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    Nulidad del acto jurdico administrativo

    Pedro G. MoRALES CoRRALES

    l. El Acto Jurdico en el Cdigo Civil

    De acuerdo con los Doctores Pedro Patrn Faura y Pedro Patrn Bedoya, para analizar el acto jurdico administrativo es necesario recurrir al acto jurdico regulado por el Cdigo Civil, con el objeto de conocer su contenido y establecer si ste es aplicable ntegramente al Derecho Administrativo o si existe algn tipo de incompatibilidad que determine la existencia de caractersticas especiales de este acto en el campo del Dere-cho Administratival. (Art. IX del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil).

    Concepto de acto jurdico

    El Cdigo Civil en su artculo 140 define el acto jurdico como la manifestacin de voluntad destinada a crear, regular, modificar o extin-guir relaciones jurdicas. Para su validez se requiere: agente capaz, obje-to fisica y jurdicamente posible, fin lcito, observacin de la forma pres-crita bajo sancin de nulidad.

    Nulidad del acto jurdico El mismo cdigo sustantivo, en su artculo 219 establece las causales

    PATR:-< FAURA, Pedro Y PATRN BEDOYA, Pedro, Derecho Administrativo y Admi-nistracin Pblica en el Per, Quinta edicin ampliada y actualizada, Editora GRIJLEY, Lima, Per, 1996, p. 295.

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    de nulidad del acto jurdico y determina que ste es nulo: cuando falta la manifestacin de voluntad del agente; cuando se haya practicado por persona absolutamente incapaz, salvo lo dispuesto en el artculo 13582 ; cuando su objeto es fsica o jurdicamente imposibJ.e o cuando sea indeterminable; cuando su fin sea ilcito; cuando adolezca de simulacin absoluta; cuando no revista la forma prescrita bajo sancin de nulidad; cuando la ley lo declara nulo; y, en el caso del artculo V del Ttulo Pre-liminar3, salvo que la ley establezca sancin diversa.

    Marcial Rubio Correa4 se adhiere al concepto de Giuseppe Stolfi quien considera que Es nulo el negocio al que le falte un requisito esencial, o bien sea contrario al orden pblico o a las buenas costum-bres, o bien infrinja una norma imperativa. 5

    Stolfi, mencionado por Rubio sostiene que existen dos tipos de nuli-dades en la legislacin positiva: la expresa o textual, o la tcita o virtual6 .

    La primera consta expresamente en el texto de las normas jurdicas, es decir que la norma especficamente sanciona con la nulidad la inobservancia de alguna condicin o forma. Por ejemplo artculo 156 del Cdigo Civil cuando establece que Para disponer de la propiedad del re-presentado o gravar sus bienes, se requiere que el encargo conste en for-ma indubitable y por escritura pblica, bajo sancin de nulidad.

    La nulidad tcita o virtual, siempre siguiendo a Stolfi, citado por Ru-bio, es aquella que no consta expresamente en el texto de la norma, pero que puede desprenderse fcilmente de l, a partir de la aplicacin de las reglas de interpretacin o del argumento a contrario, lo cual sig-nifica que si como consecuencia de la aplicacin de tales mtodos se ad-vierte que el acto entra en conflicto con disposiciones !egales entonces dicho acto sera nulo.

    Igualmente, citando a Georges Ripert y Jean Boulanger, Rubio mani-fiesta que la nulidad tcita o virtual existe ... solamente porque no han sido respetadas las prescripciones legales en la conclusin del contrato. La Ley no da la lista de los casos de nulidad . . . . El mtodo del legislador es

    Cdigo Civil, Art. 1358: Los incapaces no privados de discernimiento pueden celebrar contratos relacionados con las necesidades ordinarias de su vida diaria.

    Cdigo Civil, Art. V del Ttulo Preliminar, Es nulo el acto jurdico contrario a las leyes que interesan al orden pblico o a las buenas costumbres.

    4 Rumo Coiu

  • Nulidad del acto jurdico administrativo 259

    diferente: fija las condiciones de validez del acto o contrato. Se incurre en nulidad cuando falta una de estas condiciones.>/ As, en nuestro Cdigo Civil por ejemplo, el artculo V del Ttulo Preliminar encuadrara en el caso de una nulidad tcita o virtual (vase llamada 3 ), en cuyo caso habr que elucidar si determinado acto efectivamente contrara el orden pblico o agravia a las buenas costumbres. De llegarse a dicha conclusin entonces se considerar que el acto es nulo.

    Sin embargo, hay que advertir que el artculo 219 del Cdigo Civil establece taxativamente los casos en que el acto jurdico es considerado nulo. Ello significa que aquellos no contemplados en dicha norma, no sern considerados nulos para el mbito civil o privado.

    Si esto es as, cuando el inciso 8 de dicho artculo establece que el acto jurdico es nulo en el caso del artculo V del Ttulo Preliminar, dicho art-culo slo se refiere a las leyes que interesan al orden pblico o a las bue-nas costumbres y no a la totalidad de las leyes, por lo cual, la teora de la nulidad virtual, en la extensin que le estara dando Marcial Rubio, no necesariamente se encuadrara dentro de los alcances del artculo 219 del Cdigo Civil. Por el contrario y como lo veremos ms adelante, s lo es-tara respecto de la nulidad del acto administrativo.

    Una conclusin importante a la que llega Rubio es que la falta de los elementos esenciales del acto jurdico no es causal de inexistencia, sino especficamente de nulidad, a tenor de diversos incisos del artculo 219. Por consiguiente, hay que sealar que nuestro Cdigo no opta por reconocer la teora de la inexistencia del acto: entre nosotros slo existen la nulidad y la anulabilidad. Los casos que en otros sistemas se consideran de inexistencia, entre nosotros son de nulidadH.

    Otra conclusin importante a la que llega Rubio es que El acto nulo debe ser considerado como existente (pues slo puede ser calificada alguna entidad existente), pero resulta privado de efectos9 .

    Efectos de la nulidad

    Fernando Vida! Ramrez, autor de la Exposicin de Motivos del Libro II -Acto Jurdico- del Cdigo Civil de 1984, refirindose a los actos nulos considerados en el artculo 219 del Cdigo Civil, expresa que

    Op. cit. p. 21 Op. cit. p. 25. Op. cit. p. 25.

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    El acto nulo lo es de pleno derecho, lo que significa que no requiere de una sentencia judicial que as lo declare. Como caracterstica de la nulidad ipso jure es que el acto sea jurdicamente inexistente, o sea, que no genera efectos ... . Contina diciendo: La nulidad absoluta hace, pues, que el acto no produzca los efectos queridos por las partes ... 111

    Sobre este mismo tema, Rubio citando a Stolfi sostiene que en cuan-to a las partes puede decirse que ninguna de ellas puede pretender cosa alguna de la otra basndose en el acto invlido, porque de otro modo el negocio producira el efecto que le es propio. Si el negocio ha sido cumplido las cosas deben reponerse en su estado anterior, como si el acto no se hubiese realizado ya que no tuvo ni puede tener eficacia al-guna. Concluye mencionando que si esto ocurre en las relaciones bila-terales o plurilaterales, tambin sucede en un acto unilateral: No produ-ce efectos. 11

    A su vez, Francesco Messineo, sostiene lo siguiente: La nulidad obra de pleno derecho, es decir, acta sin necesidad de ser declarada y el interesado no tiene la carga de una iniciativa para hacerla pronunciar; y la eventual accin es siempre de declaracin de certeza (negativa) para todos los posibles efectos futuros, aunque falte un inters actual del su-jeto.12

    Una conclusin importante consiste entonces en que, la Exposicin de Motivos del actual Cdigo Civil identifica al acto jurdico nulo, con el acto jurdico nulo de pleno derecho.

    Anteriormente este tema no resultaba de una claridad absoluta por lo que llev a diferenciar entre una suerte de acto jurdico nulo comn que requera de una declaracin judicial previa, del acto jurdico nulo de ple-no derecho o ipso jure que no necesitaba de ninguna declaracin judicial para oponerse a un tercero.

    Tal vez esta ltima distincin en alguna forma resultaba superflua o poco prctica, ya que a decir de los Mazeaud, citado por Rubial\ basta-ba que la contraparte no acepte la alegada nulidad ipso jure o de pleno derecho para que se tuviera que recurrir a los tribunales a fin de que sta sea declarada.

    10 Cdigo Civil: Exposicin de Moti pos y Comentarios.- Comisin Encargada del Es-tudio y Revisin del Cdigo Civil.- Compiladora: DELIA REVOREno m: MARSA;-.~o, Lima, Per 1985, Tomo IV, p. 332.

    11 Op. cit. p. 26. . 11 MESSI;-.JEO, Francisco, Doctrina General del Contrato, Tomo II, Ediciones Jurdi-

    cas Europa - Amrica, Buenos Aires, p. 273. n Op. cit. p. 27

  • Nulidad del acto jurdico administrativo 261

    En efecto, el artculo 220 del Cdigo Civil establece que la nulidad a que se refiere el artculo 219 puede ser alegada por quienes tengan inters, lo que significa que si la contraparte no reconoce la existencia de la nulidad entonces existir inters porque sta sea declarada. El mismo artculo tambin prev que la declaracin de nulidad pueda ser deman-dada por el Ministerio Pblico y que, asimismo, puede ser declarada de oficio por el Juez cuando resulte manifiesta (nulidad expresa o textual).

    En este mismo sentido se pronuncia Fernando Vida! cuando mani-fiesta que: ... Slo si una de las partes, o ambas, pretende su validez, corresponder al Juez declarar la nulidad absoluta sin que la sentencia tenga un carcter constitutivo sino declarativo.14

    En consecuencia, los actos nulos a que se refiere el artculo 219 del Cdigo Civil, lo son ipso Jure o de pleno derecho sin necesidad de que se consigne este calificativo; no surte ningn efecto jurdico y es oponible a terceros. Adems no puede convalidarse mediante su confir-macin. Sin embargo, de requerirse, se puede recurrir al rgano juris-diccional para que declare la existencia de dicha nulidad, que nunca sur-ti efectos y que resulta insubsanable.

    Prescripcin de la accin de nulid