ação de improbidade administrativa - repasse de valores de empréstimos consignados

PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE VIANÓPOLIS - GORua Felismino Viana, nº 174, 1º andar, salas 01, 02 e 03 – Centro - Vianópolis – Go - CEP 75260-000

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ReferênciaOrigem : Promotoria de Justiça da Comarca de VianópolisAutos/Protocolo : Procedimento Administrativo nº 066Autor(a)(es) : Ministério Público do Estado de GoiásRequerido(a)(s) : Sílvio Pereira da Silva

Leandro dos Santos SilvaNatureza : Ação por Ato de Improbidade Administrativa c/c Obrigação de Fazer Promoção MP : Inicial

EXCELENTÍSSIMO(A) SENHOR(A) JUIZ(A) DE DIREITO DA COMARCA DE VIANÓPOLIS – ESTADO DE GOIÁS.

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE GOIÁS, por seu Representante Legal ao final assinado, titular da Promotoria de Justiça de Entrância Inicial da Comarca de Vianópolis - Goiás, no uso de suas atribuições, com suporte nos artigos 37, § 4º e 129, inciso III, ambos da Constituição Federal; artigo 25, inciso IV, alínea “b” da Lei nº 8.625/93; artigos 46, inciso VI e 47, inciso I, ambos da Lei Complementar Estadual nº 25 de 06 de Julho de 1.998; artigos 1º, inciso IV, 2º e 5º, todos da Lei 7.347/85; artigos 1º, 2º e 17, todos da Lei nº 8.429/92 e demais legislações atinentes à matéria, vêm à presença de Vossa Excelência, com fulcro no Procedimento Administrativo nº 066, instaurado por este Órgão de Execução, ajuizar a presente

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA c/c OBRIGAÇÃO DE FAZER COM PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE

TUTELA

em desfavor de

LEANDRO DOS SANTOS SILVA, brasileiro, solteiro, Secretário Municipal de Finanças de Vianópolis, natural de Luziânia – Go, nascido aos 05/05/1980, filho de Valdenor Cândido da Silva e de Maria Divina dos Santos Silva, portador da Carteira de Identidade nº 4071681 e do CPF nº 869.336.471-53, residente e domiciliado na Rua Externa, nº 485, centro, nesta urbe, encontradiço ainda na Prefeitura Municipal de Vianópolis; e

SÍLVIO PEREIRA DA SILVA, brasileiro, casado, Prefeito Municipal de Vianópolis, filho de Arlindo Pereira da Silva e de Maria dos Anjos Silva, nascido aos 05/10/1966, natural de Vianópolis – Goiás, encontradiço na Prefeitura Municipal de Vianópolis, situada na Rua Felismino Viana esquina com a Rua José Issy, centro, nesta urbe,

o fazendo com suporte nos fundamentos fáticos e jurídicos a seguir delineados:

Promotor de Justiça Maurício Alexandre Gebrim Página 1

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1. - DOS FATOS

No final do ano de 2009 chegou ao conhecimento deste Órgão de Execução que a Prefeitura Municipal de Vianópolis vinha promovendo descontos na folha de pagamentos de seus servidores, relativos aos empréstimos consignados por eles realizados junto a instituições financeiras, sem, contudo, repassá-los a tais.

Oficiada a Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de Vianópolis através dos Ofícios PJCV/GAB nº 327/2009 e 398/2009, datados de 04/11/2009 e 10/12/2009, respectivamente(fls. 07/08 e 09/10 do Volume I do PA nº 066), restou comprovado, através da resposta dada (Ofício nº 005/2010/SF – Protocolo MP nº 254/2010, aos 22/03/2010), que realmente descontos relativos a empréstimos consignados foram realizados no pagamento de servidores públicos municipais, mas não foram repassados às instituições financeiras (fls. 12/292 do Volume I do PA nº 066).

Através do Ofício PJCV/GAB nº 099/2010, datado de 22/03/2010, o Senhor Prefeito Municipal de Vianópolis, Sílvio Pereira da Silva, foi alertado por este Órgão de Execução de que os descontos de empréstimos consignados, uma vez realizados na folha de pagamento dos servidores municipais, deveriam ser repassados de imediato às instituições financeiras, sob pena, de não o fazendo, serem buscadas as medidas judiciais cabíveis, inclusive o oferecimento de Representação junto ao Procurador – Geral de Justiça para efeito de responsabilização criminal, e a propositura de Ação por Ato de Improbidade Administrativa (fls. 297 do Volume II do PA nº 066).

No dia 14/04/2010 a Secretária de Finanças do Município de Vianópolis informou ao Ministério Público através do Ofício nº 011/2010/SF (Protocolo MP nº 330/2010), que os empréstimos consignados relativos ao mês de fevereiro de 2010 foram totalmente quitados (fls. 299/364 do Volume II do PA nº 066) e forneceu, aos 15/04/2010, através do Ofício nº 012/2010/SF (Protocolo MP nº 337/2010), cópia dos contratos firmados entre a Prefeitura Municipal de Vianópolis e diversas Instituições Financeiras, referente aos empréstimos consignados (fls. 369/402 do Volume II do PA nº 066).

No dia 14/04/2010, o Ministério Público foi procurado pela pessoa de Maria Lourdete Campos Apolônio, servidora pública municipal de Vianópolis, que informou que os descontos realizados em sua folha de pagamento, a título de empréstimo consignado que havia contraído junto à Instituição Financeira BANEX S/A, não estavam sendo repassados a tal, o que estava acarretando cobranças, fato também noticiado pela servidora pública municipal Terezinha Vieira dos Santos na data de 05/07/2010, Leontina Gomes de Castro, Magda Maria Alves Fernandes e Maria Helena Vieira dos Santos (fls. 365/368, 502/504, 618/622, 629/632 e 738/743 do PA nº 066).

No dia 01/07/2010 o Senhor Prefeito Municipal de Vianópolis, Sílvio Pereira da Silva, juntamente com o Senhor Secretário Municipal de Finanças, Leandro dos Santos Silva,








informaram ao Ministério Público através do Ofício nº 026/2010/SF (Protocolo MP nº 585/2010) que os empréstimos consignados dos servidores públicos municipais, relativos aos meses de abril e maio de 2010, foram descontados mas não foram repassados às instituições financeiras, e admitiram, que estavam ciente de que tal ato “...constitui crime de apropriação indébita “descontar do servidor e não repassar à instituição financeira” (fls. 403/499 do PA nº 066).

Considerando que o desconto de empréstimos consignados, uma vez realizados na folha de pagamento dos servidores municipais, mas não repassados de imediato às instituições financeiras, por si só constitui Ato de Improbidade Administrativa, mesmo porque não se pode afastar a possibilidade de o Município de Vianópolis ser acionado judicialmente por danos morais e materiais causados aos servidores públicos municipais, onerando ainda mais o erário municipal, foi instaurado através da Portaria n° 002/2010 (fls. 002/005 do Volume I do PA nº 066) o Procedimento Administrativo nº 066 (PA nº 066) para apurar os fatos noticiados.

Realizada e concluída a investigação por esta Promotoria de Justiça, encontrando-se o Procedimento instruído com os documentos e depoimentos relacionados ao caso em apuração (fls. 001 a 1112 – volumes I a IV do PA nº 066), chegou-se à conclusão a Municipalidade de Vianópolis, através dos Réus Leandro dos Santos Silva e Sílvio Pereira da Silva, desconta de seus servidores nos respectivos holerites os valores referente aos empréstimos que estes tomaram junto à Instituição Financeira e se desviam tais recursos, dando, inclusive, destinação diversa a tais.

Consta do apurado que as Instituições Financeiras BANEX S.A Crédito Financiamento e Investimento (fls. 370/375 do volume II do PA nº 066), União de Bancos Brasileiros S.A. – UNIBANCO (fls. 376/379 do volume II do PA nº 066), BV Financeira S.A. – CFI (fls. 380/383 do volume II do PA nº 066), Paraná Banco S.A. (fls. 384/388 do volume II do PA nº 066), BANIF – Banco Internacional do Funchal (fls. 389/393 do volume II do PA nº 066), BMG (fls.395/399 do volume II do PA nº 066), CAIXA (fls.400/402 do volume II do PA nº 066) firmaram convênio com a Prefeitura Municipal de Vianópolis, objetivando a concessão de empréstimos consignados aos servidores públicos municipais, ativos, inativos e pensionistas, mediante descontos em suas respectivas folhas de pagamentos, até o valor necessário à quitação de cada uma das parcelas do empréstimo ou financiamento, conforme Lei Municipal nº 670/03.

A Prefeitura Municipal por seu turno, assumiu o compromisso de descontar dos beneficiários, servidores públicos municipais ativos, inativos e pensionistas e repassar às instituições financeiras os valores referentes aos empréstimos, no entanto vem deixando, ao longo do tempo de fazer os repasses, embora venha procedendo aos descontos, conforme se depreende dos documentos juntados ao Procedimento Administrativo nº 066.

Embora a Prefeitura Municipal de Vianópolis tenha diminuído o valor da mora existente, ao longo do tempo estão ocorrendo atrasos constantes, havendo prestações em aberto junto às Instituições Financeiras em decorrência da ausência de repasse por parte da Municipalidade de Vianópolis no que diz respeito às parcelas já quitadas pelos respectivos servidores, prejudicando a baixa nos sistemas da Instituição Financeira.








Isso sem contar que as Instituições Financeiras estão enviando cobranças aos servidores municipais, os quais, por seu turno, poderão acionar a municipalidade judicialmente por danos morais e materiais, gerando, em conseqüência, danos ao erário municipal (fls. 365/368, 502/504, 618/622, 629/632 e 738/743 do PA nº 066).

Os Réus, ouvidos no bojo do Procedimento Administrativo nº 066, confirmaram o atraso que vem ocorrendo.

Interessante é o que consta do Termo de Depoimento do Réu Leandro dos Santos Silva, Secretário Municipal de Finanças de Vianópolis, ouvido perante este Órgão de Execução aos 09/08/2010 (fls. 637/638 do Volume III do PA nº 066):

“...QUE é secretário de finanças de Vianópolis desde 01/01/2009; QUE possui ensino médio com formação em Técnico de Contabilidade; QUE foi o responsável pela parte contábil da campanha do atual prefeito Sílvio Pereira da Silva; QUE além de ser Secretário Municipal faz alguns “bicos” como contador em sua residência, nos horários de folga, tirando em torno de R$ 300,00 por mês; QUE além de seu subsídio como secretário, no valor bruto de R$ 2.300,00, recebendo líquido R$ 1.435,91, posto que tem um empréstimo consignado de R$ 14.000,00, em 42 parcelas de R$ 570,00 cada, e do valor mensal de “bicos”, não tem outra fonte de renda; QUE possuia um veículo Astra, de cor prata, ano 1999, antes de ser Secretário Municipal, adquirido na época das eleições de 2008, de Tiago, irmão da Doutora Marina; QUE em outubro do ano passado vendeu o veículo Astra por R$ 20.000,00 e adquiriu outro veículo Astra, de cor preta, ano 2004, pela quantia de R$ 28.000,00, do Tiago; QUE na verdade deu o veículo Astra de cor prata em troca do de cor preta e assumiu 23 parcelas de financiamento, de R$ 520,00 cada; QUE há um mês trocou o Astra preto por um veículo Corola ano 2004, na ViaCar de Vianópolis, transferindo 14 prestações restantes do veículo Astra para ele, pagando ainda mais R$ 2.000,00 em dinheiro vivo; QUE todos os carros estão em nome de Tiago, posto que o depoente tem o nome “sujo” no SPC/SERASA; QUE não tem imóvel em nome próprio ou de terceiro; QUE mora em um barracão de aluguel, pagando R$ 200,00 por mês; QUE gasta de água e energia aproximadamente R$ 80,00 por mês; QUE faz suas refeições na residência de seus pais; QUE não é casado e não tem companheira; QUE já recebeu algumas diárias da Prefeitura de Vianópolis – Go, sempre a serviço; QUE abastece seu veículo nos postos de Vianópolis, sempre a dinheiro, não o fazendo em nome da Prefeitura de Vianópolis; QUE o funcionalismo municipal está com uma folha e meia atrasada; QUE não sabe informar o valor dos atrasos da previdência municipal, seja a parte do servidor, seja a parte patronal, posto que os pagamentos não são todos realizados pela Secretaria de Finanças, eis que a Secretaria de Saúde, a de Educação e a da Ação Social os fazem separadamente; QUE os empréstimos consignados dos servidores estão atrasados em torno de R$ 30.000,00; QUE hoje, com fornecedores, a Prefeitura deve em torno de R$ 400.000,00








(quatrocentos mil reais); QUE o IPASGO suspendeu o atendimento ao servidores municipais por causa da falta de pagamento, pagamento que foi feito na semana passada, no valor de R$ 48.000,00; QUE o transporte escolar está atrasado nos meses de maio e junho/2010; QUE os repasses do lar dos Idosos está atrasado em 07 (sete) meses; QUE as compras da Prefeitura de Vianópolis são descentralizadas, realizadas por diversas pessoas, Departamentos e Secretarias, fugindo ao controle do depoente, e quando vê só chegam notas para serem pagas; QUE as compras (notas) chegam autorizadas e conferidas pela Controladoria Interna da Prefeitura de Vianópolis; QUE o responsável pelas compras da Prefeitura de Vianópolis é o servidor Eduardo Moreira de Melo, Diretor do Departamento de Compras; QUE a arrecadação municipal caiu muito pouco, e o que está ocorrendo é gasto descontrolado acima do que é arrecadado ; QUE não sabe dizer qual a causa do descontrole de gastos da Prefeitura de Vianópolis; QUE não é verdade que a Secretaria de Finanças fica trancada, inclusive para funcionários da Prefeitura, para que os fatos que ali ocorrem não sejam levados ao Ministério Público; QUE dificilmente participa de compras da Prefeitura, somente autoriza algumas raras; QUE o pagamento do subsídio do Prefeito foi priorizado em detrimento de outros servidores, a mando do próprio prefeito; QUE atualmente o subsídio do Prefeito está atrasado em 01 (um) mês; QUE não participou da licitação de veículos para a Prefeitura, adquiridos da BelCar; QUE o veículo VW/Voyage foi adquirido com pagamento de R$ 16.000,00 a vista e o restante foi parcelado; QUE se houvesse controle com os gastos, a Prefeitura facilmente honraria com suas despesas ; QUE não participa de qualquer desvio de verbas da prefeitura de Vianópolis, mas já ouviu boatos de que os secretários municipais Dilson e Kléber estariam se beneficiando de atos dessa natureza, mas nada pode afirmar, pois são comentários do povo” (Negritou-se e Sublinhou-se).

Ou seja, há um total descontrole por parte do Chefe do Executivo Municipal, o Réu Sílvio Pereira da Silva, com a conivência de seu Secretário Municipal de Finanças, o Réu Leandro dos Santos Silva, descontrole este que vem impedindo que os descontos efetuados nos pagamentos dos servidores ativos, inativos e pensionistas sejam repassados às Instituições Financeiras, e, conseqüentemente, desviados para finalidades diversas da prevista em Lei.

Acrescente-se que as importâncias até então repassadas para as Instituições Financeiras pelo Município de Vianópolis só ocorreram após ingentes esforços deste Órgão de Execução.

Como se poder perceber, Excelência, com tais condutas o(a)(s) Ré(us) violou(aram) expressamente disposição de lei, o que leva o Ministério Público do Estado de Goiás a pedir a tutelar jurisdicional do Estado, configuradas que está(ão) a(s) conduta(s) ilícita(s).

Eis os fatos.








2. – DO DIREITO

2.1. – Da Ação Civil Pública

A Ação Civil Pública, ex vi do disposto no artigo 1º da Lei n.º 7.347/85, como fator de mobilização social, é a via processual adequada para impedir a ocorrência ou reprimir danos ao patrimônio público, meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, protegendo, assim, os interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos da sociedade, sendo que, diante de sua magnitude e excelência, mereceu assento constitucional, como se extrai do art. 129, inciso III da Constituição da República Federativa brasileira.

Não se presta a ação civil pública, à luz dos ensinamentos do insigne João Batista de Almeida, a amparar direitos individuais subjetivos, cujos titulares deverão valer-se das vias ordinárias para pleito de ressarcimento de dano sofrido ou para sustação de ato que possa afetar seu direito. Tutelados são apenas os interesses dimensionados coletivamente, transcendentes do indivíduo e os direitos individuais homogêneos socialmente relevantes, como se pretende demonstrar no caso em tela (ALMEIDA, João Batista de. Aspectos Controvertidos da Ação Civil Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001).

Não restam dúvidas de que o patrimônio público é um interesse de dimensão difusa, o que autoriza sua tutela processual por intermédio da ação civil pública. Nesse diapasão, caracterizando a tutela do patrimônio público, inclusive na dimensão da moralidade administrativa, como um interesse metaindividual de natureza difusa, e, ainda, considerando que o Ministério Público é parte legítima para aforar ação de improbidade com a finalidade de punir os agentes ímprobos que violam os princípios da Administração Pública, é a farta jurisprudência do colendo Superior Tribunal de Justiça, in verbis:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA CONTRA CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. UTILIZAÇÃO DE FRASES DE CAMPANHA ELEITORAL NO EXERCÍCIO DO MANDATO. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. VIOLAÇÃO DO ART. 267, IV, DO CPC, REPELIDA. OFENSA AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. INTERPRETAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/92. LESÃO AO ERÁRIO PÚBLICO. PRESCINDIBILIDADE. INFRINGÊNCIA DO ART. 12 DA LEI 8.429/92 NÃO CONFIGURADA. SANÇÕES ADEQUADAMENTE APLICADAS. PRESERVAÇÃO DO POSICIONAMENTO DO JULGADO DE SEGUNDO GRAU.1. Cuidam os autos de ação civil pública por improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em face de José Cláudio Grando, à época Prefeito Municipal de Dracena/SP, objetivando, em síntese, a sua








condenação nas sanções previstas na Lei nº 8.429/92 por suposta utilização irregular das frases "Dracena Todos por Todos Rumo ao Ano 2000" e "Dracena Rumo ao Ano 2000" em fachadas de órgão públicos municipais, veículos e placas de inauguração, uniformes dos alunos das escolas e creches públicas, jornais da região, carnês de pagamento de tributos e publicações especiais. Sobreveio sentença julgando parcialmente procedente o pedido para suspender os direitos políticos do réu pelo período de três anos, proibi-lo de contratar, receber benefício, incentivos fiscais ou creditícios, diretos ou indiretos, junto ao poder público, ainda que por intermédio de pessoa jurídica, pelo mesmo prazo, bem como para condená-lo a pagar o equivalente a dez vezes sua atual remuneração, a título de multa civil e a ressarcir ao Município os gastos comprovadamente efetuados com recursos públicos na inserção da expressão e símbolo de sua campanha eleitoral em bens e atos da administração, a serem liquidados no momento oportuno, bem como a arcar com as custas e eventuais despesas processuais, extinguindo o processo nos termos do art. 269, inciso I, do CPC. O réu interpôs apelação a fim de que fosse julgado improcedente o pedido do apelado com a inversão dos ônus processuais aduzindo, preliminarmente, a incompetência absoluta do Juízo monocrático por considerar que o TJSP seria o competente para julgar o feito e carência de ação por considerar que, em sede de ação civil pública, é descabido o pedido de eventual reparação por danos ao erário em virtude de ato de improbidade administrativa. No mérito, aduziu ausência de prova do dano, cerceamento de defesa e que a sentença não apreciou a contestação. O Tribunal, por maioria, rejeitou as preliminares e negou provimento ao recurso. Insistindo pela via especial, fundamentado nas alíneas "a" e "c", aponta o réu violação dos artigos 267, IV, do CPC, e 11, caput e inciso I, e 12, ambos da Lei nº 8.429/92. Requer seja decretada a extinção do processo sem julgamento do mérito em virtude de carência de ação ou seja reconhecida a improcedência do pedido formulado na exordial. Contra-razões apresentadas. Recurso extraordinário interposto concomitantemente, tendo sido contra-arrazoado. Juízo positivo de admissibilidade apenas ao recurso especial no que concerne à alínea "c" do permissivo constitucional. Houve interposição de agravo de instrumento em relação à alínea "a". O Ministério Público Federal ofereceu parecer opinando pelo improvimento do recurso especial.2. A ação civil pública protege interesses não só de ordem patrimonial como, também, de ordem moral e cívica. O seu objetivo não é apenas restabelecer a legalidade, mas também punir ou reprimir a imoralidade administrativa a par de ver observados os princípios gerais da administração. Essa ação constitui, portanto, meio adequado para resguardar o patrimônio público, buscando o ressarcimento do dano provocado ao erário, tendo o Ministério Público legitimidade para propô-la. Precedentes. Ofensa ao art. 267, IV, do CPC, que se repele.3. A violação de princípio é o mais grave atentado cometido contra a Administração Pública porque é a completa e subversiva maneira frontal de ofender as bases orgânicas do complexo administrativo. A inobservância dos princípios acarreta responsabilidade, pois o art. 11 da Lei 8.429/92 censura








“condutas que não implicam necessariamente locupletamento de caráter financeiro ou material” (Wallace Paiva Martins Júnior, “Probidade Administrativa”, Ed. Saraiva, 2ª ed., 2002).4. O que deve inspirar o administrador público é a vontade de fazer justiça para os cidadãos, sendo eficiente para com a própria administração. O cumprimento dos princípios administrativos, além de se constituir um dever do administrador, apresenta-se como um direito subjetivo de cada cidadão. Não satisfaz mais às aspirações da Nação a atuação do Estado de modo compatível apenas com a mera ordem legal, exige-se muito mais: necessário se torna que a gestão da coisa pública obedeça a determinados princípios que conduzam à valorização da dignidade humana, ao respeito à cidadania e à construção de uma sociedade justa e solidária.5. A elevação da dignidade do princípio da moralidade administrativa ao patamar constitucional, embora desnecessária, porque no fundo o Estado possui uma só personalidade, que é a moral, consubstancia uma conquista da Nação que, incessantemente, por todos os seus segmentos, estava a exigir uma providência mais eficaz contra a prática de atos dos agentes públicos violadores desse preceito maior.6. A tutela específica do art. 11 da Lei 8.429/92 é dirigida às bases axiológicas e éticas da Administração, realçando o aspecto da proteção de valores imateriais integrantes de seu acervo com a censura do dano moral. Para a caracterização dessa espécie de improbidade dispensa-se o prejuízo material na medida em que censurado é o prejuízo moral. A corroborar esse entendimento, o teor do inciso III do art. 12 da lei em comento, que dispõe sobre as penas aplicáveis, sendo muito claro ao consignar, “na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver...” (sem grifo no original). O objetivo maior é a proteção dos valores éticos e morais da estrutura administrativa brasileira, independentemente da ocorrência de efetiva lesão ao erário no seu aspecto material.7. A infringência do art. 12 da Lei 8.429/92 não se perfaz. As sanções aplicadas não foram desproporcionais, estando adequadas a um critério de razoabilidade e condizentes com os patamares estipulados para o tipo de ato acoimado de ímprobo.8. Recurso especial conhecido, porém, desprovido. (REsp 695.718/SP, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16.08.2005, DJ 12.09.2005 p. 234).

Corrobora a tese ministerial a festejada doutrina dos Promotores de Justiça do Rio de Janeiro Emerson Garcia e Rogério Pacheco, senão vejamos:

“Partindo de tais premissas, é possível compreender que a Lei nº 7.347/85 busca disciplinar, antes de tudo, uma nova técnica de tutela dos interesses coletivos e difusos, trazendo, só para citar dois exemplos, uma nova mentalidade sobre a legitimação para a causa (art. 5º) e a extensão da coisa julgada (art. 16), institutos








que, remodelados, se prestam ao resguardo dos “novos direitos”. Não se prende, assim, propriamente, ao disciplinamento do procedimento, que é o ordinário, e não de filia, de igual forma, ao sistema romano da tipicidade de ações. Entra pelos olhos, desta forma, que a incidência, ou não, das regras previstas na Lei da Ação Civil Pública, de sua técnica de tutela, independentemente do nome que se queira dar à ação e ao rito que se deseje imprimir, vai depender, fundamentalmente, ou não, de um interesse coletivo ou difuso, objeto do referido diploma legal. Se considerarmos que a Lei nº 8.429/92 compõe, ao lado de outros instrumentos constitucionais e infraconstitucionais, o amplo sistema de tutela do patrimônio público, interesse difuso, a possibilidade de manejo da ação civil pública na seara da improbidade, quer pelo Ministério Público, quer pelos demais co-legitimados, torna-se clara. Claríssima, de lege lata, em razão da regra contida no art. 129, III e § 1º, da Constituição Federal, o que, a nosso juízo, torna até desimportante a discussão sob o enfoque puramente pragmático. Equivocada, assim data vênia, a assertiva do descabimento da ação civil pública com vistas ao ressarcimento dos danos causados ao erário e à aplicação das sanções do art. 12 da Lei nº 8.429/92 em razão do suposto rito especial adotado pela Lei nº 7.347/85. Equivocada, rogata vênia, não só porque o rito da ação civil pública não é especial, como também, mesmo que especial fosse, ou venha a ser, porque a questão do procedimento, para fins de incidência da Lei, de sua técnica protetiva, como visto, é de nenhuma importância” (Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro: Lumem Júris, 2006, pág. 620-621).

É certo que a Constituição Federal de 1988 conferiu ao Parquet o status de guardião da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, sendo que, no afã de instrumentalizar o ombudsman com mecanismos idôneos para a consecução de suas finalidades institucionais, estabeleceu expressamente dentre suas funções a de promover o inquérito civil e a ação civil pública (art. 129, III).

A Constituição da República de 1988 confia ao Ministério Público, em seu artigo 129, a atribuição de zelar pela preservação do patrimônio público e social por intermédio da Ação Civil Pública, que é o instrumento processual idôneo para a defesa da probidade administrativa e para a punição do agente ímprobo, senão vejamos o enunciado normativo estampado na Lei Fundamental da República:

“Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”.

Em consonância com essa orientação, a Lei Orgânica do Ministério Público – Lei federal n.º 8.625/93 – assim estatui:








“Art. 25. Além das funções previstas nas Constituições Federal e Estadual, na Lei Orgânica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministério Público:...IV – promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei:a) para a proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio

ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos;

b) para a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa do Estado ou de Município, de suas administrações indiretas ou fundacionais ou de entidades privadas de que participem.”

Em termos mais específicos, o artigo 17 da Lei n.º 8.429/92 confere ao Ministério Público legitimidade para propor ação de improbidade administrativa nos seguintes termos:

“Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar”.

Dirimindo-se, portanto, quaisquer controvérsias sobre tal legitimidade, especialmente, quanto ao manejo da presente ação de improbidade administrativa para punir o agente ímprobo, em atenção ao mandamento constitucional do artigo 37, § 4º, a jurisprudência do egrégio Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de reconhecer legitimidade ao Ministério Público para a promoção da ação civil pública com o escopo de tutelar o patrimônio público:

EMENTA: “Ação Civil Pública. Atos de Improbidade Administrativa. Defesa do Patrimônio Público. Legitimação ativa do Ministério Público. Constituição federal, arts. 127 e 129, III. Lei 7.347/85 (arts. 1º, IV, 3º, II e 13). Lei 8.429/92 (art. 17). Lei 8.625/93 (arts. 25 e 26).1. Dano ao erário municipal afeta o interesse coletivo, legitimando o Ministério

Público para promover o inquérito civil e a ação civil pública objetivando a defesa do patrimônio público. A Constituição Federal (art. 129, III) ampliou a legitimação ativa do Ministério Público para propor Ação Civil Pública na defesa dos interesses coletivos.

2. Precedentes jurisprudenciais.








3. Recurso não provido”. (Resp. n.º 154.128/SC, 1ª Turma, relator Ministro LUIZ PEREIRA).

EMENTA: “Processual Civil. Ação Civil Pública. Defesa do Patrimônio Público. Ministério Público. Legitimidade Ativa. Inteligência do art. 129, III, da CF/88 c/c o art. 1º, da Lei n.º 7.347/85. Precedente. Recurso especial não conhecido.I – O campo de atuação do MP foi ampliado pela Constituição de 1988, cabendo ao Parquet a promoção do inquérito civil e da ação civil pública para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, sem a limitação imposta pelo art. 1º da Lei 7.347/85 (Resp. n.º 31.547-9/SP).II – Recurso especial não conhecido” (Resp n.º 67.148/SP, relator Ministro Adhemar Maciel).

A remansosa jurisprudência da Corte Superior Federal culminou com a edição da Súmula 329, assim redigida: “O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público”.

No mesmo sentido é a jurisprudência do Tribunal de Justiça goiano:

"Ação Civil Pública. Atos de improbidade administrativa. Defesa do patrimônio público. Legitimidade do Ministério Público. O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública que objetiva a proteção do erário municipal. 2. Sentença ultra e extra petita. Não há se falar em sentença ultra ou extra petita quando ela é proferida nos estritos limites do petitum. 3. Nomeação de menor impúbere para o exercício de cargo comissionado. Caracteriza-se ato de improbidade administrativa a nomeação de filho menor de 18 anos para a função pública, uma vez que ofende os princípios da administração. Apelo conhecido e improvido. Decisão unânime" (TJGO, 2ª CC, AP nº 54530-7/188, rel. Des. Fenelon Teodoro Reis, j. em 21/11/00, DJ de 06/12/00, p. 6).

Patente, portanto, que o Ministério Público é parte legítima para aforar ação civil pública em defesa do patrimônio público e da moralidade administrativa, além de ter legitimidade ativa para a promoção de ação de improbidade tendente a punir o agente ímprobo responsável por violações aos princípios estruturais do regime jurídico administrativo, pela lesão ao erário público e enriquecimento às custas dos cofres públicos.








2.2. – Os Requeridos como Agentes de Improbidade Administrativa

A norma primeira que prevê a inclusão dos atos atentatórios aos princípios constitucionais entre os atos de improbidade, encontra insculpida no artigo 37 da Constituição Federal, in verbis:

“Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:omissis§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”

Regulamentando tais dispositivos constitucionais, temos a Lei Federal nº 8.429/92, que, dentre outras matérias, estabelece as infrações contra a probidade administrativa e relaciona as respectivas sanções a serem aplicadas quando de sua prática por qualquer agente público que delas se beneficie. Inclusive em seu artigo 4º acha-se renovada a ordem constitucional retro:

“Art. 4° - Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.”

Para os fins desta lei, considera-se agente público todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente, com ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação ou qualquer outro vínculo, mandato, cargo, emprego ou função em qualquer entidade pública ou mesmo privada (artigo 2º).

Nesse conceito encontram-se inseridas os Réus Leandro dos Santos Silva e Sílvio Pereira da Silva, os quais, por serem os agentes públicos (latu sensu) responsáveis pelos atos de improbidade em comento, figuram no pólo passivo da presente ação em razão, também, da disposição contida no caput do artigo 1º, in verbis:

“Art. 1º. Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos








Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% (cinqüenta por cento) do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta Lei.”

Por outro lado, as disposições da Lei nº 8.429/92 são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (artigo 3º).

Vale observar que estão também sujeitos às sanções da lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

Ademais, como se vê, é amplíssimo o universo de pessoas cujo procedimento pode ser apontado como ímprobo, desde servidores ou terceiros, incidam nas situações apontadas pela lei. Exemplificativamente, estariam também sujeitos às cominações legais, membros de colegiados que não são remunerados, dirigentes de entidades privadas, fornecedores, enfim todos os que concorram para a prática dos atos previstos na lei.

Bastante largo é, também, o número de entidades cujo patrimônio se acha protegido pelas disposições legais em referência. Para se ter uma idéia da amplitude do alcance da lei, basta observar que empresas que gozam de incentivos fiscais, a exemplo das que eram favorecidas através da extintas SUDENE, SUDAM e outros organismos nacionais ou estaduais, como o FAIN, acham-se reguladas pela legislação ora comentada, em relação à conduta irregular de seus administradores, dolosa ou culposa, em que pese sua condição de empresas privadas.

2.3. – Individualização dos Atos de Improbidade Administrativa

A Lei nº 8.429/92 conhece três tipos de atos ímprobos na administração, a saber:

a) atos que importam em enriquecimento ilícito (artigo 9º); b) atos que causam prejuízo ao erário (artigo 10); e c) atos que atentam contra os princípios da administração pública (artigo 11).

A primeira classe de atos de improbidade administrativa compreende os seguintes (artigo 9º, caput, e incisos I a XII, da Lei nº 8.429/92):








“Art. 9º. Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei, e notadamente:I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no artigo 1º por preço superior ao valor de mercado;III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei;VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei;XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei.”








O artigo 9º retro-citado envolve 12 (doze) diferentes hipóteses de atos de improbidade que importam enriquecimento ilícito. Não é rol taxativo ou exaustivo, o que fica claro pela utilização, no caput, do advérbio notadamente para enunciar a dúzia de incisos exemplificativos do enunciado.

Tanto o caput quanto os incisos do artigo 9º guardam entre si uma característica: o agente público aufere vantagem econômica indevida, para si ou para outrem, em razão do exercício ímprobo de cargo, mandato, função, emprego ou atividade pública.

Ainda que não concorra o prejuízo ao erário ou ao patrimônio das entidades referidas no artigo 1º, a percepção, ainda que indireta, de dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica já realiza o “tipo”.

A segunda classe de atos de improbidade, na conformidade da disposição legal, é a dos que causam lesão ao erário, compreendendo as seguintes práticas (artigo 10 da Lei nº 8.429/92):

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º desta Lei, e notadamente:I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei;II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no artigo 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistenciais, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no artigo 1º desta Lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;








VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.”

O artigo 10 retro-citado envolve 13 (treze) diferentes hipóteses de atos de improbidade que importam lesão ao erário. Não é rol taxativo ou exaustivo, o que fica claro pela utilização, no caput, do advérbio notadamente para enunciar a dúzia de incisos exemplificativos do enunciado.

Finalmente, a terceira classe dos atos de improbidade administrativa contempla os atos que atentam contra os princípios da administração pública, violando os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, e notadamente os seguintes (artigo 11 da Lei nº 8.429/92):

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, e notadamente:I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência;II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;IV - negar publicidade aos atos oficiais;V - frustrar a licitude de concurso público;VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.”








O artigo 11 retro-citado envolve 07 (sete) diferentes hipóteses de atos de improbidade que atentam contra os princípios da administração pública, violando os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. Da mesma forma que o artigo 9º e o artigo 10, o rol não é taxativo ou exaustivo, o que fica claro pela utilização, no caput, do advérbio notadamente para enunciar a dúzia de incisos exemplificativos do enunciado.

Assim, pela análise dos eventos narrados, tem-se que os Réus Leandro dos Santos Silva e Sílvio Pereira da Silva, na qualidade de Secretário Municipal de Finanças e Chefe do Executivo Municipa, respectivamente, são os responsáveis pelo desconto relativo às consignações procedida em folha de pagamento dos servidores, bem como o repasse para as instituições financeiras.

Dessa forma, na medida que recolhem tais contribuições e não repassam às instituições financeiras, cometem ato de improbidade administrativa, vez que atentam contra os princípios da legalidade, moralidade, honestidade e lealdade.

Na lição de PAZZAGLINI, a improbidade administrativa, sinônimo jurídico de corrupção e malversação administrativas, exprime o exercício da função pública com desconsideração aos princípios constitucionais expressos e implícitos que regem a Administração Pública.

Dispõe o art. 37, “caput”, da Constituição Federal de 1988, que a “administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade”.

Por outro lado, o art. 11, da Lei nº 8.429/92 preceitua que são atos de improbidade administrativa aqueles que atentam contra os princípios da Administração Pública.

Portanto, a Lei 8.429/92 caracterizou como improbidade administrativa e, assim, submeteu às penalidades impostas na Lei Maior e nela própria, qualquer ofensa aos princípios constitucionais.

Com efeito, enquanto o princípio da legalidade permite ao particular fazer o que não é vedado pelo ordenamento positivo (art. 5°, II, CF), para o agente público, e, principalmente, para o administrador público, significa que só pode fazer o que a lei autoriza e lhe determina (art. 37, CF).

A Administração Pública, destarte, só pode atuar secundum legem, caracterizando-se como atividade infralegal. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Ao agente público incumbe, pois, o dever de aplicar a lei e a proibição de agir contra legem.








O princípio da legalidade significa que o administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal.

Segundo o princípio da moralidade administrativa, o comportamento da Administração Pública e de seus agentes não pode ofender a moral, os bons costumes e as regras de boa administração, a atuação tem de estar em conformidade com princípios éticos, os quais não foram respeitados pelo réu.

A conduta dos demandados, narrada anteriormente, consistente em não efetuar o repasse dos valores já debitados nos holerites dos servidores para as Instituições Financeiras, constitui flagrante ofensa à Lei Municipal e aos Convênios anteriormente citados, bem assim violação aos princípios da legalidade e moralidade administrativa.

No caso em apreciação, à vista da prova pré-constituída, observa-se, claramente, que os Réus feriram e vem ferindo frontalmente princípios constitucionais que norteiam a Administração Pública, praticando, por conseguinte, ato de improbidade.

Primeiramente, constata-se que houve uma inegável ofensa ao princípio constitucional da moralidade administrativa, assim compreendida como “a ética da conduta administrativa; a pauta de valores morais a que a Administração Pública, segundo o corpo social, deve submeter-se para a consecução do interesse coletivo”. Tal princípio compreende em seu âmbito os chamados princípios da lealdade e da boa fé, como esclarece CELSO BANDEIRA DE MELLO, segundo os quais “a Administração haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos”.

Diante de tais conceitos, infere-se que os Réus desrespeitaram a moralidade, a boa fé e a lealdade administrativas, na medida em que deixou de realizar os repasses concernentes aos descontos relativos às consignações, decorrentes dos empréstimos realizados pelos servidores públicos para as Instituições Financeiras já citadas.

Portanto, o não repasse dos descontos relativo as operações de empréstimos consignados às Instituições Financeiras, para atender qualquer outro fim, fere o princípio da moralidade administrativa. Isso porque, enquanto que os servidores acreditam que o poder público repassa para as Instituições os valores mensalmente descontadas de seus contracheques, destinados a saldarem os débitos decorrentes dos empréstimos realizados, os Rúes, à surdina, utilizam-se das referidas quantias para cobrir os frutos da má administração dos recursos públicos.

Ora, tal fato pode ser comprovado quando verificados os documentos juntados no Procedimento Administrativo nº 066, onde se identifica todos os repasses feitos até a data de








13/12/2010, bem como demonstrativo que indica o servidor, o contrato e o número de prestações que se encontram em aberto junto às Instituições Financeiras, decorrentes da ausência de repasse por parte da Municipalidade.

O mais grave, é que se analisarmos os demonstrativos juntados, podemos observar que já existem parcelas que já foram quitadas pelos servidores municipais, mais em razão do não repasse pela Prefeitura Municipal, não é possível a quitação do empréstimo, acarretando a ausência de baixa no sistema da Instituição Financeira, lesando sobremaneira os servidores municipais que acreditam piamente que suas obrigações financeiras perante as instituições financeiras estão liquidadas.

Ora, deixar os Réus de repassar às instituições financeiras os valores que foram descontados dos servidores municipais relativo a operações de empréstimos consignados em folha de pagamento, e conseqüente apropriação de tais quantias ou desvio de tais para finalidades outras, constitui ato de improbidade administrativa, presente o dolo e a afronta ao princípio da moralidade pública, que não se dissipa pelo simples ato de ressarcimento posterior.

Veja-se decisão nesse sentido, do TJMG:

Numeração Única 2321420-20.2000.8.13.0000Número do processo 1.0000.00.232142-0/000(1)Relator: Des.(a) BADY CURI Data do Julgamento: 29/08/2002Data da Publicação: 15/10/2002Ementa:AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESSARCIMENTO DE DANOS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. A obrigação de indenizar nasce da prática de ato realizado em desconformidade com a lei, causador de presumido dano à moralidade administrativa, eis que o dano é a ofensa à legalidade e à moralidade, cuja mensuração, para efeito de reparação material, tem por parâmetro o efetivo dispêndio feito pelo erário, como decorrentes das despesas forçadas pelo ato ilegal.Súmula: DERAM PROVIMENTO PARCIAL, VENCIDO O VOGAL.

É que do administrador público se espera que ele sirva "a Administração com honestidade, procedendo no exercício de suas funções sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer"1

Isto sem contar que os servidores que estão recebendo cobranças das instituições financeiras em razão do não repasse dos valores deles descontados, podem acionar judicialmente o Município de Vianópolis, seja por danos materiais ou morais (ou ambos), o que, sem dúvida, causará prejuízo ao erário municipal.

Veja-se decisão nesse sentido, do TJMG:

1Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, tomo II, p. 684).Promotor de Justiça Maurício Alexandre Gebrim Página 19



http://www.tjmg.jus.br/juridico/sf/proc_resultado.jsp?comrCodigo=0&numero=1&listaProcessos=00232142&btn_pesquisar=Pesquisar






Numeração Única: 0025055-37.2006.8.13.0508Número do processo 1.0508.06.002505-5/001(1)Relator: Des.(a) WANDER MAROTTA Data do Julgamento: 01/04/2008Data da Publicação: 30/04/2008Ementa:AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS - RESPONSABILIDADE CIVIL - CONVÊNIO PARA EMPRÉSTIMOS SOB CONSIGNAÇÃO FIRMADO ENTRE O MUNICÍPIO E A CAIXA ECONÔMICA FEDERAL - INSCRIÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS NO SERASA EM DECORRÊNCIA DO NÃO REPASSE DOS VALORES DESCONTADOS EM PAGAMENTO - TEORIA OBJETIVA - RISCO ADMINISTRATIVO - ART. 37, § 6º, DA CF - PROVA - DEVER DE INDENIZAR - FIXAÇÃO DO QUANTUM. - O Município responde objetivamente pelos danos causados aos administrados, conforme preceito da CF 37, § 6º. Somente deixa de ser responsabilizado se demonstrar que o dano ocorreu por culpa exclusiva da vítima. - É devida indenização por danos morais quando fica provado que, em decorrência da omissão do Município em repassar à Caixa Econômica Federal os valores descontados de seus pagamentos e relativos às parcelas do empréstimo por consignação, tiveram seus nomes inscritos no SERASA.- A verba indenizatória, decorrente de dano moral, tem como objetivo minimizar a dor e a aflição suportada pela vítima. Tem caráter compensatório e não pode constituir fonte de enriquecimento ilícito, defeso por lei.- A denunciação pode prejudicar o autor quando introduz elementos de fato novos e estranhos à causa principal, por ser ele alheio a tais fatos, devendo ser apurada a responsabilidade do denunciado, nestes casos, em ação autônoma. (Sublinhou-se e Negritou-se)Súmula: NEGARAM PROVIMENTO.

Pois bem, com base nos eventos narrados, tem-se que todos os Réus realizaram diversos comportamentos ilícitos, atentando, assim, contra os princípios da administração pública, violando os deveres de honestidade, moralidade, legalidade, imparcialidade e lealdade às instituições, ferindo, por conseguinte, as disposições contidas no artigo 11, caput, da Lei nº 8.429/92.

Até que poder-se-ia querer argumentar boa - fé dos Réus, mas mesmo a falta de responsabilidade delas para com o trato da coisa pública, importa em atos ilegais, imorais e desorganizados, o que possibilita a perseguição das sanções legais pertinentes, atentando-se para a circunstância relevante de que a obrigação de ressarcir o dano, integralmente, dar-se-á sempre, seja este causado por ação ou omissão, dolosa ou culposa, pouco importa.

O inolvidável Professor Hely Lopes Meirelles, assim expressou em sua obra Direito Administrativo Brasileiro sobre a Legalidade.

“A legalidade, como princípio de administração ( CF. art.37, caput ), significa que o administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da Lei e às exigências do bem comum, e deles não pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da Lei. Na administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei










autoriza” ( Direito Administrativo Brasileiro, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, 18.ª edição, 1993, p. 82 )

Sobre o princípio da Legalidade, vale lembrar o arguto comento de Celso Antônio Bandeira de Melo : “Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele é a tradução jurídico de um propósito político : o de submeter os exercentes do poder em concreto – o administrativo – a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições ou desmandos”. Grifei. ( Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, São Paulo, 8.ª edição, 1996, p. 57 )

Agir em conformidade da lei como princípio da legalidade é algo muito mais abrangente do que seguir formalmente e exteriorizadamente os atos prescritos em Lei.

“Cumprir simplesmente na frieza de seu texto não é o mesmo que atendê-la na sua letra e no seu espírito. A administração, por isso, deve ser orientada pelos princípios do Direito e da Moral, para que ao legal se ajunte o honesto e o conveniente aos interesses sociais” ( Hely L. Meirelles, op. cit. p. 83 )

Aparente legalidade não implica necessariamente em moralidade.

“Por considerações de Direito e de moral, o ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos ‘nom omne quod licet honestum est’ A moral comum, remata Hauriou é imposta ao homem por sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum”.

“Princípio da Moralidade Administrativa. De acordo com ele a Administração e seus agentes têm de atuar na conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará violação ao próprio direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalidação, porquanto tal princípio assumiu foros de pauta jurídica. ( ... ) Segundo os Cânones da lealdade e da boa fé a Administração haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direito por parte dos cidadãos” . Grifei. ( Celso Antônio Bandeira de Melo, op. cit. p. 69 )








Segundo José Augusto Delgado “o valor jurídico do ato administrativo não pode se afastado de seu valor moral, implicando isso um policiamento ético na administração. A motivação e o modo de agir do agente público submetem-no a controles, especialmente ante o princípio da moralidade administrativa. Ações maliciosas ou imprudentes devem ser reprimidas. A doutrina há de buscar alcance largo ao princípio da moralidade”( O princípio da moralidade administrativa e a Constituição Federal de 1988, in RT 680/38, junho de 1992, apud Fábio Osório Medina, Improbidade Administrativa, 2.ª ed. , Porto Alegre, Síntese, 1998, p. 144 )

Por fim, embora intimamente ligados aos anteriores, vejamos o que significa o

princípio da Impessoalidade, buscando a lição de Mário Pazzaglini filho.

“Administrar é um exercício institucional e não pessoal. A conduta Administrativa deve ser objetiva, imune ao intersubjetivismo e aos liames de índole pessoal, dos quais são exemplos o nepotismo, o favorecimento, o clientelismo e a utilização da máquina administrativa como Promoção pessoal. Pautada na lei, a conduta administrativa deve ser geral e abstrata, jamais focalizada em pessoas ou grupos. Sua finalidade é a realização do bem comum, síntese tradutora dos objetivos fundamentais do Estado Brasileiro. (...) Também é a impessoalidade afetada pelo princípio republicano que impõe ao Administrador o dever de, como mero gestor da res publica, não fazer seu ou de alguns aquilo que é de todos. A prevalência do interesse social sobre eventuais anelos individuais ou grupais reclama uma conduta administrativa impessoal” (Improbidade Administrativa, 2.ª ed. , São Paulo, Atlas, 1997, p. 50/51 )

De resto, desde já se aduz ser absolutamente improcedente eventual alegação de que o ato de improbidade foi praticado por subordinados do Chefe do Executivo de Vianópolis, o Réu Sílvio Pereira da Silva, ao largo da sua responsabilidade, até porque se aplica, quanto a esta questão, as regras atinentes à culpa in eligendo e in vigilando.

A primeira, na medida em que os cargos de confiança são de livre provimento do Prefeito Municipal, há responsabilidade solidária entre os auxiliares diretos do Prefeito Municipal e este.

Assim, podendo o Chefe do Executivo prover livremente os cargos, nomeando e exonerando os Secretários Municipais, Diretores e demais ocupantes de cargo em comissão, conclui-se que seus ocupantes hão de merecer sua confiança,2 até porque, como bem ensina HELY LOPES MEIRELLES,3 “a responsabilização dos servidores públicos é dever genérico da Administração e específico de todo chefe, em relação a seus subordinados”.

2“os cargos de provimento em comissão (cujo provimento dispensa concurso público) são aqueles vocacionados para serem ocupados em caráter transitório por pessoa de confiança da autoridade competente para preenchê-los, a qual também pode exonerar ad nutum, isto é, livremente, quem os esteja titularizando” [in MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 13ª ed., Malheiros, p. 276].3Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed., Malheiros, 2001, p. 461.








A culpa in vigilando caracteriza-se na medida em que o Chefe do Executivo Municipal não exerce o controle sobre os atos de seus subordinados, omitindo-se no cumprimento de disposição expressa de lei.

Por óbvio, tais institutos do direito obrigacional, cuja gênese está no Direito Privado, devem ser analisados sob a ótica do Direito Público.

Preciosos, ainda, os seguintes comentários à Lei Orgânica do Município de São Paulo:4

“Os Secretários Municipais são auxiliares diretos do Prefeito, por ele nomeados como agentes políticos sobre os quais tem o nutum, podendo exonerá-los, como os nomeou, sem necessidade de autorização do Poder Legislativo.[…]A administração municipal, como toda organização governamental, tem sua cúpula administrativa, que concebe a política a ser seguida, estabelecendo o plano a ser executado no quatriênio ou os planos temporários ou ainda os planos setorizados e os põe em execução, escolhendo os meios e a oportunidade. A cabeça da estrutura do governo local formada pelos Secretários Municipais, pelo Procurador-Geral do Município, pelos consultores e assessores técnicos, formam a direção superior da administração municipal, cuja direção cabe ao Prefeito, que dá a decisão, expressa ou tácita, aprovando ou não, as medidas desse primeiro escalão.A atribuição de decidir é do Prefeito. Os auxiliares diretos que compõem a cúpula, coadjutores de confiança, têm competência delegada para executar o decidido pelo Prefeito, ainda que essa decisão não seja formal. A ação da direção superior da administração é tomada como conseqüência do querer do Prefeito, porque, se não o quisesse, bastaria o nutum para demonstrar o contrário.A Administração superior tem caráter subordinado e hierarquizado ao Prefeito, razão por que este responde por ela. O Prefeito é o governo, que decide politicamente” [sem os destaques no original].

Com a competência de sempre, aborda a questão HELY LOPES MEIRELLES:5

“As atribuições do prefeito são de natureza governamental e administrativa; governamentais são todas aquelas de condução dos negócios públicos, de opções políticas de conveniência e oportunidade na sua realização, e, por isso mesmo, insuscetíveis de controle por qualquer outro agente, órgão ou Poder; administrativas são as que visam à concretização das atividades executivas do Município, por meio de atos jurídicos sempre controláveis pelo Poder Judiciário e,

4GODOY, Mayr, A lei orgânica do município comentada, Livraria e Editora Universitária de Direito, 1990, p. 143-4.5Direito Municipal Brasileiro, 10ª ed., Malheiros, 1998, p. 543.








em certos casos, pelo Legislativo local. Claro está que o prefeito não realiza pessoalmente todas as funções do cargo, executando aquelas que lhe são privativas e indelegáveis e traspassando as demais aos seus auxiliares e técnicos da Prefeitura (secretários municipais, diretores de departamentos, chefes de serviços e outros subordinados). Mas todas as atividades do Executivo são de sua responsabilidade direta e indireta, quer pela sua execução pessoal, quer pela sua direção ou supervisão hierárquica” [sem os grifos no original].

Ainda, oportuno à colação decisão da pena do Douto Juiz de Direito Doutor FLÁVIO RENATO CORREIA DE ALMEIDA, à época titular da 3ª Vara Cível da Comarca de Maringá, no curso dos Autos de ação civil pública nº 650/2000, em que ocupava o pólo passivo o Prefeito Municipal de Paiçandu, versando a lide especificamente sobre a omissão do Administrador Público no cumprimento do dispositivo do art. 27, § 2º, da Constituição do Estado do Paraná, que determina a publicação semestral dos gastos com propaganda e publicidade, que sintetiza brilhantemente a questão posta:

“No mérito, razão assiste ao autor. Embora tenha o réu tentado afastar sua responsabilidade sob a alegação de que o Chefe do Gabinete é quem teria a incumbência de fazer publicar os relatórios, é sabido que toda a estrutura de governo é escolhida, e nomeada, pelo Prefeito, nos moldes do que ocorre nas outras esferas de poder.Por isso, ao escolher e nomear alguém para exercer o cargo, que é de confiança, o Chefe do Poder Executivo carreia para si toda a responsabilidade pelos atos praticados pelo escolhido, até porque este age a mando daquele. É evidente que, por existir a cadeia de comando, aquele que tem o poder de ordenar tem também a responsabilidade pelos atos dos subordinados.Na condição de administrador da coisa pública, cabe ao Prefeito velar pelo fiel cumprimento dos deveres da Administração, como ressalta TOSHIO MUKAI:6

‘Para a concretização do interesse público, que, em última análise, resume-se no bem coletivo, os administradores públicos detêm poderes e deveres, ou seja, meios e responsabilidades para o exercício das respectivas funções públicas em prol de todos os que se achem no âmbito territorial ou funcional de suas atribuições legais. O administrador público tem principalmente deveres a serem bem e fielmente cumpridos com os poderes e recursos materiais, financeiros e humanos ao seu dispor.’Assim, não se trata, como pretende o réu, de afirmar que o Prefeito deva, pessoalmente, cuidar de todos os atos praticados pela Administração. É óbvio que existem muitas pessoas praticado atos administrativos, mas o comando parte do Prefeito, a quem incumbe escolher pessoas que, efetivamente, cumpram com os deveres do administrador.

6Direito administrativo sistematizado, Saraiva, 1999, p. 154.Promotor de Justiça Maurício Alexandre Gebrim Página 24







Aliás, o ato omissivo não tem a minimização que o réu pretende lhe dar. Não se trata de ‘mero ato administrativo’, porque nenhum ato administrativo é ‘mero’. À Administração compete, estritamente, cumprir a lei. E esta, no presente caso, foi desrespeitada.”

De fato, extrai-se da conduta dos réus a ofensa aos princípios norteadores da Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade administrativa, publicidade e eficiência, todos previstos na regra Constituição acima mencionada.

No dizer de PAULO BONAVIDES,7

“as regras vigem, os princípios valem; o valor que neles se insere se exprime em graus distintos. Os princípios, enquanto valores fundamentais, governam a Constituição, o regímen, a ordem jurídica. Não são apenas a lei, mas o Direito em toda a sua extensão, substancialidade, plenitude e abrangência” [sem os destaques no original].

Para CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO:8

“Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou de inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra. Isso porque, com ofendê-lo, abatem-se as vigas que o sustêm e alui-se toda a estrutura nelas esforçada.”

Os princípios da Administração previstos na Constituição Federal, são reproduzidos na Constituição Estadual e na Lei Orgânica do Município de Vianópolis, não havendo razão para que os Réus possam alegar ignorância ou qualquer outra circunstância para descumpri-los.

No tocante ao princípio da legalidade infringido pelos Réus, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO em magistral lição pontua que:9

7Curso de Direito Constitucional, Malheiros, 5ª ed., 1994, p. 260.8Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 5ª ed. 1994, p. 451.9Op. cit., p. 48.








“... o princípio da legalidade é o da completa submissão da Administração às leis. Esta deve tão somente obedecê-las, cumpri-las, pô-las em prática. Daí que a atividade de todos os seus agentes, desde o que lhe ocupa a cúspide, isto é, o Presidente da República, até o mais modesto dos servidores, só pode ser a de dóceis, reverentes, obsequiosos cumpridores das disposições gerais fixadas pelo Poder Legislativo, pois esta é a posição que lhes compete no direito brasileiro” [sem os destaques no original].

Quer significar que o ato de todo o servidor público, de todo o agente público, deve ser realizado nos termos da Lei. Enquanto para o particular o que não é proibido é permitido, ao administrador, e à própria Administração, somente é permitido fazer o que a lei expressamente autoriza, ou seja, o que não é permitido pela lei é proibido.

O sempre lembrado DIÓGENES GASPARINI, aponta que:10

“O princípio da legalidade, resumido na proposição suporta a lei que fizeste, significa estar a Administração Pública, em toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Qualquer ação estatal, sem o correspondente calço legal ou que exceda o âmbito demarcado pela lei, é injurídica e expõe-se à anulação. Seu campo de ação, como se vê, é bem menor do que o do particular. De fato, este pode fazer tudo o que a lei permite, tudo o que a lei não proíbe; aquela só pode fazer o que a lei autoriza e, ainda assim, quando e como autoriza. [Na seqüência arremata, dizendo:] A este princípio também se submete o agente público. Com efeito, o agente da Administração Pública está preso à lei e qualquer desvio de suas imposições pode nulificar o ato e tornar seu autor responsável, conforme o caso, disciplinar, civil e criminalmente” [sem os destaques no original].

Vislumbra-se, outrossim, terem os Réus contrariado o princípio da moralidade administrativa, princípio pelo qual, na lição de DIÓGENES GASPARINI:

“o ato e a atividade da Administração Pública devem obedecer não só à lei mas a própria moral, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme afirmavam os romanos”.11

10Direito Administrativo, 4ª ed. Saraiva, 1995, p. 6.11Direito Administrativo, 4ª ed. Saraiva, 1995, p. 7.








Referido autor, continuando a comentar o princípio da moralidade administrativa, diz que:12

“Para Hely Lopes Meirelles, apoiado em Manoel Oliveira Franco Sobrinho, a moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito de bom administrador, aquele que, usando de sua competência, determina-se não só pelos preceitos legais vigentes mas também pela moral comum, propugnando pelo que for melhor e mais útil para o interesse público. A importância desse princípio já foi ressaltada pelo Tribunal de Justiça de São Paulo (RDA 89/134), ao afirmar que a moralidade administrativa e o interesse coletivo integram a legalidade do ato administrativo”.

Discorrendo sobre o tema, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO assevera que:13

“… compreendem-se em seu âmbito, como é evidente, os chamados princípios da lealdade e da boa-fé, tão oportunamente encarecidos pelo mestre espanhol Jesus Gonzales Peres em monografia preciosa. Segundo os cânones da lealdade e boa-fé, a Administração haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos”.

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, citando Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, de modo mais radical enfatiza que:14

“Mesmo os comportamentos ofensivos da moral comum implicam ofensa ao princípio da moralidade administrativa”.

E mais adiante sentencia:15

“Em resumo, sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e de eqüidade,

12Op. cit., p. 7.13Curso de Direito Administrativo, 5ª ed., 1994, Malheiros Editores, p. 59-60.14Direito Administrativo, 8ª ed., 1997, Atlas, p. 71.15Op. cit., p. 71.








a idéia comum de honestidade, estará havendo uma ofensa ao princípio da moralidade administrativa”.

Assim é a atitude dos Réus, ao desrespeitarem, deliberadamente, às determinações legais.

Portanto, restou claro e evidente, a ocorrência de atos atentatórios aos princípios da legalidade, moralidade administrativa e eficiência da Administração Pública, praticados pelos Réus, considerado atos de improbidade administrativa, na medida em que, com seu atuar, violaram os deveres de legalidade e lealdade às instituições (especificamente, ao Município de Vianópolis), previsto no art. 11, caput, da Lei n. 8.429/1992.

Todavia, não sem antes em dizer que dentre os deveres do servidor público, ressai o dever de probidade, que segundo HELY LOPES MEIRELLES:16

“está constitucionalmente integrado na conduta do administrador público, como elemento necessário à legitimidade de seus atos”

Discorrendo sobre o dever de probidade, DIÓGENES GASPARINI pondera que:17

“Esse dever impõe ao agente público o desempenho de suas atribuições sob pautas que indicam atitudes retas, leais, justas, honestas, notas marcantes da integridade do caráter do homem. É nesse sentido, do reto, do leal, do justo e do honesto que deve orientar o desempenho do cargo, função ou emprego junto ao Estado ou entidade por ele criada, sob pena de ilegitimidade de suas ações”.

Na lição do insigne administrativista,18

“os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a Administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou receita anual, serão punidos com base na Lei federal n. 8.429/92”.

16Op. cit., p. 91.17Op. cit., p. 51.18Op. cit., p. 7.








Com efeito, a Lei 8.429/1992, cujo teor do art. 1º é acima reproduzido pelo ilustre jurista, estabelece no que consistem os atos de improbidade administrativa, qual é a sua punição e quais são seus responsáveis, legitimando o Ministério Público, em seu artigo 17, à propositura de ação civil, com rito ordinário, contra estes últimos.

Também vale consignar as disposições do art. 4º da Lei 8.429/1992 no tocante a conduta que se espera de qualquer agente público:

Art. 4º. Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.

A punição do agente público que viola, deliberadamente, os princípios basilares da Administração Pública é absolutamente necessária e deve ser exemplar, ainda mais em um momento que se busca o resgate da seriedade com o trato da coisa pública, em que se objetiva a probidade no serviço público e a responsabilização dos funcionários descumpridores de seus deveres.

Ressalta-se que, independente do enquadramento dado à conduta de cada um dos réus, deve-se destacar que a defesa deverá versar sobre os fatos a eles imputados e não sobre a classificação, que será especificada, ao final, na sentença.

2.4. – Das sanções aplicáveis aos Réus

A Lei nº 8.429/92 não se preocupa em definir crimes. Os atos tipificados nos artigos 9°, 10 e 11 não constituem crimes no âmbito da referida lei. Muitas das condutas ali descritas são de natureza criminal, assim definidas, porém, em outras leis, a exemplo do Código Penal, do Decreto-Lei 201, da Lei n° 8.666/93 etc.

Não sendo crimes, têm, contudo, uma sanção, de natureza política ou civil, cominada na lei sob comentário, independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica.

Assim, os atos de improbidade administrativa praticados pelos Réus e que importaram em enriquecimento ilícito estão sujeitos às seguintes cominações (artigo 9º c/c artigo 12, inciso I, ambos da Lei nº 8.429/92):

a) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio; b) ressarcimento integral do dano, quando houver;








c) perda da função pública; d) suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos; e) pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial; f) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos.

Em relação ao prejuízo ao erário, as sanções aplicáveis são (artigo 10 c/c artigo 12, inciso II, ambos da Lei nº 8.429/92):

a) ressarcimento integral do dano, se houver; b) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância; c) perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos; d) pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano; e) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditício, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos

Finalmente, a prática dos atos de improbidade praticados pelos Réus, que atentaram contra a moralidade e demais princípios da administração, acarretam como sanção (artigo 11 c/c artigo 12, inciso III, ambos da Lei nº 8.429/92):

a) ressarcimento integral do dano; b) perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos; c) pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente;

d) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefício ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Forçoso reconhecer, que neste lamentável fato, reprovável ao extremo foram os comportamentos dos Réus.

2.5. – Da Prescrição

Cumpre-nos referir ao prazo para ajuizamento das ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas na lei 8.429/92. Segundo esta, as mencionadas ações podem ser propostas até








cinco anos após o término do exercício de mandato, cargo em comissão ou função de confiança (artigo 23, inciso I).

Nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego, devem as ações ser propostas dentro do prazo prescricional previsto na lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público (artigo 23, inciso II).

No caso em comento se percebe que a presente ação não se encontra atingida pelo instituto da prescrição, posto que os fatos ilícitos ocorreram a partir do final do ano de 2.009.

2.6. – Da Obrigação de Fazer e da Antecipação da Tutela

Conforme documentação carreada, a descaso dos Réus em repassar às Instituições Financeiras citadas os descontos relativos às consignações referentes aos empréstimos realizados pelos servidores municipais, poderá acarretar a inscrição destes no Serviço de Proteção ao Crédito e SERASA, haja vista a ausência de baixa no sistema da Instituição Financeira, lesando sobremaneira os servidores municipais que acreditam piamente que suas obrigações financeiras perante o banco consignatário estão liquidadas, e, por conseguinte, que o Município de Vianópolis possa vir a ser acionado judicialmente, por danos matérias e morais, causando prejuízo ao erário municipal.

Cumpre destacar que o artigo 273 do Código de Processo Civil, in verbis, permite ao Magistrado a antecipação total ou parcial dos efeitos da tutela pretendida nos pedidos da inicial, sempre que essa providência for necessária diante do fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação, como ocorre na espécie.

“Art. 273 - O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação e:I - haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação; ouII - fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto propósito protelatório do réu.§ 1º - Na decisão que antecipar a tutela, o juiz indicará, de modo claro e preciso, as razões do seu convencimento.§ 2º - Não se concederá a antecipação da tutela quando houver perigo de irreversibilidade do provimento antecipado.§ 3º - A efetivação da tutela antecipada observará, no que couber e conforme sua natureza, as normas previstas nos arts. 588, 461, §§ 4o e 5o, e 461-A.§ 4º - A tutela antecipada poderá ser revogada ou modificada a qualquer tempo, em decisão fundamentada.








§ 5º - Concedida ou não a antecipação da tutela, prosseguirá o processo até final julgamento.§ 6º - A tutela antecipada também poderá ser concedida quando um ou mais dos pedidos cumulados, ou parcela deles, mostrar-se incontroverso.§ 7º - Se o autor, a título de antecipação de tutela, requerer providência de natureza cautelar, poderá o juiz, quando presentes os respectivos pressupostos, deferir a medida cautelar em caráter incidental do processo ajuizado.”

Para concessão antecipada da tutela se faz necessária a presença do periculum in mora e do fumus boni iuris. Aquele é presumido em lei. Este se encontra amplamente demonstrado.

A doutrina a propósito de José Carlos Barbosa Moreira:

“Se a Justiça civil tem aí um papel a desempenhar, ele será necessariamente o de prover no sentido de prevenir ofensas a tais interesses, ou pelo menos de fazê-lo cessar o mais depressa possível e evitar-lhes a repetição; nunca o de simplesmente oferecer aos interessados o pífio consolo de uma indenização de que modo nenhum os compensaria adequadamente do prejuízo sofrido, insuscetível de mediar-se com o metro da pecúnia” (Temas de Direito Processual, pág. 24).

Fumus boni iuris

De acordo com o que até aqui foi exposto, a existência do direito invocado dá sinais evidentes de ser verossímil.

A exposição nos itens anteriores mostra a aparência do bom direito.

Também assim os documentos juntados à presente peça bastam-se a comprovar as narrativas apresentadas.

Periculum in mora

O prejuízo não é só dos servidores municipais, ativos, inativos e pensionistas.

No caso, restou apurado que os Réus vem desviando e dando destinação diversa aos valores descontados dos servidores municipais, uma vez que o Município de Vianópolis assumiu o compromisso de descontar dos beneficiários e repassar às Instituições Financeiras e assim não o fez, encontrando-se pagamentos em aberto.

Diante da inércia do Município, através dos Réus, tal fato poderá ocasionar a restrição do crédito dos servidores municipais, com inclusão destes nos serviços de proteção ao








crédito – SPC e SERASA, até mesmo um constrangimento futuro, caso venham a contrair novos empréstimos com outras instituições financeiras, uma vez que na mente dos servidores do município suas obrigações já se encontram quitadas, permitindo, doutro lado, que estes, se sentido prejudicados, acionem o Município de Vianópolis judicialmente por danos materiais e morais, o que causará prejuízo ao erário municipal, e, em conseqüência, a toda a população, que terá que arcar com a irresponsabilidade deles.

III – DO PEDIDO

ANTE O EXPOSTO DE TAIS CONSIDERAÇÕES, requer o Ministério Público do Estado de Goiás, por seu Representante Legal ao final assinado, no uso de suas atribuições:

a) Seja a presente petição recebida, autuada e processada na forma e no rito preconizado no artigo 17 da Lei n° 8.429/92, com a alteração produzida através da Medida Provisória nº 2.225-45, de 04 de setembro de 2001 e demais legislações atinentes à matéria, juntando para tanto os documentos que acompanham essa inicial;

b) SEJA CONCEDIDA ANTECIPAÇÃO DE TUTELA para obrigar os réus, até final julgamento da presente ação, na Obrigação de Fazer consistente em repassar mensalmente às Instituições Financeiras citadas, nas datas previstas nos contratos/convênios firmados, os valores descontados dos servidores municipais ativos, inativos e pensionistas, o que deverá ser comprovado mensalmente a este Juízo;

c) Em caso de descumprimento do item anterior, requer-se, desde já, a fixação de multa diária aos réus, com o valor a se fixado a critério desse Juízo com observância dos mandamentos legais, a ser suportada pelo próprio patrimônio pessoal deles, fixando-se prazo razoável para o cumprimento da tutela liminar.

d) Digne-se sejam os Réus notificados para oferecerem manifestação por escrito, instruindo-a, se assim lhes aprouver, com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias;

e) Recebida ou não a manifestação dos Réus, seja aceita a presente petição e citados pessoalmente, nos locais inicialmente indicados para, querendo, virem responder aos termos da presente ação no prazo legal, sob pena de aplicação dos consectários jurídicos legais da revelia, o que desde já requer, produzindo as provas que porventura possuirem, acompanhando-a até final julgamento, facultando ao Oficial de Justiça para a comunicação processual, a permissão estampada no artigo 172, § 2°, do Código de Processo Civil;

No sentido do recebimento, julgados do Egrégio Tribunal de Justiça de Goiás e de Minas Gerais, respectivamente:








Número do processo 1.0460.05.019071-5/003(1)Relator: CÉLIO CÉSAR PADUANI Data do Julgamento: 10/07/2008Data da Publicação: 22/07/2008Ementa:AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECEBIMENTO DE PETIÇÃO INICIAL. INDÍCIOS DE IMPROBIDADE. SUFICIÊNCIA. RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não merece reparo a decisão interlocutória que recebe a petição inicial de ação civil pública, determinando a citação da parte contrária, por vislumbrar a existência de indícios dos atos de improbidade administrativa narrados na inicial, não sendo de se exigir, nesta fase preliminar, um maior aprofundamento dos fatos discutidos, nem tampouco extensa fundamentação. 2. Nega-se provimento ao recurso.Súmula: NEGARAM PROVIMENTO.

Número do processo 1.0529.07.018606-7/002(1)Relator: WANDER MAROTTA Data do Julgamento: 22/04/2008Data da Publicação: 05/06/2008Ementa:AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - COMPRA DE MATERIAL SEM O DEVIDO PROCESSO DE LICITAÇÃO - MATÉRIA DE PROVA. Na ação civil pública, como em qualquer outra ação civil, cabe ao Juiz verificar as condições da ação e os pressupostos processuais, que, estando presentes, ensejam o recebimento da inicial, e nada mais. Não cabe, nesta fase, discussões aprofundadas a respeito da autoria e da existência do ato de improbidade administrativa passível de sanção, questões de mérito a serem analisadas após a instrução processual. O agravo só pode atacar a matéria efetivamente decidida, sendo vedada a sua utilização como via para conhecimento originário de questões não apreciadas na origem.Súmula: NEGARAM PROVIMENTO.

f) Seja o pedido julgado procedente em todos os seus aspectos para condenar os Réus Leandro dos Santos Silva e Sílvio Pereira da Silva nas sanções civis relacionadas nos artigos 12, incisos I, II e III pela prática das infrações descritas nos artigos 9º, 10 e 11, todos da Lei nº 8.429/92, bem como na Obrigação de Fazer consistente em repassar mensalmente às Instituições Financeiras citadas, nas datas previstas nos contratos/convênios firmados, os valores descontados dos servidores municipais ativos, inativos e pensionistas.








g) Sejam os Réus condenados, também, ao pagamento das custas e emolumentos processuais, como ônus da sucumbência;

h) A cientificação da Prefeitura Municipal de Vianópolis, na pessoa do atual vice-Prefeito Municipal, em razão de constar o Chefe do Executivo como Réu da presente ação, para, querendo, integrar a lide, nos termos do artigo 17 § 3º, da Lei nº 8.429/92, devendo ser observado que essa cientificação deverá preceder a citação dos réus.

Nesse sentido julgado do Egrégio Tribunal e Justiça do Estado de Minas Gerais:

Número do processo: 1.0000.00.279333-9/000(1)Relator: PEDRO HENRIQUES Data do acordão: 13/09/2002Data da publicação: 22/02/2003Ementa:AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROMOVIDA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - COMISSÃO MUNICIPAL DE LICITAÇÃO - EMPRESA HABILITADA - REQUISITOS DO EDITAL - PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - PREJUÍZO AO ERÁRIO - SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA - LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO - ARTIGO 17, § 3º, DA LEI N.º 8.429/92 - INEXISTÊNCIA DE CITAÇÃO DO MUNICÍPIO - SENTENÇA CASSADA, DE OFÍCIO. Em se tratando de ação civil pública promovida pelo Ministério Público em face de membros de Comissão Municipal de Licitação por suposto ato de improbidade administrativa, consistente na violação aos termos de edital e aos princípios da Administração Pública, com prejuízo aos cofres públicos, com fulcro na Lei nº 8.429/92, mister a citação, como litisconsorte necessário, da pessoa jurídica de direito público interessada, 'in casu', o Município, a teor do § 3º do artigo 17 daquele diploma, cuja ausência acarreta, em sede revisora e de ofício, a cassação da sentença, para que se proceda àquela formalidade essencial. Súmula: CASSARAM A SENTENÇA, DE OFÍCIO.

Salienta-se que nos termos legais o Município não pode defender os réus, sendo-lhe permitido somente defender a validade dos atos.

Requer e protesta, ainda, provar o alegado por qualquer meio de prova admitida em direito, máxime provas testemunhais (cujo rol será depositado em cartório oportunamente), periciais e documentais, e, inclusive pelo depoimento pessoal dos réus, pleiteando desde já a juntada dos documentos anexos, constantes do Procedimento Administrativo nº 066, contendo 1112 folhas numeradas e rubricadas, distribuídas em 4 (quatro) volumes, num total de 049(quarenta e nove) arquivos no formato PDF.








Dá-se a causa o valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais) para efeitos meramente fiscais.

Gabinete da Promotoria de Justiça da Comarca de Vianópolis-Goiás, em 17 de dezembro de 2.010.

Assinado Digitalmente pelo Sistema PROJUDI Promotor de Justiça Maurício Alexandre Gebrim

PGJ/GO nº 489




ação de improbidade administrativa - repasse de valores de empréstimos consignados

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