( 1 )

“DEVLET İŞLEVLERİNİN SÜREKLİLİĞİ” İLKESİ EKSENİNDE1982 ANAYASAL KURUMLARININ ANALİZİ

Abdullah SEZER

--------------

Kaynak:

“ ‘Devlet İşlevlerinin Sürekliliği’ İlkesi Ekseninde 1982 Anayasal Kurumlarının Analizi”, Maltepe Üniversitesi Hukuk

Fakültesi Dergisi: Prof. Dr. Aydın AYBAY’A Armağan, 2007, C. I., ss. 255-302.

--------------

GİRİŞ: PLÂN-AMAÇ-YÖNTEM

I — “DEVLET İŞLEVLERİNİN SÜREKLİLİĞİ” İLKESİ .....................................................................................2A) KAVRAM.................................................................................................................................................................................. 2B) SÜREKLİLİK İLKESİNE YÖNELİK ANAYASAL NORMLARIN ORTAK AMACI................................................................. 3C) SÜREKLİLİĞİ SAĞLAMA YÖNTEMLERİ.............................................................................................................................. 3

II – 1982 ANAYASASI VE DEVLET İŞLEVLERİNİN SÜREKLİLİĞİ İLKESİ.......................................................4A) ANAYASA MD. 77/SON (SÜREKLİ “YASAMA” İŞLEVİ) ....................................................................................................... 4

1) Kavramsal ayırım: istimrar - süreklilik - düzenli toplanma............................................................................................... 42) “Eklem meclis” açısından görev-yetki sorunsalı (örnek vak’a: 2007 Anayasa değişikliği) ............................................... 7

B) ANAYASA MD. 102/SON VE MD. 106 (“DEVLET BAŞKANLIĞI” İŞLEVİNİN SÜREKLİLİĞİ) .......................................... 91) Md. 102/son: mevcut Cumhurbaşkanı’nın “göreve devam”ı ............................................................................................. 92) Md. 106: Cumhurbaşkanı’na “vekâlet”............................................................................................................................. 10

a) “Mevcut” CB göreve dönünceye dek vekâlet (geçici vekâlet) ......................................................................................12b) “Yeni”si seçilinceye dek vekâlet ...................................................................................................................................12

3) Anayasa md 106-md. 102/son ilişkisi: 2007 bağlamında süreklilik sorunsalı: “göreve devam” mı; “vekâlet” mi?........13a) Sorunsalı saptama ........................................................................................................................................................13b) Gramatik yorum tercihi ve bilimsel görüşümüz..........................................................................................................13

C) ANAYAYASA MD. 114/SON (“HÜKÛMET ETME” İŞLEVİNDE SÜREKLİLİK)..................................................................151) Genel olarak md. 114: sürekli yürütme için, geçici bakanlar kurulu.................................................................................152) GBK’nin iki aşamalı görevi: Anayasal “kural” ve Anayasal “gelenek” ..............................................................................16

a) Seçim kararı sonrası hükûmet boşluğunu doldurma: Anayasal kural ........................................................................17b) Yeni hükûmet atanıncaya dek göreve devam: Anayasal gelenek (CB’nin ricası)........................................................19

3) “Bağımsız” bakanlık kurumu............................................................................................................................................ 26III – SONUÇ: ELEŞTİRİLER VE NORMATİF ÖNERİ(LER) .............................................................................28

Ar. Gör. Dr., Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi - Anayasa Hukuku Anabilim Dalı.

( 2 )

İnceleme, “devlet işlevlerinde süreklilik” ilkesine yönelik 1982 Any. kurallarının analizine özgülenmiştir. Söz konusu eksende, ağırlıklı olarak, “seçimlerde geçici Bakanlar Kurulu” kenar başlıklı 1982 Any. md. 114/son olmak üzere, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM), geçici Bakanlar Kurulu (GBK), Cumhurbaşkanlığı (CB), vb. Anayasal kurumlar açısından, vekâlet, göreve devam, yenisi göreve başlayıncaya dek oluşacak boşluğu doldurma vb. önlemler incelenecektir. Konunun, 2007 Türkiye’si siyasal ortamında pratikte ortaya çıkan birçok tartışmayla (CB’nin göreve devam tartışması, seçim kararı almış TBMM’nin köklü rejim değişikliğine gitmesi, vs) güncellik kazandığını da unutmamalı.

İzlenen yönteme gelince; Türkiye Anayasa Hukuku metinlerinde yer alan paralel normlar ışığında pozitif hukukun verilerini aktarmanın yanı sıra, uygulamada ortaya çıkan/çıkabilecek sorunlara yanıt aranmaya çalışılacak; böylece, teorik ve pratik boyut birlikte işlenecektir.

I — “DEVLET İŞLEVLERİNİN SÜREKLİLİĞİ” İLKESİİlk başlıkta, ana hatlarıyla “süreklilik” ilkesinin tanımı (A) ve amacının yanı sıra (B),

bu amacı sağlamaya yönelik yöntemlere (C) değinilecektir1.

A) KAVRAMBilindiği üzere, Kamu Hukuku’nun temel ilkelerinden biri de, “devletin sürekliliği,

siyasal iktidar(lar!2)ın geçiciliği”3dir. İlkeyi, daha geniş bir açılımla, “devlet işlevlerini (yasama, yürütme, yargı) yerine getiren organ ve kurumların sürekliliği; siyasal iktidara sahip olma yoluyla söz konusu kurumları işleten (yetkileri kullanan, görevleri yerine getiren ve sorumlulukları taşıyan) kişilerin geçiciliği” olarak tanımlayabiliriz4. Yeri gelmişken eklemek gerekir ki, “sürekli” olmasının yanı sıra, aynı zamanda “soyut” bir olgu ve “cansız” bir mekanizmadır (“tüzel kişi”) devlet. Oysa ki, “süreli (sınırlı)” zamanlarda politik sahnede yer alan kişiler ise, devlet mekanizmasını “somut”laştıran “canlı” varlık (“gerçek kişi”); ancak, gerek yaşam ve gerekse görev süresi açısından “sürekli olmayan” varlıklardır.

1 Kullanılan başlıca kısaltmalar: Any: Anayasa(sı); AYM: Anayasa Mahkemesi; YSK: Yüksek Seçim Kurulu; TCK: Ceza Kanunu; TMK: Terörle Mücadele Kanunu; TBMMTD: Türkiye Büyük Millet Meclisi Tutanak Dergisi; TBMM-AK: Türkiye Büyük Millet Meclisi Anayasa Komisyonu; DM-AK: Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu; MGK-AK: Millî Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu; AKİ: aslî kurucu iktidar; Sİ: Sened-i İttifâk; IF: Islahât Fermânı; FA: Fermân-ı Adalet; KE: Kanûn-ı Esâsî; TEK: Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu; MM: Millet Meclisi; CS: Cumhuriyet Senatosu; R.G: Resmî Gazete; Mük.: mükerrer; Yay: yayın(lar)ı; Bs.: bası; K.n.: kanun no; K.t.: kabul tarihi; bkz.: bakınız; T.: tarih; S.: sayı; C.: cilt; s(s).: sayfa(lar); CB: Cumhurbaşkanı; GBK: Geçici Bakanlar Kurulu; Md.: madde; GM: geçici madde; f.: fıkra; ... et.al.

2 Zira, devlet aygıtı “tekil” ve “soyut”; devlet işlevlerini (yasama, yürütme, yargı) kullanan iktidarlar (erkler) ise, “çoğul” ve “somut”tur.

3 “Süreklilik” ilkesini, Kamu Hukuku’nun iki alt dalı ekseninde kısaca açıklayabiliriz. Anayasa Hukuku’ndaki “devletin sürekliliği” ilkesine paralel olarak, İdare Hukuku’nda da, “yönetimin sürekliliği” ilkesi dile getirilir: Anayasa Hukuku’nda, “devlet iktidarının sürekliliği” ilkesi uyarınca, “Siyasal iktidar, belli bir anda onu elinde tutan ve kullanan otoriteden ayrı olarak ‘sürekli bir meşruiyete’ sahip iktidardır. Burada bir kurumalaşma sürecine tanık olunur. / Siyasal iktidarın bu özelliği, devletin bir kurum (müessese) olarak algılanması ve açıklanması sonucunu doğurmuştur. … [D]evlet, yöneticilerin kişiliklerinden ayrılır; yöneticiler devlet adına (demokratik devlette ise halk adına) hareket ederler; kendisi kalıcı, yöneticileri ise geçicidir. Aslında yöneticiler sadece belli bir işlevi yerine getirmekle görevlidir. / Böylece meşruluk öğesinin aşkın özelliği ortaya çıkmış olmaktadır. İktidarı elinde tutanlar gelip geçer; ancak süreklilik onun kesintiye uğramasını dışlar. Vekâlet kurumu, iktidarın el değiştirmesinde bir tür ‘eklem’ işlevi görür. Cumhurbaşkanına kimin vekâlet edeceğinin belli olması, istifa eden hükümetin yenisi kuruluncaya kadar işbaşında kalması, yasama seçimlerinin parlâmento feshedilmeksizin yenilenmesi, önceki ile arasında geçiş yapmayı sağlar”. (KABOĞLU, İbrahim Özden, Anayasa Hukuku Dersleri (Genel Esaslar), 3. Bs., Legal Yay., İstanbul, 2006, s. 72). İdare Hukuku’nda ise, “yönetimin sürekliliği” kavramı şu şekilde açıklanır: “İdare devlet ve toplum düzeninin temel unsurudur. Bu düzenin varlığı ve devamı en başta idarenin kesintisiz işlemesine bağlıdır. Yasama organı bir süre bulunmayabilir. Yargı mercileri bir süre işlemeyebilir. Hatta, hükûmet bir süre aksayabilir. İdare işlediği sürece devlet ve toplum düzeni yine de az [veya] çok devam eder. İdare durursa, işte o zaman toplum düzeninden eser kalmaz, anarşi olur”. (BALTA, Tahsin Bekir, İdare Hukukuna Giriş, C. I., TODAİE Yay., Sevinç Matb., Ankara, 1968/1970, s. 19).

4 Devletin sürekliliği ilkesi, “süreklilik” kavramının, bir “iç kamu hukuku” dalı olan Anayasa Hukukundaki boyutudur. Devletler Genel Hukukundaki “ahde vefa” (Lât. pacta sunt servanda) ilkesi de, kavramla ilişkilidir. Şöyle ki; bir devlette mevcut siyasal iktidar, söze bağılılık gereği, yalnızca kendi iradesiyle benimsediği ulusal-üstü işlemlerle değil, daha önceki siyasal iktidarlarca imza altına alınanlarla dahi bağlıdır. Bu, “süreklilik” ilkesinin bu alandaki uzantısı olarak değerlendirilebilir.

( 3 )

Demokratik teori çerçevesinde; seçimler aracılığıyla siyasal iktidarı ele geçirip (siyasal münavebe) salt siyasal nitelikli işlevleri (Yasama ve Yürütme) ifa edenler, görevi öncekilerden (“selef”) devralmakta, zamanı geldiğinde ise sonrakilere (“halef”) devretmektedirler. Uyuşmazlık ve çatışmalar üzerine “son sözü söyleme” yetkisiyle donatılan ve bu nedenle siyasallıktan elden geldiğince arındırılması gereken üçüncü erkin (yargı) işleyişinde ise, seçimler yoluyla görev değişimi söz konusu değildir. Devlet yaşamındaki bu sirkülasyon ve “nöbetleşe görev yapma” sayesindedir ki, kamu fonksiyonları “iyi veya kötü”işlemekte, süreklilik öğesini zedeleyecek herhangi bir aksama ve kesintiye yol açılmamaktadır. İlke, yürütme-idare ayrışmasında da kendini göstermektedir5. Hatta öyle ki, Anayasal rejimin kesintiye uğradığı/uğratıldığı “ara rejim” dönemlerinde dahi, söz konusu devlet işlevlerinin devamlılığı esastır6.

Sonuç olarak, -en basit anlatımıyla- “süreklilik” ilkesi, hukuksal normlarla hangi devlet işlevlerini kullanacak organlar öngörülmüşse, “her an” ve “her koşulda”, söz konusu işlevlerin gerektirdiği görevleri ifa edecek, yetkileri kullanacak ve sorumlulukları taşıyacak “biri(leri)”nin mutlaka “hazır ve nazır”, işbaşında bulunmasını gerektirir.

B) SÜREKLİLİK İLKESİNE YÖNELİK ANAYASAL NORMLARIN ORTAK AMACIÖncelikle, devlet işlevlerinde kesinti yaşanmaması ve kamu hizmetlerin olağan

işleyişinin devamlılığının sağlanmasına yönelik Anayasal normların temelinde yatan mantığa değinelim. Tüm hukuk normlarında olduğu gibi, Anayasal normların da konuş amacı (“ratio legis”i) son derece önemlidir. Diğer bazı Anayasal kurumlar açısından da, söz konusu ilke gereği bu tür önlemler alınmıştır. 1982 Any’da Bakanlıklar7 ve TBMM üyelikleri8 için de benzer yönde hükümler öngörülmüştür. Ancak, söz konusu hükümler, Anayasal organları oluşturan kişiler için öngörülmüştür. Çalışmamızın inceleme alanına giren kurumlar olan GBK ve TBMM, birden çok üyeden oluşan birer “Anayasal organ”dır. Cumhurbaşkanlığı ise, CB Genel Sekreterliği ve diğer memurlarla birlikte düşünüldüğünde, birden çok kişiyi içine alan bir yapılanma gösterdiği halde, yetkili irade açısından bakılınca, tek kişiden oluşan bir “Anayasal kurum”dur.

C) SÜREKLİLİĞİ SAĞLAMA YÖNTEMLERİKamusal işlevlerin sürekliliği ilkesi, birkaç biçimde sağlanabilir:– İlki, bir görevlinin görevinden uzak kalması halinde, bir başkasının göreve devam

etmesidir. Örneğin, hastalık nedeniyle görevinden uzak kalan bir memurun yerine (görevi başına dönünceye dek) nasıl ki bir başka memur geçici olarak bakmakta ise; bir süreliğine yurt dışına çıkan bir CB yerine de, bir başka makam vekâlet edecektir.

5 Bu noktada, devletlerin idarî örgütünün genel şablonundaki yürütme-idare katmanlaşmasına işaret edilebilir. Düalist (çift başlı) yürütme yapısını yansıtan Türkiye idari şemasında, Yürütme’nin sorumlu (BK) ve sorumsuz (CB) kanatlarının altında, idarî kurumlar yer alır. Her iki kademeyi birleştiren “eklem organ” ise, Bakanlıkların müsteşarlık örgütleridir. Örneğin, genel seçimler sonrasında üst-yapı değiştiği halde, daha alt birimlerde görevli kişilerin büyük oranda yerlerini koruması, genel ilkedir.

6 Gerçekten, özellikle yasama ve yürütme organlarının çalışmalarının durdurulduğu, Parlâmento ve Hükûmetin by-pass edildiği ve böylelikle “anayasal rejim”in kesintiye uğradığı askerî darbe dönemlerinde bile, bazı istisnaî durumlar dışında, idarî makamların görevlerine devam etmesi söz konusudur. Örneğin, 1982 Any’nın “aslî kurucu iktidar”ı, MGK’nın atadığı ve 1980-1982 “askerî ara rejim dönemi”nde “hükûmet etme” görevini üstlenen BK’nın, Any’nın yürürlüğe girmesinden sonra 1982 ekseninde “Anayasal” nitelik taşıyan ilk BK’nın kurulmasına dek göreve devam edeceğini öngörmüştür: “İlk milletvekili genel seçimi sonucunda, Türkiye Büyük Millet Meclisi toplanıp, yeni Bakanlar Kurulu kuruluncaya kadar, iş başında olan Bakanlar Kurulunun görevi devam eder”. (1982 Any., GM. 7).

7 1982 Any., md. 113/son: “Herhangi bir sebeple boşalan bakanlığa en geç onbeş gün içinde atama yapılır”. Ayrıca bkz. 1961 Any. md. 106/son.

8 Md. 78/3: “... boşalan üyeliklerin sayısı, üye tamsayısının yüzde beşini bulduğu hallerde, ara seçimlerinin üç ay içinde yapılmasına karar verilir”. Hattâ, CS üyeliğini düzenleyen 1961 Any. md. 73/son’da şu hükme rastlanır: “Boşalan bir üyeliğe seçilen kimse, yerine seçildiği üyenin süresini tamamlar”. Not etmek gerekir ki, hükümde geçen “... üyenin süresini ...” ibaresi eksiktir. Söz konusu kısım, “... üyenin görev süresini ...” biçiminde düzenlenmeliydi. Benzer bir eksikliğe, 1982 Any’da AYM üyelerinin görev süresini düzenleyen normda da rastlanır: “Süresi bitenler yeniden seçilebilirler” (1982 Any., md. 146/3, c. 2). Burada da yine, “süresi” sözcüğü yerine, “görev süresi” ibaresi uygun düşerdi.

( 4 )

– Bir diğeri, kurallarla görev süresi önceden saptanmış olan işlevler için uygulanmakta olup, aradaki zamanda otorite ya da görev boşluğunu kapamaya yöneliktir. Bu tür durumlarda, görev süresi sona eren herhangi bir kurumun veya makamın, yenisi seçilinceye kadar görevde kalması sağlanır.

– Üçüncü ve sonuncusu ise, normal koşullarda belli dönemler veya zaman aralıklarında toplanarak görev yapan bazı kurumların, olağanüstü koşullar vuku bulduğu takdirde, çalışmalarına hiç ara vermeksizin, -hukuken herhangi bir zorunluluk öngörülmemiş olduğu halde- fiilen sürekli etkinlikte bulunma kararı almasıdır. Bunun nedeni ise, kritik konularda gecikmeksizin karar alabilmek ve etkin bir biçimde uygulamaya aktarabilmektir.

II – 1982 ANAYASASI VE DEVLET İŞLEVLERİNİN SÜREKLİLİĞİ İLKESİ1876 KE öncesi Osmanlı Anayasal belgelerinde de (1839 GHH hariç, 1808 Sİ, 1856

IF, 1875 FA), “müstemirren” sözcüğü geçer ki, bu da “kesintisiz biçimde, sürekli olarak”anlamına gelmektedir. Ancak, bu sözcüklerin içinde geçtiği cümleler, devlet organlarının sürekli çalışması ile ilgili olmayıp; yalnızca fermân hükümlerinin kesintisiz olarak uygulanmasını düzenlemek amacıyla konmuş olduğu vurgulanmalıdır9.

Diğer Osmanlı-Türkiye Anayasa’larının ilgili hükümlerine ise, yeri geldiğince değinilecektir. 1982 Any’ya gelince; benzer amaca yönelik diğer Anayasal normlar olarak, md. 77/son, 106 ve 114/son’u ayrı ayrı incelemeden önce, söz konusu normları toplu halde ve sistematik biçimde özetlemek, yararlı olur. 1982 Any., bir “kişi” (örn., CB için md. 102/son; CB Vekilliği için md. 106), bir “kurul” (örn., BK için md. 114/son) veya bir “kurum”un (örn., TBMM için md. 77/son) “sürekliliği”ni sağlamak amacıyla, normlar öngörmüştür. Bu çerçevede, “yedi yıl”lık Cumhurbaşkanlığı süresinin normal koşullarda sona ermesi ve “beş yıl”lık TBMM’nin görev süresinin yine normal koşullarda sona ermesi durumlarında mevcut olanın göreve devamını öngörürken; Cumhurbaşkanlığı makamının boşalması durumunda yerine vekâlet eden TBMM Başkanı’nın ve TBMM’nin erken seçim kararı almasında da yine mevcut TBMM’nin göreve devamını öngörür. Ancak, bunlardan farklı olarak, ister olağan, ister erken olsun, seçimlerden önce BK yerine “geçici” nitelikte bir BK kurulmasını öngörmekle, bu uygulamalardan farklı bir çözüm tarzını tercih etmektedir.

Dikkati çeken bir başka nokta ise, söz konusu kurumların özelliğinin, siyasal kurumlar olan Yasama ve Yürütme erklerini oluşturmalarıdır. Oysa, hukuksal erk olan Yargı erki, kendine özgü koşulları itibariyle -en azından teorik olarak- sürekli, seçimlerden etkilenmeyen (daha doğru deyişle etkilenmemesi gereken) bir niteliğe sahiptir. Ancak bunlar, sürekliliği Anayasal norm ile vurgulanan kurumlardır. Bunların yanı sıra, tüm Devlet işlevleri ve bunları yerine getiren kurumlar, süreklilik ilkesi çerçevesinde işlemektedir ve işlemelidir de.

Şimdi, söz konusu hükümleri ayrı ayrı inceleyelim.

A) ANAYASA MD. 77/SON (SÜREKLİ “YASAMA” İŞLEVİ)Bu başlık altında, ilkin genel olarak Anayasal kural ekseninde kavramsal ayırım

incelenecek (1); sonrasında ise, “eklem meclis” açısından görev ve yetki sorunları (2) irdelenecektir.

1) Kavramsal ayırım: istimrar - süreklilik - düzenli toplanma“Türkiye Büyük Millet Meclisinin seçim dönemi” kenar başlıklı, 1982 Any. md.

9 İlgili kısımlar, şu şekilde: “... dâimen ve müstemirren icrâsına bizzat Şevketmeâb Efendimiz’in nezaret-i seniyyeleri şâmil ola vesselâm” (1808 Sİ, son c.); “... bundan böyle ahkâm-ı celîlesinin daima ve müstemirren mer’iyy-ül-icra tutulması esbâb-ı lâzime ve vesail-i kaviyyesinin istihsal ve istikmali hususuna bezli cell-i himmet eyliyesiz şöyle bilesiz alâmet-i şerifeme itimad kılasız ...” (1856 IF, son c.); “... bundan böyle daimen ve müstemirren mer’iyy-ül-icra tutulması esbâbının istikmaline bezl-i cell-i himmet eyliyesiz ...” (1875 FA, son c.).

( 5 )

77/son’a göre;“Yenilenmesine karar verilen Meclisin yetkileri, yeni Meclisin seçilmesine kadar sürer”.Açıkça görüldüğü üzere, 1982 Any. md. 77/son’un konuş amacı10, “[ü]lkenin geçici

bir süre için de olsa Meclissiz kalmasını önlemek”tir11. TBMM İçtüzüğü ise, yasama döneminin sona ermesine bazı sonuçlar bağlamıştır: yasama döneminde sonuçlandırılmamış yasa girişimleri ve hükûmeti denetim işlemlerinin hükümsüz sayılması12. Ancak, tatil dönemi dışında TBMM’nin “düzenli” biçimde toplanarak çalışması ile, “sürekli” ya da “kesintisiz”çalışmasını birbirine karıştırmamak gerekir13.

Örneğin, 1921 TEK14, 1924 TEK15 ve 1961 Any16’da da “yasama organının sürekliliği”ne yönelik benzer hükümler yer almaktaydı. Hattâ, 1961 Any’nın “aslî kurucu iktidar”ını kurumsallaştıran Kanun17’da bile, “Kurucu Meclis aralıksız çalışır” hükmü mevcuttu (md. 24/1, c. 1). Ancak, görüldüğü üzere, örnekler birbirinden farklı nitelikte. Zira, 1921 TEK ve 1961’e gidiş sürecinde yürürlüğe konan KM’e ilişkin Kanun’da “aralıksız çalışma” ilkesi, 1961 ve 1982 Anayasa’larındaki “eklem meclis” kuralından farklıdır. Şimdi, bu ayırıma açılım kazandıralım.

Öncelikle, parlâmento çalışmalarının tatil veya ara verme olmaksızın devamı için kullanılan “istimrar”18 ilkesine değinelim. Aslında bu, daha önce söz ettiğimiz “süreklilik” ilkesinden biraz daha farklıdır: Any. md. 77/son’da öngörülen düzenleme, faal olarak toplanıp çalışmasa da, olağanüstü durumlarda (savaş ilânını gerektiren bir konjonktür vb.) karar alabilecek bir organı “hazır kıta” bekletir. Oysa, “istimrar” ilkesi, seçim dönemi süresince ülkenin Parlâmento’suz kalmasını önleme amacının da ötesinde, Parlâmento’nun tatil veya ara vermeye başvurmadan devamlı olarak çalışmasını ve sürekli toplantı halinde olmasını gerektirir19; özellikle ulusal kurtuluş dönemi anayasalarında rastlanan bir tercihtir.

10 Md. 77, çok geniş bir “Anayasal revizyon”u hedefleyen 1995 Any. Değişiklikleri öncesinde siyasal partilerin üzerinde çok fazla öneride bulunmadıkları bir normdur. Bkz. TBMM’de Temsil Edilen Siyasî Partilerin Anayasa Değişikliği Tekliflerinin Karşılaştırmalı Metinleri, TBMM Basımevi, Ankara, Mart 1993, ss. 193-194.

11 GÖREN, Zafer, Anayasa Hukukuna Giriş, 1. Bs., Barış Yay., Fakülteler Kitabevi, İzmir, Eylül 1997, s. 155.12 TBMM İçtüzüğü, md. 77: “Bir yasama döneminde sonuçlandırılamamış olan kanun tasarı ve teklifleri hükümsüz sayılır.

Ancak, Hükümet veya Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri bu tasarı veya teklifleri yenileyebilirler. / Yasama dönemi başında, önceki dönemde verilmiş soru, Meclis araştırması, genel görüşme ve gensoru önergeleri hükümsüz sayılır”.

13 Örn., 1982 Any. md. 93’e ilişkin 1995 Any. Değişikliği Gerekçesi’nin ilgili kısmı, bu tür bir karışıklığı yansıtır (TBMM-AK): “… TBMM’nin Eylül ayının ilk günü toplantısına yönelik uygulamanın başladığı 1983 yılından günümüze … bu tarihin çalışmalara başlamak için uygun olmadığı[,] mutlaka her yıl toplanmak için ara verildiği ve ancak Ekim ayından itibaren kesintisiz olarak çalışmalara başlanıldığı görülmüştür. Bu nedenle Anayasa[’da] belirtilen azamî tatil süresi korunmak kaydıyla TBMM’nin her yıl Ekim ayının ilk günü kendiliğinden toplanacağı hükmü getirilmektedir”.

14 1921 TEK’teki “Sâbık Heyet lâhik heyetin içtimaına kadar vazifeye devam eder” hükmü, benzer niteliktedir (md. 5, c. 3).Söz konusu hüküm, günümüz Türkçe’sine şu şekilde uyarlanabilir: “Önceki Meclis, yeni Meclis toplanıncaya kadar göreve devam eder”.

15 1924 TEK md. 13/3 şu şekildeydi: “Sabık Meclis lâhik meclisin içtimaına kadar devam eder”. 1945 Any’da (K.n. 4695, K.t. 10.1.1945.; R.G., T. 15.1.1945, S. 5905.; Düstur, 3. Tertip, C. XXVI., s. 170) ise, şu hüküm yer alır: “Eski Meclis, yeni Meclisin toplanmasına kadar devam eder”. Bu belgenin kendi hükmünde de vurgulandığı üzere (md. 104), “20 Nisan 1340 tarih ve 491 sayılı Teşkilât-ı Esasiye Kanunu yerine manâ ve kavramda bir değişiklik yapılmaksızın Türkçe’leştirilmiş olan bu kanun”; 1921 TEK’ten ayrı bir Any. olarak kabul edilmekte olup, Anayasa Hukuku Doktrininde “1945 Anayasası” olarak da anılır.

16 1982 Any. md. 77/son’daki hüküm, 1961 Any’da da “sözcüğü sözcüğüne” aynen yer almaktaydı (md. 69/son).17 Bkz. 1924 Tarih ve 491 Sayılı Teşkilât-ı Esâsîye Kanunu’nun Bazı Hükümlerinin Kaldırılması ve Bazı Hükümlerinin

Değiştirilmesi Hakkındaki 12 Haziran 1960 Tarihli ve 1 Sayılı Kanun’a Ek “Kurucu Meclis Teşkili Hakkında Kanun” (K.n. 157., K.t. 13.12.1960; R.G., T. 16.12.1960, S. 10682; Düstur, IV. Tertip, C. I., s. 741).

18 Arapça “istimrar” sözcüğüne, Anayasa Hukuku eserlerinde de rastlamak mümkündür. Örn. bkz. TEZİÇ, Erdoğan, Anayasa Hukuku (Genel Esaslar), 7. Bs., Beta Yay., İstanbul, Ekim 2001, s. 400. “Geçme, geçip gitme” anlamına gelen Arapça “mürûr”dan türetilmiş olan “istimrar” sözcüğü, “[b]ir düziye devam etme, bir düziye uzayıp gitme, sürme”anlamlarına gelir. Sözcüğün asıl kökü ise, “merr”dir. Bkz. DEVELLİOĞLU, Ferit (Haz.), Osmanlıca-Türkçe Ansiklopedik Lûgat (Eski ve Yeni Harflerle), (Yayına Haz. GÜNEYÇAL, Aydın Sami), 16. Bs., Aydın Yay., Ankara, 1999, s. 460; ÖZÖN, Mustafa Nihat, Büyük Osmanlıca-Türkçe Sözlük, 4. Bs., İnkılâp ve Aka Kitabevleri, İstanbul, 1965, s. 350. Bu bağlamda, “müstemirr” ve “müstemirre” sözcüklerinden öte, “müstemirren” sözcüğü, “müstemir olarak, sürekli, aralıksız, ... dâimî” anlamlarına gelir (DEVELLİOĞLU, op.cit., s. 749).

19 Gerçi her ne kadar, 1921 TEK dönemindeki uygulamada olduğu gibi “aralıksız” toplantı halinde bulunmayı ve sürekli yasama etkinliğinde bulunmayı kapsamasa da, 1982 Any’da “istimrar” ilkesini çağrıştıran bir hüküm bulunmaktadır: “Ara verme veya tatil sırasında toplanan Türkiye Büyük Millet Meclisinde, öncelikle bu toplantıyı gerektiren konu

( 6 )

1921 TEK’in uygulanma dönemi, örnek verilebilir. Nitekim, 1920 Nisâb-ı Müzâkere Kanunu20

md. 1, şu hükmü öngörür:“Büyük Millet Meclisi, Hilâfet ve Saltanatın, vatan ve milletin istihlâs ve istiklâlinden ibaret olan gayesinin husûlüne kadar müstemirren in’ikad eder” (Günümüz Türkçe’si ile, “BMM, halifelik ve saltanatın, yurt ve ulusun kurtuluşuna yönelik amacına ulaşıncaya dek ara vermeksizin toplanır”).Md’de, Yasama organının (BMM), saptanan amacı (ulusal kurtuluş mücadelesini

tamamlamak) gerçekleştirinceye değin kesintisiz ve hiç ara vermeden çalışmasından, eski dildeki deyimle “istimrar” ilkesinden söz edilmektedir.

Aynı hüküm, 1921 TEK’e de, “madde-i münferide” (“bağımsız”, “ayrı ya da “tek” madde) kenar başlığı ile yansımış olup, günümüz Türkçe’si ile21:

“Bu Kanun, yayımı tarihinden itibaren yürürlüğe girer. Ancak, mevcut Büyük Millet Meclisi, 5 Eylül 1920 tarihli Nisâb-ı Müzakere Kanunu’nun 1 [i]nci maddesinde öngörüldüğü üzere, öngörülen hedeflere ulaşılmasına kadar kesintisiz olarak toplantı halinde bulunacağından; Anayasa’nın 4, 5 ve 6. maddeleri, mevcut Büyük Millet Meclisi’nin üçte iki çoğunluğu tarafından söz konusu amaçlara ulaşıldığına ilişkin karar verildiği takdirde, ancak yeni seçimden itibaren yürürlüğe girebilecektir”22.1921 TEK ile kurulan rejimde (ki, söz konusu rejim, Anayasa Hukuku

terminolojisinde “meclis hükûmeti rejimi” olarak da anılır), doğal olarak yasama yetkisini kullanan BMM, yürütme yetkisini kendinde saklı tutmuş, yargı erkini de kontrolü altına almıştır23. Dolayısıyla, BMM’nin bu zor konjonktürde “ulusal kurtuluş”u gerçekleştirebilmesi için, tüm devlet erklerini tekeline alması; bu yoğun işlevlerinin altından kalkabilmesi için de, sürekli olarak çalışması gerekmiştir.

Öte yandan, şu önemli soruya da yanıt aramak gerekir: acaba, neden “kurulma”,“toplanma” veya “göreve başlama” değil de, “seçilme” anı başlangıç olarak alınmıştır? Anımsamak gerekir ki, 1921 TEK ve 1924 TEK’te, toplanma (içtima) anı esas alındığından, eski TBMM24’nin görevi de, yeni TBMM seçimleri tamamlanıp ilk toplantısını yaptığı anda sona ermekteydi. Oysa, 1982 Any., eski Meclis’in görevli olduğu söz konusu ek süreyi daha kısa tutmuştur. Bu, “aslî kurucu iktidar”ın bir tercihidir. Ancak, bu tercihten kaynaklanan ve üzerinde tartışılması gereken asıl sorun, birbiriyle iç içe geçmiş iki soruyu gündeme

görüşülmeden ara verme veya tatile devam edilemez” (md. 93/son).20 Bkz. K.n. 18., K.t. 5.9.1336 (1920); Düstur, 3. Tertip, C. I., s. 57.; Ceride-i Resmiye, T. 21 Şubat 1337, S. 3.21 Söz konusu maddeyi yürürlükten kaldıran karar için bkz. “Teşkilât-ı Esâsiye Kanununun Madde-i Müzeyyelesinin

İlgâsına ve Tecdid-i İntihabâta Dair Hey’et-i Umûmîye Kararı” (K.n. 369., K.t. 1 Nisan 1339 (1923); Düstur, 3. Tertip, C. IV., s. 15). Anlaşılacağı üzere, 1921 TEK kabul edilirken birtakım gerginlikleri tırmandırmamak ve Nisâb-ı Müzakere Kanunu md. 1 ile çelişkiye düşmemek için konulan söz konusu “tek madde”, TEK md. 4, 5 ve 6’nın yürürlüğünü önlemekteydi. Hattâ bu nedenledir ki, 1921 TEK’le kurulan rejimde Devlet Başkanlığı makamına da “bilerek” yer verilmedi. Ancak “Ulusal Kurtuluş Mücadelesi”nde başarıya ulaşıldıktan ve böylelikle söz konusu hükümde hedeflenen amaç gerçekleştirildikten sonra, artık Osmanlı Devleti’nin kalıntılarının tasfiye edilmesi gerekiyordu. İşte bu amaçla, bir dizi adım atıldı. Bu aşamalar, şu şekilde özetlenebilir: “Saltanat”ın kaldırılması (1 Kasım 1922), “Cumhuriyet”in ilân edilmesi (29 Ekim 1923), “Hilâfet” kurumunun kaldırılması ve Osmanlı Hânedânı mensuplarının Türkiye dışınaçıkarılması (3 Mart 1924). Bkz. DAL, Kemal, Türk Anayasa Hukuku, 3. Bs., Gazi Üniversitesi Teknik Eğitim Fakültesi Basımevi, Ankara, 1992., ss. 34-35.

22 Uyarlama, tarafımızca yapılmıştır. Bkz. SEZER, Ulusal-üstü Belgeler ve Önceki Anayasalarla Karşılaştırmalı & Gerekçeli & Açıklamalı 1982 Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ve İlgili Mevzuat, 1. Bs., Beta Yay., İstanbul, Şubat 2004, s. 732.

23 Prof. TUNAYA’ya göre, “bu durumdan doğan sonuç, Meclis’in parlâmenter rejimlerde olduğu gibi, feshedilememesi ve sürekliliğidir”. Bkz. TUNAYA, Tarık Zafer, Türkiye’de Siyasal Gelişmeler (1879-1938), C. II: Mütareke, Cumhuriyet ve Atatürk (1918-1938), 1. Bs., Bilgi Üniversitesi Yay., İstanbul, Ocak 2002, s. 99. Yazarın kurduğu cümlenin, tarafımızca bold karakterle verilen kısımlarına dikkat çekmek isteriz. Doğal olarak birden çok değişik versiyonu ve farklı uygulanma biçimleri bulunmasına karşın, Parlâmenter rejimlerde, Meclis’in “feshedilememe”si gibi bir ilke yoktur. Tam tersine, fesih kurumu, söz konusu rejimin ayırdedici karakteristiklerinden biri olan yasama-yürütme arasındaki karşılıklı denge mekanizmalarından (silâhlardan) biridir. Böyle bir ilke, olsa olsa, Meclis’in üstünlüğüne dayanan “meclis hükûmeti rejimi” açısından söz konusu olabilir. Bu tür bir yargının tartışmasının yapılabileceği “en son”(hatta, daha doğrusu, yapılamayacağı “tek”) siyasal rejim, parlâmenter rejimdir. Güçlerin kesin ayrılığı anlayışına dayanan başkanlık rejimini parlâmenter rejimden ayıran en önemli özelliklerden biri ise, “feshedilememe” olgusunun ta kendisidir. Diğer taraftan, “süreklilik” ilkesi de yalnızca parlâmenter rejime özgü bir unsur değil, diğer tüm rejimlerde de tercih edilen (daha doğrusu, “tercih edilebilen”) bir uygulamadır. Sonuç olarak, yazarın kurduğu cümle, kanımızca yanlıştır.

24 1921 TEK dönemindeki adıyla, “Büyük Millet Meclisi” (BMM). Zira, o tarihte Cumhuriyet henüz ilân edilmemiş olduğundan, Yasama organının adında “Türkiye” ibaresine yer veril(e)memiştir.

( 7 )

getirmektedir. İlkin, seçimlerin tamamlanması ile TBMM’nin toplanması arasında geçen zaman diliminde yetkili Yasama organı hangisidir? İkinci olarak, bu “ara dönem”de, yetkili olan milletvekilleri hangileridir? İlk bakışta oldukça soyut ve belki de pek anlamlı gözükmeyen bu soru(n)lar üzerinde de düşünülmeli.

Sonuç olarak, hangi adla anılırsa anılsın, “devlet işlevlerinin sürekliliği” ilkesi ekseninde, yasama meclisi için, birbirinden çok farklı ve aşamalı olgular söz konusu:

– görev süresinin sona ermesi halinde, “yeni meclis oluşuncaya dek oluşacak boşluğu doldurmak için” işbaşında kalma;

– tatil ya da ara verme durumları hariç, toplantıları aksatmadan “düzenli” çalışma;– tatil ya da ara vermeye dahi başvurmaksızın, “sürekli”/“kesintisiz” etkinlikte bulunma.

İşte bunlardan ilki, yasama işlevinin, görev süresi sona eren parlâmento nedeniyle aksamasını önleme amacına yöneliktir. Ancak, dikkat çekmek gerekir ki, birden çok kişiden oluşan kolektif nitelikli kurumlar (örn., yasama, hükûmet, mahkeme heyeti, vb.), tek kişiden oluşan siyasal makamların (örn. CB) görevden geçici olarak ayrılması ya da uzak kalması (hastalık, yurt dışına çıkma, vb.) durumu arasında farklılık mevcuttur. Dolayısıyla, parlâmentonun tümü için öngörülen süreklilik ilkesi, bir üyesinin görevden ayrılması halinde söz konusu değildir. Örneğin, belli bir orana (1982 Any’da % 5’e) varıncaya dek, boşalan parlâmento üyelerinin yerine seçim yapma söz konusu değildir. Ancak, parlâmento üyeliği ile bakanlık işlevinin aynı şahsın uhdesinde birleşmesi durumunda, TBMM-GK’da yapılacak oylama esnasında, bir bakanın, kendisi dışında bir başka bakan yerine de oy kullanma olanağı da (“izin verici” Anayasa kuralı uyarınca) mevcuttur.

2) “Eklem meclis” açısından görev-yetki sorunsalı (örnek vak’a: 2007 Anayasa değişikliği)

Konumuzla Yasama işlevinde kesinti yaşanmaması için, yeni Meclis’e dek oluşacak boşluğu dolduran “eklem meclis”in, normal meclisten farklı olduğu kuşkusuz. Ancak, bu tür meclislerin görev ve yetki kapsamının belirsiz olduğu da bir gerçek. Bu bağlamda, özellikle “türev kurucu iktidar” yetkisinin kullanılma sorununu, güncel bir olay ışığında tartışalım: CB’nin halk tarafından seçilmesine yönelik düzenleme sonucu, siyasal rejimde dönüşüm yaratan 2007 Anayasa değişikliği.

Bilindiği üzere, Anayasalar, iktidarı sınırlar; değişen koşullar ise, anayasa değişikliğini zorunlu hale getirebilir. Ancak, bu konuda “temel norm”un istikrarını sağlamak için, anayasa değişiklikleri diğer yasalardan daha farklı ve zor bazı yöntem ve koşullara bağlanabilir. Örneğin, Anayasa değişiklikleri, “temel anayasal değerlerin korunması için”belli hükümlerin değiştirilmesinin yasaklanması; anayasanın yapılmasından sonra, “anayasanın yerleşmesi için”25 belli bir süre boyunca yasaklama yönteminin yanı sıra; belli bazı olayların etkilediği dönemlerde de yasaklanabilir. Bu konuda Dünya anayasalarından saptanan örneklerde, genellikle şu farklı durumlara rastlanır: ülkenin işgal altında bulunması, bir başka ülkeyle sürdürülen savaşın mevcut olması, devlet başkanlığı makamının boşalması, genel seçimlere karar verilmiş olması vb. haller. Prof. YAYLA, Almanya ve Fransa Anayasalarından örnekler vererek, şu değerlendirmeyi yapar:

“Değişikliği sınırlama yollarından biri de, belli bazı olayların etkilediği dönem[ler]de anayasa değişikliğini yasaklamaktır. Fransız 1946 Anayasası, ... geçirilen II. Dünya Savaşı tecrübesi dolayısıyla, ülkenin bir kısmı veya tamamı işgal altındayken hiçbir anayasa değişikliği yapılamıyacağını kabul etmişti. Zira, işgal altındaki bir ülkede kurucu milli egemenlik felce uğramış sayılabilirdi. / Bununla birlikte, Federal Almanya Anayasası örneğinde olduğu gibi, halkın, Anayasa oylamasına katılamayanları temsil ettiği varsayılabileceği gibi, Fransızlardaki örneğin tam tersine, işgal altında olmayan topraklardaki, iradesi hür halkın, Anayasa değişikliği yapabileceği de kabul edilebilir. Nitekim 1921 Anayasası böyle bir olgunun ürünüdür”26.1982’ye gelince; -yukarıda örneklenen Anayasa’lardan farklı olarak, bu konuda açık

25 YAYLA, Yıldızhan, Anayasa Hukuku, 1. Bs., Harp Akademileri Komutanlığı Yay., Harp Akademileri Basımevi, İstanbul, Eylül 1985, s. 47.

26 YAYLA, Anayasa Hukuku, ss. 47-48.

( 8 )

bir anayasal yasak bulunmamaktadır. Ancak, bu durum, şu soruya yanıt aranmasına engel değil: Yenilenmesine karar verilen bir Meclis, yeni Meclis seçilinceye dek “görevli”dir; ancak, acaba “yetkili” midir? Yani, günlük işleri aşıp, Anayasa değişikliği gibi çok önemli bir yetkiyi, TKİ yetkisini kullanabilir mi? Söz konusu hükmün, devlet işlevlerinden biri olan yasama işlevinin sürekliliğini sağlamak amacıyla konduğu son derece açıktır. Kanımızca, bu noktadan hareketle, seçimlere karar verilmesi durumunda, artık yetkisi sona ermiş bulunan, ancak aradaki süre açığını kapamak amacıyla görevde kalmaya devam eden TBMM’nin “türev kurucu iktidar yetkisi”ni kullanarak Anayasa değişikliği yapması, her şeyden öte meşruiyet ilkesi ve demokratik etikle bağdaşmaz. Bir Anayasa değişikliğine acilen ihtiyaç duyulması durumunda dahi, kanımız değişmeyecektir; mümkünse kısa bir süre beklenilmesi ve Anayasa değişikliğinin oluşacak yeni Meclis tarafından gerçekleştirilmesi, meşruiyet açısından çok daha yerinde olsa gerek. TBMM’ce erken seçim kararı alınması durumuna özgülenen bu görüşümüzün, Cumhurbaşkanı’nca TBMM seçimlerinin yenilenmesi ya da otomatik fesih durumlarında evleviyetle önem arz ettiği kanısındayız27.

Ayrıca şu önemli hususu da eklemek gerekir ki; TBMM’nin seçim kararı alması ve böylelikle niteliğinde oluşan değişim, yalnızca TBMM’yi değil, işbaşındaki BK’yı da etkilemektedir. Şöyle ki: TBMM “eklem meclis” olarak “görevine devam” ederken, o Meclis içinden çıkan BK’nın yerine bir “geçici kabine” kurulması da gerekmektedir. Bunun nedenini, her şeyden önce, parlâmenter rejimi (PR) diğer rejimlerden ayırt eden karakteristikte aramak gerek: bu ise, PR’de kabine-parlâmento arasında söz konusu olan “güven” ilkesidir.

Tüm bu yorumlardan sonra, şu soru sorulabilir: acaba, TBMM, seçimlere karar verilmesi durumunda, “türev kurucu iktidar yetkisi”ni kullanarak Anayasa değişikliği yapabilir mi? Yapabilirse, bunun gerekçesi olarak, değişikliğin kaçınılmaz ve kesinlikle geciktirilmemesi gereken bir niteliğe sahip olması koşulu yeterli olabilir mi? Bunlar, oldukça ciddi ve üzerinde düşünülmesi gereken soru(n)lar.

Nitekim, göreve geldiğinde ilk işi, “kişiye özgü” bir Anayasa değişikliği ile R.T. Erdoğan’ı Meclis kadrosuna katmak olan AKP ağırlıklı Parlâmento’nun bu alışkanlığı, giderayak -hem de erken seçim kararı almış Meclis sıfatına karşın- tekrar nüksetmiş bulunuyor28. Gerçekten, 11. CB seçiminde başarısızlık sonrası, otomatik fesih yaptırımından kurtulmak için seçim kararı almış bulunan ve “çifte münfesih”29 duruma düşen, dolayısıyla “demokratik meşruiyet”i tartışılan bir Meclis, CB’nin “demokratik meşruiyet”ini güçlendirmek amacıyla halka seçtirme yoluna gitmiş bulunuyor. Son derece çelişkili bir anlayış...

Ayrıca, yasamanın görevini sonlandıran farklı durumların, görev ve yetkileri farklı kapsamda etkileyip etkilemeyeceği de tartışılabilir. Gerek olağan seçim ve gerek erken seçim ve gerekse otomatik fesih kararı sonrası parlamentonun yenilenmesine yönelik bir seçim, mevcut TBMM’yi bir nevi “dolgu meclis” niteliğine dönüştürür. (Otomatik fesih yaptırımıyla karşı karşıya kalan bir meclisin meşruiyetinin ise, daha zayıf kalacağı kuşkusuzdur). Zira, bu tür bir TBMM, artık normal bir meclisle aynı niteliğe sahip olmayıp, Anayasa md. 77 uyarınca, bir sonrakine dek görev yapacaktır. Ancak, Any. md. 77 uyarınca işbaşında kalmaya devam eden Meclis, âcil ve zorunlu durumlarda işlev görebilir; ancak -sanki hiçbir şey

27 SEZER, Abdullah, 1982 Anayasası Ekseninde Türev Kurucu İktidar Yetkisinin Sınırları ve Yargısal Denetimi, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), M.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul, 2006, ss. 89-90, 620-622.

28 Gerçekten, Prof. KABOĞLU’nun da haklı olarak saptadığı üzere, “3 Kasım 2002 seçimleri sonucunda TBMM’ye yansıyan iki partili oluşum, ilk iş olarak Anayasa’yı değiştirdi; amaç, sayın Erdoğan’ın milletvekili seçilmesini sağlamaktı. Amaca ulaşıldı: İstanbul’da mukim olup, seçilme yeterliliğine kavuşan yurttaş sıfatıyla, Siirt aktarmalı da olsa, Ankara’ya ulaştı. … / … Ve yeni sayfa: CB seçimindeki başarısızlık, erken seçim kararı ve sonrasında CB’yi halkaseçtirme yönünde Anayasa değişikliği. Demokrasi adına başlatılan sürecin amacı belli: göreve başlayınca ilk işi, bir kişiyi bünyesine almak için Anayasa değişikliği yapmak olan TBMM’nin giderayak son işi, kendi bünyesindeki bir başka kişiyi devletin başına oturtmaya yönelik bir başka Anayasa değişikliği oldu. Üstelik, Anayasal ve siyasal zorlamalarla, alelacele, telâş ve panikle…”. (Bold karakterli vurgular, tarafımıza aittir). (KABOĞLU, İbrahim Özden, “ ‘Hain’ Politikacı, ‘Düşman’ Yurttaş”, BirGün, 09.05.’07; http://www.birgun.net).

29 KABOĞLU, İbrahim Özden, “ ‘Çifte Kavrulmuş’ Demokrasi…”, BirGün, 19.05.’07; http://www.birgun.net).

( 9 )

olmamış gibi davranarak- yoğun bir yasama etkinliğine girişmemeli ve hele hele TKİ yetkisini kullanarak Anayasal rejim üzerinde köklü revizyona gitmemelidir. Kaldı ki, her şeyden önce, bu tür bir parlamentonun görevini tamamlamış, uzatmaları oynayan, ama sırf yasama işlevinin kesintiye uğramaması adına işbaşında kalan bir organ olduğu unutulmamalıdır. Bu, özellikle CB seçimlerindeki başarısızlık sonrası bloke olan, otomatikfesih hükmüne tâbi tutulan parlamentoların yetki alanı açısından yaşamsal önem arz etmektedir.

Sonuç olarak; knımızca, yasama işlevinin sürekliliği ilkesi, daha önce başlanan yasama etkinliklerini tamamlama ve zorunlu durumlarda karar alma işlevleriyle sınırlı biçimde anlaşılmalıdır. Bu yorum tarzı, sonraki başlıklar altında inceleyeceğimiz kurumlar açısından da geçerlidir. 2007 Anayasa değişikliğinde tanık olunan bu tür “anayasal zorlama”lar, (Easton’un siyasal sistem analizi ışığında siyasal karara tepki olarak geri bildirim anlamında) “karşı zorlama”ları da beraberinde getirecektir. Gerçi her ne kadar, Anayasa’da bu yönde yasaklayıcı bir kural bulunmasa ve pozitif hukuk açısından cari kabul edilse de, bu tür işlemlerin, gerek etik açıdan ve gerekse demokratik meşruiyet açısından tartışma ve hatta sosyo-politik gerilim yaratacağı kanısındayız.

B) ANAYASA MD. 102/SON VE MD. 106 (“DEVLET BAŞKANLIĞI” İŞLEVİNİN SÜREKLİLİĞİ)

Bu kısımda, CB makamının boş kalmasını önleyici hükümler incelenecektir. Bunlardan, md. 102/son, makamın görev süresinin (yedi yıl) normal koşullarda dolması durumunu (1); md. 106 ise, olağan görev süresinden önce boşalması durumunda yerine vekâleten gelen TBMM Başkanı’nın durumunu düzenler (2). Her iki hüküm arasındaki ilişkinin irdelenmesi ise, CB makamının sürekliliğine ilişkin güncel tartışmalara yanıt oluşturacaktır (3).

1) Md. 102/son: mevcut Cumhurbaşkanı’nın “göreve devam”ıÖncelikle anımsatmak gerekir ki; 1921 TEK30 ve 1924 TEK31’te de “Cumhurbaşkanlığı

makamının sürekliliği”ne yönelik benzer hükümler yer alıyordu. Oysa, 1961 Any’da bu yönde bir hüküm mevcut değildi; CB’nın görev süresi sona erdiği takdirde, yerine Cumhuriyet Senatosu Başkanı’nın vekâlet etmesi öngörülmekteydi (md. 100). Dikkat çekmek gerekir ki, aslında söz konusu hüküm, vekâleti düzenlemektedir. Aynı yönde bir hükme, 1982 Any’da da rastlanmaktadır; “Yasama” organının (TBMM) Başkanı, bu kez “yürütme”nin sorumsuz kanadına, diğer bir deyişle “devlet”in ve “cumhur”un başkanına (CB) vekâlet görevini üstlenmektedir (md. 106). Ancak, 1982 Any., md. 106’nın da ötesinde, CB’nın görev süresinin dolması durumunda, “Cumhurbaşkanlığı makamının sürekliliği”ni sağlamak için vekâlet kurumunu değil, öngördüğü bir başka hükümle, aynı kişinin göreve devamını tercih etmiştir.“[Cumhurbaşkanının] Seçimi” kenar başlıklı, 1982 Any. md. 102/son32, şu şekilde:

“Seçilen yeni Cumhurbaşkanı göreve başlayıncaya kadar görev süresi dolan Cumhurbaşkanının görevi devam eder”.DM-AK’nin Tasarısı’nda yer almayan söz konusu hüküm, MGK’ca md. metnine

eklenmiş olup, 1982 Any’nın ilk metninden bu yana hiç değişiklik geçirmemiştir33. Bu

30 1921 TEK’in ilk şeklinde md. 9’da, -henüz Cumhuriyet ilân edilmemiş ve Cumhurbaşkanlığı makamı ihdas edilmemiş olduğundan dolayı- bu yönde bir hüküm bulunmamasına karşın, “Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu’nun Bazı Mevaddının Tavzihen Tâdiline Dair Kanun”la (K.n. 364, K.t. 29 Teşrîn-i Evvel 1339 (29 Ekim 1923); Ceride-i Resmiye (R.G)., T. 30 Ekim 1923, S. 41.; Düstur, 3. Tertip, Cilt: V, s. 398 (158)), şu hüküm konmuştur: “Vazife-i riyaset, yeni Reisicumhurun intihâbına kadar devam eder” (md. 10, c. 2). Söz konusu hüküm, günümüz Türkçe’sine şu şekilde uyarlanabilir: “Cumhurbaşkanlığı görevi, yeni Cumhurbaşkanının seçimine kadar devam eder”.

31 1924 TEK md. 31, c. 2: “Vazife-i riyaset yeni reisicumhurun intihabına kadar devam eder”. Hüküm, 1945 Any’da şu şekilde Türkçe’leştirilmiştir: “Cumhurbaşkanlığı görevi, yeni Cumhurbaşkanının seçimine kadar sürer”.

32 Bkz. md. 95, 96, GM 1/1.33 Geniş bir revizyonu hedefleyen 1995 Any. Değişiklikleri öncesinde bile, siyasal partiler, md. 102/son hakkında çok fazla

öneride bulunmamışlardır. Bkz. TBMM’de Temsil Edilen Siyasî Partilerin ..., ss. 257-259.

( 10 )

tercihin nedeni, MGK-AK’nin değişiklik gerekçesi’nde şu şekilde dile getirilir:“... maddede belirtilen süre içinde Cumhurbaşkanı seçilemediği takdirde Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimleri yenileneceğinden ‘yeni Cumhurbaşkanı seçilinceye kadar görev süresi dolmuş bulunan Cumhurbaşkanının görevinin devam edeceği’ hükmü maddeye eklenmiştir”.Gerekçenin diliyle, “maddede belirtilen süre”den kasıt, md. 102’deki süredir. 1982

Any., eski CB’nın görev süresi (yedi yıl) dolmadan, yenisinin seçilmesini olanaklı kılan koşulları hazırlayan bir süreç öngörmüştür (md. 102). Dolayısıyla, teorideki bu kolaylık nedeniyle, pratikte eskisinin görev süresi dolmadan yenisi seçilebilmektedir; daha doğrusu, kesintiye meydan vermemek ve bu makamın sürekliliğini sağlamak bakımından, seçilmek durumunda kalınmaktadır. Ancak, söz konusu seçimin uzaması ve dördüncü tur oylamada da CB seçiminin sonuçlandırılamaması durumunda, -yukarıda söz edilen MGK-AKgerekçesi’nde de çok açık biçimde vurgulandığı üzere- TBMM seçimlerinin yenilenmesi (“otomatik fesih”) yaptırımıyla karşı karşıya gelinmektedir. İşte, bu açıdan bakıldığında, md. 102/son’un, yeni CB’nın seçilmesinin sürüncemede kalma olasılığı karşısında öngörülmüş bir önlem niteliği de taşıdığını saptamak mümkün34.

2) Md. 106: Cumhurbaşkanı’na “vekâlet”Bir önceki başlıkta değindiğimiz 1982 Any. md. 102/son, CB makamının sürekliliğini

sağlayan başlıca kural. Ancak, bunu tamamlayan bir başka kural daha mevcut: “Cumhurbaşkanına vekillik etme” kenar başlıklı md. 106:

“Cumhurbaşkanının hastalık ve yurt dışına çıkma gibi sebeplerle geçici olarak görevinden ayrılması hallerinde, görevine dönmesine kadar; ölüm, çekilme veya başka bir sebeple Cumhurbaşkanlığı makamının boşalması halinde de yenisi seçilinceye kadar, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı Cumhurbaşkanlığına vekillik eder ve Cumhurbaşkanına ait yetkileri kullanır” 35.Öncelikle, bir noktayı vurgulayalım: Anayasa, diğer benzer Anayasal kurumlar

ekseninde devlet işlevlerinin sürekliliğini sağlamada (yasama işlevi bakımından TBMM, sorumlu yürütme açısından BK) için “göreve devam”ı yeterli öngörmesine karşın, acaba CB makamının sürekliliğini temin etmede niçin ayrıca bir önleme (vekâlet) başvurma gereği duymuştur? Bu sorunun yanıtı oldukça açık: söz konusu kurumların birden çok kişiden oluşan, kolektif organlar olmasına karşın; CB makamı, tek kişiden oluşmakta. Örneğin, tamamen varsayımsal bir vak’a olarak; kolektif bir organın tümüyle yok olması, örneğin bir yangın vs. sonucu tüm TBMM üyelerinin yaşamını yitirmesi durumunda ise, zaten yeni meclisin seçilmesinden başka bir seçenek söz konusu olamaz.

Bilindiği üzere, vekâlet kurumu, sürekliliği sağlamak adına işlev görür; ancak, süresi sınırlıdır; yani, vekâleti gerektiren neden ortadan kalkınca, vekâlet de sona erer. Bu çerçevede, Any. md. 106, iki ayrı vekâlet türü öngörür: “geçici” ve “süreli” (yenisi seçilinceye dek) vekâlet. Şimdi, 1982 Any’nın düzenlediği her iki vekâlet türünü ayırt edelim.

Peki, acaba Any. md. 106’da öngörülen (ama md. 102/son’un uygulanmasını gerektiren olağan durum, yani CB’nın yedi yıllık görev süresinin dolması dışında kalan) herhangi bir nedenle CB’na vekâlet eden TBMM Başkanı’nın görev süresi, ne zaman sona erecektir? Doğal olarak, bu tür bir CB vekilinin görevinin de, yenisi seçilinceye değin devam edeceğini kabul etmek gerekir36. Nitekim, söz konusu eksende görüş belirten YAYLA’ya göre;

34 GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref, Anayasa Hukuku, 5. Bs., Turhan Yay., Ankara, 1995, s. 200.; GÖREN, op.cit., s. 223.35 Söz konusu hükme paralel olarak, 1982 Any. döneminde ilk CB’nın “plebisiter referandum” yoluyla seçilmesinden sonra,

söz konusu makamın boşalması durumunda, yenisi seçilinceye değin oluşan boşluğu doldurmak için, geçici nitelikteki şu hüküm konmuştur (1982 Any. GM 1/son): “İlk milletvekili genel seçimleri sonunda Türkiye Büyük Millet Meclisi toplanıp göreve başlayıncaya kadar geçecek süre içinde, Cumhurbaşkanlığının herhangi bir surette boşalması halinde, Millî Güvenlik Konseyinin en kıdemli üyesi, Türkiye Büyük Millet Meclisi toplanıp Anayasaya göre yeni Cumhurbaşkanını seçinceye kadar, Cumhurbaşkanına vekâlet eder ve O’nun Anayasadaki bütün görevlerini yerine getirir ve yetkilerini kullanır”.

36 Bir değerlendirmede, bu konuyla ilgili olarak kurulan cümle, aslında Any. md. 102/son’un söz konusu olasılığı da kapsayıcı niteliğiyle, yeni bir öneri olarak da düşünülebilir: “Seçilen yeni Cumhurbaşkanı göreve başlayıncaya kadar, görev süresi dolan veya vekâlet edenin görevi devam eder” (DAL, op.cit., s. 265). Bir başka eserde de, md. 102/son’daki durum, md. 106’da vurgu yapılan “diğer nedenler” ibaresinin kapsamına dahil biçimde değerlendirilmektedir. DEMİR,

( 11 )

“... Cumhurbaşkanının görev süresi yedi yıldır. Bu süre, TBMM’nin seçilmeyi sağlayan oylamayı yaptığı tarihte mi başlayacaktır? Anayasa ‘yedi yıllık bir süre için seçilir’ diyor (m. 101) Ancak, aynı ifade, bir önceki Cumhurbaşkanının da yedi yıl görev yapmasını içermektedir. Cumhurbaşkanı seçimi, bu sürenin dolmasına otuz gün kala başladığına, ilk on gün aday tesbitine ayrıldığına göre, yeni Cumhurbaşkanının önceki Cumhurbaşkanının görev süresine [süresinin dolmasına ?] onbeş-yirmi gün kala seçilmesi mümkündür. Bu takdirde, herhalde yeni seçilenin süresi, bir evvelki yedi yıllık görev süresinin bittiği günün ertesi günü başlayacaktır. Seçimin uzaması sebebile eski Cumhurbaşkanı göreve devam ediyorsa veya Cumhurbaşkanlığı makamı süre dolmadan boşalmış ise, seçilme anı, … Cumhurbaşkanlığının başladığı tarih olacaktır. Zira, … yeni Cumhurbaşkanı belli olduktan sonra, görev süresi dolan eski Cumhurbaşkanının veya vekilinin bu görevde kalması müessesenin niteliğiyle bağdaşır görünmemektedir. Kaldı ki, Cumhurbaşkanına vekâleti düzenleyen 106. maddede de: ‘yenisi seçilinceye kadar’ ibaresine yer verilmiştir”37.1982’den farklı olarak, 1961 Any’da; “Cumhurbaşkanlığı makamının boşalması”

halinde Cumhuriyet Senatosu Başkanı’nın kendisine vekâlet edeceği düzenlenmiş bulunuyordu (md. 100); ancak, “görev süresinin dolması” durumunda ne yapılacağı belirsizdi (md. 101). Yapılan yorumlara göre, bu durumda CB, yenisi seçilinceye kadar görevde kalacaktır38. Ancak 1961 Any., görevi “vekâleten” yerine getiren birinin, daha önce “asaleten” görevde olanla aynı yetkilere sahip olmayacağı yönünde herhangi bir kural ve sınır öngörmemiştir. Bu konuda, örneğin, TBMM Başkanı’nın CB’na vekâlet ettiği dönemde TBMM-Genel Kurulu’na Başkanlık etme yetkisinin bulunup bulunmadığı sorunu ortaya çıkmış ve bu konu TBMM’de bir “usûl görüşmesi”ne dahi konu olmuştur39.

Bu bağlamda TANİLLİ, “vekil, asilin bütün yetkilerine sahiptir ve onun bütün yetkilerini kullanır” biçimindeki Kamu Hukuku ilkesinin CB’na vekâlet açısından katı biçimde uygulanamayacağı görüşündedir:

“Anayasa, özellikle ‘yansız’ bir Cumhurbaşkanlığı için, … özel bir statü çizmiştir. Bu niteliklerin hiçbiri Cumhurbaşkanı vekilinde yoktur. / Şimdi, böyle özel bir statü içinde olmayan birine, ancak o statü içinde olanın haklarını, yetkilerini, ayrıcalıklarını tümüyle tanımak, Anayasa’ya aykırı düşmez mi? / ... Cumhurbaşkanı vekili, ‘devlet yönetiminin sürekliliği’ gereği, sıradan işlemleri yapıp, devlet çarkının dönüp gitmesine yönelik yetkileri kullanabilir ancak. Örneğin, ... TBMM’ce kabul edilen kanunları, on gün içinde yayımlar; ama kontenjan senatörü ataması düşünülemez. Belli nedenlerle af yetkisini de kullanmamalıdır; çünkü, bu son yetkilerin kullanılmaması, kanunların yayımlanmasından [yayımlanmamasından ?] farklı olarak, devlette bir aksaklık yaratmaz”40.Yazarın savunduğu görüş, kendi içinde tutarlıdır. Benzer bir tartışma alanı olmak

üzere, “geçici” veya “işgüder” nitelikli hükûmetlerin de, “icraî” hükûmetten farklı olarak, salt siyasal nitelikli kararlar almaması temenni edilir. Bu işlev, yalnızca kamusal hizmetlerin normal akışının zedelenmemesi ya da acil durumda mutlaka karar alınma zorunluluğu vb. istisnalarla sınırlı olarak kalmalıdır. Bu çerçeve ile bağlantı kurulduğunda, yazarın öne sürdüğü görüşün haklılık payı ortaya çıkmaktadır. Ancak, sorun üzerinde yorum yapılırken, “vekil, asilin tüm yetkilerine sahiptir” yönündeki kuralın yanı sıra, “vekâlet” kurumunun, geçici kabine türlerinden farklı nitelik taşıyıp taşımadığı konusu da göz önünde bulundurulmalıdır. Diğer taraftan, TANİLLİ’ye göre, “görev süresinin dolması”, “vatan hainliği nedeniyle yargılanma” ve “sürekli hastalık yüzünden görevi yapamayacak duruma

Fevzi, Anayasa Hukukuna Giriş: Genel Esaslar ve Türk Anayasa Hukuku, 5. Bs., Barış Yay, Fakülteler Kitabevi, İzmir, Şubat 1998, s. 327.

37 YAYLA, Yıldızhan, Anayasa Hukuku Ders Notları, 1. Bs., MÜHF Yay., İstanbul, 1985, s. 169. Yazar, md. 102/son ve 103’ten hareket ederek, ayrıca şu yorumu da geliştirir: “... seçilme ile göreve başlama aynı anda gerçekleşebilecek olaylar değildir. Ne var ki, Anayasa seçim ile göreve başlama arasındaki zamanı, henüz mevcut Cumhurbaşkanının görev süresi dolmadan yenisinin seçilmiş olması halinde ortaya çıkan mantıki ve hesaplanabilir durum dışında belirtmiş değildir. Bu yüzden, istisnai olarak görev süresi uzadığı için veya vekil sıfatıyla Cumhurbaşkanlığı makamında bulunan kişinin durumunu devam ettirmek yerine Cumhurbaşkanını ortaya çıkaran gerçek iradeye yani Meclis kararına ağırlık verilip; seçim sonucu üzerine derhal andiçerek göreve başlaması bizce hukuken daha kolay savunulabilir bir yoldur”. (ibid.).

38 TANİLLİ, Server, Devlet ve Demokrasi: Anayasa Hukukuna Giriş, 9. Bs., Adam Yay., İstanbul, 2000, ss. 355-356.39 Bkz. TBMMTD., Yasama Dönemi: 17., Birleşim: 112., T. 12.6.1985.40 Bkz. TANİLLİ, Devlet ve Demokrasi: ..., s. 357 (Metinde yer alan “/” işaretleri, tarafımızca konmuş olup, alıntı yapılan

eserdeki paragrafları gösterir).

( 12 )

düşme”, 1961 Any. açısından bakıldığında, md. 100’de geçen “başka sebepler” kategorisi içine sokulamayacak durumlardı41.

1982 Any. açısından da benzer yorum yapılabilir; ancak şu farkla ki: 1982 Any., görev süresinin dolması durumunda, 1961’deki gibi boşluk bırakmamış; -ayrıca, “vekâlet”in olup olmayacağı tartışmasını da tamamen ortadan kaldırmaya yarayacak biçimde- özel bir düzenlemeye giderek (md. 102/son), eskisinin “göreve devam”ını öngörmüştür.

a) “Mevcut” CB göreve dönünceye dek vekâlet (geçici vekâlet)CB’nın makamından geçici olarak ayrılması halinde, göreve dönünceye dek vekâlet

etme söz konusu. Ancak, dikkat etmek gerekir ki, geçici vekâlet için öngörülen iki sebep (hastalık, yurt dışı seyahat), sayma yoluyla öngörülen sınırlı nedenler değil; zira, hemen devamında gelen “… gibi sebeplerle geçici olarak görevinden ayrılması” ibaresi, benzer durumların da geçici vekâlete tabi olacağını hükme bağlamakta. Ama ne var ki, benzer nedenlerin neler olabileceği belirsiz. Ama açık olan husus, bu ve benzeri durumlarda, mevcut CB görevi başına dönünceye dek, TBMM Başkanı’nın CB’na vekâlet edeceği ve CB makamına ait yetkileri kullanacağıdır.

Ayrıca, şu soruya da yanıt arayalım: acaba, CB’nın “geçici” rahatsızlıklar dışında, süreklilik arz eden fiziksel ya da ruhsal hastalıklar nedeniyle görevini sürdüremeyecek duruma gelmesi halinde, ne olacaktır? İlkin belirtelim ki, bu sorun Any’da düzenlenmemiş ya da unutulmuş, çözümü uygulamaya bırakılmıştır. Her ne kadar, bu durumun md. 106’da sayılan “başka sebepler”den biri olup olmadığı hususu tartışılabilirse de; bu haldeki bir CB’nın göreve devamı, kanımızca md’nin konuş amacına uygun düşmeyecek, md’nin ikinci kısmındaki sürekli ayrılma nedenlerine dâhil olduğu yorumu yapılarak, TBMM Başkanı’nın geçici vekâleti değil, yenisi seçilinceye dek vekâlet kurumu işletilecektir42.

Şimdi, md. 106’nın diğer kısmını (anlamını tam olarak karşılamasa da, “süreli vekâlet” durumunu) inceleyelim.

b) “Yeni”si seçilinceye dek vekâletÖncelikle altını çizelim ki, Any. md. 106’nın ilk kısmı, “mevcut” CB’na geçici vekâleti

düzenliyor. Oysa, bundan farklı olarak, CB makamından geçici değil de, süreklilik arz edecek biçimde ayrılma halleri de söz konusu. Bu tür durumlarda, doğal olarak (ayrıca, Türkiye Anayasal rejiminde aynı kişinin tekrar CB seçilme yolu da tıkanmış bulunduğundan) “yeni”CB seçilene dek vekâlet söz konusu. Ancak, her iki vekâlet için muhatap makam aynı: TBMM Başkanı.

Md. 106’nın ilk kısmı için ortaya koyduğumuz saptama, izleyen kısım için de geçerli. Şöyle ki; yenisi seçilinceye dek vekâlet için örnekleme yoluyla verilen iki nedene (ölüm ve çekilme) ilaveten, tıpkı geçici vekâlette olduğu üzere, “… veya başka bir sebeple” ibaresinin eklenmesi ihmal edilmemiş. Demek ki, bu açıdan da Anayasa koyucunun öngörmediği nedenler, uygulamada ortaya çıkabilecektir. 1982’nin AKİ’si, bu tür olası nedenlerle makamın sürekli biçimde boşalması riskiyle karşı karşıya kalınması durumunda da, TBMM’ Bakanı’nın vekâletini öngörüyor. Ne var ki, bu tür nedenlerin neler olabileceği belirsiz. Bu nedenle, bir sonraki başlıkta özellikle “otomatik fesih” durumunun hangi hükme tabi olması gerektiği konusu tartışılırken, bu konuya tekrar dönülecek.

Şu halde, CB makamının halef ve selef arasında el değiştirmesi ve vekaleten yürütülmesine ilişkin hukuksal rejime değindikten sonra, bu kez, söz konusu makamın sürekliğini sağlayan her iki hükmün ilişkisini irdelemekte yarar görüyoruz.

41 TANİLLİ, Devlet ve Demokrasi: ..., s. 355.42 Benzer bir sorunla, daha önce 1961 Any’nın uygulanma döneminde, Cemal GÜRSEL’in Cumhurbaşkanlığı döneminde

karşılaşılmıştır. Sorunun ortaya çıkması üzerine, Başbakan’ın da girişimiyle, Cumhurbaşkanlığı makamının boşaldığına dair doktor raporu istenmiş, alınan rapor üzerine de gerekli işlemler başlatılmıştır. Bkz. YAVUZ, K. Halûk, Türkiye’de Siyasal Sistem Arayışı ve Yürütmenin Güçlendirilmesi, 1. Bs., Seçkin Yay., Ankara, Haziran 2000, s. 480.

( 13 )

3) Anayasa md 106-md. 102/son ilişkisi: 2007 bağlamında süreklilik sorunsalı: “göreve devam” mı; “vekâlet” mi?

Bu başlık altında, Meclis aritmetiğindeki kilitlenme ve AYM kararı nedeniyle CB seçiminden sonuç alınamaması üzerine CB makamı üzerinde yapılan tartışmalara yanıt aranacaktır. Bu çerçevede, öncelikle sorunsalı saptadıktan sonra (a), yapılan doktriner yorumlar değerlendirilecektir (b).

a) Sorunsalı saptamaÖnceki başlıkta teorik çerçevesini çizdiğimiz sorunu, güncel bir örnek ekseninde

tartışalım. Vak’a şu: A. GÜL’ün aday olduğu CB seçiminin ilk tur oylamasının, AYM’nin, yerindelik ve kriz çözücülük işlevi bakımından olumlu (özellikle GBK’nin gece yarısı “e-muhtıra”sı sonrası tırmanan gerginliği soğutucu); ancak, kanımızca gerekçesi zayıf, Anayasa Hukukunda görülen alternatif oylama yöntemlerinin mantığı açısından tartışmalı (ve hatta, ilerleyen dönemlerin parlâmento hukuku bakımından risk taşıyan) kararı sonrasında geri dönmesine tanık olundu. Bu noktada, makamın sürekliliğini sağlayıcı aktör kim olmalı? Görev süresi 16.5.’07 tarihinde sonlanan Türkiye’nin 10. CB Ahmet N. SEZER mi, TBMM Başkanı Bülent ARINÇ mı? Eski CB’nın görev süresi dolduğu halde, TBMM yeni CB’nı seçimde herhangi bir nedenle başarısız olduğu ve “otomatik fesih” riskiyle karşı karşıya kaldığı takdirde, nasıl bir yorum yapılabilir? Bu durumda, Any. md. 106 mı, yoksa 102/son mu uygulanacaktır? Ya da, en özlü soruyla, Any’ya göre, eski CB’nın göreve devamının gerektiği yorumu mu yapılmalı, yoksa TBMM Başkanı’nın vekâleti mi tercih edilmeli?

Gerçekten, Any. md. 102/son ve md. 106 yan yana konulduğunda, ortaya ilginç bir durum çıkmakta. Md. 106’da, “veya başka bir sebeple Cumhurbaşkanlığı makamının boşalması halinde” ifadesi geçmektedir. CB’nın “görev süresinin sona ermesi” de, söz konusu “makamı boşaltan nedenler”den (-Any’nın diliyle- “başka sebep”lerden) biri midir acaba? Değilse, ayrıca md. 102/son’la, niçin yenisi seçilinceye kadar sâbık CB’nın göreve devam etmesi istenmiş olabilir ki? İşte bu tartışmayı açmak gerekir. Any. md. 102/son ve md. 106 arasında bir “genel hüküm-özel hüküm” ilişkisi kurulabilir. 1961 Any’da, TBMM Başkanı (1961’de Cumhuriyet Senatosu Başkanı CB’na vekâlet etmekteydi. Oysa ki, 1982 Any, bu konuda birbirini tamamlayıcı iki hüküm öngörüyor; md. 102/son uygulanarak, mevcut CB, yenisi seçilinceye değin görevde kalmakta.

Any. md. 102-106 analizini iki açıdan derinleştirmek gerektiği kanısındayız: ilki, md. 102/son’un konuş amacının saptanması, ikincisi ise, md. 106’da geçici ve sürekli vekâlete başvuru nedeni sayılan örneklemelerden sonra ve ayrı ayrı eklenen iki ifadenin de dikkate alınmasıdır: “… gibi sebeplerle” ve “… veya başka bir sebeple”. Md. 102’deki ibareye dikkatle bakılınca, “seçilen yeni Cumhurbaşkanı göreve başlayıncaya kadar” denilir. Şu halde, tartışılması gereken soru şu: md’de, yalnızca normal süreçte gerçekleştirilen CB seçimleri mi kastedilmektedir? Yoksa, md. 102, CB tarafından fesih, otomatik fesih ve “yeni” CB’nı “yeni” TBMM’nin seçme işlemini beklemek durumunda kaldığımız her durumda geçerli midir?

Bu noktanın üzerinde fazlaca duruşumuzun asıl nedenine gelince; kaynak soru şu: CB seçimindeki başarısızlık durumunda, mevcut CB koltukta ikamete devam etmeli mi? Yoksa, bu durum, md. 102’nin ikinci kısmındaki “başka sebepler”den biri addedilip, söz konusu koltuğa, vekâleten TBMM Başkanı mı misafir olmalı? Tartışmanın asıl odağı bu. İlk bakışta şu yorumu yapmak mümkün: normal süreçte CB seçimi durumunda, yenisi seçilinceye dek, eski (daha doğrusu, “mevcut”) CB’nın göreve devam edeceği, md. 102’nin emredici hükmünün gereği. Gerçi, örneğimizdeki neden (CB seçimindeki başarısızlık) ilk bakışta, sanki 106’da sayılan ve CB makamının sürekli olarak boş kalmasına yol açar nitelikte bir neden gibi algılanabilir; dolayısıyla, bu durumda TBMM Başkanı’nın vekâleten görevi devralması gerektiği sanılabilir. Nitekim, söz konusu tartışma sırasında birçok hukukçu ve eski AYM üyesi de, bu yönde kanılarını kamuoyuyla paylaştılar. Ancak, bu konuda daha ayrıntılı bir değerlendirmeye ihtiyaç var.

b) Gramatik yorum tercihi ve bilimsel görüşümüz

( 14 )

Tükiye’nin 11. CB’nın seçim sürecinde bu konuda ortaya çıkan tartışma sırasında, bazı hukukçular ve hatta eski AYM üye ve Başkanlarınca; CB seçiminden sonuç alınamaması durumunun, md. 106’daki “gibi sebepler” ibaresinin kapsamına dahil bir neden olduğu iddia edilmiş, bu sava dayanak olarak ise, md. 102/son’un yazım biçimi gösterilmiştir.

İlkin, gramatik bir yorumla sonuca ulaşmayı tercih eden bu yorumlara değinelim. Yukarıda da söz ettiğimiz üzere, md. 102/son’da “seçilen yeni cumhurbaşkanı göreve başlayıncaya kadar”; md. 106’da ise, “yenisi seçilinceye kadar” ibareleri söz konusu. Her iki niteleme arasında bir sözdizimi (syntax) farklılığı olduğu kesin. Ancak, sırf bundan hareketle, meclisin işlediği koşullarda (örneğin, yasama döneminin 2. yılında iken) CB seçimi söz konusu ise, md. 102’ye göre mevcut CB’nın göreve devam edeceği; oysa, meclisin sürekliliği açısından farklı durumlarda (otomatik fesih, erken seçim kararı vs) artık vekâlet kurumunun işlemesi gerektiği gibi bir düşünceye varılamaz. Zira, CB makamının sürekliliği, doğrudan TBMM’nin sürekliliği koşuluna bağlanamaz. Dolayısıyla, ifade farklılığı, bizi bu konuda herhangi bir sonuca ulaştırmaya yeterli olmayabilir. Kaldı ki, söz edilen ibarelerden ilkinin (md. 102’de yer alan, “seçilen yeni cumhurbaşkanı”) DM-AK’ce kaleme alınan gerekçesinde, üstelik tırnak içinde, yani üstteki madde metninden alıntı yapma niyetini yansıtır biçimde, “yeni Cumhurbaşkanı seçilinceye kadar...” ibaresine rastlanır. Anayasa koyucunun hemen bir alt satıra gerekçeyi eklerken, farklı olduğu savlanan ve üzerine yorum inşa edilen ifadeyi tercih etmesi, Anayasa koyucunun iddia edilen yönde bir farklılık yaratma kastının bulunmadığına delil kabul edilebilir. Eğer “ana metin”deki bu farklılık bilinçli olarak yaratılmış olsa idi, diğer ifadenin benzerine, “gerekçe”de rastlamamamız gerekirdi. Gerçi, kabul etmek gerekir ki, hukuksal metinlerin gerekçeleri yorumlamada yardımcı işlev görür; aslolan, maddenin “söz”üdür. Ancak, kuralda bir açıklık bulunmadığı takdirde, gerekçe önem kazanıyor. Örnekte görüldüğü üzere, bazen gerkjçenin tek bir cümlesi, aslında yapılan tüm hukuksal tartışmaları ortadan kaldırmaya da yeterli olabilir. Şu halde, özetle, md’deki ibarenin söz dizimi, gerekçeyle birlikte okunduğunda, bizi herhangi bir sonuca ulaştırmaktan uzak görünüyor.

İkinci olarak; tartışmaya konu iki maddeden 102/son’un, Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu’nca hazırlanan ilk metinde yer almadığına vurgu yapalım. Maddenin ilk gerekçesinde de haliyle bu konuda herhangi bir açıklık yok. Söz konusu fıkra, Milli Güvenlik Konseyi’nce maddeye eklenmiştir. Değişiklik gerekçesine bakılınca, uzun metinden şu son kısmı alıntılamak, aslında sorunu çözmek açısından yeterli: “... maddede belirtilen süre içinde Cumhurbaşkanı seçilemediği takdirde Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimleri yenileneceğinden ‘yeni Cumhurbaşkanı seçilinceye kadar görev süresi dolmuş bulunan Cumhurbaşkanının görevinin devam edeceği’ hükmü maddeye eklenmiştir”. Şu halde, yenisi seçilinceye dek “eski”sinin (daha doğrusu, “mevcut” olanının) göreve devam edeceği açık.

Bu çerçevede, mevcudun “görev süresinin sona ermesi” durumunun, md. 106’da sayma yoluyla belirlenenler dışındaki diğer olasılıkların hiçbirinin kapsamına girmeyeceğini belirtelim: geçici vekâlet açısından, hastalık, yurt dışı seyahat, vb nedenler ya da sürekli vekâlet açısından çekilme, ölüm, vb nedenler. Kanımızca, her iki md. metnini iyice kavramadan ve konuş amacını özümsemeden yapılacak yorumların tümü eksik kalacaktır. Bu çerçevede, Any. 102-106 ilişkisini irdelediğimizde, Anayasa Hukuku mantığımızın bizi ulaştırdığı sonucu, şu şekilde özetlemek isteriz: Basit bir dille, Anayasa koyucu, “mevcut” ve “sağlam” bir CB’nın varlığı halinde, vekillik kurumunun işletilmesine gerek görmemiştir. Md. 106’daki vekâlet kurumuna başvurmak zorunda kalınması için, ya CB’nın fiziken bulunmaması; ya da, var olduğu halde, görevini sürdürmesinin imkansız olması koşullarından birinin varlığı aranmalıdır.

Güncel sorunda ise, mevcut bir CB’nın varlığı ve maddede örnekleme yoluyla sayılan herhangi bir tür engel bulunmamasından dolayı, mevcut CB’nın göreve devam etmesi, Anayasa md. 102/son’un emredici kuralı gereğidir; genel hüküm karşısındaki bir tür yedek önlem niteliği taşıyan vekâlet kurumu işletilemez.

Sonuç olarak; tartışılan durumda, CB’na vekâlet değil, iki CB arasındaki geçişi düzenleyen “göreve devam” ilkesi uygulanmalıdır. Zira, seçimle elde edilen görevlerde “el

( 15 )

değiştirme”, yani makamın devri, “halef” ve “selef” arasında gerçekleşir. Bu ilke, demokratik rejimlerin hem yazılı, hem de yazılı olmayan temel bir kuralıdır.

Kaldı ki, uygulama da yönde oldu ve Sezer şu an görevine devam etmekte. Aksi bir yorum ve uygulama, her şeyden öte, 1982 Any’nın getirdiği yeniliği (md. 102) de gereksiz ve anlamsız konuma düşürecekti.

Ayrıca; CB seçiminde başarısızlık sonrası TBMM’nin karşı karşıya kalacağı otomatikfesih yaptırımının (ki, yaşanan olayda, bu süreci durdurmak amacıyla, TBMM’ce -hem de tüm üyelerin oybirliğiyle- erken seçim kararı alınmış bulunduğunu anımsayalım), mevcut CB’nin görevine devamını engellemesi düşünülemez. Olağan ya da erken seçimin dışında otomatikman seçime gidiş dönemlerine rastlayan CB seçimlerinde, aradaki geçişi kimin sağlayacağının saptanmasında, aslolan Anayasa kuralları ve yorumudur. Otomatik fesih sonrası yenilenmesi zorunlu olan TBMM’nin hukuksal statüsünün, Any. md. 77 uyarınca olağan seçime dek görev ifa ve yetki icra edecek olan ya da erken seçim kararı alan bir TBMMile farklılık arzettiği, özellikle ilkinin daha sınırlı bir alanda yetki kullanması gerektiği savunulabilir. Ancak, tüm bunlar, olsa olsa yasama organı ve -bir sonraki başlıkta irdeleyeceğimiz üzere- BK’nın üzerinde etki yaratır, yürütmenin sorumsuz kanadı olan mevcut CB’nın meşruluğu üzerinde değil. Aksi bir yorum, her şeyden öte, “erkler ayrılığı”ilkesine aykırı olacaktır.

C) ANAYAYASA MD. 114/SON (“HÜKÛMET ETME” İŞLEVİNDE SÜREKLİLİK)Bu başlık altında, sırasıyla; öncelikle genel çerçeve çizildikten (1) sonra, GBK’nın

statüsü ve yetki kapsamına ilişkin sorunlar; Anayasal “norm”lar gereği görev yapması (2-a) ve Anayasal “gelenek” uyarınca göreve devamına (2-b) ilişkin iki aşamaya ayrılarak irdelenecektir.

1) Genel olarak md. 114: sürekli yürütme için, geçici bakanlar kuruluYürütme erkinin “sorumsuz” kanadı olan Cumhurbaşkanlığı makamından sonra, bu

kez sıra, “sorumlu” yürütme organının43 sürekliliğini incelemeye gelmiş bulunuyor.Öncelikle belirtelim ki, DM-AK’ce hazırlanan Any. Tasarısı’nda yer almayan md. 114,

MGK-AK’ce Any’ya eklenmiştir44. “Seçimlerde geçici Bakanlar Kurulu” kenar başlıklı, 1982 Any. md. 114’te, GBK’nın hukuksal rejimi düzenlenmiştir. Kurumun oluşum tarzı, şu şekilde(md. 114/1-2):

“Türkiye Büyük Millet Meclisi genel seçimlerinden önce, Adalet, İçişleri ve Ulaştırma bakanları çekilir. Seçimin başlangıç tarihinden üç gün önce; seçim dönemi bitmeden seçimin yenilenmesine karar verilmesi halinde ise, bu karardan başlayarak beş gün içinde, bu bakanlıklara Türkiye Büyük Millet Meclisi içinden veya dışarıdan bağımsızlar Başbakanca atanır45.116 ncı madde gereğince seçimlerin yenilenmesine karar verildiğinde Bakanlar Kurulu çekilir ve Cumhurbaşkanı geçici Bakanlar Kurulunu kurmak üzere bir Başbakan atar”46.Md. 114/1 ve 114/2’deki teknik yanlışlığa paralel olarak, md. 109/2’de de “seçer” veya

“görevlendirir” sözcükleri değil de, “atar” sözcüğü kullanılmaktadır. Uygulamada dikkat çeken nokta şudur: yeni BK’nu kurma görevini alan milletvekili, oluşturduğu BK listesini

43 Anlamca birbirine çok yakın olan “bakanlar kurulu”, “kabine”, “hükûmet” ve ilgili kavramlar (“siyasal iktidar”, ”yürütme”, “idare”) üzerine ayrıntılı bilgi için bkz. TEZİÇ, op.cit., ss. 350-354.

44 Söz konusu Komisyon Raporu’nun md. gerekçesi, şu şekilde: “Danışma Meclisinin kabul ettiği Anayasa metninde bulunmayan ‘Seçimlerde geçici Bakanlar Kurulu’ kenar başlıklı bu madde, 1961 Anayasasının 109 uncu maddesine benzer şekilde ancak yeni Anayasanın prensipleri de göz önünde bulundurulmak suretiyle düzenlenmiştir”. Gerekçede referans verilen 1961 Any. md. 109’un gerekçesinde ise, GBK’nın, “[s]eçimlerin tarafsız bir ortamda cereyan etmesine hizmet etmek için” oluşturulmasının öngörüldüğü vurgulanmıştır.

45 Kanımızca, md. 114/1’de bariz bir yanlışlık söz konusudur. Çünkü, “bağımsızlar”ın bakanlıklara atanması Başbakan’a değil, CB’na ait bir yetkidir. Başbakan’ın bu süreçteki işlevi, gerekli koşulları taşıyan kişileri seçerek CB’nın onayına sunmakla sınırlıdır. Sözcük seçimindeki yanlışlık, bir altta yer alan f’nın yanı sıra, bir başka maddede de (md. 109/2, 114/2) aynı şekilde tekrarlanmıştır.

46 Md. 114/2’de her ne kadar “atar” denmiş olsa da, hukuk tekniği bakımından yanlış bir seçimdir. Doğrusu, “... kurmak üzere bir milletvekilini görevlendirir” biçiminde olmalıydı.

( 16 )

CB’nın onayına sunmaktadır sunmasına; ancak, yazıdaki imzasının altına adının yanı sıra şu sıfatı eklemektedir: Başbakan47.

Bir değerlendirme de çok isabetli olarak vurgulandığı üzere, Any. md. 109/2, 114/1 ve 114/2’deki “atar” sözcükleri, teknik açıdan yanlış bir tercihi yansıtır:

“Anayasada her ne kadar ‘Başbakan ... atanır’ denilmekteyse de, aslında Başbakan hükûmeti kurmakla görevlendirildiği sırada değil, daha sonra kendisi tarafından seçilen bakanlarla birlikte atanmaktadır. Cumhurbaşkanının bir milletvekilini hükûmeti kurmakla görevlendirmesi, onu Başbakanlığa atadığı anlamına gelmez. Aksi takdirde, mevcut Bakanlar Kurulu göreve devam ettiğinden aynı anda iki Başbakan ortaya çıkmış olur”48.Kaldı ki, söz konusu gerekçe bir kenara bırakılırsa; BK, Başbakan ve bakanlardan

oluşan kolektif bir organdır; bakanları olmayan bir kabine düşünülemeyeceği için, yalnızca Başbakanın atanmış olması, tek başına hiç bir anlam ifade etmez.

GKB üyelerinin TBMM aritmetiği ve dengesi ekseninde seçimine gelince (md. 114/3-4):

“Geçici Bakanlar Kuruluna, Adalet, İçişleri ve Ulaştırma bakanları Türkiye Büyük Millet Meclisindeki veya Meclis dışındaki bağımsızlardan olmak üzere, siyasî parti gruplarından, oranlarına göre üye alınır.Siyasî parti gruplarından alınacak üye sayısını Türkiye Büyük Millet Meclis Başkanı tespit ederek Başbakana bildirir. Teklif edilen bakanlığı kabul etmeyen veya sonradan çekilen partililer yerine, Türkiye Büyük Millet Meclisi içinden veya dışarıdan bağımsızlar atanır”.Tüm bu işlemler sonucu seçilen “Geçici Bakanlar Kurulu, yenilenme kararının

Resmî Gazetede ilânından itibaren beş gün içinde kurulur”49 (md. 114/5); “Geçici Bakanlar Kurulu için güvenoyuna başvurulmaz” (md. 114/6) ve “Geçici Bakanlar Kurulu seçim süresince ve yeni Meclis toplanıncaya kadar vazife görür”50 (md. 114/son).

Özetle, 1982 Any. md. 114 ile kurulması öngörülen GBK’nın amacı, “seçimlerin dürüstlüğünü sağlamak”; son f. ile GBK’nın görev süresinin düzenlenme amacı ise, “hükûmet etme işlevinin sürekliliğini sağlamak”tır51. Anayasal kuralların bu iki amacı ne ölçüde karşıladığı, alt başlıklarda ayrıntılı olarak irdelenecektir.

Şimdi, GBK’nın iki aşamada yerine getirdiği işlevleri incelemeye geçelim.

2) GBK’nin iki aşamalı görevi: Anayasal “kural” ve Anayasal “gelenek”GBK’nin analizine geçmeden önce, kavramsal bir ayırıma kısaca işaret etmekte yarar

var:Olağan BK – geçici BK – işgüder BK: geçici BK, CB tarafından atanmakla

göreve başlamış, TBMM’den güvenoyu almakla hükûmet programını yaşama geçirme yetkisini elde etmiş ve bu güveni sürdüren normal kabineyi tanımlar. İşgüder BK, güvenoyunu yitirmiş BK’nın yeni hükûmet kuruluncaya dek geçici görev yapmasıdır. Geçici BK ise, 1982 Any. ekseninde seçimler sürecinde görev yapan, diğer ülke Anayasa’larında pek rastlanmayan, farklı bir yapılanmayı yansıtmaktadır.

Ancak, GBK, önce “Anayasal kural”lar gereği (a), sonrasında ise “Anayasal gelenek”uyarınca (b) hükümet boşluğunu doldurmaktadır. GBK’nin temelini oluşturan bağımsız

47 Örn. bkz. Karar no: B.02.0.PPG.0.12.300-01/16825., K.T. 28.5.1999; R.G., T. 28.5.1999, S. 23708-Mük. Ancak, Burada teknik bir yanlışlık yapılmaktadır. Yeni BK’nu kurmak üzere CB’nca görevlendirilen ilgili kişinin o anda bir Başbakan değil, olsa olsa “Başbakan adayı” olması söz konusudur. Ancak, dikkat çekmek gerekir ki, Any. md. 114/2’deki “atar” sözcüğüne paralel, bu açıdan bakılınca Any’nın kendi metni içinde tutarlı gibi görünen, ancak yanlış bir tercihtir.

48 Bkz. ATAR, Yavuz, Türk Anayasa Hukuku, 1. Bs., Mimoza Yay., Konya, 2000, s. 253. Aynı yönde bir başka görüş için bkz. TURHAN, Mehmet, Siyaset ve Anayasa, 1. Bs., Gündoğan Yay., Ankara, Mart 1995, s. 283.

49 1982 Any’da apostoroflar konusunda tutarsız tercihler dikkat çeker. Örneğin, md. 114/5’te geçen “Resmî Gazete”den sonra söz konusu ayırma işareti konurken, md. 116/3’te ise yer almaz. Oysa, TBMM, AYM, Danıştay vb. Anayasal kurumlardan sonra bile ayırma işareti konmadığı dikkate alınırsa, burada kullanılmasına da gerek olmadığı düşünülebilir.

50 Söz konusu hüküm, “Geçici Bakanlar Kurulu” ifadesinden sonra gelmek üzere konan bir virgül dışında, -sözcüğü sözcüğüne- 1961 Any’da da yer almaktaydı (md. 109/son).

51 Diğer ülke anayasalarında da, “hükûmet etme” işlevinin sürekliliğini sağlayıcı yönde farklı konjonktürlere özgülenmiş farklı Anayasal mekanizmalara rastlanmaktadır. Örneğin, Almanya Anayasası’nda yer verilen ve “rasyonalist parlâmenter rejim” araçlarından biri olan “kurucu güvensizlik oyu”nun da, hükûmetin sürekliliğini (ve ayrıca istikrarını) sağlamak için öngörülen mekanizmalardan biri saymak gerekir.

( 17 )

bakanlık kurumu ise, ayrıca incelenecektir (c).

a) Seçim kararı sonrası hükûmet boşluğunu doldurma: Anayasal kuralTürkiye’nin Anayasal düzenine 1961 Any. (md. 109/son) ile giren ve 1982 Any’da da

(md. 114) öngörülen “Geçici Bakanlar Kurulu”nun, diğer ülke Anayasalarında52 ve özellikle de parlâmenter rejimlerde pek rastlanmayan53 bir yapılanma olduğu vurgulanmıştır. Aslında gerçekten “ilginç”54 bir niteliğe sahip olan md. 114, “gereksiz” ve hattâ bir yazara göre “garip”55 olduğu gerekçesiyle, yoğun eleştirilerle karşılaşmıştır. Bu tür eleştiriler, 1982 Any’nın DM-AK görüşmeleri sırasında yaşanan tartışmalara değin gitmektedir. Ancak, tüm bu eleştirilere karşın, çok köklü bir “anayasal revizyon” hedefiyle yola çıkılan 1995 Any.Değişiklikleri öncesinde dahi, GBK’nın kaldırılması yönündeki bir öneri dışında, diğer siyasal partilerin herhangi bir öneride bulunmadıkları anımsanmalıdır56. Bu çalışmada, söz konusu normun özellikle son f’sı üzerinde durulacaktır. Ancak, md. 114/son’un ayrıntılı analizine geçmeden önce, md. 114’te düzenlenen GBK’nın amacı ve gerekçesi üzerinde durmak, isabetli olur.

Md. 114’teki düzenlemenin mantığı, şu şekilde özetlenebilir: “Hükûmet etme”işlevinde “süreklilik” ilkesini gerçekleştirmek için, “geçici” nitelikli bir BK. Diğer bir deyişle, “en kötü/yetersiz hükûmet dahi, hükûmetsizlikten iyidir” mantığı. Bu tür bir BK, CBtarafından atandığında hukuken oluşmuş sayılarak göreve başlar; “Hükûmet Programı”nın uygulamaya geçirilmesi için ise, TBMM’den güvenoyu almasını beklemek gerekir. Bu, rasyonel bir çözüm yöntemi olup, kamusal hizmetlerin yurttaşa sunumunun sekteye uğramaması için, göreve başlamada TBMM’nin olumlu iradesinin oluşması beklenmemelidir57.

Ancak, görünürdeki neden “süreklilik” olmasına karşın, bunu sağlamak için yeni bir hükûmet kurulmasına gerek olup olmadığı sorusu yöneltilebilir. Haklı bir sorudur bu. Çünkü, madem ki amaç “hükûmetin sürekliliği sağlamak”, şu halde, mevcut BK, TBMM seçimleri tamamlanıncaya kadar göreve devam etse, söz konusu kesinti önlenmiş ve böylelikle de olası bir aksaklığın önüne geçilmiş olmaz mı? Sorunun yanıtını hemen eklemek gerekir ki, “hayır”. Seçim sürecinde en önemli amaç ve en yaşamsal zorunluluk nedir? Ülkenin politik sahnesinde beş yıl süreyle rol alacak aktörleri belirlemek üzere oluşacak siyasal tercihleri, mevcut hükûmetin baskısından da korumak gerekir. O halde asıl amaç, seçimlerin tarafsız, dürüst, her türlü kuşku ve şaibeden uzak bir ortamda yapılmasını sağlamaktır ve GBK’nın asıl mantığı da bu koşulları oluşturmak ve hiç olmazsa en azından seçimlere gölge düşürecek, şaibeli bir ortama meydan vermemektir58. Bir değerlendirmede de

52 DM-AK Başkanı Orhan ALDIKAÇTI, bu konuda şu eleştiriyi kaydetmiştir: “Dünyanın hiçbir Anayasasında görülmeyen bir müessese meydana getirildi. Seçim döneminde üç Bakanlık bağımsızlara verildi. ... bağımsız bir adamın gerçekten bulunacağına inanmak zordur. Herkesin bir yanı vardır, herkes az veyahut çok bir fikre bağlanır. Mesele dürüst olmaktır. ... Dürüst seçimlerin yapıldığı demokratik ülkelerde böyle bağımsız Bakanlar yoktur”. Bkz. DMTD., B. 142., O. 2., T. 3.9.1982, s. 477 (Akt. İZGİ & GÖREN, İZGİ, Ömer & GÖREN, Zafer, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Yorumu: Gerekçe, Mahkeme Kararları, Bilimsel Görüşler, 1. Bs., TBMM Basımevi, Ankara, Ağustos 2002, C. II., s. 1037).

53 GÖZÜBÜYÜK, op.cit., s. 218.54 Türkiye Anayasa Hukuku üzerine bir eser kaleme alan RUMPF dahi, GBK’yı düzenleyen Any. md. 114’ü, tek sözcükle

“ilginç” olarak niteler. RUMPF, Christian, Türk Anayasa Hukukuna Giriş, (Çev. ODER, Burak), 1. Bs., Yay. yok, Ankara, 1995, s. 31. Oysa ki, kanımızca normun asıl ilginç yönü, öngördüğü “geçici mekanizma” değil, onun görev süresini düzenleyen son f’dır. Zaten, çalışmamızın ağırlık merkezini de bu konu oluşturmaktadır.

55 HIRSCH, Ernest E., Die Verfassungen der Welt Türkei, Berlin, 1966, p. 154 (Akt. İZGİ & GÖREN, op.cit., ss. 1036-1037). Yazara göre, söz konusu hüküm, daha önceki seçimlerde gerçekleşen kötüye kullanmalara bir tepki niteliği de taşımaktadır (ibid.).

56 TBMM’de Temsil Edilen Siyasî Partilerin ..., ss. 284-285. Ancak, önemli bir not olarak eklemek gerekir ki, Sosyal Demokrat Halkçı Parti (SHP) söz konusu kurumun (GBK) tamamen kaldırılmasını önermiştir (ibid., s. 285). GBK’yı düzenleyen md. 114’ün Any. metninden tamamen çıkarılması yönündeki bir görüş için bkz. İZGİ & GÖREN, op.cit., s. 1037.

57 ARMAĞAN, Servet, 1961 Anayasası ve Bakanlar Kurulu, 1. Bs., İÜHF Yay., İstanbul, 1978, s. 57. Cf. ARSEL, op.cit., ss. 407-408.

58 TANÖR, Bülent & YÜZBAŞIOĞLU, Necmi, 1982 Anayasası’na Göre Türk Anayasa Hukuku (Son Anayasa

( 18 )

açıkça ifade edildiği üzere;“Böylece Adalet Bakanının seçim kurullarını etkilemesi, İçişleri Bakanının kendisine bağlı yönetim ve güvenlik görevlileri eliyle kendi partisinin kazanması yönünde baskı yapması, Ulaştırma Bakanının, muhalefetin haberleşme gereksinmelerini karşılamaması önlenmiş olacaktır“59.Söz konusu üç bakanlığa “bağımsız”ların atanması yönündeki önlemin, seçimlere

doğrudan müdahalenin önünü tıkama yoluyla, seçimlerin tarafsızlığına katkıda bulunabileceği konusunda kuşku yoktur. Ancak, “bağımsız” bakanlıkları bir tür “pasifize eden” bu kural, kanımızca, seçim zamanlarında “seçim yatırımları”nın geriye kalan diğer “bağımlı” (!) bakanlar eliyle gerçekleştirilmesini ise, kanımızca hiçbir biçimde önle(ye)meyecektir.

Özellikle, md. 116 uyarınca seçimlerin yenilenmesine karar verilmesi durumunda GBK kurulması, “siyasal gerilimin daha yüksek olabileceği ve görev başında Meclisin güvenini haiz bir hükûmetin bulunmadığı düşüncesi”60nden kaynaklanır. Ancak, burada akla şu soru da gelmiyor değil: neden yalnızca söz konusu üç Bakanlık? Bunların dışında kalan diğer Bakanlıklar, -örn. Maliye Bakanlığı- acaba daha mı az önemli? Hemen belirtmek gerekir ki, bu konudaki tercih, Any’nın hazırlanması aşamasından başlamak üzere61, bu güne değin yoğun biçimde eleştirilmiştir. Ancak, kanımızca, GBK’nin temelinde yatan neden, işbaşındaki hükûmete güvensizlik değildir; seçimlere gidiş sürecinde Anayasal önlem niteliğindedir. Zira, daha önce Meclis’ten güvenoyu almış bir BK, herhangi bir hatalı politikası olmadığı halde dahi, üstelik kendisi dışındaki bir diğer organın hukuksal durumundan (seçimlere karar vermesi) kaynaklanan bir nedenden dolayı niçin güvenilmeyecek duruma gelsin ki? Bu tür bir yorum, bize pek savunulabilir gelmiyor. Bu tür bir yorumdan hareketle, erken seçim kararı halinde sadece üç bakanın değişmesini de açıklayamayız. Diğer taraftan, parlamenter rejimin kilit kavramı olan “güven” ilkesine de dikkat çekmek gerek. PR’lerde güven, yalnızca güvenoylaması ile kanıtlanabilir bir durumdur. Şahısların kişilikleriyle hiçbir biçimde ilişki kurulması düşünülemez. Erken seçim kararı alınması durumunda değişecek üç bakanlığın önceden belirlenmiş olması da, GBK’nin kişisel güvensizliği gideren bir araç değil, kurumsal bir önlem olduğunun kanıtı sayılabilir.

Tartışılması gereken ve kanımızca daha önemli olan diğer sorun ise şudur: Acaba GBK, seçimlerin tarafsızlığını sağlama hedefini gerçekleştirmek için yeterli bir önlem midir? GBK’nın seçimlerin dürüstlüğüne ne kadar katkı sağlayabileceği ve bağımsız Bakanlık statüsünün bu açıdan yeterli güvence oluşturup oluşturamayacağı tartışılabilir. Bu konudaki

Değişikliklerine Göre), 3. Bs., Yapı Kredi Yay., İstanbul, Mart 2002, ss. 363-364.; ARSEL, İlhan, Türk Anayasa Hukukunun Umumî Esasları, Kitap I: Cumhuriyetin Temel Kuruluşu, Mars Matb., Ankara, 1965, s. 423.; YAYLA, Anayasa Hukuku Ders Notları, s. 174.; ÖZBUDUN, Ergun, Türk Anayasa Hukuku, 5. Bs., Yetkin Yay., Ankara, 1998, s. 298.; ATAR, op.cit., s. 264.; GÖZÜBÜYÜK, op.cit., s. 218.; TİKVEŞ, Özkan, Teorik ve Pratik Anayasa Hukuku, DEÜHF Yay., Acargil Matb., İzmir, 1982, s. 190.; GÖZLER, Kemal, Türk Anayasa Hukuku, 1. Bs., Ekin Kitabevi Yay., Bursa, 2000, s. 584. Bazı yazarlar, GBK gibi yapılanmaların parlâmenter rejimin mantığıyla bağdaşmadığını ileri sürmektedir. Örn. bkz. ALDIKAÇTI, Orhan, Anayasa Hukukumuzun Gelişmesi ve 1961 Anayasası, 3. Bs., İÜHF Yay., Fakülteler Matb., İstanbul, 1978, s. 341. Buna karşın, GBK’yı, “[p]arlâmenter rejimlerde seçimlerin demokratik koşullarda yapılmasını sağlamak için getirilen anayasal güvencelerden birisi” olarak niteleyenler de vardır. (YAVUZ, op.cit., s. 495). Ancak YAVUZ da, eserinin bir üstteki paragrafında, bu durumun “parlâmenter sistemin sorumlu hükûmet ilkesine ters düşmekte” olduğunu belirtmektedir (ibid.).

59 DUMAN, İlker Hasan, Uygulamalı ve Karşılaştırmalı Türk Anayasa Hukuku, 1. Bs., Basımevi yok, İstanbul, 1985, s. 200.

60 ÖZBUDUN, op.cit., s. 299.61 1982 Any’nın hazırlanma sürecinde md. 114’e ilişkin tartışmalar devam ederken, DM-AK Üyesi T. GÜVEN, şu eleştiriyi

yöneltmiştir: “Ulaştırma Bakanlığının bir bağımsız kişi tarafından yürütülmesinin ne yararı vardır. ... onun yanında kurulan hükûmetler içinde de çok daha önem arzeden Bakanlıklar vardır. İçinde Toprak-Su’yu bir YSE Genel Müdürlüğünü barındıran bir Bakanlık daha az mı önemlidir. ... Adalet Bakanı ... kime tesir edecektir. ... Yargının teminatı altında götürülen seçimlerin siyasî iktidarca bozulacağı, arızaya uğratılacağı hususuna da katılmak mümkün değildir”. Bkz. DMTD, B. 142., O. 2., T. 3.9.1982, s. 474 (Akt. İZGİ & GÖREN, op.cit., s. 1037). Benzer bir eleştiri, Üye A. ŞAHİN’in konuşmasında da dile getirilmiştir: “Burada üç Bakanlıktan daha önemli Bakanlıklar vardır. ... Köyişleri Bakanlığı ... Maliye Bakanlığı ... Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığı ... Sanayi Bakanlığı buna misaldir. Eğer istismar edecekse bu Bakanlar Kurulunu külliyen değiştirmek lâzım, ya hepsini değiştirelim veyahut da görev başında olan Bakanlar Kuruluna güvenelim”. Bkz. DMTD, B. 142., O. 2., T. 3.9.1982, s. 476 (Akt. İZGİ & GÖREN, op.cit., s. 1037).

( 19 )

eleştiri de, daha md. 114 görüşülürken başlamıştı bile62. Hattâ, 1961 Any. döneminde GBK’ya ilişkin hükmü (md. 109) değerlendiren ALDIKAÇTI’ya göre;

“Bu hükümle yürütme organına karşı duyulan endişe tartışılmaz bir eşkilde [şekilde ?] ortaya konmaktadır. Fesih müessesesi … gerçekleşmesi güç şartlara bağlanmaktadır. Meclisin yenilenmesi kararını63 veren Bakanlar Kurulu iktidardan uzaklaştırılmakta bütün siyasî partilerle bağımsızların katıldıkları bir geçici hükûmet kurulmaktadır”64.Ancak, bundan daha da önemli olan kilit soru şudur: YSK gibi bir “yargısal denetim

organı” varken, ek bir güvence alınmasının nedeni, ayrıca YSK’ya da duyulan güvensizliğin bir sonucu olabilir mi? Anayasa gereğince, seçimlerin düzenini sağlamak ve seçim uyuşmazlıklarını çözmek üzere yetkili olan YSK gibi bir “anayasal organ”ın “hakemliği”varken, bu konuda bir de yürütmenin sorumlu kanadını “suya sabuna dokunmayan”, “güya tarafsız” bakanlarla doldurup, bir ek “gözetmen”, bir “emniyet sübabı” oluşturulmak istenmiştir anlaşılan. Ancak, “katmerli güvence” olarak şu mantıkla düşünülmüş de olabilir: hem yargısal bir kurum kurma, hem de zaten var olan (ve her zaman olması da gereken) bir kurum olan BK’yı da “taraflı”lardan olabildiğince arındırıp, “mümkün olduğunca” tarafsızkişilere emanet etmek. Yani, “bir taşla iki kuş”.

Ayrıca, GBK uygulamasının, Bakanlık örgütlerinde düzensizlik ve disiplinsizliğe neden olduğu iddiası da, üzerinde düşünülmeye değer65. GBK’nın olumlu ve olumsuz yönleri üzerinde yapılan saptamaların yanı sıra, kurumun lehinde ve aleyhinde olan görüşler de söz konusu66.

GBK’yı değerlendiren bir görüşe göre, “parlâmenter sistemin kabul edilmek istenmesine rağmen yürütme organını yasama organına tâbi kılmak için bu seri tedbirler alınmıştır”67. Ancak, GBK oluşturulduktan sonra hakkında güvenoyuna başvurulmaması, icraî hükûmet olmadığı, seçim zamanıyla sınırlı bir görev üstlendiği gerekçesiyleaçıklanabilir. Kaldı ki, bu “dar dönem”de işbaşında bulunan geçici hükûmetin kendine has bir “hükûmet programı”nı uygulaması söz konusu değildir. Hattâ ve hattâ, icraî hükûmetler bile, atanmakla hukuksal anlamda oluşmuş olup görev ve yetkilerini kullanmaya başlamakla birlikte; güvenoyu aldıktan sonra program uygulama yetisini kazanır; dikkat edilirse, güvenoyu eksikliğine karşın, kısa bir zaman diliminde de olsa, normal icraî hükûmetler dahi “hükûmet etme işlevi”ni yerine getirebilmektedirler. Dolayısıyla, bu açıdan bakıldığında, -her ne kadar ALDIKAÇTI’nın bu tür bir iddiası olmasa da- muhtemelen diğer bazı görüşler bağlamında, GBK’nın parlâmenter rejime çok büyük bir sekte vuracağını düşünmek abartılı olsa gerek.

b) Yeni hükûmet atanıncaya dek göreve devam: Anayasal gelenek (CB’nin ricası)1982 Any’nın çalışmamıza konu olan üç hükmünde (md. 77/son, 102/son, 106,

114/son) yer alan kurumların (sırasıyla TBMM, CB, GBK) sürekliliğine yönelik güvence normlarını tekrar anımsayalım: diğer iki kurum (CB ve TBMM), yenisi seçilinceye68 kadar göreve devam ettiği halde; “geçici” nitelik taşıyan BK, yeni BK oluşuncaya kadar değil, yeni

62 1982 Any’nın tartışılması sırasında, DM-AK Üyesi T. GÜVEN, şu ifadeyi kullanıyor: “Yargının teminatı altında götürülen seçimlerin siyasî iktidarca bozulacağı, arızaya uğratılacağı hususuna da katılmak mümkün değildir”. Bkz. DMTD, B. 142., O. 2., T. 3.9.1982, s. 474 (Akt. İZGİ & GÖREN, op.cit., s. 1037).

63 Söz konusu kararın TBMM-GK’ce alındığından yola çıkılarak, bu kısımdan hemen sonra gelmek üzere, “dolaylı olarak”ibaresi eklenmeliydi.

64 ALDIKAÇTI, op.cit., s. 341.65 1982 Any. md. 114’e ilişkin tartışmalar sırasında, DM-AK Başkanı Orhan ALDIKAÇTI, şu eleştiriyi dile getirmiştir: “[GBK

nedeniyle] ... Bakanlıklarda disiplin bozulmaktadır. ... Çoğunluğun iktidar olacağı bir sistemle bağdaşmayan bir tekliftir. ... Bağımsız olmaları bir teminat değildir. Bilâkis bağımsızlık müessesesi seçim devresinde Bakanlıklarda ... gevşemelere, düzensizliklere ve disiplin bozulmalarına yol açmaktadır. Çünkü geçici Bakanı kimse ciddiye almamaktadır”. Bkz. DMTD., B. 142., O. 2., T. 3.9.1982, ss. 478-479 (Akt. İZGİ & GÖREN, op.cit., s. 1037).

66 Bu konudaki görüşlerin özeti için bkz. TİKVEŞ, op.cit., ss. 191-192. 67 ALDIKAÇTI, op.cit., s. 341.68 1921 ve 1924 TEK’te TBMM seçilinceye kadar değil, toplanmaya kadar göreve devam etme söz konusudur. Oysa ki, seçim

ile Yasama organının toplanması arasında da belirli bir zaman geçmektedir.

( 20 )

TBMM seçilinceye kadar görevde kalır. Örneğin, erken seçim kararı alınması durumunda, seçim kararının alındığı andan itibaren yeni TBMM’nin seçilmesine kadar geçen sürede, eski BK, “Anayasal normlar gereği” görevdedir. Oysa, bu andan itibaren yeni BK kuruluncaya kadar geçen zaman diliminde ise, yine aynı BK, bu kez, “Anayasal gelenekler gereği”görevde kalmaya devam eder. Gerçekten;

“[Bu noktada,] ... Anayasada düzenlenmemiş olmakla beraber, tatbikatta gelenek haline gelen bir davranıştan bahsetmek yerinde olur: Bakanlar Kurulu çekildikten sonra, Cumhurbaşkanı, aynı Başbakandan ‘yenisi kuruluncaya kadar göreve devam’ ricasında bulunmaktadır. Bu davranış aslında devlet hizmetlerinin ‘sürekliliği’ özelliğinin bir neticesidir ve siyasî geleneklere uygundur”69.Belli bir tarihte mevcut BK, yeni seçimler sonucunda TBMM’de aritmetik çoğunluğu

sağlasa ve yeni Hükûmet’i büyük olasılıkla işbaşındaki siyasal parti veya koalisyon kuracak olsa dahi, Anayasal gelenekler gereği istifa eder ve CB da, yeni Hükûmet kendisi tarafından atanıncaya değin mevcut Hükûmet’ten göreve devam etmesini rica eder ve bunun yanı sıra, yeni Hükûmet’in kurulması için bir milletvekilini görevlendirir. Seçim olmaksızın, yani aynı Yasama dönemi içinde BK’nın değişmesi durumunda da, mevcut BK yine rica sonucu göreve devam eder. Örneğin, 3 Kasım 2002 TBMM Genel Seçimlerine YSK kararı uyarınca katılamayan, AKP Genel Başkanı R. T. ERDOĞAN’ın 2003 ara seçimlerinde Siirt’ten milletvekili olarak seçilmesinden sonra, Abdullah GÜL Başbakanlığındaki 58. T.C. Hükûmeti CB Ahmet Necdet SEZER’e istifasını sunmuş (11.3.2003), CB, GÜL’den, “göreve devam edilmesini rica” etmiş, ve hemen ardından ERDOĞAN’a 59. T.C. Hükûmeti’ni kurma görevini vermiştir. Tüm bu üç işlem de aynı gün gerçekleşmiştir (11.3.2003)70.

Bu konuda, uygulamadan bir süreci doğrudan belgelerle aktarmak, yararlı olur:18 Nisan 1999 TBMM Genel Seçimleri sonucunda, mevcut Hükûmet istifa yazısını CB Süleyman DEMİREL’e

sunmuştur71:

CUMHURBAŞKANLIĞI YÜCE KATINA18 Nisan 1999 Milletvekili Genel Seçimlerinde ortaya çıkan Türkiye Büyük Millet Meclisi aritmetiğine

uygun bir Hükûmet teşkiline olanak sağlamak için 56. Hükûmetin istifasının kabûlünü saygılarımla arz ederim.Bülent ECEVİT

Başbakan

Bunun üzerine CB, Başbakan’dan, yeni Hükûmet atanıncaya değin görevde kalmasını rica etmiştir72:

BAŞBAKANLIĞATürkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 104 üncü maddesi uyarınca, Bakanlar Kurulunun istifası kabul

olunmuştur. Bugüne kadar yürütülmüş olan memleket hizmetleri için teşekkür eder; yeni Hükûmet kuruluncaya kadar, göreve devam olunmasını rica ederim.

Süleyman DEMİRELCumhurbaşkanı

CB aynı zamanda, -seçimlerde aynı siyasal parti en fazla oyu aldığı için- adı geçen şahsa (Başbakan) yeniden Hükûmeti kurma görevini vermiştir73:

BAŞBAKANLIĞABakanlar Kurulunun yeniden teşkili için, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 109 uncu maddesi uyarınca,

İstanbul Milletvekili ve Demokratik Sol Parti Genel Başkanı Sayın Bülent ECEVİT’i görevlendirdim.Seçilecek Bakanların atamaları yapıldıktan sonra, Bakanlar Kurulu Listesinin ayrıca gönderileceğine

bilgilerini rica ederim.Süleyman DEMİREL

Cumhurbaşkanı

Sonra, yeni BK’nu kurma görevini alan kişi, -adının altına Başbakan sıfatını ekleyerek- oluşturduğu listeyi CB’na sunmuştur74:

69 ARMAĞAN, op.cit., ss. 122-123.70 Söz konusu belgelerin tümü için bkz. R.G., T. 12.3.2003, S. 25046, ss. 1-2.71 Bkz. Karar no: B.02.0.PPG.0.12-300-01/15092., K.T. 19.4.1999; R.G., T. 20.4.1999, S. 23672.72 Bkz. Karar no: KAN.KAR.39-08-99-167., K.T. 19.4.1999; R.G., T. 20.4.1999, S. 23672.73 Bkz. Karar no: KAN.KAR.39-08-5-99-189., K.T. 3.5.1999; R.G., T. 3.5.1999, S. 23684-Mük.74 Bkz. Karar no: B.02.0.PPG.0.12.300-01/16825., K.T. 28.5.1999; R.G., T. 28.5.1999, S. 23708-Mük.

( 21 )

CUMHURBAŞKANLIĞI YÜCE KATINAİlgi yazınızla kurulması ile görevlendirildiğim Bakanlar Kurulunda; 1. Onyedi Devlet Bakanı’nın görevlendirilmesini ve bunlardan ikisine Başbakan Yardımcılığı görevinin

verilmesini;2. Bakanlar Kurulu’nun bu suretle teşkilini ve ekli listede adları yazılı zevatın hizalarında belirtilen

Bakanlıklara atanmalarını;Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 109 uncu maddesi uyarınca takdir ve tensiplerinize saygı ile arz

ederim.Bülent ECEVİT

BaşbakanBAKANLAR KURULU:...

CB da, ekli listede kendisine sunulan kişileri atamakla BK hukuken oluşmuş olmakta ve listenin onaylandığını belirtir yazıyı hemen Başbakanlığa iletmiştir75:

BAŞBAKANLIĞA1. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 109 uncu maddesi uyarınca, Bakanlar Kurulunun teşkili ... tarihli ve

... sayılı yazımız ile uygun görülmüştü. ... tarihli ve ... sayılı yazınızla yapmış olduğunuz teklif uygun bulunarak, 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkındaki Kanun’un 4 üncü maddesi uyarınca, onyedi Devlet Bakanının görevlendirilmesi ev bunlardan ikisine Başbakan Yardımcılığı görevinin verilmesi onaylanmıştır.

2. Yeni Bakanlar Kurulunda yer alan Bakanlıklara, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 109 uncu maddesi gereğince ekli listede gösterilen zevat atanmıştır.

Bilgilerini rica eder, yeni Bakanlar Kuruluna başarılar dilerim.Süleyman DEMİREL

CumhurbaşkanıBAKANLAR KURULU:...

Aradan geçen zaman içinde güven oylaması da yapılıp yeterli oy sağlandığı takdirde,TBMM kararı Resmî Gazete’de yayımlanmakla, yeni BK, hazırladığı “Hükûmet Programı”nı uygulamaya geçirme konusunda yetki kazanmaktadır. Ayrıca, eklemek gerekir ki, -Anayasal geleneklere paralel olarak işleyen “rica”yı gösterir yazı da dahil olmak üzere- söz konusu yazı ve kararların tümü, Resmî Gazete’de yayımlanmaktadır.

İşte CB’nın, sınırlı zaman diliminde görevde kalması yönünde BK’dan “rica”da bulunması üzerine, mevcut BK da siyasî gelenekler uyarınca ve “nezaketen” görevini sürdürür. Bu “rica”nın mevcut GBK tarafından reddi halinde ne olacağı sorusunu yanıtlamak ise, oldukça zor; bu konuda Anayasal kural yokluğundan ve ayrıca “rica” işleminin dahi Anayasal geleneğe dayandığı sonucundan yola çıkılarak, zorunluluk nedeniyle geçici olarak görev yapmak üzere CB tarafından yeni bir BK atanması önerisi de yapılabilir. Ancak, önemli olan husus şudur ki, yeni TBMM seçilince, yeni BK da otomatikman göreve başlamaz; zira, yeni BK’nın oluşumu, ancak ve ancak yeni TBMM’nin oluşumundan daha sonra gerçekleşebilecek bir olaydır. Bu Anayasal geleneğin devreye girdiği anda, TBMM “yeni”lenmiştir. Ancak, BK halâ “eski”dir. İşte bu ara dönemde BK, “yeni” TBMM’nin güvenine sahip olmadığı gibi, “eski”sinin güvenine de dayanıyor değildir. Zira, eski TBMM tarafından, “Geçici Bakanlar Kurulu için güvenoyuna başvurulmaz” (1982 Any., md. 114/6); yeni TBMM’nin güvensizlik oyu vererek GBK’yı düşürüp düşüremeyeceği ise, tartışmalıdır.

Bu irdelemeler ışığında, şu can alıcı soru sorulabilir: acaba, Anayasa (daha doğru bir deyişle, Anayasa’yı kaleme alan “aslî kurucu iktidar”) diğer iki kurumdan, görev süresi dolan CB’nın, “seçilen yeni Cumhurbaşkanı göreve başlayıncaya kadar” görevine devam etmesine; yenilenmesine karar verilen TBMM’nin ise, “yeni Meclisin seçilmesine kadar”yetkisini kullanmasına izin vermesine karşın; GBK’nın, “yeni BK oluşuncaya kadar” değil de, yalnızca “seçim süresince ve yeni Meclis toplanıncaya kadar” göreve devam etmesine olanak tanımıştır? Yani, çok daha açık ve net biçimde, soruyu şu şekle de dönüştürebiliriz: 1982 Any., GBK’nın görev süresini yeni BK’nın oluşmasına kadar değil de, neden bir başka

75 Bkz. Karar no: KAN.KAR.39-08-6-99-230., K.T. 28.5.1999; R.G., T. 28.5.1999, S. 23708-Mük.

( 22 )

Anayasal organ olan TBMM’nin seçilmesine endekslemiştir? Daha özetle GBK, TBMM seçimlerinin sağlıklı biçimde tamamlanmasından TBMM’de oluşan aritmetik çoğunluğa göre şekillenecek olan yeni BK’nın oluşmasına değin geçecek olan zaman içinde neden görevli sayılmamış ve yetkili kılınmamıştır? Kuşkusuz, söz konusu BK’nın geçici nitelik taşıması76 ve yeni TBMM’nin güvenine dayanmıyor olması77nın bunda önemli rolü vardır ancak, yine de bu kritik sorunun yanıtlanması gerektiği açıktır. Kaldı ki, araştırmamız da bu sorunsal üzerine odaklanmaktadır.

Aslında ilk bakışta, aranan neden çok açık gibi görünmektedir: seçimlerin tarafsızlık içinde gerçekleştirilmesini sağlamak. O halde, GBK’nın amacı, yalnızca seçimlerin selâmetini sağlamakla sınırlıdır. Ancak bu gerekçe, bizzat Anayasal norma konu olan GBK’nın öngörülmesindeki asıl nedendir. Ama aynı gerekçe, md. 114/son’un diğer iki Anayasal hükümden farklılaşmış formülasyonunun açıklaması olamaz. O halde, bu farklılaşmanın da bir başka gerekçesi olmalıdır.

Madem ki, süreklilik ilkesi gereğince TBMM ve CB işlevleri açısından arada boşluk kalmaması için sonrakinin göreve başlamasına değin görevde kalma ilkesi benimsenmiştir; acaba aynı tercih, neden TBMM için de öngörülmemiştir? Bunun makûl bir gerekçesi mutlaka vardır ve olmalıdır da.

Süreklilik ilkesini vurgulayan Anayasa, neden bu aradaki zaman dilimini de kapsayacak biçimde, bir düzenleme yapmayı tercih etmemiştir? Bu dönem hükûmetlerinin saptanmasını, bir “anayasal gelenek” haline gelen “CB’nın ricası”na bırakmayı yeterli görmüştür? Denebilir ki, tersi yapılmış olsaydı (GBK yeni BK atanıncaya kadar Any. gereği görevde kalmış olsaydı), bu kez bir başka sakınca ortaya çıkacaktı: TBMM’nin güvenine dayanmayan bir hükûmetin görevde kalmasına bizzat Any. izin vermiş olacaktı; ancak bu, hiç de yerinde ve tutarlı bir gerekçe değildir. Zira, söz konusu hükûmet (GBK), daha öneki dönemde, Any. md. 114/son uyarınca “seçim süresince” de TBMM’nin güvenine dayanmamaktaydı. Kaldı ki, söz ettiğimiz seçenekte Any. gereğince görevde kalma durumu, artık bir “rica”nın takdirine bırakılmış durumdadır. TBMM’nin beş yıllık görev süresi dolmadan seçim yapılmasına yol açan durumların (TBMM’ce erken seçim kararı alınması veya md. 116 uyarınca seçimlerin CB’nca yenilenmesi) ortak özelliği, “ülkenin en az 45 gün süreyle Meclisin güvenmediği bir hükûmetin elinde kalması”78dır. Hattâ, şimdiye değin hiç dikkat çekilmeyen bir ayrıntı daha var ki, aslında tüm bunlardan daha önemli. Çalışmamızda incelediğimiz Any. md. 77/son gereğince bu çerçeveye yeniden göz atalım. GBK, bu dönemde TBMM’nin güvenine sahip değil de, acaba o anda mevcut TBMM nasıl bir niteliğe sahip? Yanıt açık, “normal bir Yasama organı”değil; süreklilik ilkesi gereğince görev yapan, ülkeyi seçime götüren ve tâbiri câizse, artık “miadı dolmuş” bir kurum.

Akla gelen bir başka olasılık ise şu: Anayasa-koyucu, GBK’nın görev süresinin fiiliyatta yeni BK kuruluncaya değin süreceğini bildiği halde, bunu sıkı bir anayasal norma dayandırmayıp, bu sürenin uzatılmasını anayasal geleneklere bırakmakla, acaba şunu demek istemiş olabilir mi?: -Kendi deyimimizle-, “Anayasal norma bağlayacak olursam, geçici hükûmetler, bu dayanağı baz alarak salt siyasal kararları alma konusunda kendilerini tam yetkili görebilirler; bu ise, parlâmenter rejimin işleyişinde önceden tahmin edilemez krizler yaratabilir!”. Bu varsayım üzerinde de titizlikle düşünülmesi gerektiği kanısını taşıyoruz.

Md. 114/son, hukuk tekniği ve özellikle Anayasa Hukukunun kendine özgü mantığı bakımından yanlış yazılmıştır. Md’ye göre, md. 116 uyarınca CB’nca TBMM seçimlerinin yenilenmesi halinde oluşturulacak olan GBK, yeni TBMM’nin seçilmesine kadar görevde kalacaktır. Md. 114, TBMM seçimlerinin beş yıllık Anayasal sürenin dolmasıyla olağan seçimler olarak seçim konjonktürünün kendiliğinden oluşması veya TBMM’nin erken seçim

76 Geçici oluşunun nedeni, görev süresinin “üç aşağı-beş yukarı” belli olan bir süreyle önceden sınırlanmış olmasıdır.77 Gerçi, bu durumda şu da akla gelmektedir: Söz konusu BK, yeni TBMM’nin yanında eskisinin de güvenine

dayanmamaktadır. Ancak bu, aynı zamanda bir Anayasal normun gereğidir de (1982 Any., md. 114/6).78 EROĞUL, Cem, Anatüzeye Giriş (Anayasa Hukukuna Giriş), 5. Bs., İmaj Yay., Ankara, Kasım 1997, s. 275.

( 23 )

kararı alması hallerinde hükûmetin yetkisini ise net biçimde düzenlememektedir. Ancak, her ne kadar söz konusu durumlarda yalnızca üç bakan değişse de, md. 114’ün her üç duruma da uygulanacağını ve her üç durumda kurulan hükûmetin de birer “geçici bakanlar kurulu”niteliğini taşıdığını söylemek yanlış olmaz79.

1982 Any’na göre; TBMM seçimlerinin CB tarafından yenilenmesi durumunda, işbaşındaki BK, ister bir önceki dönemden kalma olup da yeni hükûmet gelinceye kadar göreve devam ediyor olsun, ister güvenoyu alamayarak veya güvensizlik oyuyla düşmüş bulunsun, üyelerinin “tamamı” derhal çekilir ve üç bakanlığa (Adalet, Ulaştırma, İçişleri) TBMM içindeki ve dışındaki bağımsızlardan atanmak üzere bir GBK kurulur (md. 114/2). Oysa, söz konusu olağanüstü durum dışındaki diğer durumlarda (“olağan seçim” döneminin tamamlanması veya TBMM tarafından “erken seçim” kararı alınması) ise, mevcut BK’dan, yalnızca sözü edilen üç bakan çekilir ve yerlerine yine bağımsızlar atanır80 (md. 114/1). Dikkat çekmek gerekir ki, “olağan” ve “erken” seçim durumlarında, mevcut hükûmetin yalnızca üç üyesi değişmektedir. Bu durumda Başbakan değişmediğinden, ortada yeni bir BKyoktur. Buna karşılık, Any. uyarınca CB tarafından seçimlerin yenilenmesi durumunda ise (md. 116), Başbakan dahil olmak üzere tüm bakanlar değişmekte ve tamamen yeni bir BKkurulmaktadır. Yeni bir Başbakan atandığına göre, ortaya çıkan BK, eskisinden tamamen farklı ve yeni bir Kurul’dur81.

Mevcut Anayasal hükme göre, TBMM’nin seçilmesiyle BK’nın oluşması arasında geçen zaman diliminde ise, Any. gereği yetkili bir BK bulunmayacaktır. Oysa, “süreklilik”ilkesi gereğince ülkenin hükûmetsiz kalmaması için, önceki BK’nın görevine devam etmesi, veya aradaki bu zaman boşluğunu doldurmak üzere yeni bir BK’nın oluşturulması gerekir. Meclis’in toplanması BK’nın da kendiliğinden oluşması anlamına gelmeyeceğinden, söz konusu zaman diliminde ülkenin hükûmetten yoksun kalmasını önlemek için, “Geçici Bakanlar Kurulu” istifasını sununca, CB önceki hükûmet başkanından göreve devam etmesi yönünde “rica”da bulunur; bu ise “işgüder bakanlar Kurulu”dur.

Bir görüşe göre; hem GBK, hem de gensoru sonucu düşürülen hükûmetin yeni BK kuruluncaya kadar görevde kalması, “işgüder hükûmet” niteliğindedir82. Ancak, bu görüşe katıl(a)mıyoruz. Zira, Normal “icraî hükûmet”ten farklı olarak “işgüder” ve “geçici”hükûmetler, birbirine çok benzemekte ise de, işlevsel açıdan farklılıkları vardır. Ayrıca eklemeli ki, işgüder hükûmetler hemen her rejimin işleyişinde söz konusu iken, örneğine pek fazla rastlanmayan çok geçici hükûmetlerin prototipi, belki de 1982 Any. md. 114’tür. Ancak, her ikisi de aynı amaca yönelik olup, “geçici” ve “işgüder” hükûmetlerin ortak mantığı, “En kötü yönetim, yönetimsizlikten daha iyidir” anlayışıdır83.

Konuyla ilgili yasal hükümlere de bakmak gerekir. 2839 sayılı Milletvekili Seçim Kanunu84’nun 4125 sayılı Kanun85’la değişik md. 35 ve 36 hükümleri uyarınca aday,

79 GÖZÜBÜYÜK, op.cit., s. 219.; ALDIKAÇTI, op.cit., s. 341.80 SOYSAL, Mümtaz, 100 Soruda Anayasanın Anlamı, 7. Bs., Gerçek Yay., İstanbul, Ocak 1987, s. 337.81 GÖZLER, op.cit., s. 585. cf. TİKVEŞ, op.cit., s. 191. İkinci referans yapılan eserde, yanlışlıkla, “Başbakan dışında tüm

bakanlar”ın çekildiği ve bu durumda oluşan BK’nın “tamamen ayrı nitelikte” olduğundan söz edilmektedir ki, burada birbirine bağlı iki önemli yanlış yapılmıştır. İlkin, bu tür bir durumda “Başbakan dışındaki Bakanlar” değil, “Başbakan dahil olmak üzere tümü” çekilmektedir: Kaldı ki, bu kabul edilse bile, bu kez ikinci yargı yanlış olacaktır; çünkü, Başbakan çekilmediği takdirde, kurulan BK’nın “yeni” olduğundan söz edilemeyecektir.

82 YAVUZ, op.cit., s. 495. Ancak, yazarın bir sonraki paragrafta kurduğu cümleden aksi bir görüş sezinlenmektedir. Söz konusu, “işgüder hükûmetler güvenoyu almış hükûmetin yetkilerine haizdir” cümlesinden çıkarılabilecek sonuç, -bir önceki paragrafta ileri sürdüğü görüşün aksine burada- yazarın gensoru sonucu düşürülen hükûmetleri işgüder hükûmet kategorisine dahil etmediğidir. Kanımızca, gensoru ile düşürülmüş bir hükûmetin o andan itibaren TBMM’nin güvenini yitirdiği doğrudur; ancak her halükârda, bu tür bir hükûmet daha önce göreve başlarken güvenoyu kazanmış bir hükûmet olmak zorundadır. Oysa, işgüder hükûmet, bundan farklı olarak TBMM’nin güvenine baştan beri hiçbir zaman sahip ol(a)mayan hükûmettir. Dolayısıyla, kurduğu cümle ile hangi kategoriyi kastettiği pek belli olmayan yazar, “güvenoyu almış” ifadesi yerine “halihazırda güvenoyuna sahip bulunan” ifadesini kullanmış olsa idi, bu tür bir yanlış anlamaya meydan verilmezdi.

83 YAVUZ, op.cit., s. 495.84 K.n. 2839, k.t. 10.6.1983; R.G., T. 13.6.1983, S. 18076.85 K.n. 4125, k.t. 27.10.1995; R.G., T. 28.10.1995, S. 22447 (Mük.).

( 24 )

milletvekili seçildiğine ilişkin tutanağı elde ettiği an milletvekilliği sıfatını kazanmaktadır86. Ancak, bu hükümlerin doğal sonucu olarak, tüm milletvekilleri aynı anda, hattâ aynı günde tutanakları elde etmediğinden, yeni Meclis’i oluşturacak olan milletvekilleri, farklı zamanlarda milletvekilliği sıfatını kazanmaktadır. Söz konusu sıfatın elde edilmesi ise, özlük hakları ve yasama dokunulmazlığını kazandırıcı niteliktedir. Ancak yemin edildikten sonradır ki, milletvekili yasama faaliyetlerine ilişkin hak ve yetkileri (oy kullanma, görüş belirtme) kullanmaya başlayabilirler.

Böylelikle, yeni bir sorunsal daha ortaya çıkmış bulunuyor: “çift milletvekilliği” ve “çift meclis”:

Milletvekillerinin teker teker sıfatı elde etmelerinin de ötesinde, tümünün söz konusu sıfatı kazanmış olmaları bile, onların toplamının meydana getirdiği Meclis’in hukuken oluşması için yeterli değildir. Bunun için, yeni Meclis’in, Başkanlık Divanı’nı oluşturması gerekmektedir87. Bu işlem yapılmaksızın, -tüm milletvekilleri sıfatı elde etmiş olsalar da- Meclis herhangi bir konuda karar alamaz ve almamalıdır da. Oysa, md. 77/son’da, eski Meclis’in görevinin “yenisi seçilinceye kadar” göreve devam edeceği hükme bağlanmıştır. Ancak, yeni Meclis Başkanlık Divanı’nı oluşturmadığı sürece, göreve de başlayamayacağından, bu hükmün pratikte pek fazla anlamı kalmıyor gibi. Yenisi tam olarak göreve başlamadan da, eskisinin görevinin sona erdiğinin kabul edilmesi mantıklı görünmüyor. Ancak, bir adım geriye giderek, “seçilme”den neyin kastedildiğini irdelemek gerekir ki, bu yapıldığı takdirde, birbirine karşıt iki yorum tarzı ve her iki yorumun sonucunda da çok önemli sakıncalar ortaya çıkmaktadır:

— İlkin, şu tür bir torum yapılabilir: seçilme anı olarak her milletvekilinin tutanağı elde etme anı baz alınırsa; her milletvekili söz konusu sıfatı farklı günlerde elde edeceğinden, seçilme anı belirsiz olacaktır. Ayrıca, ilk milletvekilinin sıfatı kazandığı anda Meclis seçilmiş sayılırsa (ki, sayılamaz; çünkü, tek milletvekilinden oluşan bir Meclis hiçbir konuda karar alamaz), eski Meclis’in görevi de sona ermiş sayılmalıdır. Son milletvekili sıfatı elde edince Meclis hukuken oluşmuş sayılırsa, bu kez de, arada geçen sürede (ilk milletvekilinden sonuncuya kadar geçen süre) eskisinin görevini bittiği andan itibaren, bir boşluk doğacak ve “süreklilik” ilkesi zedelenecektir. Oysa, hukuksal normlarda belirsizlik söz konusu olamaz ve bu tür bir yorumda, görüldüğü üzere oldukça tutarsızdır.

— Şu halde, ikinci bir yorum tarzı daha geliştirilebilir: önemli olan, tek tek milletvekillerinin sıfatı elde etmesi veya tümünün elde etmiş olması değil, yeni milletvekillerinin oluşturduğu Meclis’in yetki kullanacak duruma gelmesidir. Ancak, eğer yeni Meclis’in seçilmesi anında eskisinin görevinin sona erdiği kabul edilirse, bu yorum tarzı kapanır. Eğer, “seçilme” ifadesi, Başkanlık Divanı’nın oluşması anlamında yorumlanırsa, bu kez de eski Meclis’in görevinin yeni Meclis’in Başkanlık Divanı’nı oluşturmasına kadar devam ettiği kabul edilmelidir. İşte bu yorum tarzı, arada herhangi bir boşluğun doğmasına da yol açmamaktadır. Ancak, bu yorumun da eksik bir tarafı ve doğurduğu bir sakınca vardır. Bu durumda, Başkanlık Divanı oluşturuluncaya kadar geçen süre içinde tek Meclis yetkili olacaktır ki, bu da eski Meclis’tir, dolayısıyla, bu açıdan hiçbir sorun yoktur. Ancak, konuya bir de Meclis’i oluşturan milletvekilleri açısından bakalım: ilk milletvekili tutanağı elde edince milletvekili olmuş mudur? Evet. O anda aynı seçim çevresinden bir başka kişi aynı sıfatı taşımakta mıdır? Kuşkusuz, evet. Hangi zamana kadar? Kanımızca, yeni TBMM Başkanlık Divanı’nı oluşturuncaya kadar. Eskisinin taşıdığı sıfatı devam ettirmesinin nedeni, mensubu olduğu Meclis’in sayesindedir; çünkü, o Meclis yenisi Başkanlık Divanı’nı

86 Söz konusu md. 35’e göre; “İl seçim kurulu başkanı alınan sonuçlara göre, o seçim çevresinde; siyasî parti aday listelerinden ve varsa bağımsız adaylardan seçilenleri tespit eder ve tutanağına bir suretini o seçim çevresinde ilan ettirir. Diğer bir suretini, bir hafta süre ile il seçim kurulu kapısına astırır”. Yine aynı Yasa md. 36/2’ye göre; “Milletvekili seçilenlere, il seçim kurulu tarafından, milletvekili seçildiklerine dair derhal bir tutanak verilir. Bu tutanaklardan iki örneği de Yüksek Seçim Kurulu Başkanlığına en seri vasıtayla gönderilir”.

87 Konuya ilişkin ayrıntılı bir monografi (tekkonu çalışması) için bkz. İBA, Şeref, Türkiye’de Meclis Başkanlığı ve Başkanlık Divanı, (Yayınlanmış doktora tezi), 1. Bs., Nobel Yay., Ankara, Ağustos 2001, passim.

( 25 )

oluşturuncaya kadar yetkili olduğundan, onun Mensubu olarak söz konusu kişi de halen milletvekili olmaya devam etmektedir. Yenisinin sıfatı kazanması ise, mensubu olacağı, ancak henüz hukuken oluşmuş sayılmayan (Divan oluşmadığı için) Meclis’ten tamamen bağımsız olarak, tutanağı almasına bağlı. Üst üste seçilme söz konusu ise, sorun yok, eski milletvekillerinden bir kısmı ölüm, istifa ve diğer nedenlerle milletvekilliği sıfatını yitirmiş olduklarını varsaysak bile, yine de büyük bir kısmı halâ milletvekili. Özetle, şöyle bir tablo karşımıza çıkıyor: “Bir anda yetkili olan tek Meclis; ancak her seçim çevresinde birden fazla milletvekili; dolayısıyla, toplamda Anayasa’da yazılı olan toplam milletvekili sayısının neredeyse iki katı sayıda yetkili milletvekili”.

Tüm bunlara karşın, şu soru da yöneltilebilir: “çift milletvekilliği”nin, pratikte ne tür bir zararı olabilir ki? Zaten kısa bir zaman sonra Başkanlık Divanı kurulunca, yenisi göreve başlamış ve eskisinin görevi de sona ermiş sayılacak, eskilerinin birkaç gün daha fazlamilletvekilliği sıfatı taşımalarının kime ne zararı dokunabilir? Doğrudur; ancak, sorun şu: Acaba, bu zaman dilimi içinde Yasama organının ülke için yaşamsal önem taşıyan acil bir karar alması gerekse, kararı hangi Meclis alacak? İşte, pratikte ortaya çıkabilecek kritik bir sorundur bu. Kanımızca, böyle bir durumda sorun şu şekilde çözülebilir: Tek tek milletvekillerinin sıfatı elde etmiş olmaları değil, mensubu bulundukları Meclis’in hukuken oluşup oluşmadığı hususunun dikkate alınması gerektiği açıktır. Madem ki, “seçilme”ifadesini, tek tek milletvekillerinin tutanaklarını tamamlaması olarak değil de, mensubu oldukları Meclis’in Başkanlık Divanı’nı oluşturması olarak yorumladık; şu halde, çözüm oldukça basit: yenisi seçilmediğine göre, eski Meclis görevlidir ve oy kullanma hakkı da eski milletvekillerindedir. Kaldı ki, oy kullanma hakkı tek tek yeni milletvekillerinin sıfatlarını kazanmış olmalarına kadar geriye götürülmüş olsa da, yine bir şey değişmez. Çünkü, sıfatı kazanma, göreve başlamaya yetki vermez; Meclis faaliyetlerine katılma yetkisi, kişinin yemin metnini okuyup tamamladığı anda doğar. Ancak çok önemli bir detaya dikkat çekmek gerekir ki, yemin töreni ise, Başkanlık Divanı’nın oluşturulmasından sonra gelen bir aşamadır. Zira, yemin töreni sırasındaki oturuma Başkanlık eden milletvekili seçilmiş bir Başkan değil, en yaşlı üye sıfatıyla TBMM’ye “Geçici Başkanlık” yapan kişidir. Dolayısıyla, birçok yazar tarafından teknik bir “zorunluluk”tan kaynaklandığı kabul edilen88 “çift milletvekilliği”durumunun pratikte yaratacağı sorun, kanımızca böylece çözülebilir. Şimdi, sorunu çözerken söz ettiğimiz aşamaları özetle sıralayalım. Örneğin, bir erken seçim kararı alınması durumunda, çalışma konumuzu ilgilendiren şu aşamalardan geçilir:

— TBMM tarafından“erken seçim kararı” alınması;— Anayasa’da öngörülen “Bakanların istifası”— Anayasa gereğince “Geçici Bakanlar Kurulu”nun kurulması;— “Seçimler”in yapılması;— Milletvekillerinin tek tek “tutanak”larını alması;— YSK tarafından “seçim sonuçları”nın Resmî Gazete’de ilânı; — TBMM’nin toplanması ve “yemin töreni”nin yapılması;— Geçici BK’nın çekilmesi ve CB’nın “göreve devam ricası”;— Meclis “Başkanlık Divanı”nın oluşturulması;— Bir milletvekilinin “Hükûmeti kurma”k üzere görevlendirilmesi;— Kurulan hükûmetin CB’nca “atanma”sı (resmî sıfatla görev yapmaya ve “hükûmet etme”

fonksiyonu açısından olağan yetkilerini kullanmaya başlaması);— Hükûmetin TBMM’den “güvenoyu” elde etmesi (parti programını uygulamaya koyma yetkisini

alması).BK, bazı durumlarda istifa etmek zorunda kalabilir: BK’na herhangi bir durumda

güvensizlik oyu verilmesi (görev başlangıcında güvensizlik oyu, görev sırasında güven isteminin reddi ve gensoru sonrası güvensizlik oyu), genel seçimler sonrasında yeni Parlâmento’nun toplanması (ve yeni BK’nın CB’nca atanması), GBK’nın kurulması, Başbakan’ın görevinin (veya yaşamının) son bulması, Başbakan’ın istifası veya Yüce Divan’a

88 “Çift milletvekilliği” sorunu için bkz. BAKIRCI, Fahri, TBMM’nin Çalışma Yöntemi, 1. Bs., İmge Yay., Ankara, Şubat 2000, ss. 251.; GÖZLER, op.cit., s. 299.

( 26 )

sevki, Bakanların tümüyle istifası, bütçe tasarısının reddi vb. durumlarda istifa etmeyen BK, CB tarafından azledilmelidir. İstifa veya çekilmek zorunda kalma durumlarının yanı sıra, BK’nın görevini doğrudan sona erdiren durumlar da vardır: CB’nın görevinin sona ermesi ve üç nedenle seçimlerin yenilenmesi (olağan seçim, erken seçim, meclisin yenilenmesi).

Uygulamada işgüder hükûmet, CB’nın yeni bir BK’nu kurmak üzere bir milletvekilini görevlendirirken, önceki hükûmet başkanından göreve devam etmesi yolundaki “rica”sı ile gerçekleşir. Ne “işgüder”, ne de “geçici” nitelikteki BK, normal “icraî hükûmet”olmadıklarından, salt siyasal nitelikli kararlar almamalı; yalnızca günlük, sıradan işlemleri yapmalı ve gecikmesinde sakınca bulunan önlemleri almalıdır89. “İşgüder Bakanlar Kurulu”ndan amaç, yenisi kuruluncaya kadar hükûmetsiz kalmamaktır. “Geçici Bakanlar Kurulu”ndan amaç ise, daha önce de değinildiği üzere, seçimlerin tarafsız koşullar içinde gerçekleşmesini sağlamaktır.

GBK’nın bu ara dönemde siyasal kararlar almaktan kaçınması yönündeki genel eğilim üzerinde düşünürken, temsilî vekâlet kuramıyla da ilişki kurulabilir: Şöyle ki;

“Anayasa Hukuku açısından işgüder hükûmetler güvenoyu almış hükûmetin yetkilerine haizdir. Ancak parlâmenter rejimlerde … genel geçer teamül, güvenoyu almamış hükûmetlerin önemli siyasal konularda (siyasal tercihi gerektiren konularda) karar almaması gerektiği yönünde oluşmuştur. Zira vatandaşın meclisteki vekilleri hükûmetin belli bir siyaseti yürütmesine vekâlet vermemişlerdir. Bu[,] demokrasilerde egemenliğin son merhalede halka ait olduğu ilkesinin bir gereğidir”90.Peki, tüm bunlara rağmen, “işgüder” veya “geçici” nitelikli bir kabine, ülke yaşamını

derinden etkileyecek çok önemli siyasal kararlar alırsa, bu durumda ne yapılabilir? ilk etapta akla gelen şu çözüm yolları sayılabilir. Bu tür bir durumda, her ne kadar “anayasal gelenekler” gereğince görevde olsa da, böyle bir BK’nın yetkisizliğinin ortaya atılması ve bu hükûmet tarafından yapılan işlemlerin geçerliliğinin tartışılması söz konusu olamaz. Bu bakımdan, -eğer bu tür bir hükûmetin siyasal karar alması istenmeyen/olumsuz bir durum ise, ki öyle kabul ediyoruz- bu işlemlerin uygulandığı süre içerisinde hukuksal sonuçlar doğurmasını önlemeye yeterli olmasa da, ilk etapta akla gelen şu çözüm yolları sayılabilir:

— CB’nın, söz konusu siyasal kararları “karşı-imza”dan kaçınması;— Daha sonra işbaşına gelen BK’nın, aynı konuda “yeni bir işlem” yapması;— Bu konuya ilişkin olarak, yargı kanalıyla “yürütmeyi durdurma” kararı alınması.Tıpkı 1996’da Mesut YILMAZ Hükûmeti’nde olduğu gibi, görev başlangıcında

güvenoyu alamadığı AYM kararıyla sonradan saptanan bir hükûmetin görevine devam etmesi nasıl ki olanaksız ise; işgüder hükûmetin de, gerekli koşulları sağlamadığı sürece görevde kalması, her ne kadar görevi salt günlük işleri yerine ifa etmekle sınırlı olsa da, isabetli sayılmaz. Başbakan’ca oluşturulan bir hükûmet, CB’nca atanma koşulu tüm biçimsel unsurlarıyla yerine getirilmediği takdirde (imza eksikliği vb.), hükûmet görev yapamaz ve yetki kullanamaz. Aynı şekilde, işgüder hükûmetin söz konusu olabilmesi için de, süreklilik ilkesinin işletilme yolunu harekete geçirecek zorunlu Anayasal koşulun (seçim konjonktürü) oluşmuş bulunması yeterli değildir. Olağan BK’nın Anayasal yönteme uygun koltuk değişimleriyle “geçici” nitelik kazanmasının yanı sıra, CB’nca göreve devam yönünde ricada bulunulmuş olması da gerekir. Özetle, sayılan koşullardan herhangi birinin veya birkaçının değil, tümünün (alternatif değil, kümülâtif biçimde) bir arada bulunması zorunludur.

3) “Bağımsız” bakanlık kurumuBir diğer sorun, bağımsız bakanlık kurumuna ilişkindir.ALDIKAÇTI, 1961 Any’da MM’nin olağan genel seçimleri91 sırasında GBK

89 Kaldı ki, Hükûmetin çekilmesi, arkasında aritmetik çoğunluğu oluşturan Yasama organının işleyişini de etkileyeceğinden, bazı önlemler alınmıştır. TBMM İçtüzüğü’ne göre, “Bakanlar Kurulunun herhangi bir sebeple çekilmesi halinde yeni Bakanlar Kurulu güven oyu alıncaya kadar, Anayasa ve İçtüzük değişiklikleri hariç, kanun tasarı ve tekliflerinin komisyonlarda ve Genel Kurulda görüşülmesi ertelenir” (md. 78).

90 YAVUZ, op.cit., s. 495.91 1961’de TBMM iki ayrı kanattan oluşur: genel seçimlerle oluşan MM, atamayla gelen CS. Üzerinde düşünülmesi gereken

( 27 )

kurulmasını düzenleyen normu (md. 109/1), şu şekilde eleştirir:“… bu hükümlerin mânasını ve tatbik kabiliyetini tahmin etmek güçtür. Millet Meclisinde bağımsız üye yoksa ne olacaktır? Durum Anayasaya uydurularak mevcutlar arasından sun’î istifalarla bağımsız üye mi imâl edilecektir? Maksat bu kilit vekâletlerin bağımsızlar tarafından idaresini sağlamaksa, normal durumda kabul edilen TBMM. Dışında[n] Bakan atamak kaidesini tatbik için mükemmel bir fırsat değil midir?”92.Söz konusu eleştiriden yola çıkarak, denilebilir ki, “kaynağının ne olduğu hiç

farketmez; TBMM içinden veya dışından”; ancak, temsil teorisi bağlamında ve özellikle etik açıdan, “varsa TBMM içinden, aksi halde TBMM dışından”.

Ancak, 1961 ve 1982 Any’larının öngördüğü siyasal rejim ışığında, şu sorulara yanıt aranmalı: “normal icraî hükûmet”ler ve “geçici seçim hükûmetleri” olarak iki ayrı olasılık çerçevesinde; bakanların Yasama organı dışından atanması yolunu kapayan normlar mevcut mudur? Her iki soruya verilecek yanıtlar, konunun anlaşılmasında yön gösterici olabilir.

aa) “Seçim zamanı dışında normal şartlar altında kurulan olağan nitelikteki” BK’na; hem 1982 de (md. 102/son), hem de 1961’de (md. 109/son), TBMM (1961’de MM + CS) dışından Bakan atanabilmektedir. 1961 Any. md. 102/son’a göre, “Bakanlar, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri veya milletvekili seçilme yeterliğine sahip olanlar arasından Başbakanca seçilir ve Cumhurbaşkanınca atanır”. Şu halde, 1961 Any.md. 102/son da, tıpkı 1982 Any. md. 109/son gibi, Bakanların TBMM (1961 rejiminde MM + CS) dışından atanabilme olanağını öngörmektedir. 1982 Any. md. 109/son’a göre;

“Bakanlar, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri veya milletvekili seçilme yeterliğine sahip olanlar arasından Başbakanca seçilir ve Cumhurbaşkanınca atanır; gerektiğinde Başbakanın önerisi üzerine Cumhurbaşkanınca görevlerine son verilir”.Söz konusu hükümde yer alan, “… veya milletvekili seçilme yeterliğine sahip olanlar

arasından …” kısmına dikkat çekelim. BK üyelerinin tümünün TBMM dışından atanma olasılığını ve de olanağını kapayan herhangi bir Anayasal hüküm bulunmamaktadır. Dolayısıyla, kurulan herhangi bir Hükûmet’te yer alan 25-30 bakanın tümünün halkın doğrudan oyuyla seçilmeyen kişiler olması pekalâ mümkündür. Bu noktadan hareketle, 58. Hükûmet’in oluşumu aşamasında ortaya atılan ve halâ gündemden düşmeyen, Any. md. 109/2’de yapılacak bir değişiklikle TBMM dışından kişilere Başbakanlık yolunun açılmasının parlâmenter rejimin çökmesine yol açacağına yönelik yorumlar yapılırken, bu olasılığın göz ardı edilmemesi zorunludur. Kabinenin yapısı ve işlevleri açısından “eşitler arası birinci”(Lât. primus inter pares) konumda bulunan Başbakan’ın da ötesinde, çok önemli görev ve yetkilere sahip bulunan birçok bakanın da aynı yolla göreve gelmesinin önünde herhangi bir Anayasal engelin halihazırda bulunmuyor olması, parlâmenter rejimin karakteristik unsuru olan güven açısından en az Başbakan’ın TBMM dışından gelmesi kadar düşündürücü olsa gerek.

Başlangıçta BK’nın kompozisyonunda yer almayan bir kişinin, Hükûmet’in görevi devam ederken, daha sonraki herhangi bir tarihte siyasî veya icraî nitelikte bir bakanlığa atanması durumunda93, diğer bakanlarla eşit statü ve meşrûluk kazanmasına dikkat çekilmeli. Any. uyarınca, halkın doğrudan oyuyla milletvekili seçilen ve TBMM’nin güvenine dayanan diğer bakanlarla aynı statüde olup, aynı yetki ve sorumluluklara sahip (Any., md. 112/4) kılınmaları, gerekli bir güvencedir.

Ancak, doğrudan halkın oyuna dayanmayan ve göreve başlamadan önce diğer bakanlarla birlikte kolektif olarak TBMM’nin güvenini kazanmayan bir bakan hakkında,sonradan BK’na katılım esnasında güvenoyuna başvurulmamasının, parlâmenter rejimin eksen kavramları olan güven ve meşrûluk açısından masaya yatırılması gerekir. Kaldı ki, bu

bir diğer nokta ise şu: 1961 Any., MM için seçim yapılması sırasında oluşturulan GBK’ya bağımsız üyelerin, acaba neden seçim yapılacak organ olan MM’den değil de, her iki kanadı da kapsayacak biçimde, TBMM içinden bağımsız üyelerin atanmasını tercih etmiştir? Soru, tartışılmaya değer kanımızca.

92 ALDIKAÇTI, op.cit., s. 340.93 57. Hükûmet döneminde Kemal DERVİŞ’in, Ekonomiden Sorumlu Devlet Bakanlığı’na atanması, örnek verilebilir.

( 28 )

durumda güvenoyunun aranmamasının, TBMM içinden atanan bakanlar için de geçerli olduğu unutulmamalı.

bb) “Seçim zamanında kurulan geçici nitelikteki” BK’na ise; 1982’de (md. 114/1, 3, 4), TBMM dışından Bakan atanabilirken; 1961’de (md. 109/1, 3, 4), yalnızca MM içinden Bakan atanabilmektedir. Ancak, GBK’ya MM dışından bağımsız Bakan atanabilmesi için, şu koşul gerçekleşmelidir: TBMM (MM+CS) üyelerine Bakanlık teklifi götürülmeli ve bu teklif reddedilmeli veya önce kabul edilmesine karşın sonradan görevden çekilme gerçekleşmelidir. Aksi halde, ilk plânda GBK’ya bağımsız Bakanlar yalnızca TBMM üyeleri arasından atanabilmektedir. Nitekim, 1961 Any. md. 109/4, c. 2’ye göre; “Teklif edilen bakanlığı kabul etmeyen veya sonradan çekilen partiler94 yerine, Türkiye Büyük Millet Meclisi içinden veya dışardan bağımsızlar atanır”.

Ayrıca, oldukça önemli olduğunu düşündüğümüz bir noktaya değinmek isteriz. (GBK’da dahi olsa) bakanlık yapmış olmak, milletvekillerine önemli ayrıcalıklar kazandırmakta; statü sahibi açısından, normal zamanda icraî bir hükûmette bakanlık yapmış kişilerle aynı olanaklar doğurmaktadır. Bu noktada, somut bir öneride bulunma ihtiyacını hissediyoruz: bu uygulama yerine, Anayasal hüküm değiştirilmeli ve bu görev, TBMM dışından, daha önce bakanlık yapmış bulunanlara tevdi edilmelidir. Önerimizin yaşama geçirilmesi, iki açıdan yarar getirebilir: bir yandan, bu yöndeki olası istismarların önüne geçilebilir; ancak daha da önemlisi, seçim süreci gibi kritik bir dönemeçte, devlet deneyimi bulunan şahısların birikim ve tecrübesinden yararlanma yolu açılır.

III – SONUÇ: ELEŞTİRİLER VE NORMATİF ÖNERİ(LER)İncelememizi, elde ettiğimiz veriler ışığında, eleştiri ve önerilerimizi yinelemek

suretiyle sonlandırıyoruz.1982 Any., bir “kişi” (CB için, md. 102/son; CB Vekilliği için, md. 106), bir “kurul”

(BK için, md. 114/son) ve bir “kurum”un (TBMM için md. 77/son) “sürekliliği”ni sağlamak amacıyla, normlar öngörmüştür. Bu çerçevede Any., “yedi yıl”lık Cumhurbaşkanlığı süresinin normal koşullarda sona ermesi ve TBMM’nin “beş yıl”lık görev süresinin yine normal koşullarda sonlanması durumlarında, mevcut olanın göreve devamını öngörürken; Cumhurbaşkanlığı makamının boşalması durumunda yerine vekâlet eden TBMM Başkanı’nın ve TBMM’nin erken seçim kararı almasında da yine mevcut TBMM’nin göreve devamını öngörür. Ancak, bunlardan farklı olarak, ister olağan, ister erken olsun, seçimlerden önce “geçici” nitelikte bir BK kurulmasını öngörmekle, bu uygulamalardan farklı bir çözüm tarzını tercih etmektedir.

Daha önce de vurgulandığı üzere, seçimler sonucu TBMM aritmetiğinin oluşması sonrası yeni hükûmet teşkiline zemin tanımak için, işbaşındaki GBK istifa etmekte; ancak CB, yeni hükûmet atanıncaya dek “göreve devam” ricasında bulunmaktadır. “Anayasal norm”lara dayanmayan bu “Anayasal gelenek”, “süreklilik” ilkesi gereğince aradaki boşluğu kapatmak içindir. Ancak, buna da gerek kalmaksızın, sorunu Anayasal normla çözebilecek yönde, şöyle bir formül önerilebilir:

“Geçici Bakanlar Kurulu, seçim süresince ve yeni Bakanlar Kurulu kuruluncaya kadar görev yapar”.Önerimize paralel olarak, Any. md. 114/son’un, “yeni Bakanlar Kurulu kuruluncaya

kadar” biçiminde anlaşılması gerektiği vurgulanır95. Hattâ, TBB’nin Anayasa Önerisi’nde, daha somut bir hüküm dikkati çeker (md. 123/son): “Geçici Bakanlar Kurulu, yeni Meclis

94 Benzer formülasyonu yansıtan 1982 Any. md. 114, c. 2’de ise, “partiler” değil, “partililer” sözcüğü geçer. 1982’deki tercih doğrudur; zira, GBK’da bakanlık görevini kabul etmeyen veya ilk etapta kabul ettiği halde sonradan çekilenler “siyasalpartiler” değil, partililer olabilir ancak. Buradaki “partililer” sözcüğüyle kastedilenin ise, “bağımsızlar” değil, “herhangi bir siyasal partiye mensup” milletvekilleri olduğu, son derece açıktır.

95 Bkz. ÖZBUDUN, op.cit., s. 298.

( 29 )

oluşup yeni Bakanlar Kurulu atanıncaya kadar görev yapar”96.Önemle vurgulamak gerekir ki; önerdiğimiz hükümdeki, “kuruluncaya kadar”

ifadesi, “hükûmet programı Parlâmento’da okunup güvenoyu sağlanıncaya kadar” olarak değil, “yeni Bakanlar Kurulu’nun kurulması işlemi tamamlanıncaya kadar” biçiminde anlaşılmalıdır. Aksi takdirde, yeni hükûmetin atanması ile güvenoyu arasında geçen zamanda, iki ayrı hükûmet birden yetkili sayılmış olacaktır97. Çünkü, BK’nın oluşmuşsayılması ve göreve başlayabilmesi için CB’nca atanması yeterlidir. Oysa, TBMM’den güvenoyu alma, “hükûmet programı”nın uygulamaya konabilmesi için zorunlu bir koşuldur. (Aynı ilişki, milletvekilleri için de geçerlidir. Milletvekili, YSK’dan mazbatasını aldığı anda milletvekili sıfatını kazanırken; görevine başlayabilmesi için, TBMM’de andiçmesi gerekecektir). Diğer taraftan, Any. md. 110/2’de geçen, “Bakanlar Kurulunun programı, kuruluşundan en geç bir hafta içinde ... okunur ...” ibaresindeki “kuruluşundan” sözcüğü, kanımızca, hükûmetin CB’nın atama işlemiyle hukuken oluştuğu tezini destekler niteliktedir.

Sonuç olarak; Any. md. 114/son’daki tercihten kaynaklanan “Anayasal norm açığı”nı kapatmak için, bir “rica”ya başvurulmaktadır. Şu halde, ortada “mevcut Anayasal norm”varken, bu norm, ihtiyaca yanıt verebilecek yönde ve önerimiz doğrultusunda değiştirilmeli; böylelikle uygulama, “tarafsız” CB’nın farklı siyasal konjonktürlerde olası “taraflı”tercihlerine zemin hazırlayabilecek biçimde “Anayasal gelenek”lerin keyfîliğine bırakılmamalıdır.

Ayrıca, konuyla dolaylı da olsa ilgili olduğunu düşündüğümüz önerilerimizi de yineleyelim: TBMM dışından atanabilecek bakan sayısı bizzat Anayasa ile sınırlandırılmalı; -tıpkı CB açısından olduğu gibi- Başbakan olan kişinin de partisi ile organik bağları sona ermeli; GBK’ye bağımsız bakan olarak atanacak kişiler, TBMM dışından, ancak daha önce bakanlık yapmış bulunanlar arasından seçilmeli; md. 114/1, 114/2 ve 109/2’deki “atar”sözcüğünden kaynaklanan teknik yanlışlık düzeltilmeli, CB’nin kullandığı yetki, “Bakanlar Kurulunu kurmak üzere görevlendirir” biçiminde tanımlanmalıdır.

İlke olarak, devlet işlevlerinin sürekliliğini sağlayan tüm “dolgu” kurumların görev-yetki alanlarının sınırları da doğrudan Anayasa kuralları ile çizilmeli, keyfiliğe olanak tanınmamalıdır. Kanımızca, bu yöndeki iki “normatif düzenleme” kategorisi, “alışkanlık”larve “anayasal gelenekler”le yerleşegelmiş uygulamalardan daha etkin güvence taşıyan, rasyonel ve hukuksal çözümler üretecektir.

96 Bkz. TÜRKİYE BAROLAR BİRLİĞİ (Haz.), Türkiye Cumhuriyeti Anayasa Önerisi (Gerekçeli) 2001, 3. Bs., TBB Yay. No. 14., Şen Matb., Ankara, 2002, s. 74. Öneri’nin İngilizce çevirisi için bkz. Proposal for Constitution of Republic of Turkey, 1st ed., Turkish Bar Association, Ankara, 2001, passim.

97 Bu bağlamda, aynı anda yetkili iki BK’nın birden bulunma olasılığını, daha önceki kısımlarda ortaya koyduğumuz bir eleştiri ışığında da düşünmekte yarar var. Gerçekten, 1982 Any. md. 109/de geçen, “Başbakan, Cumhurbaşkanınca, … atanır” ibaresindeki “atanır” sözcüğünün, aynı anda yetkili iki Başbakan’ın (“Başbakan” sıfatına sahip iki kişinin) bulunmasına yol açar nitelikte olduğunu belirtmiştik. Bunun yerine, “hükûmeti kurmak üzere görevlendirilir” ibaresinin yer alması, daha uygun düşerdi.