Document Acte unilatéral

Section 1. Définition, identification et classification des AAU

1. Les actes de gouvernement

a) Les actes pris par le pouvoir exécutif dans ses relations avec les autres pouvoirs

publics constitutionnels

Exemples d’actes de gouvernement

* Convoquer un référendum : CE 29 avr. 1970, Comité des chômeurs de la Marne

* Décret de dissolution de l’AN : CE 20 févr. 1989, Allain, Rec. 60.

* Dépôt ou refus de déposer un projet de loi : CE 26 févr. 1992, Allain, Rec. 660.

* Décret de promulgation d’une loi : CE 3 nov. 1933, Desreumeaux.

* Décret de mise en application de l’art. 16 : CE 2 mars 1962, Rubin de Servens, GAJA.

* Nomination d’un membre du CC : CE 9 avril 1999, Mme Ba.

* Saisine du CC ou refus de saisine ? Le refus de saisine par le PdR sur la base de l’art. 61 al. 2 = acte de gouvernement : CE 7 nov. 2001, Tabaka. Mais le refus de saisir le CC sur la base de l’art. 37 al. 2, opposé par le premier Ministre à la demande d’un administré ? Ce n’est pas un acte de gouvernement. La question de saisir ou non le CC dans ce cadre « se rattache à l’exercice du pouvoir réglementaire », càd du pouvoir de prendre un AAU. Le CE considère qu’un tel refus doit être lui-même considéré comme un AAU. CE 3 déc. 1999, Ass. ornithologique et mammalogique de Saône-et-Loire.

* Le décret de nomination des membres du gouvernement est insusceptible de recours. CE 29 déc. 1999, Lemaire.

* Ordonnance de référé, CE 8 sept. 2005, M. Hoffer : la décision du gouvernement de saisir le CC pour lui demander de constater l’empêchement du PdR conformément à l’art. 7 C. « se rattache aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels ». Le refus opposé par le premier Ministre de convoquer le Gouvernement pour que celui-ci se prononce sur l’opportunité de saisir le CC sur cette base ne ressortit pas à la compétence de la juridiction administrative.

b) Les actes non détachables de la conduite des relations extérieures

Sont des actes de gouvernement les actes qui concernent directement les relations

diplomatiques, dont l’enjeu diplomatique est déterminant et prépondérant :

* L’acte même de ratification ou d’approbation d’un accord international. CE 5 fév. 1926, Dame Caraco (mais mettre en rapport avec l’arrêt Blotzheim de 1998).

* La décision d’exercer ou de ne pas exercer la protection diplomatique : TC 2 déc. 1991, COFACE.

* La décision de déclarer non grata le membre du personnel diplomatique d’une ambassade étrangère : CE 16 nov. 1998, Lombo.

De même sont des actes de gouvernement les actes qui concernent directement la

politique militaire de la France :

* Instauration d’une zone de sécurité autour de l’atoll de Mururoa : CE 11 juil. 1975, Pâris de la Bollardière.

* Décision de reprendre les essais nucléaires : CE 29 sept. 1995, Ass. Greenpeace France.

* Décision d’engager les forces françaises au Kosovo : CE 5 juil. 2000, Mégret et Mekhantar.

Toutefois sont détachables de la conduite des relations diplomatiques et constituent

des actes susceptibles de recours :

* Depuis un arrêt CE 1937 Decerf, les actes relatifs à l’extradition, à savoir la décision d’extradition (CE 1952, Dame Kirkwood. Ou dans une affaire ayant défrayé la chronique : CE 18 mars 2005, M. Battisti) aussi bien que le refus d’extradition (CE 15 oct. 1993, Royaume-Uni, GAJA ; 14 déc. 1994, Confédération helvétique).

* Les décisions qui ne concernent pas directement les relations internationales. L’interdiction de manifester à l’occasion de la venue à Paris d’un dirigeant étranger peut bien avoir des mobiles politiques, elle n’est pas par son objet rattachable directement à la conduite des relations extérieures. Ex, s’agissant de la venue du président Chinois à Paris, CE 12 nov. 1997, Min. int. c. Communauté Thibétaine de France. De même le permis de construire une ambassade à Paris : CE 22 déc. 1978, Vo Thanh Nghia. De même si la décision d’engager les forces françaises sur un théâtre d’opération est un acte de gouvernement, le décret fixant les conditions d’engagement des forces aériennes stratégiques, qui n’est qu’un règlement d’organisation militaire n’est pas un acte de gouvernement : CE 8 déc. 1995, Lavaurs.

3. Les AAU des personnes privées

a) La personne privée assure la gestion d’un SPA

CE 31 juillet 1942, Monpeurt, GAJA.

Le « législateur » vichyssois instaure des comités d’organisation par secteurs industriels ayant pour mission d’organiser plus rationnellement la production. C’est une mission de SPA. Ces comités ne sont pas des EP, mais des personnes privées. Les décisions individuelles ou réglementaires qu’ils sont amenés à prendre « dans la sphère de ces attributions », mettant en œuvre de véritables prérogatives de puissance publique sur habilitation du « législateur » sont des actes administratifs.

Cette solution a été aussitôt étendue aux ordres professionnels (autre création

vichyssoise, mais conservée, celle-là…). Dans l’exercice de leurs missions

d’organisation de la profession ces ordres professionnels prennent des actes

administratifs unilatéraux. CE 2 avril 1943, Bouguen, GAJA.

Lorsqu’elles exercent des prérogatives de puissance publique qui leur ont été

confiées en vue de leur permettre d’assurer la gestion d’un service public

administratif, les personnes privées prennent des actes unilatéraux qui seront

qualifiés « administratifs » et susceptibles de recours devant la juridiction

administrative. On peut en donner de nombreux exemples :

CE 13 janvier 1961, Magnier : les décisions impératives, unilatérales prises par les Fédérations départementales des groupements agréés de lutte contre les parasites sont des AAU.

CE 22 nov. 1974, FIFAS : la décision d’homologation des balles de tennis de table susceptibles d’être utilisées lors des compétitions officielles relèvent de la mission de SPA exercée par la Fédération française de tennis de table (organisation des compétitions sportives). Il s’agit d’un AAU susceptible de recours devant le JA.

CE 26 nov. 1976, Sieur Pingeon ; 2004, Fouad Chouki ; TC 13 janv. 1992, Ass. Girondins de Bordeaux : les sanctions infligées par les Fédérations sportives sont des AAU.

CE 23 juin 2001, Toulouse FC : l’homologation des résultats du championnat de France de football par la FFF est une décision administrative susceptible de recours devant le JA

CE 17 février 1992, Sté Textron : L’Agence française de normalisation (AFNOR) est une association privée chargée d’une mission de SPA. En définissant des « normes homologuées », qui sont obligatoires pour les fabricants, elle prend des AAU. En revanche les simples « normes enregistrées », qui n’on pas de caractère obligatoire, parce qu’il leur manque le caractère de « décision », ne sont pas des AAU.

b) La personne privée assure la gestion d’un SPIC

TC 15 janvier 1968, Cie Air France c. Epoux Barbier (GAJA) :

Considérant que si la Compagnie nationale Air France, chargée de l’exploitation de transports aériens, est une société anonyme c’est à dire une personne morale de droit privé, et si, par suite, il n’appartient qu’aux Tribunaux de l’ordre judiciaire de se prononcer au fond sur les litiges individuels concernant les agents non fonctionnaires de cet établissement, les juridictions administratives demeurent, en revanche, compétentes pour apprécier, par voie de question préjudicielle, la légalité des règlements émanant du Conseil d’administration qui, touchant à l’organisation du service public, présentent un caractère administratif ; qu’aux termes du décret n° 50-835 du 1er juin 1950 et de l’article 143 du Code de l’aviation civile et commerciale alors en vigueur, le personnel de la Compagnie Air France est soumis à un statut réglementaire, arrêté par le Conseil d’administration et approuvé par le Ministre chargé de l’aviation civile et commerciale et par le Ministre des Finances et des Affaires économiques ; que dès lors, en application de ces dispositions, combinées avec celles de l’article 31-0 du Livre 1er du Code du Travail, les conditions de travail de ce personnel ne sont pas fixées par voie de convention collective ;

Considérant que le règlement, établi le 20 avril 1959, dans le cadre des prescriptions ci-dessus analysées, par la Compagnie nationale Air France pour fixer les conditions de travail du personnel navigant commercial, comporte, notamment en article 72 - lequel dispose que le mariage des hôtesses de l’air entraîne, de la part des intéressées, la cessation de leurs fonctions - des dispositions qui apparaissent comme des éléments de l’organisation du service public exploité ; que ces dispositions confèrent audit acte dans son intégralité un caractère administratif et rendent compétentes les juridictions administratives pour apprécier sa légalité ;

Décide :

Article premier. - Il est déclaré que les juridictions administratives sont compétentes pour apprécier la légalité des dispositions du règlement, en date du 20 avril 1959, par lequel la Compagnie nationale Air France a fixé les conditions de travail du personnel navigant commercial.

C. Mesures internes à l’administration

L’acte administratif unilatéral (AAU) n’est pas seulement celui qui porte le caractère

d’une décision, mais aussi l’acte dont les effets sont tournés vers l’extérieur de

l’administration. Traditionnellement, les actes pris dans le cadre exclusif de la « vie

intérieure des services publics » (Rivero) n’étaient pas considérés comme des AAU,

mais comme de simples mesures internes ne faisant pas grief. La jurisprudence a

évolué récemment à l’égard des mesures d’ordre interne et depuis plus longtemps à

l’égard des circulaires et des directives.

1. Mesures d’ordre intérieure (MOI)

Un changement s’est manifesté à partir de deux décisions importantes rendues par

le CE le 17/2/1995, Hardouin et Marie (GAJA). La punition des arrêts dits de rigueur,

infligée à un militaire, n’est plus considérée comme une MOI (Hardouin) ; la

« punition de cellule » qui met un détenu pendant plusieurs jours à l’isolement n’est

plus une MOI (Marie). Par comparaison, il faut rappeler l’arrêt du 27 janvier 1984,

Caillol, qui considérait, au contraire, le placement d’un détenu dans un quartier de

haute sécurité (conditions spéciales de détention et isolement) comme une simple

MOI.

Dans le domaine de l’école, l’affaire dite du « foulard islamique » a révélé que la

tenue vestimentaire, l’apparence extérieure d’un élève n’était pas seulement une

affaire de goût (peu protégé par le droit), mais aussi de conviction religieuse ou

philosophique (spécialement protégée par le droit constitutionnel à la liberté de

conscience). La disposition du règlement intérieur d’un établissement scolaire

prohibant le port du « foulard islamique » dans l’enceinte de l’établissement, ne

saurait donc être regardée, à raison de la restriction qu’elle apporte à une droit

fondamental, comme simplement d’ordre intérieur : elle est un AAU de caractère

réglementaire et susceptible de recours (CE 21/11/1992, Kherouaa).

La catégorie des MOI existe toujours (punitions dépourvues de tout caractère de

gravité, affectation d’un agent à un poste correspondant à ses qualifications,

affectation d’un élève dans l’une des classes équivalentes d’un établissement

scolaire, d’un étudiant dans tel « groupe de TD » etc.). La tendance de la

jurisprudence est d’en restreindre l’étendue. Toutefois, après 1995, certaines

mesures, telle que le refus par un directeur d’établissement pénitentiaire d’acheminer

un courrier entre deux détenus, dont l’absence de « gravité » est à tout le moins

discutable, sont encore qualifiées MOI (CE 8/12/2000, Frerot). La tendance libérale

s’explique notamment par la pression qu’exerce sur le droit français le droit de la

Convention européenne des droits de l’homme et la jurisprudence de la Cour

européenne des droits de l’homme.

2. Les circulaires

Distinction initiale : circulaire interprétative et circulaire réglementaire. Voir : CE

29/1/1954, Institution Notre-Dame du Kreisker.

Changement de jurisprudence : CE 18/12/2002 Mme Duvignères (GAJA). Nouvelle

distinction : circulaire impérative (qui est un AAU) et circulaire non impérative (qui

n’est qu’un document interne à l’administration insusceptible de recours). La

circulaire impérative est illégale et doit être annulée :

* si étant réglementaire, elle est prise par une autorité incompétente ou viole des

règles de droit supérieures (comme on l’a dit supra)

* si étant interprétative elle ordonne de suivre une interprétation fausse du texte de

référence, qu’elle « méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou

réglementaires » qu’elle entendait expliciter

* si, ordonnant l’application d’un texte, elle réitère une règle illégale, une « règle

contraire à une norme juridique supérieure ».

3. Les directives administratives

Arrêt de principe : CE 11/12/1970, Crédit Foncier de France (GAJA) : un décret du

26/10/45 institue le fond national de l’amélioration de l’habitat. Ce décret confie à une

commission nationale et à des commissions départementales le soin d’apprécier,

selon les besoins régionaux ou locaux, tant du point de vue économique que social,

le degré d’utilité de travaux auxquels peuvent être accordée une aide financière.

Normalement cela devrait être apprécié au cas par cas. Mais le décret précise que

cette appréciation s’effectue « suivant les directives » et « sous le contrôle » de la

commission nationale. Quelques années plus tard, dans une affaire, la commission

nationale refuse une subvention à la Dame Ader et à la Mlle Gaupillat. Pour justifier

son refus la commission nationale invoque une directive qu’elle a fixée. Cette

directive avait ajouté des critères qui n’étaient pas dans le texte. Le tribunal

administratif de Paris y a vu une circulaire réglementaire et l’a annulée pour

incompétence (la Commission nationale n’est pas investie, par le décret

susmentionné d’un pouvoir réglementaire). Mais pour le CE il ne s’agit pas d’une

circulaire réglementaire. En effet, l’acte nommé « directive » ne saurait, à peine

d’illégalité, supprimer le pouvoir d’appréciation, le pouvoir discrétionnaire des

autorités d’application. Celui-ci est voulu par le décret. Si la directive devait être

interprétée comme constituant un acte réglementaire, en fixant impérativement des

critères d’appréciation, elle violerait le texte même du décret. Si la directive contient

bien des « normes », ces « normes » ne s’appliquent pas absolument,

inconditionnellement. Elles n’ont qu’un caractère d’orientation et si elles encadrent

l’exercice du pouvoir discrétionnaire, elles ne le suppriment pas. Elles se bornent à

fixer une orientation générale, des critères qui méritent d’être pris en considération

mais qui ne s’imposent pas absolument. Ainsi l’autorité d’application du texte, si elle

doit prendre en compte les critères fixés par la directive, reste libre de prendre en

considération d’autres aspects du cas concret soumis à son appréciation et aboutir à

un résultat différent de celui auquel aurait conduit l’application purement mécanique

de la directive. Le pouvoir discrétionnaire n’est pas supprimé, seulement encadré.

Il en résulte que, même si elle doit tenir compte de la directive, l’autorité d’application

doit procéder à l’examen intégral de la situation particulière et, le cas échéant,

déroger à la directive même. Elle peut également prendre en considération une

exigence d’intérêt général non prévu par la directive et qui peut l’obliger à déroger à

cette dernière.

D’où la solution de l’arrêt CFF : « Pour refuser l’allocation (…) la Commission

nationale s’est référée aux normes contenues dans une de ses propres directives,

par lesquelles elle entendait, sans renoncer à exercer son pouvoir d’appréciation,

sans limiter celui des commissions départementales et sans édicter aucune condition

nouvelle à l’octroi de l’allocation, définir des orientations générales en vue de diriger

les interventions du fonds. » Parce que les personnes auxquelles l’allocation a été

refusée n’invoquent « aucune particularité de leur situation au regard des normes

susmentionnées » (càd les normes de la directive), ni « aucune considération

d’intérêt général » qui auraient pu justifier qu’il fût dérogé à la directive et « dont la

Commission nationale aurait omis l’examen ».

Mais une question s’est alors posée : la directive est-elle un AAU au sens plein ?

Modifie-t-il l’ordonnancement juridique ? Le CE va avoir l’occasion de répondre à ces

questions: CE 29/06/73 Société Géa. Le CE décide que la directive ne modifie pas

par elle même la situation des intéressés et qu’elle n’est donc pas un AAU stricto

sensu : un administré ne peut pas former un recours pour excès de pouvoir contre

une directive.

En revanche même s’il ne s’agit pas d’un AAU, la directive est opposable aux

administrés par l’administration, qui peut fonder sur elle sa décision, si cette directive

a été publiée. Les administrés de leur côté pourront également se prévaloir de la

directive. Mais dans les deux cas, la possibilité d’une dérogation, pour les motifs ci-

dessus précisés, doit être réservée.

D’autre part, si un acte est pris sur le fondement d’une directive, le recours pour

excès de pouvoir contre l’acte est possible. L’administré peut invoquer le moyen

selon lequel la directive est illégale (par exemple pour des critères non conformes au

texte de loi), ou encore le moyen selon lequel la directive a été appliquée

mécaniquement (dans ce cas il y a une violation de la règle de l’examen particulier

du dossier).

§ 3. Classification des AAU

Il y a trois catégories d’actes. CE 11 oct. 1985, Féd. nat. synd. des cadres des

industries chimiques vise un acte qui n’est ni individuel, ni réglementaire. C’est donc

que cet acte appartient à une troisième catégorie, celle qu’on peut appeler des

« actes particuliers ».

A. Les actes réglementaires

L’identification de l’acte réglementaire est parfois délicate. On prendra deux

exemples.

1) La liste des médicaments radiés des spécialités pharmaceutiques remboursables constitue un règlement. Ex. : CE 9 juil. 19993, Association FO de consommateurs. Il faut analyser rigoureusement la décision pour voir apparaître son caractère réglementaire. La radiation n’a pas pour objet de sanctionner l’entreprise ou les entreprises productrice(s) de la spécialité radiée. Elle en abroge le remboursement. Les destinataires de la mesure ne sont pas les entreprises identifiables ni, bien sûr, les spécialités pharmaceutique, mais la catégorie abstraite et impersonnelle des assurés sociaux.

2) Si l’autorisation de lotir, qui autorise le propriétaire d’un terrain à le diviser en parcelles constructibles est bien un acte individuel dont le destinataire nominal est le propriétaire, le cahier des charges du lotissement, par lequel l’administration impose le respect de certaines normes de construction, a pour destinataire tout acquéreur potentiel de parcelle, il est donc impersonnel, abstrait, ne s’adresse à personne en particulier et possède en conséquence un caractère réglementaire.

Deux remarques :

1) Une délégation, qu’elle soit délégation de pouvoir ou délégation de signature, est toujours un acte réglementaire. Cela n’est pas justifiable par l’application du critère qui vient d’être énoncé, à tout le moins s’agissant de la délégation de signature qui est donnée intuitu personae, et ne s’explique que pour des motifs pratiques : acte réglementaire, une délégation, pour être effective, devra toujours avoir été publiée et donc la répartition des fonctions et compétences au sein de l’administration doit toujours être suffisamment transparente au regard des citoyens.

2) Le refus de prendre un acte qui aurait été qualifié réglementaire est toujours un acte réglementaire.

B. Les actes individuels

Ce sont l’ensemble des actes dont le destinataire est précisément identifiable,

personne physique ou personne morale. Ils sont nominatifs. L’acte collectif s’analyse

en une série de décisions individuelles.

C. Les actes particuliers

On les appelle aussi « décisions d’espèce ». Ils sont, négativement, les acte qui ne

peuvent être qualifiés ni individuels, ni réglementaire. Une définition positive est

difficile à donner.

L’exemple type : déclaration d’utilité publique. Autres exemples : les créations de

zones (zones d’urbanisme, zones franches, zones d’éducation prioritaire, etc .) ;

l’acte délimitant une circonscription administrative ; acte de fusion de communes ;

classement d’un immeuble ou d’un site. Les traits communs de tous ces actes est de

ne pas entraîner à l’égard des personnes d’effets directs. C’est pourquoi, par

exemple, le cahier des charges d’un lotissement, entraînant à l’égard de tout

acquéreur de parcelle des effets directs est dit non pas acte particulier, mais acte

réglementaire. Un autre trait commun consiste dans leur caractère « localisé » (ils

visent un périmètre néttement délimitable). Toutefois, il existe au moins un type

d’actes rangés parmi les actes particuliers et qui n’a aucun caractère géographique,

il s’agit de l’acte de tutelle qui, quel que soit son objet, est toujours considéré comme

n’étant ni individuel, ni réglementaire (CE Ass. 8 janvier 1971, URSSAF Alpes-

Maritimes).

Section 2. L’élaboration de l’acte administratif unilatéralLes coordonnées juridiques présidant à l’élaboration de l’acte correspondent aux

conditions de légalité externe de l’acte.

§ 1. L’acte doit être pris par l’autorité compétente.

Les trois coordonnées de la compétence : Temps, lieu, matière.

a. Temps (ratione temporis) : l’autorité doit être régulièrement investie au moment où elle prend l’acte, elle doit disposer d’une habilitation valide (voir par ex. la durée d’habilitation donnée par le Parlement au Gouvernement pour prendre certaines mesures par voie d’ordonnances (art. 38 C.). L’autorité doit être investie de ses fonctions au moment de la prise de l’acte (pas de la publication). Cas du gouvernement démissionnaire : CE 4 avril 1952, Synd. quotidiens d’Algérie, GAJA. Tempérament imposé le cas échéant par le principe de continuité des SP. Voir CE 2001, Préfet de police de Paris c/ Mtimet. Si l’investiture de l’autorité publique doit être valide au moment de la prise de l’acte, la validité de ce dernier, toutefois, ne s’éteint pas avec la désinvestiture de l’autorité qui l’a prise.

b. Lieu (ratione loci) : une autorité administrative ne peut prendre de mesure que dans le ressort géographique dans lequel elle est habilitée, national ou circonscription locale. S’agissant des actes réglementaires, leur champ d’application territorial ne peut dépasser le ressort de la circonscription territoriale pour laquelle est habilité l’agent (ex. règlement de police) ; pour les mesures individuelles, il faut examiner soigneusement l’objet de la mesure, le critère sera, en fonction de cet objet, le domicile ou le lieu de résidence de la personne (mesures visant la personne), le lieu d’implantation d’un immeuble (mesures visant les biens). Ex. : une mesure de police prise par un préfet à l’égard d’une personne résidant dans un autre département est entachée d’incompétence ; une opération communale d’urbanisme ou de remembrement rural qui engloberait des terrains situées sur des communes voisines ‘CE 31 janvier 1955 Veuve Thomas).

c. Matière (ratione materiae) : les compétences sont également déterminées par la matière, le contenu possible des décisions susceptibles d’être prises par l’autorité habilité, c’est le cœur de la division administrative du travail. Une autorité administrative peut agir incompétemment soit parce qu’elle prend un acte qui relève d’une autorité non administrative (législative ou judiciaire), soit parce qu’elle prend un acte qui empiète sur le domaine d’une autre autorité administrative. L’incompétence la plus grave est celle par laquelle l’administrateur empiète sur les fonctions réservées au juge. Il y a dans ce cas une incompétence aggravée souvent désignée « usurpation de pouvoir » et l’acte pris par l’autorité administrative n’est pas seulement illégale et annulable, mais inexistant, « nul et non avenu ». Voir CE Ass. 31 mai 1957 Rosan Girard, GAJA. Dans les autres cas, il y a illégalité ordinaire et l’acte doit être annulé pour incompétence, même s’il entreprend sur les compétences du législateur (par violation du domaine constitutionnellement réservé à la loi).

B. Le régime d’exercice de la compétence

La délégation de compétence

On distingue deux sortes de « délégations de compétence » : la délégation de

pouvoir, la délégation de signature.

a) Règles communes

* Toute délégation doit avoir été autorisée par un texte. Ex. : art. 21 C (délégations du premier ministre aux ministres) ; art. 2122-10 CGCT (délégations du maire à ses adjoints).

* Une autorité ne saurait déléguer l’intégralité de ses compétences et toute délégation doit être matériellement déterminée et suffisamment précisément délimitée.

* Une délégation est toujours expresse et doit être publiée (acte réglementaire, cf. supra).

b) La délégation de pouvoir

* Elle transfère complètement la compétence délimitée par l’acte de délégation.

* Elle est attachée à la fonction du délégataire et non à sa personne : si le titulaire de la fonction change, la délégation demeure.

* Elle déssaisit le délégant qui ne peut plus exercer la compétence transférée tant qu’il n’a pas mis fin formellement à la délégation par acte contraire.

* L’acte du délégataire s’inscrit dans la hiérarchie des actes administratifs à raison du niveau qu’occupe le délégataire et non le délégant dans la hiérarchie administrative.

Le principe est : la délégation de pouvoir modifie substantiellement l’ordonnancement

des compétences.

c) La délégation de signature

* Elle est donnée intuitu personae : la fin des fonctions du délégataire éteint la délégation.

* Le délégant n’est pas déssaisi.

* L’acte se situe dans la hiérarchie des actes administratifs au niveau hiérarchique du délégant.

Si le délégataire peut agir en lieu et place du délégant, l’ordre des compétences n’est

pas substantiellement modifiée : seule la signature passe au délégataire, pas le

pouvoir.

d) La subdélégation

* Puisque le délégataire du pouvoir dispose de la compétence, il peut subdéléguer, mais seulement la signature, car sinon l’exercice des compétences se diluerait dans la bureaucratie publique. CE 12 déc. 1969, André.

Puisque le délégataire de la signature ne dispose pas de la compétence, ne la maîtrise pas, il ne saurait la subdéléguer. Ce 3 juin 1953, Cons. Branello.

C. La compétence réglementaire

Sur le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales voir la loi

constitutionnelle du 28 mars 2003 : « Dans les conditions prévues par la loi, ces

collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un

pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. »

L’attribution du pouvoir réglementaire général de l’État est gouvernée par la

combinaison des art. 21 et 13 C. Art. 21 : « Sous réserve des dispositions de

l’art. 13, il [PM] exerce le pouvoir réglementaire (…) ». Art. 13 : « Le PdR signe les

ordonnances et décrets délibérés en Conseil des ministres. »

Tout décret (et donc tout décret réglementaire) délibéré effectivement en Conseil

des ministres doit être signé du PdR à peine d’illégalité : CE Ass., 10 sept. 1992,

Meyet. Un décret délibéré en Conseil des ministres ne peut être abrogé ou modifié

que par un décret délibéré en Conseil des ministres (et donc signé du PdR) : CE 27

avril 1994, Allamigeon. Par un décret lui-même délibéré en Conseil des ministres le

PdR peut toutefois prévoir pour l’avenir qu’un décret présidentiel pourra être modifié

ou abrogé par un décret simple du premier Ministre : CE 9 sept. 1996, Collas. Une

fois évoquée par le PdR, une affaire demeure donc de sa compétence aussi

longtemps qu’il n’a pas décidé de la remettre à l’autorité gouvernementale.

Que se passe-t-il si un décret qui n’a pas été délibéré en Conseil des ministres est

malgré cela revêtu de la signature du PdR ? L’acte n’est pas de ce seul fait illégal car

pris par une autorité incompétente : CE 27 avril 1962, Sicard.

2. Le pouvoir réglementaire spécial

Les ministres ne détiennent constitutionnellement, par habilitation constitutionnelle

directe, aucun pouvoir réglementaire. La même chose vaut des autres autorités

exécutives et administratives de l’État. Cela ne signifie toutefois pas qu’elles soient

privées de tout pouvoir réglementaire. Elles exercent le pouvoir réglementaire soit

par habilitation spéciale expresse soit par l’habilitation tacite qui existe au profit de

tout chef de service.

a) Le pouvoir réglementaire exercé par habilitation spéciale

* S’agissant exclusivement des ministres, ceux-ci peuvent exercer le pouvoir réglementaire limité qui peut leur avoir été délégué par le premier Ministre (art. 21 al. 2 C).

* La loi peut habiliter une autorité autre que le PdR ou le PM à exercer le pouvoir réglementaire. Déc. de principe : CC 17 janvier 1989, Liberté de la communication audio-visuelle, GDCC : La loi peut confier l’exercice d’un certain pouvoir réglementaire à une autorité autre que le PM ou le PdR à condition que cette habilitation ait une portée limitée par son champ d’application et par son contenu. L’habilitation doit donc être précise et limitée. Le législateur peut donc investir d’un pouvoir réglementaire limité un ministre, mais aussi une autorité administrative indépendante non personnalisée ou même, externaliser la compétence réglementaire étatique au profit d’une personne publique nationale (EP ou autorité administrative indépendante personnalisée.

b) Le pouvoir réglementaire du chef de service

Jurisprudence Jamart (CE 7 fév. 1936, GAJA) : mesures nécessaires à l’organisation

et fonctionnement du service.

Evidemment ce pouvoir ne s’exerce que « sous réserve des compétences attribuées

à d’autres autorités par des textes législatifs et réglementaires en vigueur et dans le

respect des lois et règlements qui régissent les activités [concernées]. » : CE Ass. 30

juin 2000, Association « Choisir la vie », Rec. 249.

§ 2. Les formes et procédures d’élaboration de l’acte

[Ce point ne sera pas traité intégralement en cours et les éléments qui suivent, qui

ne posent guère de problèmes de compréhension, sont donc partie intégrante du

programme de révision]

A. Les règles de procédures

Ce sont les formes extérieures à l’acte, préalables à la décision même et qui doivent

être respectées. Leur importance tient notamment au fait que les procédures sont

destinées à éclairer l’autorité apte à prendre la décision administrative et à donner à

l’action administrative une suffisante transparence, l’administration moderne, dans un

État de droit, ne pouvant s’exercer à l’abri des arcana imperii. Les procédures sont

donc des conditions importantes de mise en œuvre du droit fondamental à une

« bonne administration » (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne,

art. 41). On se bornera à étudier ici la procédure consultative et la procédure

contradictoire. On notera toutefois que, à la différence de certains ordres juridiques

européens, la procédure administrative (dite « non contentieuse » = PANC) ne fait

pas en France l’objet d’une codification générale (sur ce point : P. Gonod, « La

codification de la procédure administrative », AJDA 2006, n° 9, p. 489).

1. La consultation

Il s’agit, préalablement à la décision, de recueillir l’avis d’un collège, d’une autorité,

d’une population, d’une personne. Elle peut être interne ou extérieure à

l’administration.

a) Classification

On peut distinguer plusieurs formes de consultation :

* Consultation participative et consultation technique. On appelle « consultation participative » l’ensemble des procédures de consultation du « public », des « personnes concernées », des « intéressés ». Elle est parfois facultative, parfois obligatoire. Ex. : Les projets d’aménagement qui risquent d’avoir des conséquences sur l’environnement doivent

être précédés d’une étude d’impact, càd une procédure destinée à en évaluer l’impact du projet sur l’environnement dans laquelle doit être organisée l’ « enquête publique », càd la consultation du public. Une directive européenne de 1985 oblige dans ce cas à consulter le public et à « tenir compte » des avis rendus par lui. Le droit du public à être informé des affaires environnementales et à « participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement » est constitutionnalisé à l’art. 7 de la Charte de l’environnement adoptée par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005. On appelle « consultation technique », la consultation destinée à recueillir l’avis d’experts.

* Consultation obligatoire et consultation facultative. Le caractère « obligatoire » ou « facultatif » de la consultation touche la question de savoir si la consultation doit ou seulement peut être organisée. Il ne s’agit pas de la valeur de l’avis rendu. Lorsque la consultation est obligatoire, et même lorsque l’avis rendu à la suite de cette consultation n’est que simple, sans aucune valeur contraignante pour l’autorité de décision, cela a tout de même une conséquence juridique : une fois l’avis rendu, le projet de décision ne peut plus être substantiellement modifié, sauf à reprendre tout ou partie des proposition faites par l’autorité consultée ; une modification substantielle du projet, hors ce cadre, signifie en effet qu’un nouveau projet de décision a été élaboré et il faut donc, pour ce nouveau projet, nécessairement recueillir à nouveau l’avis de l’autorité consultative. Une telle obligation ne vaut évidemment pas lorsque l’avis et facultatif.

* Classification selon la nature de l’avis rendu. L’avis rendu par l’autorité consultée peut être d’abord un avis simple : l’autorité décisionnelle reste libre de prendre ou de ne pas prendre la décision envisagée initialement, elle peut modifier le projet initial pour y intégrer les propositions de changement formulées par l’autorité consultée mais comme on l’a vu ne peut modifier au-delà substantiellement son projet si la consultation est obligatoire. L’avis rendu par l’autorité consultée peut être dit « conforme ». Il possède alors une certaine valeur contraignante : si l’avis conforme sur le projet d’acte est négatif, l’acte ne saurait être pris ; si l’avis est positif, l’acte peut être pris ou bien aussi purement et simplement abandonné ; si l’avis est assorti de réserves, l’acte peut être pris dans la mesure où il respecte ces réserves formulées dans l’avis, ou peut être purement et simplement abandonné. L’autorité de consultation peut être enfin investie d’un pouvoir de proposition : l’autorité décisionnelle ne peut agir qu’une fois qu’elle a été saisie de la proposition et ne peut que suivre ou rejeter la proposition qui lui est faite sans pouvoir l’amender.

b) Le régime de la consultation.

Trois points essentiels :

* L’organe consultatif n’est pas le co-auteur de l’acte. Le vice susceptible d’affecter la procédure consultative, quel qu’il soit (défaut de consultation, consultation insuffisante, composition de l’organe consultatif…) n’est pas une irrégularité touchant à la compétence, mais à la seule procédure. Une exception à ce principe : tout vice affectant la consultation obligatoire du Conseil d’État lui-même est considéré comme un vice d’incompétence ce qui en fait un moyen d’ordre public. Voir : CE 9 juin 1978, SCI Bd Arago.

* S’agissant des consultations d’organismes collégiaux, l’organisme consulté doit être régulièrement composé. Cela exclut en principe la présence de personnes extérieures à l’organisme en question, sauf s’il faut estimer que cette présence n’a exercé aucune influence ou une influence négligeable sur l’avis rendu (ce qui exclut absolument de donner à une personnalité extérieure à l’organisme une voix délibérative dans la prise d’avis). Voir CE 18 avril 1969, Meunié, Rec. 208. Cela exclut aussi la participation à la délibération de l’organisme consultatif de toute personne intéressée à l’affaire, même membre ordinaire du collège consulté. Enfin, en l’absence de règle différente posé par un texte législatif ou réglementaire, un quorum de la moitié de moitié des membres est imposé pour que le collège puisse valablement délibéré ; en cas d’absence de quorum, une deuxième réunion peut être convoquée pour laquelle cette exigence de quorum disparaît.

* Enfin et, en principe, les avis et propositions n’ont pas, par eux-mêmes, la qualité d’actes administratifs unilatéraux et ne sauraient être déférés au juge de l’excès de pouvoir. Cela vaut des avis simples, mais aussi des propositions « formulée dans le cadre de la compétence exclusivement consultative » d’une commission (CE 27 mai 1987, SA

Laboratoire Goupil, Rec. 181) ou des avis conformes alors même qu’ils sont considérés comme « liant l’administration » (CE 1er oct. 1971, Ramona, Rec. 579). Toutefois, il faut bien analyser l’acte qui, même officiellement dénommé « avis » peut contenir de véritables « décisions administratives » susceptibles de recours (ex. « avis aux importateurs ». Enfin le refus de rendre un avis ou de formuler une proposition peut s’analyser comme une véritable décision unilatérale.

2. La contradiction

La procédure contradictoire est elle aussi destinée à éclairer l’administration mais

cette fois en prenant en considération le point de vue du destinataire d’une mesure

qui lui est défavorable. Historiquement, la contradiction est née dans le droit des

sanctions administratives et plus spécialement des sanctions des fonctionnaires.

Ainsi, l’art. 65 de la loi du 22 avril 1905 garantissait sinon la contradiction proprement

dite, du moins la condition même de toute contradiction à savoir l’accès à son

dossier de l’agent public passible d’une sanction disciplinaire. Le principe de l’accès

au dossier (connaissance des griefs formulés) et de la possibilité de présenter une

défense (faire valoir ses arguments auprès de l’administration) fut élargi à titre de

PGD pour l’ensemble des sanctions susceptibles d’être prononcées par

l’administration par les arrêts Dame Veuve Trompier-Gravier de 1944 et Aramu de

1945 (précit.). Le destinataire d’une sanction prévisible doit être mis à même de

discuter les griefs de l’administration à son encontre. La sanction administrative

ayant pour objet de punir un comportement fautif, son analogie avec la sanction

pénale imposait logiquement un rapprochement des procédures à travers la garantie

essentielle des droits de la défense. Ce principe reconnu initialement à titre de PGD

fut constitutionnalisé par le CC et est devenu dès lors un principe de valeur

constitutionnelle (CC 17 janvier 1989, CSA, GDCC).

Par la volonté du législateur, le principe du respect des droits de la défense a fini par

déborder le cadre des seules « sanctions » administratives. La loi du 12 avril 2000

relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations pose,

dans son art. 24 un principe général applicable : 1°) aux actes de l’État, des

collectivités territoriales, des établissements publics et des organismes privés

chargés d’une mission de SPA, 2°) qui sont pris à l’égard des administrés (ne

concernent donc pas les agents de ces collectivités, qui sont aussi protégés par des

textes spéciaux, tels que les statuts de la fonction publique de l’Etat, de la FP

territoriale et de la FP hospitalière par ex.) et 3°) qui sont soumis à l’obligation de

motivation en application de la loi du 11 juillet 1979 (ce qui regroupe la plupart des

décisions individuelles défavorables, voir les précisions infra), ces actes ne peuvent

être prise qu’après que l’intéressé a été mis à même de présenter des observations

écrites et, sur sa demande, orales. Cette obligation ne s’efface que si l’acte est pris

sur la demande de l’intéressé, en cas de circonstances exceptionnelles ou

d’urgence, ou à raison d’exigences tirées de l’ordre public ou de la conduite des

relations internationales.

B. Les règles de forme

Ce sont les règles qui gouvernent la présentation même de l’acte, la forme sous

laquelle il est communiqué aux intéressés : certaines formes conditionnent la validité

de la manifestation de la volonté de la puissance publique. Elles concernent la forme

écrite ou orale de l’acte (la forme écrite ne s’impose que si un texte la prévoit, ce qui

est très fréquent). Elles concernent, s’agissant des actes du PdR ou du PM les

règles de contreseing (cf. supra). Elles concernent aussi la question de la

motivation des actes administratifs, càd de la communication au destinataire des

motifs de fait et de droit sur lesquels repose l’acte. C’est cette question qui sera

examinée ici.

Il faut distinguer les motifs et la motivation. Les motifs sont l’ensemble des

« antécédents objectifs » de l’acte (Duguit) càd les raisons de fait et de droit

susceptibles de justifier l’acte. La motivation touche à la question de la

communication des motifs, c’est, dans l’acte, l’exposé de ses motifs.

Le principe général non écrit : pas d’obligation de motiver. L’obligation de motiver ne

naît que si un texte la pose. Il existe de nombreux textes spéciaux qui obligent

l’administration à motiver certaines catégories spécifiques d’actes. Il existe un texte

de portée plus générale qui s’applique à défaut de texte spécial, la loi du 11 juillet

1979 modifiée.

Selon cette loi, l’obligation de motivation s’impose pour :

* Des décisions qui sont toujours individuelles (donc ni réglementaire ni particulières).

* Qui sont soit défavorables à leur destinataire soit dérogent à une réglementation générale.

* Les décisions défavorables doivent cependant rentrer dans l’une des catégories énumérées par la loi (il ne s’agit donc pas de toutes les décisions défavorables). La loi établit une liste fermée, limitative : une décision même défavorable qui n’y entre pas n’a pas à être motivée, à moins qu’un texte spécial ne le prévoit (CE 9 déc. 1983, Vladescu). Par exemple : une décision de redressement fiscal ne rentre pas dans l’une des catégories de la liste et n’a donc pas à être motivée (CE 4 nov. 1992, SA Lorenzy-Palanca). La même chose vaut de la notation, même mauvaise, d’une copie d’examen ou de concours, ou de la décision de non

réussite à un examen ou un concours. Par ailleurs, la loi peut exclure spécialement certaines catégories d’actes qui, si elle n’était pas intervenue, aurait dus êtres motivés : par ex. la loi du 11 mai 1998 exclut des actes soumis à motivation les refus de visa d’entrée et de séjour sur le territoire français qui sont cependant des « refus d’autorisation » autrement soumis à la motivation par la loi de 1979.

* Les décisions individuelles défavorables soumises à obligation de motivation sont : 1°) Celles qui restreignent l’exercice d’une liberté publique ou constituent une mesure de police ; 2°) les sanctions ; 3°) celles qui conditionnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; 4°) celles qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; 5°) celles qui opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; 6°) celles qui refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; 7°) celles qui refusent une autorisation. Remarque sur la catégorie n° 6 : une erreur souvent commise par les étudiants consiste en ceci que, face à une décision refusant un avantage qui doit être accordé quand les conditions légales sont réunies (si les conditions sont remplies, la compétence de l’administration est liée), ils recherchent si le destinataire de ce refus remplissait effectivement les conditions légales pour l’obtenir. Mais cela signifierait que doit être motivée la décision illégale ! Non il s’agit de vérifier si le régime légal d’octroi de l’avantage considéré, énonçant les conditions d’octroi, oblige l’administration à le donner ou non. Dans le premier cas, l’administration doit motiver la décision qui refuse, même à bon droit (la personne ne remplissait effectivement pas les conditions, mais elle est informée de l’analyse qu’a faite l’administration de sa situation).

Le contenu de l’obligation de motiver a été précisé par la jp.

* La motivation doit être complète, en droit et en fait.

* La motivation en saurait être stéréotypée, elle doit être concrète : elle doit révéler que l’administration a respecter la règle de l’examen particulier du dossier, qu’elle a statué sur la situation particulière de l’intéressé et non de manière stéréotypée, « au pochoir ». CE 24 juil. 1981, Belasri.

* La motivation doit être communiquée en même temps que l’acte, elle ne saurait être ni anticipée ni tardive. La seule exception est liée à une situation d’ « urgence absolue » (art. 4 de la loi de 1979). Mais même dans ce cas, la motivation doit être communiquée a posteriori lorsque la demande en est faite par l’administré dans le délai de deux mos à partir de la notification de l’acte, l’administration devant répondre dans le délai d’un mois à compter de la réception de la demande.

* Certaines obligations de secret (comme le secret médical) peuvent tenir en échec l’obligation de motiver.

Section 3. La vigueur des AAU

§ 1. L’entrée en vigueur des actes administratifs

Prohibition de l’entrée en vigueur rétroactive des actes administratifs

La non-rétroactivité des actes administratifs est un PGD : CE Ass. 25 juin 1948, Soc.

du Journal L’Aurore, GAJA. Ce principe ne s’efface que s’il existe une disposition

législative contraire autorisant l’entrée en vigueur rétroactive.

Il convient de distinguer nettement la rétroactivité de ce qu’on appelle l’application

immédiate de l’acte. Par ex. : De nouvelle conditions d’obtention du permis de

construire sont insusceptibles de s’appliquer rétroactivement aux permis déjà

accordés (et de les remettre donc en cause), mais elles peuvent s’appliquer

immédiatement aux demandes même déjà formées avant l’entrée en vigueur de la

réglementation nouvelle, dès lors qu’aucune décision administrative définitive n’a été

prise à leur égard : CE 15 février 1975, Commune de Bordères-sur-L’Eches.

Toutefois, aurait une porté rétroactive prohibée la disposition réglementaire qui

prévoirait de s’appliquer immédiatement à des situations contractuelles en cours

d’exécution, modifiant la chose contractée dans le passé (voir par ex., récemment :

CE 24 mars 2006, Sté KPMG et al.)

Enfin, il existe tout de même un cas dans lequel un acte administratif peut avoir une

portée rétroactive : lorsque le retrait de l’acte administratif est possible, ce retrait

possède en effet, à la différence de la simple abrogation, un effet rétroactif.

§ 2. La sortie de vigueur des AAU

A. L’acte créateur de droits

a) Certains AAU créent, dans le chef des administrés, des droits, càd de véritables

droits subjectifs, des positions juridiques individuelles protégées.

b) Les actes réglementaires ne sont jamais créateurs de droits.

C’est ce qui résulte de la jurisprudence CE 27 janv. 1960 Vannier, Rec. 60, 5 mai

1972, Vannier, Rec. 342.

c) L’acte individuel doit par lui-même créer les droits. La volonté que manifeste

l’acte individuel doit être par elle-même créatrice. Ce qui suppose que

l’administration qui prend l’acte doit disposer d’un certain pouvoir discrétionnaire,

d’une marge d’appréciation et ne pas agir sans volonté propre, en exécution d’une

compétence strictement liée (sinon on parle de décisions « purement recognitives »).

Exception : CE 6 novembre 2002, Madame Soulier, Rec. 369, les décisions

recognitives « purement pécuniaires » (qui attribuent en vertu d’une compétence liée

une somme d’argent) étaient considérées comme insusceptibles de créer des droits.

Désormais :

« Une décision accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l’administration avait l’obligation de refuser cet avantage. » (déc. Soulier).

d) L’acte inexistant, en effet, quel que soit son objet, n’est pas susceptible de créer

des droits.

e) Le droit doit être « acquis », ce qui suppose qu’il soit bien acquis. Un droit mal

acquis ne saurait profiter, n’est jamais définitif. C’est le cas de l’acte obtenu par

fraude. Par ex. : CE sect. 29 nov. 2002, Assistance publique Hôpitaux de Marseille,

AJ 2003, 277, chron.

B. L’abrogation des AAU

a) Un acte non créateur de droits peut être abrogé à tout moment. Nul n’a le droit au

maintien d’un règlement. Toutefois, le changement de réglementation peut imposer,

quand il aurait des incidences sérieuses sur la situation des personnes, des

précautions transitoires.

CE 24 mars 2006, Sté KPMG et al. : « Considérant que (…) il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, une réglementation nouvelle. »

b) L’acte créateur de droits, illégal ou légal, ne peut être abrogé que si et dans les

conditions où un texte le prévoit (révocation d’un fonctionnaire : abrogation de son

acte de nomination à titre de sanction ; mise à la retraite : abrogation de l’acte de

nomination par réalisation de la condition d’âge légalement prévue). Une exception à

ce principe est donnée par l’affaire Soulier précitée : les actes purement pécuniaires

sont créateurs de droits et ne peuvent être retirés mais ils peuvent être abrogés à

tout moment s’ils sont illégaux, même sans texte.

c) Obligation d’abroger certains actes

Deux cas de figure :

* CE ass. 3 février 1989, Cie Al Italia, GAJA : l’acte réglementaire illégal, que cette illégalité ait été constituée ab initio ou qu’elle résulte d’un changement dans les circonstance de fait ou de droit, lorsque l’administré en fait la demande, doit être abrogé par l’autorité compétente.

* Le même principe s’applique à l’acte non réglementaire, individuel ou d’espèce, dans la mesure où il n’est pas créateur de droits et s’il est devenu illégal en raison d’un changement dans les circonstances de fait ou de droit (pas si l’illégalité était constituée à l’origine).

C. Le retrait des AAU

1) Le retrait des actes non créateurs de droits.

a) Un acte réglementaire ne peut être retiré (donc avec effet rétroactif) que s’il n’a

encore produit aucun effet, s’il n’a encore reçu aucune application : CE Ass. 21 oct.

1966, Sté Graciet, Rec. 560.

b) Les actes non réglementaires non créateurs de droits peuvent être retirés :

* À tout moment s’ils sont illégaux.

* À tout moment même s’ils sont légaux, mais à la condition que, au moment de son édiction, l’administration ait disposé d’un pouvoir discrétionnaire, qu’elle aurait pu ne pas prendre cet acte. Si l’administration était tenue de prendre l’acte qu’elle a pris (par ex. : cas de la décision purement recognitive, non créatrice de droits), si elle n’avait qu’une compétence liée, elle ne peut pas retirer et donc effacer la seule décision légale qu’elle pouvait prendre. Un tel retrait est lui-même illégal.

2) Le retrait des actes créateurs de droits

a) Si cet acte est légal, qu’il ait été pris en vertu d’un pouvoir discrétionnaire (ce qui

est le cas général, cf. surpa) ou d’une compétence liée (exception des décisions

purement pécuniaires par application de la jp Mme Soulier), cet acte ne peut être

retiré dès qu’il est pris. On se souvient que l’acte favorable entre en vigueur au profit

de son destinataire dès sa signature. L’acte créateur de droits est par définition un

acte favorable, il fait acquérir à son destinataire les droits créés dès le moment de

son édiction (et non de sa notification) et devient aussitôt intangible.

b) En conséquence le retrait d’un acte créateur de droits n’est possible que si et

seulement si cet acte est illégal. Cela dit, même illégal, l’acte va créer les droits et

ceux-ci vont devenir, à un moment donné, intangibles : il ne sera pas possible

d’effacer ces droits à travers le retrait de l’acte qui les a créé. L’acquisition définitive

des droits est ainsi seulement différée et il arrive un moment où les droits subjectifs

interdiront à l’administration de réparer ses propres illégalités, où la protection des

droits subjectifs l’emportera sur le souci de la légalité objective.

Arrêt de principe : CE Ass. 26 oct. 2001, Ternon (qui remplace Dame Cachet

désormais aux GAJA). Toutefois, intervient ici une complication importante qui tient à

la manière dont la décision a été rendue, selon qu’elle a été explicite ou implicite.

* Cas de la décision créatrice de droits explicite.

C’est le cas spécialement visé par l’arrêt Ternon qui pose à leur sujet une règle simple : « Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires [on annonce ainsi un principe « supplétif »], et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire [maître de ses droits subjectifs, il peut y renoncer, ils sont à sa disposition et il peut le faire dans l’espoir d’une meilleure décision], l’administration ne peut retirer [donc avec effet rétroactif] une décision individuelle [les décisions non individuelles, réglementaires ou d’espèce ne créent jamais de droits, cf. supra] explicite [l’arrêt ne porte donc pas sur les décisions implicites] créatrice de droits, si elle est illégale [la décision créatrice de droits légale n’est pas retirable], que dans le délai de quatre mois [ce n’est plus le délai de recours, c’est un délai fixe qui détermine à l’avance le moment où les droits créés par l’acte seront, à l’égard de l’administration, absolument intangibles] suivant la prise de décision [ce n’est donc pas la notification mais le moment de l’édiction de l’acte, en principe, le moment de sa signature]. »

Le principe de l’arrêt Ternon n’est qu’un principe supplétif. Une disposition expresse contraire, même réglementaire peut, par exemple allonger le délai de retrait. CE Ass. 6 juillet

2005, Mme Corcia, AJ 2005.1541. Ex. : CE 28 septembre 2005, Sté Soinne et associés, AJ 2005.1874 : l’art. R.436-6, sur le licenciement des salariés protégés.

* Cas de la décision créatrice de droits implicite.

C’est à leur égard que les règles se complexifient singulièrement.

→ La décision implicite : La loi du 12 avril 2000 (précit.) pose un principe supplétif, qui peut donc être écarté par tout texte législatif ou réglementaire contraire, selon lequel le silence gardé par l’administration durant deux mois à compter d’une demande d’acte formulée par un administré vaut rejet de cette demande. Des textes contraires peuvent modifier la durée du délai (ex. matière fiscale, droit des étrangers – délais très courts dans ce cas, évidemment ! – etc.) ou même prévoir que le silence emportera, à l’expiration du délai fixé, acceptation de la demande (ex. permis de construire). Le silence est donc aussi un mode de production de l’acte administratif. En tout été de cause les décisions implicites se distinguent elles-mêmes en décisions implicites de rejet (cas général) et décisions implicites d’acceptation (exception).

→ Le retrait des décisions implicites d’acceptation. Ce sont des décisions favorables à l’administré demandeur qui, si elles remplissent les conditions énoncées plus haut, sont susceptibles de créer des droits à son profit. Lui-même n’a en principe aucun intérêt à en vouloir le retrait. Le retrait d’une telle décision, si elle est illégale, sert donc à protéger les tiers à l’acte. Il faut trouver un équilibre entre les droits du bénéficiaire et les intérêts des tiers. C’est désormais la loi qui établit cet équilibre, la loi du 12 avril 2000.

1) Si, malgré le caractère silencieux de la décision, les tiers ont pu en être informés par une mesure de publicité (le demandeur de permis de construire doit afficher sinon le permis, qui est implicite par hypothèse, mais la demande qu’il a faite et la publicité est ainsi réalisée), cette publicité fait courir le délai de recours juridictionnel (deux mois à partir de la divulgation publique de la décision) et l’autorité administrative peut elle-même retirer l’acte dans ce même délai de recours juridictionnel, s’il est illégal.

2) Si les tiers n’ont pu être informés par une mesure adéquate de publicité, le délai de recours ne commence pas à courir à leur égard, mais l’administration, elle, ne peut réparer son erreur indéfiniment (les droits du bénéficiaire de l’acte ne deviendraient jamais définitivement acquis à l’égard de l’administration) et la loi impose que le retrait de la décision implicite d’acceptation intervienne dans le délai fixe de deux mois à compter de la prise de décision , à moins que, un recours juridictionnel ayant été formé, l’annulation par un juge soit possible : pendant la durée de l’instance, l’administration peut retire l’acte illégal. C’est ainsi que les droits, toujours susceptibles d’être remis en cause par la voie juridictionnelle (une voie qui offre cependant des garanties procédurales importantes qui n’existent pas devant l’administration) ne sont plus susceptibles d’être effacés par l’administration à l’expiration du délai légal, même s’ils ont été illégalement acquis. Cette disposition législative revient sur la jurisprudence CE 14 novembre 1969, Sieur Eve, Rec. 498, concl. Bertrand : une autorisation implicite créant des droits ne peut être en aucun cas retirée.

→ Le retrait des décisions implicites de rejet. Dans ce cas la demande de l’administré ayant été rejetée, l’acte implicite lui est défavorable et ne saurait, certainement, créer de droits à son profit. C’est donc lui, le destinataire de l’acte qui peut avoir intérêt au retrait de la décision implicite. Mais celle-ci peut créer des droits au profit des tiers. Le problème du retrait est alors lié à la question de la protection des droits des tiers par un décision illégale défavorable à son destinataire. La solution n’est pas clarifiée ni par la jp, ni par la loi et l’on peut penser que les principes de l’ancienne jp dame Cachet trouveraient à s’appliquer : le retrait est possible, si la décision implicite de rejet est illégale, tant que son annulation peut être prononcée par un juge.

§ 3. La force exécutoire des AAU

Aussi puissante qu’elle soit, l’administration ne saurait exercer sur les administrés

sans conditions la contrainte matérielle, à savoir procéder d’office à l’exécution

forcée de ses décisions.

Texte de base conclusions du CduGvt Romieu sur l’arrêt TC 2 déc. 1902, Sté

immobilère de Saint-Just, GAJA.

Le principe est que l’administration ne saurait procéder d’office à l’exécution forcée

de ses propres décisions. Elle doit obtenir d’un juge un titre exécutoire, l’exécution

forcée étant alors licite, mais plus « d’office ». Ce juge peut être, selon les cas le juge

pénal, le juge civil ou le juge administratif. La procédure juridictionnelle peut être une

procédure d’urgence (référé). Mais à ce principe il y a trois exceptions, alternatives :

1°) Soit : La loi autorise expressément l’exécution forcée d’office de certaines décisions administratives. C’est fréquent. La décision de mise en fourrière d’un véhicule automobile peut être exécutée d’office (malheureusement !!!). La décision ordonnant au propriétaire d’un terrain de débroussailler peut être exécutée d’office.

2°) Soit : En cas d’urgence : si la décision doit être promptement exécutée pour éviter la réalisation d’un danger imminent, l’exécution administrative d’office est licite. Ex. : après un attentat en Corse (il y en a parfois !!! Sur ce point : J. Pétillon, L’enquête corse, qui n’est pas chez Dalloz) la sécurité n’est pas assurée dans un établissement ouvert au public, mais qui n’a pas reçu l’autorisation administrative d’ouverture au public (on dit que ça existe aussi parfois en Corse, mais on n’ose le croire !!!) ; l’apposition d’office de scellés sur le bâtiment par l’autorité administrative est légale vue l’urgence.

3°) Soit : il n’existe aucune autre voie de droit, notamment aucun recours juridictionnel permettant d’infliger une sanction à l’administré récalcitrant et d’obtenir le titre exécutoire. Ce cas est rare en vérité et l’on cite pratiquement exclusivement la réquisition de logement.

Dans tous les cas parce que l’exécution d’office est un acte grave de contrainte, elle

est entourée de précautions procédurales :

1°) La récalcitrance doit être caractérisée par une mise en demeure de l’intéressé, sauf cas d’urgence. (Note à l’intention de ceux que choquerait l’emploi du mot récalcitrance, on trouve dans Cyrano de Bergerac, d’Edmond Rostand, l’expression « Quoi ! Tu récalcitres ! » ce qui m’autorise suffisamment, je crois, à faire usage de l’improbable substantif « récalcitrance »…)

2°) L’exécution doit être adaptée, proportionnée au but poursuivi.

3°) Sauf texte contraire, l’exécution forcée se fait aux frais de la collectivité publique.

4°) L’exécution d’office illégale (qui ne respecte pas les conditions de fond et de forme énumérées), même d’une décision légale, si elle porte atteinte à une liberté publique ou à la propriété privée est une violation si grave du droit qu’elle est considérée comme une « voie de fait » (cf. infra pour les conséquences).