acción sin daño - mary anderson

5/8/2018 Acción sin daño - Mary Anderson - slidepdf.com

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ACCIÓN SIN DAÑO

Mary B. Anderson

Traducido por Jacques Mérat

CÓMO LA AYUDA HUMANITARIA PUEDE APOYAR

LA PAZ O LA GUERRA

Bogotá, 2009

Publicado por Lynne Reinner Publishers,London

1999



ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra

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Segunda edición; Bogotá D.C., 2009

Título original:Do no harm: how aid can support peace or war

© Copyright 1999 Lynne Reinner Publishers, Inc.Esta edición es publicada en acuerdo con los editores de

Lynne Rienner, Inc

© Universidad Nacional de ColombiaFacultad de Ciencias Humanas

Departamento de Trabajo SocialPrograma de Iniciativas Universitarias para la Paz y la

Convivencia – PIUPCCalle 44 No. 45 – 67 Unidad Camilo Torres- bloque 1

oficina 601Tel. (57) 1 3165000 ext. 10261 – 10265, Bogotá D.C.

ISBN: 978-958-

Traducido por:

Jacques Mérat

Revisión de textos:Ana Luz Rodríguez Puentes

Raquel Rojas

Impresión:Ediciones Ántropos Ltda.

www.edicionesantropos.com

Anderson, Mary B., 1939-Acción sin daño: cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra / Por Mary B.,

Anderson. Traducido al español por Jacques Mérat — Bogotá: Ediciones Ántropos Ltda.,2009.56 p. il., byn. ; 17 x 24 cm.

ISBN: 978-958-

1. Acción sin daño 2. Ayuda humanitaria 3. Conflicto armado 4. Guerra y SociedadI. Tit. Do no harm, humanitarian aid, armed conflict, war and society.

DDC 21.: 361.2

Catalogación en la Publicación – CEP, Universidad Nacional de Colombia - Bogotá

Apoyo financiero:

Traducción: Agencia Suiza para el Desarrollo y laCooperación, Cosude.

Revisión, edición y publicación: Convenio tripartitoUniversidad Nacional de Colombia, Cosude y GTZ.



Presentación de la traducción

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Tabla de contenido

Presentación de la traducción .................................................................................. 5

Prefacio ..................................................................................................................... 9

Introducción ............................................................................................................ 13

Primera parteLas guerras y los impactos de la ayuda1

1 Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justicia ............................... 19

2 Las características de las áreas de conflicto ............................................ 35

3 Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de latransferencia de recursos ......................................................................... 47

4 Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de losmensajes éticos implícitos ....................................................................... 65

5 Marco para analizar los impactos de la ayuda sobre el conflicto ............... 77

Segunda parteLas capacidades locales para la paz

Introducción .......................................................................................................... 89

6 Alimentos por trabajo: Reconstrucción de hogares en Tayikistán .............. 91

1- En adelante la palabra ayuda (traducida literalmente del inglés, AID) se utiliza indistintamente para referirse a la ayudahumanitaria -y de desarrollo-, la asistencia internacional o la ayuda externa.(Nota del traductor)



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7 Los niños en la guerra civil: Planear la paz en el Líbano ........................ 101

8 Normas de conducta humanitaria: La difusión del Derecho

Internacional Humanitario en Burundi ....................................................... 115

9 El proyecto Armonía:Construcción de la paz en medio de la pobreza en India ......................... 129

10 La rehabilitación de aldeas:Apoyo a la reconstrucción local en Somalia ........................................... 140

Tercera parteConclusiones

Reflexiones sobre el papel de la ayuda ................................................................ 155

Ensayo bibliográfico .............................................................................................. 159

Acerca del libro ...................................................................................................... 161




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La larga duración del conflicto armado interno en Colombia y la cruda vulne-ración de los Derechos Humanos de millones de personas en el país han obligadola intervención de múltiples agentes y entidades, varios de ellos en procura decontribuir de manera efectiva no sólo a superar las dramáticas crisis humanitarias,sino a construir condiciones para transformar las situaciones que han dado lugar ala violencia.

Por muchos años se han realizado proyectos que han requerido la acción de profesionales y la inversión de cuantiosos recursos. Los financiadores han privile-giado la llamada asistencia directa, bajo el argumento de evitar burocracias y garan-tizar que las ayudas y los programas lleguen a quienes corresponden. Algunos han

privilegiado la ayuda humanitaria sin comprometerse con las causas que generan lascrisis. Durante estos años se han rescatado los principios que en otros contextos yépocas fueron construidos con el fin de orientar esas intervenciones bajo algunoscriterios éticos y normativos. Aunque se han planteado largos y complejos debates alrespecto, en escasas ocasiones se ha debatido sobre la pertinencia de la «ayuda» y la«intervención» y menos aún, sobre sus impactos y consecuencias negativas, puestiende a asumirse que son buenas y necesarias per se.

En el contexto colombiano este debate resulta de especial importancia ya quecada vez son más evidentes los equívocos, las incoherencias y las impertinenciasque cometen las agencias en nombre de la acción humanitaria, la paz y el desarrollo.

En ocasiones estos impactos se producen por el desconocimiento de los contextossociopolíticos y culturales por parte de quienes intervienen; por el empleo de estra-tegias y metodologías inapropiadas; y en algunos casos, los impactos negativos quesufren las comunidades surgen de la implementación de proyectos, que bajo discur-sos ambiguos, defienden, protegen y reproducen intereses contrarios a los de lascomunidades donde se adelantan.

Con el propósito de asumir una reflexión crítica y reflexiva que permita a los proyectos humanitarios y de construcción de paz, revisar sus prácticas y ser coheren-tes con la dignificación de las víctimas, la construcción de paz y la implementación




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de proyectos alternativos acordes con los referentes culturales, sociales y espiritua-les, vienen adelantándose desde hace varios años procesos de formación. Estos pro-cesos pretenden aportar al ejercicio sistemático de revisión de los principios y los

métodos que orientan los proyectos a fin de «no hacer daño» y contribuir a la optimi-zación de los recursos y las condiciones de construcción de escenarios de paz ycalidad de vida incluyentes y sostenibles.

La complejidad de los temas y su reflexión, así como los enormes retos y dile-mas que a diario enfrentan los profesionales y sus organizaciones, nos ha llevado a plantear procesos de formación más sistemáticos que viabilicen la discusión, la in-vestigación y la sistematización rigurosa de estos temas para producir y socializar unconocimiento emanado de la larga experiencia de este país, y enriquecido por lareflexión construida en otros contextos.

Desde este propósito se consolidó la alianza del Programa de Iniciativas Uni-versitarias para la Paz y la Convivencia (PIUPC), de la Universidad Nacional deColombia, con la Agencia Suiza para la Cooperación y la Ayuda Humanitaria (CO-SUDE) y la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ). Estas tres entidadescoinciden en la necesidad de buscar alternativas para que la intervención de los profesionales y de las mismas agencias, aporte en la superación de las crisis que provocan las guerras y los desastres, y en la construcción de la paz, la inclusión y la justicia sobre la base del respeto a la dignidad humana, la autonomía y la libertad.

La traducción del texto de Mary Anderson es sin duda, una contribución parahacer asequible esta reflexión y apoyar el debate sobre los nexos entre la política, laética y las acciones humanitarias y de desarrollo. Consideramos que este texto esuno de los pocos documentos rigurosos que nos ilustran sobre la necesidad y elmodo de escudriñar acerca de los posibles daños provocados por las acciones exter-nas para prevenirlos e indagar al mismo tiempo, por los factores que contribuyen areconocer y aprovechar las capacidades locales a fin de ponerlas al servicio de laconstrucción de la paz.

Con este texto queremos seguir animando los debates en torno a preguntas quela urgencia del día a día, no debe desplazar o invalidar y que resultan imprescindi-bles en nuestro contexto: ¿Cómo puede realizarse la ayuda humanitaria o la coopera-

ción al desarrollo en contextos de conflicto, de tal manera que en lugar de nutrirlo yexacerbarlo ayude a los actores locales a retirarse y establecer sistemas alternativosde resolución de los problemas que causaron el conflicto? ¿Es posible mantener posiciones de neutralidad en sentido estricto cuando se busca incidir no solamente para aliviar el sufrimiento sino para influir positivamente sobre las causas que oca-sionan los conflictos violentos?

Son cuestionamientos de orden ético pero también político, puesto que se pre-gunta sobre los valores que subyacen al planteamiento de la intervención externa yademás, por las consecuencias de las acciones y las omisiones que siguen a las deci-




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siones sobre cómo hacer las intervenciones. Mantener activas estas preguntas y orien-tar procesos metodológicos que aporten en la coherencia de nuestros propósitos yapuestas, es el objetivo que perseguimos al traducir este texto.

Martha Nubia Bello

Profesora Asociada Universidad NacionalDirectora Convenio Tripartito UN- COSUDE-GTZ




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Prefacio

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Prefacio

A menudo me acusan de ser optimista e ingenua, y simplista con relación a lasguerras recientes. De hecho, soy optimista -afortunadamente en medio de la violen-cia, la más desmoralizante y degradante, aún hay algunos seres humanos capaces demantenerse con buen ánimo- porque con regularidad he encontrado generosidad,sacrificio, valor y fe en la naturaleza humana. Estas cualidades siguen determinandolas ideas y los comportamientos de muchas personas, quienes debido a sus experien-cias hubieran podido caer en el egoísmo, el odio, el temor y la indiferencia.

En realidad, este libro ha sido escrito por esas personas. Algunas son miembrosde organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales (ONG) lo-cales que han brindado apoyo humanitario y de desarrollo en zonas de conflicto.Otras, son las llamadas víctimas de la guerra, personas que viven en sociedades con

conflictos internos posteriores a la Guerra Fría.

Este libro, a través del Proyecto de Capacidades Locales para la Paz ( Local Capacities for Peace Project ), refleja las experiencias vividas por muchas personasque han distribuido o recibido ayuda humanitaria en zonas de conflicto. El proyecto,ejecutado por la organización Collaborative for Development Action, Inc., demues-tra el esfuerzo conjunto de varias ONG, agencias internacionales de cooperación,agencias de Naciones Unidas y otros actores involucrados en el desarrollo de políti-cas y programas de asistencia internacional. Como directora del proyecto tengo el privilegio de escribir este documento en representación de todas las personas quehan colaborado en su producción.

El enfoque del libro pretende partir de las experiencias vividas para aprender ahacer asistencia humanitaria de manera efectiva en el futuro. Esta meta ha reunido a unconjunto grande (más bien diverso) de personas que han sido involucradas tanto en larecolección de la información como en la reflexión y el debate en torno a diferentes propuestas de interpretación de los hechos, y en general, al intento de aprender lo quedebe aprenderse respecto a la asistencia humanitaria y los conflictos.

No todos hemos estado de acuerdo sobre cada cosa que ha quedado plasmada enel libro. Sin embargo, es una ventaja e igualmente un reto para mí, poder resumir lo




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que creo que ha sido nuestro esfuerzo colectivo hasta ahora. Todas las personasinvolucradas en este esfuerzo tienen crédito en las ideas y los enfoques que suenan‘acertados’ para el lector. Y si el lector descubre nuevas maneras de pensar que cues-

tionan algunas ideas planteadas en el libro (o de pronto, comprueba que son equivo-cadas), quienes hemos trabajado en este documento estaremos contentos. No hemossido y todavía no somos doctrinarios en nuestra presentación del contenido. El espí-ritu del proyecto sigue siendo exploratorio, investigativo y basado sobre experien-cias personales de individuos que proveen asistencia humanitaria en terreno. En lamedida que estas experiencias cambien y se tenga más reflexión, discusión y debate,seguramente aprenderemos más. Así, esta publicación se ofrece desde y para la co-munidad internacional de asistencia humanitaria, como un paso en el proceso cons-tante de aprender a hacer mejor nuestro trabajo.

Son tantas las personas que merecen agradecimientos y reconocimiento, que

con sólo mencionarlas se duplicaría el tamaño del libro. Por esta razón, solamentevoy a mencionar a los más involucrados y a quienes me han inspirado en la selecciónde las ideas y las palabras aquí incluidas.

El primer agradecimiento es para el grupo de agencias que dieron apoyo finan-ciero a los estudios de caso y los talleres de retroalimentación, durante los cuales el personal humanitario en zonas de guerra y las ONG examinaron sus propias expe-riencias y las de otros con el fin de extraer lecciones. También brindaron apoyo parala gestión de la totalidad del proceso. Estas agencias son la Agencia InternacionalCanadiense de Desarrollo, el Ministerio Danés de Asuntos Exteriores, la Iglesia Evan-gélica para la Ayuda al Desarrollo E.V., la Cruz Roja Finlandesa, la Oficina para laAtención de Desastres en el extranjero de la Agencia de Estados Unidos para elDesarrollo Internacional, el Ministerio Royal de Asuntos Exteriores de Noruega, laAgencia Sueca para el Desarrollo Internacional y la Cooperación, la Cruz Roja Sue-ca y el Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los Refugiados. Adicional-mente, más de cincuenta agencias de Naciones Unidas, gobiernos donantes y ONGque han dado tanto recursos en dinero como en especie para apoyar la redacción delos estudios de caso, la organización de los talleres y el desarrollo de consultorías.

Debido a la importancia de su trabajo deben mencionarse dos grupos específi-cos. Al primero corresponden las personas y las agencias que han contribuido con

estudios de caso en la fase inicial del proyecto. Ellos son: Joe Bock, Kenny Gluck,Kate Malversen, Greg Hansen, Helene Hula-Pedersen, Stephen Jackson, Tom Lent,Sue Lycke, Larry Minear, Lena Salin y Willet Weeks. Y entre las agencias: AgenceInternationale Contre la Faim (Agencia Internacional Contra el Hambre), CatholicRelief Services (Caritas), Danish Refugee Council (Consejo Danés para los Refu-giados), International Catholic Migration Commission (Comité Internacional Cató-lico para las Migraciones), International Committee of the Red Cross (Comité Inter-nacional de la Cruz Roja), International Federation of Red Cross and Red CrescentSocieties (Federación Internacional de la Cruz Roja y Sociedades de la Media LunaRoja), International Rescue Committee (Comité International de Rescate), Jerusa-



Prefacio

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lem Link (Vínculo de Jerusalem), Médecins Sans Frontières (Médicos Sin Fronte-ras), Norwegian Church Aid (Ayuda de la Iglesia Noruega), Norwegian RefugeeCouncil (Consejo Noruego para los Refugiados), Pakrac Reconstruction Project-Croa-

tia (Proyecto de Reconstrucción de Pakrac-Croacia), Redd Barna, Research and Tra-ining Institute-Karachi, Pakistán (Instituto de Investigación y Capacitación-Karachi,Pakistán), Save the Children Federation (Fundación Salvar a la Niñez), St. Xavier’sSocial Service Society-Ahmedabad, India (Sociedad de Servicio Social de San Ja-vier-Ahmedabad, India), Trocaire, United Methodist Committee on Relief (ComitéUnificado de Rescate de los Metodistas), United Nations High Commissioner forRefugees (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados) y United Nations Volunteers (Voluntarios de las Naciones Unidas).

El segundo grupo incluye a las personas encargadas de organizar y facilitar losnumerosos talleres de retroalimentación. Una mención especial merece Greg Hansen

por haber organizado veinticuatro de estos talleres durante un año y haber contribui-do a su desarrollo. Otros facilitadores y agencias que apoyaron son: Inger Björk(Swedish Red Cross), Joe Bock (Catholic Relief Services), Bob Burke (World Vi-sion/International), Sam Engelstadt, Laura Frost, Kenny Gluck, Wolfgang Heinrich(Association of the Churches’s Development Services), Stephen Jackson, WolfgangJamann (World Vision/Canada), Mark Janz (World Vision/International), Pia Jertfelt(Swedish Red Cross), Jorgen Kristensen (Danish Red Cross), Manis Lindsteadt (Ca-tholic Relief Services), Per Midteide (Norwegian Church Aid) y Willet Weeks.

Finalmente, un pequeño grupo de personas leales leyeron el manuscrito entero ehicieron sugerencias muy valiosas para mejorarlo. Ellos son: Everett Mendelsohn,quien aportó con su talento habitual tanto en la forma como en el contenido; KennyGluck, quien apoyó desde su amplia experiencia y comprensión de las realidades políticas de esta tarea; y Marshall Wallace, quien brindó excelentes consejos edito-riales y organizativos, así como aclaraciones de contenido. Otras personas ya men-cionadas, como los escritores de los estudios de caso y facilitadores de talleres, brin-daron otro tipo de aportes, hicieron correcciones y en general, posibilitaron como a pocos autores el tipo de ‘prueba’ de los hechos y las interpretaciones. Para ellos losagradecimientos son insuficientes.

En consecuencia, el lector tiene una deuda con todas las personas mencionadas

por los méritos de este libro. Yo también estoy en deuda con ellos por su apoyo,ayuda y fraternidad. Respecto a aquellos que cuestionan mi optimismo, precisamen-te su compromiso con acciones que no generan daño y un trabajo correcto en materiade asistencia internacional, son en parte responsables de ese optimismo. A ellos lesrindo honor y les agradezco.

Mary B. Anderson




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Introducción

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Introducción

Cuando la ayuda humanitaria se realiza en el contexto de un conflicto violentose vuelve parte de ese contexto y en consecuencia, parte del conflicto. A pesar de quelas agencias buscan a menudo ser neutrales o evitar tomar partido frente a los gana-dores y perdedores de la guerra, el impacto de su ayuda no es neutral respecto aempeorar o mitigar el conflicto.

La ayuda humanitaria en el marco de un conflicto, puede reforzar, exacerbar y prolongar el conflicto; pero también, puede ayudar a reducir las tensiones y fortalecerlas capacidades de las personas para retirarse del combate y buscar opciones pacíficasde resolución de los problemas. Con frecuencia, un programa de ayuda humanitaria produce ambos efectos: de alguna manera empeora el conflicto y de otra, apoya el findel combate. Pero en ambos casos, no puede mantenerse apartada del conflicto.

Este es un libro acerca de cómo interactúan la ayuda humanitaria y el conflicto.Está basado sobre una amplia experiencia práctica de la ayuda humanitaria en con-textos de conflicto, y por tanto no es teórico ni especulativo. Los datos son extraídosde hechos y acciones ocurridas y lo aprendido sobre la acción.

Los siguientes capítulos relatan experiencias y ejemplos de numerosos proyec-tos y programas de ayuda humanitaria en todo el mundo. Estos ejemplos han sidorecolectados en el marco del Proyecto de Capacidades Locales para la Paz, como parte de un esfuerzo conjunto que involucra a organizaciones no gubernamentalesinternacionales y locales (ONG), agencias de las Naciones Unidas y agencias guber-

namentales donantes de Norteamérica y Europa.

El objetivo del proyecto buscó responder a la siguiente pregunta: ¿Cómo realizarayuda humanitaria o cooperación al desarrollo en contextos de conflicto, para que enlugar de nutrir y exacerbar el conflicto, ayude a los actores locales a retirarse y estable-cer sistemas alternativos de resolución de los problemas que causaron el conflicto?

La metodología se ha basado en recolectar estudios de caso de experiencias deayuda humanitaria en zonas de conflicto y consultar de manera extensa, a través detalleres de retroalimentación y reuniones, a numerosas personas, funcionarias y be-




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neficiarias en varios lugares, a fin de conocer las experiencias vividas y aprender deellas2. Numerosas personas y agencias han aportado en las ideas planteadas en este libro.

Al emprender nuestros esfuerzos por aprender de experiencias tan diseminadasy diversas, fuimos desbordados por las diferencias que encontramos. Cada guerra esúnica; cada sociedad tiene su propia historia, cultura, personajes, valores y tensio-nes. Cada lugar de intervención es local y específico. Tanto el personal de los pro-yectos de asistencia humanitaria como la población local describen su situación endetalle y enfatizan en su carácter único y particular.

Sin embargo, en la medida que las historias se acumulan surgen temas comunes,tendencias repetidas y patrones constantes. A pesar de que cada sitio y población sonúnicos, cada uno comparte también rasgos comunes con los otros. Las interaccionesentre la ayuda externa y el funcionamiento local de sociedades específicas producen

resultados repetidos. En tanto tales patrones emergen es posible anticiparlos. Esto per-mite evitar los efectos negativos de la ayuda sobre el conflicto y reforzar los positivos.

Muchas personas critican la asistencia internacional, y mencionan de manera precisa ejemplos en los cuales esta ayuda ha ocasionado más daño que bien. Sindesconocer estos ejemplos, no condenamos la ayuda por sus fracasos. Es un engañomoral y lógico condenar la ayuda porque puede hacer daño y concluir que la deci-sión de no brindarla evita el daño. Por tanto, retirar la ayuda a personas que la nece-sitan tiene fundamentos negativos inaceptables.

Creemos que la ayuda internacional es positiva. Pensamos que el mundo es mejoren la medida que si hay personas sufriendo, otras que están en capacidad de ayudar lohacen. El desafío para los trabajadores humanitarios -y para el gran número de perso-nas generosas que los apoyan financiera o materialmente- es definir cómo las accionesque emprenden pueden llevarse a cabo sin afectar las capacidades locales ni promocio-nar la dependencia o dejar que los recursos terminen al servicio de la continuación dela guerra.

La premisa de este libro —lo repetimos, basado en las experiencias de muchas personas activas en zonas de conflicto alrededor del mundo— es que las agencias deayuda tienen una oportunidad para definir su trabajo de asistencia humanitaria y co-

operación al desarrollo, de manera que alcancen la meta de aliviar el sufrimiento hu-mano y contribuir a un sistema económico y social que promueva una paz justa yduradera. La oportunidad es nueva porque las situaciones en las cuales se encuentra el personal humanitario por lo general, son totalmente diferentes a las del pasado inclusoreciente. Y también es una oportunidad importante porque estas diferencias dan a laacción asociativa, comparativamente con los esfuerzos diplomáticos de alto nivel, un

2- Quince estudios de caso fueron llevados a cabo en catorce países. Esto implicó veinticuatro talleres de retroalimentacióncon la participación de veinte a cuarenta personas en cada uno y su realización en terreno o en las sedes de las agencias. Untotal de mil personas fueron involucradas directamente en la tarea de proponer ideas e innovaciones al proyecto.



Introducción

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papel más relevante que en el pasado frente a la resolución de los conflictos. Lasorganizaciones no gubernamentales -el brazo operativo primario de la empresa de ayu-da al desarrollo- están y pueden estar en posición de apoyar la paz y rechazar la guerra

como nunca antes. Esta premisa será explicada e ilustrada en cada capítulo del libro.

Esta premisa no implica que las agencias de ayuda deban convertirse en agen-cias de construcción y mantenimiento de la paz. De hecho, argumentamos que laayuda humanitaria y para el desarrollo es tan importante, y que las destrezas reque-ridas son tan especializadas, que las agencias deben mantenerse fieles a sus manda-tos de origen y continuar en lo que saben hacer mejor. Pero como la experiencia lodemuestra, estas agencias tienen oportunidades para orientar su trabajo hacia la pro-moción de la paz en vez de la guerra.

Nuestro objetivo es mejorar la ayuda. Es un objetivo práctico. Escuchar a mu-

chos trabajadores humanitarios describiendo sus dificultades en situaciones de con-flicto nos motivó a emprender este proyecto. En sus relatos, ellos constataban que laayuda brindada alimentaba el conflicto y buscaban maneras de evitarlo. Por estarazón, hemos querido recoger experiencias e identificar patrones comunes para ofre-cer a los trabajadores humanitarios una base sólida de aprendizaje colectivo y así,tomar mejores decisiones frente a la ayuda para evitar el daño y alcanzar un fincaritativo.

Este libro está organizado en tres partes. La primera presenta las lecciones apren-didas desde la experiencia e ilustra cómo en ciertos casos la ayuda ha hecho daño yen otros, lo ha evitado mediante el reforzamiento de las capacidades locales para la paz en áreas de conflicto. El último capítulo de esta parte, reúne las lecciones en unmarco analítico, el cual se constituye en un instrumento práctico de planeación yevaluación para el personal humanitario.

La segunda parte presenta una selección de estudios de caso de experiencias deayuda humanitaria en áreas de conflicto, que ilustra las lecciones aprendidas en tiempos y lugares específicos. Estos casos representan una pequeña muestra de los datosbrutos sobre los cuales provienen las ideas planteadas en este libro. Son testimonios poderosos a los ojos de muchas personas que han estado en terreno porque la ayuda eranecesaria, pero al mismo tiempo mantienen una actitud de autocrítica y apertura al

cuestionamiento frente a los impactos de la ayuda, así como de responsabilidad frentea lo que se hace.

La última parte contiene una breve conclusión que señala las áreas que requie-ren más investigación. A pesar de que falta mucho por aprender, se ha avanzadobastante. Si las lecciones reportadas aquí fueran integradas a las acciones diarias del personal humanitario, los impactos de la ayuda sobre el conflicto mantendrían, pro-mocionarían y fortalecerían las capacidades de la gente en las sociedades afectadas por los conflictos para poner fin a los combates y encontrar caminos diferentes hacialos cambios buscados.




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Introducción

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PRIMERA PARTE

Las guerras y los impactosde la ayuda




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Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justicia

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A lo largo de todo el documento afirmamos la idea que la ayuda internacional encontextos de conflicto no debe alimentar ni exacerbar el conflicto. Esta posición amenudo es cuestionada por varios sectores que piensan que el conflicto puede sersaludable. Consideran equivocado evitar el conflicto porque las personas combaten por razones importantes y por tanto, no brindar apoyo a los que combaten por la justicia, es favorecer situaciones de injusticia. Plantean que las ONG deben estar dellado de los pobres y marginados, de los discriminados por la sociedad. Y sus ayudasdeben promocionar cambios sistémicos hacia la justicia, en vez de mantener sola-mente con vida a quienes continúan sufriendo situaciones de injusticia.

Estamos de acuerdo con estos principios. Sin embargo, nuestro conocimientosobre numerosos conflictos durante los últimos años nos ha llevado a concluir que si

bien la paz no puede existir sin justicia, no es menos cierto que la justicia ha sidoirrespetada o negada por los objetivos o los métodos (o ambos) propios de muchasguerras contemporáneas. Asumir que los combatientes combaten siempre por razo-nes dignas de nuestro apoyo es simplemente equivocado. En este capítulo describi-remos lo que hemos visto y escuchado en muchas sociedades en conflicto y que nosha llevado a hacer este tipo de planteamiento.

Antes es importante hacer una distinción: el tipo de conflicto que cuestionamoses violento y destructivo. Algunas personas utilizan el término conflicto para referir-se a oposición de intereses y luchas sanas. En nuestro caso, en aras de facilitar eldiscurso utilizamos este término para describir interacciones negativas, malsanas,

usualmente violentas.

Este capítulo se subdivide en cinco partes. Primero, examinamos las motivacio-nes de la guerra y mencionamos ejemplos que cuestionan la hipótesis en la cual lascausas de las guerras siempre son nobles. Cuestionamos igualmente la hipótesis que postula que segmentos importantes de la población consideran la guerra como uninstrumento eficaz. Luego, tomamos una serie de características de guerras recientesque nos llevan a revaluar el uso de la violencia para alcanzar resultados justos. Des- pués, hacemos un análisis sobre quién obtiene beneficios y quién sufre pérdidas enlas guerras contemporáneas, así como una reflexión sobre por qué y cómo las gue-




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rras continúan, pese a ser manipuladas y no tener apoyo popular. Y terminamos enfa-tizando por qué es importante que el personal humanitario comprenda estos plantea-mientos y evalúe de manera cuidadosa y precisa, las fuerzas activas en las situacio-

nes de conflicto donde brinda ayuda.

¿Por qué se hace la guerra?

La guerra se hace por buenas y malas razones, y la mayoría de las veces por unamezcla de ambas. Comprender que la guerra se hace por razones que compiten entreellas -oscilando entre razones altamente morales y aspiraciones personales y egoís-tas-, es fundamental para el personal humanitario que aspira a deshacer el nudo decómo su ayuda influye e interactúa con el conflicto.

La guerra como persecución de un objetivo

La mayoría de la gente cree que “la guerra es un infierno” y debería ser evitada, pero no a cualquier costo ya que vale la pena luchar y morir por ciertos objetivos.Piensan que para alcanzar el fin deseado, las sociedades deberían usar los mecanis-mos diplomáticos y políticos disponibles. Sin embargo, si estos mecanismos fraca-san, la guerra en últimas puede ser un instrumento eficaz para lograr aquello que no puede obtenerse de otra forma.

Por esta razón, usamos la expresión: las causas de fondo de la guerra. Con esto

intentamos identificar verdaderamente por qué y para qué está combatiendo la gente;qué explica su sacrificio.

Por medio de la guerra se ha logrado poner fin a regímenes opresivos y agreso-res, así como cambiar patrones de tenencia de la tierra y alcanzar mayor justicia política y económica. Las guerras de liberación, las revoluciones campesinas y lavictoria de las Fuerzas Aliadas contra Hitler, son ejemplos de guerras justas.

Una mirada diferente de la guerra

La gente también combate, muere y mata -o manda a otros a hacerlo- en función

de objetivos innobles e injustos. En muchas partes alrededor del mundo encontra-mos civiles así como numerosos combatientes, que acusan a sus líderes de involu-crarlos en guerras sin justificación. Una mujer croata nos dijo en Zagreb, en 1994:“Tenemos problemas aquí, claro, pero la guerra no tiene que ver con estos proble-mas. Esta guerra es manipulada por ciertas personas que quieren el poder y la rique-za para ellos mismos. Se enriquecen y el pueblo sufre. Estos no son ‘líderes’ admira-bles. No representan el tipo de sociedad a la cual aspiramos”.

Este tema se repite de un país a otro cuando la gente trata de explicar la guerra.Las palabras manipulación, codicia y poder siempre aparecen. En Afganistán, Soma-




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lia, Liberia, Ruanda, Tayikistán y Bosnia-Herzegovina -para citar solamente algunosejemplos-; las personas expresaron que los procesos a través de los cuales fueronllevadas a combatir, en vez de resolver los problemas de sus sociedades empeoraron

la injusticia y la pobreza, y afectaron de manera profunda las estructuras socio-eco-nómicas. Numerosas guerras en la actualidad y el pasado se han caracterizado por laausencia o la erosión de una causa de fondo, así como de un compromiso popularamplio con una causa o un sentido claro que justifique la razón para combatir. Muy pocas de las guerras actuales han sido iniciadas por gente pobre y marginada, unidabajo un combate que exprese una lucha de fondo hacia una sociedad justa.

Las causas inmediatas son más importantes que las causas de fondo

Con frecuencia, podemos lograr una mejor comprensión de las guerras anali-zando sus causas inmediatas más que sus causas de fondo. ¿Qué hemos encontradoanalizando las causas inmediatas de las guerras recientes?

Numerosas guerras posteriores a la Guerra Fría tuvieron sus orígenes en la rup-tura de las relaciones de poder y las incertidumbres subsecuentes en términos políti-cos, sociales y económicos, que siguieron al fin de la Unión Soviética y los sistemasinternacionales e internos de control, existentes después de la Segunda Guerra Mun-dial. Lo anterior, porque la ruptura de la Unión Soviética abrió el campo para nuevasactividades políticas o nuevas alineaciones en países previamente vinculados a estebloque, o porque la competencia por la hegemonía entre los Estados Unidos y laUnión Soviética terminó sobre la escena de otros países. Así colapsaron las previas y

usuales estructuras de gobernabilidad en muchas partes del mundo.En estos espacios abiertos a aspiraciones políticas internas, aparecieron indivi-

duos y grupos impacientes por establecer nuevos sistemas y estructuras. Empezó unalucha política por el liderazgo, un proceso que fue facilitado por la desaparición delos controles e intereses externos.

En vez de buscar plena legitimidad por medio de la formulación de un conjuntode principios para definir a futuro una sociedad mejor, muchos de los aspirantes al poder escogieron identificarse y buscar apoyo en subgrupos de la sociedad. Analiza-ron sus historias nacionales y seleccionaron características que los diferenciaban.

Hicieron (a veces de manera precisa y otras, con exageraciones equivocadas) que lagente recordara las divisiones históricas basadas en las identidades de los subgrupos. Como en ciertos casos existían antagonismos entre subgrupos desde hacía tiempo, la desaparición del Estado u otros mecanismos de control de esos antagonismos,sirvieron de abono para su renovación.

En ese contexto, de manera determinante los que buscaban el poder conven-cieron a la gente de que no existían formas de compartirlo con otros grupos. Pro- pusieron una visión en la cual un grupo domina o es dominado. Rechazaron demanera conciente todo sistema de coexistencia, cooperación y distribución del poder.




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Y para comprobar su filosofía de “dominar o ser dominado” provocaron de maneraintencional crisis entre los grupos y espirales de violencia. Así describió la gentela manera como fueron manipulados para entrar en la guerra.

La mezcla de motivaciones

Ciertas personas mencionan objetivos morales y causas de fondo como justifi-cación a toda guerra. Los “líderes” siempre hablan de una causa justa. Los conflictosgeneralmente, tienen motivaciones justas y egoístas. A veces, la razón inicial de laguerra evoluciona y la guerra en sí se vuelve la razón para combatir.

Un colega afgano, reflexionando sobre la guerra en su país, anotaba que éstahabía tenido varias etapas. Describía la guerra contra la Unión Soviética como un jihad (una guerra santa), con un objetivo justo (la libertad frente a un invasor exter-no), el cual era inalcanzable por otros medios. Con el retiro de las fuerzas soviéticas,identificó la continuación de los enfrentamientos como una “segunda guerra”, sinotro motivo aparente que el de satisfacer el apetito de poder de los líderes y ‘señores’que competían en la guerra. Para él, esa guerra “no era santa porque era equivocadoque los musulmanes se enfrentaran entre sí”. La situación cambió de nuevo cuandola re-emergente milicia de los talibanes emprendió su campaña ideológica a fin decontrolar y reconfigurar el país. Pese a que esta guerra tuvo su origen en un objetivomoral, se deterioró al imponerse las ansias de poder personal. Este conflicto ha sidocriticado por muchos afganos porque ha inflingido costos muy altos a la poblaciónsin aportar a la paz. También, porque ha establecido un sistema socio-político que

restringe la igualdad de las mujeres y la libertad personal, así como los DerechosHumanos tanto de hombres como de mujeres. Este régimen ha impuesto un rangoestrecho de valores a través de la violencia y la humillación en público. A pesar delas motivaciones religiosas y políticas de sus líderes, su concepción de justicia esampliamente rechazada por la población que busca gobernar.

Varias guerras que empezaron durante la Guerra Fría aún perduran. A pesar dehaber desaparecido el contexto de los poderes hegemónicos que causaron esas gue-rras, las facciones guardan vestigios de las posiciones ideológicas. Las tensionescontinuas en Angola, Guatemala y El Salvador conservan algo de los motivos histó-ricos que las originaron. En numerosos casos sin embargo, los analistas locales re-

portan que con frecuencia los incidentes ocurridos son causados por grupos de delin-cuentes que reclaman pertenecer a un grupo ideológico para “aparentar” tener unmotivo diferente al propio enriquecimiento. En Nicaragua y Tayikistán nos dijeronque miembros de los grupos que operan en el campo son personas que antes seenfrentaban entre sí y en la posguerra han mantenido una comunión de interesescomo bandidos que aspiran a escapar de toda persecución judicial, y continúan laviolencia porque se ha vuelto su modo de vida.

La mayoría de las personas estarán de acuerdo que las guerras son motivadas porcausas justas. El conflicto entre palestinos e israelíes, las luchas de Timor Oriental en




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Indonesia, los enfrentamientos entre irlandeses del Norte e Inglaterra, los tamiles enSri Lanka, y los kurdos en Turquía e Irak -para nombrar algunos ejemplos-, represen-tan luchas históricas por los derechos políticos y por acabar relaciones de opresión.

Sin embargo, en estas luchas también se escuchan voces civiles a favor de acuer-dos negociados. Muchas personas de ambos lados, rechazan las posiciones rígidasdel pasado y expresan su disposición por encontrar acuerdos sobre temas políticos,de territorio y tierras. Dicen estar dispuestos a dejar atrás las matanzas incesantes,los ciclos de revancha y desquite, y los desplazamientos continuos de comunidades,que son contrarios al objetivo de establecer un mundo justo y en paz en el cualaspiran a vivir.

En razón de nuestras experiencias, junto con lo que hemos aprendido escuchan-do a muchas personas en las zonas de conflicto durante los últimos años, concluimos

que las guerras no siempre son llevadas a cabo por causas de fondo. Una mezcla demotivos y compromisos fluctuantes caracterizan la mayoría de las guerras. Y confrecuencia, hay un vínculo frágil entre la guerra y la justicia.

Otras características de las guerras recientes

Además, existen otras características de los conflictos recientes que cuestionanel vínculo entre guerra y justicia.

Guerras civiles

La mayoría de las guerras contemporáneas tienen lugar dentro de las fronterasnacionales en vez de ocurrir entre Estados y naciones. Son guerras entre grupos quetienen una historia de convivencia y comparten un idioma, una religión y una culturacomún. Se dan entre personas que han trabajado y han sido educadas juntas, y aveces, que se han casado entre ellas. Los combatientes de hoy enfrentan a sus anti-guos amigos, vecinos, colegas de trabajo, compañeros de culto y hasta familiares.

Es ampliamente aceptado que la lucha en Sudáfrica fue inspirada por undeseo de justicia e inclusión por parte de la mayoría de la población negra.Para sorpresa de algunos, cuando la Comisión de la Verdad en Sudáfrica rea-lizó audiencias sobre los crímenes perpetrados durante los años del Apar-

theid , recibió testimonios de combatientes negros que a pesar de considerarsu causa justa, sentían sus acciones en búsqueda de la justicia como “críme-nes”. Cuando mataron niños por la causa, sabían que sus medios crueles nocorrespondían al fin que perseguían. Estos individuos se pusieron en eviden-cia al confesar sus crímenes a la nación y pedir clemencia por sus actos.




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Las guerras civiles tienen lugar en los espacios de la vida cotidiana. El café delfrente, el transporte de bus local y la plaza de mercado del sábado, se transforman encampo de batalla porque son los lugares donde viven y trabajan los civiles. Los

mayores y los niños son absorbidos por la guerra como víctimas o combatientes. Enmuchas aldeas de las sociedades en guerra hoy en día, los jóvenes cargan armas casitan grandes como ellos.

Las guerras contemporáneas también generan grupos que aprovechan el estadode ausencia o vigencia de las leyes para amenazar, robar, violar y matar a la gente delcomún. A pesar de que los grupos combaten del lado de una parte del conflicto, raravez están bajo el control de las estructuras de la guerra, de tal manera que resultadifícil predecir si van a acatar las órdenes de los comandantes que son sus superiores jerárquicos formales. Estos grupos se organizan y demuestran lealtad ante todo a sugrupo inmediato y en general, operan con impunidad e irresponsabilidad.

También, en los conflictos motivados por la búsqueda de la justicia, en los cua-les se ha negado a ciertos grupos el estatus de ciudadanía o los derechos civiles, losmétodos empleados se caracterizan de manera creciente por la pérdida de coherenciafrente a esa búsqueda. Cuando los combatientes por la libertad ponen bombas en la plaza de mercado donde las mujeres hacen sus compras; cuando los ejércitos obligano convencen a niños de ocho años a cargar y hacer uso de las armas; cuando labrutalidad, las torturas y el terror (degollamientos, mutilaciones, violación de niñoso exposición de cuerpos despedazados de las víctimas) son los métodos empleados para perseguir la causa justa, termina afectándose la legitimidad de esa causa.

Puede parecer purista argumentar la existencia de un vínculo obligado entre losmedios y los fines, pero no somos los únicos que pensamos de esta manera. Hemosescuchado de parte de tamiles y cingaleses, irlandeses e ingleses, palestinos e israe-líes y otros más atrapados en los combates, que las técnicas empleadas a veces en lasluchas llevadas a cabo bajo sus nombres causan repugnancia y horror. Parece acerta-do plantear que los impactos socio-económicos de las guerras reflejan la mezcla demotivos que las causaron y los métodos terribles empleados para satisfacer esosmotivos. Si los códigos de conducta y honor hacen que las guerras sean menos bru-tales y más justas, en la realidad han sido seriamente erosionados por el accionar delas facciones enfrentadas, que ignoran e irrespetan esos códigos de manera rutinaria.

Varias guerras contemporáneas han estallado repentinamente. Más que un últi-mo recurso después de haber intentado otras alternativas para conseguir el cambio,la gente se ha precipitado hacia la guerra con las ansias de tomar el poder antes queotros. La profusión de armas portátiles que se esconden fácilmente, y también, pe-queñas armas letales y “livianas”, soportan igualmente el carácter repentino y fácildel recurso a la violencia. Gran parte de las guerras contemporáneas no han sido precedidas por el fracaso de los esfuerzos diplomáticos o intentos de mediación.

La vinculación de civiles y de la vida civil en la guerra como combatientes y‘blancos’ prioritarios, cuestiona el argumento de que las guerras promocionan la




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justicia. Los métodos empleados por muchos de los combatientes afectan todo vínculointrínseco entre los medios violentos y las causas justas. La aparente facilidad con lacual la gente recurre a las matanzas por una causa, en vez de buscar el bien común y

soluciones aceptables de mutuo acuerdo, debilita la conexión entre el uso de la violen-cia y el alcance de la justicia.

Estas características comunes a muchos conflictos contemporáneos los alejande la búsqueda de la justicia. Este es nuestro juicio basado en numerosas observacio-nes, pero más importante todavía es el juicio de numerosos individuos que hemosencontrado y que son actores de los conflictos.

¿Quién gana y quién pierde en la guerra?

La relación entre la guerra y la búsqueda de la justicia es todavía más cuestiona-da cuando se examinan los beneficios y las pérdidas causadas en los conflictos. Sóloun número restringido de personas se benefician de la guerra, en contraste con loscostos que son soportados de manera amplia y profunda por la mayoría.

Los ‘señores’ de la guerra son los que disfrutan de las ganancias económicas.Sus cofres son alimentados por las conquistas territoriales, los robos y el levanta-miento de impuestos. Los guerreros y las bandas de atracadores utilizan también el poder de las armas para enriquecerse. Los traficantes de armas se benefician más enla medida que duran las guerras, especialmente los productores y distribuidores de pequeñas armas y otro tipo de armas destinadas a aterrorizar a los civiles en las

guerras contemporáneas. Los gobiernos de los países productores de armas han apo-yado los esfuerzos de mercadeo de sus firmas privadas para evitar el desempleosectorial y mantener la capacidad de producción ante la eventualidad de una guerra.

Como se desarrollará en el capítulo 4, los ingresos y las ganancias también sonaprovechados por personas que atienden a las víctimas de las guerras. El número delas agencias de ayuda humanitaria y de cooperación, y su dependencia como canalesvía transferencia de recursos, a veces masivos, ha aumentado de manera dramáticadesde los años setenta.

En los períodos de posguerra, en Colombia y Guatemala, la representa-ción en los consejos locales de mediación estuvo totalmente controlada porlos movimientos guerrilleros y el gobierno. Esto significó que las comunida-des indígenas que no se aliaron con uno u otro lado (a pesar de haber sidoblanco de ataque y a veces, protagonistas de la violencia), no tuvieron ningu-na voz en la planeación posconflicto. Según algunos relatos, las decisiones deincluir solamente a representantes de la guerrilla y el gobierno, debilitó posi-ciones más moderadas y conciliadoras presentes en la sociedad civil local. Porejemplo, la exclusión de miembros de la comunidad en los foros de planea-




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ción implicó que los programas fueran diseñados para reinsertar a los com-batientes en la sociedad, sin prestar ninguna atención a la forma como lascomunidades locales podían ayudar en la reintegración, lo cual hubiera sidouna estrategia mucho más efectiva para lograr la desmovilización.

Las personas presentes en las áreas de conflicto, quienes controlan los recursoso tienen las destrezas requeridas por los donantes humanitarios, pueden beneficiarsede las inyecciones de fondos para la ayuda humanitaria.

Mientras las riquezas obtenidas a través de la guerra se concentran en unos pocos grupos, las pérdidas son asumidas por las mayorías. La destrucción de propie-

dades afecta a muchas familias, comunidades enteras y naciones. Las muertes, lasmutilaciones y la pérdida de salud arrojan costos directos e indirectos. La pérdida dela capacidad productiva y de generación de ingresos, tiene consecuencias indirectas para las familias y la producción nacional que duran años. La pérdida de cultivos, ladestrucción de equipos, los daños a la infraestructura, el abandono de tierras cultiva-bles, hogares y otros lugares de producción, así como la ruptura de empresas y pro-cesos productivos y la interrupción de los mercados, es una lista larga de pérdidasinducidas por la guerra.

También hay ganancias y pérdidas sociales y políticas en la guerra. En todaslas guerras el poder político se identifica con el poder militar, por lo menos duran-te un tiempo. El grupo o el individuo que domina militarmente, también domina política y socialmente. Una guerra de liberación exitosa puede establecer un siste-ma democrático e incluyente, pero como fue planteado anteriormente, tales gue-rras son escasas. Los grupos de combatientes con frecuencia señalan el alto gradode compañerismo que experimentan entre ellos. La valentía, la importancia delsacrificio y el riesgo, así como la interdependencia que surge por el hecho de com-batir juntos, proveen un sentido de pertenencia que puede ser visto como una ga-nancia social disfrutada por los protagonistas de la guerra. Cuando estas “ganan-cias” se viven en un grupo que impone el terror sobre la población en general, loscostos pueden ser muy elevados.

Si la dominación militar es mantenida por individuos o grupos que persiguen su propio interés por encima del establecimiento de sistemas justos e incluyentes, lasganancias políticas y sociales de la guerra son desviadas y excluyentes. Los ‘seño-res’ de la guerra acumulan poder sobre la tierra y la población, y pueden ganar unreconocimiento internacional a través de entrevistas en la BBC y la CNN, y de invi-taciones a mesas de negociación en las capitales europeas. A menudo, este reconoci-miento refleja exactamente el grado de violencia que estos líderes han sido capacesde promover, más que la legitimidad o popularidad de sus causas. La “política” pue-de llegar a reducirse a un conteo de resultados sobre el campo de batalla.




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Cuando ninguna de las partes logra una ventaja militar, las guerras pueden ex-tenderse durante años, fragmentando profundamente los sistemas sociales y causan-do múltiples sufrimientos. La ausencia de la aplicación de la ley y el dominio de la

barbarie conducen a una pérdida de cohesión social en el seno de la sociedad.

Aún cuando uno de los lados opuestos logra ganar la guerra y en consecuencia,disfrutar ganancias sociales y económicas, igualmente se sufren pérdidas sociales. Numerosos individuos quedan con traumas, depresión y disfuncionalidades. Comolo mencionamos anteriormente, las guerras que se han llevado a cabo por motivoscuestionables o a través de medios brutales, tienen desenlaces que no necesariamen-te conducen al establecimiento de sistemas justos. Herencias constituidas a base dedesconfianza y odio entre grupos, caracterizan los sistemas sociales de muchas so-ciedades que han pasado por conflictos civiles recientes. El hecho de determinar el poder más por la fuerza de las armas que por la justicia, junto con los legados de

desconfianza, temor, odio y traumas, controvierte todas las afirmaciones que preten-den ligar directamente al conflicto con la justicia.

¿Por qué perduran las guerras?

Si lo que hemos planteado es cierto, si tantas personas no son fieles a las causasde fondo de sus guerras, o en el caso de ser fieles, no por ello desinteresadas enencontrar alternativas no violentas al alcance de sus objetivos, ¿por qué perduranentonces las guerras? Otra vez, nos corresponde reportar lo que hemos visto y nos hasido contado en numerosas sociedades que viven en conflicto.

Las guerras condicionan su propia continuación

Una vez empieza una guerra, es difícil concluirla debido a varios procesos.Cuando la gente tiene una experiencia directa y personal de guerra con quienes eransus vecinos; cuando sufre una atrocidad de parte de personas con las cuales vivió einteractuó anteriormente, empieza a suscribirse en la filosofía excluyente promovida por sus “líderes”. Se pregunta cómo pudo tener confianza en “esa gente” y concluyeque nunca más podrá confiar en ella.

“Personas sin armas, sin poder alguno fuera de su autoridad personal,tuvieron que hacerse a un lado… Se mantuvieron allí porque los ‘irreconci-liables’ podían hacer cualquier cosa. Los ‘irreconciliables’ sabían que si lasautoridades federales lograban establecer el control, entonces serían llama-dos a responder por sus actos. Por eso no les quedó otra solución que seguircombatiendo”.




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“Pienso que los militantes no van a dejar estos pueblos. (Otros)… Los vana destruir…. Y los ‘irreconciliables’ probablemente van a provocar una explo-

sión o un ataque de artillería”.

—Entrevistas con chechenos por Joan Beecher, reportero de Voice of America , ar-

chivado en un informe desde Chechenia el 26 de Febrero 1996—.

Un factor igualmente importante que contribuye a la continuación de una guerracivil es la experiencia demasiado frecuente de cometer una atrocidad en contra de unantiguo amigo, vecino o colega. A veces la atrocidad consiste tan sólo en no hacernada cuando alguien es amenazado o atacado; otras veces, implica una violenciadirecta, cara a cara. En ambos casos, el sentimiento de culpa es fuerte. Si gentebuena comete actos que nunca pensó cometer en contra de algún conocido, se sienteobligada a justificar su acción: si son capaces de hacernos cosas tan horribles, no podemos confiar más en “ellos”. En consecuencia, actuar contra “ellos” puede serinterpretado como necesario.

La guerra en sí misma, especialmente cuando los civiles son involucrados, pro-duce un ciclo de acciones que se repiten. Acción, reacción, violación y recompensa,alimentan un ciclo que se torna cada vez más difícil de romper. El experimento de laguerra se convierte en una causa de fondo que conduce a futuras guerras.

Las guerras que se extienden por varios años pueden llevar a una generación de

gente joven a no conocer otra vocación más que la guerra y a no tener ningunacompetencia para la vida civil. No pueden encontrar empleo y por consiguiente,siguen combatiendo. Para la sociedad es difícil reintegrarlos, y su falta de respeto ala ley y la delincuencia causan desconfianza y una sospecha sistemática que creatensiones generalizadas.

Además, ciertos grupos e individuos aún sin disfrutar ganancias económicas,sociales o políticas, pueden sin embargo contribuir a la continuación de la guerra.Son personas que se identifican fuertemente con una causa y hacen tantos sacrificios por ella, que el fin de la guerra representa una amenaza a su identidad. Desde uncomienzo han sido motivados por la nobleza de la causa, tanto que rechazan toda

posibilidad de evolución positiva. En ocasiones cometen acciones que rechazan susfilas, pero que alimentan la necesidad de venganza más que alcanzar una paz justa.

Un grupo que rechazó previamente una solución al conflicto, finalmentese involucró en diálogos de paz con su enemigo de largo tiempo. Pocashoras antes de comenzar los primeros diálogos, una bomba explotó en unmercado. Ninguno de las partes acusó a la otra; ambas se encontraron a lahora convenida.




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Un analista informado sobre la situación fue entrevistado por la radiointernacional ese mismo día y señaló el significado del momento y la impor-

tancia de mantener un ambiente favorable a la paz frente al atentado de labomba.

Luego el reportero le preguntó: “¿Que podría deshacer este esfuerzo ha-cia la paz?” y el experto le contestó: “Otra bomba seguramente”. Señaló así que dos atentados serían suficientes para lograr lo que el primero no pudoprovocar.

La guerra también provoca situaciones en las cuales la reconciliación no es posible. A veces la gente que sufre sólo desea infligir sufrimiento a cambio del queha experimentado. La gente ha cometido tal gravedad de crímenes durante la guerra

que si la paz llegara serían enjuiciados. Para ellos, la terminación de la guerra repre-senta la verdad sobre sus crímenes; y la continuación de la misma, es la única posi-bilidad para sobrevivir.

Aunque numéricamente representan un grupo pequeño, los opositores y los an-tagonistas son impedimentos grandes para la paz. La experiencia muestra que a me-dida que se avanza en la negociación, estos grupos con frecuencia se sienten amena-zados y optan por vías directas de hecho para afectar el alcance de los logros. En lamayoría de las sociedades en transición, de un periodo de guerra a uno de cese alfuego y negociación, se presentan uno o varios intentos por deshacer los acuerdos de paz. El asesinato de un líder involucrado en las negociaciones de paz o algún actoviolento que reavive la desconfianza intergrupal, son hechos capaces de promover elmiedo entre la opinión pública, e incluso, que las conversaciones sean canceladas yse reasuman las hostilidades.

Estos actos son predecibles y por consiguiente, deberían ser infructuosos. Sinembargo, es común que los constructores de paz terminen sorprendidos por la vio-lencia opositora – antagonista y permitan que ésta interrumpa los pasos que han sidocuidadosamente construidos para alcanzar un acuerdo mayoritario. Si esto pasa, ta-les actos tienen éxito. Cuando los constructores de paz muestran a los opositores quesus acciones minan los esfuerzos hacia la paz, refuerzan su resolución para conti-

nuar con esas acciones. Cada vez que un acto violento tiene éxito en acabar con un proceso de paz, otros opositores son alentados a cometer sus propios actos de terro-rismo. Es un ciclo de auto-reforzamiento.

Diáspora

Otro grupo que a veces perpetúa la guerra y dificulta la paz, incluye a aquellas personas que tienen relación con las áreas donde se desenvuelve el conflicto, peroque viven de otra parte, son las comunidades en diáspora. Varias de estas personashuyeron al empezar la guerra y se establecieron como grupo de exiliados (por ejem-




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plo, los tuareg en Noruega y los tamiles en Europa). En otros casos, nacieron porfuera de las zonas en conflicto (por ejemplo, los irlandeses nacidos en Estados Uni-dos y los judíos que viven por fuera de Israel), pero fueron educados con un fuerte

sentido de identidad frente a la causa del conflicto regional.

Dos mujeres judías fueron entrevistadas por un periodista estadounidenseen el momento en que la autoridad palestina sobre la franja de Gaza empezó ahacer seguimiento a los acuerdos de paz de Oslo. Una vivía en la ciudad deNueva York y la otra, en un asentamiento al norte de la franja de Gaza. Laprimera estaba indignada: “Los judíos en Gaza deben quedarse. Ellos debeninsistir para que Israel envíe tropas para defenderlos. Ellos deben permaneceraferrados al sueño. ¡Conquistamos esa tierra, debemos conservarla!”.

La segunda rió: “¿Por qué deberíamos continuar viviendo en una parte del

territorio de Gaza que ha sido negociada para pertenecer a los palestinos, sóloporque alguien en Nueva York piensa que así debe ser? Es fácil para ella decirque continuemos. Yo estoy lista para regresar a Israel y criar a mis hijos. Sialguna vez vamos a vivir en paz tenemos que hacer algunos compromisos.Claro que amé mi hogar en Gaza, y lamento ser una de las que tenga que irse,pero si ese es el camino para la paz, entonces colaboremos para que así sea”.

Estos grupos utilizan sus posiciones/reconocimiento para recaudar fondos y apo-yar la guerra. También convocan a la opinión pública y la acción política internacio-

nal en nombre de su causa. Y en ocasiones, son más estrictos en sus demandas ycondiciones para la paz que los compatriotas que viven en medio de la guerra. Aúncuando los grupos locales pueden estar listos para negociar, quienes están por fuerade la amenaza diaria de la guerra suelen asumir posiciones puristas e insistir en una paz que imaginan como la mejor.

Los hábitos de la guerra, la mentalidad de la guerra

Hábitos y mentalidades por sí mismas no pueden hacer que la guerra continúe, perocon regularidad hacen que las personas pierdan oportunidades para alejarse de ésta.

En Líbano, durante los primeros meses de cese al fuego en los que la genteempezó a creer en la paz, los miembros de una ONG local y un consultor externo

consideraron la forma de reformular el programa de la ONG para pasar de unaprovisión de ayuda a una para el desarrollo. El desánimo general afectó algrupo, el cual encontró poca inspiración en el nuevo trabajo y no respondió alas motivaciones del consultor. Finalmente, el director del equipo dijo: “Yo séqué anda mal. Sé por qué estamos teniendo problemas con esta cuestión. Cada




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día, durante los últimos quince años, nos levantamos y fuimos a trabajar sinsaber si ese podía ser nuestro último día. Varios de nuestros amigos y colegas

fueron asesinados. Sabíamos que en cualquier momento podíamos quedar atra-pados en medio del fuego cruzado. Aprendimos a vivir el momento sin pensaren la próxima hora, ni mucho menos en la próxima semana o año. Ahora enmedio de la paz tenemos que planear hacia adelante. Tenemos que pensar deforma totalmente diferente. Dar pequeños pasos para construir a largo plazo eldesarrollo. ¡No sabemos cómo planear ni trabajar por la paz!”.

Algunas personas en sociedades en guerra reflejan la manera como la vio-lencia permea las relaciones sociales. Ellos mencionan que en contextos donde

es común la violencia casual o deliberada, la vida es subvalorada y la gente recurrecon frecuencia a las armas en lugar de discutir o negociar para “resolver” las dispu-tas. En particular, son notorios los valores que aprenden los niños cuando crecen encontextos de conflicto. En Afganistán, por ejemplo, padres y promotores socialeslocales señalan la influencia de la “cultura de la violencia”, que moldea las expecta-tivas sobre las interacciones personales. Algunas ONG locales están implementando programas que desafían directamente esa cultura e intentan reeducar en valores y procesos propios de la interacción social pacífica.

Además, en muchos escenarios en conflicto, voluntarios y promotores socialesse han visto envueltos en procesos donde también terminan por aceptar la guerra.

Desde una admirable introspección y honestidad, algunos han descrito la emociónde trabajar por una buena causa en medio del fuego. Mencionan el espíritu animado por el peligro y cómo las personas se cuidan y relacionan entre sí de manera signifi-cativa. La mentalidad de la guerra puede impedir que los voluntarios y promotoressociales aprovechen oportunidades importantes para que la gente local logre desem-barazarse del conflicto.

Los voluntarios -y sus agencias humanitarias-, algunas veces valoran más eltrabajo que hacen en medio de la guerra que en sociedades en paz. El prestigio, el poder de prevalecer, e incluso los ascensos y las promociones de personal, algunasveces están más vinculados con el trabajo en tiempos de guerra que con aquel que sehace en tiempos de paz o posconflicto.

En Sarajevo, cuando las tropas de las Fuerzas de Implementación de Paz (IFOR,sigla en inglés) asumieron posiciones a lo largo de Bosnia y Herzegovina, un visitante

entrevistó a un asistente humanitario que había estado en la ciudad durante dosaños, y había visto lo peor del asedio. El entrevistador le preguntó: “¿Cómo sesiente ahora que los combates han terminado?”, y el asistente respondió: “A




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decir verdad, no sabemos qué hacer con nosotros mismos. Cuando llegannuevos asistentes, nos sentimos superiores a ellos. Nosotros vivimos todo

lo que pasó aquí y ellos no pueden entender. Contamos historias de guerracomo si esa fuera la ‘vida real’ y la paz imposible y menos importante.Contamos nuestras ‘historias de guerra’ cuando estábamos en los refugiosantibombas y casi olvidamos lo asustados que nos sentíamos. No podemosencontrar ninguna emoción en el trabajo actual. Es muy extraño tomar cons-ciencia de esto”.

Por qué es importante para los asistentes humanitariosentender la guerra

Porque la ayuda se vuelve parte del contexto de las guerras en donde se propor-ciona y por consiguiente, los asistentes humanitarios necesitan entender los motivosy los propósitos de los conflictos donde intervienen. Ellos necesitan escuchar lasvoces diversas de las personas pertenecientes a sociedades en guerra y evaluar lafuerza del (o en su defecto, la falta de) compromiso con una causa, así como lavalidez y autenticidad histórica (o su ausencia) de estas motivaciones.

¿Cómo se siente la gente de una sociedad en conflicto? ¿Se siente comprometi-da con una causa por la justicia o manipulada por los líderes en su búsqueda de

poder? ¿Qué personas expresan cierto tipo de actitudes? ¿Quién gana y quién pierdeen el contexto de este conflicto? ¿Están todos envueltos en la guerra o hay partes del país que viven en una paz relativa?

Estas son algunas de las preguntas que los asistentes humanitarios deben consi-derar, basados en lo que hemos encontrado en áreas de conflicto durante los últimosaños. Involucrarse en un conflicto bajo la presunción de un ideal de justicia es arries-garse a tener y seguir un programa erróneo. El conocimiento previo de las caracterís-ticas comunes y las diferencias importantes, abordadas anteriormente, señala un puntode inicio para escuchar las opiniones locales e identificar oportunidades que refuer-cen las conexiones entre las personas antes que sus divisiones.

Las oportunidades de ayuda para reforzar la guerra o su superación, varían conel tiempo. Sin embargo, un cierto número de guerras civiles parece tener tres etapas.Estas etapas no son estáticas ni necesariamente secuenciales, debido a que el cursode la guerra algunas veces puede causar un cambio sorpresivo en las actitudes entorno a ella, y también, a que algunas personas de una zona en guerra pueden estar enlo que creemos que es la etapa 1, mientras que otras están en las fases 2 o 3. Decualquier forma, a continuación presentamos las tres etapas observadas en algunasguerras. Pensar en ellas puede alertar a los trabajadores humanitarios sobre las dife-rentes oportunidades en el tiempo para que la ayuda pueda tener un impacto óptimo.




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Un grupo de asistentes humanitarios al sur de Sudán estaba analizan-do la guerra que allí se desarrollaba y concluyó: “En realidad hay tres

guerras. La guerra ‘real’ es la que hay entre el norte y el sur. Esta es unaguerra importante porque se trata de la libertad de dos grupos diferentespor vivir dentro de las mismas estructuras políticas. Esto requiere una solu-ción política y tenemos poca capacidad de incidencia al respecto, a menosque presionemos a nuestras agencias para que asuman posiciones de apo-

yo. Pero también hay una guerra entre las facciones del sur, un conflictosur-sur. Esto tiene mucho que ver con la competencia entre los diferenteslíderes que quieren estar en el poder, más que con los problemas de basede la guerra entre el norte y el sur. Y además, existen robos de ganadoentre las aldeas e incluso, verdaderos asaltos entre ellas.

Para la gente es fácil pensar que toda la lucha está directamente rela-cionada con el conflicto norte-sur y que no puede hacer nada sobre losotros problemas hasta que la guerra termine. Muchas personas creen queel conflicto del sur e incluso los asaltos, hacen parte de la misma guerra.Pero realmente, hay tres guerras y la ayuda las refuerza y alimenta. Elconflicto sur-sur y los robos de ganado están ocurriendo en nuestro espa-cio -los lugares donde damos ayuda-, y frecuentemente, tienen que vercon los recursos que estamos proveyendo. Podemos cambiar esto, encon-trar nuevas formas de brindar ayuda sin reforzar estas guerras”.

El ejercicio del grupo por separar los diferentes conflictos ayudó de

inmediato a sus miembros a encontrar las formas para cambiar y hacer másefectivos sus programas. En sesiones posteriores, los asistentes humanita-rios que trabajaban en Sudán lograron formular propuestas programáticaspara manejar los problemas propios de la guerra entre norte y sur. Porejemplo, retomaron los vínculos existentes entre el norte y el sur dentro delos sistemas regulares de comercio de ganado. Los cambios en las alianzassignificaba que personas de ambos lados compartían filiaciones tribales y religiosas, y un amplio número de personas de la tribu Dinka estaba pre-sente en ambos lados. Los programas de asistencia fueron diseñados parafortalecer esas conexiones y promover la estabilidad de un acuerdo políti-co futuro.

En la primera etapa, cuando recién empieza la violencia muchas personas sue-len decir: “¿Qué nos estamos haciendo a nosotros mismos? Hemos vivido juntosdurante años. Esto es una locura. Seguramente esto tiene que parar”. Pero despuésde algunos meses en guerra, las experiencias personales de horror y sufrimientocrecen. En la segunda etapa, muchas personas se convencen de no poder confiar enlos del otro bando y por tanto, en la necesidad de ganar la guerra. En muchos conflic-tos, incluso en esta segunda fase cuando la gente está comprometida con vencer,




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algunos reconocen abiertamente que la guerra es conducida por líderes políticos quebuscan ganancias personales. Están comprometidos con ganar, pese a ser conscien-tes que la victoria y la justicia no son equivalentes.

Finalmente, en la tercera etapa puede escucharse a la gente decir: “Esto es ab-surdo. ¿Qué nos estamos haciendo a nosotros mismos? Ya vivimos juntos antes, podemos volver a estar juntos de nuevo. Nada es mejor que eso”. Las personas estánexhaustas de la guerra y reconocen que ésta ha perdido sentido desde todo punto devista ideológico. No vale la pena el sacrificio por la guerra.

No hemos encontrado un patrón ni la manera para predecir por qué algunasguerras civiles continúan durante muchos años mientras otras sociedades alcanzanla paz en corto tiempo. Como se mencionó anteriormente, en algunas partes o ciertas personas de un mismo país pueden estar en etapas diferentes. Son diferentes las

formas como los asistentes humanitarios pueden encontrar a quienes están listos para desvincularse del conflicto y ayudarlos a buscar maneras para hacerlo. Quizáses más obvio durante la primera y tercera etapas, que en la segunda (en todas lasfases los asistentes deben prestar mucha atención a las formas en que la ayuda puedareforzar las tensiones o divisiones entre los grupos y por tanto, alimentar el conflic-to). Observar la actitud de las personas en torno a la guerra es importante, en lamedida que los asistentes pueden identificar oportunidades para apoyar su desvincu-lación.



Las características de las áreas de conflicto

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Las características de las áreasde conflicto

Las situaciones de conflicto se caracterizan por tensiones y divisiones intergrupales. Cada quien sabe esto, lo anticipa y lo focaliza.

Más interesante es el hecho que las situaciones de conflicto también se caracte-rizan por capacidades locales para la paz y conectores que relacionan entre sí a las personas que combaten. Esto sorprende a mucha gente y de hecho, nos sorprendiócuando estábamos conociendo numerosas situaciones de conflicto.

El personal humanitario internacional en zonas de conflicto tiende naturalmentea enfocarse sobre el conflicto. Han sido advertidos por familiares y amigos, y se hancapacitado para preservar su seguridad personal. Si están bien preparados, puedenmanejar el estrés y el trauma, ya que cuando llegan a los lugares perciben la violen-cia y sus manifestaciones, que son inmediatas y poderosas.

La población local en áreas de conflicto también tiende a enfocarse sobre lasdivisiones y las tensiones. La novedad de la violencia y el peligro constante que éstacrea, la invade. Pese a mantener comportamientos “normales” (lo que constituyeconectores como lo veremos más adelante), ve todo como “anormal” en razón delconflicto. Y con frecuencia, pasa por alto la posibilidad de darse cuenta de numero-sas modalidades de actuar y pensar de manera pacífica.

La lección más importante aprendida a través del Proyecto de Capacidades Lo-cales para la Paz (LCPP en inglés) es la existencia y la fuerza de las capacidades parala paz, así como de los conectores. En todas las sociedades existen cosas que conec-

tan a la gente que combate entre sí, y también, capacidades para la paz.

Con cierta regularidad, quienes brindan asistencia internacional al llegar a un áreade conflicto se encuentran tan desbordados por la violencia que no logran darse cuentade la existencia de capacidades para la paz. Los términos dramáticos y fatales de laguerra -violencia, peligro y las expresiones de odio- son aceptados como una realidad.En consecuencia, la ayuda es dirigida más en función de los divisores existentes en lasociedad que de apoyo a los conectores. Por tanto, la ayuda puede reforzar el conflictode manera involuntaria y perder grandes oportunidades para apoyar a la población aredescubrir y fortalecer los aspectos de sus vidas que los conectan a unos y otros.




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En este capítulo examinaremos tanto las capacidades locales para la paz comolas divisiones existentes en las sociedades en conflicto. A modo de contraste con unadistorsión dominante que concentra la atención sobre las causas y las manifestacio-

nes de la guerra (sistemas de alerta temprana, evaluación de necesidades), examina-remos de entrada las capacidades locales para la paz.

Capacidades para la paz y conectores

Aún en medio de una guerra virulenta, son más los que no combaten que aque-llos que lo hacen. Hay más individuos que evitan asesinar a sus vecinos que los queasesinan. También hay más sociedades que evitan la guerra que las que adelantanuna. Son más numerosos los supuestos líderes que fracasan en su intento por llevar ala población al conflicto que quienes lo logran. Son más numerosas las personas que

intentan corregir los sistemas sociales de marginación e injusticia por medio de mé-todos pacíficos que los que buscan lograrlo a través de la guerra.

Las personas tienden más a evitar y prevenir la violencia que a buscarla. Aún enel mundo agitado de hoy, la paz está más presente que la guerra.

El Proyecto de Capacidades Locales para la Paz ha encontrado que aún en lassociedades en guerra civil, que rompe los patrones cotidianos, varios aspectos de lavida siguen conectando a la gente y no los divide. La historia, la cultura, el lenguajey las experiencias comunes; las instituciones y los valores compartidos; la interdependencia económica y política; y la manera parecida de pensar y actuar existen en

todas las sociedades, incluso en las que sufren la guerra civil.

Además, todas las sociedades poseen sistemas para manejar las diferencias y lastensiones sin violencia. A menudo, se designa una categoría especial de personascomo los ancianos o las mujeres, para actuar como mediadores y conciliadores. To-das las sociedades tienen sistemas para limitar y acabar con la violencia si ésta surge,y todas cuentan con individuos que afirman la paz aunque domine la guerra. Sinembargo, asumir estas posiciones es impopular y peligroso.

Todos estos elementos constituyen capacidades locales para la paz; existen pre-viamente a la guerra y con frecuencia, previenen la violencia abierta. Obviamente,

no siempre son suficientes para evitar la guerra. Pero si ésta estalla, las capacidadesexisten y de hecho, algunas surgen de la experiencia de la guerra. Las capacidades para la paz son importantes porque proveen la base a partir de la cual la paz puede ydebe ser construida a futuro. Son los ladrillos existentes y potenciales de los siste-mas de interacción política y económica que pueden sostener futuros estables, pací-ficos y justos para las sociedades en conflicto.

Hemos identificado cinco categorías de capacidades para la paz y conectores(más adelante examinaremos estas categorías): sistemas e instituciones, actitudes yacciones, valores e intereses compartidos, experiencias comunes, y símbolos y cere-




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monias. No son categorías mutuamente excluyentes, sino más bien entrelazadas.Incluimos las cinco para ilustrar el rango de conectores que hemos encontrado. Es- peramos sensibilizar al personal de apoyo humanitario sobre dónde buscar capacida-

des para la paz y cómo identificar oportunidades para apoyarlas.

Sistemas e instituciones

En todas las sociedades donde estalla la guerra, los mercados continúan conec-tando a la población por encima de las líneas de enfrentamiento. A veces un sistemade comercio entre enemigos logra formalizarse por medio de contratos y cuentasbancarias en otro país. En ocasiones, el comercio tiene lugar en la tradicional plazade mercado del sábado por la mañana, donde las mujeres se reúnen para vender los productos de sus huertas. Los mercados pueden representar los lugares donde la población dividida por la guerra se encuentra e interactúa, manteniendo relacionesque ellos mismos valoran. O solamente, representar un método organizado de distri-bución de bienes necesarios y a veces, obtener ganancias. En todos los casos, siempre existen los mercados.

Un hombre que tenía un negocio de té en el mercado a las afueras deSarajevo fue entrevistado: “Este mercado funcionó durante toda la guerra”,dijo. “Claro, preparaba té y me sentaba con ‘ellos’ durante el día y recibía sudinero, pero era posible que por la noche ‘ellos’ nos dispararan”.

La infraestructura también continúa conectando a la población durante las gue-rras civiles. Los sistemas de electricidad, acueducto, comunicación y carreteras, co-nectan a la población durante la guerra porque ésta depende de ellos y por esa razón,los preserva aún en medio del conflicto.

Pese a estar combatiendo, para los actores de un lado u otro, ciertas institucio-nes continúan teniendo importancia en diferentes aspectos. Los sistemas de comuni-cación por ejemplo, en la guerra pueden crear vínculos entre personas. En muchaszonas de conflicto nos han dicho que para las partes, la BBC representa una fuente

de verdad acerca de lo que está pasando. La gente aprecia saber que tanto ellos comolos del “otro lado” escuchan las mismas noticias. En Tusla un grupo ocupó un salóncon computadores para mantener contacto vía correo electrónico con colegas y ami-gos del lado serbio mientras el combate los dividía.

Los sistemas y las instituciones pueden generar contactos directos entre las per-sonas (como en el caso de los mercados y las comunicaciones personales), o puedenconectar a las personas virtualmente (como la BBC y las redes eléctricas). En amboscasos, proveen conexión y continuidad aún cuando la población esté dividida por elconflicto.




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Estaba en la frontera entre el Sur de Tayikistán y Afganistán y vi encimade mí una enorme y compleja red de cables eléctricos. Alrededor mío había

cráteres profundos en el suelo, creados por los obús que cayeron durante elúltimo enfrentamiento. Pregunté cómo se había reconstruido la infraestructu-ra de electricidad tan rápidamente. “La electricidad nunca fue destruida”, res-pondieron.

Me reí. “Así que la puntería no fue muy buena”, dije bromeando, pen-sando que simplemente los obús habían fallado en su blanco verdadero.

“Para nada”, dijeron, “nunca intentamos destruir la electricidad. Todosestábamos de acuerdo que la necesitábamos”.

Más tarde, mientras conducía desde Split hacia Sarajevo, también vi unpueblo destruido -completamente quemado- y por encima, los cables de elec-

tricidad. Sin mencionar mi experiencia en Tayikistán, hice la misma preguntaacerca de cómo habían logrado reconstruirlos tan rápidamente y recibí lamisma respuesta: “No, nunca los hemos destruido; todos estamos de acuerdoque necesitamos la electricidad”.

“Cuando oí el informe de la BBC sobre lo que había hecho mi gobierno alos tamiles, perdí mi entusiasmo por la guerra. Empecé a buscar otros caminospara resolver este horrible problema.

—Mujer cingalesa en entrevista privada—

Actitudes y acciones

Una segunda categoría de conectores son actitudes y acciones no violentas dela gente. En medio de la guerra, algunas personas y grupos continúan expresandotolerancia, aceptación y aprecio por la gente del bando contrario. Ellos rechazandemonizar o estereotipar a los “otros”, y reconocen las fallas y equívocos de su propio grupo.

En Bosnia, algunos hombres que estuvieron juntos al comienzo de la gue-rra, conversaron acerca de ésta y estuvieron de acuerdo que no podían soportarlas divisiones étnicas promovidas por sus líderes. Ellos promovieron un forociudadano y convocaron al público para ver si pensaba como ellos. Cerca de 2mil personas asistieron al primer encuentro y tan sólo en un año, aumentó laconcurrencia a 15 mil personas.

En Somalia, un hombre joven se pronunció a tiempo cuando empezaron losenfrentamientos entre los clanes. Él y sus amigos dijeron que no querían tomar




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parte en el conflicto porque lo consideraban sin sentido y anunciaron que con-formarían un tercer grupo que no estuviera en guerra ni con los unos ni con los

otros.Lo lograron en parte porque por años ha habido matrimonios entre los

clanes, lo cual da a los casados membresía a varios clanes. Eso posibilitó cam-biar de clan para evitar una guerra sin sentido.

En todos los conflictos algunos individuos y grupos siguen actuando de manera pacífica y haciendo cosas que van en contravía de la guerra. Se unen con personasdel lado contrario y forman asociaciones. En algunos lugares, los profesores tomandistancia de los enfrentamientos intergrupales y continúan publicando en revistasacadémicas o asistiendo a encuentros anuales. A veces algunas personas crean nue-vas formas asociativas o instituciones para mantener una conexión y contrarrestarlas divisiones creadas por el conflicto. En Etiopia, Israel, Palestina y muchos otroslugares, las mujeres han constituido asociaciones que involucran a todas las partesdel conflicto en acciones para el bien común. En ocasiones, estos grupos se focali-zan exclusivamente en la construcción de la paz y otras veces, reúnen a la gentealrededor de temas que no están relacionados con la guerra.

En Afganistán, un hombre joven atropelló a un niño con una bicicleta. Elhombre joven pertenecía a un clan y el niño a otro. Dado el ambiente de antago-nismo y venganza que prevalecía en el país, combatientes de ambos bandos se

ubicaron sobre los techos, armados y listos para combatir. La gente en la calle y el mercado empezó a ubicarse en medio de los dos grupos. Se pararon y espera-ron. Los combatientes no querían matar a sus vecinos. Esta situación permitió eltiempo suficiente para que los líderes de los clanes se reunieran y encontraranun modo alternativo de arreglar la disputa alrededor del niño atropellado.

En un pueblo de Afganistán, dos facciones se encontraron una frente aotra. El mullah enseguida sacó su altavoz y corrió a la calle. Gritó que nadieiría al funeral de los que murieran en esa batalla y que tampoco moriríancomo mártires. Todos sabían el significado de su declaración, es decir, quequienes iban a morir no irían al paraíso. El enfrentamiento no tuvo lugar.

En Tayikistán una mujer Kulyabi acogió a sus vecinos Garmi que retornabandel exilio, al cual habían sido obligados tras la derrota de su clan en la guerra dela provincia de Khatlon. Les dio sal y pan, un símbolo tradicional de hospitalidad,

y los invitó a su casa para la cena. Cocinó durante tres días e invitó a sus vecinosa la mesa. Todos comieron juntos y esto significó un espíritu de reconciliación.




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En Somalia, en plena guerra, un cierto número de poblados decidieron noparticipar porque no era su batalla. Definieron sus fronteras como un área sin

guerra, un “territorio de paz”. Si alguien llegaba a reclutar jóvenes para laguerra, la comunidad los expulsaba. En una ocasión, la comunidad arrestó aunos reclutadores, los enjuició y los ejecutó por haber violado las leyes locales.

Algunas personas rescatan niños que pertenecen al bando contrario si los en-cuentran en peligro y a veces, los adoptan mientras termina la guerra. Deciden salvar personas del otro bando porque están amenazadas en su medio. Varias historias so-bre este tipo de heroísmo se escuchan en Ruanda, Bosnia y Herzegovina, India yPakistán, todas en áreas de guerra. En medio de conflictos terribles, en ocasiones seencuentran personas que deciden tranquilamente no participar. Actúan de manera

directa contra la violencia y -como se ha observado en cada guerra civil- son autoresde actos personales heroicos para preservar la vida de personas heridas del grupocontrario, a menudo exponiéndose a sí mismas, incluso ante la muerte.

Estas actitudes y acciones contra la guerra pueden ser tomadas concientemente por un individuo o un grupo para manifestar su rechazo al conflicto. O simplemente, pueden expresarse en la vida cotidiana porque desde su sentido inmediato parecen“normales” o “justas”.

Valores e intereses compartidos

Cuando la población tiene interés en mantener en funcionamiento un sistema(aún cuando el enemigo también lo use), como el ejemplo de los servicios de electri-cidad y salud mencionados previamente; o cuando la población comparte valores, talcomo el amor por los niños, estos elementos en común pueden constituirse en conec-tores de las sociedades en conflicto.

En Sarajevo, una mujer musulmana dijo al entrevistador: “Cuando el bom-bardeo empezó, mi vecina serbia y yo cuidábamos los niños de ambas. Si ellasalía, yo acogía a sus niños en mi casa. Y si yo salía, sabía que ella iba a

encargarse de mi hijo y mi hija. Éramos amigas y no podíamos permitir que laguerra terminara la amistad”.

El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), con el propósitode facilitar la vacunación de los niños, negoció de manera exitosa con las partes enconflicto unos “días de tranquilidad” y “corredores de paz”. Ningún grupo queríaque sus niños murieran de enfermedades posibles de prevenir. En ocasiones, las partes estuvieron de acuerdo en permitir que los niños del grupo contrario recibie-ran atención médica. En el sur de Sudán, trabajadores humanitarios reportaron quedurante un tiempo determinado, el personal de salud obtuvo permiso para cruzar




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las líneas de enfrentamiento durante el tiempo de permanencia de los proveedoresde alimentos, sin permitir por ello que todos tuvieran derecho a recibir tratamientomédico.

Experiencias comunes

Una experiencia compartida -regularmente, la experiencia de la guerra-, puede proveer una base para la relación y conexión entre personas de lados opuestos en unconflicto. Con frecuencia, las mujeres simpatizan con las del lado contrario porquecomparten situaciones comunes y el sufrimiento de sus familias. En Centroamérica,una ONG puso en funcionamiento una planta de producción con excombatientesheridos de la guerra que acababa de terminar. Uno de ellos comentó: “Los que he-mos perdido una pierna somos idénticos. Ya no importa más de qué lado estabas”.

En Bosnia y Herzegovina, los conductores de la caravana que despachababienes bajo circunstancias peligrosas contaron que solían mantener el contactocon los conductores del bando opuesto. Hablaban a través de sus sistemas deradio, y desarrollaron cierto compañerismo que les permitió intercambiar infor-mación sobre las condiciones en las carreteras, el peligro presente y otras cosasimportantes.

Cuando la guerra terminó, algunos de ellos buscaron a sus contrapartesporque querían encontrarse con quienes se habían vuelto colegas en los tiem-

pos más duros de la guerra. A pesar de que sus identidades étnicas hubieranpodido convertirlos en enemigos, su experiencia común y la ayuda recíprocaestuvieron por encima de las divisiones y se crearon nuevas conexiones.

En Beirut, durante los combates más fuertes, todas las escuelas estuvieroncerradas, y los niños pasaron bastante tiempo en los lugares anti-bombas consus familias. UNICEF se preocupó por la falta de educación escolar y tambiénpor el estrés psicológico que experimentaron esos niños. Una trabajadora de laagencia lanzó entonces una revista educativa para niños llamada SAWA, queen árabe significa “juntos”. Ella y un colega imprimieron y distribuyeron larevista que contenía historias, problemas matemáticos, geografía e historias deniños del Líbano. Dejaron en blanco las dos páginas centrales e invitaron a losniños a dibujar una imagen o escribir una historia para compartirla con otrosniños. Pronto fueron desbordados por las contribuciones, que luego publica-ron en las ediciones siguientes. A través de esa revista, que llegó a todos losniños, UNICEF aprovechó la experiencia común de las familias libanesas y creó una nueva conexión entre ellas.




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En Bosnia y Herzegovina, una de las maneras más efectivas utilizadas porlas agencias de ayuda para juntar personas de diferentes etnias en las ciudades

fue a través de pequeñas bandas musicales, coros, revistas académicas y clubesjuveniles. Como los músicos, los académicos y los jóvenes estaban impacientespor volver a ejercer sus actividades normales y expresar sus talentos, estuvierondispuestos a asociarse con personas que hasta hace poco eran “el enemigo”.

Símbolos y celebraciones

El arte nacional, la música, la literatura, las conmemoraciones históricas, losmonumentos y las ceremonias, proveen conexiones en sociedades divididas por laguerra civil. Por ejemplo, la revista SAWA de UNICEF, siempre dedicó un espacio a“nuestra herencia nacional”, en el cual presentaba un monumento nacional, un even-to histórico u otro aspecto de la cultura libanesa, importante antes de la guerra. Conello, intentaba reafirmar la nación libanesa, cuya historia era compartida por todos.

Capacidades para la guerra, las fuentes detensiones y los divisores

La experiencia demuestra que las sociedades en conflicto también tienen capa-

cidades para la guerra y aspectos que dividen a la población. Pese a que parezcaextraño utilizar la palabra capacidades para referirse a la guerra, lo hacemos porquela experiencia demuestra que mientras se intenta desarrollar o construir capacidadesen contextos de conflicto, de manera involuntaria, la ayuda puede apoyar a quienesestán activamente involucrados en la guerra y buscan su continuación. Desde luego,es importante comprender que no deben reforzarse todas las capacidades presentesen una sociedad.

Las capacidades para la guerra y los divisores no son simplemente el reflejo nega-tivo de las capacidades para la paz y los conectores. Aunque es útil clasificar los di-

En Burundi, en vez de traducir tal cual los Principios Internacionales Hu-manitarios, con los cuales está comprometido el Comité Internacional de laCruz Roja, la agencia reunió a un grupo de burundianos, representantes dediferentes grupos y estratos de la sociedad, a fin de buscar desde su propia

cultura, la forma de identificar aforismos y valores que retomaran los principioshumanitarios. Al cabo de unos meses, el grupo recolectó y clasificó dichos y mitos compartidos por la sociedad de Burundi y los empleó “en terreno” através de actos culturales.




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visores en las mismas cinco categorías que utilizamos para los conectores, varios delos elementos incluidos en cada categoría son fundamentalmente distintos de losenumerados previamente. Estar conciente de esta diferencia es importante y permite

mantenerse alerta frente a la realidad de cualquier situación concreta. Es fácil creer, por ejemplo, que los grupos de mujeres representan capacidades para la paz. Sinembargo, hemos encontrado que en algunas situaciones los grupos de mujeres son promotores activos de la guerra; enseñan a sus hijos a sospechar frente a otros grupos y apoyan la condición de combatientes de sus esposos. En otros casos, las mis-mas mujeres toman las armas. De igual forma, así como la religión puede llegar avincular a las personas por encima de las divisiones, también puede representar la propia división en función de la cual se combate. Los elementos que caben en ladefinición de capacidades para la paz deberían ser radicalmente diferenciados de losque se identifican en circunstancias similares como capacidades para la guerra.

Sistemas e instituciones

Los sistemas e instituciones funcionales a los conflictos violentos incluyen a losejércitos y los grupos armados, la producción y distribución de armas y el aparato de propaganda de la guerra. Estos sistemas aparecen y se desarrollan en la medida quese propaga el conflicto.

Además, las sociedades tienen sistemas e instituciones que separan histórica otradicionalmente a la población y en consecuencia, pueden crear tensiones. Entreéstos están los sistemas de discriminación, exclusión y dominación que a menudo semanifiestan en el acceso desigual a la educación, la salud, la justicia, el trabajo yotros bienes públicos. Estos sistemas incluyen también instituciones religiosas dividi-das e implican la separación espacial como el caso de grupos que ocupan diferentesáreas de un país o una ciudad, o las tensiones existentes entre la población urbana yrural o entre los grupos que generan ingresos desde diferentes fuentes (por ejemplo, laseparación y las tensiones entre los grupos que practican la cría de ganado, en movi-miento permanente, y los que practican la agricultura). Tales sistemas e instituciones pueden promover o reflejar tensiones durables entre grupos y causar -o ser manipula-dos para causar- el conflicto.

Actitudes y acciones

La violencia, la amenaza, la tortura, la ausencia de autoridad de la ley, el despla-zamiento y las expulsiones, son acciones de guerra que crean tensiones y dividen a la población. Actitudes de desconfianza, sospecha, temor y odio acompañan y son re-forzadas por estas acciones. Estas actitudes y acciones son promovidas por algunasde las herramientas de la guerra como la propaganda bélica y la satanización y des-humanización del “otro”.

Ciertas actitudes y acciones de la guerra preceden al conflicto. En todas lassociedades existen prejuicios, competencia por los recursos, hostilidades y ame-




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nazas. Estos aspectos pueden resultar de sistemas de discriminación y exclusión, yser manipulados para promover la violencia.

Valores e intereses diferentes

A pesar de que muchos valores e intereses se comparten en las sociedades, algu-nos diferencian a unos grupos de otros. Los grupos de interés -definidos por su ubi-cación, ocupación o identidad-, compiten por el poder y los recursos. Valores querepresentan sub-culturas y diferentes filiaciones religiosas existen en casi todas par-tes. Solamente en las pocas sociedades homogéneas no se experimentan tensionesentre el deseo de los subgrupos por tener una identidad distinta y una aspiración poralcanzar la igualdad de poder y recursos con respecto a otros grupos.

Otro conjunto de intereses en conflicto que afecta, más no explica, las numero-sas guerras recientes, incluye los poderes externos que promocionan y apoyan con-flictos en otras sociedades. En ciertos casos, actores externos tienen interés sobrequien detenta el poder en otro país; o solamente, en mantener la inestabilidad cons-tante de un país en guerra. Esto por alguna razón, sirve a los intereses internos o deseguridad del actor externo.

Experiencias distintas

Las experiencias comunes relacionan a las personas y las diferentes puedendividirlas. Representaciones del mundo, de lo que es justo y malo, de justicia e injus-

ticia, con frecuencia reflejan la experiencia directa e inmediata. Por ejemplo, unsistema de aplicación de la ley que trata de manera distinta a grupos diferentes, puedellevar a un grupo a considerar este sistema como capaz de brindar seguridad, y a otro,a experimentarlo como amenazante. Tales diferencias pueden crear tensiones que divi-den a la población.

Símbolos y celebraciones

Finalmente, aunque los símbolos y las celebraciones nacionales vinculan a lagente, los pertenecientes a subgrupos distintos pueden acentuar las diferencias y provocar malestar, sospecha y temor entre los grupos. Fácilmente éstos pueden ser

manipulados para enfatizar o crear divisiones.

Comprender las capacidades para la paz y laguerra

Como lo mencionamos al comienzo de este capítulo, si los proveedores de ayu-da sólo están concientes de los factores que dividen a las comunidades y no identifi-




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can y se acercan a los conectores, su ayuda puede reforzar los primeros y afectar lossegundos. Por tanto, es muy importante que los trabajadores humanitarios evalúenaquello que divide o conecta concretamente a la población del área donde intervie-

nen. En cada sociedad, en guerra o no, existen divisores y conectores. En la medidaque los ‘señores’ de la guerra “exitosos” dependen del apoyo para alcanzar sus obje-tivos, focalizan la atención sobre los divisores y otras fuentes de tensión como si losconectores no existieran. La identificación y el énfasis en los aspectos comunes, asícomo en los valores, las experiencias y los sistemas compartidos, ayuda a reforzar elcompromiso de la población con la resolución pacífica de los problemas.

Es importante no ser romántico respecto a las capacidades para la paz y los conec-tores. En ciertos lugares las mujeres logran relacionarse por encima de los frentes deguerra para reafirmar su condición común y el sufrimiento de sus familias, pero enotros, agitan la bandera que promociona la continuación del conflicto al insistir en la

necesidad de venganza debido al sufrimiento de sus familiares. Constatamos que loque constituye una capacidad para la paz en un lugar, en otro puede reforzar las divi-siones entre grupos. Algunos combatientes están plenamente comprometidos con elconflicto y algunos constructores de paz plenamente comprometidos con la paz. Sinembargo, la mayoría de las personas a veces apoyan la guerra y otras veces, actúan demanera pacífica. Expresan tanto actitudes de paz como actitudes de guerra. Los indivi-duos, especialmente en las guerras civiles, parecen oscilar entre las dos.

En el sur del Sudán, cuando una agencia de ayuda europea estuvo apunto de lanzar un nuevo programa de capacitación en salud, el movimiento

del sur se dividió en dos facciones. La agencia pensó que debía rediseñarinmediatamente su programa, y para que fuera efectivo creó dos centros decapacitación en salud por cada facción.

Después, reflexionando sobre esa decisión, un empleado de la agenciamanifestó: “Estamos recompensando la división. Reciben dos veces más recur-sos. Como sabemos, la salud es el sector que está autorizado para circular en losfrentes, pienso que no debimos hacer eso. Me pregunto qué hubiera pasado almantener nuestro plan de organizar un sólo centro. Supongo que hubiéramosreclutado personal de ambos lados y el centro representaría un lugar donde seencontrarían de manera legítima”.

Después pensó cómo mejorar el impacto de la ayuda de su agencia y empezó a concebir el rediseño de cada centro de salud. Uno debía dedicarse acapacitar a las enfermeras y el otro a paramédicos rurales. Ofreciendo dosprogramas de capacitación distintos en cada lugar, permitiría a su agencia re-unir a personas de ambos bandos alrededor de una capacitación útil y común.

Esto sugiere que las intervenciones humanitarias tienen la oportunidad de inci-dir en el balance entre capacidades para la paz y capacidades para la guerra. Si laayuda soporta los sistemas y las instituciones de la guerra, estas capacidades se re-




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fuerzan. Si la ayuda soporta los sistemas y las instituciones, así como las actitudes ylas acciones de paz, estas capacidades se refuerzan. Es decir, la ayuda puede reforzarambas capacidades. En los siguientes capítulos retomaremos en detalle numerosos

ejemplos de interacción entre ayuda y capacidades de paz y de guerra.

Un punto adicional debe ser considerado aquí. Un participante de los talleresmanifestó: “Las personas que hacen la guerra son más capaces de identificar lascapacidades de paz que nosotros”. Por el hecho de conectar a la gente, las capacida-des de paz son objetivos explícitos de los combatientes. Los sistemas eléctricos, lasredes de irrigación y las plazas de mercado, que vinculan a la gente se convierten enblancos del terrorismo. Asimismo, las personas o los grupos que emprenden accio-nes de paz pueden ser amenazados o asesinados.

La historia, los valores y la cultura compartidos son cuestionados y reinterpreta-

dos por la propaganda de la guerra. El desafío para los proveedores de ayuda huma-nitaria y de desarrollo es identificar las capacidades para la paz, y encontrar losmedios para reforzarlas sin incrementar de manera simultánea, la probabilidad deser atacadas y destruidas por quienes quieren la continuación de la guerra.

Antes de la guerra, organizaciones no-gubernamentales operaban en Sara-jevo. Incluían a organizaciones serbias, musulmanas, católicas y judías. A pesarde que estas ONG fueron fundadas por grupos específicos que prestaban servi-cios a su comunidad, también atendían a personas de comunidades distintas

que vivían en su área de influencia, o a quienes tenían necesidades que podíanser atendidas.

Cuando la guerra estalló, estas agencias dieron ayuda de emergencia a las víctimas de la guerra. ONG internacionales, que querían mantenerse neutralesfrente al conflicto, identificaron rápidamente a estas ONG como socias y recep-toras de sus fondos. Sin embargo, para demostrar su imparcialidad, algunasONG externas especificaron que los fondos transferidos a las agencias localesdebían ser usados específicamente en beneficio de la etnia que representabacada ONG.

Más adelante, algunos líderes de las agencias locales comentaron que sibien las agencias externas no creaban las divisiones de la guerra, su manera defocalizar la ayuda reforzaba las divisiones. Opinaron que tal vez, si las ONGexternas hubieran entregado los recursos al grupo de agencias para que ellasdecidieran su destino, esto hubiera podido reforzar la capacidad de tomar deci-siones en conjunto y promover una preocupación común frente al sufrimiento.



Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos

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Los impactos de la ayuda sobre elconflicto a través de la transferencia

de recursos

La ayuda internacional brindada en el contexto de un conflicto, afecta y es afec-tada por el conflicto. En este capítulo y los dos siguientes, examinaremos las mane-ras como interactúan el conflicto y la ayuda, y mostraremos cómo las decisionestomadas en la fase de planeación de la ayuda pueden determinar si sus efectos sobreel conflicto son positivos o negativos.

La experiencia demuestra que la ayuda, aún cuando resulta efectiva en la reali-zación de lo que desea -salvar vidas o promover el desarrollo-, con frecuencia tam-bién alimenta, refuerza y prolonga los conflictos. De manera repetitiva, el personalhumanitario ha dado cuenta de la forma como la ayuda ha sido distorsionada por la política local y desviada por los combatientes para sostener la guerra. Igualmente,las víctimas de la guerra han señalado que la ayuda enriquece a los ‘señores’ de la

guerra y fortalece al “enemigo”. Asimismo, los sistemas de ayuda y la manera comoel personal humanitario interactúa con el conflicto, refuerzan las expresiones deéste, afectando y debilitando los aspectos de paz de la sociedad.

¿Por qué la ayuda destinada a hacer el bien termina haciendo daño? ¿Será unefecto inevitable? Respuestas a estas preguntas pueden encontrarse en las experien-cias de ayuda anteriores. Sobre los ejemplos de impactos negativos de la ayuda reco-lectados en muchas zonas de conflicto alrededor del mundo, pueden identificarse patrones claros y consistentes. Aunque a primera vista cada ejemplo parece particu-lar y único como resultado de circunstancias locales especiales, una mirada en conjunto de las experiencias revela similitudes importantes.

El carácter repetitivo de las lecciones negativas nos lleva a sentir más opti-mismo que desesperanza, porque donde existen patrones establecidos es posibleanticipar los efectos negativos. Con información suficiente y una comprensiónque permita la anticipación frente a los patrones negativos, es posible encontraropciones programáticas -otra manera de trabajar- para evitarlos. A partir de laslecciones aprendidas en experiencias previas de ayuda humanitaria, estamos con-vencidos que no es inevitable que esta ayuda agudice la guerra. Además, como losugieren nuestros planteamientos en el capítulo 3, una mejor comprensión de los patrones resultantes de la interacción entre la ayuda y el conflicto posibilita el




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diseño de programas de ayuda humanitaria y de desarrollo que relacionen y refuer-cen las capacidades para la paz.

En los párrafos siguientes, damos ejemplos e identificamos los patrones por loscuales este tipo de ayuda refuerza involuntariamente el conflicto, y enfatizamos enlo aprendido para evitar ese problema. Igualmente, analizamos cómo la ayuda puedeser concebida a fin de aprovechar y reforzar las capacidades para la paz.

Nuestro objetivo no es condenar a los proveedores de ayuda humanitaria y dedesarrollo por los errores cometidos en el pasado o insistir en que las agencias huma-nitarias o de cooperación al desarrollo, asuman un mandato adicional de construc-ción de la paz. Más bien, nuestro propósito es posibilitar que los trabajadores huma-nitarios utilicen lo aprendido en el pasado para trabajar de manera más efectiva ensituaciones complejas. Los mandatos de la ayuda humanitaria y la cooperación al

desarrollo no deben cambiar. Pero debido a lo aprendido, no es necesario ni se justi-fica actuar como si la ayuda no tuviera ninguna responsabilidad por los efectos cola-terales negativos -o positivos- sobre los conflictos. Adicionalmente, al responder alos imperativos humanitarios o de desarrollo, el personal de las agencias tambiéndebe saber más y hacer más para asegurar que la ayuda humanitaria o de desarrolloevite el daño. Esta ayuda refuerza el conflicto o las capacidades para la paz a travésde los impactos directos e indirectos de sus transferencias de recursos y mensajeséticos implícitos.

Un trabajador humanitario dijo: “Estamos haciendo un trabajo eficaz aquí.Podemos informar sobre cuántas vidas humanas hemos salvado con los me-dicamentos y los alimentos que proveemos. Sin embargo, el problema esque tenemos que cruzar la frontera controlada por una de las facciones parallegar a donde uno de los grupos que ayudamos y parte de nuestro carga-mento es confiscado periódicamente por los combatientes. Esto nos molestaporque sabemos que venden lo que nos quitan para comprar armas o ali-mentar a los combatientes. Pero pensamos en las personas que dependen denosotros para su supervivencia, creemos que el bien que hacemos sobrepasael daño. Es irónico que salvemos vidas que están en peligro por la guerra y que nuestra ayuda alimente también esa guerra, que hace que nuestra ayuda

se necesite”.

— Testimonio escuchado, con ligeras variaciones, en muchas áreas de conflicto

como Liberia, Tayikistán, Bosnia y Herzegovina, Somalia, Sudán, Ruanda y Angola—.

Como la ayuda representa riqueza económica y poder político, las personas in-volucradas en la guerra siempre quieren controlarla. Sería extraño -y aún contrario asu causa- que no lo hicieran. Por esa razón, resulta ingenuo e improductivo por partede los proveedores de ayuda creer que los ‘señores’ de la guerra acepten plenamente




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los principios humanitarios, según los cuales las víctimas de ambos lados del conflic-to tienen derechos iguales respecto a la ayuda. Cada vez que el “enemigo” recibealgún apoyo, incluso ayuda humanitaria, esto es considerado en sentido contrario a la

victoria ambicionada. Por ejemplo, durante la guerra de Vietnam, Estados Unidosrestringió todos los transportes de ayuda hacia el norte de Vietnam. De esta manera,obligó a las ONG norteamericanas que querían trabajar con ambos lados del conflicto,a adquirir bienes de ayuda en Canadá y mandarlos a través de ese país para evitar ser procesadas de acuerdo a la ley del Tesoro de Estados Unidos, que prohibía el comer-cio con el enemigo.

La experiencia demuestra que los recursos económicos y políticos de la ayudaafectan el conflicto de cinco maneras predecibles:

1. Los recursos de la ayuda a menudo son robados por los combatientes, y se

destinan para apoyar a los ejércitos y comprar armas.

2. La ayuda afecta los mercados, reforzando la economía de guerra o la econo-mía de paz.

3. Los impactos de distribución de la ayuda afectan las relaciones entre grupos,alimentando tensiones o reforzando conectores.

4. En tanto la ayuda internacional se encarga de sostener a la población civil, lacapacidad productiva local puede dedicarse a abastecer a los actores armados.

5. La ayuda legítima de la gente y sus acciones o agendas, soporta la continua-

ción de la guerra o la búsqueda de la paz.

El robo

Los combatientes roban con regularidad bienes de la ayuda humanitaria y losutilizan para financiar sus esfuerzos en la guerra. Alimentos, colchones, vehículos ysistemas de comunicación robados pueden ser directamente utilizados por los ejérci-tos o vendidos para comprar los insumos que necesitan. Este es el proceso más co-mún a través del cual la ayuda externa alimenta el conflicto, a pesar de que el énfasis

en otros procesos evidenciados más adelante, demuestra que quizás no es lo másimportante en términos de impacto.

Para robar, los ladrones necesitan información sobre qué, dónde y cuándo estándisponibles los bienes. Necesitan un lugar desde el cual lograr el control sobre losbienes, por ejemplo, un retén, una carretera angosta o un centro de acopio. Necesitantener certeza sobre la cantidad y el valor suficiente de los bienes para justificar elrobo. Asimismo, tener la posibilidad de “desaparecer con el bien” sin ser atrapados osi lo son, de evitar cualquier sanción por sus acciones. Los ladrones necesitan cono-cimiento, oportunidad, incentivo e impunidad.




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Qué hacer: planear alternativas

El personal humanitario ha sido extremamente creativo para desarrollar estrategias

contra el robo. Ciertas agencias dan bienes de ayuda sin anunciarlo, de manera puntual,sin seguir un plan fijo y nunca en el mismo lugar dos veces seguidas; de tal manera, losladrones no logran acopiar la información necesaria para robar. Algunas agencias publi-citan ampliamente las entregas de la ayuda a través de la radio, megáfonos, boletines o latelevisión, con el fin de que las comunidades receptoras culpen a los ladrones en caso deno recibir lo previsto. Otras agencias reducen de manera deliberada el valor de la reventade los bienes que distribuyen, sin que la utilidad sea afectada, para disminuir el interésque puedan tener los ladrones sobre estos bienes. Otras modalidades procuran convertirel robo en algo tan inconveniente que el esfuerzo requerido no vale la pena.

Las estrategias que apuntan a entregar la ayuda de manera secreta impiden a losladrones conseguir la información necesaria. Las estrategias que consisten en disper-sar la entrega reducen las oportunidades y el incentivo para robar. Las que apuntan areducir el valor de reventa de los bienes también afectan los incentivos que animan alos ladrones. Aquellas que consisten en informar e involucrar a las comunidades civi-les respecto al monitoreo de la distribución de la ayuda buscan impedir la impunidad.

A continuación, daremos ejemplos tomados de varios lugares. A pesar de quecada una de estas estrategias tiene sentido en el sitio donde se implementó, ningu-na tiene el potencial de funcionar en cualquier parte. El personal humanitario siempre debe considerar las circunstancias locales y decidir el método más efectivo. El

capítulo 6 presenta un marco analítico para ayudar al personal humanitario a deci-dir el método que puede funcionar según la situación. Los ejemplos planteadostienen unos antecedentes que estimulan ideas no convencionales y creativas respecto a qué hacer en otros lugares.

No vale la pena. En Somalia, la Cruz Roja distribuyó mantas entre las fami-lias, pero los robos eran comunes porque las mantas escaseaban y podían obtener-se buenas ganancias con su reventa. El personal humanitario decidió entonces cor-tar las mantas en dos, así las familias debían coserlas de nuevo y el valor comercialdisminuía considerablemente.

En otras situaciones, las agencias de ayuda dejaron de proveer cereales costososy los reemplazaron por sorgo u otros cereales de menor valor comercial, pero igualvalor nutritivo. Esos alimentos reforzaron la salud de los beneficiarios, al tiempoque la reventa dejó de ser lucrativa y disminuyó el robo.

Hacer del robo algo inconveniente. Un trabajador humanitario que supervisónumerosas entregas de cereales y aceite de cocina a las víctimas de la guerra, señalóque cuando llegaban los cargamentos solía hacer un hueco con su cuchillo en cadabulto de cereales y en las latas de aceite. Así, las familias debían cargar cuidadosa-mente el bulto manteniendo el hueco cerrado para no perder el contenido y también,




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tapar el hueco de la lata. En cambio los ladrones perdían gran parte del contenido alcargar los bultos hacia los camiones y las latas de aceite se regaban y deslizaban porel movimiento del vehículo. En algunos casos, el peso de las latas de aceite deslizán-

dose de un lado a otro ocasionó que el camión se volcara y se perdiera la mercancía.

El secreto y la dispersión. En Camboya, una agencia tuvo que llevar una canti-dad importante de dinero a un sitio de trabajo para pagar al personal local. Cuando elavión de carga que llevaba el dinero llegó al aeropuerto, varios vehículos lo espera-ban. Una bolsa de dinero fue entregada a un camión, dos más a otro, un jeep llevóotras dos, y un automóvil la restante. Cada vehículo tomó un camino diferente parallegar a la oficina donde debía hacerse el pago. A los ladrones les resultaba de estemodo difícil localizar los vehículos, y en caso de lograr interceptar alguno, la pérdi-da para el proyecto no iba a ser tan grande.

Entregar con rapidez. En Tayikistán, el Alto Comisionado de las NacionesUnidas para los Refugiados (ACNUR) importó materiales de construcción para re-construir las casas de los hogares afectados por la guerra. Los materiales tenían unagran demanda; tanto autoridades locales como actores del conflicto aprovecharon elcontrol sobre el transporte en tren y carretera para adueñarse de grandes cantidades.Como el personal humanitario sabía que generalmente, los robos ocurrían de nochey que un par de vigilantes eran de poca utilidad frente a las bandas de delincuentes,organizaron una entrega masiva e inmediata de materiales por tren, asegurando quellegara a las comunidades receptoras antes del anochecer. Una vez entregados losmateriales a las comunidades, fueron protegidos. La distribución de los bienes entrelas personas que los necesitaban redujo la oportunidad de los ladrones y aumentó lacapacidad de las comunidades para hacer responder a los ladrones por sus actos.

Identificar a los ladrones. En un país de África Occidental, una agencia brindóayuda a las mujeres frente a los problemas de salud. Como parte de su programa, laagencia distribuyó radios de poco valor a las mujeres rurales para que escucharan un programa semanal sobre la reconstrucción de la sociedad civil. Muy pronto, todoslos aparatos fueron robados. La agencia volvió a entregar los aparatos, esta vez pin-tados de rosado. Así, nadie podría llevárselos fácilmente y cualquier hombre queapareciera con una radio rosada, inmediatamente sería cuestionado.

Protección civil. En Chechenia, los vehículos de las agencias humanitarias quecirculaban entre las comunidades con frecuencia eran asaltados o robados y otrasveces, el personal humanitario era secuestrado para luego exigir un rescate. Tambiénrobaban dinero, computadores y otros objetos de valor. Aunque los conductores nodebían recoger a ningún pasajero, algunos se dieron cuenta que si llevaban a ancia-nos de las comunidades locales y los acomodaban en el asiento delantero, eran me-nos probables los ataques porque esto sería considerado como un ataque contra unclan y vendrían actos de venganza. Asimismo, el robo de bienes de ayuda se relacio-naría con la intromisión en las relaciones entre clanes, los cuales eran controlados por los consejos de ancianos, y por tanto, los costos del robo serían demasiado altos.




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Abastecer el mercado. En Afganistán, un empleado del Programa Mundial deAlimentos (PMA) quiso distribuir semillas, pese a la inestabilidad de las circunstan-cias debido a las luchas locales entre grupos. Durante el primer año, un grupo con-

troló las semillas pero después, los campesinos las multiplicaron y vendieron, por loque el precio bajó y todos tuvieron acceso a ellas.

En otro momento, las agencias de ayuda importaron bienes en cantidades sufi-cientes para abastecer el mercado y esto provocó que el valor de reventa fuera insig-nificante para los ladrones. Cabe advertir que estos bienes no deben competir con los productos locales porque afectarían la economía local y aumentaría la dependenciafrente a la ayuda externa. Esta estrategia sólo puede emplearse si los bienes no son producidos en el sitio de intervención.

Otras opciones no tan buenas. Algunas alternativas para evitar el robo han

provocado impactos negativos como contratar los servicios de guardias armados para acompañar las caravanas o proteger los sitios de acopio, amenazar a un país conel retiro de la ayuda en caso de robo, y contratar a comerciantes locales para manejarlas entregas. Estos métodos serán analizados más adelante, pero cabe anotar que utili-zar los servicios de guardias armados y amenazar con retirar la ayuda de un país refuer-za la cultura de guerra. Asimismo, utilizar los servicios de comerciantes locales refuer-za la economía de guerra y hace que la ayuda ligada a ésta genere ganancias.

La ayuda afecta los mercadosLa guerra distorsiona la economía. Los patrones de producción, comercio y ser-

vicios se redirigen hacia actividades y patrones funcionales al conflicto. Algunas personas se enriquecen gracias a la guerra y otros se empobrecen. Ciertas relacionesde comercio se mantienen y otras colapsan.

La ayuda puede estimular las distorsiones al alimentar la economía de guerra yafectar la producción propia de los tiempos de paz. Por ejemplo, si las agenciascontratan servicios de guardias pertenecientes a las milicias locales para proteger al personal y sus bienes, los pagos refuerzan directamente los sistemas económicos del

conflicto. Asimismo, si las agencias importan bienes que pueden ser producidos lo-calmente y los distribuyen sin costo, afectan los incentivos económicos de la econo-mía funcional en tiempos de paz.

En Bosnia y Herzegovina, inmediatamente después de los acuerdos deDayton, los conductores que atravesaron todo el país para proveer alimentose insumos a la población civil, manifestaron su incertidumbre cuando finaliza-ron las caravanas. ¿Quiénes serían empleados por las ONG, dado su número




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reducido de vehículos? ¿Cómo harían valer su experiencia para encontrarempleo? Uno de ellos dijo: “Conducir los camiones durante la guerra era

peligroso, pero eso no es nada en comparación con los peligros de la paz.No sólo mi familia directa, también mis abuelos, tíos y primos dependen demis ingresos. Por eso odio esta paz y desearía la guerra otra vez”.

A menudo, la ayuda crea sus propias “industrias” en los países receptores pormedio de las ganancias y los salarios pagados. Debido a la riqueza que representa laayuda y los sistemas que dependen de ella, algunas ganancias pueden recaer en las personas locales. La guerra afecta los sistemas de distribución y las vías de comuni-cación que necesitan las agencias para entrar en contacto con las poblaciones enriesgo. Los individuos y los grupos que controlan esa distribución y acceso puedenobtener ganancias tanto económicas como políticas.

La demanda de nuevos productos y servicios también se incrementa cuandollega la ayuda. El costo de las habitaciones de hotel, las oficinas, las casas, la alimen-tación, los muebles y los equipos, aumentan por el flujo de foráneos. La gente que posee o controla estos bienes y servicios se enriquece en medio de las condicioneseconómicas afectadas por la guerra.

Las agencias de ayuda crean empleos remunerados mediante la incorporación

de profesionales locales que hablan el idioma del personal humanitario, así como deconductores, aseadores y jardineros. Si la demanda de servicios especializados es losuficientemente grande, los salarios pueden aumentar de manera significativa por la presencia de empleadores internacionales. (Con frecuencia, como lo planteamos másadelante, esto conlleva un efecto en la distribución lo cual incrementa las tensionesentre los grupos en guerra).

Cada vez que los individuos y los grupos locales obtienen ganancias económi-cas gracias a la presencia de la ayuda humanitaria y de cooperación -como traducto-res, conductores o responsables de proyectos, o por poseer hoteles, casas o vehículosque se necesitan-, el flujo masivo de ésta puede estimular los intereses en la conti-

nuación de la economía de guerra. Si la economía está desestabilizada por la guerray hay pocas oportunidades por fuera de ella, la gente que tiene cierta estabilidadeconómica vinculada a las empresas relacionadas con la guerra, mantiene interés enla continuidad del conflicto. Si se espera que la paz conduzca a una rápida disminu-ción de la ayuda (en vez de una transición hacia la asistencia al desarrollo), losindividuos y las familias cuyos ingresos dependen de esa ayuda quedan seriamenteamenazados. Los incentivos perversos de la ayuda son proporcionalmente importan-tes a la cantidad de bienes y servicios solicitados por las agencias. Y si la prestaciónde estos bienes y servicios depende de los grupos armados, el proceso que refuerzael conflicto se convierte en un circuito cerrado.




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La ayuda también puede afectar los patrones de comercio que vinculan a la pobla-ción. Si las agencias importan bienes que anteriormente eran suministrados de un grupo a otro, y los grupos se encuentran en conflicto, esta ayuda refuerza la división.

· Qué hacer: planear alternativas

Pocas agencias evalúan la capacidad local de provisión de los bienes que necesi-tan o los impactos de sus compras sobre las ganancias de la guerra. Deberían hacerlo para evitar reforzar la economía de guerra y afectar la economía de paz. Pero al pare-cer, es un cálculo dispendioso y complicado, especialmente bajo la presión de unasituación de emergencia.

Las ONG, sin embargo, regularmente operan en áreas delimitadas. Bajo estas condi-ciones, no es difícil evaluar de manera precisa la oferta y la demanda de bienes y servi-cios utilizados y suministrados por la organización de ayuda. Aún en áreas más grandes,como el caso de las ONG que tienen programas nacionales, el personal de las agenciasgeneralmente tiene conocimiento de lo que está a su disposición y la forma como los precios se ven afectados por la demanda de las agencias y los recursos importados.

La cuestión más complicada es determinar cómo ajustar el programa sobre labase de lo que se sabe acerca de los efectos de los precios. Esto es particularmentedifícil si las políticas y las sedes de los donantes presionan por la distribución debienes de ayuda importados, como sucede con frecuencia.

¿Qué demuestra la experiencia de las ONG? Primero, para evitar afectar la econo-mía de paz, algunas agencias compran bienes locales en lugar de importarlos. Cuandoestas compras se enfocan en apoyo a la economía normal de paz (como la agricultura)y no a empresas de la economía de guerra (como servicios de vigilancia para el transportede bienes), contribuyen a mantener y reforzar sistemas e instituciones para la paz.

Segundo, para evitar la subida de los precios de tal manera que se incentive lacontinuación de la ayuda (y la guerra), las agencias a veces acuerdan fijar precios yniveles de salarios. Si fijan estos precios a un nivel razonable, equivalente a las prácti-cas en tiempo de paz, se facilita la transición hacia una economía de paz. Sin embargo,como lo veremos en el capítulo 5, mantener los salarios bajos puede enviar el mensaje

involuntario que el personal local vale menos que el internacional. Algunas de lasideas para la planeación, planteadas más adelante, tratan de responder a este problemade bajos salarios mediante beneficios adicionales como capacitaciones y préstamos.

En Somalia, una agencia planeó y negoció su programa de ayuda en la plazade mercado durante los días de mercado, de manera que todos pudieran escu-char y ser parte de la deliberación. Cuando propusieron proveer fondos para lareconstrucción de los edificios comunitarios destruidos, el personal de la agencia




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mencionó cuántos recursos tenían exactamente disponibles para cada comuni-dad. Las personas reunidas en la plaza conversaron sobre lo que necesitaban,

debatieron las prioridades, y después de mucha discusión, acordaron lo quedebía hacerse y cuánto iba a costar. En el momento que se le pidió a un carpin-tero estimar el valor de su trabajo para el proyecto, él vio la oportunidad desacar provecho de la ayuda. Al escuchar la cotización, sus vecinos rieron: “No,esto es demasiado caro. Construiste otro edificio el mes pasado por muchomenos”.

El debate público reduce el oportunismo, asegura una debida valoración deltrabajo, así como su cumplimiento y calidad. Cuando llegó el momento de pagar a

los trabajadores, la agencia lo hizo ante la comunidad entera.

En parte porque las políticas de los donantes y las organizaciones impulsan las im- portaciones, y porque el personal de terreno no hace evaluaciones de la oferta y la de-manda de productos y servicios. Son escasos los ejemplos que demuestran haber evita-do los impactos negativos de los mercados. Sin embargo, algunos intercambios con el personal de terreno en varios lugares, han generado enfoques que podrían funcionar.

1. Las ONG que emplean gente durante los periodos de crisis, podrían capacitar-la para futuros empleos en tiempos de paz. Estos programas de capacitación podrían reforzarse brindando pequeños créditos para ayudar a los empleadosa crear sus propias empresas durante el periodo de transición.

2. Las agencias de ayuda podrían establecer salarios para el personal local equi-valentes a un salario justo durante el periodo de paz. Adicionalmente, garan-tizar una prima al final en caso de que haya paz. Una vez más, el personallocal debería utilizar esos pagos para constituir empresas en tiempo de paz.

3. La capacidad de los individuos de obtener ganancias adicionales con la guerraconlleva un elemento de secreto y temor. Si las decisiones sobre pagos se hacencon la participación de la comunidad en general, los individuos pueden ser llama-

dos a responder y se restringen los incentivos y oportunidades para obtenerganancias elevadas. La obligación de responder a la comunidad puede ser unade las mejores maneras para controlar la tendencia de sacar ventaja de la guerra.

4. Finalmente, la gente de las sociedades en guerra a menudo expresa un senti-miento de malestar al darse cuenta que se ha vuelto dependiente de la ayuda,ya que la mayoría prefiere ser independiente. Las agencias pueden apoyar esa preferencia conversando sobre el tema con el personal y las organizacioneslocales receptoras. Las agencias tienen más experiencia que la población lo-cal para comprender la forma como la guerra distorsiona la economía, así




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como las dificultades de la transición hacia la paz. Plantear la conversación alrede-

dor de estos temas ayuda a la gente a planear la manera para lograr esa transición.

Los impactos de la distribución

Los beneficios diferenciados de la ayuda pueden reforzar las tensiones entre losgrupos en las áreas de conflicto. Si la ayuda se destina a ciertos grupos y excluye aotros, se promueve la competencia entre ellos. Asimismo, surgen tensiones cuandolos refugiados que retornan a sus lugares de origen reciben ayuda y los que permane-cen en las zonas de combate no reciben nada. Si las agencias clasifican a la pobla-ción según sus necesidades y en consecuencia, focalizan los programas, pueden re-forzar identidades de subgrupos y acentuar las diferencias.

Las agencias focalizan su apoyo en subgrupos por buenas razones. Debido a lalimitación de recursos, deben fijar prioridades y concentrar la ayuda en personasmarginadas o pobres de la sociedad. Además, el personal humanitario sabe que si laayuda se hace sin distinguir a las poblaciones, las personas poderosas pueden utili-zarlas para sus propios fines y marginar aún más a los que no tienen poder. Por estarazón, algunas ONG hacen del análisis de género y la vulnerabilidad un eje centralde su planeación. Sin embargo, la experiencia demuestra que en contextos de con-flicto, la ayuda focalizada refuerza las divisiones en las sociedades en lugar de acen-tuar los conectores.

Una agencia de ayuda que inició un programa posconflicto de reconstruc-ción de viviendas en Tayikistán, focalizó la ayuda en quienes habían sufridolos mayores perjuicios. En este caso, los Garmi, quienes también habían perdi-do la guerra (con frecuencia, la asistencia se focaliza sobre los que más hansufrido, y a menudo son quienes han perdido el conflicto). Los Kulyabi, queganaron, se molestaron por el hecho de que la ayuda internacional se dirigieraal restablecimiento del “enemigo” derrotado. Consideraron esa ayuda como unacto político, más que un acto humanitario.

Cuando las comunidades hutus huyeron de Ruanda hacia el este de Zaire,después de que sus milicias cometieron el genocidio contra sus vecinos tutsis

y hutus moderados, llegaron a una tierra poco acogedora donde la sobrevivencia no estaba asegurada. La comunidad internacional les brindó ayudahumanitaria para evitar el cólera, el hambre y la muerte. Muy poca ayuda fuedirigida a Ruanda, donde los que sobrevivieron al genocidio también estaban




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en situación de riesgo por los daños de la guerra, la escasez de alimentos y los traumas mentales. El hecho de que la ayuda internacional se dirigiera

hacia los que habían cometido el genocidio y a las comunidades que loshabían acompañado en su huida, más que a quienes habían sufrido el geno-cidio, generó extrañeza entre la gente de Ruanda y el personal humanitario.

Meses después, las agencias de ayuda intentaron corregir ese equívocofocalizando la asistencia en Ruanda, a favor de los “sobrevivientes del geno-cidio”. Algunas personas de Ruanda cuestionaron todavía más esa focaliza-ción y señalaron que toda clasificación enfatizaba las diferencias (y estable-cía beneficios diferenciales de la ayuda) más que los aspectos comunes atodos. Propusieron que la ayuda se clasificara para la comunidad en general,disponible a todos y en un área determinada donde se tuvieran necesidades.

Los efectos de las ganancias y los salarios de la ayuda también pueden aumentarlas tensiones entre los grupos. Los bienes de las agencias a menudo son distribuidosde manera diferencial entre los grupos locales y en consecuencia, las ganancias quegenera la ayuda también son distribuidas de manera diferencial. Cuando las agenciasde ayuda emplean personas que hablan su mismo idioma, el beneficio puede serdiferencial porque la capacidad de hablar otra lengua (así como otras competenciasrequeridas por las agencias) se relaciona frecuentemente con el acceso a la educa-ción, y esto va en función de privilegios y discriminaciones. Los beneficios diferen-ciales de la ayuda distribuidos en función de las identidades de los subgrupos, exa-cerban las tensiones entre los grupos.


Para evitar el aumento de las tensiones entre los grupos unos trabajadores hu-manitarios propusieron programas en los cuales el beneficio para unos implicababeneficio para todos. Utilizaron programas de ayuda para reforzar los intereses compartidos de la gente y crearon comités o aprovecharon estructuras de liderazgo (comolos líderes religiosos, por ejemplo), en las cuales la responsabilidad por las decisio-nes de distribución de la ayuda se discutían en público. Cuando la gente está impli-

cada en la cuestión de cómo distribuir la ayuda, comprende y acepta decisiones quefavorecen al más necesitado, aunque pertenezca a otro grupo.

En Tayikistán, cuando terminó la guerra en la Provincia de Khatlon, y losasentamientos Kulyabi y Garmi retornaron a la normalidad, algunas ONG inter-nacionales desearon ayudarlos a reemplazar los empleos perdidos, debido alcolapso de la industria del algodón, por medio de la creación de empresas.Concientes de que los dos grupos acababan de atravesar la experiencia de una




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guerra civil, algunas ONG decidieron que lo mejor era no promover el trabajode personas de ambos grupos en las mismas empresas y desarrollaron estrate-gias para ayudar a cada asentamiento étnico a volverse sostenible económica-mente.

A sabiendas que por años los Garmi y Kulyabi habían trabajado hombro ahombro en las empresas agrícolas estatales, una ONG diseñó un programa queenfatizaba en esa historia de interacción e interdependencia económica. En unpueblo Garmi, la ONG apoyó el desarrollo de una empresa de lana y en unpueblo Kulyabi, la tradicional industria de tapetes. Aunque los dos grupos nocompartían el mismo espacio, acordaron que los productores de lana iban a pro-

veer la materia prima para los tapetes. Cada empresa dependió del éxito de la otrapara su propio éxito.

Hemos mencionado que los mercados pueden ser conectores. Hemos analizadocómo la ayuda puede interactuar con las economías de guerra y de paz; cómo susimportaciones afectan los precios y el nivel de los salarios; y cómo los efectos de precios y salarios inciden en los incentivos y las posibilidades de continuidad de laguerra o avance hacia la paz.

Ahora desarrollaremos un argumento adicional: los recursos de la ayuda puedenasignarse de tal forma que relacionen los intereses de los grupos y refuercen y am- plíen su interdependencia. Pueden proveer incentivos para que la gente trabaje conjuntamente en actividades de paz.

En Bosnia y Herzegovina, una ONG que proveía ayuda a Gorazde debía atrave-sar la República de Srbska para llegar al área de distribución. Cada vez que unacaravana tomaba esa ruta, los habitantes de los pueblos serbios arrojaban piedras alos camiones. El personal de la agencia comprendió la rabia de estos grupos porhaber sido ignorados, pese a que su necesidad de ayuda externa era mínima. Sereunieron entonces con los líderes de estos pueblos y acordaron comprarles los bie-nes que necesitaban si ellos podían proveerlos. Cuando la caravana empezó a trans- portar bienes producidos localmente para la población situada del otro lado, no en-contraron resistencia.

La agencia externa concibió un comercio entre quienes podían proveer bienes yquienes los necesitaban, pese a que las divisiones de la guerra impedían un acuerdodirecto entre las poblaciones. Ambas se beneficiaron.

Al finalizar la guerra en Líbano, tanto el gobierno como las agencias de ayudacontrataron empresas locales de ingeniería y construcción para emprender la recons-trucción masiva de las áreas afectadas por la guerra. Generalmente, esas empresasestaban en manos de familias directamente vinculadas con una de las facciones enguerra. En el periodo posterior a la guerra, cada contrato se convirtió en foco decompetencia entre facciones. Para aliviar ese problema, algunas personas sugirieron




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a las agencias de ayuda dar prioridad a los contratistas que emplearan personas dediferentes facciones.

En el periodo de posguerra en Camboya, cuando los refugiados retornaron delos campos tailandeses a las aldeas, los recursos eran bastante limitados y cada quiensabía que las tensiones iban a ser grandes entre los retornantes y las poblaciones quese habían quedado en Camboya durante la guerra. A la par que ACNUR inició su programa de Proyectos de Impactos Rápido para proveer fondos a las aldeas y faci-litar la absorción de los refugiados, alguien sugirió añadir un componente para tratarlas posibles tensiones entre grupos. Como ACNUR proveía fondos para excavar pozos, adecuar tierras y reconstruir infraestructura comunitaria, se propuso priorizar proyectos en aldeas donde la formulación resultara del trabajo conjunto entre losrefugiados y quienes se habían quedado.

Los efectos de la sustitución de la ayuda

En ciertas circunstancias, la ayuda externa contribuye en una proporción tanimportante a la satisfacción de las necesidades de los civiles en términos de ali-mentación, abrigo, seguridad y servicios de salud, que una parte significativa delos recursos locales quedan libres para invertirse en la continuación de la guerra.El efecto de sustitución económica de la ayuda externa tiene un impacto políticoadicional. En el momento en que las agencias de ayuda externa asumen la respon-sabilidad por la sobrevivencia de los civiles, los ‘señores’ de la guerra tienden a

definir su responsabilidad únicamente en términos de control militar. Pese a esgri-mir un compromiso para asumir un liderazgo político en tiempos de paz, este compromiso hacia los civiles se desvanece en la medida en que la comunidad interna-cional asume las tareas de proveer servicios de salud y abrigo a los civiles. Suenfoque más bien está dado sobre fines militares y con el paso del tiempo, sedefine solamente en términos de control físico, con la violencia que ello supone.Los combatientes que luchan por obtener victorias territoriales pierden todo inte-rés y competencia frente a los asuntos civiles, y cada vez más, son incapaces deasumir un liderazgo para el periodo de posguerra.


Para evitar el efecto de sustitución económica que libera recursos locales parala continuación de la guerra, algunas agencias de ayuda limitan sus aportes al máxi-mo. En vez de brindar recursos externos, se enfocan en lograr que los esfuerzoslocales satisfagan las necesidades de la población y así, reforzar las actividadeseconómicas pacíficas.

El aspecto político del efecto de sustitución plantea otro desafío. En la si-guiente sección, después de tratar cómo la ayuda legitima a algunas personas yacciones, describiremos distintas modalidades mediante las cuales el personal hu-




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manitario puede llegar a promover más que sustituir, acciones pacíficas de loscomandantes de los grupos.

La ayuda legitima personas y acciones

La ayuda puede reforzar la capacidad de los combatientes para hacer la guerracuando obtienen estos recursos a través del robo o por efecto de la sustitución, evi-denciada anteriormente. Todavía más común y significativo sin embargo, es el he-cho de que las agencias de ayuda que operan en áreas controladas por facciones, enocasiones deben hacer pagos “legítimos” bajo la forma de impuestos o tarifas porservicios (licencias de importación y exportación, guardias contratados para la pro-tección, uso de vehículos arrendados y hechos similares) a quienes tienen el poder.

Los comandantes de los grupos que controlan un área geográfica determinada,creen tener el derecho de esperar que las agencias de ayuda cumplan las reglas im- puestas por ellos en ese lugar. Pueda que fijen impuestos sobre los bienes de ayuda,establezcan tasas de cambio de moneda y limiten los lugares y tiempos de entrega alasumir un papel de autoridad. Asimismo, utilizan esos ingresos para financiar laguerra o enriquecerse. Y, aprovechan para controlar el derecho de la población avivir en un lugar cualquiera y por tanto, exigen su lealtad o la obligan a huir.

Además, si el permiso de los grupos armados es necesario para acceder a la población civil con la cual deben trabajar las agencias, esto acentúa el poder y la

legitimidad de las partes en conflicto. Algunos trabajadores humanitarios en el surde Sudán mencionaron que la “Operación de Vida en Sudán” (OLS en inglés), lacual es un sistema de negociación establecido por las agencias de ayuda para asegu-rar el acceso libre e igual a la población civil, se convirtió en una fuerza de “legiti-mación” en la región. En ocasiones, ciertos comandantes ambiciosos utilizaron lasnegociaciones con la OLS para ganar reconocimiento como autoridades legítimas endeterminadas poblaciones o regiones.

En los casos en que las agencias de ayuda han intentado evitar el trato con losgrupos armados que controlan las áreas en las cuales trabajan, han experimentadoconsecuencias directas, a veces muy serias. Han sido víctimas de robos y amenazas,

y los beneficiarios en ocasiones han sido atacados.

Estas son realidades políticas serias que limitan la acción humanitaria. Cuandoles hemos preguntado a los trabajadores humanitarios cómo evitar interactuar conlos combatientes y no permitir su legitimación, en todos los casos nos han respondi-do que es algo imposible.

“Pero”, los trabajadores humanitarios también han dicho: “el problema concre-to es cómo interactuar con los combatientes”. ¿Qué pueden hacer los proveedores deayuda humanitaria?




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Primero, vamos a considerar lo que no funciona. A menudo, para no brindar

legitimidad, el personal humanitario se acerca a los ‘señores’ de la guerra con reser-va y hostilidad. Eso tiende a generar una relación antagónica, con la cual el personalhumanitario quiere demostrar que no aprueba o condena las acciones de la personaen el poder. Sin embargo, así como lo analizaremos en el capítulo 5, este enfoquetiende a reforzar o por lo menos, a excusar desde su punto de vista, las acciones delos ‘señores’ de la guerra que reprueba el personal humanitario.

Hemos visto anteriormente, que los combatientes intentan usar los recursos o el poder para servir a sus ambiciones de control y victoria. Pero algunos gobernantesutilizan también los recursos disponibles para mejorar su capacidad de gobierno.Con el fin de comprender cómo el personal humanitario puede evitar reforzar los poderes ilegítimos, debemos analizar lo que es ilegítimo en el poder.

No queremos apoyar la opresión ejercida a través de la violencia y la amenaza.Tampoco queremos legitimar los poderes codiciosos que se sirven a ellos mismos.Además, no deberíamos asumir responsabilidades en asuntos de gobierno o presu-mir que sabemos cuál es el sistema de gobierno apropiado para la gente con la cualtrabajamos. Es su responsabilidad, no la nuestra.

Queremos apoyar la capacidad de las comunidades para hacer responder a suslíderes por la guerra civil. Queremos brindar apoyo a la gente para que actúe y piense

en términos de paz más que en términos de guerra. Queremos dejar instalada unasociedad civil fortalecida más que debilitada por la interacción con la ayuda externa.

Desde esa perspectiva, la cuestión no es cómo evitar a los ‘señores’ de la guerra,sino cómo incitarlos a asumir una responsabilidad por el bienestar de la poblacióncivil y cómo reducir su tendencia al robo. Los esfuerzos en ese sentido, no producentransformaciones inmediatas. Aunque la experiencia es limitada, algunas opciones programáticas han intentado generar esos efectos positivos.

El comandante del área era un asesino. Cuando llegué por primera vez ala zona, tuve que visitarlo para negociar el acceso a las aldeas donde trabaja-mos. Al comienzo intentó evitarme, pero un día llegué temprano a su sede y lointerpelé. Le hablé claramente: “Estamos aquí para brindar ayuda a las perso-nas que sufren en su zona. La necesitan y usted lo sabe. Tenemos una cantidadimportante de ayuda, pero créame, no vamos a dejar que usted o sus ladronesse acerquen. Estos son los términos con los cuales vamos a trabajar aquí – ningún tipo de interferencia con usted y sus soldados-. Si cualquiera de sussoldados se atreve a intentar pararnos en un retén, nos vamos de aquí”.




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Él sabía que yo creía en lo que le decía, así que estuvo de acuerdo. Preten-dió preocuparse por la población civil, pero yo sabía que lo único que hacía era

robarla. De todas formas, no tuvimos ningún un incidente. Sin embargo, uno desus hombres que estaba borracho, disparó un arma frente a uno de nuestrosconductores en un retén. Yo me llené de rabia y fui a la oficina del comandante

y le dije que si no era capaz de controlar mejor a sus hombres, nos íbamos de ahí.Exigí disculpas. Claramente él no iba a disculparse, pero dijo que iba a revisar eseproblema, y supimos que tomó medidas en contra de ese soldado días después.Estos tipos sólo entienden el lenguaje del poder. Toman ventaja si uno no essuficientemente fuerte.

—Trabajadores humanitarios en Liberia, Afganistán, sur de Sudán, Somalia y otras

regiones, tienen historias similares—.

1. Para limitar la probabilidad que los ‘señores’ de la guerra usen la ayuda huma-nitaria de manera codiciosa, las agencias han limitado los insumos importa-dos y los han empleado de manera que tengan valor de uso sin ningún valorcomercial (así como fue mencionado en la sección sobre el robo).

2. Para disminuir el nivel de coerción y amenaza característico de las situacionesde conflicto, algunas agencias han evitado de manera conciente el uso de susrecursos para obtener respeto frente a sus programas. Han establecido un tonodiferente en sus interacciones con los ‘señores’ de la guerra, que demuestra y

enfatiza la tolerancia, el respeto, la confianza y el compromiso. Hacer esto siningenuidad es difícil. En el capítulo 5, analizaremos en detalle las oportunida-des para proveer ayuda en zonas de guerra empleando un tono distinto.

3. Para llevar a los comandantes de los grupos a asumir una responsabilidad enfavor del bienestar civil, las agencias de ayuda han establecido sistemas queapuestan al interés de los comandantes respecto al bienestar civil, y refuerzansu participación en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.Por ejemplo, han organizado encuentros periódicos con los comandantes osus representantes para debatir sobre los aspectos de ayuda a la gente; tam-bién, han llevado a las autoridades a visitar los sitios de los proyectos paraque interactúen con la gente, y han explicado a los comandantes los impactos

reales de sus políticas sobre la vida de la población. Hay más ejemplos.

En Liberia, el director de terreno de una agencia tuvo que lidiar con un coman-dante particularmente problemático. En vez de evitarlo o solicitar el cumplimientode los términos de la ayuda humanitaria, este director lo citó y le explicó tranquila-mente por qué la ayuda humanitaria era importante y cuál era el compromiso de laayuda de su agencia con la gente que estaba sufriendo. Solicitó permiso para trabajaren la zona y le fue otorgado. Asimismo, realizó citas periódicas con el comandante“para mantenerlo al tanto de lo que estaban haciendo,” y éste estuvo de acuerdo.




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Después de varias semanas, el comandante, pese a ser considerado como un crimi-nal, empezó a hacer preguntas respecto a las necesidades de la población civil: “¿Cómosabe que la malnutrición es un problema?”. El trabajador humanitario le explicó los

métodos con los cuales se trabajaba con la gente, y el comandante, que pensaba queel control sólo era posible a través de las armas, empezó a aceptar responsabilidades para el bienestar de la población. Finalmente, visitó las aldeas con el director para“ver con sus propios ojos” y empezó a adoptar políticas más efectivas. Aunque estahistoria no es común, tanto por el enfoque adoptado por el trabajador humanitariocomo por la respuesta del comandante, se sugiere que bajo ciertas circunstancias lostrabajadores humanitarios experimenten enfoques diferentes y posiblemente, provo-quen cambios positivos.

En Tayikistán, el gobierno de Dushanbe adoptó políticas perjudiciales en la pro-vincia de Khatlon, donde ocurría la mayoría de los enfrentamientos. El gobierno

defendió esas políticas dando información sobre la situación de la provincia, que lasagencias sabían era incorrecta. El director de una agencia importante señaló quedespués de haber invitado a unos ministros a visitar Khatlon, algunas de esas políti-cas fueron ajustadas en beneficio de la gente.

Estas son algunas alternativas que pueden evitar que los recursos de la ayudahumanitaria y de desarrollo alimenten la guerra, y en algunos casos, contribuir conlas capacidades locales para la paz. En el capítulo 5, examinaremos cómo interac-túan los mensajes éticos implícitos de este tipo de ayuda con el conflicto.




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Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de los mensajes éticos implícitos

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Los impactos de la ayuda sobre elconflicto a través de los mensajes

éticos implícitos

Aparte de la provisión de bienes y servicios, la ayuda humanitaria y de desarro-llo también expresa mensajes. El contenido, el estilo y la modalidad de ayuda comu-nican valores, los cuales pueden también reforzar, prolongar y acentuar las capaci-dades para la paz. Estos mensajes se relacionan e interactúan con los impactos de losrecursos de ayuda analizados en el capítulo 4.

La forma de operar de un programa así como el tipo de ayuda ofrecida envíanmensajes sobre la ética subyacente a la acción de la organización que ofrece apoyo.Las personas que reciben esa ayuda y por supuesto, los actores del conflicto entien-den e interpretan estos mensajes los cuales muchas veces, refuerzan el conflictoantes que las vías hacia la paz. La rivalidad entre organizaciones afines, la legitima-ción del uso de las armas para proteger los equipos e infraestructura de estas organi-zaciones, y la desigualdad en el tratamiento del personal local que las integra, son

ejemplos de la multiplicidad de mensajes, muchos de ellos contradictorios con lamisión que cumple explícitamente cada organización cooperante.

El mensaje explícito y reconocido de la ayuda ofrecida es ético e importante:que todos los civiles inocentes atrapados en una guerra tengan acceso a la asistencia,en cualquiera de los campos del conflicto. Además, en un mundo imperfecto como elnuestro donde el sufrimiento es impuesto sobre personas que no cargan con ningunaculpa, otros deben ayudarlas material y espiritualmente. No podemos aceptar unmundo en el cual recibir o brindar ayuda sea restringido.

Muchos proveedores de ayuda humanitaria creen que como estos mensajes son

tan claros, siempre son comprendidos por los receptores de ayuda y otros sectores dela sociedad. Infortunadamente, la ayuda conlleva también mensajes implícitos de loscuales no son concientes los proveedores, y a menudo son ambiguos. Algunos de losdilemas que enfrenta el personal humanitario se comprenden mejor cuando estosmensajes logran ser aclarados.

Hemos identificado siete mensajes éticos implícitos en la ayuda humanitaria yde desarrollo en contextos de conflicto, que refuerzan de manera negativa el ambien-te de guerra. Empezaremos por describir e ilustrar cómo funcionan. Después, analiza-remos sus implicaciones sobre el diseño, la administración y la provisión de la ayuda.




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Los mensajes éticos implícitos de la ayudapueden reforzar el conflicto

Las armas y el poder

Las agencias de ayuda que contratan guardias armados para proteger sus bienescontra el robo, y a su personal contra posibles ataques, envían un mensaje implícitoa los que están en las zonas de guerra sobre la legitimidad de las armas para determi-nar quién tiene acceso a la alimentación y los medicamentos, y la seguridad que sederiva de ellas. Por supuesto, es la misma forma como los ‘señores’ de la guerracomprenden el uso de las armas; creen que con ellas pueden tener derecho al control

sobre la gente, el acceso a los bienes y su participación política. Creen que para estarseguros debe tenerse más poder armado que cualquier otro.

Al respecto, las agencias de ayuda argumentan: “Nuestros objetivos son valio-sos; si empleamos guardia armada es para apoyar finalidades justas”. Sin embargo,cualquier ‘señor’ de la guerra haría la misma declaración.

Es imposible que la ayuda emplee las modalidades de la guerra sin reforzar sulegitimidad. El mensaje ético implícito que conlleva el uso de las armas refuerza labeligerancia y el recurso de la amenaza para alcanzar objetivos propios de los am-bientes de guerra.

La falta de respeto, la desconfianza y la competencia entre agen-cias de ayuda

Otro mensaje ético implícito enviado es ante el fracaso de las agencias deayuda que intentan cooperar conjuntamente. Los trabajadores humanitarios enocasiones suelen demeritar el trabajo de otras agencias. Compiten para imponerseen terreno mediante la crítica a los enfoques de otras agencias y se niegan a coope-rar entre sí. A veces esta situación determina diferencias fundamentales en lasopciones, por ejemplo, si ciertas agencias adoptan una posición explícitamente

religiosa y otras rechazan el proselitismo. Otras veces, resulta del choque entrediferentes caracteres y personalidades en terreno; y en ocasiones, refleja políticasdiferentes con relación al país donante de donde provienen las agencias o en fun-ción de los eventos que ocurren en un país.

El mensaje enviado a la gente del país receptor, es que no es necesario cooperarcon las personas que se considera no deben ser incluidas, ya que “nuestro trabajo notolera diferencias, y no necesitamos tener en cuenta a personas con las cuales noestamos de acuerdo”. Estas actitudes permean y sostienen los conflictos entre grupos que hacen parte del espacio donde se brinda la ayuda.




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Los trabajadores humanitarios y la impunidad

Los trabajadores humanitarios actúan en condiciones difíciles y a veces peligro-

sas. No cuentan con muchos espacios para la recreación y las presiones del trabajo pueden llevarlos al agotamiento físico y emocional. Para mantener la salud física yemocional, deben encontrar maneras de relajarse y divertirse. Sin embargo, a vecesocurre que utilizan los vehículos institucionales para excursiones a la montaña el finde semana, a pesar de la escasez y carestía de la gasolina. También, realizan fiestas enlas instalaciones de las agencias con cerveza, música y buena comida, pese a que la población local por la cual están presentes, sufre a falta de alimentos y distracción.

En una situación en la cual se presentó un enorme y repentino flujo de

refugiados, las condiciones para los trabajadores humanitarios se volvieronextremamente estresantes. Recibían amenazas diarias por parte de los miem-bros de las milicias que vivían en los campos de refugiados; trabajabanlargas horas y no podían satisfacer las necesidades crecientes en términos deatención médica, alimentos y abrigo para los refugiados. Estaban impactadospor el sufrimiento de la gente aún antes de que llegaran al campo de refugio;

y aterrados por los constantes relatos de horror. El director en terreno enten-dió que el personal llegaba a los límites.

Todos vivían en una casa amplia con un jardín donde podían estarseguros en la noche, pero sin alejarse demasiado. La casa tenía una piscina

sin agua. A diario, un camión del agua pasaba frente a la casa camino alcampo, así que el director, a sabiendas que había agua suficiente de mane-ra que no iba a afectar a nadie, hizo que uno de los camiones llenara lapiscina para que el personal pudiera relajarse cada noche después deltrabajo. Esto ayudó a que mantuvieran energía y motivación pese a lascondiciones difíciles.

Un trabajador humanitario contó cómo él y un compañero trabajaronmuy duro en una situación de emergencia. Se acordó del estrés que sintie-ron por la presión constante del trabajo. Sin embargo, cuando volvió a sucasa y vio la filmación que había hecho allá, se dio cuenta de cuántas imáge-nes lo mostraban a él y a su colega disfrutando de una buena comida,

recostados sobre el carro bebiendo cerveza o acostados debajo de un árboltomando algo. Fue tan risible como sorprendente. Concluyó que la atmósfe-ra de presión constante era más parte de una proyección mental que larealidad misma. Declaró que nunca más iba a decir que “no había tiempo”para pensar, hablar, planear y debatir alternativas.

Cuando los trabajadores humanitarios utilizan los bienes y los sistemas de apo-yo para su propio bienestar, la población local, que no tiene suficientes recursos y




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depende del sistema de ayuda, juzga estos comportamientos como si se tratara deactos ilícitos que quedan en la impunidad. El mensaje implícito que conlleva esto esque si se tiene el control, los recursos pueden ser usados para fines personales y

placenteros, y la rendición de cuentas no es necesaria.

Los ‘señores’ de la guerra usan los recursos que controlan de la misma manera, para fines personales y para recompensar a sus seguidores.

Diferentes valores para vidas diferentes

Al trabajar en contextos peligrosos (y aún en los que no son tan peligrosos), lasagencias de ayuda adoptan políticas diferenciales según se trate de personal extranjero o local. Asimismo, los niveles de salarios se definen según escalas ampliamente

diferenciales. Los vehículos son asignados al personal extranjero o ponen a su dis- posición conductores para transportarlos. Entre tanto, el personal local debe usar losmedios de transporte local o caminar. Y en el caso de los equipos de radio, sonentregados al personal extranjero y pocas veces al personal local.

Los planes de evacuación en caso de peligro, con frecuencia se enfocan en el personal externo, los vehículos y los equipos de comunicación, puesto que se asumeque el personal local puede manejar por sí solo la situación. Si ocurre una evacua-ción, los trabajadores humanitarios locales suelen quedar en segundo plano, mien-tras son rescatados el personal externo, los vehículos, y los equipos de oficina ycomunicación.

El mensaje ético implícito es de desigualdad. Significa que existe una diferen-cia en el valor de las vidas (externo o local), y el valor del tiempo (los externosmerecen que se les recoja en carro y el personal local debe caminar diariamente para ir a trabajar). Y peor aún, el mensaje de que los bienes importados valen másque la vida del personal local (los equipos de radio son evacuados primero que el personal local).

En contextos de conflicto se hacen muchas distinciones de valor entre grupos.“Nosotros” merecemos seguridad y comodidad, pero no nos compete ninguna res-

ponsabilidad para que “ellos” puedan tener esas cosas.

La impotencia

El personal en terreno afirma con regularidad su impotencia frente a los eventosque lo rodean: “No puedo hacer nada para cambiar esto. La culpa es de la central demi organización (o los donantes, la población local o los malditos ‘señores’ de laguerra). Como no estoy encargado y no puedo controlar todo lo que me afecta, nosoy responsable del impacto de mis acciones limitadas”.




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Es claro el mensaje implícito de impotencia y en consecuencia, de ausencia deresponsabilidad por los efectos de las propias acciones. Si los trabajadores humani-tarios, con todos sus recursos y poder aparente, se sienten incapaces de cambiar las

cosas o sin responsabilidad por los impactos de sus acciones, entonces nadie debesentir lo contrario.

En todas las áreas en conflicto, la población local expresa su impotencia frentea fuerzas mayores. Para muchos, cambiar las cosas, ser responsable, mejorar la si-tuación y hacer la paz son tareas de otros. Las malas acciones se explican comoculpa de la decisión, el orden o la presión de otros.

Beligerancia, tensión y sospecha

Cuando el personal humanitario está nervioso por la situación de conflicto y preocupado por su propia seguridad, a menudo actúa de tal manera que incrementala tensión y la sospecha. Esta actitud puede incluso, aumentar la probabilidad de unincidente violento. El personal en terreno ha señalado el temor que siente cuando seacerca a un retén organizado por combatientes. Una reacción posible es ser afirmati-vo y beligerante, estar preparado para lo peor, y asumir una postura defensiva: “Notiene el derecho de parar este vehículo. ¿No ve el nombre de nuestra agencia en la puerta? Usted debe dejarme pasar”.

Un mensaje es: “Tengo el poder aquí y usted no”. En un contexto de guerra, este

es un mensaje de provocación tan claro como aquellos que refuerzan la atmósfera ylos modos de acción que prevalecen entre los grupos opuestos.

Otro mensaje es: “Usted es pobre y no es confiable. Sé que sólo comprende ladureza y estoy actuando con usted de la única forma que puede comprender”. Estemensaje limita el rango de las interacciones humanas posibles y probables, asumien-do lo peor del otro y reforzando la probabilidad de que ocurra lo indeseable.

La publicidad

Un mensaje implícito se transmite en la publicidad dirigida a la recolección defondos como parte de las políticas y los enfoques de las agencias. Si utilizan imáge-nes lúgubres de la guerra o se refieren a los sufrimientos agudos causados por lasatrocidades, en un esfuerzo por atraer fondos y la simpatía del público, contribuyena estigmatizar una parte del conflicto. Además, existen algunas evidencias (a pesarde la dificultad de hallarlas) que indican que algunos combatientes inescrupulososhan cometido atrocidades en contra de su propia gente para llamar la atención de lasolidaridad internacional, sensible a este tipo de publicidad.




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Las implicaciones para la ayuda: planear alternativas

¿Será que estos siete mensajes éticos implícitos implican que el mejor trabaja-dor humanitario es aquel que está desarmado todo el tiempo; que coopera con losotros trabajadores humanitarios sin importar las diferencias de principios o enfo-ques; que vive de manera sencilla y no se dispersa para identificarse plenamente conlos receptores de la ayuda; que pasa de último en la distribución de vehículos yradios, y en caso de evacuación; que afirma su eficacia en el trabajo diario a pesar deno tener ninguna influencia; que siempre piensa lo mejor de cada uno a pesar de quelas pruebas afirman lo contrario; y que trabaja para una agencia reconocida, quenunca usó la imagen de un niño con ojos tristes en sus campañas de publicidad?¿Este es el perfil del trabajador humanitario que proponemos para el futuro?

Este perfil es claramente irreal y es muy probable que ese trabajador humanita-rio no sobreviva por mucho tiempo. En el mundo real de las guerras, donde muchas personas actúan por intereses extremadamente egoístas, ejercen el poder a través delas armas, se desempeñan con impunidad y no dan casi ningún valor a la vida huma-na, ¿cómo deben actuar los trabajadores humanitarios sin reforzar las modas y losmodos de la guerra? ¿Qué opciones tienen para garantizar un cierto grado de seguri-dad bajo esas condiciones?

Los mensajes implícitos mencionados a continuación comprenden las actitudesy los enfoques, los estilos de vida y la seguridad del personal humanitario. Examina-remos cada uno de estos aspectos y sus implicaciones para las políticas de ayuda y la

programación en terreno. De nuevo, retomaremos experiencias pasadas para identi-ficar opciones que eviten los impactos negativos y establezcan un modo de actuaralternativo y pacífico.

Actitudes

Algunas personas de manera cínica declaran que la ayuda es una “industria” que“aprovecha” el sufrimiento de los otros para garantizar la sobrevivencia de las agen-cias, y que los empleados no son más que funcionarios de esa “industria”, cuyoempleo depende de las crisis. Si existen agencias e individuos de este tipo, son esca-sos. Desde nuestra experiencia, la gran mayoría del personal humanitario es motiva-do por un deseo sincero de ayudar.

Sin embargo, las circunstancias alteran las actitudes. Cuando el personal huma-nitario es engañado, irrespetado o amenazado, surge un elemento adverso en la rela-ción entre quien provee ayuda y la recibe. Cuando están agotados y no ven ningúnefecto inmediato en su trabajo, los trabajadores humanitarios pierden de vista cómogenerar cambios positivos. Cuando trabajan con personas que sufren cada día y bajouna tensión constante, se endurecen y desarrollan una capacidad para distanciarse delos que ayudan. Cuando el contexto es de conflicto, la atmósfera de tensión, belige-rancia y desconfianza puede ser contagiosa.




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Pero la experiencia demuestra que los trabajadores humanitarios, conscientes delimpacto potencial de sus actitudes sobre la población local, adelantan pequeñas (y aveces grandes) acciones que provocan una diferencia significativa. Los ejemplos si-

guientes, ilustran cómo las actitudes del personal humanitario afectan directamentesus acciones; y sugieren cómo las acciones, aunque pequeñas pueden ser poderosas.

Los Talibanes llegaron a Herat e impusieron la regla según la cual lasmujeres no podían trabajar más en la esfera pública. Esa regla afectó a lasmujeres afganas que habían sido contratadas por las ONG para trabajar conotras mujeres de la sociedad.

Un antiguo mujahidin, quien trabajaba con una de las ONG internacionales y que tenía un programa activo en Herat, estaba preocupado. Sabía que comolos hombres no podían trabajar directamente con las mujeres, la regla impuestapor los talibanes amenazaba seriamente el programa para las mujeres de suagencia. Así que visitó la sede de los talibanes para hablar sobre el problema.

“Me fui una noche, nos sentamos, bebimos té y hablamos un largo rato.Expliqué por qué era tan importante que nuestras empleadas siguieran traba-jando. Pero cuando terminé, el comandante talibán dijo que no. Regresé a lacasa desanimado, pero entonces me di cuenta que no había explicado los pro-blemas lo suficientemente bien. Sé que esos tipos son inteligentes y que sepreocupan por sus madres, esposas e hijas. Así que fui otra vez. Sin embargo,en cuatro oportunidades fracasé en explicarlo lo suficientemente bien, perofinalmente, la quinta vez el comandante talibán comprendió y aprobó”.

Más tarde las políticas de los talibanes retrocedieron y volvieron a impedira las mujeres toda oportunidad de trabajar. Esta historia es interesante porqueplantea la pregunta sobre quién tiene la responsabilidad cuando el personalhumanitario no logra que sus ideas sean aceptadas por los combatientes, y cuántas veces debe intentarlo.

Un trabajador humanitario, joven y sin experiencia, de viaje por Somaliaen momentos en que la situación estaba todavía insegura en muchas partes delpaís, llamó a su papá para saludarlo y le preguntó si tenía algún consejo, éste

le contestó: “Solamente mantenga la sonrisa” Así fue. El trabajador humanitario comentó: “Fue el consejo más importan-te que recibí. En varias ocasiones, cuando me acercaba a un grupo amenazantede soldados en un retén, me acordaba de las palabras de mi padre y adoptabauna actitud amistosa”. Esto no solamente le permitió sentirse mejor y más segu-ro, sino también provocar respuestas más calmadas y a veces calurosas. Apeló aeste consejo cuando su agencia lo envió a Ruanda para abrir programas duranteel genocidio. “Tuve la impresión de que la gente respondía”, dijo. “Parecensorprenderse y sentirse aliviados que actúe como si les tuviera confianza”.




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En un taller de retroalimentación en Sarajevo, una trabajadora humanitariatenía una sonrisa un poco triste. “Cada vez que me relajaba con el personal

local”, decía, “les pedía, que me contaran sus experiencias de guerra. Entre máshorrible era la historia más me llamaba la atención. Sentía lástima y juntos

volvíamos a vivir los horrores de la guerra”.“¿Qué tal si les hubiera dicho que me contaran sobre sus relaciones con el

lado contrario antes de la guerra? ¿Qué tal si hubiéramos pasado más tiempohablando de la gente, sobre aquellos que querían y en quienes confiaban? ¿osobre el futuro que deseaban?”

“Me doy cuenta en este momento que estuve reforzando sus experiencias y actitudes negativas con mis preguntas. Estaba más interesada en cómo eranlas cosas malas que en cómo mejorarlas, ¿qué tipo de ejemplo estoy dando?”.

Problemas de estilo de vida

El personal humanitario vive en condiciones complejas. La separación de susfamilias, los peligros y las tensiones son difíciles de enfrentar cada día. Los recepto-res de la ayuda viven en circunstancias complejas. La separación de las familias, los peligros y las tensiones son difíciles de enfrentar cada día.

Ambos grupos deberían encontrarse estrechamente vinculados dada su expe-riencia común, pero en la mayoría de los contextos de ayuda humanitaria y dedesarrollo no lo están.

Sin embargo, una diferencia esencial no puede ser ignorada. El personal huma-nitario está presente en las circunstancias difíciles por su propia decisión, y sonlibres de irse en cualquier momento. Los receptores de la ayuda están ahí porque notienen otra opción y si pudieran irse, lo harían.

Otra diferencia existente, son los distintos estilos de vida del personal humanita-rio y los receptores de ayuda. El estilo de vida del personal humanitario puede afectarlas relaciones de trabajo con las personas que intenta ayudar. Según este estilo, puede

diferenciar, alienar y crear oposición entre los receptores, así como generar actitudes y procesos en los cuales los proveedores de ayuda y los receptores quedan atrapados enuna desconfianza mutua. Con cierta regularidad, los procesos de ayuda conducen auna situación en la cual los receptores intentan “obtener todo lo que pueden” y los proveedores “deben controlar todo porque no pueden confiar en los receptores”.

Con frecuencia, el personal humanitario se debate frente al dilema creado por lanecesidad de vivir de modo que pueda mantener su salud física y mental, y trabajarsin apartarse demasiado de la gente que está a su alrededor. Cosas sencillas puedenayudar. Un trabajador humanitario aprende los nombres de los hijos del colega local




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y los beneficiarios con los cuales trabaja. Habla de sus propios hijos y muestra susfotografías a la gente. Una trabajadora humanitaria tiene por regla nunca parecerapresurada. Se toma el tiempo para sentarse y mirar a la gente con la cual está ha-

blando. Intenta realmente escuchar lo que le están contando y dar respuestas acerta-das y no automáticas. Dice que hacer esto no toma más tiempo que apresurarse.

En un contexto de posguerra, el lugar de estadía del personal de la agenciahumanitaria se transforma en una especie de centro de participación abierta. El di-rector del proyecto está disponible a una hora determinada cada día (con té y caféservido), para escuchar a cualquier persona sobre cualquier tema. Los comités loca-les lo frecuentan y las personas se detienen un rato por curiosidad o placer. Gente detodas las partes de la antigua guerra es bienvenida.

Algunos trabajadores humanitarios deciden vivir con la gente que ayudan. Uti-

lizan el transporte público, aprenden el idioma local y viven de manera sencilla. Sevuelven amigos de los beneficiarios, comparten comidas y van a los matrimonios,bautismos y otras ceremonias locales. Hacen sus compras en almacenes locales ycomen lo mismo que los demás.

Pero muchas agencias limitan las alternativas de su personal en cuanto a dóndey cómo vivir en un contexto de conflicto. Las agencias responden a la seguridad y por esa razón, desarrollan sistemas de protección que a menudo implican la separa-ción de la población local.

La seguridadLos problemas de estilo de vida se relacionan estrechamente con los problemas

de seguridad. De manera creciente, el personal humanitario es objeto de amenazassecuestro y hasta asesinato. En 1996 varios trabajadores humanitarios fueron asesi-nados o encarcelados en Chechenia, Ruanda, Sudán, Afganistán y Tayikistán. Loshechos de violencia contra el personal humanitario han aumentado considerable-mente en los últimos años y en los conflictos recientes3.

Los intentos recientes por brindar protección militar al personal humanitario, hanfracasado en gran medida en cuanto a la reducción de las amenazas. En parte porque

los gobiernos donantes no han querido destinar tropas a ciertas áreas de los conflictosactuales. Pero aún en los casos donde lo han hecho, no ha mejorado la seguridad del personal humanitario. Al contrario, algunos indicadores demuestran que cuando tropas armadas extranjeras han entrado en lugares de conflicto para proteger al personalhumanitario, han provocado la hostilidad de las facciones locales que ven en esasfuerzas otro competidor por el poder. Pese a que el personal humanitario viaja con másseguridad en caravanas que se benefician de la protección internacional, esa demostra-

3- Misión de los Estados Unidos en las Naciones Unidas, Global Humanitarian Emergencies (New York: abril, 1997), p.14.




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ción temporal de fuerza puede generar resentimientos que aumentan el peligro en ge-neral. En un contexto de guerra, la presencia militar así sea empleada por buenas razo-nes, provoca una respuesta.

Cuando los miembros del personal de una agencia humanitaria salíande su hotel en el centro de Beirut para cumplir sus citas diarias, y le indica-ban al conductor del taxi el lugar a donde querían ir, muchas veces éste lesdecía: “Ahí no. Tal vez deberían ir solamente hasta este barrio de la ciudad”.

El personal siempre seguía el consejo porque sabía que en ciertosmomentos del día podían ocurrir enfrentamientos en los lugares a dondequerían ir.

Algunos de los peligros que enfrentan los trabajadores humanitarios se derivan dela ausencia generalizada de la aplicación de las leyes. Este vacío prevalece en muchasáreas de los conflictos recientes. En ocasiones, ese peligro ha sido asociado tanto conla infracción a la regulación de la guerra, según las normas internacionales, como conla falta de aceptación y adopción de los principios humanitarios internacionales.

Adicionalmente, en comparación con diez años atrás hay un número superior detrabajadores humanitarios en los conflictos actuales. Asimismo, ha aumentado demanera considerable la cantidad y el valor de los bienes distribuidos a través delsector de la ayuda no gubernamental. A pesar de que es imposible deducir una rela-ción de causa y efecto, por lo menos parte de los nuevos peligros que encuentra el personal de las agencias parece resultar de esos cambios. Como ha aumentado elnúmero de ONG que operan en las crisis, hay más personal humanitario y son blan-cos de ataque más fáciles. Como han aumentado la cantidad y el valor de los bienesde ayuda, asimismo ha aumentado su valor para los combatientes. El robo y el se-cuestro han crecido en la medida en que también aumenta la ganancia. Además, laayuda al parecer es un gran negocio con numerosos actores y bienes; tiene caracte-rísticas de un gran actor anónimo y en consecuencia, es blanco fácil de ser atacado.

En el capítulo cuatro hemos mencionado varias maneras creativas con lascuales el personal humanitario ha evitado el robo de los recursos de ayuda sinrecurrir a guardias armados o la amenaza de las armas. Tenemos algunos ejemplos sobre la manera como las agencias de ayuda han asegurado la seguridad desu personal sin recurrir a guardias, radios de comunicación y planes de evacua-ción respaldados militarmente.

Sin embargo, la experiencia sugiere que la seguridad efectiva se deriva más quetodo de la protección de la comunidad. Cuando las comunidades valoran la vida y elcompromiso del personal humanitario se esfuerzan por brindarles un ambiente segu-ro. Varios trabajadores humanitarios contaron cómo fueron aconsejados por un ami-go para irse a casa o tomar unas pequeñas vacaciones, y luego comprobaron que esaadvertencia los había protegido de algún hecho de violencia.




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La experiencia indica también que la transparencia y la apertura pueden contri-buir a la seguridad del personal.

En Hue, Vietnam, varios trabajadores humanitarios estaban sentados afuerade su pequeña casa. Dos visitantes internacionales los acompañaban, iban aestar un par de días y luego regresarían a Saigón. Un amigo local pasó, bebieronté y hablaron. Después dijo tranquilamente que los dos extranjeros debían mo-dificar sus planes y viajar a Saigón al día siguiente. Los miembros de la agenciaconocían a su amigo, y arreglaron todo para que los visitantes salieran tempra-no. La noche siguiente, los Vietcong entraron a Hue y tomaron el control de laciudad.

En los años ochenta en Guatemala, el personal de las agencias de ayuda fueamenazado por apoyar actividades “subversivas” de los “rebeldes” por el hecho detrabajar con población rural. Algunos empleados locales de las agencias “desapa-recieron” por acción del ejército, que quiso intimidar a las personas que hacíantrabajo de base.

Una mañana, el asistente del director de una agencia fue arrestado en la plaza demercado y nunca volvió a saberse de él. La primera reacción del director de terreno,que era extranjero, fue hacer lo que otras agencias habían hecho en situaciones simi-lares, es decir, adoptar un perfil más bajo para evitar la persecución de las autorida-des. Sin embargo, después de reflexionar, decidió adoptar una estrategia totalmente

diferente. Desarrolló lo que llamó “una demostración provocadora y llamativa” deltrabajo de su agencia, a través de presentaciones y discursos dirigidos a quienesquisieran escuchar. Habló en los clubes Kiwanis y Rotarios y ante los grupos ecle-siales. Siguiendo una estrategia de transparencia, hizo una presentación en la sederegional del ejército y habló con los comandantes encargados de las actividadescontrainsurgentes en esa área. Con el pasar del tiempo, se dio cuenta que hasta losadeptos a la línea dura empezaron a valorar el trabajo de su agencia con los campe-sinos y lo mejor, ningún miembro de su personal volvió a ser amenazado.

Finalmente, la experiencia demuestra que la seguridad total para la poblaciónlocal o el personal de las agencias externas en las áreas de conflicto es simplemen-

te imposible. Brindar ayuda en un contexto complejo implica peligros. Cuandoreclutan personal para el trabajo de emergencia, las ONG deben reconocer esarealidad y buscar individuos que asuman libremente el riesgo por compromiso.Muchas personas no buscan el peligro, sino que son sensibles a los impactos nega-tivos de los mensajes éticos implícitos mencionados aquí. El desafío para las agen-cias internacionales de ayuda y su personal es mantener un equilibrio prudenteentre el deseo de asumir riesgos para proveer ayuda y mesura para evitar riesgosinnecesarios que pongan en peligro al personal y a otras personas. La capacidad para mantener ese equilibrio se fortalece en la creencia profunda por el valor de lavida de todos.




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Marco para analizar los impactos de la ayuda sobre el conflicto

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Marco para analizar los impactosde la ayuda sobre el conflicto

Los trabajadores humanitarios han aprendido muchas lecciones prácticas yútiles sobre cómo interactúa la ayuda con el conflicto. Estas lecciones sirven para

mejorar la planeación, el diseño, la implementación y el monitoreo de futuros pro-gramas en áreas de conflicto. Con base en estas lecciones aprendidas, los trabaja-dores humanitarios aseguran que las ayudas futuras no exacerben o prolonguen elconflicto, y más bien, refuercen los conectores y apoyen las capacidades locales para la paz.

En este capítulo hemos reunido las ideas y las lecciones presentadas en loscapítulos anteriores bajo un marco analítico para evaluar las fuentes de tensión,los divisores, y las capacidades para la guerra, así como los conectores y lascapacidades para la paz en situaciones de conflicto. Este instrumento de planea-ción ha surgido de las interacciones y debates con el personal de las agencias

humanitarias en muchos lugares del mundo.

Las expectativas frente a la ayuda internacional

Para poder definir el contexto en el cual va a aplicarse el marco analítico, debe-mos clarificar primero las expectativas. ¿Qué puede y qué no puede hacer la ayudaen situaciones de conflicto?

Hay evidencias claras que la ayuda salva vidas, reduce el sufrimiento humano yapoya la búsqueda de una mayor seguridad económica y social en contextos de con-

flicto. Esa es la razón de ser de la ayuda humanitaria y en general, los resultados sonsatisfactorios. Esos son los impactos que esperamos de la ayuda humanitaria.

Pero, ¿somos realistas cuando esperamos que la ayuda humanitaria tenga impactos positivos sobre el conflicto? ¿Cuáles son las limitaciones?

La ayuda no es la causa de las guerras y tampoco les pone fin

Aún en el caso que el personal humanitario aplique las lecciones aprendidas ylleve a cabo programas perfectos, las guerras siguen ocurriendo. Los individuos y




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las sociedades entran en guerra por razones propias; los actores externos no pueden prevenir las guerras. Los individuos y las sociedades deben lograr la paz por ellosmismos; los actores externos no pueden hacer o garantizar la paz para otros. Atribuir

demasiado poder a la ayuda; operar como si ésta pudiera provocar la guerra o hacerla paz, sería faltar al respeto por el derecho y la responsabilidad de las sociedadesreceptoras de definir su destino.

Ya que mencionamos las limitaciones de la ayuda internacional, deben sertenidas en cuenta dos realidades adicionales. Primero, al tiempo que las socieda-des en general son responsables de sus decisiones y acciones en contra o a favor dela guerra, muchos individuos y grupos de estas sociedades se sienten impotentesfrente a esas decisiones y si pudieran elegir optarían por la paz en lugar de laguerra. Esta parece ser una realidad universal, y por eso es inapropiado y contrarioa los principios humanitarios, el comentario irrespetuoso hecho a menudo por los

observadores internacionales en el sentido que: “deberíamos dejarlos hacer sus propias guerras y no involucrarnos”. Cada sociedad cuenta con individuos -a ve-ces suficientes- que denuncian las guerras en sus países, y valoran la ayuda exter-na porque les permite expresar su oposición a la violencia destructiva. Esta ayudatiene la responsabilidad de responder a esos individuos y apoyarlos.

Otra realidad que debe ser considerada, es que a pesar de reconocer los límitesde la ayuda, aún las pequeñas intervenciones tienen poder. En los casos donde éstaes marginal en comparación con los recursos invertidos en la guerra, hay evidenciassuficientes para demostrar que influye sobre el curso de la guerra y en consecuencia,sus proveedores deben examinar los impactos que provoca en el conflicto. Este im-

pacto va desde no tener ningún efecto hasta tener impactos significativos.

En la guerra ocurren cosas sobre las cuales la ayuda no tiene efecto porquesuceden independientemente de ésta, sin embargo debido a que la ayuda se brinda enun contexto en el cual pasan las cosas, tiene un impacto sobre ellas. Bajo esas cir-cunstancias, el personal humanitario no debe sentirse responsable porque ocurranlas cosas, pero sí por la manera en que la ayuda empeore o prolongue los eventosdestructivos, o apoye y refuerce los eventos positivos.

Algunos eventos suceden debido a la ayuda y si esto pasa, debe preguntársele alos trabajadores humanitarios si la ayuda ha creado o incrementado las tensiones

dentro de la población, y si puede reforzar relaciones o construir nuevas conexiones.

En el contexto complejo de los conflictos, los trabajadores humanitarios de-ben ser lo suficientemente realistas y humildes para determinar lo que puedeninfluir y lo que se sale de su responsabilidad; también deben ser lo suficientementeresponsables y seguros de sí mismos para dar cuenta de los eventos que causan oinfluyen. Esto no es un desafío fácil.

Desde esta comprensión de los límites y las posibilidades de la ayuda externa en elconflicto, ponemos a disposición el marco analítico para planear programas de ayuda.




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Marco analítico

La asistencia internacional puede empeorar el conflicto de dos maneras: si ali-menta las tensiones entre grupos o si debilita las conexiones entre éstos. Cuando laayuda genera uno de estos impactos exacerba el conflicto de manera involuntaria. Al

contrario, la ayuda contribuye a la terminación de la guerra si disminuye las tensio-nes entre grupos y refuerza las conexiones entre éstos.

La figura 6.1 presenta un marco para analizar cómo la ayuda interactúa con elconflicto. Este marco tiene tres etapas básicas y permite un proceso de retroalimen-tación dinámica para la evaluación continua de la situación y el rediseño apropiadodel programa.

La etapa 1 comprende la identificación de los divisores, las tensiones y las capa-cidades para la guerra en un contexto de conflicto, así como la evaluación de su

Figura 5.1 Marco analítico para evaluar los impactos de la ayuda sobre el conflicto




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importancia respectiva. La etapa 2 comprende la identificación y la evaluación de laimportancia de los conectores y las capacidades para la paz en ese contexto. La etapa3, la identificación de las características pertinentes de la agencia de ayuda y su

programa, y la evaluación y re-evaluación de los impactos sobre los divisores, lastensiones y las capacidades para la guerra, así como sobre los conectores y las capa-cidades para la paz.

El contexto del conflicto -divisores, tensiones y capacidadespara la guerra-

Los proveedores de ayuda en primer lugar, deben comprender y evaluar lo quedivide a la población; las tensiones internas y las capacidades para la guerra (quiénse beneficia de ella) en todas las áreas donde están trabajando. Esto vale tanto paralos lugares en guerra abierta, como para donde existe una guerra de baja intensidady tensiones ocasionales entre los grupos.

Algunos divisores y tensiones parecen obvios. Las partes en guerra a menudomencionan sus razones. Historias de perjuicio y exclusión, lucha por el control delos recursos y diferencias en las concepciones sobre cómo debe organizarse unasociedad justa, son algunos de los argumentos por los cuales la gente entra en guerra.

De otra parte, como lo hemos visto, estos temas necesariamente no son los quesostienen el conflicto. Pueda que los líderes manipulen a la opinión y promuevan lastensiones entre grupos, pero los combates no se dan para resolver problemas de justicia.

En el momento de evaluar los divisores y las tensiones, los trabajadores huma-nitarios deberían diferenciar los que tienen su origen en la injusticia o las desigual-dades históricas, de los que han sido manipulados o resultan del conflicto en sí.Dicho de otra manera, el personal humanitario debería distinguir entre causas es-tructurales y causas derivadas del conflicto.

No todas las fuentes de tensión y división tienen el mismo potencial de daño.Algunas son locales o importan a un número restringido de personas. Otras impactan atodas las sociedades e involucran virtualmente a todos. El impacto de la ayuda sobrelas tensiones y los divisores depende de qué tan amplio o restringido sea el impacto.

Ciertas tensiones profundas de hecho, pueden conectar a las personas que perte-necen a lados opuestos del conflicto. Por ejemplo, la ausencia de aplicación de lasleyes contribuye a la sospecha generalizada y en consecuencia, divide a la poblacióno por el contrario, la motiva a conectarse para defenderse en conjunto contra laamenaza del robo incontrolado.

Algunos divisores y tensiones existen en la sociedad, y otros provienen o son promovidos desde fuera. Problemas regionales y poderes externos alimentan un buennúmero de conflictos actuales. Con frecuencia, países vecinos arman a los comba-




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tientes para perseguir sus propios fines (por ejemplo, Afganistán); o sucesos ocurri-dos en países vecinos impactan y desestabilizan a otro país (por ejemplo, el cuernode África). La ubicación de la fuente del conflicto debe ser considerada en la evalua-

ción del impacto potencial de la ayuda sobre los divisores y las tensiones.

· Evaluar la importancia de los divisores, las tensiones y las capaci-dades para la guerra

En esta etapa es importante que el personal humanitario evalúe no solamente losdivisores, las tensiones y las capacidades para la guerra, sino también su importan-cia. Una pregunta crítica es: ¿Quién está dividido? ¿Entre cuáles y dentro de cuálesgrupos se dan las tensiones y las divisiones? Tensiones importantes que regularmen-te se encuentran dentro de las sociedades, y sin embargo, no corresponden a identi-

dades y por lo general, no son una causa para empezar la guerra.Adicionalmente, al evaluar la importancia de las tensiones y los divisores, el

personal humanitario debe considerar qué tan comprometida está la población con elconflicto. ¿Existe un compromiso ampliamente compartido? ¿Quién se aprovechade la continuación del conflicto? ¿Qué tan compartidos son los beneficios?

Algunas categorías importantes para identificar y evaluar los divisores, las ten-siones y las capacidades para la guerra (presentadas en la figura 6.1) son causas defondo o secundarias, y parten de un compromiso amplio o restringido de la pobla-ción, o una incidencia interna o externa de la sociedad. Los impactos concretos y

potenciales de la ayuda sobre los divisores y las tensiones varían en función de laintensidad y la amplitud del compromiso con la guerra, presente en la sociedad en lacual se brinda ayuda.

El contexto del conflicto -conectoresy capacidades locales para la paz-

La etapa 2 del marco analítico implica identificar y evaluar los conectores y lascapacidades locales para la paz (CLP) en el contexto del conflicto. Si los divisores ylas tensiones son evidentes, es difícil para el personal humanitario identificar conec-

tores o capacidades para la paz, además de variar ampliamente según la diferencia decontextos. Es insuficiente reconocer grupos que sirvan de conectores como los an-cianos, los grupos de mujeres o las escuelas. En ciertos contextos, esos mismosgrupos agudizan la guerra, promueven el odio y refuerzan las divisiones.

Considerar la importancia de los conectores y las capacidades locales para la paze identificarlos en un lugar específico, requiere atención precisa sobre los sistemas, lasacciones y las interacciones concretas del contexto. Las preguntas a considerar son:¿Cuáles son las líneas de conflicto en las que son importantes los conectores y lascapacidades para la paz? ¿Dónde mantiene la población contactos y conexiones abier-




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tas por encima de las líneas de combate? ¿Dónde se da de manera menos evidente?¿Qué tan amplias o limitadas son las interacciones abiertas y las menos evidentes?

Entre las categorías importantes para identificar y evaluar la importancia de losconectores y las capacidades locales para la paz están: lo histórico o nuevo, comoconsecuencia del conflicto; lo amplio o restringido, que permite abrir una brecha; lointerno o externo; y lo concreto, existente, o potencial (¿la ayuda puede proveerincentivos?). La posibilidad de que la ayuda influya en los conectores y las capaci-dades locales para la paz depende de estas realidades.

El programa de ayuda -planear, implementar y monitorear-

La etapa 3 implica analizar la agencia de ayuda y su programa. La figura 6.1

presenta el programa de ayuda en tres lugares diferentes para enfatizar sobre lasdinámicas de los contextos donde se brinda la ayuda y los contextos de planeaciónde la ayuda en sí. En la medida que cambia el contexto, los programas deben serrevisados de manera constante y nutrirse de la capacidad que desarrolla el personal para comprender cada vez más el conflicto.

La columna del centro presenta la intervención inicial de una agencia de ayuda.Presentamos un listado de todos los aspectos que influyen y definen los programasen terreno de una agencia de ayuda. El mandato de la agencia, su estructura y fuentesde financiación, así como la organización en la sede principal son relativamenteestables e independientes frente a los programas de terreno. (Sin embargo, cabe ano-

tar que si la experiencia de terreno demuestra que esa estructura central es contra- producente, los aspectos de la identidad de una agencia pueden cambiar).

Adicionalmente, durante su labor en terreno, las agencias de ayuda adelantan unaserie de decisiones sobre el programa. Éstas incluyen si debe intervenirse y por qué(objetivo expresado explícitamente), dónde intervenir, qué proveer, cómo y por cuántotiempo, con quiénes (beneficiarios), a través de quién (personal), y cómo. Algunas deestas decisiones son tomadas en la sede central, otras se comparten entre la sede cen-tral y el personal de terreno, y otras se toman casi en su totalidad en terreno.

Las decisiones acerca de intervenir o no, por qué y dónde, generalmente se

toman antes de que una agencia entre en terreno. Aunque pueden basarse sobre unamisión de evaluación en terreno, estas decisiones usualmente se toman en las sedescentrales. Las decisiones sobre qué proveer, la agenda y la duración de un programa,también a menudo son dictadas por las políticas de los donantes, los mandatos y lasestructuras de las sedes centrales. Sin embargo, con frecuencia son redefinidas yajustadas según las lecciones aprendidas en terreno durante la ejecución del progra-ma. Las decisiones acerca de quiénes deberían ser los beneficiarios de la ayuda y quétipo de personal debería llevar a cabo el programa, son tomadas más en terreno,aunque las modalidades de vinculación del personal internacional es tema de deci-sión en las sedes centrales. Finalmente, las decisiones sobre cómo llevar a cabo los




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programas, en un comienzo son tomadas en terreno. Aunque las políticas de las sedescentrales determinan la definición y el estilo de los programas en términos generales,el personal en terreno toma las decisiones locales, específicas, diarias y continuas acer-

ca de cómo hacer el trabajo. Las decisiones en todos los niveles pueden incidir en losimpactos de la ayuda sobre el conflicto.

La localización de las diferentes decisiones entre las sedes centrales y el terre-no, indica quiénes tienen la responsabilidad y el poder de influir sobre las interaccio-nes de la ayuda y el conflicto. Las personas que toman decisiones en las sedes cen-trales son responsables por la manera como éstas repercuten en terreno. Si las deci-siones tienen impactos negativos, estas personas deben asumir su responsabilidad.De la misma manera, el personal en terreno debe asumir cierta responsabilidad ytener alternativas determinantes respecto a cómo impacta su ayuda al conflicto. Aun-que la cadena de decisiones se conecta en cada nivel, las personas tienen opciones y

un margen para asegurar que su parte del proceso produzca menos daño y más bene-ficios. Aunque no se cambie el sistema entero, una persona conciente puede adaptar parte del programa para producir un efecto más positivo.

La etapa 3 del marco analítico implica identificar las características del progra-ma de ayuda según las categorías propuestas, relacionándolas con el análisis delcontexto (divisores o conectores), a fin de anticipar cómo cada escogencia progra-mática afecta el conflicto. Por ejemplo, los planificadores deben preguntarse: ¿Unadecisión sobre el personal reforzará uno o varios de los divisores o tensiones quehemos identificado? ¿Esta decisión alimentará los intereses de la guerra o disminui-rá las tensiones? ¿Podrá reforzar las capacidades para la paz y los conectores?

Si las decisiones acerca del personal refuerzan las divisiones y las tensiones,debe considerarse una gama de opciones posibles (columna de opciones). Los plani-ficadores deben preguntarse: ¿De qué manera alterna podemos solucionar el proble-ma del personal? ¿Cómo tratar la cuestión del número de empleados? ¿Qué tipo de personal debemos emplear (hombres y mujeres de cualquier parte del conflicto osolamente de una parte, etc.)? ¿Cuáles son las diferentes modalidades de trabajo(personal remunerado, dependencia sobre el voluntariado, a través de agencias gu-bernamentales, etc.)? ¿Según la comprensión sobre las divisiones y las tensiones enesa situación, de qué manera cada opción las afecta?

Si la respuesta acerca de reforzar los conectores es negativa, hay que dirigirse ala columna de las opciones y considerar todas las alternativas sobre el personal que podría soportar conectores y capacidades para la paz. Los planificadores deben pre-guntarse: ¿Qué sabemos de los conectores y las capacidades locales para la paz?¿Podemos diseñar un patrón de reclutamiento que permita realizar el trabajo y a lavez, reforzar o recompensar una capacidad o un conector?

Los elementos de retroalimentación de la dinámica del marco analítico requie-ren que cada decisión programática se controle desde ambos lados (divisores/tensio-




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nes y conectores/CLP). Si la selección se ajusta para asegurar que las tensiones nocrezcan, este ajuste también debe estar controlado por los conectores del marco ana-lítico. Los planificadores deben preguntarse: ¿Esa es la mejor manera en términos de

selección para evitar el aumento de las tensiones y a la vez, apoyar los conectores?¿Si no lo es, existe otra opción?

De manera similar, si se detecta que una opción refuerza los conectores, los planificadores deben controlar si esto evita reforzar una tensión. ¿Si se refuerza,qué opción existe?

Este proceso es menos complicado de lo que parece. Una vez que un proveedorde ayuda memoriza la idea de los divisores/tensiones y capacidades/conectores, siempre va a considerar las decisiones bajo estos aspectos. Reflexionar respecto a losefectos colaterales de las decisiones de planeación sobre el contexto del conflicto

Figura 5.2 El impacto de la ayuda sobre el conflicto: categorías de divisores y conectores




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será una segunda tarea. Servirá para asegurar que el mandato y los objetivos progra-máticos de la agencia se cumplan. Adicionalmente, se volverá una cuestión naturalanalizar cómo proceder para no exacerbar las tensiones entre grupos, y apoyar y

reforzar las conexiones entre personas que construyen una sociedad justa y pacífica.

En el capítulo 3 hemos identificado una serie de divisores y conectores, inclu-yendo sistemas e instituciones, actitudes y acciones, valores e intereses, experien-cias, y símbolos y celebraciones. La figura 6.2 incorpora esta serie en los dos campos del marco analítico para recordar al personal humanitario la necesidad de estaratento al rango amplio de factores afectados por su ayuda. Si se unieran las figuras6.1 y 6.2, sería posible identificar una serie de divisores, tensiones y capacidades parala guerra (o conectores y CLP), y en seguida, evaluar la importancia de cada uno enlos términos presentados en la figura 6.1 (histórico o nuevo, amplio o restringido,externo o interno, etc.).

Lo que permite y no permite un marco analítico

Un marco analítico permite tres cosas. Primero, identifica las categorías de in-formación más importantes en términos de influencia de la ayuda sobre el conflicto.Segundo, organiza esa información. Tercero, pone en evidencia relaciones entre lascategorías y permite anticipar impactos probables de las decisiones alternativas del programa. Esto facilita evaluar si el impacto anticipado es el mejor posible y siimpide examinar otras opciones para mejorar el impacto.

Un marco analítico no impone acciones. No interpreta los eventos y los factores para los trabajadores humanitarios. No les dice qué deben hacer.

La utilidad de esta herramienta como todas las demás, depende de la capacidadde uso de quien la emplee. Pero como sucede con todas las herramientas, un usuariocapaz trabaja mejor con una buena herramienta que sin ella.

Hasta dónde utilizar al marco analítico

Es importante que todo diseño de un programa parta del conocimiento del con-texto del conflicto, incluyendo divisores y tensiones, y conectores y capacidades para la paz. Sin embargo, el personal humanitario nunca conocerá todos esos aspec-tos en detalle, y seguramente no los conocerá al comienzo de un programa. Porfortuna, no necesita saber todo de antemano.

Necesita ser conciente que algunas tensiones son de fondo y otras superficiales;que la ayuda puede crear nuevas fuentes de tensión si no se es cuidadoso en identifi-car las divisiones de la sociedad, y que en todos los casos, la población se mantieneconectada a través de una serie de factores que ofrecen oportunidades de apoyo. Con




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estas tres ideas sencillas y la motivación para buscar y comprender los divisores ylos conectores, el personal humanitario puede diseñar programas más eficaces.

Curiosamente, la experiencia demuestra que las personas con conocimiento previodel área de conflicto no siempre están en la mejor posición para identificar esoselementos y evaluar su importancia. Las personas que saben “demasiado” se enre-dan en las complejidades (reales) de la situación, y en consecuencia, carecen de ladistancia suficiente para ver las oportunidades de cambio. Consideran la situaciónactual como inevitable. A menudo creen que las únicas soluciones son las que vienendesde fuera, de parte de actores políticos externos. Es probable que no identifiquenoportunidades de acciones locales desde la base, las cuales soportan -y a veces lide-ran-, la acción política.

Dinámico, no estático

Anteriormente enfatizábamos en el proceso dinámico, reiterativo, que permiteel marco analítico. También cabe resaltar que un contexto de conflicto se encuentraen cambio permanente. Los divisores de hoy pueden ser conectores mañana (porejemplo, la experiencia común de la guerra). Nuevos conectores y nuevas tensiones pueden también surgir. La guerra en sí, a menudo crea capacidades locales para la paz. El personal humanitario debe mantener las categorías presentes y estar alerta alcambio. Periódicamente, debe considerar el marco analítico porque a través de élidentifica y enfatiza cambios en la realidad -y su entendimiento- con el paso deltiempo, los cuales son importantes para una planeación efectiva.

En la segunda parte de este libro, el marco analítico se aplica a cinco casosrepresentativos de planeación de la ayuda en contextos de conflicto. Estos casos, deantemano nos hacen comprender con cuáles modalidades interactúa la ayuda y elconflicto. Incluimos aquí estos ejemplos tanto para mostrar cómo surgen estas mo-dalidades de realidades diversas, como para demostrar cómo el marco analítico nosayuda a comprender las interacciones dinámicas entre la ayuda y el conflicto.




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SEGUNDA PARTE

Las capacidades localespara la paz




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Introducción

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Introducción

La primera parte se refirió a las experiencias del personal humanitario en con-textos de conflicto. Esas experiencias y las reflexiones de los trabajadores humanita-rios sobre ellas, constituyen la base de los aprendizajes presentados en este libro.

En la segunda parte, incluimos cinco de los quince estudios de caso adelantados por el Proyecto de Capacidades Locales para la Paz. Los quince estudios de casollevados a cabo en Afganistán, Bosnia y Herzegovina, Burundi, Camboya, Croacia,Guatemala, India, Jerusalén (Israel y la franja de Gaza), Líbano, Mozambique, Pa-kistán, Somalia (dos casos) y Tayikistán, son la base sobre la cual hemos identifica-do temas comunes en contextos de conflicto diferentes; problemas comunes que lostrabajadores humanitarios enfrentan en circunstancias diversas y algunas ideas para pensar programas con alternativas creativas que eviten causar daño y busquen soste-

ner opciones de vida pacífica entre la población.Hemos seleccionado cinco casos para ilustrar cómo las historias de ayuda, ade-

lantadas en lugares distintos, sugieren ideas útiles para otros programas. Fue difícildecidir cuáles casos debían incluirse porque cada uno es rico en detalles locales y por tanto, brinda una mirada especial que posibilita ver las relaciones entre la ayuday el conflicto.

Hemos escogido casos que involucran diferentes países del mundo (Burundi,India, Líbano, Somalia y Tayikistán) y tipos de agencias (el Comité Internacionalde la Cruz Roja, una pequeña ONG local, una agencia de las Naciones Unidas, una

pequeña ONG católica europea, y una ONG grande de Estados Unidos). Igualmen-te, se incluyen diferentes etapas y tipos de conflicto. Burundi y la India represen-tan países susceptibles al conflicto, en los cuales es frecuente y periódica la vio-lencia entre grupos, pero donde no ha sucedido una guerra civil abierta. El caso deSomalia cubre la experiencia de la ayuda durante un periodo de la guerra. El casode Tayikistán menciona un programa de ayuda durante el periodo de posguerra para apoyar la reconstrucción e incentivar la repatriación. Cuatro casos (Burundi,India, Somalia y Tayikistán) describen cómo las agencias de ayuda cumplen sumandato y responden al hecho de encontrarse en una situación de conflicto. Sóloun ejemplo, el de la India, enfatiza en el caso de una agencia en el que su programa




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enfrenta rupturas abruptas y periódicas, y debe añadir nuevas actividades pararesponder de manera directa a la violencia.

Cada historia es pequeña y local. Cada una analiza un programa de ayuda espe-cífico, a menudo ubicado en la región de un país y con una cobertura reducida y decorto plazo. Ninguna logra resolver el problema planteado, pero ilustra los dilemasencontrados sistemáticamente cuando la ayuda se brinda en un contexto de conflic-to. Y lo más importante, cada una sugiere enfoques de planeación que podrían asegu-rar que en determinados contextos, la ayuda cumpla no sólo con los objetivos estatu-tarios, sino que también favorezca los intentos de la población por establecer unasociedad pacífica.



Alimentos por trabajo: Reconstrucción de hogares en Tayikistán

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Alimentos por trabajo:Reconstrucción de hogares

en Tayikistán

Un proyecto de la Fundación Save the Children en

la Provincia de Khatlon, Tayikistán

A comienzos del año 1994, la Fundación Save the Children/U.S. envió un empleado a Dushanbe, en Tayikistán, para explorar las oportunidades de ayuda finali-zada la guerra civil violenta y tras el colapso económico desatado después de suindependencia de la antigua Unión Soviética4. El director de terreno de la agenciaquiso desarrollar un programa que respondiera a las necesidades inmediatas de la posguerra y apoyara al restablecimiento de las relaciones pacíficas entre los excom-batientes. En 1995, cuando fue escrito este estudio de caso, la agencia estaba ejecu-tando un amplio programa en varios distritos de la Provincia de Khatlon, una de las

áreas más afectadas por la guerra.

Trasfondo del país y el conflicto

Tayikistán fue una de las cinco repúblicas de Asia Central que logró su indepen-dencia con el colapso de la Unión Soviética. Compartía fronteras con Afganistán,Kyrgyzstán y Uzbekistán y era la más pobre de las repúblicas. Al caer la UniónSoviética, Tayikistán experimentó una lucha por el liderazgo que resultó en guerracivil, la cual duró de mayo a diciembre de 19925.

Entre las diferentes interpretaciones respecto a las causas de la guerra, los facto-res étnicos, de lealtad a los clanes religiosos, políticos y regionalistas, jugaron un papel en la definición de las alianzas. La lucha por el poder ocurrió entre dos grupos:el antiguo liderazgo comunista y la llamada oposición, compuesta por los islamistas(el Movimiento de Renacimiento Islámico), los demócratas (el Partido Democrático

4- Muchas personas de Tayikistán ayudaron en la redacción de este estudio de caso. Un agradecimiento especial a KennyGluck, director del programa de SCF, quien aportó con varias observaciones críticas incluidas en el estudio de caso.5- Galia Golan, “Ethnicity and the Problems of Central Asia”, artículo preparado para Rand. Diciembre 1993 (no publicado),p.18.




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de Tayikistán), los nacionalistas (el Partido del Renacimiento), y el MovimientoLali Badakhshan (grupo que pretendía representar la región autónoma de Gorno-Badakhshan)6.

Como en el caso de las otras repúblicas de Asia Central, las fronteras de Tayikis-tán fueron creadas de manera artificial por Stalin. En consecuencia, aproximada-mente el 40% de los cinco millones de habitantes de Tayikistán no eran tayikos, sinode origen turco. Los tayikos, de origen persa, hablan farsi/persa, más que turco.

Debido a que los diferentes grupos étnicos se alinearon hasta cierto punto condiferentes bloques de poder, algunos interpretaron la guerra más que todo como unconflicto interétnico. Particularmente, ese fue el caso de Gorno-Badakhshan, quedeclaró su independencia de Tayikistán, argumentando que su población –principal-mente Parir Ismailis (descendencia de Shi’a)- era étnicamente diferente de los ta-

yikos y los otros grupos étnicos, los cuales eran básicamente musulmanes sunnitas7.

Algunos creen que la guerra surgió en esencia por conflictos regionales, espe-cialmente entre el norte y el sur. El norte, que fue parte de Uzbekistán y tenía una población importante, Uzbeka, estaba económicamente mejor y más secularizadoque otras áreas del país. En parte, su desarrollo se logró en detrimento del sur. Sedice que bajo el poder soviético, la región recibió cien veces más inversiones que elsur. Durante la guerra civil, el norte estuvo aliado con la pequeña región de Kuljaben la provincia de Khatlon, donde tuvo lugar buena parte del conflicto 8.

Otros han interpretado la guerra como ideológica, señalando diferencias entre elIslam y el comunismo. Algunos creen que representaba un movimiento a favor de lademocracia y en contra de los antiguos comunistas, que negaban las etnias y el regio-nalismo, y resistían contra los fundamentalistas islámicos como argumento racionaldetrás de su lucha9.

Independientemente de la(s) causa(s) de fondo del conflicto, la historia inme-diata de la guerra empezó en la primavera de 1992, después de que la oposiciónforzó al antiguo presidente comunista Rakhmon Nabiev, a desistir del poder y seimpuso Dushanbe. El nuevo liderazgo de la oposición introdujo el persa (con escri-tura arábiga) como lenguaje nacional, e hizo énfasis en la influencia islámica, auque

contuvo la intención de evitar crear un estado islámico. Los antiguos comunistas ysus aliados se resistieron y la guerra estalló. En noviembre del 1992, el nuevo go-bierno fue derrotado y los antiguos comunistas volvieron al poder10. La oposiciónfue prohibida y muchos opositores, asesinados u obligados a huir hacia Afganistány otras regiones de Tayikistán. Entre 20 mil y 40 mil personas murieron y cerca de

6- Ídem.7- Ídem, p.19.8- Ídem, pp. 18-19.9- Ídem, p. 20.10- Ídem, pp. 20-21.




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500 mil fueron desplazadas -60 mil estuvieron refugiadas en Afganistán y 80 mil con-centradas a lo largo de la frontera, incapaces de cruzar el río hacia Afganistán 11-.

La economía

Como se mencionó anteriormente, Tayikistán era la más pobre de las repúblicassoviéticas. Bajo Stalin y las siguientes administraciones soviéticas, la producción enAsia Central se concentró en el algodón y empresas relacionadas (tales como molinosde algodón, productoras de semillas de algodón y fábricas de vestidos). Esa especiali-zación en un sólo sector significó la dependencia de Tayikistán frente a otras repúbli-cas soviéticas para conseguir los bienes básicos. Con la caída de la Unión Soviética esainterdependencia económica demostró que eran pocas las repúblicas capaces de pro-ducir el rango de productos requeridos, y que era necesario adquirir moneda extranje-

ra para comprar los bienes antiguamente suministrados por las autoridades centrales.

En Tayikistán la producción de algodón cayó durante los años ochenta, aúnantes del colapso de la Unión Soviética, y con la independencia, esa república pobredebió enfrentar nuevas y crecientes dificultades económicas, exacerbadas como con-secuencia de la guerra. Durante los combates fueron destruidas fábricas, equipos einfraestructura productiva como canales de irrigación y carreteras. Adicionalmente,muchos técnicos especializados y gerentes rusos o procedentes de otras repúblicassoviéticas salieron de Tayikistán debido a la inestabilidad política.

La Provincia de Khatlon

Una de las áreas de mayor violencia interétnica fue la provincia de Khatlon,situada al sur-occidente de Tayikistán, en la frontera con Afganistán. En esa zona,los dos grupos étnico-tribales mayoritarios, los Kulyabis y los Garmis, combatieroncomo representantes de su respectivo bloque de poder. Los Kulyabis apoyaron a losantiguos comunistas y los Garmis a la oposición, religiosamente más conservadora.Muchas personas perdieron la vida, más de 17 mil hogares fueron afectados o des-truidos, y numerosas familias huyeron por su seguridad hacia Afganistán y otras partes de Tayikistán.

Aunque algunos hogares Kulyabis fueron destruidos o afectados, la mayoríade la destrucción intencional y de saqueo ocurrió después de que los antiguoscomunistas vencieron a la oposición y que muchos Garmis huyeron. Los Garmissufrieron la guerra más que los Kulyabis y representaron la mayoría de refugiadosy desplazados internos.

Una vez asegurada la victoria, el gobierno de Tayikistán emprendió políticas para incentivar el retorno de los refugiados. Declaró que las casas ocupadas de los

11- Documentos de ACNUR.




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refugiados que habían huido (a menudo hogares Garmis ocupados por familias Kul-yabis) debían ser devueltas a sus propietarios. Aunque ningún sistema legal estabaen pie para aplicar esa regla, ancianos locales (hombres y mujeres, en su mayoría

Kulyabis) de numerosas aldeas conformaron sus propios comités para supervisar elretorno a las casas ocupadas. Estos retornos en su mayoría fueron exitosos puestoque ayudaron a diluir las tensiones y reinstalar a las familias en sus hogares en cues-tión de días o semanas.

Antes de la guerra, los Kulyabis y los Garmis vivían en aparente armonía enKhatlon. Todos era tayikos y por tanto, compartían un mismo lenguaje, cultura yreligión. En los años treinta y cuarenta, ambos grupos se establecieron allí de maneraforzosa para proveer mano de obra a las explotaciones de algodón, y aunque los patrones de disposición espacial implicaron que la mayoría de las aldeas fueran mono-étnicas, la integración fue vertical en las explotaciones colectivas y otras empresas

del Estado. Kulyabis y Garmis trabajaron hombro a hombro y compartieron escue-las, clínicas y otros servicios básicos suministrados por el sistema soviético. En lasciudades, los matrimonios interétnicos eran comunes.

Inspirados en su larga historia de interdependencia, algunas personas de Khat-lon adelantaron iniciativas de reconciliación durante el periodo de repatriación yretorno12. Por ejemplo, una mujer en el distrito capital de Wakhsh, ante el retorno deun grupo de familias Garmis, los invitó a su casa junto con algunos vecinos. “Prepa-ró comida para tres días” y organizó una mesa en el jardín para sus invitados. LosGarmis que retornaron se sentaron a un lado de la mesa y del otro lado, los que nohabían huido (Kulyabis). Frente a frente, comieron juntos en lo que se esperaba

fuera una forma de reconciliación. En otra aldea del Distrito de Jilikul, durante elretorno de las familias Garmis, los Kulyabis residentes “salieron a acogerlos con pany sal”, una bienvenida tradicional y simbólica.

Sin embargo, especialmente durante los primeros días de la repatriación, losGarmis fueron recibidos con hostilidades y venganzas. Algunos hombres fueron ase-sinados, las familias amenazadas y golpeadas, y las mujeres jóvenes violadas. Des- pués de la primera ola de repatriación, durante la cual ocurrieron estos eventos, lasfamilias Garmis adoptaron una nueva estrategia de retorno. Como los actos de vio-lencia contra las mujeres y los niños disminuyeron, los hombres Garmis optaron porquedarse en los campos de refugiados y mandaron a sus esposas e hijos de vuelta para empezar a reclamar sus propiedades. El Alto Comisionado de las NacionesUnidas para los Refugiados (ACNUR), adelantó un programa de protección durantealgunos meses, en el cual los vehículos y el personal de esa agencia hicieron presen-cia en todo Khatlon y seguimiento a cualquier reporte de violencia. De esta manera,el número de atropellos y asesinatos se redujo considerablemente y la confianzaempezó a crecer.

12- La información de esta sección proviene de varios empleados del gobierno distrital ubicados en varios lugares de laProvincia de Khatlon. Fue recolectada en la primavera de 1994 por Mary B. Anderson y Tim Brodhead.




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En la provincia, la mayoría de la gente pensaba de manera similar a un emplea-do tayiko de ACNUR: “La población no quiere la guerra, pero los políticos la ha-cen”. Tanto hombres como mujeres opinaban que ellos podían jugar un papel impor-

tante para superar los antagonismos y restablecer la tolerancia. Algunas personasdescribieron la manera en que la gente del común podía contribuir a la superación delos enfrentamientos, por ejemplo: “Educando a los niños para que no sientan odio”,“enseñar a mis hijos y nietos a no buscar venganzas, tener rencores y evitar ‘jugar’ ala guerra con ‘ellos’”, “trabajar mancomunadamente en proyectos” y “llevar a mimarido, que era docente, a encontrarse con los docentes del otro grupo para hablarsobre cómo enseñar mejores actitudes en la escuela”.

Sin embargo, la mayoría de la gente atribuyó la responsabilidad de la guerra o laconstrucción de la paz por fuera del ámbito de las actitudes del presente. Por ejemplo, mucha gente dijo: “El tiempo es el mejor remedio” o “no pasará más porque no

queremos eso y hemos aprendido la lección”.

Muchos consideraron que la construcción de la paz era responsabilidad del go-bierno, una actitud que parecía ser herencia de la vida bajo el sistema soviético.Debido a que la independencia implicó la guerra civil y un deterioro de la situacióneconómica, gran parte de los ciudadanos de todos los grupos étnicos no creyeron quela libertad y la democracia valieran la pena. Bajo el sistema soviético, la autoridadcentral administraba y mantenía el orden, y en general, la población no conocíaninguna experiencia de gobierno autónomo y emprendimiento económico indepen-diente. Algunos recordaron que cuando Tayikistán perteneció a la Unión Soviética,era un crimen emprender una acción política o económica independiente. Por eso

temían un posible cambio o sanción.

La respuesta internacional

CICR y ACNUR

El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) fueron las primeras agencias inter-

nacionales que entraron a Tayikistán en respuesta a la guerra. El personal de ambasagencias fue ubicado en Dushanbe en diciembre 1992, antes del cese de hostilida-des. El CICR fue el primero en llegar para crear condiciones favorables a la paz ymonitorear la situación de Derechos Humanos. ACNUR llegó poco después y seconvirtió en la agencia líder de las Naciones Unidas y otras agencias internaciona-les. El representante de ACNUR también cumplió el papel de representante del De- partamento de las Naciones Unidas para Asuntos Humanitarios.

Desde el comienzo, ACNUR interpretó su mandato de protección a los refugia-dos en términos de cumplir un papel “proactivo”, según su representante. En vez de




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limitarse a atender a los refugiados que retornaron, adelantaron un monitoreo activoy atendieron los problemas de las personas desplazadas internamente y la poblaciónlocal. Tan pronto terminó la guerra, y sin esperar a que la paz se consolidara, AC-

NUR promovió la repatriación de los refugiados y el retorno de las personas despla-zadas internamente (PDI) hacia sus aldeas de origen. Para facilitar los retornos, el personal priorizó la reconstrucción de las viviendas y entregó madera y láminas dezinc a todas las familias afectadas.

Aunque la reconstrucción y la protección eran dos actividades importantes deACNUR, el representante asumió también un papel activo en el desarrollo de las polí-ticas del gobierno central. Debido a su cargo como representante de las Naciones Uni-das en ese país, invitó a reuniones semanales al Consejo de Ministros del gobierno yeso le permitió contribuir en la definición de políticas para la repatriación y el retorno.Por ejemplo, el representante fue conciente que la radio y la televisión oficiales, a

menudo yuxtaponían llamados hacia “la paz y la reconciliación” con historias referi-das a monumentos dedicados a “los hijos leales que enfrentaron al enemigo”. Logróentonces, que el gobierno comprendiera la imposibilidad de la reconciliación si conti-nuaban enviándose mensajes que tachaban a los ciudadanos de “enemigos”. Estosanuncios fueron suspendidos.

El representante de ACNUR invitó al vicepresidente a viajar en un vehículo de las Naciones Unidas por la provincia de Khatlon con el fin de observar los problemas queafectaban a la población. Antes de esa visita, el gobierno definía sus políticas con baseen informes de representantes que a menudo manipulaban la información a falta de precisión. Después de la visita, el vicepresidente procedió a ajustar las imprecisiones y

equívocos, y estableció un sistema para obtener información pertinente sobre la situa-ción de la zona. La influencia de la ayuda internacional sobre las políticas de posguerradel gobierno de Tayikistán fue más fuerte que de costumbre, y según muchos observa-dores, positiva.

Las ONG y Save the Children/US

La comunidad de las ONG se demoró en entrar a Tayikistán, sobre todo debidoa la situación incierta de seguridad. Save the Children/US (SCF) fue una de las

primeras ONG en ubicar personal en Dushanbe en la primavera de 1994. Como semencionó previamente, el personal deseaba integrar el trabajo de asistencia humani-taria y desarrollo con los esfuerzos para la reconciliación y la promoción de la paz.

En otoño de ese mismo año, SFC estaba en plena operación con más de cincuen-ta empleados, la mayoría -cuarenta y cinco- ubicados en la provincia de Khatlon,una de las zonas más afectadas por la guerra. Otras ONG también llegaron, lo que produjo una variedad de programas de reconstrucción enfocados básicamente en lareconstrucción de edificios e infraestructura, la rehabilitación del sistema de salud, yel desarrollo de microempresas y otras actividades de generación de ingresos.




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El programa de SFC

En las etapas preliminares de su diagnóstico, SFC identificó prioridades en tér-

minos de seguridad alimentaria y reconstrucción de vivienda13. Para beneficiar a unespectro amplio de personas y no solamente a quienes habían perdido sus casas, SCFconformó brigadas con personas locales, quienes recibían un bono alimentario acambio de sus servicios en la reconstrucción de las casas destruidas (Alimentos porTrabajo). El material para los techos fue brindado por ACNUR. SFC precisó quecualquier persona podía hacer parte de las brigadas, con el propósito de que tantohombres como mujeres obtuvieran empleo, y que las brigadas unieran a Garmis yKulyabis bajo un esfuerzo y beneficio común. El esquema Alimentos por Trabajo fueimportante porque posibilitó alimentación básica a las familias, que sin esta ayudasufrirían escasez de alimentos. SFC continuó su intervención con un programa de mi-cro-créditos y capacitación empresarial para ayudar a la creación de ingresos y enfren-tar el vacío dejado por las empresas y fincas estatales que no funcionaron tan bien.

SFC contrató a más de cuarenta empleados locales y a un director de terrenoextranjero, y los ubicó en Kurgan Tuibe en Khatlon. Dos empleados extranjerossupervisaron los programas desde Dushanbe.

El personal local empezó visitando todas las aldeas donde las casas habían sidoafectadas, con el fin de llevar a cabo un diagnóstico preliminar que evaluara losdaños, y acopiar datos demográficos respecto al número de retornantes, el tamaño promedio de las familias, el número de hogares encabezados por hombres o mujeres,

y otras informaciones similares. Después del mapeo de una aldea, el personal parti-cipaba en una reunión convocada por los adultos mayores de la comunidad, donde se presentaba el programa Alimentos por Trabajo e invitaba a los habitantes a confor-mar las brigadas. El personal de SCF precisaba que tanto hombres como mujeres podían participar en las brigadas, y que esa participación no dependía de la pertenen-cia a determinado clan o etnia, ni al hecho de tener una casa afectada. Cada personaera invitada a ser parte de la brigada, integrada por diez o doce miembros. Una vezconformadas, se elegía un líder, quien aseguraba la comunicación directa con SCF yse hacía responsable de la asignación del trabajo, el buen funcionamiento del equipo, la calidad de la construcción y la distribución de los alimentos según los criteriosestablecidos por cada brigada.

En un comienzo, las reuniones comunitarias fueron caóticas. Todos hablabanal mismo tiempo y luchaban por acceder a los recursos que consideraban disponi-bles en cantidades limitadas. A medida que las reuniones avanzaron, la gente em- pezó a entender que podía ser empleada y que tendría voz y voto en la brigada que

13- La información de esta sección, la cual describe el proceso de programación de SCF, proviene de entrevistas con empleados deSCF en Dushanbe y Khatlon, y de la solicitud de financiación por parte de la Unidad de Respuesta al Desarrollo Asistido y Emer-gencia para Infraestructura de SCF a la USAID en marzo del 1994, bajo el título: “Project Description: Tajikistan HumanitarianAssistance Program for Khatlon Region for the Period April 1, 1994, to June 30, 1996”.




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integrara. Una vez el personal de SCF explicaba la forma como debían conformar-se las brigadas y cuáles eran los objetivos del programa, regresaba días después para trabajar con los líderes de cada brigada.

En una segunda reunión, el personal de SCF evaluaba en cada aldea junto conlos líderes de las brigadas, el número de casas por reconstruir y su ubicación (basa-dos en una encuesta preliminar), con el objeto de dividir el trabajo. Una vez tomadaslas decisiones, SFC firmaba un contrato con cada brigada, especificando las casas areconstruir, el tiempo necesario para su reconstrucción (según una formula definida por SCF que permite determinar el tiempo necesario para la reconstrucción en fun-ción del nivel del daño), y la cantidad precisa de alimentos a cambio del trabajo.

Entre los alimentos incluidos estaban la harina de trigo y el aceite de cocina, loscuales tradicionalmente tenían gran demanda en Tayikistán, y escaseaban debido alcolapso de la economía. SFC fijó el nivel de ingresos correspondiente, apenas por

debajo del nivel del mercado, de tal forma que la gente que podía acceder a otrosempleos o ingresos no integrara las brigadas. Los alimentos obtenidos por quientrabajara en el programa de reconstrucción eran suficientes para cubrir el 80% de lasnecesidades de calorías en cada familia.

Hacia el otoño de 1994, el programa de SCF logró reconstruir de manera exitosaun número importante de casas antes de que comenzara el invierno, lo cual incentivóel retorno de más familias. El programa también brindó los alimentos requeridos pormuchas de estas familias. En enero de 1995, SCF ya tenía diseñado su programa demicro-créditos y generación de ingresos.

El análisis del impacto de SCF sobre el conflicto

Como se mencionó previamente, uno de los objetivos del primer director deterreno de SCF en Tayikistán fue promover la reconciliación a través del programadirigido a la reconstrucción en la posguerra. Sin embargo, hasta el otoño de 1994,SCF no encontró oportunidades para vincular el programa de vivienda con la cons-trucción de la paz. Además, el personal local percibió una clara diferencia entre sutrabajo, definido para ayudar a las comunidades en la reconstrucción de sus hogares,y la construcción de la paz, asumida como responsabilidad de “otros”.

Algunas de las dificultades propias de la construcción de la paz fueron previs-tas. El programa de SCF consideró los posibles impactos negativos de su acción. Fueconciente que sus acciones iban a favorecer más a una parte del conflicto, ya que lamayoría de los recursos estaban destinados a las aldeas Garmis. Para evitar que eso“causara celos y venganzas entre grupos étnicos vecinos”14, SCF propuso ampliar lacobertura del componente de micro-crédito a fin de “contribuir al proceso de recon-ciliación”. La propuesta del programa precisó: “El personal del programa de SCF

14- Esta cita y otras en esta sección se tomaron directamente de la solicitud de financiación de SCF a USAID.




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aprovechará al máximo la intervención para restablecer la comprensión mutua entrelos grupos étnicos y regionales, y mitigar las tensiones”. Adicionalmente, SCF pla-neó incluir a Garmis y Kulyabis en las brigadas, con el propósito de compartir los

beneficios de Trabajo por Alimentos. Finalmente, la agencia conformó brigadas conambos grupos para adelantar proyectos comunitarios como por ejemplo, la recons-trucción de escuelas y puestos de salud.

Sin embargo, ninguno de estos planes logró mitigar las tensiones entre los grupos.En enero de 1995, entró en revisión la propuesta dirigida a conseguir fondos para el programa de créditos. El carácter mono-étnico de la mayoría de las aldeas (75%), y elhecho de que la mayoría de los daños estaban ubicados en aldeas Garmis, además deque el programa conformaba brigadas por aldeas en lugar de hacerlo entre aldeas,significó que los recursos para vivienda y alimentación se dirigieran más hacia losGarmis que hacia los Kulyabis. Adicionalmente, como el mandato de ACNUR limita-

ba el uso de los recursos a los hogares de los retornantes, los materiales no pudieronemplearse suficientemente en la reconstrucción de escuelas y puestos de salud.

Asimismo, como todas las personas de las aldeas en reconstrucción podían ac-ceder al esquema Alimentos por Trabajo, que satisfacía el 80% de las necesidadesalimentarias de las familias, los Garmis tuvieron más de un miembro de la familia enlas brigadas y recibieron por ello, más alimentos. Como el acceso de las familiasKulyabis fue limitado en las brigadas, rechazaron que sus antiguos enemigos saca-ran provecho de los recursos más de lo necesario.

En consecuencia, el personal de SCF recibió quejas y en algunos casos, amena-zas provenientes de las comunidades Kulyabis por “favorecer al grupo contrario” através de Alimentos por Trabajo. Por ejemplo, un hombre Kulyabi apuntó a unosempleados de SCF con su kalashnikov y amenazó con matarlos si no reconstruían sucasa en vez de la de los Garmis. Un Garmi, líder del equipo de SCF, aceptó ir a unaaldea Kulyabi para evaluar los daños y encontró que varias casas habían sido afecta-das. Luego, invitó a la gente de la aldea a conformar brigadas para la reconstrucción.

El personal de SCF intentó promover la reconciliación de distintas formas. Con-formó algunas brigadas mixtas para limpiar y reconstruir los canales de irrigación ylas carreteras. Empleó personal local, cuidándose de balancear la distribución entre

los grupos, y se basó en la premisa de que trabajar juntos los uniría y demostraría quela cooperación era posible. Igualmente, percibió que su presencia en las comunidadesreforzaba la estabilidad y ayudaba a establecer condiciones para la reconciliación.

Sin embargo, la reflexión del personal de SCF llevó a considerar que esas medi-das no compensaban el hecho que el programa reforzaba la competencia y la descon-fianza entre los grupos. Además, la agencia no aprovechó ninguna de las redes yvínculos existentes entre los grupos de la provincia de Khatlon. Por ejemplo, algu-nos empleados se preguntaron si no debieron aprovechar los comités de reconcilia-ción que manejaban el tema de las casas ocupadas, para priorizar qué debía ser re-




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construido primero, y comunicar al conjunto de la comunidad el por qué de esas prioridades. Además, se dieron cuenta que bastante gente en el área, incluidos losKulyabis, querían retornar a la normalidad, y de hecho dependían del retorno de las

familias Garmis en la medida que brindaban mano de obra indispensable para elreinicio de la producción de algodón. El interés común de todos por reiniciar la producción de algodón hubiera podido aprovecharse para dar legitimidad a la re-construcción y beneficiar a los Garmis, a cambio de su compromiso por contribuircon la producción.



Los niños en la guerra civil: Planear la paz en Líbano

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Los niños en la guerra civil:Planear la paz en Líbano

Un proyecto de UNICEF en el Líbano15

Quince años de guerra en el Líbano provocaron una ola de venganza sobreBeirut entre 1989 y 1990. Intensos tiros de artillería y cohetes devastaron la ciu-

dad. Más del 60% de las escuelas libanesas fueron cerradas en marzo de 1989 araíz de los enfrentamientos, y permanecieron cerradas durante meses. Los niños ysus padres fueron obligados a buscar refugio en escondites subterráneas durantedías y a veces, semanas.

Con excepción de una reubicación de cuatro meses en Amman, Jordania, en1976, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) mantuvo presen-cia activa en el Líbano durante toda la guerra. A partir de su experiencia de ayuda deemergencia, campañas de inmunización y un programa indispensable de distribu-ción de medicamentos, UNICEF se convirtió en una organización experimentada,confiable y reconocida, capaz de reaccionar de manera efectiva y rápida ante la cri-

sis y con cobertura en todas las regiones del Líbano, pese a la fragmentación del país. Sin embargo, en 1989, debido a los combates, fue imposible la asistencia eneducación y el personal de UNICEF quedó frustrado frente a las condiciones desas-trosas en que quedaron los niños, y por su propia incapacidad para ayudarlos duranteel tiempo que estuvieron escondidos en los refugios. El desafío programático deUNICEF era encontrar la forma de cumplir con su mandato de ayuda a la educacióny la salud de los niños, en medio de la continuidad e intensificación de la guerra.

La guerra en el Líbano

Los combates en el ya inestable Líbano, empezaron realmente en Abril de1975, y duraron con una intensidad variable hasta finales de los noventa. A medidaque la guerra avanzaba, las dinámicas detrás del combate, los efectos de la violen-cia crónica y la falta de respeto a la ley, crecieron y se volvieron extremadamentecomplejos, cíclicos y generalizados. Con el tiempo, docenas de milicias armadas

15- Este estudio de caso fue escrito en 1995 por Greg Hansen del Proyecto de Capacidades Locales, bajo el título:“SAWA/Educación para la Paz; Niños y jóvenes libaneses unidos durante la guerra”. Ha sido editado y revisado porMary B. Anderson para esta publicación.




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tomaron el control total sobre varias comunidades y en consecuencia, socavaron el poder del gobierno legítimo y el Estado libanés16.

Cada milicia y su correspondiente facción proclamaba representar los intereses deun grupo particular; palestinos, maronitas, drusos, shi’ias, sunnis y otras comunidadesestaban bajo la supuesta protección de varias facciones armadas. También aparecierongrupos que proclamaban una orientación ideológica. Las facciones ba’athista, nasseri-ta, pan-arábica, comunista, casi-fascista y socialista, conformaron sus propias mili-cias. En algunos casos, más que todo en las etapas iniciales de la guerra, ciertos gruposétnicos y confesionales fueron objeto de destrucción o expulsión de sus lugares deasentamiento. Pero los quince años de violencia implicaron que ésta fuera generali-zada y aleatoria, lo que contribuyó finalmente a una toma de conciencia acerca de sufutilidad, y tal vez, a movilizar en su contra a gran parte de la población libanesa. Lashostilidades entre facciones abrogándose la defensa de los mismos grupos fue la

causa de una proporción importante de la violencia y esto les restó apoyo de lascomunidades supuestamente defendidas.

Muchas milicias tenían interés en mantener la inestabilidad. En los años ochen-ta, el Líbano era uno de los principales lugares de producción y tráfico de opio.Además, producía heroína y hachís. Miles de libaneses dependían económicamentedel tráfico de drogas17. En 1983, la subsistencia de aproximadamente 10 mil habitan-tes del valle de Bekaa dependía directamente del tráfico de hachís18. Las gananciasde la droga servían para comprar armas y pagar los salarios de los ejércitos privados.

Las milicias tomaron estaciones de radio y televisión para difundir sus versio-nes sobre los eventos y suscitar sentimientos de pertenencia. Algunas crearon orga-nizaciones caritativas para sus grupos de población y muchas impusieron sistemasde impuestos en las zonas de influencia. Los combates se dieron por el control sobrelos puertos y los ingresos de tarifas que pudieran generar. El Líbano estuvo divididoy subdividido en feudos, con numerosos retenes que servían de frontera. Al comien-zo de la guerra, Beirut estuvo partida en dos por la Línea Verde, un área de combatefrecuente que se convirtió en un corredor de destrucción y separaba a Beirut orientalde Beirut occidental.

La participación de actores externos tuvo muchas variantes. Desde 1948, elLíbano absorbió miles de refugiados palestinos y se convirtió en el centro de gran parte del activismo político palestino. Siria jugó un papel activo en la militariza-

ción de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP), y en 1976, intervi-no militarmente en Líbano. Sectores de Beirut sufrieron bombardeos intensos en1978, cuando las fuerzas de Siria se enfrentaron a las milicias libaneses. Siguiendosus propias agendas, Libia e Irán también financiaron determinadas facciones enel Líbano y grandes cantidades de armas se enviaron desde Irak a otras milicias.

16- La información de referencia sobre la guerra proviene de Dilip Hiro, Lebanon. Fire and Embers (New York: St. Martin’s,1992); y Deirdre Collings (ed.), ¿Peace for Lebanon? From War to Reconstruction (Boulder: Lynne Rienner, 1994).17- Royal Canadian Mounted Police, National Drug Intelligence Estimates (Ottawa: Supply and Services, Canada, 1990), p.27.18- Andre McNicoll. Drug Trafficking: A North-South Perspective (Ottawa: North-South Institute, 1983), p.60.




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Las Fuerzas de Defensa de Israel (IDF) invadieron el sur de Líbano en 1978 y provocaron la llegada de las tropas de la Fuerza Ínterin de las Naciones Unidas en elLíbano (UNIFIL). Las milicias libaneses simpatizantes de Israel establecieron el

Ejército del Sur de Líbano y proclamaron de manera autónoma y unilateral, en bene-ficio de Israel, una zona de seguridad a lo largo de la frontera norte. Israel, despuésde haber enfrentado a los combatientes palestinos y bombardeado Beirut en 1981,invadió nuevamente Líbano en 1982, para expulsar a los combatientes palestinos ylas fuerzas sirias. Beirut quedó sitiada bajo las IDF, que también combatieron a lasfuerzas sirias por aire y tierra fuera de la ciudad.

En 1982, la Fuerza Multinacional (MNF), compuesta por ingleses, franceses,americanos e italianos, hizo presencia en Beirut para supervisar el retiro de los com-batientes palestinos, pero resultó siendo blanco de ataque. Después de algunas ac-ciones, las fuerzas norteamericanas se retiraron, seguidas por otras naciones de la

MNF. En 1986, las tropas sirias intentaron una ocupación de Beirut occidental queduró poco y provocó más tiros de obús por parte de las facciones rivales.

En 1987, la guerra ya había causado el número dramático de 120 mil personasmuertas, 10 mil asesinadas -después de haber sido secuestradas-, y 150 mil heridas. Altiempo que continuaron los enfrentamientos entre las milicias de Amal y el Hezbolá enBeirut occidental, predominantemente musulmán, Beirut oriental sufrió igualmente por los enfrentamientos intensos entre las facciones cristianas y las fuerzas sirias. En1989, durante los meses de marzo y mayo, y de junio a septiembre, ocurrieron unosenfrentamientos particularmente brutales en las áreas residenciales de Beirut. Entre 4mil y 5 mil obús se dispararon cada noche en Beirut oriental y sus alrededores.

Durante 1989 y 1990, se intensificaron los esfuerzos políticos para poner término ala guerra. Esos esfuerzos culminaron con el Acuerdo Nacional de Reconciliación (cono-cido comúnmente como Acuerdo de Taif), el cual fue adoptado por cincuenta y ocho delos sesenta y dos miembros del parlamento libanés. Esto puso un punto de partida parala reconciliación. El Acuerdo contenía artículos referidos al retiro de Siria, el desman-telamiento de las milicias y la reubicación de los libaneses desplazados durante laguerra. Hasta 1991, se mantuvo un estado de calma relativo, excepto en el sur deLíbano, donde continuaron los enfrentamientos entre la milicia del Hezbolá y las IDF.

En 1988, un estudio a cargo de Mona Maksoud, director de investigación psicoso-cial para el Proyecto de Infancia y Guerra de la Universidad de Columbia en Nueva York,examinó la dimensión y los impactos de la guerra sobre los niños libaneses. El estudioevidenció que 90.3% de los niños estuvo expuesto a bombardeos o enfrentamientos;68.4% fue desplazado de sus hogares; 54.5% experimentó la pobreza absoluta; 50.3% presenció actos traumáticos como intimidaciones, heridas o muerte de alguna personacercana; 26.0% perdió a alguna persona cercana; y 21.3% fue separado de su familia19.

19- Citado en International Peace Research Association. Peace building and Development in Lebanon (Final ConferenceReport), (Paris:IPRI/UNESCO, 1990), p.48.




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UNICEF en el Líbano

UNICEF ha estado activa en el Líbano desde 1948 cuando asistió a los refu-giados palestinos de la primera guerra árabe-israelí. En 1950, Beirut fue escogidacomo sede de la oficina regional. Además de su programa para los refugiados, laagencia lanzó actividades de largo plazo en todo el país, incluyendo la promociónde la salud pública, las políticas de prevención en salud, la vacunación y la saludmaterna e infantil. También brindó capacitación a los trabajadores sociales y ase-soría al gobierno libanés, a través del Ministerio del Trabajo y Asuntos Sociales, para el establecimiento de una escuela de Trabajo Social. Su programa de educa-ción contribuyó al establecimiento de jardines infantiles y dio capacitación a losmaestros de escuela primaria.

A comienzos de la guerra en abril de 1975, la orientación de UNICEF cambióhacia la asistencia de emergencia (distribución de mantas, colchones, ropa, jabón,insumos medicinales, semillas y fertilizantes, y utensilios de cocina). Suero para lahidratación oral, vacunas y otros medicamentos esenciales también fueron distribui-dos en todo el país a través de una red de puestos de salud. UNICEF estimó que entreabril de 1975 y septiembre de 1976, brindó asistencia de emergencia a más de unmillón de libaneses, cerca de la cuarta parte de la población del país.

El trabajo de reconstrucción, en cooperación con los ministerios gubernamenta-les, empezó a comienzos de 1977 y estuvo focalizado en las escuelas públicas, loscentros sociales, los hospitales, los puestos de salud y otras infraestructuras. UNI-CEF fue la agencia líder en cooperación con el gobierno para la rehabilitación de lainfraestructura de agua y saneamiento básico, afectada por la guerra. Un total de1,100 escuelas, jardines infantiles, centros sociales y otras instituciones recibieronasistencia de esta agencia hasta finales de 1979.

Durante los ocho años posteriores, UNICEF asumió un papel predominante enla asistencia humanitaria y la definición de políticas públicas. A través de esas acti-vidades, construyó una capacidad logística sin igual en todo el territorio nacional. Ninguna otra agencia alcanzó un cubrimiento similar del territorio ni pudo contarcon la cooperación de todas las facciones para su trabajo. Tres aspectos contribuye-

ron al aval de la agencia en todo el país: su reconocimiento, la credibilidad ante el público y la libertad de acción. Esto brindó también al personal de la agencia unaexperiencia importante en la movilización social.

La operación Water Jug

En junio de 1982, cuando las fuerzas israelíes se acercaron a Beirut, el Secreta-rio General de las Naciones Unidas ordenó la evacuación de todas las agencias de las Naciones Unidas. UNICEF se quedó con un funcionario internacional acompañandoal personal local.




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Las IDF sitiaron por setenta días a Beirut occidental, disparando obús y reali-zando bombardeos aéreos. También fue impuesto un bloqueo sobre el área y se sus- pendió el servicio de electricidad y agua. En medio de la intensidad del verano, los

riesgos de tifus y cólera eran altos debido a que la población recurría a fuentes deagua no aptas para el consumo.

UNICEF respondió con la Operación Water Jug. Se movilizó una pequeña flotade carro-tanques con el logo de la agencia. Tanques de almacenamiento temporal seinstalaron en Beirut occidental y periódicamente fueron abastecidos por la flota.Camiones enteros fueron cargados con generadores y bombas, y llevados a hospita-les y edificios altos para llenar los tanques ubicados sobre los techos. Igualmente, sesuministró agua para combatir los incendios.

La campaña de inmunización en el territorio

Varias facciones establecieron sistemas de servicios sociales para ganar legiti-midad entre la población civil. En algunos casos, esos servicios incluyeron cirugíasen clínicas y puestos de salud administrados anteriormente por el Ministerio de Sa-lud. En ese contexto, en 1987 UNICEF hizo un llamado nacional a favor de unacampaña de inmunización. En medio de los enfrentamientos entre las facciones,UNICEF logró obtener un cese al fuego durante los cuatro “días nacionales de inmu-nización”.

Asimismo, logró sumar el apoyo de 300 ONG, algunas aliadas con grupos con-

fesionales o facciones y lanzó una campaña agresiva de sensibilización en los me-dios de comunicación para invitar a los padres de familia a llevar a sus hijos a loscentros de vacunación. En las mezquitas y las iglesias, los mullahs islámicos y lossacerdotes maronitas invitaron a participar. Los líderes de las facciones, facilitaronel tránsito de UNICEF por áreas peligrosas y retenes, así como medios de transporte,equipos, alimentos y combustible para los equipos de inmunización.

El programa de medicamentos esenciales

En 1989, el Ministerio de Salud libanés fue criticado duramente por su incapa-

cidad para acceder a la mayor parte del territorio. Antes de la guerra, una red declínicas y puestos de salud distritales respondían a las necesidades de la población, pero luego algunos cayeron bajo el control de las facciones o fueron destruidos.

Aprovechando su capacidad de intervención en todo el territorio, UNICEF lan-zó un programa de renovación de la red de puestos de salud por medio de la entrega periódica de cuarenta y cuatro medicamentos esenciales. Esto medicamentos hacían parte del sistema internacional de provisión de la agencia y llevaban el logo. Cercade 75 mil personas se beneficiaron de este programa. Con la ayuda de ONG locales,UNICEF contribuyó a sostener una red de 750 clínicas y puestos de salud.




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Otros programas de UNICEF frente a la guerra

Durante el recrudecimiento del bombardeo sobre Beirut, UNICEF lanzó otrosdos programas para la infancia que apuntaban a atender las necesidades educativasde los niños y los traumas experimentados a causa de la guerra.

SAWA

“Había bombardeos cada noche; pasábamos las noches en la base y durante eldía tratábamos de hacer algo”, recuerda el representante de UNICEF en Beirut du-rante la intensificación de la guerra en los años 1989 y 1999. La agencia llevó a cabode manera exitosa los programas de vacunación y entrega de medicamentos esencia-

les, pero el personal estaba frustrado porque atendía solamente adultos y quería en-contrar una forma de llegar a los niños de manera directa. El personal se preguntóqué hacer para atender a los niños en los albergues. ¿Cómo hacer algo durante elrecrudecimiento de los combates? Sabía que los padres de familia sucumbían a me-nudo bajo el estrés de la guerra y se mantenían ocupados en satisfacer las necesida-des básicas. Sabía también que los niños estaban asustados y aburridos a la vez porque no tenían nada que hacer distinto a tener miedo. ¿Qué tipo de programa podíalanzar UNICEF para hacer algo por ellos bajo esas circunstancias?

Durante un momento de tiros de obús en que el personal de UNICEF estuvorefugiado en la base de su edificio oficial, decidió realizar un “libro de actividades”

para niños, que incluyera historias, proyectos artísticos y artesanales, ejercicios dearitmética y otros temas. En cuestión de días se publicó una revista en árabe para losniños. Según el representante, la primera edición -algunas páginas grapadas-, fue“inspirada” en las revistas francesas para niños. (Más tarde, cuando el personal deUNICEF escribió a las revistas para explicar el sentido de la publicación, éstas con-testaron: “Que Dios los bendiga”).

El problema siguiente fue cómo entregar la revista a los niños. Como se mencionó,UNICEF mantenía contacto con una red de clínicas y puestos de salud para la entrega demedicamentos esenciales. La agencia entonces, emitió mensajes por la radio, invitando alos niños a que sus padres pasaran por los puestos de salud porque “UNICEF tiene algo

para ustedes y sus amigos”. Las revistas fueron llevadas en los camiones que transporta-ban medicamentos y entregadas en cada clínica y puesto de salud.

Las semanas siguientes, fueron publicadas y distribuidas tres revistas más y larespuesta fue enorme. Los ejemplares se agotaban apenas llegaban a los puestos desalud. UNICEF decidió entonces, oficializar el programa.

Una oficial de proyecto, con experiencia en comunicación, educación y moviliza-ción social, fue nombrada coordinadora del equipo a cargo de la producción de larevista para los niños libaneses. Ella solicitó una donación a una importante empresa




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editorial de Beirut para el diseño, diagramación e ilustración. También reclutó a volun-tarios para que escribieran y dibujaran en la revista. Después de siete días, la primeraversión oficial de SAWA (que significa “juntos” en árabe) estuvo lista para impresión.

La coordinadora del equipo precisó: “Queríamos reunir a los niños… Quería-mos construir una nación sobre la base del reconocimiento de lo común, de valoresuniversales”. Cada número fue pensado para que llevara a los niños más allá delcontexto de guerra y las paredes de los albergues. Los números fueron dedicados a larelajación, la naturaleza, el mundo del trabajo, la familia y la escuela. Después, seenfatizó sobre otros aspectos del mandato de UNICEF -agua potable, inmunizacióny Campos de Paz en verano (a tratarse en la próxima sección)-.

SAWA mantuvo cierto número de temas recurrentes. Una sección llamada “Co-noce tu país” llevaba al lector mediante paseos imaginarios por Baalbek y Cedars, o

más allá de la Línea Verde en Beirut. La idea era recordar a los niños que compartíanun mismo país y fomentar así un sentido de identidad libanés. Una sección similar:“Desde nuestra cultura,” presentaba proverbios libaneses y cuentos populares, o en-fatizaba en una figura histórica nacional para hacer referencia a una herencia común.La sección: “Vivir SAWA” promocionaba un mensaje de paz e incluía historias y parábolas que ilustraban los derechos de los niños, la solidaridad, la unidad y la no-violencia. “¿Justo o falso?” brindaba al lector la oportunidad de reconocer el comportamiento adecuado en diferentes situaciones. La creatividad era promovida a tra-vés de “Artes y artesanías”, donde por ejemplo, se mostraba a un niño cómo haceruna docena de juguetes diferentes a partir de algo sencillo y disponible como unabotella de plástico vacía.

La intención era promover el sentido de compartir. Se invitaba a los lectores aleer SAWA en compañía de sus hermanos, hermanas, amigos y padres, con el fin deampliar el alcance y la influencia de la revista.

En cada nuevo número aumentó el papel de los niños sobre los contenidos deSAWA. Después de la edición del primer número, UNICEF recibió 1.500 cartas deniños que agradecían a la agencia e incluían historias, dibujos, poemas y chistes. A partir del segundo número, SAWA incluyó dos páginas en blanco que podían utili-zarse para enviar una carta a la agencia. Los niños podían escribir una historia, hacer

un dibujo o lo que se les ocurriera. En las instrucciones que aparecían sobre estas páginas se indicaba a los niños retornarlas al lugar donde recibían la revista porquede ahí serían enviadas a UNICEF (en la carga de medicamentos). En poco tiempo, laagencia recibió un promedio de 2.500 respuestas por cada número; y algunas fueronseleccionadas y publicadas en una nueva sección llamada “Respuestas de correo”.

Las colaboraciones se volvieron parte usual de SAWA y a partir de esa retroali-mentación, la revista empezó a tomar una orientación más enfocada hacia la paz. Losniños comenzaron a expresar de manera espontánea su deseo de una vida mejor.Poemas, dibujos, historias y oraciones fueron testimonio de las alternativas frente a




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la guerra y la violencia. Una niña sugirió pactar un “compromiso por la paz”, el cualfue publicado en SAWA y firmado por los niños con entusiasmo.

En 1990, UNICEF adelantó una encuesta para evaluar la cobertura de SAWA.Ésta reveló algunos problemas en la distribución y como respuesta, la agencia utilizólos puestos de salud como depositarios de paquetes de 50 y 150 ejemplares. Losoficiales de terreno movilizaron ONG locales, grupos de boy-scouts, organizacionesde mujeres y clubes de deportes para la distribución de SAWA.

Guarderías, sitios de recreación, iglesias, mezquitas, albergues y otros lugares públicos fueron utilizados. Las respuestas de los niños debían ser recolectadas yretornadas a los puestos de salud para llevarlas a Beirut.

El personal de UNICEF acogió con entusiasmo la promoción de SAWA por-que amplió la relación con las ONG. SAWA se convirtió en un instrumento demovilidad social.

SAWA fue publicada periódicamente hasta el fin de la guerra a finales de1990. En 1989 se publicaron cinco números, seis en 1990 y algunos más los añossiguientes.

Los Campos de Paz en verano

SAWA generó un medio de expresión a través del cual los niños pudieron tener

contacto entre ellos, pese a la separación psicológica y física impuesta por la guerra.El representante de UNICEF mencionó que: “A veces los niños eran vecinos peronunca se habían encontrado”. Él y su personal se preguntaron cómo hacer para pre-venir que los niños repitieran lo mismo que sus padres habían hecho y que los habíaconducido a una guerra por quince años. Los retenes y los bloqueos sólo eran unamanifestación física de las barreras profundas existentes entre la gente. El oficial del programa de educación de UNICEF pensó que la respuesta residía en reunir a losniños para practicar nuevas actitudes y comportamientos.

Al recordar que antes de la guerra un grupo de ONG y asociaciones cívicas

sostenían un movimiento de campos de verano, el oficial de educación notificó acincuenta ONG (la mayoría confesionales y presentes antes de la guerra) que UNI-CEF iba a apoyar un programa de campo de verano para niños de todas las confesio-nes y regiones del país. También, que garantizaría el tránsito seguro de los niñoshacia estos campos.

UNICEF les pidió a las ONG adherirse bajo tres objetivos:

1. Reunir a la juventud de diferentes regiones, religiones y estatus social en loscampos de paz.




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2. Brindar a los jóvenes y los niños la oportunidad de conocerse y aprender sobresu país a través del descubrimiento y la solidaridad.

3. Posibilitar a los jóvenes y los niños vivir juntos en un ambiente positivo, compar-tiendo valores humanos y sociales, a través de actividades recreativas y creativas.

Al afirmar esos objetivos, UNICEF hizo explícita desde el comienzo su agendade construcción de paz. A finales de mayo de 1989, la respuesta de las ONG fuemasiva y positiva. El primer campo fue planeado para comienzos de julio en el Vallede Bekaa y se diseñó una sesión de capacitación para acompañantes de dieciséis aveinticinco años de edad. Al terminar mayo, fue programada una sesión de una se-mana de duración y el inicio de la capacitación. El primer campo duró dos semanasy participaron 150 niños de todo Líbano.

La logística y los procedimientos de seguridad fueron formidables. El personaldel proyecto inicialmente se sorprendió que los padres de familia cristianos estuvie-ran dispuestos a mandar a sus niños a un área musulmana en los campos. Pero elnombre de UNICEF les dio confianza, y para efectos de transparencia, se adelanta-ron campañas de información por radio y televisión anunciando el evento en todoLíbano. En los casos en los cuales los padres de familia vacilaron, le agencia les pidió dar la oportunidad a sus hijos de intentar un enfoque diferente.

El representante de UNICEF nunca aceptó negociar la seguridad de los niños altransitar por los territorios de las facciones. En lugar de pedir permiso, le informó acada líder de facción que los buses se movilizarían con la bandera de la agencia

transportando niños y no hubo ningún problema.

En 1989, UNICEF aprovechó el entusiasmo inicial, y para responder a las soli-citudes de los niños y los padres de familia, que acogían la oportunidad de enviar asus hijos lejos de la guerra, programó más Campos de Paz. Las ONG también parti-ciparon en la organización de los campos; UNICEF se encargó de preparar el progra-ma y contactar a los medios de comunicación, entre otros.

El personal de UNICEF se dio cuenta que los niños más pequeños necesitaronvarios días de adaptación para sentirse bien con los “otros”. Para muchos era la prime-ra oportunidad de encontrarse con un cristiano, un musulmán o un druzo. De repente,

tuvieron la posibilidad de jugar, vivir y comer juntos bajo una atmósfera segura.

La experiencia fue planeada de manera cuidadosa para permitir una atmósferade cariño, perdón y solidaridad. Un día típico consistía en trabajar alrededor de unatarea común como asear sus “hogares” o sembrar árboles. La conciencia y el respeto por el medio ambiente fueron promovidos para sensibilizar a los niños respecto a suentorno. Acompañantes entusiastas dirigieron juegos diseñados para promover lacooperación, la solidaridad y el conocimiento del “otro”. Los acompañantes trataronde facilitar el contacto entre niños de diferente procedencia. También se destinótiempo para las artes, las artesanías, los cantos, el baile, las salidas a sitios históricos




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y los paseos por el bosque. A los niños les fueron entregadas camisetas y cachuchascon el logo de Educación por la Paz y la frase: “Juntos construimos la paz”.

El personal del proyecto no se sorprendió tanto con que los niños jugaran juntoscon cierta facilidad, pero sí de los acompañantes. El representante de UNICEF co-mentó: “Muchos acompañantes participaron en la guerra, sirvieron como milicia-nos. Y pese a todo lograron estar contentos y entusiastas porque descubrieron algo”.Durante la capacitación fue notorio el cambio que vivieron quienes combatieron enla guerra. “Entre más extremistas fueron durante la guerra, más se involucraron en el programa. Fueron los jóvenes más dinámicos de Líbano”.

Ni UNICEF ni las ONG hicieron esfuerzos especiales por involucrar a antiguoscombatientes en el proyecto, pero según el oficial de programa, el proyecto atrajoespecialmente a esos jóvenes. “Combatir se había vuelto inútil… Como los demás

jóvenes, ellos querían ser útiles. Si en UNICEF se hizo algo por ellos, fue darles laoportunidad de ser útiles. El deber era considerar por qué combatieron. No eranmalos, sólo pensaban que estaban haciendo algo por su país”.

Los acompañantes resultaron ser la columna vertebral del proyecto y fueronvistos por UNICEF como los mayores agentes de cambio para la paz. Estos jóvenes procedentes de diferentes lugares de Líbano, aprendieron a interactuar de manera positiva con los niños, y servir de modelos constructivos. A través del programa decapacitación de la agencia, se brindaron herramientas e ideas para la acción prácticaen sus comunidades.

En 1989, al tiempo que comenzó la guerra en todo Líbano, 29 mil niños libane-ses participaron en 34 Campos de Paz de verano, un total de 79 días de campo. Enseptiembre, se reunieron 700 acompañantes y 9 mil niños para celebrar el Festival dePaz en la parte occidental de Bekaa. En 1990, aproximadamente 30 mil niños participaron en 60 campos de verano (155 días de campo), sin contar otros campos organiza-dos por ONG con el apoyo de UNICEF. Hasta septiembre de 1991, la agencia logródar cobertura a 100 mil niños y movilizar a 240 ONG como socias del programa,incluido todo el espectro de grupos confesionales, étnicos y regionales de Líbano.

Análisis del impacto de UNICEF sobre el conflicto

SAWA y los Campos de Paz fueron inseparables del contexto que los produjo 20.Con UNICEF en el papel de facilitador, cada programa expresó una voluntad de paz poderosa, antes velada, y existente en la juventud libanesa en medio de la violencia dela guerra.

20- Esta sección ha sido escrita por Mary B. Anderson, inspirándose en el análisis previo realizado por Greg Hansen en elmarco de la redacción del estudio de caso, pero también incorporando las lecciones aprendidas de varios estudios de casoacumulados a lo largo de los años de vigencia del Proyecto Capacidades Locales para la Paz.




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Como ocurre con los enfoques de intervención desde la base, es difícil evaluarsi el proyecto impactó sobre el conflicto y de qué manera. Las experiencias vividas através de SAWA y los Campos de Paz fueron en gran parte, individuales y subjetivas

conforme a lo que pretendían ser -lo que no necesariamente les resta importancia ensu potencial de contribución al alcance de la paz-. De hecho, el número de personasinvolucradas en los programas de UNICEF da testimonio del impacto de la agenciasobre la vida de muchas personas y la probabilidad significativa de aglutinar, si nomoldear a la opinión y la acción de segmentos importantes de la población.

La experiencia de UNICEF en el Líbano pone en evidencia varias ideas impor-tantes y potencialmente útiles en beneficio de los programas de asistencia humanita-ria y cooperación al desarrollo en contextos de conflicto.

Como un aprendizaje de su experiencia dentro de los límites del mandato, la

agencia desarrolló una expresión programática apropiada y creativa del mismo, enmedio de la violencia de la guerra. Aprovechó su experiencia, credibilidad y accesoa todo el territorio, así como su capacidad para fomentar la cooperación de un rangoamplio de facciones con el fin de avanzar en los objetivos de su agenda (en vez delos de ellos). Más que adoptar una posición política en contra de la guerra, los pro-gramas fueron llevados a cabo y justificados, conforme a los términos del mandatode UNICEF, relativos a la salud y la educación de los niños.

La tolerancia alcanzada por las actividades de construcción de paz que involu-cran a los jóvenes, puede provenir de la voluntad auténtica de brindarles una oportu-nidad diferente o del hecho que los niños constituyen una “zona de paz” por derecho

propio, o simplemente, que las actividades de los jóvenes no son tomadas en serio por los adultos. Cualquiera sea la razón, tales actividades abren caminos para laexpansión de actividades de construcción de paz o producen “efectos multiplicado-res”, y en consecuencia, pueden ser consideradas como medios efectivos para iniciarun proceso más largo de construcción de paz (por ejemplo, de niño a niño, niño a joven, joven a joven, joven a adulto, adulto a adulto)21.

Proveer espacios y expresiones en contra de la guerra,

actitudes y acciones

UNICEF facilitó un espacio para que muchas personas pudieran pensar y actuarde manera pacífica. La agencia posibilitó también un foro para expresar actitudes ycomportamientos pacíficos, aún cuando la guerra determinó todos los aspectos de lavida en el Líbano -el culmen de la violencia- y era relativamente difícil hacerlo.

Los combatientes y ‘señores’ de la guerra utilizaron los medios masivos parahacer propaganda de sus causas. UNICEF empleó con regularidad, la radio y la tele-

21- Greg Hansen, estudio de caso no publicado, escrito para el Proyecto de Capacidades Locales para la Paz, p. 36.




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visión para mantener la transparencia acerca de su programa e invitar a la poblacióna involucrarse en las alternativas propuestas. Esos anuncios públicos fueron consi-derados como apolíticos y en consecuencia, los combatientes los permitieron.

Fue posible tejer vínculos entre la asistencia dada en respuesta a las necesidadesnormalmente experimentadas y la oportunidad brindada a los beneficiarios para expresar su deseo de encontrar alternativas frente a la violencia en contra del otro. Estose demostró en el caso del vínculo creado por SAWA desde dos objetivos: brindaruna herramienta de educación a los niños que no podían ir a la escuela, y plantear eltema de la convivencia entre los grupos. Asimismo, los Campos de Paz proporciona-ron una oportunidad recreativa al tiempo que promovieron la inclusión y el fomentode valores constructivos22.

UNICEF también generó el espacio para que su personal pudiera trabajar pese a

las barreras creadas por las facciones. El personal consideró como un privilegiotrabajar con la agencia porque facilitó el acceso a todas las regiones del país. Esoayudó a que se identificaran prioritariamente como “libaneses”, aunque las presio-nes obligaran a la población a identificarse con las divisiones sub-grupales reforza-das por las facciones.

Varias de las agencias que trabajaron en el Líbano durante la guerra se cuidaronde beneficiar a determinado grupo, en un intento por mantener el equilibrio. UNI-CEF brindó asistencia sobre la base de la capacidad de un grupo para funcionar-cooperar con el propósito de alcanzar un objetivo común. “Empezando con los con-tactos personales y trabajando hacia fuera, el personal del proyecto generó un espí-ritu de cooperación y consenso con varios tipos de socios”23. Los miembros del per-sonal demostraron continuamente que la gente podía estar en desacuerdo sobre algosin dejar por ello de cooperar para alcanzar una causa o necesidad común.

El programa “preciso” en el momento “preciso”

Una cierta predisposición debe estar presente en la población para permitir quelos esfuerzos de movilización produzcan algo24. El personal de UNICEF observó queen 1989, las condiciones en Beirut eran tan deficientes que los padres de familia estu-vieron dispuestos a dejar de lado sus actitudes chovinistas para mandar a sus hijoslejos de la ciudad.

Según un miembro del equipo de la agencia, el momento clave para muchos liba-neses en términos de rechazo al conflicto fue cuando las escuelas cerraron ese año. EnLíbano, el valor atribuido a la educación es tan grande que cuando los combates inte-rrumpieron las clases, se alcanzó el punto de quiebre para muchos. Otros opinan que el

22- Ídem., p. 39.23- Ídem., p. 34.24- Esta sección proviene de ídem., p. 32.




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proyecto de UNICEF tuvo un efecto multiplicador porque ya era “demasiado” y des- pués de quince años de guerra, la nueva generación estaba madura para el cambio.

***

Al escribir sobre este estudio de caso, Greg Hansen expresó su reconocimientoa muchas personas de UNICEF/Líbano por su asistencia, incluyendo a Amal Dibo,antiguo oficial del proyecto SAWA; Anna Manssur, antigua oficial del programaEducación para la Paz; Andre Roberfroid, antiguo representante de UNICEF; DaríoLoda, responsable de programa; Aída Jamal, oficial de relaciones externas; y losequipos de SAWA y Educación para la Paz por su gentileza y asistencia valerosa.




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Normas de conducta humanitaria:La difusión del Derecho Internacional

Humanitario en Burundi

Un proyecto del Comité Internacional de la

Cruz Roja en Burundi25

Burundi es un país pequeño con una gran densidad de población y sin salida almar. Sin embargo, es un país extremamente fértil, en el cual el 95% de los casi 6millones de habitantes viven en áreas rurales y son productores agrícolas. Los hutusconstituyen el 85% de la población y los tutsis el 14%.

Confrontados por la violencia generalizada en Burundi, justo antes del intento degolpe de Estado en octubre de 1993, los representantes de las agencias internacionales deasistencia humanitaria se plantearon la siguiente pregunta: “¿Podemos hacer algo para

moderar la mente de los combatientes, o apoyar la determinación de la gente que noquiere participar en el círculo vicioso de los asesinatos?” Esa pregunta era particular-mente desafiante para el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), porque apelabaa su mandato de promover y difundir el Derecho Internacional Humanitario (DIH), ylos principios humanitarios fundamentales. El objetivo de la difusión era suscitar elrespeto del DIH y los principios humanitarios fundamentales en situaciones de con-flicto armado y violencia interna.

El contexto del conflicto en Burundi

En el siglo XV, los dueños de ganado tutsis invadieron Burundi, dominado porlos hutus, y establecieron una relación feudal consistente en obtener de los hutustrabajo e impuestos a cambio de ganado26. La dominación colonial germánica (1885-

25- Este estudio de caso fue originalmente escrito por Lena Sallin en Junio de 1995, con el apoyo financiero de la Cruz RojaSueca. Ha sido revisado y editado para la publicación en este volumen por Mary B. Anderson.26- Esta sección se basa en: Zdenek Cervenka y Colin Legum. ¿Can National Dialogue Break the Power of Terror in Burundi?(Uppsala: Scandinavian Institute of African Studies, 1994); Ultrikespolitiska institutes smâskrifter, Rwanda, Burundi, (Stoc-kholm: Scandinav Institute of African Studies, 1991); y D.Philippin. The Humanitarian Crisis in the Graet Lakes region (Gene-va: IRCR, February 1995).




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1916) y belga (1916-1962) reforzaron la dominación Tutsi porque fueron los en-cargados de la administración cotidiana.

Después de la independencia en 1962, Burundi siguió siendo monarquía hasta1966, año en el cual un golpe de Estado transformó al país en república. Luegosiguieron tres regímenes militares a manos de los tutsis. La sociedad burundi tradi-cional, conservadora y jerárquica, de manera paradójica ha sido socialmente cohe-rente en el sentido que hutus y tutsis hablan el mismo idioma -kirundi-, compartenun mismo estilo de vida y religión (la mayoría son católicos); y además, se casanentre ellos y mantienen relaciones sociales fuertes. Sin embargo, bajo la dominaciónTutsi, éstos han disfrutado de mayor acceso a la educación, los recursos económicosy el empleo.

Durante los sucesivos golpes de Estado, surgieron tensiones entre hutus y tutsis.

Ocurrieron numerosos actos de violencia interétnicos, aún aislados. A pesar de todo,Burundi mantuvo una relativa estabilidad política hasta 1993. Desde entonces, unaserie de crisis han erosionado la autoridad estatal, y conducido a la inestabilidad política.

El deterioro que condujo a esa situación generalmente ha sido atribuido al pro-ceso de democratización iniciado por el presidente Pierre Buyoya, en los años ochenta,quien sucedió por la fuerza a su antecesor mediante un golpe de Estado sangriento,en septiembre de 1987. Buyoya adelantó una serie de reformas democráticas, inclu-yendo la promulgación de un Estatuto de Unidad (1991), la redacción de una nuevaConstitución (1992), y la creación de una estructura de gabinete, en la cual los hutusocuparon la mitad de las curules (nombrados en 1992). Esas reformas culminaroncon la primera elección presidencial libre, el primero de junio de 1993 y en la cual,Melchior Ndadaye, líder del predominante Frente Hutu para la Democracia en Burundi(FRODEBU), se convirtió en el primer presidente de Burundi elegido democrática-mente. En la primera elección parlamentaria, FRODEBU también aseguró una vic-toria aplastante con 78% de los votos.

Después de la victoria de FRODEBU, la tensión política entre hutus y tutsisaumentó gradualmente. Aunque los tutsis carecían de poder formal, controlaban lamayor parte del aparato estatal, incluso la policía y el sistema judicial; también con-

trolaban completamente el ejército. Y aunque los hutus por primera vez detentabanel poder formal, carecían del control sobre las instituciones importantes.

Tres meses y medio después de esas reformas, el proceso de democratiza-ción fue detenido violentamente por un intento de golpe de Estado organizado por una minoría extremista del ejército. El presidente Ndadaye y varios de losaltos funcionarios del gobierno fueron asesinados. Después de esos asesinatos,se generó una ola de violencia interétnica que causó la muerte de 50 mil a 100mil personas, y el desplazamiento interno de casi 300 mil más. Otras 600 mil personas huyeron a Tanzania, Ruanda y Zaire.



Normas de conducta humanitaria: La difusión del Derecho Internacional Humanitario en Burundi

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Cyprien Ntaryamira, quién sucedió a Ndadaye, murió en compañía de Habyari-mana, presidente de Ruanda, cuando el avión en que viajaban fue derrumbado enKigali, en abril de 1994. Este evento no causó una situación de violencia interétnica

en Burundi como se temía. La violencia entre hutus y tutsis que se desató en Ruandano tuvo repercusión en Burundi. Un factor que ayudó a mantener la paz fue la cam- paña del gobierno dirigida a calmar los sentimientos de la población, mediante reco-rridos por todo el país y llamados a la moderación.

Las tensiones intergrupales crecientes, el desequilibrio de poder y una serie decrisis fueron suelo fértil para los políticos influyentes atraídos por el poder. Ambas partes, hutus y hutsis, una contra otra, infundieron el miedo al “otro” y la necesidadde protegerse, advirtiendo sobre lo que pasaría en caso de no hacerlo. Durante losaños 1994 y 1995, los políticos extremistas de ambas partes adoptaron posicionescada vez más fuertes y aparecieron nuevos grupos armados que aumentaron y exten-

dieron la violencia en el país.

En la primavera de 1995, bandas de jóvenes tutsis, armados por los políticosextremistas, se apropiaron de la ley y gobernaron las calles de Bujumbura, sin otromotivo aparente que demostrar su poderío. Al mismo tiempo, aumentó el número degrupos armados hutus en el área rural.

En marzo de 1995, la tensión en el país desembocó de nuevo en masacres incon-trolables, primero en Bujumbura y luego en las provincias septentrionales. Dos delos barrios mixtos de Bujumbura fueron “depurados” del grupo étnico contrario.Centenares de personas fueron asesinadas y miles, huyeron de la capital hacia Zairey de las provincias septentrionales hacia Tanzania.

En abril, el gobierno emprendió una campaña de reconciliación durante unmes. En una gira alrededor del país, encabezada por el Presidente Silvestre Nti-bantunganya, los ministros contestaron las preguntas provocadoras de los ciuda-danos, en sesiones que siguieron de cerca la prensa, la radio y la televisión. Sinembargo, la calma no duró mucho tiempo y surgieron nuevos enfrentamientos vio-lentos durante los meses de junio y julio.

Estos eventos prefiguraron el contexto en el cual trabajaron las agencias de

ayuda internacional, y determinaron la decisión del CICR de intentar nuevas op-ciones programáticas.

El Comité Internacional de la Cruz Roja

El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) es una organización humanita-ria independiente con base en Ginebra, fundada en 1863. Es el órgano fundador delMovimiento de la Cruz Roja, el cual incluye también a la Federación Internacional




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de la Cruz Roja y las Sociedades de la Luna Roja, así como a más de 160 sociedadesnacionales de la Cruz y la Luna Roja en todo el mundo.

El mandato del CICR, establecido por las Convenciones de Ginebra, es protegery brindar asistencia a las víctimas de los conflictos armados27 internacionales y na-cionales, o de los disturbios y tensiones internas28, promocionando y divulgando demanera continua el Derecho Internacional Humanitario y los principios humanita-rios fundamentales29. Los grupos meta tradicionales son los gobiernos, los oficialesy los instructores de las fuerzas armadas, las comunidades académicas, las socieda-des nacionales de la Cruz y la Luna Roja, y los medios de comunicación nacionales-con el común denominador que éstos tienen la capacidad para difundir el mensajeen su momento-.

Las Convenciones de Ginebra de 1949 aplican en el caso de las guerras entre

Estados y no aplican de manera formal a las situaciones de conflicto interno quecaracterizan los conflictos recientes30. En estas situaciones, las convenciones deDerechos Humanos a menudo son derogadas por declaraciones de estado de emer-gencia, lo cual deja a los combatientes y los ciudadanos sin protección legal fueradel nodo de Derechos Humanos -cuya esencia fue integrada en el Artículo 3º-, co-mún a las cuatro Convenciones de Ginebra. El CICR y otros expertos en DIH hanreflexionado sobre posibles modos de formulación de reglas aceptables por las par-tes y aplicables a todas las situaciones de conflicto, incluso en aquellas donde tiendea borrarse la línea de demarcación entre civiles y combatientes. Además de enfatizaren la necesidad de estas reglas, los conflictos complejos y con facetas múltiples, posteriores a la Guerra Fría, han llevado al CICR a desarrollar un concepto másamplio y métodos alternativos para la difusión.

La difusión tradicional se ha basado sobre un marco jurídico de normas humani-tarias que no constituye un enfoque atractivo para la mayoría de los civiles. Paramejorar el impacto de su mensaje humanitario y alcanzar una audiencia más amplia,el CICR ha desarrollado recientemente un nuevo enfoque de difusión que toma en

27- Conflictos cubiertos por las Convenciones de Ginebra de 1949 y los protocolos adicionales de 1977.28- Conflictos no cubiertos por las Convenciones de Ginebra y los protocolos adicionales, pero en los cuales el CICR tiene elpoder de ofrecer los servicios por su derecho a la iniciativa.

29- En las situaciones de conflicto e inestabilidad y tensión interna, el CICR ocupa una posición única entre las agencias deayuda internacional, en parte en razón de su responsabilidad sobre la supervisión del desarrollo del DIH, y por los derechosy obligaciones que le fueron atribuidos en virtud de las Convenciones de Ginebra de 1949, los dos protocolos adicionales de1977 y los reglamentos de la Haya de 1868. El Artículo 3, común a las cuatro Convenciones de Ginebra, expresa la esenciadel DIH y establece las reglas mínimas que deben ser respetadas en todo lugar y en todo momento, independientemente delestatuto legal del conflicto.En el seno del CICR, la palabra difusión se refiere especialmente a actividades que apuntan a dar a conocer los contenidosdel DIH, en particular los principios humanitarios fundamentales que contiene.Aparte de los contenidos del DIH, las actividades de difusión se basan igualmente en los valores humanitarios fundamentalescontenidos en la ley de Derechos Humanos y los siete principios fundamentales del movimiento de la Cruz Roja.30- Esta sección es adaptada a partir de R. Baeriswyl, La diffusion du droit international humanitaire (DIH): Une contribution du CICR à la prévention y à la limitation des souffrances engendrées par les conflits armés et les situations de violence interne (Génova: IRCR, Marzo 22, 1995).




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consideración la cultura y las tradiciones del país en cuestión al momento de formu-lar su mensaje. Este enfoque hace uso de los valores locales de la población enconflicto, con el fin de explicar y enfatizar los valores humanitarios fundamentales

contenidos en el DIH.

El CICR en Burundi

Hasta 1990, el CICR mantuvo una presencia esporádica en la región de losGrandes Lagos (Ruanda, Burundi, Zaire y la esquina noroccidental de Tanzania),visitando detenidos por razones de seguridad, promocionando el DIH y apoyandoa las sociedades de la Cruz Roja. Al estallar la guerra en Ruanda en 1990, unadelegación del CICR se estableció en Kigali y montó una pequeña oficina en Bu-

jumbura. En octubre de 1993, el CICR nombró un delegado en Burundi, básica-mente para encargarse de actividades de seguimiento. Después de los eventos ocu-rridos ese mes, en noviembre el CICR aumentó a seis el número de su personalextranjero en Burundi y a dieciséis en diciembre.

Las actividades iniciales se focalizaron sobre la provisión de servicios médicosde emergencia y la evacuación de heridos. El CICR quiso aumentar al máximo la presencia de delegados en las localidades de Burundi para reducir las tensiones entrelas partes e incrementar la protección de los no combatientes. Al finalizar la fase deemergencia, el CICR distribuyó insumos no alimentarios entre la población despla-zada internamente, organizó actividades de seguimiento, permitió el intercambio de

mensajes de la Cruz Roja y visitó a los prisioneros.

Desafíos

La mayoría de los delegados (al igual que los de otras organizaciones y de he-cho, los mismos burundis) se sintieron desilusionados con el intento de golpe deEstado y las masacres que siguieron en las cuales murieron entre 50 mil y 100 milburundis31. La difusión de los principios humanitarios fundamentales parecía absur-da en ese contexto. “¿Quién era capaz de promover el DIH y los principios de laCruz Roja en un contexto en el cual la iglesia estaba completamente desorientada

después de décadas de sermones cristianos?”, preguntó un delegado.

Sin embargo, en noviembre del 1993, el delegado del CICR para la difusión,organizó una sesión en un colegio donde algunos estudiantes estaban involucradosen intimidaciones y golpizas a civiles. Varios habían perdido a sus familiares duran-te la violencia y rechazaron por completo el mensaje del CICR acerca de los Dere-chos Humanos y el respeto mutuo.

31- Esta sección se basa en entrevistas con delegados del CICR e informes escritos; entrevistas con una tercera parte de losmiembros del grupo de trabajo, y entrevistas con personas involucradas en el programa de Ginebra y Burundi.




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“Los jóvenes no solamente se niegan a escuchar nuestro mensaje, sino que ade-más nos desafían de manera vehemente. ‘No entiendes’, decían. ‘No puedes enten-dernos porque no has tenido nunca la experiencia de un desastre semejante en tu

vida’”, recordó otro delegado del CICR. Los métodos tradicionales de difusión nofuncionaron en ese contexto.

Uno de los delegados del CICR se preocupó por encontrar una estrategia apropiada de difusión. Como viajaba por distintos lugares de Burundi, preguntaba a las personas sobre lo que necesitaban y se animó al escuchar que requerirían liderazgoen lugar de alimentos. En diciembre de 1993, el CICR/Ginebra mandó un delegado aBurundi para ayudar al personal a analizar opciones para la difusión. En una re-unión, a la cual fueron invitados veinte intelectuales burundis, incluidos sociólogosy psiquiatras, el delegado sugirió la formulación de un Código de Conducta adapta-do a las condiciones de Burundi.

El grupo rechazó inmediatamente la propuesta. Tenía la impresión que otrostextos que apuntaban a la reconciliación y la cooperación ya habían fracasado en suintento por calmar a la gente, y que otro intento más, particularmente si era impulsa-do por un actor externo, seguramente no iba a lograr un efecto positivo. Tres perso-nas no estuvieron de acuerdo. Una era la delegada del CICR quien había escuchadoa las personas pidiendo liderazgo; las otras dos eran burundis, un consultor indepen-diente para los medios de comunicación y una activista de Derechos Humanos.

La delegada del CICR empezó a estudiar las tradiciones y el folclor burundi.También buscó espacios de encuentro con burundis de todos los grupos sociales y

políticos.

“No pensaba que fuéramos a quedar satisfechos solamente con un texto. Pensa-ba que era necesario ir más allá, un texto dirigido a todos los civiles debía ser elcomienzo. Quería encontrar algo que llamara la atención y correspondiera al sentirde la población. Hablé sobre opciones con todos los que encontré, planteé ideas yhablé durante horas con representantes de los diferentes grupos de interés: gruposétnicos, partidos políticos y distintas lógicas de pensamiento”.

Difusión

Finalmente, se decidió poner a prueba un programa de difusión que tuviera lossiguientes elementos:

> La primera meta era redactar un texto, un Código de Conducta, que debería irarmándose de diversas maneras.

> El texto debía surgir de un grupo mixto de veinte a veinticinco civiles, inspi-rado en un ideal humanitario (y no político). Los miembros no debían estarinvolucrados en política.




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> Cada uno debía entender claramente y aceptar que el objetivo del texto eratotalmente humanitario.

> Debía ser igualmente claro, que el objetivo del texto no era poner fin al con-flicto, ni prohibir a la gente participar en éste; el texto no debía dejar la impre-sión de que se buscaba interferir políticamente.

> No haría referencia a conceptos que tuvieran alguna resonancia política o men-ción a algún tipo o estilo de gobierno.

> El texto debía derivar de las tradiciones humanitarias de Burundi.

> El texto debía dirigirse a todos los burundis y ser redactado de manera quefacilitara su comprensión.

> El texto debía ser pragmático más que universal; es decir debía referirse a loscomportamientos en Burundi más que a teorías o hipótesis.

> El texto debía mencionar la violación de normas humanitarias específicas.

Una vez definidos estos criterios y obtenido el apoyo de los oficiales de gobiernoy el ejército, se invitó a veinticinco individuos a participar en un grupo de trabajo para formular el Código de Conducta. Los criterios para la selección de los participantes fueron los siguientes:

> No debían pertenecer al gobierno o al ejército u ocupar puestos jerárquicos enlos contextos en los cuales estaban trabajando.

> Debían haber demostrado públicamente su interés en los temas humanitarios.

> No debían ser personalidades de los medios de comunicación u otros mediosde entretenimiento.

> No debían pertenecer a ningún grupo sospechoso de tener alguna responsabili-dad con la violencia.

El grupo de trabajo también debía estar balanceado étnicamente y con relación ala afiliación de los dos partidos políticos principales.

El grupo se reunió inicialmente en marzo de 1994; entre marzo y julio, cuando presentó por primera vez el resultado de su trabajo ante el público, ya había llevadoa cabo treinta y cuatro reuniones. A lo largo del proceso, el CICR mantuvo informa-dos a los funcionarios del gobierno y el ejército, así como a políticos y religiosos,con el propósito de mantener el interés y minimizar los riesgos de rechazo una vezconcluido el trabajo.

El grupo produjo una declaración, basada en dieciséis proverbios burundis se-leccionados para crear un sentido de identidad y facilitar la comprensión de las reglas propuestas. El grupo mencionó en primera instancia, que la tradición africana había




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garantizado la protección a las víctimas del conflicto desde mucho antes de la exis-tencia del DIH. En Burundi, la guerra era considerada noble y debía ser llevada acabo de acuerdo a reglas y principios bien establecidos. Sólo los miembros de la

aristocracia podían ser guerreros y se esperaba que un guerrero joven tuviera valor,honor, discreción, prudencia y solidaridad.

La Declaración clasificó “las reglas mínimas de comportamiento humanitario”en cuatro categorías32:

1.Déjenos respetar y proteger a los individuos y su dignidad.2.Déjenos brindar una protección especial a ciertas categorías de víctimas.3.Déjenos respetar la propiedad privada y pública.4.Déjenos usar la fuerza solamente con moderación.

Las reglas fueron formuladas para enfatizar sobre los principios humanitariosque fueron violados con más frecuencia en el contexto de Burundi. Por ejemplo, la primera sección contenía reglas como:

> Déjenos tratar a cada persona con humanidad y respetar su dignidad bajo cual-quier circunstancia.

> Déjenos no ser vindicativos; Permítanos que la justicia siga su curso. Una espi-ral de violencia destruiría gradualmente a la familia entera, el clan y la comuni-dad en general.

> La tortura y los tratamientos crueles, inhumanos o humillantes no son honora-bles bajo ninguna circunstancia; Permítanos nunca usarlos en contra de nues-tros compañeros, aún si se tratara de nuestro enemigo.

> Déjenos evitar cometer actos brutales como violación, mutilación antes o despuésde la muerte, o matar personas y tirarlas en las letrinas o quemarlas vivas. Seme- jantes manifestaciones de odio ciego dejan cicatrices mentales imborrables.

Este aparte reflejó el espíritu del Artículo 3º de las cuatro Convenciones deGinebra, y se refirió directamente a las atrocidades cometidas en Burundi.

La segunda sección también reflejó el espíritu del Artículo 3º. Declaró que losciviles, los extranjeros, las mujeres refugiadas, los niños, los ancianos, los enfermos,los prisioneros y el personal médico debían ser protegidos de manera sistemática. Eltexto se refirió a estos grupos con el término de ‘indefensos’, una referencia directa a latradición Burundi que considera cobarde el hecho de atacar a una persona sin posibili-dad de defensa. Las tradiciones mencionan que no debe matarse nunca a las mujeres,los niños y los ancianos, y que matar a una mujer es un ataque a la propia vida.

32- Basado en Yolande Diallo, Traditions africaines et droit humanitaire II (Génova: IRCR, 1978), y en entrevistas llevadas acabo en Burundi.




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La tercera sección se refirió a los principios humanitarios que ponen límites a ladestrucción de los medios de subsistencia de la población y protegen los lugares quetienen un significado cultural o religioso. La protección de la herencia cultural y

religiosa está establecida en los reglamentos de la Haya. En la tradición Burundi,muchos sitios sagrados son considerados lugares de respeto y fueron preservadosdurante la guerra.

La cuarta sección también reflejó el Artículo 3º, sobre la prohibición de lasarmas que causan un sufrimiento inútil, tema igualmente contenido en los reglamen-tos de la Haya. La tradición Burundi prohíbe estrictamente el uso de las flechasenvenenadas y las emboscadas en ciertos contextos.

La conclusión de esta sección mencionó (en una parte): “Permítanos recordarque cada persona es responsable por sus actos, aún los cometidos como parte de un

grupo o estimulados por otra persona”.

La importancia de los proverbios fue descrita por un miembro del grupo detrabajo: “Fue una excelente idea utilizar nuestros proverbios tradicionales. Resumenen un par de líneas lo que de otra manera se hubiera dicho en dos páginas de texto…Hemos expresado reglas cortas con proverbios que resumen el problema. Cuandolos burundis tenemos una charla, generalmente empezamos o terminamos con un proverbio, de manera que hemos encontrado una estructura a la que cualquier ciuda-dano Burundi puede referirse”.

La Declaración se imprimió tanto en burundi como en francés. Se produjeron y

difundieron también cuñas radiales que contenían el texto. También fue grabada unacanción con el mensaje de la Declaración y emitida en la radio de Burundi. Asimis-mo, se produjo un video de doce minutos de duración, que mostraba imágenes dra-máticas de la escalada de violencia en el país durante los meses de octubre y noviem-bre de 1993, y de fondo, un narrador leía la Declaración.

Un foro público

Una vez realizado lo anterior, el paso siguiente fue organizar un evento quetuviera mayor impacto en el ámbito nacional y generara consenso alrededor del

programa. El grupo de trabajo decidió organizar un video-foro e invitó a numero-sas personas de los distintos grupos sociales de Burundi. El evento duró una sema-na con sesiones diarias de dos horas, organizadas para cada grupo. En cada sesiónse hacía una introducción a la Declaración, luego se presentaba el video y se fina-lizaba con un espacio para el intercambio. Entre 600 y mil personas participarondel encuentro y se llevaron a cabo 13 sesiones de dos horas. Se contó con la pre-sencia de representantes de las autoridades locales de Bujumbura, diplomáticos,miembros de ONG locales e internacionales, religiosos, miembros de partidos po-líticos, docentes de escuelas primaria y secundaria, y representantes de movimien-tos juveniles, la comunidad académica, la Asamblea Nacional, las empresas y las




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fuerzas armadas. También asistieron funcionarios de las provincias y personalida-des públicas como algunos ministros del gobierno.

Cada sesión iniciaba con la siguiente declaración: “Estas normas de comporta-miento humanitario han sido elaboradas para los burundis y adaptadas a la sociedadburundi. Son una contribución para la reducción de las atrocidades generadas por laviolencia. No tendrán mucho valor si no son difundidas y enseñadas ampliamente.Desde ahora, el programa pertenece a todos los burundis que lo acepten. Mantenerlo ydarle vida es su responsabilidad”. Después se realizaban las presentaciones sobre elCICR, el DIH, y el origen, los objetivos y el contenido de la Declaración.

En la parte introductoria se proyectaba el video de doce minutos que mostrabacon crudeza los resultados de la violencia en 1993. La mezcla intencional de imáge-nes de destrucción con las palabras de compromiso positivo, generaba numerososintercambios entre los participantes.

Durante la semana del video-foro se emitieron continuamente en la radio men-sajes sobre la Declaración, así como la canción. Además, diariamente la televisión yla radio nacionales emitieron un resumen de la jornada del evento.

Seguimiento e impactos

El video-foro generó una respuesta positiva y muchas personas manifestaron suintención de hacer algo para ayudar a poner las reglas en práctica. Sin embargo,después del evento pocas asociaciones burundis actuaron. Solamente el Movimientode Scouts Burundi prometió buscar el financiamiento para una Caravana Humanita-ria que adelantara una gira por todas las aldeas de las tres provincias centrales a finde proyectar el video y distribuir los volantes. Pero la organización internacionalque se comprometió con el financiamiento salió de Burundi y el apoyo económicono se materializó. Pese a todo, los scouts trabajaron en una adaptación de la Declara-ción para los niños.

Otras agencias no colaboraron activamente debido a las amenazas recibidas porel hecho de promover la reconciliación en medio de un ambiente de inestabilidad y

violencia constantes. Aún así, el CICR logró que los ministerios de educación y lasuniversidades integraran la Declaración a los programas educativos. En 1995, fueimpresa una cartilla dirigida a los grados superiores de primaria, que incluía cuen-tos, testimonios y una entrevista a un delegado del CICR, así como propuestas deactividades pedagógicas. El objetivo era que la cartilla fuera adoptada por todas lasescuelas. El Ministerio de Educación estuvo de acuerdo en proyectar un video de in-troducción a las normas de la Declaración en los cursos de educación cívica secunda-ria, así como en preparar una guía para los docentes. A nivel universitario se produjoun documento que contenía el DIH y el derecho tradicional regional para impartir enlos cursos obligatorios de civismo.




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El uso del teatro

Antes de la proyección del video, el equipo de trabajo solicitó a un grupo

de teatro de Bujumbura, integrado por miembros de ambas etnias, crear una pieza que reflejara las ideas de la Declaración. El grupo aceptó y el directorempezó a trabajar. Más adelante se hizo una versión de la obra en un video desesenta y cinco minutos. El teatro que antes no tenía un papel importante den-tro de la sociedad tradicional de Burundi, se volvió popular durante la violen-cia, quizás en razón de la fuerte tradición oral del país.

La pieza giraba alrededor de una pareja casada en una aldea del área ruralde Burundi. Ambos pertenecían a diferentes grupos étnicos y en el momentoque los habitantes de la aldea fueron convencidos desde “afuera” para tomar lasarmas, unos contra otros, su familia y amigos resultaron afectados. La piezaalcanzó a cubrir todos los temas de la Declaración y fue más fácil entenderlaque la versión impresa. La noche de apertura, en octubre de 1994, la audienciasumó 300 personas y las semanas siguientes se hicieron seis presentacionesmás. El director de teatro lo recordó así:

“Habíamos programado más presentaciones, pero la realidad nos detuvo. Empezamos

a recibir amenazas indirectas, justo después de la primera presentación. Extremistas

de ambos lados nos dijeron que era “tonto” llevar a cabo representaciones como esa

en las circunstancias actuales. El hecho de que el grupo de teatro contara con hutus y

tutsis dificultaba organizar las presentaciones en un área. Sin embargo, ningún actor se

sintió mal por participar en la pieza. El hecho de que los actores aceptaran tomar el

papel de alguien del grupo étnico opuesto, a sabiendas de que iban a ser objeto deamenazas dentro de su grupo étnico, demostraba que estaban comprometidos con el

tema y dispuestos a aceptar las críticas y los peligros potenciales.

La pieza resultó ser más exitosa de lo que cualquiera de nosotros imaginó. La gente

reconocía su vida cotidiana y se acordaba de lo que había pasado en sus propias

familias. Tanto mujeres como hombres reaccionaron fuertemente. Aún los extremis-

tas expresaron emociones. Varias veces, la audiencia cayó en llanto.

Estoy convencido que la historia tiene un impacto grande. Deja algo en el corazón

de cada espectador, talvez remordimiento o determinación. Para alguien que ha vis-

to la pieza será mucho más difícil participar en los crímenes. La próxima vez, lo

pensará dos veces antes de matar”.

En la pieza, las mujeres de ambas etnias jugaban un papel destacado en elcambio o intento de cambio en la mente de los hombres y los adolescentes. Eldirector explicó:

“La importancia dada a las mujeres en la pieza es deliberada y parte del mensaje. Si

las mujeres tuvieran más posibilidades de expresión en nuestra cultura, tendríamos

una sociedad diferente y viviríamos probablemente en paz. Lastimosamente, se es-

pera que las mujeres no hablen en público.




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El papel de las mujeres en Burundi es más complicado que eso. Son responsables de criar

y educar a los niños y son respetadas por eso. Aconsejan también a sus esposos, pero

siempre en la casa, nunca en público. Los hombres no escuchan a las mujeres cuando

otros hombres están presentes. En la pieza sin embargo, las mujeres pueden hablar eintentan convencer a los hombres”.

Desde mediados de diciembre de 1994 hasta finales de abril de 1995, un nuevodelegado de difusión del CICR hizo una gira en el área rural. Proyectó el video dedoce minutos y el de la obra de sesenta y cinco minutos, en escuelas, iglesias ysalones comunales. Organizó más de treinta proyecciones para cerca de 20 mil per-sonas en pequeñas aldeas de Burundi. El delegado reportó:

“Creo que la combinación del video de doce minutos con la pieza teatral deja el mensaje

impreso en la mente del 100% de la gente. La gente está cansada con la violencia. Quiere

vivir en paz. Después de haber observado las reacciones que suscita el video, estoy con-vencido que estamos contribuyendo a un pensamiento moderado y esto hace más difícil

la tarea de los extremistas que incitan a la población a matarse entre sí.

Hemos proyectado el video en lugares remotos donde no hay electricidad, es decir tam-

poco hay televisión. En ocasiones es el evento del año. Los habitantes de las aldeas

hablan del video durante meses. Están hipnotizados con la historia que deja una impre-

sión grande en sus mentes. Aprenden la historia y se la cuentan entre ellos. Si alguien

trata de incitarlos a tomar las armas, confío que van a negarse. La gente se identifica con

los personajes y la trama. Para ellos no es una historia.

Aproximadamente una cuarta parte de la audiencia ha sido mixta. No podría distinguir

las reacciones de determinado grupo étnico. Siempre surgen comentarios como ‘instruc-

tivo’, ‘iluminador’ e ‘informativo’, independientemente de la identidad grupal de la au-

diencia. Siempre me piden volver para otra sesión en la misma aldea o en una vecina”.

El delegado asumió solo la mayor parte de las salidas de campo, junto con ungenerador, una caneca de ACPM, un amplificador, un proyector de video, una panta-lla, videos, cajas de volantes y mantas para tapar las ventanas durante la proyección.Aunque el plan original era involucrar a los burundis en el proceso, el CICR estimódemasiado peligrosa y cambiante la situación para permitir que los nacionales hicie-ran giras en la zona rural. Debido al peligro para la gente local, el CICR en parte,duplicó el número de empleados extranjeros del programa.

Análisis del impacto del CICR sobre la violencia en Burundi

El impacto de este tipo de programas es imposible de evaluar. Los resultados potenciales solo serán visibles a largo plazo. Una mujer burundi expresó el dilemaen los siguientes términos:




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“En el transcurso del programa me han a preguntado varias veces: ‘Mire los problemas

que tenemos aquí. ¿No piensa que este trabajo es una ilusión?’ Y contestaba: ‘Explicar a

sus hijos lo que es bueno y lo que es malo es un trabajo a largo plazo, ¿no cree? El

mensaje debe repetirse una y otra vez. Usted da a luz y educa sin cesar. Es la única manerade cambiar algo. Estamos construyendo para el futuro. En el presente puede ser difícil

lograr algo, pero debe empezarse en algún punto. Hemos empezado’”.

La inestabilidad política en Burundi se ha mantenido durante años con violenciay matanzas frecuentes. Sin embargo, el país no ha experimentado una guerra civil plena (tal como fue anunciado varias veces). Al parecer, aunque algunas personas enla sociedad tienen interés por incentivar el conflicto interétnico, otros se resisten a laguerra abierta. Hay muchos ejemplos de aldeas que se niegan a seguir las directivasde los “líderes” que intentan llevarlos a la guerra.

En esa situación, con presiones desde ambas direcciones, un programa de ayudainternacional puede volverse parte del conflicto. El CICR enfrentó directamente esa posibilidad. Su programa de difusión en Burundi brindó un espacio y una voz paralos sentimientos pacíficos. El programa tuvo sus raíces en el mandato del CICR, a partir del cual rediseñó un programa estándar (difusión) para disminuir la probabili-dad de reforzar sospechas entre grupos. Ese enfoque identificó y fortaleció las capa-cidades existentes en Burundi para resistir contra la guerra interétnica.

La decisión de organizar un grupo de trabajo compuesto por personas localesrespetadas, pero del común y sin fama, fue una manera directa de apoyar la base deBurundi para la resistencia contra la manipulación del conflicto. Asimismo, la deci-

sión de los burundis de utilizar dichos y proverbios, así como valores y normas,aumentó la resonancia del mensaje entre los receptores.

Algunos burundis al explicar por qué los nacionales no fueron directamenteinvolucrados en la difusión a nivel de las aldeas, mencionaron que el mensaje de laDeclaración era mejor comprendido y aceptado cuando lo transmitían los extranje-ros porque los burundis serían vistos como pertenecientes a un grupo u otro, o con uninterés velado. La imparcialidad y la falta de identificación grupal del personal inter-nacional permitió que la gente escuchara el mensaje por lo que era, un llamado neu-tral a la razón en el contexto de Burundi.

Cuando el grupo de trabajo redactó la Declaración, tuvo dificultades para deci-dir cómo nombrar los crímenes ocurridos en Burundi. Algunos temían que el uso dereferencias concretas pudiera atizar las emociones y en consecuencia, incitar a lavenganza. Otros pensaban que el mensaje solamente podía transmitirse tratando di-recta y honestamente la realidad. Después de pensarlo detenidamente, todos estuvie-ron de acuerdo sobre la importancia de nombrar la realidad, de tal manera que inci-diera sobre la capacidad de resistencia frente a la violencia futura.

Las agencias internacionales que trabajan en situaciones de conflicto con fre-cuencia tienen ese dilema. ¿Hasta dónde los intentos por finalizar el conflicto lo




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terminan alimentando en vez de mitigarlo? El hecho del CICR de reunir a personaslocales procedentes de muchos segmentos de la sociedad burundi para tocar el tema,incrementó la probabilidad de que las decisiones tomadas fueran apropiadas en ese

contexto. Además, fue importante la impresión del grupo de evitar los impactos ne-gativos si se decía la verdad prudentemente. Un grupo bien seleccionado de perso-nas locales, interesadas realmente en evitar la exacerbación del conflicto, puede lle-gar a expresar las cosas de manera más adecuada que un grupo externo. Un buennúmero de personas entrevistadas en el marco de este estudio de caso han comenta-do que el CICR fue una organización que encontró la forma particular de llevar a losburundis a escuchar. Según ellos, el impacto del programa fue fuerte y duradero.

***

Lena Sallin agradece la ayuda del personal de la División de Cooperación y

Difusión del sector de operaciones en África, del CICR en Ginebra, así como al personal de terreno del CICR y los miembros del grupo de trabajo en Burundi. Tam-bién agradece al grupo de teatro, los estudiantes, los periodistas, los representantesde organizaciones de Derechos Humanos y agentes de ACNUR y UNICEF, que en-trevistó. Y de manera especial, las contribuciones de Ould Abdullah, enviado espe-cial de las Naciones Unidas en Burundi.



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El Proyecto Armonía:Construcción de la paz en medio de

la pobreza en India

Un proyecto de la Sociedad de Servicio Social de

San Javier en Ahmadabad, India33

Ahmadabad es la ciudad más grande del estado capital de Gujurat en la costanoroccidental de India. Durante la colonia británica, la ciudad se conoció como el“Manchester de India”, debido a su especialización en la producción textil, aúnvigente. Ahmadabad ocupa un lugar especial en la historia del movimiento por laindependencia de India porque fue el sitio donde Mahatma Gandhi lanzó su mar-cha histórica contra la Ley Británica de la Sal en 1915. Sin embargo, pese a suidentificación con un prominente líder no violento, Ahmadabad ha sido tambiénlugar de sucesivos disturbios, a veces violentos.

La región y la ciudad sufren de sequías e inundaciones periódicas. Después deuna inundación particularmente severa, causada por el río Sabarmati a comienzosde los años setenta, la comunidad jesuita de los sacerdotes católicos en Ahmada-bad fundó la Sociedad de Servicio Social de San Javier (nombrada posteriormente“la Sociedad”) con el fin de brindar asistencia de emergencia a los habitantes delos barrios subnormales, cuyas casa fueron afectadas. Una vez superada la emer-gencia, la Sociedad siguió y expandió sus programas en los barrios subnormalesde Ahmadabad mediante actividades de organización comunitaria y servicio socialorientadas al desarrollo. En consecuencia, cuando empezaron los disturbios entrehindúes y musulmanes en el área de influencia del proyecto, el personal se sintióinterpelado y estuvo en posición de responder.

El contexto de violencia

Aproximadamente, el 70% de la población de Ahmadabad es hindú y 20% mu-sulmana. Los disturbios en los barrios subnormales entre estos grupos, siempre hantenido una característica sectaria.

33- Este estudio de caso fue escrito por Joseph Bock para el Proyecto de Paz de los Obras de Caridad, con el apoyo delPrograma de Beca Nacional de Kellogg de la Fundación Kellogg y los Servicios Católicos de Socorro (Catholic Relief Servi-ces). Ha sido adaptado y editado para este volumen por Mary B. Anderson.




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El 41% de la población de Ahmadabad vive en 1,023 tugurios según estimacionesdel gobierno municipal. Muchos de sus habitantes han migrado a Ahmadabad desdelas partes rurales de Gujarat cuando la presión demográfica o la escasez de cosechas, o

ambos, han afectado la seguridad alimentaria. La mayoría son ocupantes ilegales oarriendan un lote a alguien de los barrios subnormales. La mayoría construye su propia casa, utilizando pedazos de madera, metal y plástico encontrados en las basu-ras. La sobrepoblación es un problema causado por el crecimiento continuo de la población y la migración interna. Un hogar promedio habita una vivienda de tresmetros por tres metros y medio. La mayoría de estos barrios no tienen sistema dealcantarillado y drenaje, aunque algunos comparten el acceso a una fuente de agua.

Las familias de los tugurios viven de prestar sus servicios (reciben entre 40 y 50dólares americanos mensuales) como agricultores, empleados domésticos, revendedo-res o mano de obra medianamente calificada. La inflación de los últimos años ha pre-

sionado enormemente la capacidad de la población pobre para satisfacer sus necesida-des. Durante cuatro meses al año, la temperatura alcanza los 40 grados, lo cual crea uncalor insoportable en las casas con techos de zinc y obliga a sus habitantes a dormir enlas calles mugrientas frente a sus casas. Durante los tres meses del monzón, es normaltener el agua hasta el tobillo; durante los vientos fuertes, las casas se desbaratan. Engeneral, la salud es precaria y la mortalidad infantil alta en comparación con otras partes de la ciudad. Sin embargo, buena parte de los habitantes de los tugurios seencuentran en una situación mejor que si se hubieran quedado en la zona rural 34.

En términos políticos, el estado de Gujarat ha sido fortín electoral del PartidoIndio del Congreso Nacional y uno de sus derivados, el Partido del Congreso (I)35.

Desde las primeras elecciones libres en India en 1952, y hasta 1967, el Partido Indiodel Congreso Nacional dominó gran parte del país. En 1967, cuando se hizo la transi-ción de un sistema de partido único a uno multipartidista, el Partido del Congreso sedividió, y emergió el Partido del Congreso (I) como el más grande partido “descen-diente” (llamado así por el papel prominente de Indira Gandhi en su conformación).

En noviembre de 1989, el partido sufrió una fuerte derrota cuando el PartidoBharativa Janata (BJP) capitalizó varias victorias electorales en algunas localidadesimportantes, incluido el gobierno municipal de Ahmadabad. En 1998, el BJP conso-lidó su éxito regional al lograr la victoria electoral nacional.

La retórica política del BJP tendió a enfatizar las identidades sectarias y enconsecuencia, a atizar las tensiones entre grupos religiosos. En algunos casos, ocu-rrieron disturbios entre corrientes sectarias36. El Partido del Congreso (I) por el

34- Los datos de esta sección son tomados principalmente de Urban Environmental Maps for Bombay, Dehli, Ahmenabad,Vadorada (New Dehli: National Institute of Urban Affairs, February 1994).35- Para un trasfondo útil de la historia política de India, especialmente con relación a la integración social, ver: RakhaSaxena. Indian Politics in Transition: From Dominance to chaos (New dehli: Deep and Deep, 1994), esp. pp. 1-66.36- El BJP no refleja el sentido político de todos los hindúes. Para una explicación breve del aumento de capacidad de influenciadel BJP hasta ahora, ver: “The Hindu Upsurge; The Road to Ayodha,” . Economist (Febrero 6, 1993), pp. 21-23.



El Proyecto Armonía: Construcción de la paz en medio de la pobreza en India

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contrario, ha sido considerado como promotor de un estado secular y ha estadoapoyado principalmente, por musulmanes e hindúes de ingresos bajos.

El conflicto entre religiones

Los factores que condujeron a las tensiones interreligiosas en India tienen di-mensiones históricas, económicas y psicológicas. Los antecedentes históricos inclu-yen repetidas invasiones musulmanas que incluso, ocasionaron la destrucción detemplos hindúes; el proselitismo militante de musulmanes frente a hindúes; la imple-mentación de una política colonial británica que aplicó el “divide y reinarás” y quecolocó a una religión contra la otra; y la subsiguiente división violenta de India yPakistán en corrientes sectarias. La existencia de Pakistán como patria separada ge-neró entre los musulmanes un ambiente internacional que reforzó la desconfianza y

las tensiones domésticas entre los grupos.

En términos económicos, los hindúes tendieron a disfrutar de un estándar devida más alto y mejores oportunidades de empleo que los musulmanes. La compe-tencia por los puestos del gobierno y el sector privado a menudo ha sido interpretadaen términos de competencia entre hindúes y musulmanes. Asimismo, según algunos,las teologías de ambos grupos (los musulmanes monoteístas y los hindúes politeís-tas) brindan visiones diferentes del mundo37.

Los disturbios interreligiosos en Ahmadabad se concentraron en los tugurios,donde el analfabetismo es alto y los ingresos bajos. En esas zonas, los rumores y la

propaganda dirigida hacia el “otro grupo” tenían un efecto poderoso sobre las emo-ciones y las acciones de la población.

En ocasiones, los disturbios fueron severos. Por ejemplo en 1969, aproximada-mente mil personas murieron en los disturbios de Ahmadabad38. Durante los mesesde noviembre y diciembre de 1990 ocurrieron fuertes disturbios y también en di-ciembre de 1992, después de la destrucción de la mezquita de Ayodhya por parte demilitantes hindúes. Los alborotadores tiraron piedras, saquearon y destruyeron casasy almacenes, y algunos también arrojaron trapos prendidos sobre la muchedumbre.Los hombres fueron los responsables de la mayor parte de la violencia -especialmen-te los asesinatos-, pero las mujeres también participaron atacando a otras mujeres yniños; y haciendo parte de los saqueos.

Muchos consideran que los disturbios en Ahmadabad fueron promovidos poralgunos líderes políticos e inversionistas inmobiliarios; otros, por organizacionesmilitantes que tenían apoyo externo. Por ejemplo, fue de conocimiento público que

37- Estas explicaciones se inspiran principalmente de Pravin J. Patel, “Communal Riots in Cotemporary India: Towards aSociological Explanation,” . En: Upendra Baxi and Bhikha Parekh. Crisis and Change in Contemporary India (New Delhi:Sage, 1995), pp. 370-399.38- Ídem., p. 375.




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líderes del partido BJP organizaron disturbios para enfrentar a musulmanes e hin-dúes con el fin de solidificar su base política y hacer aparecer al Partido del Congre-so (I) como débil e ineficaz. Las operaciones del BJP comprendieron la contratación

de “delincuentes,” algunos habitantes de los tugurios, con la misión de fomentar laviolencia religiosa. Esto se hizo principalmente durante las fiestas religiosas, épocaque resalta la identidad religiosa sectaria y pueden ser manipuladas las pasionesdesde el sentido de los eventos celebrados.

En el caso de los habitantes que vivían en parcelas con algún valor comercial,algunos inversionistas inmobiliarios utilizaron la violencia interreligiosa para ate-morizarlos e incentivarlos a huir hacia otros lugares. Muchos casos demostraron quedespués de que los ocupantes huyeron, sus parcelas fueron mejoradas y comerciali-zadas en beneficio de los estratos medios de la población.

Las mujeres y los niños también fueron reclutados para hacer propaganda porlas personas que promovieron los disturbios. A veces, los promotores de la violenciaimprimieron panfletos con rumores para provocar la desconfianza y las tensiones, yreclutaron a mujeres y niños analfabetas para distribuirlos. Como éstos no sabíanleer los mensajes que distribuían, tampoco podían medir el impacto de lo que hacían.Los operativos políticos incluyeron también la ubicación de afiches enormes o gra-fitos sobre las paredes de los tugurios con mensajes que acusaban a los de la “otracomunidad” de haber actuado en contra de “nuestro país”. A veces, estos mensajes pedían a la gente no patrocinar “sus” comercios, o evitar interacciones con “ellos”.

El programa de la Sociedad de Servicio Socialde San Javier

Como se mencionó anteriormente, la Sociedad de Servicio Social de San Javierempezó su trabajo en los tugurios de Ahmadabad a comienzos de los años setenta,después de las inundaciones. Sobre la base de su trabajo de ayuda de emergencia, lainiciativa de los jesuitas fue abarcando numerosos tugurios. A partir de los añosnoventa, los jesuitas empezaron a ofrecer programas de salud comunitaria, educa-ción, Derechos Humanos, medio ambiente y género, así como asistencia de emer-

gencia en caso de inundaciones o disturbios.La Sociedad ha sido financiada en su totalidad por donantes externos como agen-

cias católicas de Alemania, Luxemburgo, Holanda, España, Suecia y Estados Unidos.El gobierno suizo también ha apoyado su trabajo. Entre las ONG internacionales quehan apoyado a la Sociedad, Catholic Relief Services (CRS), es la única que tiene ofici-nas de terreno en India y provee alimentos y donaciones del gobierno estadounidense.La Sociedad como contraparte de CRS, brinda ayudas alimentarias a otras cuarenta yocho organizaciones en las áreas rurales de Gujarat. El programa de alimentos es parteimportante de las actividades de asistencia humanitaria y desarrollo de la Sociedad.




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Buena parte de los alimentos se utilizan en actividades de alimentos por trabajo en lazona rural y alrededor de Ahmadabad, y otra parte se distribuye en respuesta a lasemergencias de la ciudad. La distribución de alimentos tiene un valor aproximado de

un millón de dólares anual.

Aparte del valor de los alimentos, el presupuesto anual de la Sociedad es de 30mil a 40 mil dólares. La mitad de este monto se invierte en trabajos en los tugurios yel resto, cubre salarios, rentas y el costo de un centro de documentación sobre temasambientales, sociales, de salud y Derechos Humanos. La planta de personal incluyea veinte empleados profesionales y a un cierto número de trabajadores de la salud demedio tiempo. El personal comprende hindúes, musulmanes, sikhs, jains y cristia-nos. Quienes trabajan en los tugurios son hindúes y musulmanes, a excepción deldirector que es un sacerdote jesuita.

La Sociedad trabaja en las comunidades más pobres de Ahmadabad, enfocada entres de las áreas más afectadas por las inundaciones. Una de ellas, el tugurio de Sanka-litnagar, donde la Sociedad empezó a trabajar desde 1973, tiene una población aproxi-mada de 25 mil personas. Antes de los disturbios de 1991, esta área era 60% musulma-na y 40% hindú. Después de los disturbios, la proporción de hindúes se redujo al 1%.

El tugurio de Majan-no-Vando, donde ha trabajado la Sociedad desde 1983,cuenta con cerca de 12 mil habitantes que viven en un área de 12,807 metros cuadra-dos. El tugurio casi en su totalidad es hindú, y sólo unas pocas familias musulmanasviven en la periferia. La mayoría dependen de los musulmanes, quienes los empleanen trabajos domésticos y proveen alimentos básicos a sus negocios.

La tercera área, el tugurio de Nagori Kabarasthan, donde la Sociedad empezó atrabajar también desde 1983, cuenta con aproximadamente 18 mil habitantes en unárea de 10,556 metros cuadrados. El 95% de los residentes son hindúes y muy pocasfamilias musulmanas están ubicadas en el centro y la periferia.

A comienzos de 1992, la Sociedad lanzó un programa que cubría otros veintetugurios de Ahmadabad. En la mayoría de estos lugares se dio asistencia de emer-gencia después de alguna inundación o disturbio. Con los años, la Sociedad empe-zó a asesorar al gobierno en la evaluación de heridos y daños a la propiedad a

causa de los disturbios, y brindó asistencia médica, alimentos y mantas a las perso-nas afectadas. En algunos casos, la Sociedad ayudó a mantener campos de refugia-dos temporales cuando la gente tuvo que desplazarse y contribuyó con apoyoseconómicos a las familias para la compra de materiales a fin de reconstruir susviviendas. Estas actividades no se limitaron a las áreas en las cuales la Sociedadadelantaba programas permanentes. Ante cualquier disturbio, el personal acudía para identificar las necesidades y brindar ayuda de emergencia.

El principal programa de la Sociedad se fundamenta en la salud comunitaria.Las actividades incluyen el monitoreo del crecimiento de los niños; la educación




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para la salud, la inmunización, la capacitación a parteras y los tratamientos para latuberculosis; y en caso de epidemias, el monitoreo de la cobertura de los servicios desalud y su efectividad. También incluye programas de educación enfocados priorita-

riamente en la educación no formal, con el objeto de sensibilizar a los padres defamilia sobre su importancia. Las actividades incluyen paseos, proyecciones de pelí-culas y campos educativos para los niños. En los últimos años, el programa ha evo-lucionado hacia la promoción de la participación de los niños en los programas deeducación oficiales. El programa de Derechos Humanos de la Sociedad apunta asensibilizar a los habitantes de los tugurios acerca de sus derechos legales para evitarser expulsados de sus casas. El programa también se enfoca sobre la prevención delabuso sexual en la familia y educa a las mujeres acerca de sus derechos. El trabajocon las mujeres incluye un programa de ahorro y cuidado de salud materno-infantil.

Un programa para cultivar la armonía interreligiosa

El director de la Sociedad, un sacerdote jesuita nacido en Bombay, se ha comprometido a “servir para la fe y promover la justicia”. Es respetuoso de todas lasreligiones, pero advierte que: “La religión y las creencias religiosas son más cegado-ras que todas las pasiones, y aún más cuando se trata de los pobres”. Él rechaza laviolencia y cree que no existen bases teológicas en ninguna religión para abogar porla violencia en lugar de la paz. En consecuencia, su “corazón sufre” por quienesestán involucrados en la violencia, tanto victimarios como víctimas. Esas actitudesenmarcan su trabajo en la Sociedad, y en gran parte, el enfoque programático aplica-do ante los disturbios interreligiosos.

Refugios seguros. Poco después de su fundación en los años setenta, la Socie-dad trató de mitigar la violencia interreligiosa por medio de la disposición de unrefugio seguro para la minoría musulmana, sitiada y atacada por la multitud hindú.Se abrió una escuela para los musulmanes, afiliada a la iglesia, y la Sociedad nego-ció con los hindúes para que cesaran la persecución. El director de la Sociedad tuvola impresión de que bajo esa situación era una ventaja ser cristiano para no ser iden-tificado o acusado de favorecer a un lado u otro. A partir de esa experiencia, otrosedificios de la iglesia fueron utilizados en otras ocasiones como refugio seguro paralos grupos amenazados.

Acabar con los rumores. La Sociedad se comprometió a acabar con los rumo-res en los tugurios. Conciente del poder de éstos y la propaganda para incitar a laviolencia en las comunidades, el personal de la Sociedad adoptó estrategias paracontrarrestar la información falsa y educar a la población sobre el daño de la mani- pulación de sus emociones y cómo esto terminaba por beneficiar a otros (políticos einversionistas inmobiliarios).

Por ejemplo, después de un partido de críquet entre India y Pakistán, aparecie-ron una serie de panfletos “acusando” a los vecindarios musulmanes de “aclamar aPakistán”. El personal de la Sociedad se apresuró de visitar a la comunidad para




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preguntar: “¿Han visto a algún musulmán aclamando o en caso de que Pakistán hagauna buena jugada, por qué está prohibido aplaudir?”. Esa confrontación cara a carase hizo con la intención de suscitar respuestas maduras, basadas en la realidad, de

parte de personas que podían tener ciertas reacciones emocionales. El director de laSociedad dijo que esa estrategia fue diseñada para “contrarrestar la propaganda en-gañosa tan pronto como circulaba de voz a voz. “A veces surge en las calles, otrasveces se convoca a una reunión comunitaria”.

Juegos callejeros. Brindar refugios seguros y emprender campañas en contrade los rumores fueron acciones que apuntaron a prevenir la violencia una vez ocurri-dos los problemas. Asimismo, la Sociedad adoptó estrategias de prevención contrala incitación a la violencia. En 1991, la Sociedad contrató a un consultor para quetrabajara con el personal y escribiera una pieza de teatro callejero que pudiera ser presentada en toda el área. La respuesta fue tan positiva que el teatro callejero se

volvió una actividad continua en los programas de la Sociedad.

La creación de la pieza de teatro empezó como un esfuerzo colectivo. El per-sonal se dividió en grupos y cada uno presentó una versión diferente de la historiaseleccionada. Luego se creó un escrito que contenía las mejores ideas y la versiónde cada presentación. Los habitantes de los tugurios fueron involucrados despuésen la representación de la obra.

Las piezas se adaptaron a situaciones locales. Describían eventos relevantes yconocidos por la audiencia en las calles, y usaban símbolos y palabras comunes. Amedida que cambiaron los eventos, se adicionaron nuevas informaciones y símbo-los. Algunas piezas se refirieron a la causa de los disturbios e hicieron público el proceso a través del cual los inversionistas inmobiliarios y los políticos utilizaban alas personas locales y los delincuentes para agitar las emociones a través de losrumores. Todas las piezas apuntaron a contrarrestar los llamados a la emoción paragenerar violencia, con argumentos racionales y relevantes en contra de ésta; suge-rían varias maneras de comportarse frente a las tensiones. Por medio de representa-ciones frecuentes, las cuales al parecer eran más populares que la televisión paramuchos habitantes de los tugurios, trató de mantenerse vivo un mensaje de armoníaentre las comunidades y la mentalidad de la población.

Concursos. La Sociedad ha financiado concursos de arte sobre el tema de laarmonía interreligiosa entre los niños de los tugurios. A cada niño le entregan papel y marcadores de color. Este programa es otra manera de sensibilizar sobre laviolencia sectaria, de manera divertida y gratificante para los niños. El interés y la participación han ido creciendo y la Sociedad ha ampliado los concursos haciaotros campos como los ensayos, la poesía y la creación de afiches entre los niñosde secundaria.

Festivales de la gente. Una vez al año, la Sociedad coopera con otras organiza-ciones locales en la financiación de un Festival de la Gente, el cual generalmente




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incluye una comida comunitaria. En 1993, el tema escogido para el Festival fue la“armonía”, y cada persona que participó recibió una bolsa de plástico con pasabo-cas. En cada bolsa aparecía la letra de una canción escrita por el personal de la

Sociedad, la cual era cantada durante el Festival. La melodía fue tan impactanteque se adoptó inmediatamente. La canción y las bolsas de plástico siguieron vi-gentes meses después. Esta es la traducción de la canción:

Aquí está el mensaje de armonía comunitaria: Allah e Istwar son uno. No pelee por un templo o una mezquita; Los políticos pelean por el poder.Se pone fuego a las chozas de los pobres: El ansia por el poder es el combustible.Mira lo que pasa en tu ciudad.

Por culpa de otros, una persona es castigada.Si nosotros vivimos en armonía Nadie se atreverá a desunirnos. Este es el mensaje de armonía en la comunidad.

Los comités de paz. El aspecto más importante de los programas de la Socie-dad ha sido promover la conformación de comités locales de paz entre los habitan-tes de los tugurios. Los programas de salud, educación, mujeres y medio ambientede la Sociedad, comprenden comités locales. En el seno y alrededor de estas es-tructuras formales, los habitantes de los tugurios han establecido otros comitésinformales con diversos objetivos.

Después de los disturbios de 1992, la Sociedad empezó a promover el estableci-miento de comités informales de paz en las áreas afectadas. Esos comités crearon unforo para la expresión de las tensiones y así evitar su aumento, también, constituye-ron un espacio para lanzar acciones colectivas y prevenir la violencia. Asimismo,establecieron un vínculo directo entre los programas de desarrollo de la Sociedad ysus programas de emergencia y prevención.

Estos comités han tenido cierto éxito. En una ocasión, un grupo de hindúes seacercó a un tugurio que tenía un comité de paz activo e intentó atacar a los residentes

musulmanes. Los hindúes que vivían en el área salieron a encontrarse con los ata-cantes y les dijeron: “Deben matarnos primero”. Los atacantes desistieron. El comi-té de paz planeó esa respuesta.

En otra localidad, la mayoría hindú ayudó a la minoría musulmana aportandocomida y agua cuando el gobierno impuso un toque de queda ante la posibilidad deun disturbio. A través de estos esfuerzos se han desarrollado relaciones personales para la promoción de la armonía. Cuando aumentaron las tensiones en otra área,los hindúes se sentaron en las escaleras de los hogares musulmanes para prevenirla violencia contra ellos.




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Análisis del programa

Las actividades de promoción de la armonía representan una adición al progra-ma inicial. Como ha sido el caso de muchas agencias de asistencia humanitaria,surgen circunstancias que afectan directamente la capacidad del personal para cumplir con su misión. Durante los disturbios en las zonas de intervención y en otraszonas, el trabajo debió suspenderse y el personal debió responder, aunque eso afectóel trabajo diario. Era imposible evitar dar algún tipo de respuesta a los disturbiosdesde el programa.

Aunque el personal puede mencionar varios ejemplos en los cuales su trabajoha producido una diferencia positiva frente a la violencia, el programa de promociónde armonía ha sido insuficiente para prevenir la violencia entre los dos grupos reli-

giosos. Los disturbios y los enfrentamientos interreligiosos continúan y el personalde la Sociedad en ocasiones ha sido amenazado por los promotores de la violencia ylos grupos que se movilizan. Los miembros del personal tienen diferentes opinionesacerca de la implementación de su trabajo de promoción de la armonía. Algunosestán comprometidos con su papel y otros menos. En algunos casos, cuando lastensiones alcanzaron toda su intensidad, los miembros del personal de la Sociedadse mezclaron con la muchedumbre o buscaron la forma de escapar en lugar de asu-mir un papel de liderazgo (lo que hubiera podido o no, tener un efecto positivo). Laimportancia dada a la sospecha y la desconfianza entre los grupos, periódicamentealimentada por ciertos intereses, creó circunstancias en las cuales los pequeños es-fuerzos de unos individuos valientes resultaron aparentemente inefectivos.

El director de la Sociedad y su personal, así como los comités de paz, debenresponder constantemente al desafío de encontrar estrategias más efectivas y de mayorcobertura para frenar la violencia interreligiosa entre las comunidades donde viven ytrabajan.

Las estrategias futuras

Algunos aspectos del programa intentan definir estrategias que podrían ser másefectivas.

Utilizar los programas de asistencia y desarrollo para reforzar actividades de

promoción de la armonía. Los miembros del personal de la Sociedad están convenci-dos que su programa permanente de asistencia humanitaria y desarrollo brinda legiti-midad y credibilidad a las actividades adicionales que emprenden para la promociónde la paz. Consideran que sin la base de este programa, no podrían emprenderninguna de las actividades diseñadas para fomentar armonía entre los grupos.

La sinergia entre el trabajo de asistencia humanitaria y desarrollo de la Socie-dad, y su promoción de la armonía interreligiosa, sugiere algunas opciones pro-




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gramáticas adicionales. Debido a que han construido confianza en el seno de lacomunidad a través de sus actividades cotidianas, el personal de la Sociedad escapaz de tratar temas sensibles de las relaciones interreligiosas. La Sociedad ha

identificado igualmente, oportunidades para utilizar algunos elementos de su pro-grama general a fin de vincular a musulmanes e hindúes alrededor de interesescomunes tales como escuelas para los niños o proyectos de salud comunitaria.Asimismo, la agencia ha logrado reunir a la gente alrededor de preocupacionescomunes cuando se han integrado a sus programas. Un desafío permanente es de-sarrollar otros programas que enfaticen y hagan funcional la interdependencia deambos grupos, sin afirmar necesariamente y de manera explícita, el objetivo dearmonía entre ellos.

Combinar y entrelazar las estrategias para promover la armonía . La So-ciedad también ha sido creativa en el desarrollo de un rango de enfoques de pro-grama para promover la armonía como aquellos dirigidos hacia la prevención de ladesconfianza entre grupos y los que impiden la violencia cuando aumentan lastensiones. El personal de la agencia reconoce que ninguna táctica aislada puedeser efectiva.

En la medida en que sigue expandiéndose su cobertura en las comunidades delos tugurios, la Sociedad se ve desafiada por los efectos acumulativos de pequeñasactividades locales de la población. El Festival anual de la Gente es una oportuni-dad para evidenciar la multitud de acciones diversas que han emprendido las co-munidades, y reforzar sus impactos. Un desafío constante para la planeación es

encontrar otras maneras de vincular y ampliar las actividades grupales en el senode los tugurios y entre las distintas áreas (cuando los tugurios vecinos son habita-dos por grupos religiosos diferentes).

Diferenciar las identidades religiosas de los símbolos religiosos. Los miem-bros del personal comprenden la diferencia entre la identidad y los símbolos. Hanobservado que parte de la violencia ocurre entre grupos de identidad religiosa di-ferente pero alrededor de temas que no son religiosos, y en otros casos, la violen-cia se basa exclusivamente sobre los símbolos religiosos. En general, las estrate-gias aplicadas parecen ser más exitosas en el primer caso que en el segundo. Cuan-do los disturbios implican la destrucción de un templo o una mezquita, la impor-

tancia simbólica de estas estructuras aumenta las emociones de tal forma, que sondifíciles de controlar.

De manera creciente, la Sociedad ha emprendido programas que implican unaprendizaje sobre la “contaminación de la manipulación”, es decir una educaciónacerca de quién gana (inversionistas inmobiliarios y políticos) y quién pierde (lagente que vive en los tugurios) en la violencia interreligiosa. Si un número sufi-ciente de personas se involucra en el análisis sobre cómo los afectan la violencia,se espera que eso los haga menos susceptibles a los rumores y las técnicas de propaganda empleadas por los promotores de los disturbios.




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Encontrando soluciones a nivel del problema. La Sociedad se ha enfocado en promover la armonía en el ámbito de la comunidad donde ocurre la violencia entregrupos.

Algunas de las fuentes de los problemas que conducen a los disturbios se ubican por fuera de las comunidades, de manera que podrían sugerirse otras opciones de planeación . ¿Si los actores externos son los que causan la violencia, será que existeuna posibilidad para la Sociedad (y sus aliados) de tratar más directamente las fuen-tes de tensión? ¿Alternativamente, qué podría hacer la gente de los tugurios (con elapoyo de la Sociedad) para aislarse de las influencias externas que ocasionan ladestrucción interna? ¿Será que existen alternativas para que la Sociedad utilice sureputación nacional de realizar programas excelentes y quizás, su vinculación inter-nacional, para tratar temas sociales más amplios que reduzcan la posibilidad de quelos habitantes de los tugurios recurran a la violencia?

Conclusiones

La Sociedad es pequeña y los problemas de los tugurios de Ahmadabad songrandes. No sería razonable creer que los programas de la Sociedad puedan por sísolos poner fin a la violencia interreligiosa en esta zona de la India. Sin embargo, enlas localidades donde trabaja y a medida que desarrolla sus actividades cotidianas, el personal de la agencia encuentra maneras para tratar los problemas de la violenciainterreligiosa a través de su programa. A futuro, quizás el personal podrá ser más

efectivo si integra actividades permanentes que vinculen a ambas comunidades reli-giosas, a través de los programas de asistencia humanitaria y desarrollo que constitu-yen el trabajo de la Sociedad.

***

Cuando escribió sobre este estudio de caso, Joseph Bock agradeció el apoyo delPrograma de Investigación de la Fundación Kellogg. También hizo un reconoci-miento especial a Cedric Prakash, director de la Sociedad de Servicio Social SanJavier, por su candor, inteligencia y apoyo.




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La rehabilitación de aldeas: Apoyo a la reconstrucción local en Somalia

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La rehabilitación de aldeas: Apoyo a la reconstrucción local

en Somalia

Un proyecto de Trocaire en Gedo, Somalia39

En septiembre 1992, en medio de lo álgido de la hambruna y la guerra en Soma-lia, varias agencias occidentales se enfrentaron con una decisión difícil de tomar.¿Debían intervenir en un país donde la necesidad era enorme, pero donde no teníanninguna experiencia ni una contraparte local, o debían quedarse sentadas y contem- plar la hambruna y el número creciente de víctimas?

Entre las numerosas ONG que decidieron intervenir estaba una pequeña agenciairlandesa con 31 años de existencia, llamada: Trocaire40. Era una agencia de asistenciahumanitaria y desarrollo de la Iglesia Católica en Irlanda. Hasta 1992, la agencia estu-vo brindando asistencia económica y técnica a ONG locales de países en vía de desa-

rrollo. Trocaire interpretaba su mandato en términos de promoción del desarrollo alargo plazo por medio del fomento de las capacidades de la población local. Nunca pensó enviar extranjeros para trabajar en un país en vía de desarrollo. Somalia fue el primer caso. La agencia estimó que ante la aparente ausencia de esfuerzos locales,organizados durante las etapas críticas de la hambruna, la única alternativa era iniciarsus propias operaciones en terreno. Lo hizo con un programa de emergencia y rehabi-litación multisectorial en la región de Gedo, al suroccidente de Somalia, una de lasáreas más afectadas por la hambruna.

El contexto de guerra y hambrunaLos aspectos generales de la guerra y la hambruna en Somalia son bien cono-

cidos41. Desde 1969 (nueve años después de que Somalia alcanzara su independen-cia frente a Inglaterra e Italia) hasta 1991, el mayor general Mohamed Siad Barre,

39- Este estudio de caso fue originalmente elaborado y redactado por Stephen Jackson en 1995. Ha sido editado y modifica-do por Mary B. Anderson para su inclusión en este volumen.40- Se pronuncia: “Troh-Care-Uh”, palabra irlandesa que significa compasión.41- Una introducción útil sobre la historia de la crisis está en David Laitin y Said Samatar, Somalia: Nation in the Search of aState (Boulder: Westview, 1987).




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gobernó Somalia. Su partido único de gobierno, que se atribuía el socialismo científi-co, mantuvo el poder a través de un fuerte control estatal, la manipulación de los inte-reses de los clanes42 y la declaración de pretensiones territoriales en las fronteras con

estados vecinos como Kenia, Etiopia y Djibouti.

Durante la mayor parte del régimen de Barre, el destino de Somalia dependió delas políticas de los superpoderes de la Guerra Fría. En primera instancia, recibióapoyo económico sustancial y capacitación militar por parte de la Unión Soviética ymás tarde, en la medida que cambiaron las alianzas con los países limítrofes, deEstados Unidos. El régimen duró más tiempo de lo previsible en razón de la ayudaexterna. La manipulación de los intereses de los clanes por parte del régimen llevó ala inestabilidad del gobierno, y esto a su vez, requirió más manipulación. Durantelos años ochenta, el régimen de Barre se involucró en guerras por fuera de sus fron-teras y en serios abusos a los Derechos Humanos contra los clanes del norte. A partir

de 1990, los disturbios entre clanes estallaron en todo el país y el régimen de Barrefue atacado desde diferentes frentes. Éstos conformaron una coalición frágil quefinalmente, en 1991 derrocó a Barre (quien huyó a África Occidental), en medio deun guerra civil sangrienta.

La coalición no duró más allá del derrocamiento de Barre. Diferentes clanes eintereses surgieron y esto causó la disolución de la coalición en torno a la competencia por el poder. En las calles de Mogadishu estalló una guerra fratricida por el poder alinterior del clan de la familia de los Hawiye y sin consideración hacia la sociedad civil.Entre tanto, la parte norte del país declaró de manera unilateral la independencia bajoel nombre de Somaliland, y en el corazón agrícola del país, al suroccidente, colapsó la

producción debido al movimiento de las tropas. La población local, básicamente compuesta por pequeños campesinos maltratados históricamente por los grupos nóma-das más poderosos, fue presa fácil de las diferentes facciones. Los cultivos fueronarrasados, los acopios de grano saqueados y la gente masacrada. La agricultura sevolvió imposible y los terrenos dejaron de ser preparados antes de las lluvias.

A comienzos del año 1992, era inminente un desastre mayor. Los medios decomunicación globales no reportaron los eventos atroces ocurridos al sur de Soma-lia, antes de empezar el verano. En ese momento, millares de personas estaban ensituación de riesgo y algunas áreas en las regiones de Bay y Gedo, registraban lastasas de mortalidad más elevadas de los tiempos modernos43.

La región de Gedo

La región de Gedo está ubicada en el extremo sur occidental de Somalia, enlímites con Kenia y Etiopía. Como buena parte del resto del país, es una zona seca.

42- Los términos clanes y tribu tienen sentidos diferentes para diferentes personas. Los usamos como términos sugestivosmás que como clasificaciones definitivas.43- “Population-Based Mortality Assessment-Baidoa and Afgoi, Somalia, 1992 ”, Centers for Disease Control, Morbidity andMortality. Weekly Report 41, No. 49 (December 11, 1992).




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En el occidente sin embargo, existen áreas cercanas a dos ríos que son fértiles, locual ha contribuido en buena parte a la producción agrícola en tiempos de paz. En lastierras secas, los criadores de ganado nómadas se ven forzados a migrar durante cada

estación en búsqueda de agua para sus manadas de camellos.

Junto a la región de Bay, Gedo fue una de las áreas más afectadas del país por laguerra en 1992. En parte, porque la zona era el hogar de la mayoría del clan de losMarehan, grupo al cual pertenecía Barre y que le brindó suficiente apoyo político.Durante el régimen de Barre, Gedo disfrutó de amplias regalías y apoyos por partedel gobierno central. Con el derrocamiento, terminó la posición privilegiada de Gedoy otros clanes resentidos por el bienestar relativo de Gedo, aprovecharon la oportu-nidad para saquear y destruir la región. Numerosos habitantes fueron expulsados desus hogares o asesinados.

Adicionalmente, muchas de las personas que huyeron de las crueldades de laguerra en otras partes de Somalia, como las ciudades de Mogadishu, Baidoa y Kis-mayo, llegaron a Gedo. Algunas personas desplazadas eran Marehan y fueron inte-gradas a las aldeas existentes; otras no tenían conexiones previas en el área y confor-maron nuevas “aldeas” o pasaron a Kenia como refugiados en campos dispuestos alo largo de la frontera. Durante ese período, la población de Bulla Hawa, la mayorciudad de Gedo, pasó de 5 mil habitantes a cerca de 50 mil. El crecimiento de la población presionó seriamente los recursos locales.

Durante 1992, casi toda la actividad agrícola se paralizó. Los criadores de ca-mellos tenían suerte si podían conservar su ganado durante los enfrentamientos. A

menudo fueron robados u obligados a matar a sus animales para proveer alimento.Los cultivos de las zonas bañadas por los ríos fueron devastados y las semillas,contaminadas o robadas. Las bombas para la extracción de agua fueron blanco prio-ritario de los saqueadores y muchas se perdieron.

La población de Gedo normalmente pequeña, fue ocupada por personas desplaza-das en un momento en el cual se suspendió la actividad agrícola y las carreteras deabastecimiento desde los puertos fueron bloqueadas por los enfrentamientos. Grandesgrupos de población se concentraron al borde de las aldeas en albergues construidosde manera improvisada y rápida, otros se concentraron en nuevas aldeas. La ham-bruna y las muertes continuaron. Los enfrentamientos entre las facciones por el con-

trol territorial aumentaron las amenazas y la inestabilidad. En ese contexto, Trocairelanzó su programa.

El programa de rehabilitación de Trocaire

Trocaire empezó su trabajo en la región de Gedo con la distribución de alimentosy otros elementos de emergencia en el mes de Septiembre de 1992. En enero de 1993,sus esfuerzos evolucionaron hacia la reconstrucción para el futuro a través de pro-gramas de rehabilitación en agricultura, salud, educación y agua. A finales de 1994




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se sumaron los programas de veterinaria y saneamiento. Entre 1992 y 1994, Trocairegastó en Gedo 4.5 millones de dólares en la implementación de sus programas.

La entrada de Trocaire a Somalia

Trocaire empezó a considerar la posibilidad de una intervención en Somalia acomienzos de 1992. Sin embargo, el mandato propio de la agencia que consistía enoperar a través de ONG locales, la limitó a brindar asistencia de emergencia mediantecontrapartes locales. Como no tenía experiencia previa en el país, su búsqueda de con-trapartes tomó tiempo. Finalmente, Trocaire concluyó (como muchas otras agencias),que bajo las circunstancias existentes en Somalia, no existían contrapartes disponi-bles. La agencia decidió entonces enviar personal externo para trabajar en Somalia.

La financiación del programa se logró a través de varias fuentes. La sociedadirlandesa respondió de manera generosa a la crisis en Somalia, particularmente des- pués de la visita a la región en septiembre, de Mary Robinson, presidenta de Irlanda.Las donaciones fueron la base para los esfuerzos iniciales. También llegaron algunosfondos del gobierno irlandés, de otras agencias de la red de asistencia de emergenciay la cooperación católica al desarrollo, así como de donantes bilaterales y las Nacio-nes Unidas. Parte de la flexibilidad operativa de Trocaire sobre el terreno fue elresultado de su base de financiación amplia desde un comienzo, con muchos recur-sos desvinculados de actividades específicas.

Uno de los oficiales de emergencia de Trocaire y el director encargado de la agen-

cia viajaron a Somalia a comienzos de septiembre 1992 y decidieron colocar la sede deoperaciones en la región de Gedo, en razón de las condiciones desastrosas y la ubica-ción de los campos de refugiados, justamente al otro lado de la frontera. Otro elemen-to que influyó en la decisión fue el hecho que la mayoría de las agencias internacio-nales estaban en la ciudad de Baidoa, en los alrededores de la región de Bay.

Al comienzo, la entrega de alimentos se hizo en conjunto con el Comité Interna-cional de la Cruz Roja (CICR), el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para losRefugiados (ACNUR) y Catholic Relief Services (CRS). Asimismo, se hizo una pe-queña distribución de semillas en las áreas cercanas a los ríos como un intento porestimular el retorno a las actividades agrícolas. De igual forma, se emprendieronalgunos trabajos en el campo de refugiados que se conformó de manera no-oficial enMandera, Kenia. La situación de seguridad era tan precaria en Somalia que final-mente, Trocaire decidió concentrarse en Gedo, donde las necesidades eran enormes.

Decisiones iniciales importantes

Durante los primeros días y meses de operación, Trocaire tomó varias decisio-nes importantes acerca de su programa en Somalia, las cuales configuraron sus deci-siones programáticas y los impactos de los programas sobre el conflicto.




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Después de algunos meses de inicio, Trocaire puso fin a su trabajo de emergen-cia y se enfocó en la reconstrucción hacia el futuro. La agencia suspendió el progra-ma de distribución de alimentos, de manera que pudiera reforzar su orientación ha-

cia el desarrollo.

El personal local de Trocaire visitó grupos locales con el fin de minimizar losefectos negativos de su decisión de finalizar con prontitud la ayuda alimentaria. Losmiembros del personal viajaron por toda la región y contactaron a los ancianos paraexplicarles por qué iba a ser suspendida la ayuda alimentaria. De entrada, tuvieronque enfrentar la sospecha en cuanto a que el fin de la ayuda alimentaria era una señalde retiro definitivo del área. Tuvieron que precisar que la ayuda alimentaría iba a sersuspendida en todas las áreas al mismo tiempo y que no habría un tratamiento dife-rencial. Finalmente, y quizás lo más importante, el personal tuvo largas charlas conlas comunidades para explicar por qué se acababa ese programa. Las discusiones

giraron alrededor del peligro de crear dependencia y hacer daño a la agriculturalocal; la intención de destinar los recursos del programa hacia fines sostenibles paraque las comunidades siguieran beneficiándose después de la salida de Trocaire; y ladisminución de la ayuda internacional a Somalia, lo cual significaba que la asisten-cia en alimentación no podía garantizarse para siempre. El mensaje implícito era queTrocaire estaba dispuesta a tomar en cuenta los intereses de la comunidad.

Este enfoque, con el cual se tuvo tiempo necesario para concertar ideas y deci-siones con la población afectada, definió el tono y el modo del trabajo de Trocaire,aún en medio de la crisis. Más adelante, este enfoque se convirtió en el pilar delPrograma de Concientización de la Comunidad de Trocaire.

Desde el comienzo, el personal de Trocaire fue conciente de la necesidad desustentar su trabajo sobre las estructuras comunitarias que debían ser restablecidasdespués de la devastación. También estaba conciente de la necesidad de tratar direc-tamente los efectos divisorios del clan extremista que aumentaron durante el régi-men de Barre y la guerra civil que siguió. Para satisfacer esas necesidades, el perso-nal recomendó un enfoque pedagógico con las comunidades de Somalia, a fin deconstruir un sentido de unidad y superar las sospechas del personal externo hacia lostrabajadores somalíes y la susceptibilidad al clan. La metodología fue utilizada tantocon el personal de Trocaire como con los mayores de los clanes en las comunidades.

La metodología de los Equipos de Liderazgo para el Desarrollo de la Educación(DELTA en inglés), desarrollada en Kenia durante quince años por un sector para eldesarrollo de la Iglesia Católica de ese país, fue escogida para ser aplicada en Somalia.El enfoque DELTA, derivado de la teología para el desarrollo y la pedagogía de PauloFreire, era conocido con el término de concientización44. La pedagogía, en palabras deFreire: “Se construye con y no para” (según enfatiza) la gente que sirve. Los capaci-tadores de DELTA fueron traídos de Kenia para trabajar con el personal local y

44- Paulo Freire. Pedagogy of the Oppressed (New York: Continuum, 1970, 1993).




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extranjero. En consecuencia, los miembros del personal local fueron capacitados eneste enfoque y lo aplicaron al Programa de Concientización de la Comunidad (CAP).

El CAP promovió relaciones y comunicaciones entre Trocaire y las comunida-des que atendió. Los miembros del personal del CAP visitaron las aldeas, establecie-ron relaciones continuas con los habitantes, realizaron talleres sobre desarrollo y participación comunitaria, y publicaron una carta mensual en inglés y somalí.

Otra decisión inicial importante para establecer el mensaje y el tono de Trocaireen Gedo, fue no utilizar guardias armados para proteger al personal y los bienes de laorganización. Las camionetas Toyota somalíes “tecnificadas” y las Land Cruisers,transformadas en vehículos de combate con artillería y ametralladoras, eran la ima-gen favorita de los medios de comunicación internacionales para mostrar el conflic-to en Somalia y esto contribuyó a crear una apariencia de inseguridad para las ONG

que trabajaban en el país. A finales de 1992, en todo el sur del país, las agenciasemplearon hombres armados para acompañar a las caravanas humanitarias y el per-sonal. Los vehículos con “hombres armados” fueron contratados como parte del“paquete”. Los campamentos de las ONG también estuvieron resguardados por equipos armados con AK-47 y otras armas adquiridas durante la Guerra Fría.

Trocaire fue una de las pocas agencias que decidió no contribuir con la econo-mía militarizada de Somalia45. La decisión no fue fácil debido a que la región dondeoperaba Trocaire estaba en disputa. A pesar de los peligros potenciales y las amena-zas ocasionales, la agencia tomó esa decisión porque pensaba que la construcción denexos con las estructuras locales brindaba seguridad a la agencia, y fundamental-mente, ayudaba a las comunidades.

Igualmente, tomó la decisión inicial de limitar el número de empleados exter-nos; nunca hubo más de cinco empleados internacionales en el programa regional deGedo. Los miembros del personal básicamente fueron reclutados en las poblacioneslocales y refugiadas, entre las cuales se encontraban individuos altamente califica-dos a nivel técnico y algunos, con experiencia en gerencia. Como circuló la informa-ción de que Trocaire buscaba personal, muchas personas expresaron su interés. Losseleccionados fueron recomendados por personas que ya estaban empleadas. Aun-que hubo preocupación de que esta estrategia resultara favoreciendo la concentra-

ción de puestos de trabajo en determinado clan o familia, esto no ocurrió. El equiporesultó ser ampliamente representativo, en parte porque fue seleccionado sobre labase de los antecedentes académicos y la experiencia de trabajo.

Los coordinadores de los primeros cuatro sectores del programa: agricultura,agua, salud y educación, se encontraron rápidamente. Fueron integrados dos médi-cos, un hidrogeólogo, un educador y un politólogo.

45- Aunque a la autora se le dijo varias veces que otras agencias seguían una estrategia “sin armas”, le fue imposible obtenerinformación específica sobre quién, dónde y cómo.




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Diez meses después de iniciado el programa, Trocaire empezó a transferir lagerencia y el control al personal somalí. Un equipo de gerencia somalí fue seleccio-nado por y entre el personal local para que tomara el control de las operaciones.

Algunos miembros extranjeros consideraron prematura la transferencia y señalaronuna falta de preparación para “manejar” las solicitudes de asistencia de las aldeasdonde los somalíes tenían familiares o conexiones cercanas. En consecuencia, debi-do a la planeación un poco apresurada, algunas responsabilidades gerenciales debie-ron ser retomadas por la sede central de Trocaire. Sin embargo, el precedente quedóclaramente establecido en el sentido de que el programa en últimas, era propiedad delos somalíes.

Aunque Trocaire interrumpió su trabajo en el campamento de refugiados deMandera, mantuvo una base administrativa y operativa. Esa base brindó ciertogrado de protección frente a las amenazas físicas inmediatas por parte de las fac-

ciones somalíes y liberó a la sede de Bulla Hawa (Somalia) de las funciones admi-nistrativas. Varias discusiones y desacuerdos surgieron entre el personal acerca dela importancia de establecer un programa somalí en Somalia. Sin embargo, des- pués de haber transferido ciertas funciones administrativas de Bulla Hawa, el per-sonal fue atacado y al final se tomó la decisión de mantener dos sedes para tenercierto control y evitar posibles usos indebidos de los recursos por parte las faccio-nes en guerra.

· Impactos a corto plazo

En el momento en el cual estaba escribiéndose este capítulo, el programa deTrocaire en la región de Gedo llevaba dos años de operación y continuaba vigente.Los planes operativos fueron definidos mediante consultas con los miembros del personal local y los mayores de las aldeas en la zona norte de Gedo. Estos planesincluyeron desde el restablecimiento de la producción agrícola en las zonas de losríos hasta la reapertura del sistema educativo. Muchas de las actividades mantuvie-ron su curso y fueron exitosas.

Por ejemplo, en octubre de 1994, Trocaire logró reabrir dieciocho escuelas en la parte septentrional de Gedo. Esto representó un aumento considerable en compara-ción con las condiciones de educación anteriores a la guerra. Sin embargo, tras ese

éxito llegaron los problemas puesto que las comunidades locales no tenían la capaci-dad para sostener a largo plazo ese número de escuelas. El personal se dio cuenta deello y en lugar de abrir más escuelas, se concentró en el establecimiento de un siste-ma de gerencia para las escuelas existentes. Esto incluyó la creación de comitéseducativos en las aldeas, integrados por una persona mayor de la comunidad, undocente, dos padres de familia y un miembro del CAP. El resultado fue un foro en elcual personas que compartían un mismo interés (la educación), se reunían para deba-tir y resolver problemas relativos al sostenimiento del programa. En las aldeas “nue-vas”, donde vivía la gente desplazada de la posguerra, los comités incluyeron a per-sonas de diferentes clanes.




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La decisión de no contratar guardias armados tuvo un efecto significativo sobrela capacidad de Trocaire de llevar a cabo un programa en las comunidades del área.Desde el comienzo, el personal hizo comprender a los mayores de las aldeas que no

tenía la intención de pagar por su seguridad. La gente del área sabía que en otras partes de Somalia podía ganarse dinero brindando seguridad a las agencias, perohabía pocos en Gedo. Las aldeas, enfrentadas entre la opción impuesta por Trocairede recibir ayuda y no ganar dinero por la seguridad o no recibir ayuda, escogieron la primera alternativa. Los mayores aceptaron responsabilizarse del control sobre posi-bles amenazas o intentos de extorsión.

Otro factor que hizo más fácil evitar el uso de armas fue la presencia en esemomento, de fundamentalistas islámicos46 en Gedo. Estos grupos eran conocidos por su honestidad y provocaban un efecto estabilizador sobre las regiones dondetenían dominio.

Mucha personas locales explicaron que la capacidad de Trocaire para mantener-se sin armas se debió a la “unidad de clan” en Gedo. Declaraban su lealtad al clan deMarehan, el cual era tan fuerte que no era necesaria la protección armada en las áreasdonde dominaba. La experiencia de otras agencias y aún de Trocaire, en ciertas oca-siones ha relativizado la validez de esa explicación.

Del lado negativo, el hecho de que Trocaire se negara a contratar guardiasarmados creó resentimientos considerables entre algunos somalíes que pretendíanobtener contratos por la seguridad. Al comienzo, algunos individuos intentaronasustar al personal de Trocaire para incitarlos a contratar guardias. Pero el perso-nal resistió a esas presiones gracias a la decisión de mantener una sede administra-tiva en Kenia. Cuando las amenazas se volvieron demasiado fuertes, el personaldijo a las comunidades locales que estaría en Kenia hasta que hubiera seguridad enSomalia.

En general, el compromiso de los mayores de garantizar la seguridad de Trocai-re fue efectivo. Algunos opinaron que el hecho de depender del compromiso de éstosreforzó su capacidad de mantener el control sobre las facciones en guerra y les dio poder de negociación frente a los grupos milicianos.

En mayo de 1994, sin embargo, un reclamo proveniente de una comunidad ame-nazó con provocar la violencia y Trocaire tuvo que cerrar operaciones durante unmes e irse a Kenia. El Programa Mundial de Alimentos (PMA) reinició su programade Alimentos por Trabajo en buena parte de la región de Gedo. Conciente de queTrocaire había adelantado actividades similares en Bulla Hawa a finales de 1992, elPMA estableció su programa en todas las áreas de Gedo menos allí, bajo la idea deque Trocaire tomaba las decisiones en esa área.

46- Este término lo usan comúnmente en inglés los somalíes para describir los movimientos del resurgir islámico que intentóextender su influencia al sur de Somalia en momentos en que fue escrito el estudio de caso.




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Cuando los habitantes de la ciudad se dieron cuenta que habían sido exclui-dos, pensaron que Trocaire le había impedido a PMA llegar a Bulla Hawa. Elrumor se expandió rápidamente y aumentó el resentimiento hacia la agencia. Se

organizaron manifestaciones en contra de Trocaire y tiraron piedras a los vehículosde la agencia que cruzaban la ciudad.

La reacción de Trocaire fue inmediata. Suspendió todas las operaciones y ade-lantó una reunión con los mayores. Finalmente, la situación pudo ser resuelta cuan-do Trocaire comprendió la causa del reclamo. La agencia aseguró a los mayores queno pretendía tener ningún derecho territorial sobre Gedo y que nunca iba a interferiren las operaciones de otra agencia que quisiera trabajar allí. El personal tambiénhizo circular el mensaje de que en caso de nuevos malentendidos, la agencia no ibaa tolerar más amenazas violentas y se retiraría definitivamente.

Como la crisis llevó a que Trocaire suspendiera sus operaciones en todo Gedo yno solamente en Bulla Hawa, algunas zonas de la región presionaron a los mayoresde la ciudad para que encontraran un acuerdo con la agencia lo más pronto posible.La ciudad de Bulla Hawa fue objeto de recriminaciones debido a su “codicia excesi-va” respecto a la posibilidad de beneficiarse de un programa de Alimentos por Tra-bajo. Trocaire pudo restablecer sus operaciones, y un “comité de los ocho” fue crea-do por los mayores para manejar a futuro asuntos parecidos47.

El análisis del programa de Trocaire

La experiencia de Trocaire en la región de Gedo en Somalia entre 1992 y 1994, permite enfatizar sobre dos puntos. Primero, este caso demuestra que las decisiones programáticas que toma una agencia en la fase inicial de su intervención son muyimportantes para determinar las relaciones que se tejen con las comunidades y losimpactos obtenidos. Aunque la decisión de Trocaire de depositar buena parte del trabajo sobre el personal local y trabajar por medio de estructuras comunitarias, reflejóalgo de su ambivalencia en cuanto a volverse operativa, obligó también al personalexterno a buscar personas locales calificadas y capaces de asumir rápidamente loscompromisos. Esta decisión también significó -con el pleno acuerdo de la sede inter-nacional- tener tiempo para viajar, estar con las comunidades, hablar con muchas

personas y reflexionar sobre lo dicho.

La obligación de responder a las necesidades urgentes fue cumplida a travésde un programa de distribución de alimentos, pero el deseo de la agencia a largo plazo no se centró ahí. Las actividades para salvar vidas obviamente fueron im-

47- Cuando estaba escribiéndose el estudio de caso, otro incidente de seguridad causó la suspensión del programa deTrocaire. Este incidente tuvo que ver con una puñalada a un empleado externo de Trocaire en otra ciudad. Los mayoresaseguraron que fue una venganza personal. Aunque no se tuvo conocimiento acerca de los detalles de cómo se resolvió lacrisis, Trocaire decidió recomenzar sus actividades después.




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portantes, pero éstas también permitieron echar las bases para emprender un trabajo a largo plazo tan pronto como fue posible. En parte, realizar actividades distin-tas a las de emergencia se logró porque otras agencias continuaron con la provi-

sión de alimentos en esa área. En vez de seguir siendo un canal para la distribuciónde alimentos, Trocaire puso a disposición recursos propios (personal y fondos) para la rehabilitación y las actividades orientadas a futuro.

La manera como se hizo la transición probablemente fue tan importante como latransición en sí. Las consultas extensivas con las comunidades antes del desmantela-miento del programa de alimentos, dejó de lado los temores locales y transmitió elmensaje de que Trocaire respetaba a la población y quería mantener con ella unarelación de confianza. Además, el hecho de asegurar que todas las personas recibi-rían el mismo tratamiento logró transparencia en la acción, la cual era importante enun contexto de conflicto permeado por sospechas entre los grupos.

Una lección de esta experiencia es que la comunicación clara con los receptoresacerca de las decisiones relativas a la terminación de actividades ayuda a instaurar elrespeto y mantener la confianza. También, la importancia de reflexionar bien antesde empezar las consultas; lo que debe decirse y cómo, así como las reacciones pro-bables y las respuestas que pueda dar la agencia, son elementos sobre los cuales hayque pensar antes de salir a terreno.

Además, la terminación de ciertas actividades de un programa parece ofrecer laoportunidad de comunicar mensajes de particular importancia a las áreas en guerra.Los mensajes que ofrecen confianza y respeto mutuo han sido mencionados; adicio-nalmente, estas consultas expresan a las comunidades la importancia de la responsabi-lidad que tienen respecto a su reconstrucción, por ejemplo, en términos de satisfacerlas necesidades básicas y prever sistemas de distribución de emergencia para manejar posibles periodos de escasez. Con el fin de que las comunidades asuman estas respon-sabilidades, es necesario tener interacciones con ellas y permitir cierta participaciónen la toma de decisiones.

La segunda lección brindada a través del caso de Trocaire es la importancia delos mensajes implícitos que conllevan los enfoques de los programas en las comuni-dades. Las decisiones acerca de trabajar directamente a través de las estructuras

locales existentes; mantener un alto grado de transparencia en todos los asuntos;contratar personal local, confiar en él y transferirle responsabilidades en las opera-ciones; establecer sistemas de protección que no reposen sobre las armas; y hacer latransición hacia programas orientados a futuro tan pronto como sea posible, no sola-mente caracterizaron al programa de Trocaire, sino que también enviaron mensajesimplícitos a la población local.

Trabajar a través de las estructuras locales siempre conlleva el riesgo de refor-zar el poder de sistemas dominados por intereses estrechos y destructivos, en detri-mento de la mayoría de la gente. Sin embargo, al parecer Trocaire logró evitarlo por




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medio de la amplitud de sus consultas. Los miembros del personal viajaron bastante,consultaron a varias personas en muchas oportunidades, y lo hicieron de manera tantransparente que siempre se supo quién fue consultado.

Confiar en el personal local en un contexto de guerra puede también reforzarbloques locales de poder, y finalmente, excluir a ciertos grupos y favorecer a otros.Trocaire al parecer pudo evitarlo a través de sus exigencias de selección de personal(pasado académico y experiencias profesionales previas). En ese contexto, las com- petencias eran lo suficientemente bien distribuidas para evitar restringir la seleccióna un número limitado de familias. (En otros contextos, si las oportunidades de edu-cación y empleo se restringieran a unos grupos determinados, una estrategia similar podría reforzar los privilegios e intensificar la competencia entre grupos).

Por su enfoque, resultó una selección de personal ampliamente mixto y las polí-

ticas de reclutamiento generaron varios mensajes implícitos positivos. Depender del personal local llevó el mensaje de que el país podía volver a conocer la “normali-dad” de los tiempos de paz, durante el cual las personas tenían empleo y eran respon-sables de las decisiones. Esto significó también, que si bien surgían problemas entrelas personas, podían arreglarse sin violencia y restablecer sistemas en los cuales secolabora. El hecho de que personas de clanes diferentes trabajaran juntas en torno aun conjunto de actividades generó un mensaje de intereses y preocupaciones com- partidas. El Programa de Concientización de la Comunidad fue explícitamente lle-vado a cabo por personas que representaban diferentes grupos de la sociedad. Encada equipo que visitaba las aldeas, había hombres y mujeres, jóvenes y mayores, asícomo personas de diferentes clanes. El objetivo era mezclarlos de manera que pudie-ran reestablecer relaciones de trabajo alrededor de actividades comunes. Esto a lavez permitía un mejor acercamiento de las personas en las comunidades.

La decisión de hacer la transición hacia actividades orientadas a futuro tambiénbrindó confianza entre los somalíes y la futura “normalidad” de la posguerra en el país. En medio de la guerra, la idea de que el conflicto iba a terminar y que la gentevolvería a vivir normalmente tuvo un impacto poderoso y positivo sobre la pobla-ción local. Actividades de programas enfocados desde esa perspectiva facilitaronescenarios donde la gente podía actuar de manera pacífica.

Finalmente, la decisión de basar la seguridad del personal y el programa sobresistemas no armados tuvo un efecto directo sobre la guerra y comunicó mensajesimplícitos a los observadores. Hemos mencionado que esa decisión pudo haber re-forzado el poder de liderazgo civil (de los mayores) frente al militar. Además, exis-ten pruebas que demuestran que los pagos a los guardias alimentaron directamentela economía de guerra en Somalia. Evitar esos pagos fue una manera de restar recur-sos a los combatientes.

Las entrevistas con la población local indicaron también que el mensaje implí-cito de esa decisión fue importante. Recordó a la gente que era posible estar seguro




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sin usar las armas y que las estructuras civiles pueden mantener el orden. Reforzótambién el sentido de responsabilidad de la comunidad al respecto. Soportó la crea-ción de comités (comités de educación y comité de los ocho mayores de Bulla Hawa)

para tratar los desacuerdos, los malentendidos y los problemas surgidos (una tradi-ción fuerte en Somalia) en vez de recurrir inmediatamente a la amenaza.

Resumen

La cobertura temporal -dos años- de este estudio de caso no es suficiente paraemitir un juicio general sobre el impacto de Trocaire en las perspectivas de desarro-llo de la región o sobre el conflicto. Sin embargo, algunos de los enfoques adoptadossugieren alternativas programáticas y opciones que podrían tener efectos positivos

en contextos de conflicto. Se expusieron ejemplos de manera que pudieran evitar elempeoramiento de ciertos aspectos de la guerra y favorecieran el uso de mecanismosde los programas para reducir las tensiones entre grupos y apoyar las capacidades para la paz en sociedades de posguerra. Aunque pequeños y locales, estos ejemplosllaman la atención sobre la pregunta básica de saber si todas las agencias de ayudadeberían poner a prueba enfoques similares, y en ese caso, si los efectos acumulados podrían ayudar de manera significativa a la población local que desea vivir en paz.

***

Al escribir este estudio de caso, Stephen Jackson agradeció a las siguientes personas por “su asistencia generosa durante los periodos que pasé en Gedo”: NuraAbdi Buled, Naiall Toibin, Joe Feeney, Eamon Meehan, Kathleen Fahey, Liz Hig-gins, Steven Muninzwa, Abdullahi Ismail Abdullahi “jurat,” Vance McGlinchy,Idris Naji, los mayores de Bulla Hawa, Tula Bawaaqo, Foolo, y los docentes de laescuela de la aldea de Gawido. Agradeció también a Isabelle Lomers, Andy Storeyy Laura Frost.




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TERCERA PARTE

Conclusiones




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Reflexiones sobre el papael de la ayuda

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Reflexiones sobre el papel de la ayuda

Cuando la asistencia internacional es brindada en un contexto de conflicto vio-lento, se vuelve parte de ese contexto y en consecuencia, parte del conflicto. Estasson las palabras con las cuales empezamos este libro y nos devolvemos a ellas paraterminarlo.

Sabemos bastante sobre cómo interactúan la ayuda y el contexto de conflicto.Las páginas anteriores han presentado experiencias e ideas de los trabajadores hu-manitarios, y las han clasificado en patrones y formulaciones que pueden ayudar afuturos trabajadores humanitarios a enfrentar nuevos desafíos en contextos de con-flicto. En el capítulo 6 se pone a disposición un instrumento que agrupa estas leccio-nes para aprovecharlas al momento de diseñar e implementar programas. Aunque, amedida que ocurren los eventos, algunas de las recomendaciones sugeridas pueden

también tener impactos no previstos (positivos o negativos), la atención que hemos prestado junto con colegas experimentados en la fase de formulación y revisión, nosda confianza y estamos seguros que las lecciones e ideas presentadas comprobaránsu utilidad con el tiempo.

No podemos concluir, sin embargo, sin enfatizar en dos temas adicionales quemerecen y requieren un aprendizaje adicional. Nos han cuestionado desde el iniciode nuestro esfuerzo y lo siguen haciendo hasta ahora.

El primer tema es la manera como el nivel micro de la guerra (y de la paz) serelaciona con el nivel macro. Como lo hemos mencionado, el enfoque del Proyecto

de Capacidades Locales para la Paz es inductivo; comenzó con experiencias localese individuales, y acumuló muchas de esas experiencias para concebir una miradamás amplia. Pero este proceso no ha relacionado las comunidades en guerra con elcontexto internacional en el cual ocurren las guerras internas. Sabemos que existenfuerzas externas que afectan y a veces generan las guerras internas. Los países veci-nos (a veces, no solamente vecinos) persiguen intereses a través de políticas y subsi-dios directos en finanzas, armas y aún, combatientes.

Más allá de esto, el orden social, político y económico mundial también influye,moldea, responde o falla al responder a las crisis que ocurren en los países. Este libro




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no ha examinado cómo la asistencia internacional interactúa directamente con estasfuerzas a nivel macro. Varias personas señalan que la asistencia humanitaria no de-bería ser un sustituto debido a la falta de voluntad política de las naciones que igno-

ran las crisis violentas ocurridas en otros países. Este punto fue mencionado coninsistencia ante la falta de voluntad mundial por brindar una respuesta política du-rante el genocidio en Ruanda48. Pero la comunidad de las agencias de ayuda interna-cional no ha encontrado todavía la manera de insistir sobre la necesidad de acción política al tiempo que provee ayuda no política donde se necesita.

Las evidencias que hemos presentado sugieren que la ayuda internacional juegaun papel al permitir que la población de las sociedades en guerra ejerza influencia para obtener la asistencia internacional que necesita y desea. Pero mucho más debe probarse -y aprender- en esta área. Este papel se ha vuelto importante y lo será demanera creciente porque las agencias de ayuda internacional y las fuerzas políticas

interactúan en las áreas de crisis violenta.

Segundo, y con relación a lo anterior, debe aprenderse más sobre la relaciónapropiada entre actores externos e internos en áreas de conflicto. Todos los trabaja-dores humanitarios saben que aún en tiempos de paz, el papel de los proveedores deayuda externa, como extranjeros que asumen responsabilidades por el bienestar deotras personas, es complicado y desafiante. Las guerras civiles son situaciones inter-nas complejas. La manera como los actores externos entran y asumen papeles impor-tantes bajo estas circunstancias plantea desafíos complejos en el orden práctico ymoral, los cuales deben enfrentar los trabajadores humanitarios.

Hemos argumentado aquí que los trabajadores humanitarios deben intentar iden-tificar capacidades locales para la paz y conectores, así como diseñar sus programas para mantenerlas y reforzarlas. Aun cuando hemos formulado este argumento, noshemos preguntado: “¿Qué creemos que somos? ¿Será correcto que actores externosseleccionen personas e instituciones, y entren a hacer juicios acerca de quién o quées ‘realmente’ una capacidad local para la paz? ¿Hasta dónde nuestros intentos portrabajar en este sentido son una ingeniería social peligrosa e inapropiada?”.

Sabemos que no existen respuestas fáciles a estas preguntas. Lo que hemosencontrado es una apertura de nuestros colegas en países que están en conflicto

para aceptar nuestra intromisión a sus problemas internos, hasta cierto punto. Esdecir, muchas personas en las sociedades en guerra acogen las ideas que vienen deafuera y valoran el análisis externo sobre lo que está pasando en sus comunidades.Tales intervenciones son aceptadas por lo que son, procedentes de una amplia experiencia internacional y definitivamente, externas. Ser externo tiene desventajas(conocimiento parcial) y ventajas (distancia crítica y no ser identificado con las partes en conflicto).

48- La evaluación de la asistencia de varios donantes en Ruanda, llevada a cabo por el Ministerio de RelacionesExteriores de Dinamarca, mencionó particularmente este punto.



Reflexiones sobre el papael de la ayuda

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El hecho de que la ayuda inevitablemente tiene impactos sobre el conflicto sig-nifica que los trabajadores humanitarios no pueden evitar la responsabilidad de in-tentar moldear los impactos. El hecho de que las decisiones relativas a cómo manejar

estos impactos representa una interferencia externa, significa que los trabajadoreshumanitarios siempre pueden ser acusados de escoger una acción inapropiada. Noexisten maneras de evitar este dilema.

Como no se puede escapar al dilema, debemos continuar explorando y apren-der a jugar el papel externo de la mejor manera. Creemos acertado que la ayudaapoye actitudes y acciones pacíficas en vez de reforzar y exacerbar el conflicto.Cómo hacerlo de la mejor manera en cada contexto, por medio de diferentes tiposde ayuda y trabajadores humanitarios, requiere de más experiencia y reflexión. Poresa razón, este libro solamente representa una obra en proceso; siempre hay más por aprender. Reflexionar sobre nuestra propia experiencia y la de los colegas ofrece

ideas nuevas para mejorar el trabajo. El sufrimiento y la creatividad de las pobla-ciones que viven en sociedades en guerra son una motivación para continuar apren-diendo y mejorando.




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Ensayo bibliográfico

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Ensayo bibliográfico

Muchos individuos e instituciones han publicado artículos, monografías y li-bros útiles sobre la asistencia internacional y la guerra. He sido interpelada y he

aprendido mucho de varios de ellos. Solamente menciono algunos, a sabiendas quedejo de lado muchos de igual valor. Parece que vale la pena mencionarlos, tanto parasubrayar su importancia como para dar una guía de entrada a los lectores que noconocen este campo y quieren profundizar.

El Proyecto de Humanitarismo y Guerra, co-dirigido por Thomas Weiss y La-rry Minear, del Instituto Watson de la Universidad de Brown, ha publicado nume-rosos libros y estudios para el uso tanto de practicantes como investigadores. No puedo incluir aquí la lista completa, pero uno que tiene un interés particular desdela perspectiva histórica porque es de los primeros en tratar temas críticos sobre eltrabajo humanitario en contextos de conflicto es Humanitarianism Across Bor-ders: Sustaining Civilians in Times of War (Thomas G. Weiss y Larry Minear (eds.).Lynne Reiner, 1993).

El Proyecto de Sociedades en Guerra del Instituto de Investigación de las Na-ciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD) en Ginebra publica informes periódicos sobre situaciones de posconflicto y ha iniciado programas en terreno parabrindar asistencia a las sociedades que salen de la guerra. Uno de los informes queguiará al lector hacia una literatura más extensa es Conflict, Postwar Rebuilding,and the Economy: A Critical Review of the Literature por Gilles Carbonnier (Gene-va: UNRISD, War-Torn Societies Project, 1998).

Recursos sobre la Conciliación: El Servicio Internacional para la Prevención yla Resolución de Conflictos en Londres también es una fuente de reflexión útil.“Supporting Local Capacities for Handling Violent Conflict: A Role for Internatio-nal NGOs?” por Andy Carl, co-director del centro, enfatiza en algunos de “los temasclaves para las ONG internacionales que apoyan capacidades locales para la cons-trucción de la paz”. Este instituto también ha publicado: “An international Reviewof Peace Initiatives”, titulada Accord; cada número trata un área específica del con-flicto. Estas publicaciones ofrecen estudios y análisis detallados de guerras específi-cas como de procesos de paz, escritos por diferentes investigadores y practicantes.




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El Centro de Concertación en Washington, D.C., y su director, John Prender-gast, han adelantado unos de los mejores análisis sobre los efectos de la ayuda en elconflicto, especialmente en el Cuerno de África. Ver por ejemplo: John Prendergast,

Frontline Diplomacy: Humanitarian Aid and Conflict in África (Lynne Rienner, 1996),el cual documenta la manera como la ayuda refuerza el conflicto en esta región, yarticula principios y “mandamientos” que indican modos de proveer ayuda sin refor-zar el conflicto.

El Instituto Norteamericano para la Paz en Washington D.C., apoya continua-mente consultorías y conferencias que promueven el aprendizaje colectivo, y tam-bién publica estudios de su personal y colaboradores, que contribuyen al aprendizajeen la comunidad. Managing Global Chaos: Sources of and Responses to Internatio-nal Conflict (Chester A. Crocker, Fen Osler Hampson y Pamela Aall (ed.). Washing-ton, D.C., United Status. Institute for Peace Press, 1996) da una amplia introducción

a un rango de temas que afectan las tendencias actuales de la guerra e incluye re-flexiones sobre el papel de la mediación internacional, el mantenimiento de la paz,el humanitarismo y la diplomacia.

El Instituto de Vida y Paz en Uppsala, Suecia, publica periódicamente: Horn of África Bulletin, el cual trata con frecuencia directamente las relaciones entre la ayu-da y el conflicto. La Comisión Carnegie de Nueva York sobre la Prevención de Con-flictos Mortales ha producido varios documentos útiles durante sus deliberaciones,los cuales se recopilan en el informe final titulado: Preventing Deadly Conflict (Car-negie Corporation of New York, 1997).

Hugo Slim, quien dirige el Programa para las Emergencias Complejas del Cen-tro para el Desarrollo de la Planeación de Emergencia en la Universidad de OxfordBrookes en Oxford, ha escrito algunos de los artículos más frescos –y para mi, másútiles- que enfrentan el desafío de hacer el trabajo de manera seria y desde un con-texto histórico y de la cultura del humanitarismo. Dos ejemplos importantes son:“The Stretcher and the Drum: Civil-Military Relations in Peace Support Operatio-ns” (artículo presentado en la conferencia: “Beyond the Emergency: Development with United Nations Peace Missions”, Pretoria, Sudáfrica, marzo de 1996) y “Plan-ning Between Danger and Opportunity: NGO Situation Analysis in Conflict Related Emergencies” (publicado en Journal of Humanitarian Assistance, mayo de 1996).

Finalmente, el recién publicado Prevention and Management of Violence Con- flicts: An International Directory (Utrecht: European Platform for Conflict Preven-tion and Transformation, 1998), incluye un listado de 500 organizaciones involucra-das en el trabajo internacional en contextos de conflicto y una serie de artículosútiles a manera de introducción.



A cerca del libro

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Acerca del libro

Inspirada en las palabras del juramento de Hipócrates, la autora de Acción sinDaño hace un llamado a los miembros del personal de las agencias de ayuda humani-taria y desarrollo para responsabilizarse por la manera como su asistencia afecta losconflictos.

Anderson menciona las experiencias de muchos proveedores de ayuda en socie-dades en guerra, que demuestran que la asistencia internacional -aún cuando es efec-tiva para salvar vidas, mitigar los sufrimientos y promover un desarrollo sostenible-refuerza a menudo las divisiones entre los grupos enfrentados. Pero más importantees el hecho de que la autora pone en evidencia programas creativos que indican elcamino para encontrar nuevos enfoques de ayuda. Anderson, argumenta a favor deun rediseño de los programas de asistencia para evitar el daño y aportar al bien

deseado, teniendo en cuenta que existen muchas oportunidades para que los trabaja-dores humanitarios apoyen los procesos de las sociedades encaminados hacia la paz.

Mary B. Anderson, es economista del desarrollo, presidenta de la Cooperación para la Acción del Desarrollo y autora de “Resurgiendo de las cenizas: Estrategias dedesarrollo en épocas de desastre”.




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acción sin daño - mary anderson

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