บทสรุป...

บทสรป สำหรบผบรหาร ขอเสนอเชงนโยบายดานการกระจายอำนาจ

2 บทสรปสำหรบผบรหาร

บทวเคราะหและขอเสนอแนะเชงนโบายทปรากฎในหนงสอเลมน มไดสะทอนความคดเหนของสำนกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาต คณะกรรมการบรหารองคกรตางๆ ของสหประชาชาตหรอประเทศสมาชกตางๆ ของสหประชาชาต หนงสอเลมนเปนหนงสอทจดทำขนโดยอสระภายใตโครงการ “เสรมสรางขดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถนเพอสนบสนนการกระจายอำนาจและธรรมาภบาลทองถน” ของสำนกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาตประจำประเทศไทย และกรมสงเสรมการปกครองทองถน กระทรวงมหาดไทย สงวนลขสทธ สำนกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาตประจำประเทศไทย ชน12 ตกสหประชาชาต ถนนราชดำเนนนอก กรงเทพฯ 10200 โทรศพท 02-288-2088 โทรสาร 02-280-4294 เวบไซต http://www.undp.or.th

1บทสรปสำหรบผบรหาร

บทสรปสำหรบผบรหาร

ทมาและวตถประสงคของโครงการ นบตงแตทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 และพระราชบญญต

กำหนดแผนและขนตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.

2542 มผลบงคบใช ไดสงผลใหเกดความเปลยนแปลงทสำคญหลายประการกบ

องคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทย ดงจะเหนไดจากกระบวนการกระจาย

อำนาจไดเรมตนขนและดำเนนไปอยางตอเนอง จนเปนทยอมรบกนโดยทวไปวาการ

ปกครองทองถนของไทยในชวงหลงป พ.ศ. 2540 เปนการปกครองทองถนในยคใหม

ซงมความแตกตางไปจากการปกครองทองถนในชวงกอนหนานน โดยการปกครอง

ทองถนในยคใหมเปนการปกครองทองถนทมความเปนอสระ และเปนประชาธปไตย

มากขน

แมการปกครองทองถนของไทยภายหลงป พ.ศ. 2540 จะมความเปนอสระ และ

เปนประชาธปไตยมากขนกวาในอดต แตนนกมไดหมายความวาในการดำเนน

นโยบายดานการกระจายอำนาจสองคกรปกครองสวนทองถน จะไมมปญหาและ

อปสรรคตางๆเกดขน ในทางกลบกนอาจกลาวไดวาในกระบวนการกระจายอำนาจให

แกองคกรปกครองสวนทองถนนน ภาคสวนทเกยวของกลบตองเผชญกบปญหาและ

อปสรรคตางๆนานปการ ไมวาจะเปนปญหาทสบเนองมาจากการกำหนดและดำเนน

นโยบายของรฐบาลดานการกระจายอำนาจ แรงตานทานจากภาคสวนตางๆทตอตาน

การกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ปญหาทเกดขนอนเปนผลสบ

เนองมาจากพฤตกรรมในการปฏบตงานขององคกรปกครองสวนทองถนเอง ฯลฯ ดวย

เหตนเองงานศกษาวจยนจงมเปาหมายสำคญทจะ

ประการแรก เพอศกษาและประเมนความกาวหนา รวมทงวเคราะหปญหา

อปสรรคของการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนนบตงแตป พ.ศ.

2540-2551

ประการทสอง เพอทบทวนกรอบนโยบายและระเบยบกฎหมายทมผล ในการ

สงเสรมกระบวนการกระจายอำนาจในอนทจะเปนขอเสนอเชงนโยบาย โดยอาศยการ

ศกษาเปรยบเทยบกบตวอยางการกระจายอำนาจในตางประเทศ


ประการทสาม เพอสรางความชดเจนในทศทางและแนวทางในการดำเนนการ ตลอด

จนเพอประสานกบหนวยงานทเกยวของกบการกระจายอำนาจ และ

ประการทส เพอรวบรวมชดขอมลเกยวกบการกระจายอำนาจสำหรบเปนฐาน

ขอมลในการศกษาวเคราะหในทางวชาการและในทางปฏบตตอไป

กรอบแนวคดและมตในการศกษา ในการศกษาเพอใหบรรลเปาหมายตางๆทง 4 ประการขางตน งานศกษาวจยน

จงไดพยายามทจะวางกรอบแนวคดและมตในการศกษา โดยพยายามอางองกบกรอบ

แนวทางในการศกษาทกระทำกนอยางสากล ซงโดยสรปแลวการศกษาเพอแสวงหา

คำตอบในงานศกษาวจยน ไดอาศยกรอบแนวคดตางๆทสำคญโดยสรปดงนคอ

ในการวเคราะหถงสภาพปญหาของทองถนไทยในชวงระยะเวลาทผานมานบ

ตงแต พ.ศ. 2540 รวมไปถงการเสนอแนะแนวทางในการปรบปรงและพฒนาองคกร

ปกครองสวนทองถนนน คณะผวจยพจารณาแลวเหนวาองคกรปกครองสวนทองถนใน

ยคปจจบน จำเปนจะตองใหคณคาและความสำคญกบแนวคดทสำคญอนไดแก

1) แนวความคดเรองการปกครองทองถนเปนองคกรการปกครองและเปนองคกร

สาธารณะทถกจดตงขนโดยรฐสมยใหม (Local governments as public bodies

established by modern state)

2) แนวความคดวาดวยความเปนอสระ (Local autonomy) ในการดำเนนการ

บรหารและปกครองตนเอง

3) แนวความคดวาดวยความเปนประชาธปไตยของชมชนและขององคกร

ปกครองสวนทองถน (Local democracy)

4) แนวความคดเรองการบรหารและจดบรการสาธารณะอยางมประสทธภาพและ

ประสทธผลขององคกรปกครองสวนทองถน (Efficiency of local public services)

5) แนวความคดทวาดวยขดความสามารถและธรรมาภบาลขององคกรปกครอง

สวนทองถน (Capacity and Good Governance)

นอกจากนนในดานมตของการวเคราะหและเสนอแนะแนวทางในการแกปญหา

คณะผวจยไดแยกมตในการศกษาวเคราะหออกเปนดานๆ อนไดแก โครงสราง ภารกจ

หนาท การคลง การบรหารงานบคคล การมสวนรวมของภาคประชาชน และการกำกบ

ดแลองคกรปกครองสวนทองถน


ผลของการศกษาวจย ในการศกษาวจยน คณะผวจยไดดำเนนการศกษาโดยเรมตนจากการประมวลให

เหนถงความกาวหนาของกระบวนการกระจายอำนาจในประเทศไทยในมตตางๆทง 6

มตขางตน จากนนในแตละมต คณะผวจยไดพยายามชใหเหนถงปญหาและอปสรรค

ตางๆทเกดขน และในสวนสดทายคณะผวจยจงไดจดทำขอเสนอแนะในเชงนโยบาย

สำหรบการปรบปรงกระบวนการกระจายอำนาจในแตละมต โดยในการจดทำขอเสนอ

แนะนนเพอใหขอเสนอแนะเหลานนมความชดเจนเปนรปธรรม คณะผวจยได

ดำเนนการโดยวางเปนยทธศาสตรในการแกไขปญหา รวมไปถงกำหนดเปนกลยทธใน

การดำเนนการออกเปนระยะตางๆ กลาวคอ กลยทธระยะสน สามารถดำเนนการได

ภายในระยะเวลา 1-3 ป กลยทธระยะปานกลาง ซงสามารถดำเนนการไดภายในระยะ

เวลา 4-6 ป และกลยทธระยะยาว ซงสามารถดำเนนการไดในระยะเวลา 7-10 ป ซง

ผลขอการศกษาวจยสามารถสรปออกเปนมตตางๆทง 6 มตดงนคอ

1 โครงสรางการปกครองทองถนทเปนประชาธปไตยกบปญหา

เกยวกบการจดความสมพนธระหวางองคกรและภายในองคกร การทบทวนถงความกาวหนาของกระบวนการกระจายอำนาจในประเทศไทย โดย

มงเนนไปทมตเชงโครงสรางนน ทำใหเหนไดวานบตงแตการประกาศใชรฐธรรมนญ

แหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 และพระราชบญญตกำหนดแผนและขนตอนการ

กระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ไดสงผลใหเกดความ

กาวหนาหลายประการตอโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน กลาวคอ

ประการแรก โดยหลกการและแนวคดในการจดการปกครองทองถนนน

กฎหมายทสำคญไดชวยเสรมสรางและใหหลกประกนเกยวกบความเปนอสระของ

ทองถนใหกวางขวางมากขน โดยกฎหมายทเกยวของมเปาหมายมงใหองคกรปกครอง

สวนทองถนมภารกจหนาททกวางขวาง มความเปนอสระ โดยทการกำกบดแลจากรฐ

จะเนนเฉพาะเทาทมความจำเปนและเปนประโยชนตอประชาชนโดยรวม และประการ

สำคญประชาชนตองเขามามสวนรวมมากขน

ประการทสอง ในการปรบปรงโครงสรางการบรหารงานขององคกรปกครองสวน

ทองถน การปฏรปโครงสรางการปกครองทองถนในชวงหลงป พ.ศ. 2540 เปนตนมา


ไดสงผลใหผบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนในทกรปแบบตองมาจากการ

เลอกตงของประชาชน โดยในระยะเบองตนอาจเปนการเลอกตงทางออมกได แตใน

ภายหลงดเหมอนวาการแกไขกฎหมายจดตงองคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบ

ตางๆ ไดสะทอนใหเหนวารปแบบซงเปนทตองการ กคอ รปแบบของการมผบรหาร

องคกรทมาจากการเลอกตงโดยตรง และเปนฝายบรหารทมความเขมแขง (strong

executive)

ประการทสาม ในมตดานความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวนทองถน

กฎหมายทเกยวของ โดยเฉพาะอยางยงกฎหมายการกระจายอำนาจทมสวนในการ

กำหนดภารกจขององคกรปกครองสวนทองถน ไดพยายามทำใหโครงสรางองคกร

ปกครองสวนทองถนของไทยเปน “ระบบสองชน” โดยใหองคการบรหารสวนตำบล

และเทศบาลเปนโครงสรางชนลาง รบผดชอบภารกจทมความงาย และไมใชภารกจ

คาบเกยวระหวางองคกร ในขณะทองคการบรหารสวนจงหวดเปนโครงสรางในชนบน

ทจะรบผดชอบภารกจทมขนาดใหญ มความยาก เปนภารกจคาบเกยวระหวางองคกร

หรอเปนภารกจทเกนกำลงขององคกรปกครองสวนทองถนในชนลาง

จากความกาวหนาดงทไดกลาวมา เปนสงทแสดงใหเหนวากระบวนการปรบปรง

โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนไทยในชวงหลงป พ.ศ. 2540 ไดมงทำใหการ

ปกครองทองถนของไทยมความเปนประชาธปไตย และมความเปนอสระมากขนอยาง

เหนไดชด อยางไรกตามภายใตโครงสรางทมความเปนประชาธปไตยมากขนน องคกร

ปกครองสวนทองถนของไทยยงตองเผชญกบปญหาทสำคญอยหลายประการกลาว

คอ

ประการแรก ในความพยายามเพอจดโครงสรางการปกครองทองถนของไทยให

เปนโครงสรางแบบสองชนนน แมจะเปนหลกการทดทจะชวยลดปญหาความซำซอน

ในการจดทำบรการสาธารณะใหแกประชาชนกตาม แตปญหาทเกดขน กคอ การขาด

กลไกในการประสานเชอมโยงองคกรปกครองทองถนในทง 2 ระดบทมประสทธภาพ

ทำใหการประสานและเชอมโยงแผนการพฒนาในองคกรปกครองสวนทองถนแตละ

ระดบไมเกดขน นอกจากนน การเชอมโยงและประสานแผนพฒนาระหวางองคกร

ปกครองสวนทองถนกบราชการสวนภมภาคกยงไมดเทาทควรดวยเชนกน

ประการทสอง การกำหนดใหผบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนมาจาก

การเลอกตงทางตรงและมความเขมแขงนน ไดสงผลตอความสมพนธระหวางองคกร

ภายในองคกรปกครงสวนทองถนเอง กลาวคอ เมอสภาทองถนและผบรหารทองถนม


ทมาจากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชนทงค และกฎหมายกำหนดใหฝายบรหาร

ไมตองรบผดชอบตอสภาทองถน สภาทองถนจงทำไดเพยงการเปดอภปรายโดยไมม

การลงมต ตางจากอดตทฝายสภาทองถนสามารถลงมตไมไววางใจได หรอสามารถไม

เหนชอบรางงบขอบญญตงบประมาณรายจายประจำปไดเชนกน นอกจากนน

อำนาจทเพมขนของผบรหารองคกรปกครองสวนทองถนยงสงผลใหมอำนาจในการจด

ทำงบประมาณและเสนอรางขอบญญตงบประมาณอนหมายถงการจดสรรผล

ประโยชน สามารถแตงตงถอดถอนรองนายกเทศมนตรและพจารณาความดความ

ชอบของขาราชการประจำได รวมทงยงมอำนาจในการยงยงขอบญญตทตราโดยสภา

ทองถน ขอกำหนดทางกฎหมายดงกลาว เมอผนวกกบขอเทจจรงในทางปฏบตใน

กรณทฝายบรหารสามารถสงผสมครสภาทองถนทมเดยวกบตนและสามารถชนะการ

เลอกตงแบบยกทม ไดสงผลกระทบโดยตรงตอหลกการตรวจสอบและถวงดล

ประการทสาม การกำหนดขนาดโครงสรางของสภาทองถนทไมสอดคลองกบ

ประเภทขององคกรปกครองสวนทองถน กลาวคอ หากพจารณาถงขนาดของสภา

ทองถนแลวจะเหนไดวาในปจจบนสภาองคการบรหารสวนตำบลจะมขนาดและ

จำนวนสมาชกทแปรผนตามจำนวนหมบานภายในเขตตำบลนนๆ ซงหากพนทตำบล

ใดมจำนวนหมบานมาก กจะมสมาชกสภาองคการบรหารสวนตำบลมากขนตามไป

ดวย ซงบอยครงจะมมากกวาจำนวนสมาชกสภาเทศบาลทมการกำหนดไวอยาง

ตายตวตามกฎหมาย ทำใหบองคการบรหารสวนตำบลไมตองการทจะยกฐานะขน

เปนเทศบาล ทงๆทเทศบาลมภารกจและอำนาจหนาททกวางขวางมากกวา ทงนดวย

เหตทวาจะทำใหจำนวนสมาชกสภาลดลงแตการคงไวซง ขนาดของสภาทใหญเชนนม

สงผลกระทบตองบประมาณขององคการบรหารสวนตำบล เพราะมนยยะตอคา

ตอบแทนของสมาชก

ประการทส การทเจตนารมณของกฎหมายตองการใหผบรหารมความเขมแขง

ไดนำมาสความเกรงกลวทวา หากผบรหารมความเขมแขงแลวอาจมแนวโนมของการ

ผกขาดการใชอำนาจในการบรหารงานทองถน ดงนน กฎหมายจงไดจำกดวาระของผ

บรหารองคกรปกครองสวนทองถนไวไมใหดำรงตำแหนงไดเกน 2 วาระตดตอกน แต

ทวาขอกำหนดดงกลาว ไดสงผลใหผสมครหลายคนถกตดสทธ และนบเปนการปดกน

ทางการเมองและปดกนผบรหารทมความสามารถและมประสบการณ


ขอเสนอแนะเชงนโยบายสำหรบการแกไขปญหาเชงโครงสราง

จากสภาพปญหาทไดกลาวมาขางตน คณะผวจยจงพจารณาแลวเหนวาเพอเปน

การแกไขปญหาเชงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนอยางยงยน จงจำเปน

ตองมการปรบปรงโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนทงภายในและภายนอก

ประการสำคญโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนทไดรบการปรบปรงนน จะตอง

สอดคลองกบขนาดและภารกจ ประการสำคญตองยดหลกความเปนประชาธปไตย

และเนนการมสวนรวมของประชาชน ซงความพยายามเหลานนสะทอนผานการวาง

ยทธศาสตรและกลยทธดงน

ตารางท 1 สรปขอเสนอแนะดานการปรบปรงการจดโครงสราง

ขององคกรปกครองสวนทองถน

ยทธศาสตรเพอการแกไขปรบปรง

การจดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน

วสยทศน

การปรบโครงสรางและรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนใหเกดความ

สอดคลองกบขนาดพนทและภารกจ โดยมงเนนการเพมพนศกยภาพในการดำเนน

ภารกจและเกอหนนตอการมสวนรวมของประชาชนเปนสำคญ

ประเดนยทธศาสตร

ยทธศาสตรท 1 ยทธศาสตรการปรบปรงโครงสรางภายในเพอพฒนาศกยภาพของ

สภาทองถน และเกอหนนตอการมสวนรวมของประชาชน

ยทธศาสตรท 2 ยทธศาสตรการสงเสรมศกยภาพองคกรปกครองสวนทองถนขนาด

เลกในการดำเนนภารกจหนาท และการปรบโครงสรางไปสการจดตงองคกร

ปกครองสวนทองถนขนาดใหญหรอองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษ

ยทธศาสตรท 3 ยทธศาสตรเพอการปรบโครงสรางและรปแบบขององคกรปกครอง

สวนทองถนไปสโครงสรางและรปแบบใหมๆ ไดอยางยดหยนและสอดคลองกบ

สภาพความเปลยนแปลงในเชงภารกจหนาท และสภาพแวดลอมทางเศรษฐกจ-

สงคม




เปาประสงค

1) เพอเพมบทบาทและศกยภาพของสภาทองถนใหทำหนาทในการตรวจสอบและ

ถวงดลการทำงานของฝายบรหารทองถนใหมากขน

2) เพอเกอหนนใหประชาชนสามารถเขาถงและมสวนรวมในกจการขอองคกร

ปกครองสวนทองถนมากยงขน

3) เพอเพมพนศกยภาพขององคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลกในการดำเนน

ภารกจหนาทไดอยางมประสทธภาพและประสทธผล

4) เพอปรบปรงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนใหมขนาดทเหมาะสมกบ

สภาพพนทและภารกจ

กลยทธระยะสน

(ดำเนนการภายใน 1 - 3 ป) 1. การปรบปรงโครงสรางภายในขององคกร

ปกครองสวนทองถนผานมาตรการทางดาน

กฎหมาย เพอพฒนาศกษภาพของสภา

ทองถนและเกอหนนการมสวนรวมของ

ประชาชน

2. สรางแนวทางปฏบตใหองคกรปกครองสวน

ทองถนทกรปแบบแตงตงตวแทนประชาชน

เปนกรรมาธการวสามญใหมากขน

3. การสรางสถาบนหรอองคกรเพอทำหนาท

สรางความพรอมของประชาชนในการเขาไปม

สวนรวมและตรวจสอบในกจการขององคกร

ปกครองสวนทองถน




กลยทธระยะปานกลาง

(ดำเนนการภายใน

4 - 6 ป)

1. เพมศกยภาพในการดำเนนกจการรวมกนจด

ทำบรการสาธารณะขององคกรปกครอง

ทองถนขนาดเลก

2. ปรบโครงสราง อบต. ขนาดเลกโดยยบรวมเขา

ไวดวยกนและยกฐานะเปนเทศบาล

3. การสงเสรมการจดตงองคกรปกครองสวน

ทองถนรปแบบพเศษเพอใหเกดการบรณาการ

ในทองถน

กลยทธระยะยาว


7 - 10 ป)

1. การยบรวม อบต. และยกฐานะเปนเทศบาล

ตำบลทงหมด

2. การจดตงสภาภาคเพอบรณาการการพฒนา

ทองถนระดบภมภาค

3. การพฒนาชองทางใหประชาชนในทองถน

สามารถเลอกรปแบบโครงสรางภายในท

เหมาะสมกบทองถนตนเองได

2 การถายโอนภารกจหนาทใหแกองคกรปกครองสวนทองถนกบ

แรงตอตานและขดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถน สำหรบคณะผวจยแลวถอวาภารกจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนเปน

ประเดนทมความสำคญเปนอยางยง ทงนกเพราะวา ภารกจหนาทของทองถนจะเปน

ภาพสะทอนถงระดบของการกระจายอำนาจ ความเปนอสระ และความเปนสถาบน

ของทองถน ทสำคญภารกจหนาทจะเปนตวแปรหนงทสำคญในการกำหนดโครงสราง

ขององคกรปกครองสวนทองถนใหมความเหมาะสมอกดวย

หากพจารณาถงกระบวนการกระจายอำนาจในประเทศไทยในชวงหลง

ป พ.ศ. 2540 เปนตนมา จะเหนไดวาพระราชบญญตกำหนดแผนและขนตอนการ


กระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 รวมไปถงแผนและแผน

ปฏบตการกระจายอำนาจฯ ลวนมบทบาทอยางสำคญตอการปฏรปภารกจหนาทของ

องคกรปกครองสวนทองถน ซงหากพยายามวเคราะหถงเปาหมายของกฎหมายและ

แผนการกระจายอำนาจฯแลวจะเหนไดวากฎหมายและแผนดงกลาวมจดมงหมายท

สำคญอนไดแก

ประการทหนง มงทจะถายโอนภารกจทแตเดมเคยเปนภารกจของราชการสวน

กลางและภมภาคใหแกองคกรปกครองสวนทองถนมากขน โดยในการถายโอนภารกจ

ใหแกองคกรปกครองสวนทองถนนน ไดมการจำแนกภารกจเหลานนเปน ภารกจ

หนาททตองจดทำ ภารกจหนาททอาจจะจดทำ และภารกจหนาททไดรบมอบหมาย

โดยกฎหมาย

ประการทสอง นอกเหนอไปจากการมงถายโอนภารกจหนาทของรฐใหแกองคกร

ปกครองสวนทองถนมากขนแลว ยงมความพยายามในการจำแนกและจดระบบ

ภารกจหนาทองคกรปกครองสวนทองถนใหมความชดเจนดวย ทงนกเพอลดปญหา

ของความซำซอนในการจดทำบรการสาธารณะตางๆ โดยกฎหมายและแผนการ

กระจายอำนาจฯ ไดพยายามกำหนดใหภารกจขนาดใหญเปนขององคกรปทกครอง

สวนทองถนในระดบบนเปนผรบผดชอบ ในขณะทกำหนดใหภารกจขนาดเลกเปน

หนาทขององคกรปกครองสวนทองถนในระดบลางใหเปนผดำเนนการ

นอกเหนอไปจากกฎหมายและแผนการกระจายอำนาจฯจะสะทอนใหเหนความ

พยายามในทงสองประการขางตนแลว การกระจายอำนาจในชวงหลงป พ.ศ. 2540

เปนตนมา ยงมงทจะเสนอแนวทางในการจดทำบรการสาธารณะขององคกรปกครอง

สวนทองถนอกดวย โดยเสนอวาองคกรปกครองสวนทองถนอาจไมจำเปนทจะตองจด

ทำบรการสาธารณะทกอยางดวยตนเอง โดยองคกรปกครองสวนทองถนอาจเลอกทจะ

จดทำบรการสาธารณะโดยจดตงเปนสหการ (syndicate or union) หรอการวาจาง

(outsourcing) หรอแมแตโดยหนวยงานดานการพาณชยของทองถน (local

enterprise)

จากความพยายามถายโอนและจดจำแนกประเภทของภารกจหนาทดงทไดกลาว

มาน หากพจารณาถงการดำเนนการในชวงระยะเวลาทผานมาแลว จะเหนไดวา

กระบวนการดงกลาวตองประสบกบปญหาและอปสรรคทสำคญหลายประการ ท

สำคญพอสรปใหเหนไดดงนคอ


ประการแรก: การขาดการประสานงานระหวางองคกรปกครองสวน

ทองถนและหนวยราชการ กลาวคอองคกรปกครองสวนทองถนและหนวยราชการท

ทำหนาทใหบรการสาธารณะทำงานโดยไมประสานงานกน จงสงผลใหเกดความลาชา

ในการถายโอนภารกจตามพระราชบญญตกำหนดแผนและขนตอนการกระจาย

อำนาจไปสองคกรปกครองสวนทองถน

ประการทสอง: ความซำซอนในการแบงหนาทระหวางหนวยงานตางๆ ท

เกยวของกบการใหบรการสาธารณะในพนท กลาวคอ ความซำซอนของภารกจ

ระหวางหนวยงานตางๆ ในพนทเดยวกน สงผลตอความรบผดรบชอบ และความ

โปรงใส ในการดำเนนงานของทกภาคสวน โดยเฉพาะอยางยงในกรณขององคกร

ปกครองสวนทองถนนน การกำหนดหนาทมความสำคญอยางยงตอการกำหนดขนาด

และประเภทของภารกจ เพอเพมประสทธภาพในการใหบรการระหวางทองถนประเภท

ตางๆ หากมการกำหนดภารกจหนาทดำเนนการแลวเสรจกจะสงผลใหเกดการ

บรณาการแผนงานในระดบตางๆ ใหมความชดเจนมากยงขน และลดปญหาความซำ

ซอนลงไปได

ประการทสาม: หนวยงานราชการทมหนาทใหบรการสาธารณะเดม

พยายามสรางงานใหมใหตนเอง กลาวคอ ในปจจบนหนวยงานราชการหลายแหง

ไดปรบตนเองไปทำหนาทสรางงานขนมาเพมเตม และมอบนโยบายใหองคกรปกครอง

สวนทองถนตองรบไปดำเนนงาน ทงทภารกจหนาทเดมนนยงไมสามารถดำเนนการได

ครบถวน เปนผลใหการประเมนการดำเนนงานถายโอนภารกจของทองถนอยในระดบ

ความกาวหนาไมมากนก

ประการทส: การทบซอนของภารกจหนาทระหวางหนวยราชการ คอการให

บรการสาธารณะของสวนกลางและสวนทองถน มการทบซอนหนาทและงบประมาณ

อย ซงปญหาดงกลาวจะสงผลตอประสทธภาพของการใหบรการ อกทงยงทำใหเกด

ความสบสนของผรบบรการ

ประการทหา: การตดขดดานกฎหมายในการปฏบตงาน กลาวคอ ภารกจ

ตางๆ ทตองทำ และภารกจทไดรบการถายโอน ภารกจเหลานโดยมากไมสามารถ

ดำเนนการโดยอสระ เนองจากการใหบรการสาธารณะในงานหลายประเภทจะตองอย

ภายใตกรอบกฎหมายอนๆ ทเกยวของ อาท พ.ร.บ.ผงเมอง พ.ร.บ.ควบคมอาคาร

พ.ร.บ.สาธารณปโภค เปนตน สงผลใหเกดความลาชาในการดำเนนการ


ประการทหก: อตรากำลงของทองถนจำนวนบคลากรมอยอยางจำกด

กลาวไดวา เมอจำนวนบคลากรทไมเพยงพอและไมครอบคลมการใหบรการเพอ

รองรบประชาชนในพนทความรบผดชอบของทองถน สงผลกระทบโดยตรงตอการจด

ทำบรการสาธารณะ

ประการท เจด: ความเพยงพอของรายไดเพอรองรบการใหบรการ

สาธารณะ กลาวคอ ประชาชนเกดความไมมนใจในศกยภาพและขดความสามารถ

ขององคกรปกครองสวนทองถนในการจดทำภารกจภายใตการบรหารงบประมาณของ

องคกรปกครองสวนทองถนเอง ดงนน การถายโอนภารกจหนาทจงจำเปนตอง

ดำเนนการไปพรอมกนกบการมอบอำนาจในการบรหารจดการรายได อาท การเพม

ประเภทภาษ คาธรรมเนยม ใหอยในความรบผดชอบขององคกรปกครองสวนทองถน

เพอแกไขปญหารายไดทไมเพยงพอกบการใหบรการสาธารณะ

ประการสดทาย: ปญหาการบรณาการแผนงานในระดบจงหวดและกลม

จงหวด กลาวคอ แมนวาการบรณาการแผนงานในระดบจงหวดและกลมจงหวดจะ

ชวยใหเกดการเพมขดความสามารถทางดานการเงนและประสทธภาพของการบรการ

สาธารณะในระดบจงหวดไดดยงขน แตกอาจเกดจดออนทสำคญคอ การบรณาการ

แผนงาน งบประมาณ มแนวโนมใหเกดการแทรกแซงการทำงานของจงหวดหรอสวน

กลาง ดงนน การเสนอของบประมาณสนบสนนอาจไมเกดขนในเชงปฏบต

ขอเสนอแนะเชงนโยบายในการปรบปรงภารกจหนาทของทองถน

สำหรบการแกไขปญหาอนสบเนองมาจากภารกจหนาทของทองถนนน ม

เปาหมายเพอทำใหองคกรปกครองสวนทองถนมภารกจทกวางขวางมากยงขน ทงน

จะตองมระบบในการจดจำแนกภารกจของทองถนทมความชดเจน และสรางสำนก

ความรสกเปนเจาของในภารกจเหลานน ทงนยทธศาสตรในการดำเนนการและ

กลยทธอาจสรปไดดงนคอ


ตารางท 2 สรปขอเสนอแนะดานการถายโอนและการจดภารกจหนาท


ยทธศาสตรเพอการพฒนาระบบการถายโอน

และการจดภารกจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน

วสยทศน

องคกรปกครองสวนทองถนจะตองมการขยายบทบาทในการดำเนนภารกจหนาท

ใหกวางขวางยงขน ภายใตการจดระบบการจดทำบรการสาธารณะทชดเจน มรป

แบบและวธการดำเนนภารกจอยางมประสทธภาพและประสทธผล และการ

ดำเนนการจดทำบรการสาธารณะจะตองสอดคลองและรบผดชอบตอสถานภาพ

ทางการคลง องคกรกำกบดแล และประชาชนในชมชนทองถน


ยทธศาสตรท 1 การพฒนาระบบการถายโอนภารกจหนาทสองคกรปกครองสวน

ทองถนใหเกดผลในทางปฏบต เปนไปอยางมระบบระเบยบ และมการบรณาการ

ในเชงแผนงาน

ยทธศาสตรท 2 การปรบปรงแกไขกฎหมาย และระเบยบทเกยวของทเกอหนนตอ

การขยายบทบาทและรปแบบการดำเนนภารกจหนาทขององคกรปกครองสวน

ทองถน

ยทธศาสตรท 3 การพฒนาระบบการจดทำบรการสาธารณะของทองถนใหเกด

ความชดเจน มประสทธภาพและประสทธผล และมระบบความรบผดรบชอบ

ยทธศาสตรท 4 การจดระบบบรการสาธารณะใหเกดความชดเจนเพอสรางความ

รสกของความเปนเจาของงานทงในสวนขององคกรปกครองสวนทองถนและ

ประชาชนภายในชมชนทองถน





1) เพอใหระบบการถายโอนภารกจหนาทสทองถนเปนไปอยางมประสทธภาพและ

ประสทธผล

2) เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนมศกยภาพและความพรอมในการดำเนนการ

จดทำภารกจทไดรบการถายโอน

3) เพอใหเกดระบบความรบผดชอบทชดเจนในการดำเนนการจดทำบรการ

สาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถน

4) เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนขยายบทบาทและความสำคญตอชวตความ

เปนอยของประชาชนภายในชมชนทองถน


(ดำเนนการภายใน 1-3 ป) มงเนนการปรบปรงแกไขกฎหมาย ระเบยบวธ

ปฏบตตางๆ รวมถงแผน ปฏบตการทเกยวของ

เพอสนบสนนกระบวนการถายโอนภารกจหนาท

ใหมความสอดคลองพระราชบญญตกำหนด

แผนและขนตอนการกระจายอำนาจฯ พ.ศ.

2542 เพอกอเกดผลในทางปฏบต ดำเนนไป

อยางเปนระบบระเบยบโดยแทจรง ซงสามารถ

กำกบดแลและประเมนผลการดำเนนงานได

อยางเปนรปธรรม และมการจดกลมภารกจ

หนาทขององคกรปกครองสวนทองถนเสยใหม

เพอใหเกดบรณาการในเชงแผนงานระดบพนท






4-6 ป)

มงจดระบบและรปแบบในการดำเนนภารกจ

หนาทขององคกรปกครองสวนทองถนในภาพ

รวม ผานการปรบปรงมาตรการทางกฎหมาย

และจดทำคามาตรฐานการบรการสาธารณะ

เพอใหเกดความชดเจนในบทบาท รวมถงศกษา

การขยายบทบาทของทองถนในการจดทำบรการ

สาธารณะใหสอดคลองกบบทบาทของสวนราช

การอนๆ ทงในระดบชาต และระดบภมภาค


(ดำเนนการภายใน 7-10 ป) มงยกระดบสมรรถนะขององคกรปกครองสวน

ทองถนในการจดทำภารกจหนาทใหสามารถเปน

ไปอยางรบผดชอบตอประชาชนโดยวางกรอบ

ทางกฎหมายใหประชาชนมสาวนรวมในการ

ตดสนใจ รวมถงพฒนาศกยภาพเพอรองรบภาร

กจใหมๆ โดยจดระบบ “การมอบหมายงาน” ใน

2 รปแบบ คอภารกจหนาทท “กำหนด” และ

“มอบหมาย” ขนเพอใหเกดความขดเจน เพอยก

ระดบความ สำคญและการพฒนาไปสความเปน

สถาบนขององคกรปกครองสวนทองถน

3 การเพมสดสวนรายไดใหแกองคกรปกครองสวนทองถนกบ

กระบวนการกระจายอำนาจทางดานการคลงทยงคงตองดำเนน

ตอไป คณะผวจยมมมมองสำคญพนฐานทวาการมงพฒนาเศรษฐกจและสงคมโดยมรฐ

เปนศนยกลางกด หรอการเปลยนแปลงเงอนไขทางเศรษฐกจจากภายนอกประเทศกด

หรอแมแตการเปลยนแปลงบรรยากาศทางการเมองภายในเองกด ลวนเปนปจจย


สำคญททำใหประเทศไทยตองมการคดและทบทวนถงการกระจายอำนาจทางดาน

การคลงใหมากยงขน

ทงนตองยอมรบวาพระราชบญญตกำหนดแผนและขนตอนการกระจายอำนาจให

แกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 นบไดวาเปนกฎหมายฉบบสำคญทมสวน

ในการปรบเปลยนกระบวนทศน (paradigm shift) ในการพฒนาประเทศทงในมตของ

การใหบรการสาธารณะ และในมตดานการจดสรรงบประมาณแผนดน โดยเฉพาะ

อยางยงในดานทเกยวของกบการจดสรรงบประมาณแผนดนนน กฎหมายฉบบ

ดงกลาวไดสงผลใหสดสวนรายรบขององคกรปกครองสวนทองถนเพมสงขนจาก

รอยละ 11.5 ในป พ.ศ. 2544 มาเปนรอยละ 20.7 ในป พ.ศ. 2545 อยางไรกตาม หาก

จำแนกประเภทของรายรบขององคกรปกครองสวนทองถน อาจพบวารายรบทเปน

ภาษททองถนจดเกบเอง (locally levied taxes) อาจมสดสวนทไมสงมากนก ใน

ขณะทรายรบสวนใหญขององคกรปกครองสวนทองถนจะมาจากภาษทราชการสวน

กลางเปนผจดเกบแลวจดสรรใหแกองคกรปกครองสวนทองถน และเงนอดหนนจาก

รฐบาลกลาง

จากความกาวหนาในการกระจายอำนาจทางดานการคลงทไดกลาวมา ทำใหเหน

ไดวาผลจากการปฏรปการปกครองทองถนในชวงป พ.ศ. 2540 ไดมสวนทำใหองคกร

ปกครองสวนทองถนมรายไดเพมขนอนจะชวยใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถ

จดทำบรการสาธารณะตางๆไดมากขนตามไปดวย อยางไรกตาม ยงคงตองยอมรบ

ดวยวาในมตดานการคลง ทงฝงรฐบาลและองคกรปกครองสวนทองถนยงประสบกบ

ปญหาทสำคญหลายประการ ซงอาจกลาวไดโดยสรปคอ

ปญหาในเชงโครงสรางการบรหารทางการคลง ทสำคญจำแนกไดดงน

(1) ความอสระทางการคลงดานการกำหนดรายได (Revenues assignment) แมวา

กฎหมายจะชวยเพมสดสวนรายไดใหแกองคกรปกครองสวนทองถน แตทวา

องคกรปกครองสวนทองถนกยงคงไมมอำนาจในการจดเกบภาษประเภทตางๆใน

พนทไดโดยสมบรณ

(2) ระบบการบรหารบคลากร บคลากรทรบผดชอบหนาทบรหารงบประมาณและดแล

ระบบการคลงและภาษของทองถนกยงคงมไมเพยงพอ การขาดทกษะในการ

ปฏบต งาน จ งทำให เกดขอ เปรยบเทยบการจด เกบรายไดทองถนว าม


ประสทธภาพตำกวาสวนกลางอยเสมอ ทำใหองคกรปกครองสวนทองถนขาด

ความกระตอรอรนในการจดเกบรายไดยงขาดความกระตอรอรนในการจดเกบ

รายและเพมขนาดรายรบใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

(3) การขาดการเตรยมความพรอมในการถายโอนภารกจยงสงผลตอระบบการบรหาร

งบประมาณทงในสวนของหนวยงานราชการเดม และระบบการบรหารงบ

ประมาณในระดบทองถน

(4) ขาดการศกษาระดบความสมดลระหวางการบรหารนโยบายการคลงระดบ

มหภาคและระดบทองถนอยางจรงจง แมวากระบวนการกระจายอำนาจจะมการ

วางเปาหมายเพมรายไดใหกบองคกรปกครองสวนทองถนทงดานภาษและการ

เพมเงนอดหนน อยางไรกดแนวทางดงกลาวยงไมมการศกษาผลกระทบดาน

ความสมดลทางการคลงระหวางระดบมหภาคกบระดบทองถน อนอาจนำไปส

ปญหาดานเถยรภาพทางเศรษฐกจไดในอนาคต

ปญหาดานการจดสรรรายไดระหวางองคกรปกครองสวนทองถน ทสำคญ

จำแนกไดดงน

(1) ความยากลำบากในการกำหนดเกณฑการจดประเภทภาษทเหมาะสมกบองคกร

ปกครองสวนทองถนระดบตางๆ ซงตองพจารณาความแตกตางของสภาพความ

เปนเมองของทองถน เพราะมผลตอขนาดการจดเกบตามประเภทภาษทองคกร

ปกครองสวนทองถนสามารถจดเกบไดเอง ณ ปจจบน องคกรปกครองสวน

ทองถนทหางไกลความเจรญไมสามารถขยายฐานรายไดเพมมากขน ซงแตกตาง

กบองคกรปกครองสวนทองถนทอยในเขตเมอง การกำหนดหลกเกณฑในการจด

ประเภทภาษหรอการใหสทธในการจดเกบภาษประเภทหนงประเภทใดควรคำนง

ถงผลกระทบทอาจทำใหทองถนบางแหงมรายไดเพมสงขนอยางชดเจน ขณะ

เดยวกบทอาจจะไมกอใหเกดรายไดเพมขนในพนทอนๆ เลย ปญหาดงกลาวอาจ

สงผลตอปญหาดานตนทนการบรหารจดการอกดวย

(2) เกณฑการจดสรรงบประมาณ ไมสะทอนภาระงานภายในพนท ขนาดรายไดของ

องคกรปกครองสวนทองถน จงไมมความเหมาะสมเพยงพอ รวมทงความเปนไป

ไดในการแทรกแซงจากขาราชการฝายการเมอง ทำใหการตงหลกเกณฑการ

จดสรรฯ จงไมเปนไปตามวตถประสงคทตงไวแตเดม


(3) การกำหนดอตราภาษและฐานภาษทมความเหมาะสม การกำหนดอตราและฐาน

ภาษในปจจบนไมสะทอนความมประสทธผลในการจดเกบเนองจากปจจบนฐาน

ภาษตางๆ ทงในระดบชาตและระดบทองถนยงมผทอยในเกณฑภาระทางภาษ

นอย อกทงยงประสบปญหาดานการหลกเลยงภาษอกดวย

(4) ภาษบางประเภททมควรเปนหนาทจดเกบในพนทองคกรปกครองสวนทองถนยง

ไมอยในหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน อาท ฐานภาษทจดเกบจากการใช

ทรพยสนนนในพนท หรอการแสวงหารายไดรายจากการอปโภคบรโภคทงจาก

ภาครฐ และ/หรอเอกชนในพนทดงนนภาษทมฐานการจดเกบในลกษณะดงกลาว

จงควรอยในความรบผดชอบ องคกรปกครองสวนทองถนตอไป ขณะทภาษบาง

ประเภททสวนกลางมความเชยวชาญ และมตนทนการจดเกบตำกควรเปนภาระ

หนาทของสวนราชการนนๆ เพอเปนการรกษาประสทธภาพและประสทธผลใน

ระดบมาตรฐานเดม ขณะเดยวกนหนวยงานทมความเชยวชาญในการจดเกบ

ภาษตางๆ ควรทำหนาทเปนพเลยงจดอบรมบคลากรของ องคกรปกครองสวน

ทองถน เพอเพมศกยภาพของเจาทของ องคกรปกครองสวนทองถน

(5) ปญหาการจดเกบภาษกบหนวยงานราชการ กลาวคอองคกรปกครองสวนทองถน

ไมสามารถจดเกบรายไดจากหนวยงานราชการ และ/หรอรฐวสาหกจได แมวา

หนวยงานตางๆ จะเขามาดำเนนงานใหบรการสาธารณะประเภทตางๆ และไดรบ

รายไดจากในพนท แตกฎหมายในปจจบนกำหนดใหหนวยงานราชการ และ

รฐวสาหกจตางๆ สามารถอทธรณคาธรรมเนยม ภาษตางๆ ทอยในความรบผด

ชอบขององคกรปกครองสวนทองถน ซงรายไดดงกลาวหากสามารถจดเกบไดจะ

สงผลตอการเพมขนาดรายไดของทองถนทจดเกบเองโดยลดการพงพงงบ

ประมาณจากสวนกลางลงได

ขอเสนอแนะเชงนโยบายในการแกไขปญหาดานการคลงของทองถน

ในการเสนอแนะแนวทางการแกไขปญหาดานการกระจายอำนาจทางการคลงนน

จดเนนทสำคญ กคอ การวางระบบการจดสรรรายไดแกทองถนใหมประสทธภาพและ

เกดความเทาเทยมเปนธรรม เพมความเปนอสระทางดานการคลงใหแกทองถน

พฒนาระบบการเงนและบญชของทองถน รวมไปถงการเสรมสรางวนยทางดาน

การเงนและการคลงใหเกดขน ซงการดำเนนการดงกลาวใหบรรลวตถประสงคสามารถ

สรปใหเหนไดดงนคอ


ตารางท 3 สรปขอเสนอแนะดานการกระจายอำนาจทางการคลง

ยทธศาสตรเพอการสงเสรมการกระจายอำนาจทางการคลง

วสยทศน

องคกรปกครองสวนทองถนมความสามารถในการตดสนใจและดำเนนการได

อยางอสระ เพอนำไปสการเสรมสรางประสทธภาพทางคลง ระบบการคลงท

เหมาะสอดคลองกบขนาดและภารกจหนาท และการเสรมสรางความเทาเทยม

และความเปนธรรมระหวางชมชนทองถนตางๆ


ยทธศาสตรท 1 ระบบการจดสรรรายไดจะตองกอใหเกดประสทธภาพในการจดหา

รายไดขององคกรปกครองสวนทองถน

ยทธศาสตรท 2 การเพมความเปนอสระทางการคลงแกองคกรปกครองสวน

ทองถนโดยการลดการพงพงทางดานรายไดจากการถายโอนเงนงบประมาณจาก

สวนกลาง

ยทธศาสตรท 3 การพฒนาระบบบรหารการคลงโดยการใชระบบบญชและระบบ

งบประมาณใหเกดความสอดคลองกบการบรหารงานภาครฐเพอเปนเครองมอใน

การกำกบดแลและการประเมนผลงานแบบ Post auditing ตอการทำหนาทของ

องคกรปกครองสวนทองถน

ยทธศาสตรท 4 การปรบปรงแกไขระบบการจดสรรรายไดใหแกองคกรปกครอง

สวนทองถนโดยคำนงถงหลกความเทาเทยมและหลกความเปนธรรมระหวาง


ยทธศาสตรท 5 การพฒนาความมวนยทางการเงนการคลง (Fiscal discipline)

ในการบรหารงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถน




1) เพอเพมพนอำนาจทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนทงในดานการ

ตดสนใจและการดำเนนการทางการคลงและระบบงบประมาณ

2) เพอเพมพนศกยภาพทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนใหม

ประสทธภาพทงในดานการสรรหารายไดและในดานการใชจาย

3) เพอสงเสรมใหเกดความรบผดชอบทางการคลงทงในสวนขององคกรปกครอง

สวนทองถนและประชาชนภายในชมชนทองถน

4) เพอสงเสรมใหระบบการคลงทองถนนำไปสการสรางความเทาเทยมและความ

เปนธรรมในระหวางชมชนทองถนตางๆ

กลยทธ ระยะสน ระยะ

ปานกลาง ระยะยาว

1) กลยทธดาน

ประสทธภาพใน

ระบบการจดสรร

รายได

- กลยทธท 1 การ

พฒนาระบบ

สารสนเทศเพอ

สนบสนนการบรหาร

ระบบการเงนการคลง

ของทองถน

-

- กลยทธท 2 การ

พฒนาฐานขอมลและ

บคลากรในการ

บรหารระบบ

สารสนเทศทางดาน

การเงนการคลง

-



2) กลยทธดานการ

เพมความเปน

อสระทางการคลง

ขององคกร

ปกครองสวน

ทองถน

2.1) การพฒนาฐาน

ภาษทมอยเดม

การใชระบบ

สารสนเทศดาน

การบรหาร

การเงนการคลง

ทองถนในการ

“ประเมน

ทรพยสน” ในเขต

พนททองถน

การปรบปรงภาษโรง

เรอนและทดน และ

ภาษบำรงทองถนไปส

“ภาษทรพยสน”

-

2.2) ขยายฐานราย

ไดใหมๆ

การพจารณา

แกไขกฎหมาย

เพอกำหนด

รายการภาษและ

คา ธรรมเนยม

ทองถนเพมเตม

การพจารณากำหนด

ขอบญญตทาง

กฎหมายทเกอหนน

ใหทองถนสามารถใช

อำนาจกำหนด

รายการและจดเกบ

ภาษใหมๆ ได

-



2.3) การพฒนา

แหลงรายไดและ

พฒนาการเขาถงการ

กและการเขาถง

ตลาดทนให

สอดคลองกบภาระ

หนาทของอปท.

แตละประเภท


พฒนาระบบบญช

และระบบงบ

ประมาณ

การพฒนาระบบ

บญชให

สอดคลองกบการ

ใชจายจรง

การพฒนาระบบงบ

ประมาณทมงเนน

ผลงาน

-


สงเสรมความ

เทาเทยมและ

ความเปนธรรม

ระหวางชมชน

ทองถน

สนบสนนบทบาท

ของคลงจงหวด

ในฐานะพเลยง

ทางการคลง

การใชประโยชนจาก

ระบบสารสนเทศทาง

การเงนการคลงเพอ

จดทำ “สตรการ

จดสรรรายได” ของ

รฐบาลกลางใหแก

องคกรปกครองสวน

ทองถนใหม

-


4 การปฏรประบบการบรหารงานบคคลของทองถน:

ความพยายามในการสรางเอกภาพของระบบและการลดบทบาท

ของขาราชการสวนกลาง ในการศกษาเพอพจารณาถงความกาวหนาของการกระจายอำนาจในมตดาน

การบรหารงานบคคลนน จะเหนไดวานบตงแตป พ.ศ. 2540 เปนตนมาจนกระทงถง

ปจจบน ระบบการบรหารงานบคคลของทองถนไทยไดผานพฒนาการทสำคญมาถง 3

ชวงระยะเวลา กลาวคอ

ในชวงแรก คอ พฒนาการของระบบการบรหางานบคคลของทองถนกอนการ

ตราพระราชบญญตระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ. 2542 ซงในชวงระยะ

เวลาดงกลาวจะเหนไดวาโครงสรางระบบการบรหารงานบคคลของทองถนมความ

สลบซบซอนเปนอยางมาก โดยองคกรปกครองสวนทองถนในแตละรปแบบจะมคณะ

กรรมการบรหารงานบคลเปนของตนเอง ไลเรยงลงมาตงแตคณะกรรมการในระดบ

ชาต ระดบจงหวด จนกระทงถงในระดบองคกรปกครองสวนทองถนเอง ซงโครงสราง

ดงกลาวนอกจากจะทำใหเกดโครงสรางทมความสลบซบซอนเปนอยางมากแลว

ขาราชการจากสวนกลางยงเขามามบทบาทในการรวมเปนกรรมการในคณะกรรมการ

แตละชดอกดวย ซงปรากฏการณหลงน ยอมทำใหองคกรปกครองสวนทองถนขาด

ความเปนอสระ

ในชวงทสอง จากสภาพปญหาโครงสรางการบรหารงานบคคลทมความสลบซบ

ซอนและขาดความเปนอสระ พระราชบญญตระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน

พ.ศ. 2542 จงไดพยายามปฏรประบบการบรหารงานบคคลของทองถนใหม เพราะ

ฉะนน ภายหลงป พ.ศ. 2542 ระบบการบรหารงานบคคลสวนทองถนของไทยจงไดรบ

การปฏรปใหมลกษณะเปน “ระบบบรหารงานบคคลทองถนแบบมเอกภาพ (Unified

System)” ซงภายใตระบบการบรหารงานบคคลแบบดงกลาวผบรหารองคกรปกครอง

สวนทองถนจะมอสระในการบรหารงานบคคลมากขน นอกจากนน ในระดบประเทศ

ยงมการจดตงองคกรกลางทวางมาตรฐานในการบรหารงานบคคล ซงไดแก คณะ

กรรมการมาตรฐานการบรหารงานบคคลสวนทองถน (ก.ถ.) ซงโครงสรางดงกลาวได

ชวยใหความสลบซบซอนของโครงสรางการบรหารงานบคคลของทองถนลดนอยลงไป

ได


ในยคปจจบน อยางไรกตาม ในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550

ไดมบทบญญตทเกยวของกบระบบการบรหารงานบคคลของทองถน แมวาโดย

หลกการแหงรฐธรรมนญจะมไดมงเปลยนแปลงระบบการบรหารงานบคคลของ

ทองถนโดยรวม แตทวาบทบญญตแหงรฐธรรมนญไดมงเนนไปทการปรบโครงสราง

ของคณะกรรมการบรหารงานบคคลของทองถนใหตวแทนของขาราชการในองคกร

ปกครองสวนทองถนเขามามสวนรวมเพมขนอกภาคสวนหนง กบทงยงมงเนนไปทการ

สรางกลไกพทกษคณธรรมในการบรหารงานของทองถนอกดวย ซงผลจากบทบญญต

ดงกลาวไดนำไปสการยกรางพระราชบญญตระเบยบการบรหารงานบคคลสวน

ทองถนฉบบใหมซงยงอยในกระบวนการพจารณา

เพราะฉะนนโดยภาพรวมจะเหนไดวาความกาวหนาของระบบการบรหารงาน

บคคลของทองถนไทยนบตงแตป พ.ศ. 2540 เปนตนมานน เปนความพยายามทสราง

ความเปนเอกภาพในการบรหารงานบคคลของทองถนโดยพยายามลดระดบความ

สลบซบซอนของระบบการบรหารงานบคคลของทองถนลง นอกจากนน ยงเปนความ

พยายามเพมบทบาทและอำนาจในการบรหารงานบคคลของทองถนใหแกผบรหาร

องคกรปกครองสวนทองถนมากขน โดยคณะกรรมการตางๆทมอยจะเนนบทบาทใน

การกำหนดมาตรฐานกลางตางๆเทานน

แมวาระบบการบรหารงานบคคลของทองถนจะพฒนาไปในทศทางทเออตอการ

กระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนกตาม แตกตองยอมรบดวยเชนกนวา

การบรหารงานบคคลของทองถนไทยยงตองเผชญกบปญหาทสำคญบางประการท

สำคญไดแก

ประการแรก ปญหาความซำซอนในโครงสรางกรรมการบรหารงานบคคลของ

ทองถนแมจะไดรบการแกไขไปบางแลวภายหลงการประกาศใชพระราชบญญต

ระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ. 2542 แตทวาความซำซอนในบทบาทของ

คณะกรรมการมาตรฐานการบรหารงานบคคลสวนทองถน (ก.ถ.) กบคณะกรรมการ

กลางขาราชการหรอพนกงานสวนทองถนยงคงปรากฏใหเหนอย

ประการทสอง แมวาพระราชบญญตระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ.

2542 จะพยายามลดบทบาทของขาราชการสวนกลางทมตอการบรหารงานบคคลของ

ทองถนลงกตาม แตโดยโครงสรางของคณะกรรมการตางๆทกฎหมายไดบญญตให

ตวแทนขาราชการระดบสงทงในระดบจงหวด อยางเชน ผวาราชการจงหวด และจาก

สวนกลาง อยางเชนอธบดกรมสงเสรมการปกครองทองถน รวมเปนกรรมการนน ไดสง


ผลทำใหบคลากรจากสวนกลางยงสามารถเขาไปมบทบาทในการบรหารงานบคคล

ของทองถนไดอยด

ประการทสาม กระบวนการบรหารงานบคคล ไมนำไปสการบรหารแบบมงผล

สมฤทธ และไมตอบคำถามในเรองความกาวหนาในอาชพ ทรรศนคตของบคลกร และ

ความโปรงใสในกระบวนการบรรจแตงตง

ขอเสนอแนะเชงนโยบายในการแกไขปญหาดานการบรหารงานบคคลของ

ทองถน

ในการพจารณาถงขอเสนอแนะในการปรบปรงระบบการบรหารงานบคคลของ

ทองถนนน คณะผวจยมจดยนทชดเจนวา การบรหารงานบคคลของทองถนจะตองม

ความเปนเอกภาพมากขน แตในขณะเดยวกนองคกรปกครองสวนทองถนกตองม

ความเปนอสระ พฒนามาตรฐานกลางทเกยวของกบการบรหารงานบคคล และ

ประการสำคญจะตองเสรมสรางและยดมนในระบบคณธรรม ซงยทธศาสตรและ

กลยทธในการดำเนนการสามารถสรปไดดงนคอ

ตารางท 4 สรปขอเสนอแนะดานการบรหารงานบคคลสวนทองถน

ยทธศาสตรเพอการพฒนาการบรหารงานบคคลสวนทองถน

วสยทศน

การบรหารงานบคคลสวนทองถน ควรดำเนนงานไดอยางอสระ ภายใตมาตรฐาน

และกฎระเบยบทถกตอง นอกจากนในดานกระบวนการบรหารทรพยากรบคคล

ตองกอใหเกดระบบการสรรหาทมประสทธภาพ การใชประโยชนจากบคลากรดวย

การใหบคลากรสามารถใชศกยภาพของตนเองอยางเตมท การพฒนาบคลากร

อยางมเปาหมายและทศทางทชดเจน รวมถงการรกษาบคลากรทเปนคนด คนเกง ม

ศกยภาพไว ดวยการจายคาตอบแทน และจดระบบเพอใหบคลากรสามารถปฏบต

งานไดอยางมความสข ภายใตการบรหารงานแบบมงผลสมฤทธ




ยทธศาสตรท 1 การจดระบบโครงสรางการบรหารงานบคคลใหมใหเกดความเปน

เอกภาพในเชงระบบ แตเคารพในหลกความเปนอสระของทองถนโดยองกบ

หลกการในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550

ยทธศาสตรท 2 การพฒนาองคกรกลางการบรหารงานบคคลไปสบทบาทของการ

กำหนดมาตรฐานกลาง บทบาทในดานการพฒนาระบบ บทบาทในการพฒนา

บคลากร และบทบาทในการศกษาวจย

ยทธศาสตรท 3 ทบทวนแกไขมาตรฐานกลางและหลกเกณฑการบรหารงานบคคล

ในปจจบนใหกระบวนการบรหารงานบคคลมความสอดคลองกบหลกการระบบ

คณธรรม และแนวคดดานสมรรถนะทางการบรหาร

ยทธศาสตรท 4 ทบทวนแกไขกฎหมาย และระเบยบตางๆ ทเกยวของใหเกอหนน

ตอการทำงานในภาคทองถน และสงเสรมความรความเชยวชาญ ตลอดจน

สถานภาพใหทดเทยมกบบคลากรภาครฐอนๆ


1) เพอใหโครงสรางองคกรกลางการบรหารงานบคคลมความชดเจนและเปน

เอกภาพ

2) เพอปรบบทบาทและอำนาจหนาทขององคกรกลางการบรหารงานบคคลจากผ

วางมาตรฐานกลางและระเบยบ ไปสองคกรเพอการสงเสรมและพฒนาระบบ

งานและบคลากรสวนทองถนในมตตางๆ อยางครอบคลม

3) เพอปรบปรงหลกเกณฑและวธการบรหารงานบคคลสวนทองถนใหสอดคลอง

กบหลกคณธรรมและเกอหนนตอการเสรมสรางสมรรถนะทางการบรหารของ


4) เพอยกระดบศกยภาพ คณคาของงาน และสถานภาพของบคลากรในภาคทองถน



กลยทธ

1) มตดานโครงสรางการบรหารงานบคคล โดยเฉพาะทเกยวของกบองคกรกลาง

การบรหารงานบคคล

2) มตดานกระบวนการของการบรหารทรพยากรบคคล โดยมงนำเสนอมาตรการท

เกยวของกบกระบวนการบรหารงานบคคล


(ดำเนนการภายใน 1

- 3 ป)

1) การกอตงองคกรกลางการบรหารงานบคคลทเปน

เอกภาพ องคกรพทกษระบบคณธรรม และ

สำนกงานบรหารงานบคคลสวนทองถน (องคการ

มหาชน)

2) การสรางกฎระเบยบ และมาตรฐานการบรหาร

งานบคคล

3) การจดอบรมเพอใหบคลากรสามารถปฏบตงาน

ไดอยางมประสทธภาพ





4 - 6 ป)

1) พฒนาระบบการบรหารงานบคคล โดยใช

สมรรถนะเปนฐานในการดำเนนการ

(Competency base)

2) พฒนาระบบการพฒนาบคลากรในสถาน

ประกอบการ โดยการเรยนรจากการปฏบตงาน

แทนการอบรม สมมนาในหองเรยน (เฉพาะ

หลกสตรทตองพฒนาความร และทกษะในการ

ปฏบตงาน)

3) เนนการปฏบตงานเชงรก ดวยการนเทศงาน

และจดหลกสตรอบรม สมมนา เพอพฒนาผ

บรหารขององคกรปกครองสวนทองถน

4) เนนเรองความรบผดชอบ ความโปรงใส และ

วนยของบคลากรสวนทองถน โดยผาน

กระบวนการรบเรองรองเรยน ตรวจสอบ และ

ปรบปรงกฎระเบยบทเกยวของกบการบรหาร

งานบคคลใหสอดคลองกบสภาวการณมากขน





7 - 10 ป)

1) คดเลอกองคกรปกครองสวนทองถน บคลากร

สวนทองถน ทเปนตวอยางทด (Good

practice) ของการบรหารงานบคคลสวนทองถน

และดานความพฤตกรรมตางๆ

2) ยกยอง ใหรางวลองคกรและบคลากรขององคกร

ปกครองสวนทองถน ทเปนตวอยางทดดานการ

บรหารงานบคคล และดานพฤตกรรมตางๆ

3) สรางฐานขอมล เผยแพรเรองเลา หรอวธการ

ปฏบตงานทเปนแบบอยางทดของการบรหาร

งานบคคล

4) สรางเครอขายของการบรหารงานบคคล

ทองถน ทงในรปแบบของการพบปะสนทนา

และเครอขายเสมอน (Virtual Private

Network) เพอใหเกดการแลกเปลยนเรยนร และ

ประสบการณของการบรหารงานบคคลสวน

ทองถน

5 การขยายโอกาสในการมสวนรวมทางการเมองในระดบทองถน

กบปญหาเกยวกบคณภาพของการมสวนรวมและสำนกความ

เปนพลเมอง การศกษาบทบาทการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารงานขององคกร

ปกครองสวนทองถนทำใหพบวาในอดตทผานมาบทบาทของประชาชนทมตอการ

บรหารงานของทองถนนน ยงอยในระดบทคอนขางตำ โดยประชาชนสวนใหญจะม

สวนรวมเพยงการไดรบทราบถงขอมลขาวสารทเกยวของกบทองถน หรออยางมากก

เพยงแคการปรกษาหารอเทานน


อยางไรกตาม บทบญญตตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ได

สรางความเปลยนแปลงใหกบกระบวนการมสวนรวมของประชาชนในการปกครอง

ทองถน กลาวคอ บทบญญตเหลานนไดเปดโอกาสใหประชาชนสามารถเขาไปมสวน

รวมในการบรหารงานของทองถนผานทางชองทางตางๆไดกวางขวางขน โดย

ประชาชนสามารถเขาไปมสวนรวมทางการเมองโดย

1. มสวนรวมในการบรหารงานของทองถน ในกรณนประชาชนยอมมสทธใน

การเลอกตงผบรหารและสมาชกสภาทองถน ซงนบไดวาเปนชองทางปกตในการม

สวนรวมทางการเมอง อยางไรกตาม ประชาชนยงสามารถเขาไปมสวนรวมในการ

บรหารงานทองถนไดมากขนโดย การรวมแสดงความคดเหนตอการบรหารงานทองถน

ผานการทำประชาพจารณ (public hearing) การเสนอใหมการออกขอบญญตของ

ทองถนทจำเปน (initiation) การรวมลงประชามต (referendum) เพอชขาดราง

กฎหมายหรอโครงการขนาดใหญทสงผลกระทบตอทองถน รวมไปถงการเขาไปมสวน

รวมในการจดทำแผนพฒนาทองถน เปนตน

2. มสวนรวมในการกำกบและตรวจสอบการบรหารงานของทองถน

นอกจากประชาชนจะสามารถเขาไปมสวนรวมในการบรหารงานของทองถนไดอยาง

กวางขวางแลว รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ยงไดเสรมสรางให

บทบาทของประชาชนในการกำกบและตรวจสอบทองถนเพมมากขนดวย โดย

ประชาชนจะไดรบสทธในการเขาถงขอมลขาวสารทเกยวของกบการบรหารงานของ

ทองถน การเขาไปมสวนรวมในกระบวนการจดซอจดจางของทองถน การถอดถอน

สมาชกสภาทองถนและผบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน เปนตน

แมวารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 จะมสวนเสรมสรางให

ประชาชนสามารถเขาไปมสวนรวมในการบรหารงานและตรวจสอบการทำงานของ

ทองถนไดมากขนกตาม แตกตองยอมรบขอเทจจรงดวยวากระบวนการมสวนรวมของ

ประชาชนในการบรหารงานของทองถนยงเผชญปญหาทสำคญอยหลายประการ ท

สำคญคอ

ประการแรก ปญหาเกยวกบคณภาพของการมสวนรวม การทรฐธรรมนญแหง

ราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ไดเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมทางการเมองได

มากขนนน ไดสงผลทำใหการมสวนรวมของประชาชนบอยครงมลกษณะเปนการ

ดำเนนการแตในเพยงรปแบบ เชน ในการทองคกรปกครองสวนทองถนจดทำ

ประชาคมเพอจดทำแผนพฒนาทองถน บอยครงประชาชนทมารวมกไดรบการจดตง


และเกณฑใหมาลงชอเพอใหมหลกฐานวามกระบวนการรบฟงความคดเหนของ

ประชาชนเปนทเรยบรอย อกกรณหนงไดแก การเขามามสวนรวมโดยไมเขาใจใน

แนวทางปฏบตในการมสวนรวม เชน การเขาเปนคณะกรรมตรวจรบการจดซอจดจาง

โดยไมเขาใจวาวธการตรวจรบการจดซอจดจางดงกลาวตองดำเนนการอยางไร ไมม

ความรเกยวกบพสดทตรวจรบ

ประการทสอง ตองยอมรบดวยเชนกนวา การทกระบวนการการมสวนรวมใน

ทองถนไทยทตองมลกษณะกงบงคบเชนน เปนผลสบเนองมาจากการทประชาชนมได

มความตนตวในฐานะทตนเปนพลเมองคนหนงของทองถน การมสวนรวมของ

ประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถน โดยมากจงเปนการมสวนรวมแบบการรบ

ทราบการดำเนนการขององคกรปกครองสวนทองถน ซงนบวาเปนการมสวนรวมใน

ระดบทตำเกอบจะทสด สวนการมสวนรวมทแทจรงในฐานะพลเมอง ซงเปนการมสวน

รวมในแบบสมครใจหรอการมสวนรวมรบผดชอบในการกระบวนตดสนใจ ในปจจบน

ยงไมปรากฏใหเหนเดนชด

ประการทสาม ขอกฎหมายตางๆทเกยวของกบกระบวนการการมสวนรวม

ของประชาชนเปนอปสรรคตอการมสวนรวม กลาวคอ ในบางกรณกฎหมายม

ขอกำหนดทยงยากในการทประชาชนจะเขาไปมสวนรวมในการบรหารงาน

ของทองถน อาทเชน ในการเสนอขอบญญตของทองถน ประชาชนจะตองจด

ทำรางขอบญญตทตองการใหมการพจารณาเขาไปดวย ตองแสดงบตร

ประชาชนของผทเขาชอและมการตรวจสอบคณสมบต ซงขนตอนและขอ

เรยกรองเหลานน นอกจากนกระบวนการในการพจารณารางขอบญญตของสภา

ทองถนทเสนอโดยประชาชนไมมหลกเกณฑการพจารณาทแนนอน สภาทองถน

สามารถไมรบหลกการรางขอบญญตดงกลาวโดยไมจำเปนตองชแจงวาเหตใดจงไม

รบหลกการ เปนตน

ในกรณของการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอนสมาชกสภาทองถนหรอผบรหาร

ทองถน พ.ศ. 2542 กเชนเดยวกน กฎหมายไดกำหนดหลกเกณฑทยงยาก ซงประชาชน

ในระดบทองถนยากทจะดำเนนการได สงผลใหประชาชนเกดความทอถอยทจะเขาไป

มสวนรวมในชองทางทกฎหมายกำหนดไวให ดงนน การนำรปแบบการมสวนรวมใน

ชองทางนจงเกดขนนอย นอกจากน หลกเกณฑหรอขอหาทจะใชในการถอดถอน

สมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถนกยงไมมความชดเจน สงผลใหฝายทแพการ


เลอกตงมกใชชองทางตามกฎหมายฉบบนเปนเครองมอทางการเมองในการกลนแกลง

ฝายทชนะการเลอกตง สงเหลานเปนอปสรรคตอการมสวนรวมของประชาชนใน

ทองถนทงสน

ขอเสนอแนะเชงนโยบายเพอเสรมสรางการมสวนรวมของประชาชน

จากสภาพปญหาตางๆทเกดขนกบกระบวนการการมสวนรวมของประชาชนใน

การบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถน ทำใหเหนไดวาการแกไขปญหาเพอ

เสรมสรางบทบาทของภาคประชาชนนน สามารถดำเนนการไดโดยการเพมชองทาง

หรอกลไกในการมสวนรวม รวมถงการทบทวนกฎหมายใหการมสวนรวมกระทำไดงาย

ขน และประการสำคญตองเรงสรางสำนกความเปนพลเมองใหกบประชาชน ซง

ยทธศาสตรและกลยทธดงกลาวอาจสรปไดดงน

ตารางท 5 สรปขอเสนอแนะดานการมสวนรวมของภาคประชาชน

ยทธศาสตรเพอการพฒนาการมสวนรวมของภาคประชาชน

วสยทศน

การสงเสรมบทบาทการมสวนรวมของประชาชนทงภายใตชองทางและรปแบบทม

อย และการพฒนาชองทางและรปแบบใหมๆ ใหประชาชนสามารถมสวนรวมตอการ

ดำเนนกจกรรมตางๆ ขององคกรปกครองสวนทองถนไดอยางหลากหลายและลกซง

มากยงขน เพอนำไปสการสรางความเปนพลเมอง (Citizenship) ทกระตอรอรนและ

ตระหนกถงความสำคญตอกจการสวนรวมภายในทองถนของตน




ยทธศาสตรท 1 ยทธศาสตรการเพมกลไก รายละเอยดของรปแบบการมสวนรวม

ของภาคประชาชนทมอยใหเกดประสทธภาพมากยงขน

ยทธศาสตรท 2 ยทธศาสตรการทบทวนปรบปรงแกไข ระเบยบ กฎหมาย แนว

ปฏบตในการเสรมสรางประสทธภาพการมสวนรวมของภาคประชาชนในการ


ยทธศาสตรท 3 ยทธศาสตรการสรางมสวนรวมทกอใหเกดความเปนพลเมอง

(Citizenship) เพอใหเกดการมสวนรวมของภาคประชาชนทแทจรงทงรปแบบและ

เนอหา


1) เพอใหรปแบบการมสวนรวมของภาคประชาชนในการปกครองทองถนทมอย

เกดประสทธภาพมากยงขน

2) เพอใหภาคประชาชนเกดความรสกสมครใจ (Voluntary) ทจะเขามามสวนรวม

ในการปกครองทองถน

3) เพอใหภาคประชาชนเกดความเปนพลเมอง (Citizenship) มความกระตอรอรน

ทจะเขาไปมสวนรวมในการปกครองทองถน





1-3 ป)

1. กำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนทกแหงตองเปดเผย

งบประมาณรายรบ - รายจาย ประจำป

2. กำหนดใหมกจกรรมทภาคประชาชนเขาไปมสวนรวม

3. องคกรปกครองสวนทองถนตองนำขอสรปทไดจาก

ประชาชนไปใชประโยชน และแจงใหประชาชนทราบวาได

นำผลการประชมไปใชประโยชนอยางไรบาง

4. จดทำคมอการมสวนรวมของภาคประชาชนในองคกร


5. การสรางหลกสตรและคมอการฝก อบรมใหความรแก

ประชาชนทไดรบการแตงตงใหเขาไปมสวนรวมใน


6. การพฒนากระบวนการแตงตง สรรหา และการเลอกสรร

ประชาชนใหเขาไปมสวนรวมในองคกรปกครองสวน

ทองถน ตองเปนกระบวนการทโปรงใสและตรวจสอบได

มหลกเกณฑทชดเจน

7. การกำหนดใหสภาทองถนเพมจำนวนคณะกรรมการ

วสามญใหเพมจำนวนคณะมากขน และแตละคณะใหม

การแตงตงตวแทนประชาชนผนำชมชนเขาไปรวมดวย



8. การใชมาตรการเชงบวกเพอกระตนหรอสงเสรมให

องคกรปกครองสวนทองถน มความคดรเรมสรางสรรคใน

การยกระดบการมสวนรวมของประชาชน

9. การกำหนดวาระแหงชาตในเรองการปรบปรง สงเสรม และ

สนบสนนการจดการศกษาใหกบเยาวชนทวไปในเรองของ

ประชาธปไตย การเมองและการปกครองทองถน

10.ควรมการกำหนดขอบเขตของหนาท ความรบผดชอบ

ขององคกรตางๆ ททำงานสงเสรมการมสวนรวมของ

ประชาชนใหมความชดเจน เชน สภาองคกรชมชน สภา

พฒนาเมอง ศนยประสานงานองคกรชมชน สมาคม

สขภาพทองถน สภาการเกษตรแหงชาต คณะกรรมการ

หมบาน เปนตน เพอลดภาระของประชาชนในการเขาไป

มสวนรวมในกจกรรมตางๆ มากมายจนเกนไป

กลยทธระยะ

ปานกลาง


4 - 6 ป)

1. การแกไขพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอ

บญญตทองถน พ.ศ.2542 ใหมกระบวนการทสะดวก

และรอบคอบกวาทเปนอย

2. การแกไขพระราชบญญตวาดวยการลงคะแนนเสยงเพอ

ถอดถอนสมาชกสภาทองถน หรอผบรหารทองถน พ.ศ.

2542





7-10 ป)

1. การใชมาตรการทางภาษและคาธรรมเนยม

2. การกำหนดใหทองถนมความเปนอสระในการบรหาร

จดการพสดขององคกรปกครองสวนทองถนโดยการจด

ทำเองใหมากขน

3. การสรางแนวคดวาภารกจขององคกรปกครองสวนทองถน

คอภารกจของประชาชนในชมชน

4. สรางความรวมมอระหวางภาครฐและเอกชน (Public-

Private Partnership: PPP) และภาคประชาสงคม โดย

อดหนนงบประมาณใหแกองคกรพฒนาในพนท (NGOs,

NPOs) เพอจดทำบรการสาธารณะ เชน งานบรรเทา

สาธารณภย งานดานการจดการขยะ มลพษ และ

สงแวดลอม เปนตน

6 การปรบเปลยนแนวคดในการกำกบดแลกบปญหาเกยวกบมาตรฐาน แนวทาง และกลไกทเกยวของกบการกำกบดแล

สำหรบในมตสดทาย อนไดแก กระบวนการกำกบดแลนน การทบทวนถงแนวคด

ในการกำกบดแลไดชวยใหเหนถงรปแบบความสมพนธของราชการสวนกลางกบ

องคกรปกครองสวนทองถนของไทยเทาทผานมาจะดำเนนไปใน 2 ลกษณะใหญๆ

กลาวคอ ความสมพนธในเชงของการบงคบบญชา และความสมพนธในเชงของการ

กำกบดแล

ผลของการศกษาทบทวนถงรปแบบความสมพนธและการใชอำนาจของราชการ

สวนกลางตอองคกรปกครองสวนทองถนทำใหพบวา นบตงแตการเปลยนแปลงการ

ปกครองในป พ.ศ. 2475 เปนตนมา ราชการสวนกลางของไทยมกมความสมพนธตอ

องคกรปกครองสวนทองถนในลกษณะของการเขาไปใชอำนาจบงคบบญชา มากกวา

ทจะเปนการกำกบดแล ทงนโดยใหเหตผลสำคญทวา เนองจากองคกรปกครองสวน

ทองถนเปนสวนหนงของรฐ ดงนนแลวรฐโดยราชการสวนกลางจงจำเปนตองเขาไป


ควบคมบงคบบญชาเพอใหองคกรปกครองสวนทองถนดำเนนการในสงท เปน

ประโยชนตอรฐและประชาชนโดยสวนรวม การเขาไปควบคมบงคบบญชาองคกร

ปกครองสวนทองถนของสวนกลาง อาจสะทอนใหเหนจากปรากฏการณทขาราชการ

จากกระทรวงมหาดไทยเขาไปมบทบาทในการบรหารงานองคกรปกครองสวนทองถน

ในหลายรปแบบ ไมวาจะเปนองคการบรหารสวนจงหวด สขาภบาล หรอแมแต

กรงเทพมหานคร นอกจากนน โดยบทบญญตแหงกฎหมายยงไดบญญตใหในการ

ดำเนนกจการตางๆขององคกรปกครองสวนทองถนตองไดรบความเหนชอบจาก

ราชการสวนกลางอกดวย

อยางไรกตาม นบตงแตชวงภายหลงเหตการณในเดอนพฤษภาคม พ.ศ. 2535

เปนตนมา กระบวนการเรยกรองใหมการกระจายอำนาจและปฏรปการปกครองสวน

ทองถนไดเรมตนขน ซงผลจากการเรยกรอง ไดกอใหเกดการเปลยนแปลงทสำคญ

หลายประการตอองคกรปกครองสวนทองถน โดยเฉพาะอยางยงการทขาราชการจาก

สวนกลางตองยตบทบาทในการเปนผบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถน ยง

ไปกวานนรฐธรรมนญและกฎหมายทเกยวของยงผอนคลายระดบการควบคมจากสวน

กลางใหลดนอยลง จนอาจมองไดวาภายหลงป พ.ศ. 2535 เปนตนมารปแบบความ

สมพนธระหวางรฐบาลกบองคกรปกครองสวนทองถนมลกษณะพฒนาไปสรปแบบ

ของการกำกบดแลมากขน

ในปจจบนเครองมอหรอกลไกทรฐใชในการกำกบดแลองคกรปกครองสวนทองถน

จะอาศยชองทางทสำคญอนไดแก

1 การกำกบดแลโดยกฎหมาย โดยกฎหมายจะกำหนดใหรฐโดยราชการสวนกลาง

สามารถกำกบดแลทงตวบคคลและองคกรของทองถน รวมไปถงการกระทำของ


2 การกำกบดแลโดยกลไกทางการบรหาร รฐอาจอาศยงบประมาณเปนเครองมอใน

การจงใจใหทองถนดำเนนการ หรอปองปรามมใหทองถนดำเนนการในสงท

รฐบาลตองการ นอกจากนน การใชกลทางการบรหารยงอาจรวมไปถงการใช

สญญามาตรฐานในการปฏบตงานรวมดวย

3 การกำกบดแลโดยองคกรอสระ การปฏรปการเมองภายหลงป พ.ศ. 2540 ไดทำ

ใหมการจดตงองคกรอสระตามรฐธรรมนญขนหลายองคกร ซงองคกรเหลานน

กไดเขามามสวนรวมในการกำกบดแลองคกรปกครองสวนทองถนดวย ไมวาจะ

เปนคณะกรรมกาตรวจเงนแผนดน หรอศาลปกครอง


สำหรบปญหาทสำคญทยงคงปรากฏใหเหนในกระบวนการกำกบดแลนน ยงมอย

หลายประการเชนกน ทสำคญไดแก

ประการแรก ปญหาทสบเนองมาจากกฎหมายและระเบยบทเกยวของ

โดยทวไปพระราชบญญตจดตงองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบตางๆ ทไดบญญต

กระบวนการกำกบดแลโดยรฐไวชดเจน แตในสภาพทเกดขนจรงนน การกำกบดแลยง

เปนการกำกบดแลตามระเบยบยอยทกำหนดขนเพอใหองคกรปกครองสวนทองถนถอ

ปฏบตซงมจำนวนมาก บางเรองเปนเรองเลกนอย ลาสมย และกอใหเกดความยงยาก

ซบซอนในการปฏบตงาน จงจำเปนทจะตองปรบปรง แกไขหรอยกเลกขอกฎหมาย

ตามความเหมาะสม นอกจากน การกำกบดแลทดำเนนตามกฎหมายทกำหนดขนนน

จงมลกษณะเปนกระบวนการบญญตทราชการสวนกลางมบทบาทนำ โดยมไดเปด

โอกาสใหองคกรปกครองสวนทองถนในฐานะผปฏบตไดมสวนรวม จงมผลใหเกดม

การดำเนนการไดลาชา ไมสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนในทองถน

ตามบรบทตางๆ และไมสอดคลองกบหลกการกระจายอำนาจไปสองคกรปกครองสวน

ทองถนดวย

ประการทสอง ปญหาดานบคลากรในกระบวนการกำกบดแล จากการ

ระดมความคดเหนจากหนวยงานทมหนาทในกระบวนการกำกบดแล พบวาสภาพ

ปญหาสำคญประการหนงคอ การขาดแคลนบคลากรททำหนาทในการกำกบดแล

ทงน เนองจากแมวาทงหนวยงานของจงหวดและอำเภอ รวมถงสำนกงานคณะ

กรรมการตรวจเงนแผนดนจะมบคลากรทมาปฏบตงานในพนท แตหนวยงานอนๆ

อาท คณะกรรมการปองกนและปราบปรามทจรตแหงชาต คณะกรรมการสทธ

มนษยชนแหงชาต คณะกรรมการตรวจเงนแผนดน กลบมไดจดสรรบคลากรใหมา

ปฏบตงานในพนท หนวยงานเหลานจงจำเปนตองฝากงานไวกบนายอำเภอ สำนกงาน

ทองถนอำเภอ/จงหวด และผวาราชการจงหวดในการกำกบดแลใหเปนไปตามภารกจ

ของหนวยงานนนๆ

ประการทสาม ปญหาการแทรกแซงกระบวนการกำกบดแลจากฝายการ

เมองระดบชาต ดวยความสมพนธระหวางนกการเมองระดบชาตและการเมอง

ทองถนทมลกษณะเปนระบบอปถมภ ดงนนการกำกบดแลจากภมภาคอาจเปดชอง

ทางใหผบรหารองคการปกครองสวนทองถนอาศยความสมพนธกบนกการเมองระดบ

ชาตใหกดดนและแทรกแซงการปฏบตงานของขาราชการประจำทมบทบาทในการ

กำกบดแล ไดแก ผวาราชการจงหวดและนายอำเภอ ซงมผลใหการกำกบดแลไมเปน


ไปตามเจตนารมณของกฎหมาย

ประการทส ปญหาความออนแอของสภาทองถน แมหนาทในการกำกบ

ดแลสวนหนงควรจะเปนของสภาทองถน แตสภาพขอเทจจรงปรากฏวา สภาทองถน

จำนวนไมนอยไมสามารถแสดงบทบาทในการกำกบดแลการทำงานของฝายบรหารได

โดยเฉพาะในกรณ สมาชกสภาทองถนทมเสยงขางมากเปนกลมการเมองเดยวกนกบ

ผบรหาร

ประการทหา ปญหาขาดการมสวนรวมในการกำกบดแลของประชาชน

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกร พ.ศ.2550 มเจตนารมณใหประชาชนสามารถมสวน

รวมในการถอดถอนผบรหารและสมาชกสภาทองถน รเรมขอบญญตทองถนได แต

ในความเปนจรง ประชาชนมกจะเขามามบทบาทกตอเมอประชาชนเหลานนไดรบ

ความเสยหายภายหลงจากการดำเนนการของทองถนแลว และมกแสดงบทบาทดวย

การเขารองเรยนกบนายอำเภอหรอผวาราชการจงหวดเทานน

ขอเสนอแนะเพอการปรบปรงระบบการกำกบดแล

ตอประเดนน คณะผวจยพจารณาแลวเหนวาการปรบปรงกระบวนการกำกบดแล

โดยรวมนน จะตองกระทำควบคไปในหลายระดบ กลาวคอ ในระดบแนวคดจะตอง

สรางเสรมแนวคดเรองการกำกบดแลใหชดเจนวามใชเปนการบงคบบญชา โดยในการ

นตองเสรมสรางใหประชาชนเขามามสวนรวมมากขนเพราะการกำกบดแลโดย

ประชาชนนบเปนการกำกบดแลทมความยงยน ประการตอมา ในระดบแนวทางและ

เครองมอ ตองมการพฒนากฎหมายและระเบยบ รวมถงสรางมาตรฐานกลางเปน

เคองมอในการกำกบดแล เพอเปนการลดปญหาความซำซอนและไมชดเจน และ

ประการสดทายในระดบองคกร จะตองมการพฒนาและเสรมสรางองคกรกำกบดแล

ใหมขดความสามารถและศกยภาพเพมขน


ตารางท 6 สรปขอเสนอแนะดานการกำกบดแล

ยทธศาสตรเพอการพฒนาระบบการกำกบดแล

วสยทศน

การกำกบดแลองคกรปกครองสวนทองถนเปนไปเทาทจำเปน เพอเพมความเปน

อสระใหแกองคกรปกครองสวนทองถน โดยมงไปสการกำกบและตดตามผลของ

การดำเนนงานโดยมภาคประชาชนทเขมแขงรวมทำหนาทในการกำกบและตรวจ

สอบ


ยทธศาสตรท 1 ยทธศาสตรการปรบปรงกระบวนทศนทมตอการกำกบดแล และ

การเสรมสรางความเขมแขงใหกบภาคประชาชน

ยทธศาสตรท 2 ยทธศาสตรเพอทบทวนการแกไขระเบยบ กฎหมาย และสราง

มาตรฐานการปฏบตงานใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

ยทธศาสตรท 3 ยทธศาสตรการพฒนาศกยภาพองคกรททำหนาทในการกำกบ

ดแล และตรวจสอบใหมประสทธภาพ


1) เพอใหกระบวนการกำกบดแลอาศยมาตรฐานกลาง และกฎหมายเปนเครองมอ

ในการกำกบดแล

2) เพอใหระบบการกำกบดแลพฒนาไปสการกำกบดแลภายหลงการกระทำ

3) เพอใหภาคประชาชนมบทบาทอยางสำคญในการกำกบดแลการบรหารงาน





(ดำเนนการภายใน 1 - 3 ป) 1. ทบทวน และปรบปรง ระเบยบ กฎหมายท

เกยวของกบการปฏบตงานขององคกรปกครอง

สวนทองถน

2. ทบทวนภารกจหนาทขององคกรปกครองสวน

ทองถน และเรงจดทำเปนมาตรฐานขนตำ

สำหรบการจดทำบรการสาธารณะขององคกร

ปกครองสวนทองถน และมาตรฐานกลางเพอ

เปนแนวทางในการบรหาร และเพอให

สอดคลองตอบทบญญตในรฐธรรมนญ

3. รเรมปรบปรงกระบวนทศนทมตอการกำกบ

ดแลในกลมขาราชการ พนกงาน และบคลากร

ทเกยวของกบกระบวนการกำกบดแล ให

ยอมรบในบทบาทของผถกกำกบดแลทมตอ

การวางมาตรฐานใหมากยงขน

4. พฒนาคณภาพบคลากรขององคกรปกครอง

สวนทองถนทมหนาทโดยตรงเกยวกบการตรวจ

สอบ




(ดำเนนการภายใน 4 - 6 ป) 1. เพมขดความสามารถขององคกรทเกยวของกบ

การกำกบดแล

2. จดเตรยมความพรอมขององคกรอสระทม

บทบาทในการกำกบดแล เพอรองรบตอการ

เปลยนแปลงรปแบบในการกำกบดแล

3. พฒนามาตรฐานใหมๆ ทมความจำเปนอยาง

ตอเนอง รวมทงปรบปรงมาตรฐานทยงไม

เหมาะสม

4. เสรมสรางความรความเขาใจใหแกประชาชน

ถงบทบาทของประชาชนทมตอการปกครอง

ทองถน และเรงใหประชาชนมความตนตวทจะ

เขาไปมสวนรวมในการกำกบดแลองคกร


5. ทยอยดำเนนการลดระดบของการกำกบดแลท

ไมมความจำเปน

6. เรมนำเอามาตรการดานงบประมาณมาปรบใช

อยางจรงจงในการสงเสรมใหองคกรปกครอง

สวนทองถนดำเนนการตามนโยบายของรฐบาล




(ดำเนนการภายใน 7 - 10 ป) 1. รเรมใหมการจดตงสำนกงานขององคกรอสระท

มหนาทในการกำกบดแลในสวนภมภาคตาม

ความจำเปน เพอใหครอบคลมพนทตางๆ ของ

ประเทศ และรองรบตอภารกจทจะเพมมากขน

2. เสรมสรางความรความเขาใจของประชาชนถง

บทบาทของประชาชนทมตอการปกครอง

ทองถน และเรงใหประชาชนมความตนตวทจะ

เขาไปมสวนรวมในการกำกบดแลองคกร

ปกครองสวนทองถนอยางตอเนอง และสราง

เครอขายภาคประชาชนเพอการกำกบและ

ตรวจสอบองคกรปกครองสวนทองถน

3. ดำเนนการยกเลกกระบวนการกำกบดแลกอน

การกระทำ

โครงการพฒนาแหงสหประชาชาตประจำประเทศไทย ตกสหประชาชาต ชน 12 ถนนราชดำเนนนอก กรงเทพฯ 10200 โทรศพท 02-288-2088 โทรสาร 02-280-4294 Email: [email protected] Web site: www.undp.or.th

บทสรุป...

Documents