2007) seña-lan que la vulnerabilidad está dada por elgrado de exposición del sistema a crisis, es-trés y choques, por una inadecuada capaci-dad del sistema para resistir tales impactos ypor las consecuencias y riesgos asociados auna recuperación sistémica lenta o débil. Loque busca la planificación para la adapta-ción al cambio climático es enfrentar cadauno de estos elementos en forma integrada.

Los riesgos de la población más pobre sereflejan en el caso de Mombasa, Kenia(Awuor et al., 2008). El 17% del distrito deMombasa tiene peligro de inundación segúnlos escenarios de cambio climático. Tambiénexisten eventos extremos de inundacionescomo la del año 2006 que dejó 60.000 per-sonas damnificadas y generó un brote de có-lera. Los autores destacan la importancia deplanificar atendiendo a estos cambios al edi-ficar, la que ejemplifican con las tareas de re-considerar el uso del primer piso, evitar la lo-calización de asentamientos espontáneos enáreas de riesgo y aplicar y fiscalizar las herra-mientas de planificación existentes y su nor-mativa asociada. Los desafíos dados porinundaciones y estrés de calor (efecto “islade calor”) están en el caso de Dhaka, Bangla-desh (Alam y Rabbani, 2007), una de las me-gaciudades más grandes del mundo y locali-zada en una zona costera de altavulnerabilidad donde una inundación en1998 dejó 4,55 millones de personas afecta-das, 284 muertos y 191.867 hospitalizados;en Mumbai, India, en julio de 2005, un ci-clón dejó 1.000 muertos, la mayoría de ellosen asentamientos precarios. La intensidad deeventos de precipitación genera grandes de-safíos no solo por las inundaciones, sino tam-bién por deslizamiento de barro, que causó30.000 muertos en Caracas, Venezuela, endiciembre de 1999 (De Sherbinin et al.,2007), y 23.000 muertos en Armero y Chin-china, Colombia, en noviembre de 1985.

La complejidad en la planificación parareducir la vulnerabilidad de las poblacionesfrente a estos eventos obedece a múltiplesfactores. En sus evaluaciones de Mumbai,Río de Janeiro y Shanghai, De Sherbinin etal. (2007) anotan cinco condiciones quecomparten esas megaciudades: mayor im-pacto sobre poblaciones más vulnerables;bajos ingresos y baja recolección de im-puestos que reducen la capacidad de inver-tir en infraestructura pública; la privatiza-ción de medidas de adaptación por grupossociales con mayores recursos; horizontesde tiempo limitados que dificultan medidasde adaptación apropiadas; confianza en quela comunidad internacional intervendrá encaso de desastre, motivando la decisión deno invertir recursos escasos en un evento debaja probabilidad comparado con los pro-blemas socioeconómicos. En el caso deCape Town, Sudáfrica (Mukheibir y Ziervo-gel, 2007), y en la mayoría de las ciudadesde países en desarrollo, estos factores siguensiendo los obstáculos a una respuesta deadaptación eficaz. Douglas et al. (2008), ensu análisis de cinco ciudades africanas, re-fuerzan el rol de la gestión en mitigar losimpactos de inundaciones, enfatizando lanecesidad de incorporar a las comunidadesmás afectadas en sus propios planes de ac-ción, apoyados por autoridades locales yotras agencias de asistencia. Como es elcaso de otros desafíos ambientales, son lospobres los más vulnerables al cambio climá-tico y a los riesgos de salud que lo acompa-ñan, dentro de los que hay grupos específi-cos que son más susceptibles, como losniños (Bartlett, 2008; Kovats y Akhtar, 2008),y como señalan Douglas et al. (2008: 204)para el caso africano, “si África generalmen-te es la víctima del cambio climático, en lospobres africanos se concentran las conse-cuencias de esta victimización”, aunqueesto es aplicable también para Asia y Améri-ca Latina.

A pesar de la falta de un marco generalpara la planificación de ciudades y sus en-tornos, en los últimos cinco años se ha vistoun aumento en los casos de ciudades quehan tomado una posición proactiva frente alos cambios esperados. Aunque una partesignificativa de las ciudades con planes es-pecíficos son aquellas de mayores recursos,hay ciudades en países en desarrollo que


también han tomado medidas en el marcode una estrategia. En el Fourth AssessmentReport (IPCC, 2007) se documentan variasciudades que han hecho evaluaciones devulnerabilidad, como Hamilton City (NuevaZelanda), Londres, Nueva York, Boston,Seattle, Mumbai, Río de Janeiro, Shanghai,Cracovia, Caracas, Cochin, Gran Santa Fe,Ciudad México, São Paulo, Manila y Tokio.Lo que surge de este tipo de evaluación es

un plan de largo plazo para enfrentar loscambios medios, que también sea capaz deenfrentar los extremos de corto plazo. Paracontrastar dos experiencias de ciudades di-versas, y para ejemplificar las similitudes enestos tipos de procesos de planificación, seha elegido Londres y Cape Town comoejemplos. Penny & Wiedtz (2007) resumenel proceso de adaptación como se muestraen la Figura Nº 3.

Los casos de Londresy Cape Town

En el caso de Londres, las actividadespara enfrentar los desafíos de cambio climá-t ico surgen con el Climate ChangePartnership, formado en 2001, que agrupa amás de treinta diversas agencias públicas,entidades privadas y de la sociedad civil. Ensu estrategia de adaptación –la London Cli-mate Change Partnership (LCCP), elaboradaen colaboración con el South East ClimateChange Partnership y el East of England Sus-tainable Development Roundtable– enfatizala necesidad de “future-proof el desarrollo yde construir resiliencia a los impactos decambio climático ahora y en el futuro”(LCCP, 2005: 5). Considerando el ritmo de laconstrucción de infraestructura –29% de lavivienda en Londres fue construida antes de1919 (LCCP, 2006)– y del desarrollo en ge-

neral, esta estrategia plantea una línea detiempo de entre 20 y 100 años. Las preocu-paciones en términos de planificación y di-seño están asociadas con cuán cómodas se-rían las nuevas iniciativas de desarrollo,cuán caras en términos de mantención y sicuentan con una póliza de seguro.

Este tipo de iniciativa (inter) regionalmuestra el aterrizaje de otros instrumentos for-mulados a escalas superiores, como la estrate-gia desplegada desde el nivel de la Unión Eu-ropea (European Union, 2007) y el propiomarco de adaptación del Department for Envi-ronment, Food and Rural Affairs del ReinoUnido (2009). Estos dos documentos son másamplios en su tratamiento de la adaptación.En el caso británico, en su primera fase 2008-2011, el programa de adaptación readecua elplan de adaptación de la Environment Agency,en existencia desde 2005, para sus propias ac-tividades de control de inundaciones, ecología

Figura Nº 3El proceso de adaptación al cambio climático

Fuente: Penny & Wiedtz, 2007.


de agua dulce, calidad y monitoreo de suelos,recursos de agua y residuos. El programa na-cional tiene prioridades en términos de mejo-ramiento de la evidencia en escenarios parapredecir mejor los cambios futuros, mejora-miento de concientización en el tema y aso-ciatividad en la construcción de acciones derespuesta, evaluación, auditoría e indicadoresde avances y el estrecho vínculo con políticaspúblicas e inversiones públicas. Estas indica-ciones siguen en la línea de la Unión Europea(2007) con sus cuatro pilares de adaptación:respuesta temprana en nuevas actividades, in-corporación en actividades existentes y nue-vas direcciones; integración en acciones aso-ciadas con países externos a la UniónEuropea; aumento en la capacidad científicaintegrada; y la necesidad de aumentar la parti-cipación de diversos stakeholders en la formu-lación de respuestas de forma coordinada ycomprensiva.

En términos de respuestas claras frente alcambio climático a nivel de la región metro-politana de Londres, el documento del LCCPpropone manejar los temas de localización,organización del sitio, edificación, ventila-ción y enfriamiento, drenaje, agua, espaciosabiertos públicos y conectividad (LCCP,2005), aspectos que se detallan en el Cua-dro Nº 2. En forma sectorial, la Oficina delViceprimer Ministro (ODPM, 2004) ofreceindicaciones para planificadores regionalesy locales de tal manera de adaptarse a loscambios climáticos en las áreas de infraes-tructura, biodiversidad, turismo, sistemasenergéticos, inundaciones, suelos y paisajes,transporte, entorno construido, recursos de

agua, desarrollo económico, residuos y re-cursos. Aunque hay una diversidad de posi-bles formas de manejar los desafíos en for-ma sectorial, es relevante destacar queexiste una declaración de principios de pla-nificación para el desarrollo sustentable queindica que “entidades de planificación re-gional y autoridades de planificación localdeben asegurar que los planes de desarrolloaportan a la sustentabilidad global en mane-jar las causas e impactos potenciales delcambio climático a través de políticas que(...) toman en cuenta los impactos de cam-bio climático en la localización y diseño deldesarrollo” (ODPM, 2005: 6).

Aunque el caso de Cape Town ofrece uncontraste en términos de continente, escala,recursos disponibles y circunstancias so-cioecológicas del sistema local, se puedenidentificar aspectos compartidos en las es-trategias de las dos ciudades-regiones, losque operan en torno a los cuatro principiosde adaptación planteados por el PNUD(Mukheibir y Ziervogel, 2007):

– Adaptación a la variabilidad climática decorta duración y eventos extremos, comobase para la reducción de la vulnerabili-dad hacia el cambio climático de largoplazo;

– Las políticas y medidas de adaptación sonevaluadas en el contexto de desarrollo;

– La adaptación ocurre a distintos nivelesde la sociedad;

– La estrategia y los procesos a través delos cuales la adaptación es implementa-da son de igual importancia.

1. Asegurar designaciones de riesgo de inundación;2. Averiguar sobre evaluaciones estratégicas de riesgos de inunda-

ción;3. Evaluar el riesgo a inundación y riesgo durante el ciclo de vida de

un proyecto (asegurar aceptabilidad para el uso y que no aumenteel riesgo de inundación);

4. Evaluar la viabilidad del desarrollo en términos de pólizas de seguro;5. Ayudar a reducir el efecto isla de calor;6. Considerar las implicancias de erosión costera.

Cuadro Nº 2Lista de chequeo de temas y acciones sugeridas para planificadores y diseñadores urbanos

Localización

Tema Acciones


1. Asegurar que no aumente el riesgo de inundación, reduciéndolodonde sea posible;

2. Minimizar la acumulación solar en verano;3. Maximizar la ventilación natural;4. Maximizar la vegetación natural;5. Tomar en cuenta el riesgo aumentado de hundimiento de tierra;6. Ofrecer vivienda y otros usos con espacio externo privado donde

sea posible.

Demostrar que la envoltura:1. Puede resistir (o ser fortalecida) para un aumento de velocidades

de viento en el futuro;2. Evita movimiento debido al hundimiento de tierra en el futuro

apaciguamiento futuro;3. Incorpora ventilación apropiada y técnicas/mecanismos de en-

friamiento;4. Tiene una masa termal para el uso y ocupación esperada.5. Puede aguantar mayor intensidad pluvial en términos de sistemas

de drenaje;6. Puede incorporar techos o paredes “verdes”;7. Reduce el aumento de calor en el verano.8. Demostrar que la estructura evita infiltración ante un aumento de

vientos y temperaturas;9. Asegurar que los materiales puedan responder en forma adecua-

da durante el ciclo de vida de un proyecto;10.Asegurar que los métodos de construcción utilizados sean ade-

cuados para las condiciones de clima al momento de construc-ción.

1. Asegurar que la ventilación traiga aire libre de contaminaciónhacia el edificio, y no comprometa niveles de ruido o de seguri-dad;

2. Demostrar que el edificio tiene, o puede tener, un sistema deventilación para temperaturas cómodas

3. Sistemas de ventilación y enfriamiento diseñado para usar la me-nor energía fósil posible por la incorporación de energías reno-vables y eficiencia energética.

1. Evaluación del sitio para identificar el sistema de drenaje susten-table más apropiado;

2. Asegurar cumplimiento con regulación sobre agua subterránea;3. Demostrar consideración para manutención del sistema (incluso

materiales de residuos);4. Asegurar responsabilidad de manutención durante la fase de pla-

nificación;5. Considerar la permeabilidad de pavimentación donde sea po-

sible;6. Asegurar que el plan de drenaje lleve el los flujos en forma segura.

Organización delsitio

Edificación

Ventilación yenfriamiento

Drenaje

Cuadro Nº 2(Continuación)

Tema Acciones


Tema Acciones

1. Estimar el consumo neto de agua bajo uso normal y bajo condi-ciones de conservación de agua al inicio y durante el ciclo devida del proyecto;

2. Discutir infraestructura de saneamiento y capacidad de trata-miento con la empresa pertinente;

3. Alcanzar una meta de uso de agua bajo condiciones normales de30 m3 por persona/año, y 1,05 m3 en oficinas;

4. Minimizar uso de agua en edificios, considerar el uso de recolec-ción de agua lluvia y sistemas de reuso y contemplar el impactoambiental, por consumo de agua, sobre productos, materiales ymétodos de construcción.

1. Incorporar un rango apropiado de espacios públicos y privadosen proyectos con sombra, vegetación y agua;

2. Asegurar que el diseño de superficies tome en cuenta usos másintensivos, permeabilidad, potencial generación de polvo y ero-sión de suelos;

3. Asegurar que la selección de vegetación de larga vida (sobrediez años) tome en cuenta el cambio climático;

4. Asegurar que las intervenciones con agua tengan un uso neto mí-nimo del elemento;

5. Proveer un sistema de recolección de agua lluvia/reciclaje deagua gris para riego de jardines y áreas de organización paisajís-tica;

6. Asegurar que haya provisión para almacenar residuos que facilitenseparación y eviten olores excesivos en condiciones calurosas.

1. Asegurar rutas de acceso fuera de riesgo de inundación, y queson bien marcadas;

2. Negociar con empresas de servicios y otros sobre la resilienciade servicios e infraestructura hacia el desarrollo;

3. Identificar impactos sobre vecinos inmediatos, impactos acumu-lativos y el aumento de demanda sobre servicios.

Cuadro Nº 2(Continuación)

Agua

Espacios abiertos

Conectividad

El primer punto a destacar es que las dosciudades han mostrado liderazgo en eltema. Tal vez en el caso de Sudáfrica ello seexplica porque la Cumbre Mundial sobreDesarrollo Sustentable se realizó en Johan-nesburgo en 2002. En el caso de Gran Breta-ña existe una política a nivel nacional y haydiversas experiencias en el país, incluyendootras estrategias de adaptación urbana simi-lares a la de Durban en Sudáfrica (Roberts,2008). El gobierno de Sudáfrica lanzó unaEstrategia Nacional de Respuesta frente al

Cambio Climático en 2004 y formó un co-mité nacional para asesorar al Departmentode Asuntos Ambientales y Turismo. La estra-tegia identificó los temas de salud, recursosde agua, producción de maíz, biodiversidady manejo de pastizales como temas clavepara la adaptación, pero sin explicitar losdesafíos para los asentamientos humanos.

Tal como en el caso de Londres, el reco-nocimiento de múltiples escalas está presenteen el marco de adaptación de Cape Town de

Fuente: Adaptado de LCCP, 2005.


2006 (City of Cape Town, 2006), contextuali-zado en las provincias de Northern Cape yWestern Cape, las cuales han sido identifica-das como las de mayor vulnerabilidad a nivelnacional. Los temas abarcados consideran lademanda y oferta de agua, el manejo deaguas lluvias y de incendios, biodiversidad,áreas costeras, medios de sustento y salud.Mukheibir y Ziervogel (2007) también resu-men estas prioridades en términos de dispo-nibilidad de agua urbana y gestión de aguaslluvias, incendios y borde costero. La inten-ción del marco de adaptación fue construiruna base para el City Adaptation Plan of Ac-tion (CAPA) de modo de aterrizar la estrategiaen intervenciones concretas.

Comparado con Londres, existen algunasdiferencias significativas asociadas con elcontexto socioecológico y el grado de vulne-rabilidad en distintos ámbitos, como son elriesgo de incendios en años más secos y ladisponibilidad de agua. En Londres, la pre-ocupación está relacionada con la intensidadde las precipitaciones y la confortabilidaddurante veranos con altas temperaturas y elefecto de isla de calor urbano. La biodiversi-dad tampoco es un tema destacado en elcaso de Londres, tal vez debido a su localiza-ción dentro de una región de alta densidadurbana y pocas áreas de valor natural, com-parado con el parque nacional Cape Peninsu-la, que está muy cerca de Cape Town, porejemplo. Por otro lado, en Londres se enfati-za en el entorno construido, mientras que lafragilidad socioeconómica de Cape Townconduce a que su estrategia se enfoque enlos seres humanos mismos, en sus medios desustento y en su salud. Esto sugiere que enlas ciudades con mayores recursos son másrelevantes las pérdidas materiales y financie-ras, siendo menos importantes los niveles depobreza y el riesgo para la vida, que es elcaso de aquellas ciudades que todavía lu-chan contra la pobreza, la fragilidad de vi-vienda, carencia de servicios y grandes secto-res de empleo informal. Estas diferenciasreflejan que las respuestas son construidas entorno al contexto y no desde un patrón glo-balizado y consideran la formulación de me-didas para aumentar la concientización pú-blica de impactos de cambio climático einvolucramiento de stakeholders en la identi-ficación de problemas-soluciones; una revi-sión sistémica de tendencias y proyecciones

climáticas para la región urbana y un análisisde impactos potenciales, la identificación deopciones para reducir la vulnerabilidad, in-cluyendo una evaluación de programas exis-tentes para crear las fundaciones de una es-trategia de adaptación y el desarrollo de unaestrategia y su implementación (Penny &Wiedtz, 2007).

Hay temas comunes para todas las ciuda-des-regiones, como son la gestión del agua(escasez e intensidad pluviales), el manejo detemperatura (edificación inteligente y minimi-zación del efecto de isla de calor) y el manejode usos de suelo para reducir riesgos en elpresente y en el futuro, pero las adaptacionesal contexto local son las claves de la imple-mentación de un plan y su posterior efectivi-dad. En términos del proceso para identificarprioridades y planificar las respuestas relacio-nadas, Mukheibir y Ziervogel (2007) planteanun esquema para un plan de adaptación mu-nicipal, que puede verse en la Figura Nº 4. Porsu parte, Roberts (2008) acota que los factoresinstitucionales relevantes para generar un pro-ceso de adaptación están dados por la presen-cia de líderes político-administrativos identifi-cables en torno al cambio climático y por larelevancia que este tema pueda ganar en losplanes municipales, por la distribución de re-cursos humanos y financieros en estas mate-rias y por la incorporación de consideracionessobre cambio climático en la toma de decisio-nes políticas y administrativas.

En la siguiente sección se profundiza enel proceso de planificación de la adaptaciónen ciudades-regiones, revisando algunos me-canismos que vinculan la anticipación a losimpactos del cambio climático con el desa-rrollo y enfatizando la importancia que tieneintervenir en términos de adaptación en lugarde concentrar los esfuerzos solo en medidasde mitigación.

Planificación de la adaptacióncomo clave de la

sustentabilidad de ciudades-regiones

Vincular la planificación de adaptaciónal cambio climático como parte del proce-so cotidiano y estratégico del desarrollo ur-


bano-regional es el desafío actual, y debeser integrada como un aspecto central, nocomo algo adicional o complementario.Este tipo de planificación ha sido usada enforma constante durante las últimas déca-das para otros desafíos de política públicacomo género, medio ambiente y diversidadcultural. Sin embargo, la consideración delpapel central de la adaptación debe expre-sarse en su incorporación en todos los ins-trumentos de planificación de modo que

especifiquen la generación de diagnósticosy la priorización de acciones. El instrumen-to en el contexto de cuidades-regiones seha llamado Plan de Acción de AdaptaciónUrbana (PAAU), el cual debe manejar laadaptación como un aspecto clave de losinstrumentos de planificación vigentes parael desarrollo físico y socioeconómico. Sat-terthwaite et al. (2007) identifican los pasosa seguir en un PAAU, los que se muestranen la Figura Nº 4.

Figura Nº 4Un Plan de Adaptación Municipal

Fuente: Mukheibir y Ziervogel, 2007.

Primero destaca la necesidad de vincu-lar la adaptación con metas de desarrollo,y en particular con una agenda que bus-que reduci r la pobreza (ONU, 2008;CEPAL, 2009). En segundo lugar, la promo-ción de mecanismos de financiamientoque logren complementar los existentes(Strategic Priority on Adaptation, Adapta-

tion Fund, Special Climate Change Fund yThe Least Developed Countries Fund). Entercer lugar, la consideración de impactosdel cambio climático en inversiones deasistencia internacional, lo que los autoresdenominan protección del clima. La cues-tión financiera es importante y los montosson significativos, pero no tanto si están


considerados como una parte de las inver-siones y asistencia concurrente. La meta esorientar mejor las inversiones y la asisten-cia existentes para facilitar que este capi-tal esté “protegido ante el clima” o menosvulnerable a los cambios anticipados; ensí, esta perspectiva busca reforzar la pre-ponderancia de la adaptación en decisio-nes sobre inversiones y proyectos. LosCuadros Nº 3 y Nº 4 ofrecen una síntesisde la importancia de utilizar los recursoseconómicos con criterios de “protecciónante el clima”.

Persisten preocupaciones relacionadascon los costos potenciales. Burton et al.(2002) abordan la preocupación en paísesindustrializados sobre los costos en asis-tencia técnica, definiendo su percepcióncomo “un hoyo sin fin” o un “hoyo negro”.Estas preocupaciones siguen relacionadascon las diversas incertidumbres asociadasal cambio climático en general y en temasde adaptación en particular debido a surelación con los complejos desafíos exis-tentes del desarrollo, como son las trans-formaciones económicas, las transicionesdemográficas y las migraciones, salud y

enfermedades, pobreza e inequidad, con-flictos y gobernanza. Aunque el informeStern (2007) trató de agregar el financia-miento en la discusión, todavía hay am-plios rangos de costos y beneficios poten-ciales , con gran heterogeneidad entrelocalidades. La Figura Nº 5 muestra en unesquema las alternativas de adaptación ylas variaciones de costos asociados. Sinembargo, es evidente que, a nivel local, esmejor invertir en adaptación que en miti-gación en la mayoría de los contextos, es-pecialmente en ciudades de países en de-sarrollo, y que esta inversión debe estarorientada tanto en capacidades humanas yconcientización como en tecnologías (Ro-berts, 2008).

En su último informe el IPCC (2007)plantea algunas reflexiones en torno a im-pactos a diferentes escalas y geografías yde segundo y tercer orden, a relaciones en-tre efectos específicos entre lugares, sobrelos costos y las limitaciones de la adapta-ción y sobre las tendencias en cuanto acambios sociales, económicos y tecnológi-cos. Dadas las incertidumbres, se debeaplicar el principio de precaución, promo-

Cuadro Nº 3Costos internacionales de adaptación

Fuente: UNDP, 2007.

Países en % % Costos Rangodesarrollo sensible a costos estimados medio de

(US$ bill., 2005) cambio estimados de (US$ bill., costosclimático cambio 2005) estimados

climático (US$ bill., 2005)

Inversión(US$ bill.) 2724 2-10 5-20 3-54 ~30

Inversiónextranjeradirecta(US$ bill.) 281 10 5-20 1-6 ~3

Asistenciaoficial dedesarrollo neto 107 17-33 5-20 1-7 ~4


vido en la Declaración de Río en 199212.Este principio se ha ido incorporando den-tro de lo que el IPCC determinó en 1997como conceptos de no-regrets, consistentesen actuar ahora para no arrepentirse, y dewin-win o de invertir ahora para reducirimpactos inmediatos y ganar social y eco-nómicamente en el largo plazo, atendiendoa la importancia de aumentar la resilienciade sistemas socioecológicos, incluyendociudades. Hace diez años, cuando se plan-teaban estos conceptos, no había gran de-sarrollo de la vulnerabilidad urbana y sola-mente se ident i f icaban grupos pobresviviendo en barrios precarios en áreas vul-nerables de inundaciones y cerros con sue-los inestables. Diez años más tarde, elavance es notable y se han llegado a esta-blecer PAAU y otras iniciativas nacionalesy subnacionales. Lo que se puede observaren la última década es que no es tanto el fi-nanciamiento sino la capacidad política einstitucional la que genera capacidad adap-

tativa, donde “la calidad de gobierno –a ni-veles nacional y local– tiene una gran in-fluencia sobre la manera en que los riesgosdel cambio climático son manejados, espe-cialmente para personas con ingresos o ac-tivos limitados” (Satterthwaite, 2006: 1). ElBanco Mundial sigue esta misma línea alseñalar que “el grado de impacto que su-fren las ciudades a causa de cambios cli-máticos dependerá de las acciones e inicia-tivas ahora de los gobiernos locales paraconstruir una ciudad más resiliente” (WorldBank, 2008: 97). Junto con el acceso a tec-nologías apropiadas y un fortalecimientode la equidad socioeconómica, la forma-ción de buena gobernanza es una prioridadpara construir estrategias y planes que or-denen, prioricen y financien las interven-ciones de adaptación (Romero, 2007), dadoel rol que ella cumple en la planificación yregulación de diversos servicios y decisio-nes tomadas en hogares, comunidades, em-presas y administraciones en materias deinfraestructura, uso de suelo, control decontaminación y manejo de residuos (Sat-ter thwai te , 2006; Sat ter thwai te e t a l . ,2007).

Este vínculo con la planificación y loscostos y beneficios cotidianos del desarro-llo local y regional significa que se puedenligar los temas de adaptación con la agen-da urbana y sus instrumentos asociados sinmayor dificultad. Lo que se requiere para

12 El principio 15 de la Declaración de Río señala:“Con el fin de proteger el medio ambiente, los Esta-dos deberán aplicar ampliamente el criterio de pre-caución conforme a sus capacidades. Cuando hayapeligro de daño grave o irreversible, la falta de cer-teza científica absoluta no deberá utilizarse comorazón para postergar la adopción de medidas efica-ces en función de los costos para impedir la degra-dación del medio ambiente” (ONU, 1992a).

Cuadro Nº 4Costos potenciales de asistencia para países donantes

Fuente: UNDP, 2007.

Costo para países donantes % PIB OCDE 2015 US$ bill. 2015

Inversiones de desarrollo enresiliencia al clima 0,1 44

Adaptando reducción de pobrezaal cambio climático 0,1 40

Fortaleciendo respuestas a desastres – 2

Total 0,2 86


ello es un compromiso político y una con-cientización de la relevancia del cambioclimático en eventos extremos y transfor-maciones de largo aliento, y la adaptacióna estos eventos implica una serie de activi-dades relacionadas con desafíos conven-cionales del desarrollo local. Lo que desta-ca es la necesidad de pensar en formaintegrada, asociando aspectos físicos delmedio ambiente con el desarrol lo so-cioeconómico y cultural y conceptualizan-do la equidad en términos de vulnerabili-dad y resiliencia al clima. En este sentido,la adaptación al cambio climático es cen-tral en términos del desarrollo sustentable ysu comprensión en torno al funcionamientode sistemas socioecológicos complejos. Lasrespuestas e intervenciones también debenmantener su comprensión de esta compleji-dad para evitar soluciones de corto plazo oque no se dirijan al inicio de las situacio-nes de vulnerabilidad. Tomando el cambioclimático como su principal preocupaciónen su informe 2007-08, el PNUD enfatizala importancia de la adaptación sobre la

mitigación debido a la gran inequidad entérminos de la intensidad de economías ba-sadas en energías fósiles y la producción decarbono per cápita. Mientras que la poten-cial mitigación en forma significativa estáconcentrada en pocos países, la adaptacióna los impactos según tendencias ya estable-cidas es universal, transformándolo en ungran reto para el desarrollo internacional:

“La cooperación internacional parala adaptación puede ser consideradacomo un mecanismo de seguro paralos pobres del mundo. La mitigacióndel cambio climático hará una pe-queña diferencia en las posibilidadesde desarrollo humano de poblacio-nes vulnerables durante la primeramitad del siglo XXI –pero una grandedurante la segunda mitad. Por con-traste, las políticas de adaptaciónpueden hacer una gran diferenciadurante los próximos 50 años –y si-guen siendo importantes a partir deahí” (PNUD, 2008: vi).

Figura Nº 5Opciones y costos de adaptación

Fuente: Stern, 2007.


Lecciones para una ciudad-región sin plan de adaptación:el caso de Santiago de Chile

La primera y más importante lección quesurge de las experiencias de planes de adap-tación es que estos deben ser desarrolladosde acuerdo al contexto específico de la ciu-dad. Cualquier marco que incluye compo-nentes y acciones generados a nivel nacio-nal o supranacional debe ser aterrizado enla ciudad-región en torno a sus vulnerabili-dades y necesidades.

Lo que indican casos como los de CapeTown y Londres es que el proceso de adap-tación surge de la necesidad de reinterpretarla agenda de cambio climático como ame-naza al funcionamiento eficaz de las ciuda-des-regiones. La resiliencia al clima implicauna reducción de vulnerabilidad a estoscambios de largo plazo y las variaciones enintensidad de fenómenos en el corto y me-diano plazo. Los impulsos para responder aestos desafíos de cambio global surgen dediversos actores, normalmente con iniciati-vas generadas por múltiples actores en con-cierto (sector público, sector privado, ONGsy académicos).

En el caso chileno, la formación de unComité Nacional de Cambio Climático en1996 fue una respuesta en términos de res-ponsabilidad internacional post-Río y en elConvenio Marco de Cambio Climático de laONU; sus primeras actividades fueron esta-blecer un inventario de emisiones e informarsobre la vulnerabilidad del país a esta ame-naza, diagnosticándose que el país contabacon 7 de las 9 condiciones de vulnerabili-dad establecidas en el Artículo 4.8 del Con-venio Marco (CONAMA, 2008). Lideradopor el Ministerio de Relaciones Exteriores, elcomité formuló una Estrategia Nacional deCambio Climático diez años más tarde, en2006, con un Plan de Acción establecido ypresentado en la reunión COP 14 en Poz-nan, Polonia, en diciembre de 2008. Duran-te esta década el enfoque nacional ha esta-do en la mitigación, creándose la instanciade Autoridad Nacional Designada para elMecanismo de Desarrollo Limpio en 2003(Gobierno de Chile, 2006). Esta autoridadha aprobado más de 70 proyectos que gene-

ran créditos de carbono en mercados inter-nacionales.

La mitigación ha dominado la agenda pú-blica en el tema de cambio climático, y essolo con los planteamientos del Plan de Ac-ción que una agenda de adaptación comien-za a surgir. El informe sobre escenarios decambio climático publicado por la ComisiónNacional de Medio Ambiente (CONAMA),basado en un estudio del Departamento deGeofísica de la Universidad de Chile (2006),indica que las temperaturas anuales prome-dio han aumentado en décadas recientes, en-tre un rango de +0,05º C/década (mín) y+0,18º C/década (máx). Según el escenariomás severo (A2), se puede esperar un aumen-to de entre 2º C y 4º C hacia los últimostreinta años del siglo XXI, mientras que laprecipitación en la Región Metropolitanapuede ser del orden de 40% menor en lasáreas de menos altura en la cuenca. Los pro-nósticos tienen un amplio rango de incerti-dumbre. Sin embargo, la necesidad de actuarfrente a estas posibilidades, adoptando unprincipio de precaución, es clara.

Todos los elementos asociados con elcambio climático y las posibles respuestas(IPCC, 2007; LCCP, 2005) son relevantespara el caso de Santiago, con excepcióndel aumento del nivel de mar. Frente a esteescenario es necesario crear respuestascontextualizadas y establecer un régimende gobernanza capaz de coordinar una res-puesta que se pueda desplegar en un plande adaptación local sería el primer paso. Anivel nacional, el tema de cambio climáti-co ha sido traspasado desde el Ministeriode Relaciones Exteriores a CONAMA, perotodavía está fragmentado. El Plan de Acciónpropuesto delinea campos de acción, pro-poniendo la necesidad de tener los detallesde un plan para el año 2012. Sin embargo,sigue siendo organizado de forma sectorialcon un fuerte énfasis en el fomento produc-tivo en los sectores agricultura, forestal, mi-nería, actividades pesqueras, energía, bio-diversidad, salud y agua, lo cual es comúnen la región (CEPAL, 2009). Una lección delas ciudades con planes de adaptación esque enfrentan el desafío en forma integral yterritorial más que sectorial, y al bajar elPlan de Acción Nacional a la ciudad-regióntodos los temas indicados cobran relevan-


cia. El Plan estipula que en el ámbito urba-no se deben considerar estudios de impac-tos en planes reguladores para evitar la ex-pansión en áreas de riesgo, además delmejoramiento en la articulación entre losinstrumentos de planificación territorial yla información generada por otros servicios(CONAMA, 2008).

Hasta 2012, estas dos ideas se converti-rán en acciones concretas con financiamien-to asociado. Al designar al Ministerio deObras Públicas, a la Dirección General delTerritorio Marítimo y a la Subsecretaría de laArmada como socios principales para desa-rrollar acciones en este campo, el enfoquetécnico desde la construcción de infraes-tructura y la preocupación por impactos enel borde costero toman mayor importancia.Las lecciones de otros planes de adaptaciónde ciudades-regiones indican la necesidadde vincular respuestas duras de infraestruc-tura con respuestas blandas en educación,coordinación, comunicación y planifica-ción. Sin embargo, al dejar de lado al go-bierno regional, a los gobiernos locales, alMinisterio de Vivienda y Urbanismo(MINVU) y al Comité Interministerial deCiudad y Territorio, el plan de acción deSantiago carecerá de las dimensiones territo-riales y de integridad presentes en las expe-riencias internacionales. En el caso de San-tiago existe una dificultad por trabajar enuna región compuesta por 52 comunas y unintendente designado por el gobierno cen-tral, donde las Secretarías Regionales Minis-teriales (SEREMI) dominan en términos delas inversiones públicas (Chuaqui y Valdivie-so, 2004). Sin embargo, sin estos actoresclaves, que controlan los instrumentos nom-brados en el Plan de Acción, se puede anti-cipar que el liderazgo en la conformaciónde un régimen de gobernanza será inade-cuado (Roberts, 2008).

Las lecciones indican que una respuestalimitada a lo técnico sería insuficiente,mientras que se pueden esperar resultadosmás fructíferos en las dos líneas de acciónplanteadas en el Plan Nacional si se inte-gran el cambio climático con otros instru-mentos normativos e indicativos, tales comolos planes reguladores, la estrategia de desa-rrollo regional, el plan de ordenamiento te-rritorial, la Agenda 10 (la actual agenda pre-

sidencial para las regiones) y la Agenda deCiudades 2006-2010 elaborada por elMINVU. No obstante, esta respuesta instru-mental debe ser acompañada no solo por unenfoque técnico sobre adaptación infraes-tructural, sino también por grandes esfuer-zos en la concientización de la población através de programas de educación (tomandocomo marco la Década de Educación parael Desarrollo Sustentable, 2005-2014), paracambiar patrones de consumo que aportan amitigaciones de GEI y a la protección anteel clima de la ciudad.

Hasta la fecha, el enfoque sectorial dela Estrategia Nacional y del Plan de Acciónno ha puesto a los asentamientos humanosen el centro del cambio climático, a pesarde la concentración de más de 80% de lapoblación nacional en áreas urbanas(CEPAL, 2008). Para iniciar respuestas ade-cuadas a nivel local acordes a los linea-mientos del IPCC (2007), PNUD (2008) eIDB (2000) se requiere un régimen de go-bernanza capaz de coordinar diversos acto-res y aterrizar los temas en forma territorialy no sectorial, evitando la omisión de pre-siones y demandas en el proceso. Se hacenecesario que el liderazgo de las Comisio-nes Regionales de Medio Ambiente(COREMA) se conjugue con el de los go-biernos regionales para superar los vacíosinstitucionales existentes. Los retos de laadaptación, como en otros territorios de laregión siguen estando relacionados con laincertidumbre científica, la identificaciónde fuerzas motoras e impactos, la localiza-ción, medidas apropiadas, conocimientos ycapacidades de actores claves y con el ac-ceso a recursos (CEPAL, 2009).

Resiliencia al clima como sinequa non de la planificación

territorial en el siglo XXI

El desafío planteado por el cambio cli-mático está establecido en la agenda públi-ca a niveles multilaterales y nacionales.Desde la construcción del Convenio Marcosobre Cambio Climático (UNFCCC), a prin-cipios de la década de 1990, el enfoque do-minante ha estado en la mitigación de emi-siones de GEI. Es evidente que los procesosde cambio están establecidos para las próxi-


mas décadas, donde la mitigación puede in-fluir sobre cambios de largo plazo, pero acorto y mediano plazo es prioritaria la adap-tación de los territorios y de los asentamien-tos humanos, en particular debido a la con-centración y vulnerabil idad de sushabitantes.

Las ciudades son los pivotes del sistematerritorial en tanto centros de demanda deenergía, alimentos y agua, de producción deemisiones y de calor. Es por esta razón queun enfoque sectorial, orientado principal-mente al fomento productivo y solucionesde infraestructura no es suficiente. Sí lo es lacapacidad de quienes toman las decisionesen centros urbanos de coordinar respuestasadecuadas de corto, mediano y largo plazoque van a influir cada vez más en la eficien-cia urbana y la vulnerabilidad de sus pobla-ciones. La planificación territorial es el ám-bito donde la coordinación tendrá losmayores impactos, por eso la importancia deplanificar para la reducción de riesgos a tra-vés de planes de adaptación. En los casosdonde los planes de adaptación aún no hansido considerados, como es el caso de laciudad-región de Santiago de Chile, se pue-de reflexionar que los riesgos asociados vanen aumento y los costos de su reducción si-guen esa misma tendencia.

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