95 75 0 - parco.gov.ba

0525

7595100

0525

7595100

0525

7595100

0525

7595100

izvjestajNaslovnaFinalBOSSaturday, March 12, 2005 11:14:16 PM

1. OPSEG REFORMI DR@AVNE SLU@BE 51

2. ORGANIZACIONA STRUKTURA 532.1. ULOGA CENTRALNIH JEDINICA 532.2. ULOGA PERIFERNIH JEDINICA 56

3. LJUDSKI POTENCIJALI I INFORMACIJSKI MENAD@MENT 583.1. PODACI IZ DOMENA LJUDSKIH POTENCIJALA 583.2. PRU@ANJE INFORMACIJA MENAD@MENTU 583.3. PLANIRANJE LJUDSKIH POTENCIJALA 59

4. REGRUTIRANJE I ODABIR KADROVA 604.1. PREMJEŠTAJI 604.2. JAVNO REGRUTIRANJE 614.3. CILJANO REGRUTIRANJE 624.4. OGLAŠAVANJE UPRA@NJENIH POZICIJA 664.5. PRIJAVE ZA POSAO 68

4.5.1. Pregled prispjelih prijava 694.6. PROCES IZBORA 694.7. TESTIRANJA 714.8. POSTAVLJENJA 734.9. ŠANSE ZA RAZVOJ KARIJERE U DR@AVNOJ SLU@BI 74

5. PRA]ENJE RADNE USPJEŠNOSTI 795.1. OCJENA O RADU 795.2. PROBNI RAD I UVO\ENJE U POSAO 825.3. NADOKNADE 835.4. UNAPRIJE\ENJA 865.5. OBUKA I RAZVOJ 875.6. DISCIPLINA 89

5.6.1. Razrje{avanje sukoba 90

6. PODRŠKA ZAPOSLENIM 91

SA@ETAK PREPORUKA 92

S I S T E M S K I P R E G L E D J A V N E U P R A V E U B I H

3STRANA SADR@AJ

SA@ECI IZVJE[TAJA 7

UVOD 25I. PROCES SISTEMSKOG PREGLEDA 29

1. CILJEVI PREGLEDA 291.2. Opseg pregleda 29

2. ORGANIZACIJA PREGLEDA 302.1. Upravni odbor 302.2. Timovi za pregled 31

3. METODOLOGIJA PREGLEDA 323.1. Utvr|ivanje osnove 323.2. Prikupljanje podataka 333.3. Analiza podataka 38

II. ZAJEDNI^KI PROBLEMI U SVIM SISTEMIMA 391. HORIZONTALNI SISTEMI KAO INVESTICIJA 392. HORIZONTALNI SISTEMI KAO SISTEMI UPRAVLJANJA 403. HORIZONTALNI SISTEMI KAO SISTEMI KOJI DOTI^U SVE 42

3.1. [irokospektralna uloga unutar svake institucije 423.2. [irokospektralna uloga unutar strukture vlasti 433.3. [irokospektralna uloga u cijeloj zemlji 44

4. HORIZONTALNI SISTEMI I PROFESIONALIZAM 454.1. Zajednice prakti~ara 454.2. Identitet upravne strukture 46

1. MENAD@MENT LJUDSKIH POTENCIJALA 46


4STRANA

2. JAVNE FINANSIJE100100100100102104

108

109112112113113114

118119119119119120121

129131137138139143146

150150154155158160161

97

1. USPOSTAVA SISTEMA 1701.1. VIZIJA O POLITICI DJELOVANJA 1701.2. SISTEM ORGANIZACIJE 171

1.2.1 Centralna odjeljenja 1721.2.2. Odjeljenja/radna mjesta u drugim institucijama 1741.2.3.Radne grupe 174

1.3. LJUDSKI POTENCIJALI 1761.3.1 Dràvni slu`benici 1761.3.2. Spoljni stru~njaci 177

1.4. INFORMACIONE TEHNOLOGIJE 1781.4.1 Software za izradu propisa 1791.4.2. Elektronski informacioni sistemi 1791.4.3. Elektronske baze propisa 180

2. REZULTATI SISTEMA 1822.1. PLANIRANJE NORMATIVNIH AKTIVNOSTI 1822.2. IZRADA PROPISA 183

2.2.1. PROVJERA SISTEMSKE USKLA\ENOSTI 1842.2.1.1. Provjera nomotehnike i stila 1852.2.1.2. Provjera jezi~ke jednakosti 1862.2.1.3. Provjere o uskla|enosti sa pravnim sistemom 1872.2.1.4 Provjere uskla|enosti sa acquis communautaire 1902.2.1.5 Provjere uticaja na budèt 193

3. IZRADA ZAKONSKIH PROPISA 167

1. OP[TA PITANJA1.1. TRENUTNI STATUS JAVNIH FINANSIJA NASPRAM POLITI^KE VIZIJE

1.1.1. POLITIKA OKVIR FISKALNE I BUD@ETSKE POLITIKE1.1.1.1. Pravna osnova1.1.1.2. Okvir fiskalne politike i fiskalne koordinacije1.1.1.3. Zahtjevi na centralnom nivou makrofiskalni okviri i

konsolidovani vladini ra~uni 1.1.1.4. Upravlja~ki informacioni sistemi i osnovna uloga ra~unovodstva

i izvje{tavanja u javnim finansijama 1.1.1.5. Politi~ki aspekti sakupljanja prihoda i isplate sredstava

1.2. ORGANIZACIJA I RESURSI1.2.1. ORGANIZACIJA1.2.2. RESURSI

1.2.2.1. Trenutno raspoloìvi resursi za javne finansije 1.2.2.2. Ljudski resursi raspodjela na institucionalne i

funkcionalne zahtjeve

2. POSEBNE FUNKCIJE2.1. POTREBE ZA INFORMACIJAMA- KONSOLIDOVANI VLADINI RAÛNI2.2. UPRAVLJANJE BUD@ETOM I JAVNIM FINANSIJAMA

2.2.1. POMO] UPRAVLJANJU BUD@ETOM 2.2.1.1. Odrìvost, vi{egodi{nje budètiranje2.2.1.2. Planiranje budèta2.2.1.3. Budètski ciklus i proces - trenutna situacija vezana za

pripremu i usvajanje budèta2.2.1.4. Budètski ciklus izvr{enje budèta 2.2.1.5. Funkcija trezora u izvr{enju budèta

2.2.2. RAÛNOVODSTVO I IZVJE[TAVANJE2.3. SVEOBUHVATAN KONTROLNI OKVIR ZA JAVNE FINANSIJE

2.3.1. TRENUTNA SITUACIJA I NIVOI KONTROLE U BIH2.3.2. PRAKSA UNUTRA[NJE REVIZIJE2.3.3. ZAHTJEVI I PREPORUKE

3. ANEKSIANEKS 1: TABELA SA PREPORUKAMAANEKS 2: TABELA PRAVNOG OKVIRAANEKS 3: KONSOLIDOVANI VLADINI RAÛNI CENTRALNE BANKE (PERIOD 1.1. - 30.9. 2004) ANEKS 4: KRATKI PRIKAZ ELEMENATA RAZVOJA UNUTRA[NJIH KONTROLA ANEKS 5: KRATKI PRIKAZ DALJIH RAZVOJA NA USPOSTAVLJANJU UNUTRA[NJE REVIZIJEANEKS 6: POSEBNI NALAZI I PREPORUKE ZA POJEDINE NIVOE VLASTI


5STRANA

2.2.2. UTICAJI PROPISA 1952.2.2.1. Analiza uticaja propisa 1952.2.2.2. Konsultacije sa ostalim institucijama 1962.2.2.3. Konsultacije van sistema vlasti 1982.2.2.4. Uvo|enje detaljne analize utjecaja regulative 199

2.3. DONO[ENJE PROPISA 2012.3.1. Razmatranje od strane kolegija institucije 2012.3.2. Razmatranje propisa od strane vlade 2022.3.3 Razmatranje od strane parlamenta/skup{tine 202

2.4. PODZAKONSKI AKTI 2042.5. PRISTUP PROPISIMA 206

2.5.1 Objavljivanje u slu`benim glasilima 2062.5.2. Neslu`bene zbirke propisa 208

4. UPRAVNI POSTUPAK 219

1. REZULTATI PREGLEDA KORI[TENJA INFORMACIONE TEHNOLOGIJE 2581.1. VIZIJA POLITIKE I STRATEGIJE 259

1.1.1. IT okvirne strategije 2591.1.2. IT planiranje u pojedina~nim institucijama 261

1.2. ORGANIZACIJA I LJUDSKI POTENCIJALI 2631.2.1. Organizaciona pitanja 263

1.2.1.1. Centralne jedinice 2631.2.1.2. Specializirane jedinice u pojedina~nim institucijama 266

5. INFORMACIONA TEHNOLOGIJA 255

1. OPŠTA OBILJE@JA SISTEMA 2221.1. POLITIKA I REGULATIVA 222

1.1.1.Pravni okvir op{teg postupka 2231.1.1.1. Ujedinjavanje op{tih upravnih postupaka 2231.1.1.2. Regulisanje minimalnih procesnih standarda 225

1.1.2. Uticaj materijalno-pravnih propisa 2261.1.2.1. Ograni~eno kori{tenje posebnih postupaka 2271.1.2.2. Uvo|enje mjera pojednostavljenja 227

1.2. ORGANIZACIJA I RESURSI 2281.2.1. Organizacija 228

1.2.1.1. Uloga perifernih jedinica1.2.1.2. Uloga centralnih jedinica

1.2.2. Ljudski resursi 2311.2.2.1. Personal koji odlu~uje u upravnom postupku 2311.2.2.2. Profil i kvalifikacije personala 232

2. POSEBNE FUNKCIJE SISTEMA 2342.1. ODLUÎVANJE U UPRAVNIM STVARIMA 234

2.1.1. Komunikacija sa strankama 2342.1.1.1. Sistem dostave 2342.1.1.2. Pristup dokumentima predmeta 236

2.1.2. Prikupljanje elemenata za odlu~ivanje 2362.1.2.1. Poseban ispitni postupak 2372.1.2.2. Skra}eni postupak 237

2.1.3. Dono{enje odluka u upravnom postupku 2382.1.3.1. Sadràj, forma i pravovremenost donesenih odluka 2382.1.3.2. Problem "{utnje uprave" 239

2.2. KONTROLA UPRAVNOG ODLUÎVANJA 2402.2.1. @albeni postupak 240

2.2.1.1. Dono{enje meritorne drugostepene odluke 2412.2.1.2. Ograni~enje àlbenih nivoa i àlbenih osnova 242

2.2.2. Interna kontrola 2422.2.2.1. Pra}enje prakse upravnog odlu~ivanja 2422.2.2.2. Utvr|ivanje disciplinske odgovornosti 243

2.2.3. Upravna inspekcija 2442.2.3.1. Ovla{tenje inspektora 2442.2.3.2. Organizacija 2462.2.3.2. Inspekcijski postupak 247

2.2.4. Eksterna kontrola od strane Ombudsmena 249

6. INSTITUCIONALNA KOMUNIKACIJA 303

TERMINI I SKRA]ENICE 307

1. UVOD 309

2. POSTAVKA SISTEMA 3112.1. SISTEMSKO OKRU@ENJE 311

2.1.1. Razvoj i razumijevanje sistema 3112.1.2. Klju~ni propisi 3122.2.2. Komunikacijsko planiranje 315

2.2. INSTITUCIONALNI ODNOSI 316 2.2.1. Odnosi sa rukovodstvom/izvje{tavanje 3162.2.2. Razlika izme|u institucionalne i "politi~ke" informacije 318

2.3. ORGANIZACIJSKA PITANJA 3192.3.1. Centralni uredi za informiranje 3192.3.2. Uredi za informiranje i informacijski slu`benici u drugim institucijama 3202.3.3. Koordinacija i postavljanje standarda 3222.3.4. Pruànje usluga i centralni resursni centar 324

2.4. LJUDSKI I FINANCIJSKI RESURSI 3262.4.1. Zapo{ljavanje i status informacijskih slu`benika 3262.4.2. Kvalifikacije i vje{tine 3272.4.3. Profesionalni razvoj informacijskih slu`benika (obuka) 3282.4.4. Budètska sredstva 329

3. REZULTATI SISTEMA (AKTIVNOSTI) 3313.1. AKTIVNOSTI VEZANE UZ MEDIJE 331

3.1.1 Direktni odnosi s medijima 3313.1.2 Pra}enje medija (media monitoring) 332

3.2. DIREKTNA KOMUNIKACIJA S JAVNOŠ]U 3343.2.1. Primjena Zakona o slobodi pristupa informacijama 3343.2.2. Komunikacija preko web stranica 3373.2.3. Druga komunikacija sa {irom javno{}u 340

3.3. PROMOCIJA I BRANDING ZEMLJE 3413.4. MJERENJE REZULTATA - medijska analiza i istraìvanja javnog mi{ljenja 3433.5. PRU@ANJE INFORMACIJA ADMINISTRACIJI - INTERNA KOMUNIKACIJA 344

4. SPECIFI^NE PREPORUKE PO NIVOIMA VLASTI 346

5. SA@ETAK SVIH PREPORUKA 348

1.2.2. Ljudski potencijali 2671.2.2.1. IT kadrovi 2681.2.2.2. Ra~unarska pismenost korisnika 270

1.3. IT INFRASTRUKTURA 2711.3.1. Ra~unarska oprema 272

1.3.1.1. Nabavka IT opreme 2731.3.2. Licencirani software 2751.3.3. Open Source Software 2751.3.4. Mre`na infrastruktura 276

1.3.4.1. Ki~ma mreè (backbone) 2771.3.4.2. Lokalne mreè 2781.3.4.3. Pristup Internetu 278

1.3.5. IT sigurnost 2791.3.5.1. Sigurna komunikacija 2791.3.5.2. Elektronski potpis 2801.3.5.3. Za{ti}eni podaci 282

1.4. INFORMACIONI SISTEMI 2831.4.1. Arhitektura informacionih sistema 2831.4.2. Automatizacija horizontalnih funkcija 2861.4.3. Osnovni registri 2881.4.4. Aplikacije za rad sa klijentima (front-office) i e-usluge 291

2. PREPORUKE 295

S Y S T E M R E V I E W O F P U B L I C A D M I N I S T R A T I O N I N S T I T U T I O N S I N B I H

ANEKS 1 - SADR@AJ CD-ROM-a 359

6STRANA

SA@ECIIZVJE[TAJA

1. MENAD@MENT LJUDSKIH POTENCIJALA

2. JAVNE FINANSIJE

3. IZRADA PROPISA

4. UPRAVNI POSTUPAK

5. INFORMACIONA TEHNOLOGIJA

6. INSTITUCIONALNA KOMUNIKACIJA

Projekt Sistemski pregled institucija javne uprave u BiH proveden je izme|u aprila/travnja 2004. ifebruara/velja~e 2005., a baziran je na Memorandumima o razumijevanju o funkcionalnim pregledima od18.11.2003. i 07.07.2004., potpisanim od Vije}a ministara BiH, Vlada FBiH, RS i Distrikta Br~ko s jednestrane te Evropske komisije s druge.

Njihova svrha bila je postaviti temelje za reformu javne uprave u cijeloj zemlje u podru~jima upravljanjafinancijskim i ljudskim resursima, izradi pravnih propisa i upravnom postupku kao i kori{tenjuinformacijskih tehnologija te komuniciranjem uprave s javno{}u. Šest sistemskih pregledakomplementarno je sektorskim funkcionalnim pregledima u osam drugih bitnih podru~ja, kao {to supolicija, poljoprivreda, zdravstvo, obrazovanje i drugi. Svi ovi poduhvati bili su nadgledani od Koordinatorareforme javne uprave pri Vije}u ministara BiH koji }e na osnovu njih proizvesti strategiju reforme javneuprave za cijelu zemlju. Upravo je ova strategija jedan od 16 zahtjeva da bi BiH napredovala u pregovorimao Stabilizaciji i pridruìvanju sa Evropskom Unijom.

Šest pregleda provedeno je od strane mije{anih preglednih timova uklju~uju}i i stru~njake iz samih upravai vanjske konzultante (i doma}e i strane). Svaki pregled ra|en je uspore|uju}i trenutnu situaciju odre|eneuprave na nivoima dràve, RS, Br~ko Distrikta, FBiH i kantona sa èljenom situacijom koja korespondirasa najboljim evropskim praksama. Sveukupno je bilo obuhva}eno 237 institucija sa 14 upravnih sistema,sa oko 300 posjeta, 250 strukturiranih intervjua i oko 60 ve}ih doga|anja (uklju~uju}i 30 radionica, 24prezentacija i 9 konferencija). Predstavnici raznih segmenata uprave u zemlji bili su aktivno uklju~eni u oveprocese.

Detaljni rezultati svakog od pregleda saèti su u slijede}im poglavljima. Kao dodatnu opasku,odgovaraju}e je i spomenuti par stavki zajedni~kih svima:

Dok su horizontalni sistemi doista kosti koje odràvaju strukturu bilo koje javne uprave, veli~inatih "kostiju" mora biti proporcionalna tijelu. Dakle, reforma horizontalnih sistema ne moè samapo sebi voditi efikasnijoj javnoj upravi ako nije uporedna sa reorganizacijom vlasti. Pogotovo jeva`no da su strukture vlasti kompaktne da bi dozvolili svakoj instituciji da postigne kriti~nu masupotrebnu za opravdanost investiranja u bolje horizontalne sisteme (standardne jedinice za pitanjafinancija, ljudskih potencijala, normativnih pitanja itd.).

Budu}i da horizontalni sistemi imaju cilj asistirati institucijama u postizanju njihovih ciljeva,njihova reforma mora biti komplementarna sa reformiranim kapacitetom javne politike,omogu}uju}i institucijama da uspostave svoje radne planove te srednjoro~ne i dugoro~neprioritete. Ovo }e zahtijevati reviziju postoje}ih rje{enja za javnu politiku djelovanja i koordinacijuna svim nivoima vlasti, uklju~uju}i i funkcioniranje vladinih sekretarijata i centralnih jedinica zajavnu politiku djelovanja, pripremu radnih planova i prioriteta vlasti kao i mehanizme politikedjelovanja unutar pojedina~nih portfolia (uklju~uju}i procese odlu~ivanja unutar sektora,funkcioniranje ministarskih kolegija itd.).

Reforma horizontalnih sistema tako|er }e zahtijevati i odre|eno organizaciono promi{ljanje -kako unutar pojedinih institucija, tako i na svakom nivou vlasti pa i u cijeloj zemlji. Ako ovi sistemièle demonstrirati svoj rukovodni potencijal, oni moraju biti locirani u svakoj instituciji poddirektnom kontrolom profesionalnog rukovodstva (u ministarstvima - direktno pod sekretarima).Unutar svakog nivoa vlasti tako|er }e biti potrebno ja~anje centralnih institucija specifi~nih zasvaki horizontalni sistem (npr. agencije za dràvnu slu`bu, zakonodavni uredi, vladini uredi zainformiranje), kako bi im se dopustilo da imaju efikasnu i koordinacijsku ulogu. U nekimslu~ajevima moè se uspostaviti stupanj koordinacije i dijeljenja resursa koji bi se odnosili nacijelu zemlju.

Naposlijetku, reformi horizontalnih sistema potrebni su sposobni ljudi, sa stupnjemspecijalizacije i potpunom svije{}u o svojoj klju~noj ulozi. Najiskrenije re~eno trenutno ovo ~estonije slu~aj zbog striktno administrativnog pristupa ovim funkcijama, {to rezultira u relativno


9STRANA

S A @ E C I I Z V J E [ T A J A

PREDGOVOR

niskom poloàju odgovaraju}eg osoblja. Da bi se promijenila ova mentalna paradigma, uprave nasvim nivoima trebaju olak{ati kontakte me|u profesionalcima iz iste bran{e, uklju~uju}i i podr{kuprofesionalnim udruènjima kojima je cilj samo-pobolj{anje. U isto vrijeme, odgovaraju}einvesticije trebale bi biti iskori{tene za profesionalizaciju najvi{eg rukovodstva dràvne slu`be,imaju}i u vidu da su oni presudna snaga u bilo kojem reformskom poduhvatu.

Za ostalo, detalji se nalaze u svakom od izvje{taja, koji su prvi ove vrste, ali vjerovatno ne i posljednji.Reforma javne uprave je u biti dugoro~ni izazov, u kojem da bi pobijedila BiH mora i u budu}nostiponavljati sli~ne pothvate u regularnim intervalima. Za sada, uìvajte u ~itanju.


10STRANA


Projekat "Sistemski pregled institucija javne uprave u BiH" je jasno pokazao da u Bosni i Hercegovini(BiH) postoji nekoliko sistema. Naravno, svi ti sistemi su proiza{li iz brojnih struktura javne uprave kojepostoje u BiH (dràvni nivo, 2 entiteta, Distrikt, 10 kantona, 2 grada i 142 op{tine).

Pregled je tako|er pokazao da je koncept menad`menta ljudskih potencijala (MLJP) nedovoljnoshva}en. âk je i funkcija 'personala', kao prethodnice MLJP-a, ograni~enog karaktera i smatra se~isto administrativnom funkcijom.

MLJP je primarno vo|en zakonima i regulativom. Pristup ovoj menadèrskoj funkciji je skoro popravilu onaj po kome treba uraditi samo ono {to zakon traì i ni{ta vi{e. U jednom malom brojuslu~ajeva mogu se na}i ne{to kreativniji pristupi, ali je to naj~e{}e posljedica upliva me|unarodnihorganizacija u rad doti~nih institucija.

Sam pravni okvir kreira prepreke razvoju moderne funkcije MLJP-a. Mnogi smatraju da su stvaripredmet preobimne regulative {to ne ostavlja puno prostora za fleksibilnost u pogledu zadovoljavanjaorganizacijskih potreba (npr. klasifikacija i gradacija poslova u dràvnoj slu`bi). Postoje i pitanja gdjese javlja nedostatak propisa, kao potuno suprotan problem, {to tako|er stvara pote{ko}e u radu (npr.nedostatak zakona o zdravstvu i za{titi na radu na dràvnom nivou ili nedostatak pravne regulative upogledu uvo|enja radnika u posao kao i njihove obuke i razvoja). Tamo gdje odre|ene procedurepostoje, moè se re}i da su ogran~ene ili nepotpune kao {to je to slu~aj sa zapo{ljavanjem, probnimradom i ocjenom o radu.

Zakoni na razli~itim nivoima vlasti su po mnogo ~emu sli~ni, jer su izgra|eni na istoj tradicijskoj osnovi.Ipak, postoje razlike. Na primjer, u RS-u ne postoji javni ispit kod prijema dràvnih slu`benika dok nadràvnom nivou i na nivou FBiH takav ispit postoji. Zakon o dràvnoj slu`bi u FBiH primjenjuje se nanivou entiteta, kantona i op{tina dok Zakon o administrativnoj upravi u RS-u pokriva samo institucijeentiteta (ne i op{tine).

Unutar pojedina~nih nivoa vlasti zakoni nisu komplementarni. Primjer za to je problem u FBiH narelaciji Zakon o radnim odnosima i pla}ama zaposlenih u organima uprave u FBIH i Zakon o dràvnojslu`bi gdje se odredbe koje reguli{u pla}e zaposlenika razlikuju.

Postoje i primjeri gdje zakoni jednostavno nisu provedeni u praksi, pa tako neke institucije uop{te nevr{e godi{nju ocjenu o radu, ili totalno zapostavljaju mogu}nost premje{taja, ili ne po{tuju odredbezdravstva i za{tite na radu. U dosta slu~ajeva prisutna je i nedosljednost u primjeni propisa, npr. nekeinstitucije u FBiH i RS-u pla}aju zaposlenike po stopama koje su iznad utvr|enih koeficijenata.

Svaki poku{aj harmoniziranja sistema me|u razli~itim nivoima vlasti u BiH treba}e zapo~eti odspomenutih razlika, propusta i nedosljednosti unutar pravnih okvira.

U ovom momentu, sasvim je korektno ustvrditi da je praksa MLJP-a jo{ uvijek fokusirana na nekuvrstu pra}enja i kontrole zaposlenika prije negoli na njihov razvoj u pravcu ostvarenja li~nih i (obi~nonepostoje}ih!) organizacijskih ciljeva. Postoji ograni~eno operativno planiranje na svim nivoima vlastii to je uglavnom proces prilago|avanja budètskim okvirima ne~ega {to ve} postoji. Tim za pregled nijenai{ao na primjere sistema koji stvarno povezuje pitanja iz MLJP-a u neku formu planiranja niti jezabiljeèna bilo kakva druga vrsta planiranja iz ove oblasti.

Administrativni aspekti MLJP-a povezani sa, primjerice, pla}ama, disciplinskim i personalnimevidencijama jasno su vidljivi, ali nema pokazatelja da postoji razvojna uloga MLJP-a. âk i tamo gdjesu procedure obi~no povezane sa razvojem zaposlenika, kao {to je ocjena o radu, te procedure suizra|ene na takav na~in da vi{e podsje}aju na neku vrstu ograni~enih kontrolnih mehanizama.

Iz podataka prikupljenih u toku pregleda ne mogu se prona}i pokazatelji da je iko ko je uklju~en usegment personalnih poslova ikad pro{ao kroz neku prakti~nu obuku iz MLJP-a. Uzimaju}i u obzirodsustvo pomenute obuke, blisku pro{lost BiH kao i naslije|e iz pro{log sistema, jasno je za{to ljudi


11STRANA


1. MENAD@MENT LJUDSKIH POTENCIJALA

naginju ka ne~emu {to je u pro{losti imalo svoju vrijednost i za{to svoje sada{nje pristupe baziraju natom iskustvu iz pro{losti. înjenica da velika ve}ina rukovodilaca nije pro{la kroz obuku iz op{tegmenad`menta samo dodatno potvr|uje naprijed izre~enu konstataciju.

Uloge u provo|enju procedura i prakse MLJP-a su ispar~ane i nejasno je gdje leì odgovornost u ve}iniinstitucija. Uloga imenovanog 'referenta za kadrove' je ograni~ena na odràvanje personalnih dosijeai druge sli~ne administrativne zadatke. Vrlo mali broj ovih ljudi u~estvuje u dono{enju bilo kakvihodluka. Uop{teno gledaju}i, kadrovski poslovi imaju nizak status i va`nost unutar institucija.

Praksa i procedure unutar postoje}ih sistema MLJP-a stvaraju stanovite probleme. Naj~e{}espominjani problem je svakako vezan za strukturu plata. Osim {to nudi relativno niske pla}e problemsa sistemom nadoknada je i u njegovoj nefleksibilnosti, zatim odsustvu platnih razreda koji biomogu}ili napredovanje u skladu sa rezultatima rada, kao i tendencija sistema da proizvede strukturuzaposlenika sa velikim brojem onih koji }e biti na 'top pozicijama' i da stvori minimalne razlike me|uplatnim razredima. Sli~ni problemi sa procedurama iz MLJP-a podrazumijevaju i komisiju za izbor odpet ~lanova koja je skupa, glomazna i neprakti~na za koordiniranje; proces prijave na konkurs kojizahtjeva veliki broj dokumenata ~ije prikupljanje iziskuje i vrijeme i novac, itd.

Drugi bitan problem koji se pojavljuje, u manjoj ili ve}oj mjeri, u BiH jeste nacionalna zastupljenostzaposlenika. Rat koji je trajao od '92. - '95. uzrokovao je tektonske promjene u demografiji BiH. Sektorjavne uprave, kao najve}i poslodavac u zemlji, pretrpio je ozbiljne poreme}aje u nacionalnom sastavuzaposlenih. Stepen neravnoteè varira od jednog do drugog nivoa vlasti s tim da RS ostajenajproblemati~nija. Procjene koje su iznijeli zvani~nici ADU RS kaù da 95% svih zaposlenih u javnojupravi RS-a ~ine Srbi. S druge strane, administracija Br~ko Distrikta biljeì zna~ajan korak premabrojkama iz popisa iz 1991. (koji se uzima kao èljeno stanje stvari od strane svakog legislativnogsistema u zemlji) i nastavlja sa pozitivnim trendom. Isto vaì i za javnu upravu na dràvnom nivou gdjese kroz proces nastanka razli~itih institucija uzimala u obzir potreba za izbalansiranom strukturomzaposlenika. Naàlost, konkretne brojke za nivo FBiH nisu dostupne i predstavnici relevantnihinstitucija Federacije (Ministarstvo pravde, Agencija za dràvnu slu`bu, Agencija za statistiku) uzdràlisu se od bilo kakvih procjena.

Precizne brojke o nacionalnom sastavu, barem u domenu dràvne slu`be, ne}e biti poznate dok se nezavr{i proces revizije postavljenja dràvnih slu`benika i dok se novi podaci ne unesu u centralneregistre zaposlenih. Proces revizije je u najve}oj mjeri zavr{en na dràvnom nivou (centralni registarse aùrira) dok zvani~nici ADU RS o~ekuju da ovaj proces bude zavr{en do kraja 2005. Što se ti~e nivoaFBiH proces revizije tek zapo~inje.

Prikupljanje pouzdanih podataka neophodan je preduslov za formulisanje budu}e strategije zasmanjenje trenutne neravnoteè u nacionalnoj strukturi. Prema izjavama ve}ine ispitanika postoji jakotpor uvo|enju koncepta kvota u javnoj upravi obzirom da to ugroàva meritornost procesa izborakandidata, ali postoji puni konsenzus o potrebi da se ovom pitanju posvete razli~ite afirmativne mjerei sli~ni programi.

Sve u svemu, stanje stvari u podru~ju MLJP-a predstavlja mikro-plan op{te situacije u javnoj upravi uBiH koja trenutno funkcioni{e kao sekstet sli~nih sistema. Klju~ni izazov bi}e usmjeriti odgovornestrane da prepoznaju i prihvate potrebu za promjenom struktura i prakse javne uprave ukoliko èlimoda reforme proizvedu odrìv, efikasan i moderan sistem MLJP-a.


12STRANA


U sklopu ovog saètka navedeni su glavni nalazi pregleda sistema u BiH u oblasti javnih finansija odkojih su sljede}i sjedinjeni:

Aktuelna situacija u institucijama i u praksi

Glavni kriteriji napretka

Saètak preporuka

Aktuelno stanje javnih finansija

Napori uloèni tokom posljednjih nekoliko godina na raznim nivoima vlasti doveli su do pozitivnihpomaka, od kojih su sljede}i najva`niji:

Razvoj pravne osnove i regulatornog okvira u oblasti javnih finansija bio je od osnovnog zna~aja.Osim zakona koji se odnose na uvo|enje trezora u BiH entitete i organske zakone o budètu,usvojen je Zakon o ra~unovodstvu, stvorena je pravna osnova za uspostavljanje sistema i organaindirektnog oporezivanja, uklju~uju}i pripremu sistema PDV-a, pravne odredbe uvedene urelevantni zakon o sistemima unutra{nje kontrole, a sekundarno zakonodavstvo je pro{ireno dabi omogu}ilo napredak procesa budètiranja.

Uvo|enje i konsolidacija trezora kao pomo} izvr{enju budèta.

Postignu}a institucija u izgradnji kapaciteta za fiskalnu koordinaciju, upravljanje prihodima injihovo prikupljanje, te prvi poku{aji da se stvore centralni kapaciteti koji bi omogu}ili analizu idono{enje odluka vezanih za makroekonomsku i fiskalnu politiku na zdruènom nivou (Uprava zaindirektno oporezivanje/Upravni odbor/Makro jedinica) ~iji je op{ti cilj pove}ana odgovornostme|u vladama u oblasti javnih finansija i makroekonomskog upravljanja.

Inovacije vezane za adekvatan instrumentarij za budètsku i fiskalnu politiku koji }e omogu}itibolju vezu izme|u makro-fiskalnih okvira i zahtjeva upravljanja budètom, posebno da bi seodgovorilo na zahtjeve u sklopu vi{egodi{njeg plana u formi Srednjoro~nog okvira rashoda.

Uvo|enje prvog konsolidovanog vladinog ra~una (Centralna banka) koji bi u bliskoj budu}nostitrebalo biti u nadle`nosti institucija koje se bave javnim finansijama ili administrativnim slu`bamai koji je neophodan za analizu i dono{enje odluka na zdruènom nivou, te provo|enje politike kojapodràva fiskalnu odrìvost.

Generalno, potrebna je razvijena svjesnost svih nivoa vlasti o osnovnim nedostacima u ustrojuinstitucija i administracije radi efikasnog upravljanja javnim finansijama.

Glavne poruke - trenutni status

Iako su ova postignu}a od osnovnog zna~aja i mogu se okarakterisati kao noviteti i vode ka daljimrazvojima javnih finansija, potrebno je uloìti zna~ajne napore:

(1) u predlaganje okvira politike i strategija implementacije za javne finansije na centralnom nivou iuz normativni uticaj na sve nivoe vlasti, u dalji razvoj trenutno nedovoljno razvijene pravne osnovei pravila u pogledu budètskih principa i gotovo nepostoje}ih fiskalnih pravila da bi se ispunilimakroekonomski i fiskalni ciljevi;

(2) da se prevazi|u mali administrativni kapaciteti za sve aspekte planiranja radi ve}e efikasnostiraspodjele nedostatnih finansijskih sredstava (generalno, planiranje i upravljanje budètom);

(3) da se pove}a trenutno nedovoljan kredibilitet i da se popravi trenutna negativna slika o javnomsektoru kao faktoru koji vr{i isplate uprkos reformi trezora, koji su posljedica nepostupanja uskladu sa postoje}im pravilima;

(4) da se nadomjeste neadekvatni i nedovoljni kapaciteti kojima se moè upravljati promjenom i dase provedu potrebne reforme, posebno one koje se odnose na fiskalne odnose me|u vladama iformulu nove raspodjele prihoda zajedno sa uvo|enjem PDV-a;

(5) da se popune praznine u modelu javnog ra~unovodstva, slaboj ra~unovodstvenoj osnovi i praksiizvje{tavanja uop{teno, te da se pruì pomo} finansijskom rukovodstvu na svim nivoima;

(6) u efikasan kontrolni okvir javnih finansija da prati usmjerenost ka uspjehu vezanu za budètska ifinansijska pitanja, dovoljan broj dobro edukovanih javnih ra~unovo|a i finansijskih rukovodilaca;


13STRANA


2. JAVNE FINANSIJE

(7) da se unaprijedi informaciona tehnologija koja je najva`nija u sferi javnih finansija - uz nekolicinuizuzetaka razvoji informativnih sistema nisu u skladu sa strategijom informativnih sistema,nedostaje im osnovno iskustvo i vje{tine, te ljudski resursi da bi pratili konceptualne razvoje uposlu, a da ne govorimo o èljenim nivoima integracije sistema.

Što se ti~e glavnih principa koji bi trebali biti uklju~eni u svaki sistem javnih finansija, a to sutransparentnost, odgovornost, ekonomi~nost, efikasnost i efektivnost, napori koji se ulaù u izgradnjuinstitucija i kapaciteta javnih finansija su nedovoljni u pogledu konceptualnih razvoja, resursa iprenosa iskustva i vje{tina, kriterija pravne osnove, razvoja ljudskih resursa i obuke.

Stvarni nedostaci u oblasti javnih finansija u javnim upravama u BiH trebaju se posmatrati kao uskogrlo za uspjeh reforme u svim oblastima i sektorima, s obzirom na njihovu centralnu ulogu uupravljanju finansijskim resursima vladinog sektora.

Dosad su razvoji administrativne prakse i procedura u svim sferama javnih finansija u entitetima ivladinim slu`bama na razli~itim nivoima bili okarakterisani visokim nivoom nestandardizovaneprakse i razli~itih trendova i vrlo malo pa`nje poklanjalo se upravljanju sinergijom i razmjeniiskustava ili ulaganju napora.

Glavni kriteriji napretka

Ukratko, glavna pitanja koja treba rije{iti su:

Ve}i kapaciteti na vi{em upravlja~kom nivou u glavnim podru~jima reforme javnih finansija (JF)

Sistematski napredak ili uspostava va`nijih politi~kih okvira i strategija implementacije

Ustanovljavanje glavnih kvalifikacionih profila sektora za ljudske resurse u javnim finansijama

Davanje ve}eg prioriteta IT podr{ci i razvoju

Ve}a raspodjela sredstava za analiti~ke poslove

Saètak preporuka

Potrebno je uloìti napore na centralnom nivou u skladu sa naporima na svim nivoima vlasti da bi seobezbijedili politi~ki okviri u odabranim oblastima i radi:

Me|uvladinih fiskalnih odnosa, fiskalne decentralizacije i izjedna~avanja

Modela javnog ra~unovodstva i ra~unovodstvene prakse kao i prakse izvje{tavanja

Informacionih sistema upravljanja javnim finansijama

Planiranja budèta u naj{irem smislu

Uvo|enja i ja~anja sistema javne unutra{nje finansijske kontrole (JUFK)

Šira analiza pravnih nedostataka javnih finansija

Programi prioritetne obuke

Za funkcije finansijskih rukovodilaca i javnih ra~unovo|a,

Makroekonomsku analizu i makroekonomsko upravljanje,

Fiskalno izvje{tavanje, dràvni ra~uni za vladin sektor

Navedene radnje moraju se sagledati u {irem kontekstu prelaska BiH na trì{nu ekonomiju, na istina~in kao i mjere koje }e dovesti do ispunjenja uslova studije izvodljivosti (SI 16).

Tako|e, njih je potrebno sagledati u kontekstu plana dràvnog razvoja koji treba osmisliti u sklopustrategije dràve za pristup.


14STRANA


Iako kompleksno ustavno ure|enje BiH uspostavlja nekoliko nivoa vlasti, ipak se na svakom od njihuveliko koristi metoda izrade zakonski propisa koja u najve}oj mogu}oj mjeri odraàva praksu itradiciju biv{e Jugoslavije. Me|utim, bilo bi pretjerano re}i da ukupna percepcija klju~nih aktera javneuprave o izradi jo{ uvijek poti~e iz takve dimenzije. Naàlost, slabo se shvata va`nost izrade kvalitetnihzakonskih propisa. To je posebno slu~aj na politi~koj sceni, a mnogo toga poznatog i prakticirang sebrzo gubi.

Ambicije ka ~lanstvu u Evropskoj uniji istovremeno postavljaju ogromne nove zahtjeve na sistemkvalitetne izrade propisa {to podrazumjeva nove karakteristike, nepoznate u predratnoj praksi. Dosada je izrada zakonskih propisa predstavljala marginalan elemenat procesa reforme javne uprave.Me|utim, sada je jasno da se mora nadoknaditi izgubljeno te da }e biti potrebno dodati nove elementekako bi se ostvario evropski cilj, uz jo{ ve}u predanost svih aktera u procesu.

Do sada u ovoj oblasti, uz rijetke izuzetke, nije u~injen gotovo nikakav napor javne uprave u BiH. Kakobi se poduzeli koraci naprijed, Pregled izrade zakonskih propisa predlaè sljede}e klju~ne mjere:

Postoji potreba za ukupnom politikom pristupa kvaliteti zakonskih propisa. Iako se mogu dodatnousavr{iti, nova "Jedinstvena pravila za izradu propisa" koje je nedavno usvojila Parlamentarnaskup{tina BiH predstavljaju dobar primjer onoga {to je potrebno a to bi trebali slijediti svi nivoivlasti.

Postoji jako ograni~en nivo obavje{tenosti o izradi zakonskih propisa kao vrsti specijalisti~kepravne prakse, koja zahtjeva ne samo posebne sposobnosti i relevantno iskustvo ve} i povremenopoha|anje kurseva obuke. Dominantno mi{ljenje jeste da su svi pravnici sposobno za takvezadatke a ~esto je slu~aj da iste osobe koje se bave izradom zakonskih propisa, obavljaju ikadrovske poslove, ugovaranje i druge pravne zadatke. Kako bi se ovo promjenilo, potrebno jevratiti se na predratnu praksu formiranja specijaliziranih odjeljenja za normativna pitanja, baremu najve}im ministarstvima, dok bi manje institucije sa normativnim mandatom imalespecijalizirana pojedina~na radna mjesta. Osoblje raspore|eno na ove du`nosti trebalo bipoha|ati specijalisti~ku obuku, {to je imperativ jer se potrebne vje{tine ne mogu ste}ikonvencionalnim univerzitetskim obrazovanjem. Sli~an pristup treba primjeniti i uparlamentarnim slu`bama na svim nivoima, imaju}i u vidu va`nost stru~ne pomo}i zastupnicimau parlamentu kao predlaga~ima amandmana i nacrta zakona.

Jedan od na~ina koji bi sistem izrade propisa u~inio u~inkovitijim a u dugoro~nom perioduostvario u{tede sredstava jeste ulaganje u informati~ke aplikacije koje pomaù u radu i smanjujusveukupni broj osoblja potrebnog za izradu kvalitetnog zakonskog teksta. To bi moglo uklju~ivatiuvo|enje software-a za izradu propisa (to je u su{tini specijalizirana verzija MS Word programa);kori{tenje elektronskog sistema za formalno slanje nacrta propisa, obja{njenja i mi{ljenja uelektronskom formatu (time bi se sjednice vlade odràvale uz minimalnu koli~inu papirnogradnog materijala); kao i pretraìve baze podataka o zakonodavstvu (uklju~uju}i odluke suda,literaturu i zakonske izvore EU) obuhvataju}i sve nivoe vlasti.

Ukoliko razmatramo kako pokrenuti organizaciju, rije{iti kadrovska pitanja i postavitiinformati~ke resurse, nesumnjivo je da prvo moramo pregledati na~in na koji se donose prvobitneodluke o izadi propisa. To se odnosi na na~in kojim se kreiraju zakonski programi vlada, aposebno o~igledni neuspjeh da se provedu preliminarne analize kao obrazloènje za zakonskeinicijative kao i mogu}e postavljanje prioriteta u toj oblasti od strane vlade. Danas, ~injenica da suzakonski projekti uvr{teni u radne planove bez ikakvog obja{njenja o planiranim ciljevimauzrokuje da se kasnije aktivnosti izrade de{avaju u izolaciji i bez aktivnog interesa politi~kogrukovodstva.

Potrebno je i pobolj{ati sada{nji obrazloènja uz propis. Na svim nivoima vlasti Pravilnici o raduvlade (ili sli~ni dokumenti) zahtjevaju da ovi bitni dokumenti sadrè pristup podnosioca propisa i


15STRANA


3. IZRADA PROPISA

obja{njenje specifi~nih pitanja. To se odnosi na nomotehniku i stil izrade, jednakost u tri slu`benajezika, uskla|enost sa specifi~nim oblastima pravnog sistema (npr. organizacija uprave, interneobaveze, krivi~na politika i o~igledno, Ustav), kao i vrlo va`nu procjenu o budètskimimplikacijama propisa i stepen usklaènosti sa propisima EU. U mnogim ovim slu~ajevima, osimzahtjeva o izvje{taju unutar obja{njenja, podnosioci propisa ne dobijaju dovoljnu pomo} u viduposebnih mehanizama ili metodologije. Do sad je postignut odre|eni napredak u oblastiuskla|ivanja sa zakonima EU, ali drugim aspektima - poput u~inka na budèt - treba posvetitizna~ajniju pa`nju.

I kona~no, posebna pa`nja treba se posvetiti odnosu izme|u izrade propisa i kreiranja politikedjelovanja. To }e zahtjevati uvo|enje formalnijeg ciklusa izrade, podno{enje teza i analizeo~ekivanih u~inaka nacrta propisa i u smislu kapaciteta za ostvarenje èljene svrhe kao i odsustvuneèljenih u~inaka. Iako vlasti i tekst Pravilnika o radu parlamenta ne ostavljaju prostora zaovakve provjere, one se obavljaju na nesistemati~an na~in. Kako bi se situacija unaprijedila, takvapravila treba izmijeniti kako bi se omogu}ile podrobnije i ciljane konsultacije sa vladom inevladinim akterima, {to predstavlja najjednostavniji i najjeftiniji na~in da se ocjeni u~inakregulative. U dugoro~nom periodu, svi nivoi vlasti, po~ev{i od dràvnog, trebali bi po~eti uvoditipraksu analize u~inka regulative (RIA), s ciljem detaljnijeg ocjenjivanja ekonomskih, socijalnih idrugih efekata najva`nijih dijelova predloène zakonske regulative.

Gorenavedeni koraci smatraju se glavnim ta~kama intervencije, uz poduzimanje mjera u toku sljede}ih3 do 5 godina. U ovisnosti od stepena napredovanja, neke mjere bi mogle postepeno uticati na sve nivoevlasti iako prioritet treba dati pilot programima na dràvnom nivou.


16STRANA


Upravni postupci su sredstva preko kojih gra|ani i privredni subjekti najdirektnije stupaju u kontakt saorganima uprave svakoga dana: po~ev{i od izdavanja li~nih dokumenata do dobivanja dozvole zaobavljanje privredne djelatnosti, od zaklju~ivanja braka do ovla{tenja za uvoz, upravni postupci su diosvakodnevnog ìvota pojedinaca. Na osnovu zakona, izbalansiranost (odnos) javnog i privatnog interesaodre|uje akciju organa uprave u konkretnom slu~aju. S tim u vezi, procesna pravila "poga|aju" ovajbalans koji reguli{e procesno-pravni tretman individualnog zahtjeva uz istovremeno omogu}avanjejavnoj administraciji da postupa efikasno.

Javna uprava je, zato, u najve}oj mjeri pravna kategorija - i to ona u kojoj BIH ima dugu i jaku tradiciju.U svakom slu~aju, ovaj pregled je dokazao da je trenutno stanje ova tradicije daleko od "zdravog":pre~esto uprava gubi iz vida svrhu postojanja procesnih pravila koja reguli{u odlu~ivanje u upravnimstvarima, redukuju}i ih na prostu sebi dovoljnu pravnu mantru od koje gra|ani i poslovni subjekti nedobivaju ba{ previ{e. Za{tita prava i interesa stranaka, u stvari, ne moè se posti}i odlu~ivanjem uupravnim stvarima - ponekad ~ak izdavanje obi~ne potvrde moè biti dugo i komplikovano ~ime postajenajneprijatniji teret za one ~ijim interesima u postupku treba da posluì.

Na svim nivoima vlasti, postoji evidentna i jasna potreba za ozbiljnom reformskom strategijomokrenutom klijentu (stranci). Ovaj zadatak nije nemogu}e izvesti: pri tome se moè osloniti na nekolikodekada staro iskustvo primjene i vaè}e podvr}i pojednostavljivanju (simplifikaciji), kako bi procesno-pravni instituti bili ugra|eni u zakone koji reguli{u postupanje u upravnim stvarima koji se odnose nakonkretne, individualizirane slu~ajeve. Ukupno gledav{i, Pregled savjetuje da svi glavni nivoi vlasti ({touklju~uje dràvni nivo, entitetske nivoe i nivo Br~ko Distrikta Bosne i Hercegovine), postupe poslijede}im predlozima:

(1) Formiraju "me|u-vladinu" radnu grupu koja }e usvojiti program unapre|enja kvalitetaodlu~ivanja u upravnim stvarima, koji }e biti zasnovan na sadràju ovog izvje{taja i drugimrelevantnim mi{ljenjima. O glavnim karakteristikama programa trebala bi biti postignutasaglasnost na svim nivoima vlasti, dok dodatne mjere mogu biti poduzimane u od stranepojedin(a~n)ih organa uprave.

(2) Ova radna grupa bi trebala zapo~eti s kreiranjem strategije koja bi se usredsredila na zakonodavstvo.

(a) U tom smislu, predlaè se usvajanje jedinstvenog Zakona o upravnom postupku (ZUP) koji bi seprimjenjvao u cijeloj Bosni i Hercegovini, sve u svrhu preveniranja problema koji se mogu javitiu àlbenim postupcima koji "prelaze" iz jednog u drugi (vi{i) nivo vlasti i razlika u za{titi koja seosigurava strankama (gra|anima) na teritoriji cijele dràve. Novi ZUP bi trebao sadràvatinekoliko inovacija koje bi uklju~ivale:

Minimalne standarde upravnog djelovanja koje treba primijenjivati organ koji osiguravausluge ({kole, bolnice, itd), u postupcima u kojima se ZUP primjenjuje samo na osnovuprincipa analogije.

Delegaciju ovla{tenja za odlu~ivanje (ne samo za pripremanje odluka) vi{im nivoimazaposlenih u okviru institucije, odn. organa uprave.

Elektronski na~in komunikacije izme|u organa i stranaka i mogu}nosti da se postupakpokre}e i u njemu izjavljuje àlba elektronskim putem.

Mjere koje trebaju pojasniti modalitete pristupa dokumentima koji se nalaze u spisukonkretnog predmeta (upravne stvari) kao i svrhu Zakona o slobodnom pristupuinformacijama u tom smislu.

Uvo|enje "pozitivne {utnje" ({utnja = pozitivna odluka), makar i u odre|enom broju slu~ajeva,{to se moè regulisati i uvo|enjem za tu svrhu posebnih rokova.

Obavezu drugostepenog organa da odlu~uje u meritumu stvari, makar u odre|enom broju slu~ajeva(kada spis sadr i sve {to je potrebno za dono{enje pravilne i na zakonu zasnovane odluke).

Isklju~ivanjem mogu}nosti da se stranka unaprijed odrekne prava na izjavljivanje àlbe uupravnom postupku.

Isklju~ivanjem vanrednih pravnih lijekova poni{tavanje ili ukidanje rje{enja uz pristanak ili pozahtjevu stranke kao i zahtjeva za za{titu zakonitosti.

(b) Zakonodavne mjere tako|e trebaju uklju~ivati i ne koje se odnose na materijalno-pravnepropise koji reguli{u odre|enu materiju:

Na svakom nivou vlasti, treba da postoji centralna evidencija i analiza postoje}ih postupaka, kojabi trebala posluìti, prije svega, u svrhu (pr)ocjene da li je uop{te nu`no odstupati od ZUP,


17STRANA


4. UPRAVNI POSTUPAK

Na osnovu prikupljenih podataka, centralne jedinice odgovorno za upravno odlu~ivanje nadràvnom, entitetskim i nivou Br{ko Distrikta trebali bi pomo}i pojedinim organima upravekoji odlu~uju u upravnim stvarima po pitanju primjene mjera pojednostavljenja odn.administrative simplifikacije (npr. putem uvo|enja {altera na kojima stranke mogu uraditisve {to je potrebno da bi im bila pruèna konkretna usluga ili npr. ISO certifikat).

(3) Drugi dio mjera se ti~e organizacije. U tom smislu:

(a) Centralne jedinice odgovorne za odlu~ivanje u upravnim stvarima na svim nivoima vlasti(Ministarstvo pravde BiH, FBiH, Ministarstvo uprave i lokalne samouprave RS i Odjeljenje zastru~ne i administrativene poslove Br~ko Distrikta) bi trebali formirati Koordinacioni odbor usvrhu usagla{avanja o zajedni~kim standardima pruànja usluga i razmjene resursa zaobuku klju~nog osoblja koje je uklju~eno u odlu~ivanje u upravnim stvarima.

(b) Na svim nivioima vlasti jedinice odgovorne za odlu~ivanje u upravnim stvarima trebaju bitirestrukturisane u smislu osposobljavanja (izgradnje kapaciteta) za analiti~ko i strate{koplaniranje kako bi se pobolj{ali sistemi upravnog odlu~ivanja. Ova tijela (kapaciteti) bi tako|ebili odgovorni i za upravne inspekcije.

(c) U FBIH posebno, sistem upravnih inspekcija bi tako|e trebao biti reorganizovan, a njegovaefikasnost pobolj{ana, u skladu sa modelom teritorijalne dekoncentracije koja bi spojilaupravne inspekcije federalnog i kantonalnog nivoa. Na dràvnom nivou, kao prioritetanzadatak, upravni inspektori bi trebali biti imenovani {to prije.

(d) Unutar svakog organa uprave (institucije) sa relevantnim i multiplikovanim ovla{tenjima zaodlu~ivanje u upravnim stvarima, trebalo bi razviti minimalne kapaciteta za analiti~ko istrate{ko planiranje, makar u formi jednog lica - specijaliste koji bi bio zaduèn za periodi~neanalize i izradu izvje{taja.

(e) U Br~ko Distriktu bi posebno trebalo reformisati koncept prvostepenog odlu~ivanja, na na~inda Pravna slu`ba delegira odre|ena ovla{tenja koja bi odjeljenjima omogu}ila da samipripremaju i donose odluke u upravnom postupku.

(4) Tre}i dio mjera se odnosi na postupke. U tom smislu:

(a) Treba u~initi sve napore da se iskoriste prednosti potencijalnog doprinosa primjeneinformacionih tehnologija (IT) postupcima "iza {altera" (back-office procedures), po~ev{i odrazmjene informacija organa uprave kako bi se se eliminisao nepotreban teret za njih.Uvo|enje menad`menta predmetima (case management) i programa za pra}enje rada napredmetima (workflow softver) tako|e treba rezmotriti u svrhu pomo}i organima uprave dapostupaju o okviru zakonom odre|enih rokova.

(b) Organi uprave koji odlu~uju u upravnim stvarima trebalo bi provode periodi~ne analize svojeprakse, o ~emu bi trebali izvje{tavati rukovodstvo organa uprave i centralnu institucijezaduènu za upravno odlu~ivanje. Ove analize (uklju~uju}i i statisti~ke podatke) treba dabudu usredstre|ene na donesene odluka kao i da sadrè povratne informacije oddrugostepenih organa, upravnih inspekcija, Ombudsmena i pravosu|a.

(c) Pravilnik koji bi detaljno regulisao metodologiju postupanja upravne inspekciji bi trebao bitiizra|en i kori{ten kao podloga (osnova) za rad inspektora kao i za postupanje popredstavkama stranke kojima ona traè odre|ene informacije. Ovla{tenja inspektora trebada budu fokusirana na upravni postupak i standarde pruànja usluga, pri ~emu bi njihovauloga u oblasti radnih odnosa bila smanjena.

(5) Peti dio mjera se odnosi na obuku. U tom smislu:

(a) Posredstvom Koordinacionog odbora, treba ustanoviti sistem obuke i izdavanja certifikata zaobavljenu obuku (uklju~uju}i stru~ne ispite) za upravne inspektore i za personal (referenti,vodtitelji postupka) koji je uklju~en upravni postupak u organima uprave.

(b) Tako|e, treba izraditi posebne programme profesionalnog usavr{avanja za osoblje kome supovjereni stru~ni analiti~ki i strate{ki poslovi (kako unutar pojedinih organa uprave tako i uokviru centralne jedinice) a mo`da i za osoblje koje neposredno stupa u kontakt sastrankama na {alterima ({alterska slu`ba).

Osim ovih mjera, preporu~uje se da se izvr{i jo{ jedan pregled, uklju~uju}i i onaj metodom uzorka, kojibi se bavio odlu~ivanjem u upravnim stvarima na nivou kantona (U FBiH) i op{tina (u FBiH i RS), kojisu nivoi odlu~ivanja najdirektnije odgovorni za pruànje usluga gra|anima.


18STRANA


Informacione tehnologije (IT) postaju sve va`nije sredstvo u cjelokupnoj transformaciji uprave, kako u pogleduunapre|enja unutra{njih procedura i funkcija tako i u na~inu na koji uprava sluì gra|anima i poslovnimsubjektima. Ve}a politi~ka svijest u vezi sa e-upravom i internim kori{tenjem informacionih tehnologija ujavnoj upravi je postala sve vidljivija u mnogim zemljama, te su mnoge vlade dale prioritet informacionimtehnologijama kako bi, ne samo pojednostavile odnos izme|u uprave i gra|ana pove}anjem kvalitetaponu|enih usluga i efikasnosti internih procedura, nego tako|e da bi smanjile tro{kove uprave.

Naàlost, na svim nivoima uprave BiH postoji slabo razumijevanje uloge koju IT moè da ima u reformi javneuprave i pobolj{anja koje IT moè da donese. Dok uspjeh e-uprave zavisi od ispravne kombinacije upotrebeinovativnih informaciono-komunikacijskih tehnologija (IKT), reorganizacije i edukacije, uvo|enje IT-a u javnuupravu BiH se jo{ uvijek tretira kao puka kompjuterizacija poslovnih procesa, a ne kao sredstvo za ukupnureformu uprave. Nepostojanje politi~ke svijesti doprinosi nepostojanju sistematskog, organiziranog imetodolo{kog pristupa kori{tenju IT-a u javnoj upravi i nije nikakvo iznena|enje da je BiH jedna od poslednjihzemalja u regionu koja je usvojila dràvnu IT strategiju (novembar 2004. godine). Ipak, brz razvoj web tehnologije,koji je pru io nove mogu}nosti za integraciju informacionih sistema, jeftina infrastruktura za razmjenu podatakai mogu}nost pristupa informacijama i uslugama uprave sa svakoga mjesta su pru ili jedinstvenu {ansu BiH danapravi divovski skok u relativno kratkom vremenu i da se svrsta me|u efikasne, gra|aninu okrenute uprave.Zbog toga je hitno potrebno jako politi~ko opredjeljenje ka upotrebi IT-a koje }e osigurati da BiH iskoristi punepotencijale koje joj nude nove tehnologije i Evropsko informati~ko dru{tvo da bi postavila temelje ekonomijizasnovanoj na znanju, nude}i mnoge nove mogu}nosti gra|anima i privrednim subjektima.

Postizanje e-uprave zahtijeva sistematski pristup ka dosljednom kori{tenju IT-a i koordinaciju svih ITaktivnosti na svim nivoima uprave. Zbog toga je pozitivno da je rje{avanje pitanja uvo|enja IT-a u posloveuprave odnedavno zapo~elo da se tretira i kroz detaljne strate{ke dokumente. Najva`nija je izrada i usvajanjestrategije i akcionog plana za e-upravu prema oblastima aktivnosti i razvoja koje su identifikovane u op}ojPolitici razvoja informati~kog dru{tva u BiH. Ova strategija i prate}i akcioni plan za e-upravu pokrivaju periodod 2004. do 2007. godine i daju strate{ke pravce i smjernice za aktivnosti koje }e se odvijati pri razvoju e-uprave u BiH na svim nivoima (dràvnom, entitetskom, nivou Br~ko Distrikta, kantonalnom, gradskom iop}inskom). Me|utim, neophodno je definirati prioritete me|u predloènim IT projektima na osnovurealne analize postoje}ih kapaciteta i mogu}nosti, na osnovu odrìvih modela kada se radi o tro{kovimadugoro~nih projekata (npr. uzimaju}i u obzir kori{tenje open source software, ocjene parametara, tro{koveodràvanja itd.) i na raspoloìvoj politi~koj volji za njihovu implementaciju, tako da se mogu osigurati potrebnasredstva. Treba slijediti princip "Ciljaj visoko, a po~ni od maloga": neki pilot projekti u nekim prioritetnimoblastima mogu biti definirani kroz princip ~isto postepenog, dio po dio, napredovanja, koji }e bitikoncentriran na kratkoro~ne rezultate koji }e kasnije biti pro{ireni na razli~ita podru~ja.

Pored toga, trenutno nepostojanje jake, sposobne i nezavisne IT agencije za dràvnu upravu, koja bi bilanadle`na za izradu sistema e-uprave, od strategije do realizacije, te za koordiniranje informati~kihaktivnosti koje se obavljaju na raznim nivoima i u raznim ministarstvima, predstavlja ozbiljnu prepreku zausvajanje sistematskog i metodolo{kog pristupa optimalnoj upotrebi IT-a. Iako se postoje}i nacrt zakonao Agenciji za informati~ko dru{tvo (AID) uglavnom odnosi na institucije na dràvnom nivou, hitno jepotrebno od ne~ega po~eti. Štovi{e, nepostojanje koordinacije u oblasti IT-a je tako|e vidljivo na svakompojedina~nom dràvnom nivou, jer nema nikakvog formalnog organa zaduènoga za koordinaciju e-uprave, osim u Br~ko Distriktu BiH. Tu je relativno mala institucionalna sloènost omogu}ila lak{ucentralizaciju nekih IT funkcija u Pododjeljenje za informatiku koje je nadle`no za IT strate{ko planiranje,koordinaciju, standarde, konkretne instrukcije i preporuke u vezi sa IT-jem, IT nabavku i IT zakonodavstvo.Neka vrsta centralizacije IT funkcija, koja je pokrenuta zbog nedostataka sredstava i da bi se ostvarile nekeu{tede u budètu, je primjetna i na nivou RS-a, gdje Sekretarijat Vlade RS-a djeluje kao "Internet i e-mailprovider" za neke institucije RS-a. Sli~no ovome, na dràvnom nivou, Direkcija za implementaciju CIPSprojekta pomaè nekim institucijama pri implementaciji njihovih informacionih sistema (npr. Ministarstvosigurnosti). Da bi se efikasno iskoristili nedovoljni informati~ki ljudski potencijali (trenutno razbacani usvim institucijama prvenstveno obavljaju}i funkcije help deska i odràvanja), trebaju se na svim nivoimauprave formirati IT centri znanja, koji }e formalno centralizovati neke operativne IT usluge i koji }eodràvati jake veze sa budu}om AID.


19STRANA


5. INFORMACIONA TEHNOLOGIJA

U pogledu IT osoblja, nedostatak kvalifikovanih kadrova moè biti uo~en na svim nivoima jer uslovi zazaposlene u institucijama javne uprave nisu konkurentni uslovima u privatnom sektoru. Zbog togatreba izraditi neku vrstu strategije za zadràvanje deficitarnog IT kadra (npr. davanje stimulacija kao{to su bonusi na platu, stalna IT edukacija, rad na najsavremenijim tehnologijama itd.), paralelno uzizradu strategije za unajmljivanje IT usluga.

Tre}i klju~ni preduslov za e-upravu, pored IT strategije sa precizno definiranim prioritetima i formalnihorgana nadle`nih za koordinaciju i implementaciju e-uprave, jeste adekvatan zakonski okvir. U BiH jepostepeno po~elo usvajanje i primjena zakona o infrastrukturi elektronskih komunikacija i srodnihusluga u skladu sa okvirima koje daju odgovaraju}e Direktive Evropske unije. U poslednjih nekolikogodina je napravljen zna~ajan napredak u pogledu propisa u podru~ju telekomunikacija, te prematome i u podru~ju IT infrastrukture. Pored toga, zahvaljuju}i velikim stranim donacijama u poslednjihnekoliko godina, razvoj najsavremenijih informacionih sistema je tako|e pokrenuo neke inicijative uizradi zakonskog okvira. Na primjer, dono{enje Zakona o za{titi li~nih podataka i Zakona o centralnomregistru i razmjeni podataka je ubrzano zbog potrebe da se implementira CIPS projekat. Pa ipak i dandanas, postoje}e IT zakonodavstvo je nasumi~no i rascjepkano, tako da ostavlja BiH daleko od acquiscommunautaire zahtjeva i potreba savremenog informati~kog dru{tva. Zbog toga je hitno potrebankoherentan i sveobuhvatan zakonodavni okvir za kori{tenju IKT-a. U ovom pogledu je va`nospomenuti trenutni projekat UNDP-a za reformu e-zakonodavstva koji podràva stvaranje nove irevidiranje postoje}e IT legislative u BiH, i, nadajmo se, neke osnove za stvaranje e-uprave, kao {to jeZakon o elektronskom potpisu, }e uskoro biti uspostavljene.

Trenutni globalni trend u razvijenim zemljama je ogromno investiranje u razvoj IT-a, jer dugoro~nogledano, kori{tenje IT-a dovodi do ukupne u{tede sredstava ili, u najmanju ruku, osloba|a sredstavakoja se mogu preusmjeriti na druga podru~ja uprave koja s pravom to zasluùju. Istovremeno, u BiH,nepostojanje politi~ke volje za stvaranje e-uprave, ve} pomenuta gore u tekstu, obi~no ima zaposljedicu nepostojanje finansijske i strate{ke podr{ke za IT aktivnosti tako da se one sprovode po ad-hoc principu i ~esto zavise od interesa i volje pojedinih slu`benika. Ipak, neke inicijative u vezi sa e-upravom su podràne ili od strane doma}ih organa vlasti ili od strane me|unarodne zajednica.Me|utim, u odsustvu sveobuhvatne strategije za e-upravu, koja je tek nedavno usvojena, ve}inaimplementiranih IT projekata se do sada bavila hitnom potrebom da se rije{e "goru}a" pitanjanaslije|ene situacije u ovoj oblasti i zbog toga su implementirani IT projekti ostali izolirani jer sura|eni samo kao rje{enje jednog jedinog problema (npr. kompjuterizacija operacija u odre|enojinstituciji) umjesto kao sastavni dio cjelovite reforme primjene IT-a u dràvnoj upravi.

Kao rezultat ovoga do{lo je i do izuzetno velikih razlika u nivou primijenjenih informacionih tehnologijaod institucije do institucije, tako da se mogu na}i najmoderniji informacioni sistemi i dobro razvijenemreè (kao {to je CIPS informacioni sistem i veoma kvalitetna infrastruktura na dràvnom nivou kojaje razvijena u toku implementacije CIPS projekta) ali i veoma zastarjeli informacioni sistemi, pa ~ak imanualni rad bez ra~unara. Me|utim, izuzetan je podatak, postignut uglavnom zna~ajnim stranimdonacijama, da skoro 70% zaposlenih u cijeloj javnoj administraciji BiH ima pristup vlastitom ra~unarui zajedni~kom {tampa~u i, {tovi{e, uprkos nedostatku mogu}nosti konstantne IT obuke koja treba dabude usmjerena na one koji su u opasnosti da njihova znanja budu prevazi|ena brzim promjenama,veliki broj zaposlenih ima neka osnovna ra~unarska znanja. Na àlost, zbog nepostojanja koordinacije,mre`na povezanost institucija na svim pregledanim nivoima je ograni~ena, osim u Br~ko Distriktu BiHgdje je u toku inicijativa da se me|usobno poveù sve zgrade uprave u okviru Distrikta, pri ~emu bi seomogu}io jedinstveni i za sve pristup Internetu, kao i zajedni~ki mail server sa zajedni~kim rje{enjimaza IT sigurnost. Za razliku od Br~ko Distrikta BiH, na drugim pregledanim nivoima je uobi~ajno dasvaka pojedina~na institucija pla}a usluge mjesnog providera Internet usluga (Internet provider) kakobi imala pristup Internetu i pojedina~ne e-mail ra~une, dok se sigurne komunikacijske linije morajuunajmiti od tri glavna Telekom operatora. Ne postoji sigurna i pouzdana infrastruktura sa Internetprotokolima za javnu upravu u cijelosti, bez obzira na nivo. Koherentne komunikacije i informacionainfrastruktura u javnom sektoru, koja bi obezbje|ivala pouzdan, siguran i jeftin pristup zajedni~kiminformacionim sistemima i sigurnu razmjenu podataka, kako u okviru samoga javnoga sektora tako i


20STRANA


komunikaciji uprave sa vanjskim subjektima, jesu temelj razvoja i implementacije informacionihsistema, aplikacija i elektronskih usluga u podru~ju uprave i zbog toga trebaju da budu prioritet.

Pozitivna ~injenica da 70% dràvnih slu`benika ima pristup ra~unaru je donekle naru{ena zato {to jejedan od ozbiljnih problema, uo~en na svim nivoima vlasti, kori{tenje nelicenciranog software-a(uglavnom na pojedina~nim radnim stanicama). Manje od 25% pregledanih institucija koristi isklju~ivolicencirani software. Ovaj problem treba da se rje{i zajedni~ki, za sve uprave u cijeloj zemlji, te sestoga trebaju provesti pregovori sa software-skim ku}ama za javni sektor u cijelosti i timeobezbijediti najpovoljnije uslove i redukciju cijena. Uporedo, treba analizirati i mogu}nosti prelaska naopen source software, kao i upotrebu mije{anih modela (paralelno kori{tenje vlasni~kog i open sourcesoftware-a), kako kratkoro~no, tako i dugoro~no. Op}enito, treba izraditi software-sku strategiju zajavni sektor sa ciljem da se obezbijedi da organi vlasti mogu birati software na principu "najboljeg inajjeftinijeg" - bez obzira da li je software open source ili vlasni~ki.

Analiziraju}i zahtjeve iz e-Europe 2005, u kojoj se kori{tenje IT-a od strane uprava uglavnom koncentri{ena online javne usluge (posebno 20 e-usluga: 12 javnih usluga za gra|ane i 8 javnih usluga za poslovnesubjekte), situacija u BiH varira od situacije "ne postoje informacije o uslugama na Internetu" do situacijeda se "samo informacije o uslugama nalaze na Internetu" (kao {to je opis procedura, zakonodavstva itd).Uop}eno govore}i, postoji ohrabruju}a svijest o kori{tenju Interneta kao, u najmanju ruku, sredstvapomo}u koga javne institucije daju informacije klijentima, i ve}ina pregledanih institucija, na svim nivoima,ima vlastite web stranice, na kojima uglavnom daju stati~ne informacije sa raznolikim vizuelnim ikonceptualnim identitetima. Jo{ uvijek nedostaje BiH portal u javnoj upravi BiH kao vrsta "one stop shop"portala koji bi sadràvao linkove za odgovaraju}e sub-portale za dràvni, entitetske i nivo BD.

U veoma malom broju slu~ajeva je postignuta jednosmjerna interakcija, {to zna~i da su dostupni prazniformulari i obrasci prijava koji se mogu skidati (download), ali su sve institucije, generalno, daleko izaostaloga svijeta kada je rije~ o transakcionim i me|u-institucionalnim uslugama. Ovo je zbog toga {torazvoj usluga e-uprave mora biti dopunjen zna~ajnom back-office reorganizacijom koja }e omogu}itidavanje usluga po principu 'bilo koji podatak, na bilo kom mjestu i u bilo koje vrijeme'. Ovo zahtijeva re-inìnjering poslovnih procesa i promjene u organizaciji jednog ili vi{e dràvnih organa uklju~enih u ovajproces, kao i distribuciju ovla{tenja, funkcija i zadataka. Ovaj veoma sloèn zadatak je ve} zavr{en za nekolikousluga (npr. li~ni dokumenti, promjena adrese), ali ~ak i sa naprednim back-officima, neodgovaraju}izakonski okvir, koji je ve} gore spomenut, onemogu}ava da ove usluge budu transakcione.

êsto, svaka institucija vodi svoje vlastite evidencije, koje ~esto sadrè duple podatke i gre{ke. Oviinformacioni sistemi, koji se uop}eno mogu opisati kao "tehnolo{ka ostrva", }e se u bliòj budu}nostisusresti sa problemima interoperabilnosti, integracije i me|usobne komunikacije. Zbog toga, budu}adràvna IT Agencija treba {to prije izraditi jasnu strategiju za osnovne registre, uklju~uju}i zajedni~kenapore na stvaranju zajedni~kih, otvorenih standarda za razmjenu podataka kao i standarda zatehni~ku interoperabilnosti izme|u aplikacija (najvjerovatnije baziranih na XML-a). Trenutni trend u EUje da me|usobna povezanost, razmjena podataka i usluge koje pruàju IT sistemi javnog sektora suzasnovani na interoperabilnosti, a ne na integraciji IT sistema. Zbog toga bi rad na okviru za ITinteroperabilnost za javni sektor BiH, zasnovan na nedavno objavljenom Okviru za evropskuinteroperabilnost (EIF) trebao da postane dugoro~ni prioritet. Ostvarenje strategije, integracije ime|usobne povezanosti raznih evidencija i drugih va`nih prikupljenih podataka treba da se nastavikako bi se osigurali podaci boljeg kvaliteta koji podràvaju upravne funkcije i istovremeno skidaju teretsa gra|ana koji mu je nametnut kroz obavezu prikupljanja podataka. Paralelno sa me|usobnompovezanosti vertikalnih aplikacija (npr. poreski registar, registar socijalne pomo}i, registar privrednihsubjekta itd.) treba izraditi i strategiju za razvoj informacionih sistema koji podràvaju horizontalnefunkcije (npr. finansije, kadrove itd.) jer isto software-sko rje{enje moè automatizovati zajedni~keprocedure u ve}ini institucija uz znatne finansijske u{tede. Trenutna situacija je da mnoge institucijeindividualno poku{avaju da automatizuju neke od ovih ~estih procedura i dolazi do dupliranja u radu,bespotrebnog tro{enja sredstava i vjerovatno }e u budu}nosti do}i i do problema sa interoperabilnosti.


21STRANA


Odnosi kontrole u modernim demokracijama ne obuhva}aju samo odnos izme|u izvr{nog, sudskog izakonodavnog stupa vlasti, nego sve vi{e nastoje naglasiti i odgovornost svakog od njih prema javnosti.To nije samo i pitanje glasanja na izborima nego i svakodnevnog odnosa prema medijima (koji se danas~esto nazivaju "~etvrtim stupom vlasti") kao i kroz direktnije kanale komunikacije, kao {to jeelektronski (Internet). Rastu}e participativne dimenzije javnosti u upravi ja~aju veze izme|u javnepolitike djelovanja i komunikacije: uspjeh djelovanja vlasti i uprave sve vi{e ovisi o kapacitetu upraveda zadovolji o~ekivanja kao i da pruì jasna i uvjerljiva obja{njenja za usvojena rje{enja. Zbog toga jeefikasna komunikacija klju~na u izgradnji uprave koja treba biti sposobna ostvarivati ciljeve i u istovrijeme biti u potpunosti odgovorna prema gra|anima koji pla}aju za njeno postojanje. Diljem Evropevlade sve vi{e ulaù u informativne kampanje, interaktivne web stranice i blizak odnos s medijima - dabi se osiguralo da su stavovi javnosti uzeti u razmatranje kao i da je politika djelovanja pro{irena ishva}ena na korektan na~in. To je pogotovo slu~aj kada uprava donosi transformacije koje imajudugoro~ne ekonomske i socijalne implikacije, kao {to je slu~aj sa npr. procesima EU integracija idrugim va`nim izazovima sa kojima se BiH mora suo~avati u skoroj budu}nosti.

Trenutno se me|utim institucionalna (vladina) komunikacija u BiH moè ocijeniti u po~etnoj fazi:politi~ka kultura vladinog informacijskog elitizma i institucionalne tajnosti tek se postepeno uklanjakulturi rastu}ih imperativa ve}e odgovornosti vlasti. U posljednje tri godine, oko 36% institucija nanivou dràve i entiteta su po~eli uklju~ivati komunikacijska pitanja i taj postotak stalno raste. Naàlost,upravo mnoga ministarstva, pogotovo na nivou BiH i FBiH jo{ uvijek nisu poduzeli dovoljno da bipopravili situaciju. Iako u trenutnom stupnju razvoja postoji odre|eni broj dobrih praksi, ad hoc na~inna koji se uspostavljaju komunikacijski kapaciteti nije rezultirao suvislim i koordiniranimhorizontalnim sistemima (sa djelomi~nom iznimkom RS). Razumijevanje najvi{eg rukovodstva zava`nost i ulogu komuniciranja je jo{ uvijek vrlo nejednako, organizacijske strukture su fragmentiranei neefikasne a aktivnosti se ne provode na sistematski na~in. Da bi se ubrzao ovaj proces i optimiziralauloga postoje}ih resura, Pregled preporu~a slijede}e klju~ne mjere:

Po pitanju postavke sistema (politika djelovanja, organizacija i resursi):Iako je uprava pove}ala svoj interes za komunikaciju, vizija politike djelovanja po tom pitanju je jo{nejasna, pogotovo po pitanju uloge informacijskih slu`benika u dono{enju relevantnih odluka kao iodvajanju njihove uloge od politi~kog marketinga. Predlaè se da centralni uredi za informiranje (sadonatorskom pomo}i) ograniziraju program kvalitetnih seminara o vladinim komunikacijama zavisoko rukovodstvo. Uzimaju}i najbolje iz tih saznanja, BIH, FBiH i BD vlade trebale bi usvojitiRezoluciju o institucionalnoj komunikaciji (tragom Protokola koji je ve} usvojen u RS), kao glavnogdokumenta politike djelovanja u ovom podru~ju. Na bazi tog dokumenta, centralni uredi zainformiranje trebali bi sura|ivati na dono{enju detaljnijeg Priru~nika koji bi sadràvao upute zadnevnu praksu. Uzimaju}i ove sadràje u obzir, informacijski slu`benici u individualnim institucijamatrebali bi izraditi komunikacijske planove paralelne sa uobi~ajenim institucionalnim radnimplanovima kojih bi, sa odobrenjem rukovodstva institucija, oni postali dio.

Potreban organizacijski sistem je jo{ uvijek u velikoj mjeri fragmentiran. Centralni uredi zainformiranje su postavljeni i u Vije}u ministara i pri vladama FBiH i RS (Br~ko Distrikt je u procesuuspostavljanja pri Uredu gradona~elnika), ali samo onaj pri Vladi RS pruà odre|eni nivokoordinacije i dijeljenja resursa. Naàlost su pri Vije}u ministara ti mehanizmi najslabiji. Predlaèse popravljanje situacije uspostavom BiH Info centra koji bi sluìo kao resursni centar ikoordinacijsko ~vori{te za urede za informiranje u pogledu pitanja koji se ti~u cijele zemlje (EUintegracije, promocija BiH, drugo). Uloga centralnih ureda za informiranje na entitetskimnivoima tako|er bi se trebala paralelno oja~ati (kao i novoformiranog u BD), nagla{avaju}ikoordinacijske aktivnosti kroz dijeljenje informacija i regularne sastanke. Unutar institucija nasvim nivoima, postoje}i trend uspostave specijaliziranih ureda ili pozicija za komunikacijskedjelatnosti bi se trebao nastaviti. Uredi/pozicije bi trebali biti locirani blizu rukovodstvu kao i imatineke menadèrske funkcije u svom podru~ju djelovanja. Nadalje, jasne upute bi trebale biti daneupravama da se osigura da informacijski slu`benici imaju potpun pristup informacijama kao i ~estkontakt sa najvi{im rukovodstvom institucije. Sa svoje strane, informacijski slu`benici trebajuimati obavezu regularnog izvje{tavanja.


22STRANA


6. INSTITUCIONALNA KOMUNIKACIJA

Po pitanju resursa, treba podràti trend upo{ljavanje vi{e informacijskih slu`benika, koji }e bitidràvni slu`benici sa odgovaraju}im kvalifikacijama (tj. ne previ{e neiskusni). Opisi radnih mjesta istatus koji trenutno variraju u velikoj mjeri (sa iznimkom RS) bi trebali biti {to je vi{e mogu}estandardizirani, a program za stalnu obuku informacijskih slu`benika bi trebao biti osmi{ljen irazvijen od strane centralnih ureda. Alociranje budètskih sredstava za komunikacijske aktivnostitrebalo bi slijediti iz odobrenih komunikacijskih planova interno odobrenih u institucijama, vi{e negoposljedica upravljanja njima preko "specijalnih projekata".

Po pitanju sistemskih rezultata (tj. aktivnosti institucionalne komunikacije):Po pitanju odnosa s medijima, situacija je srednje razvijena. Postoji velik broj entuzijasti~nih iaktivnih profesionalaca koji imaju dosta iskustva u odnosima s medijima. Me|utim ~esto inajobi~niji i rutinski odgovori traè prethodnu provjeru sa rukovodstvom, {to prili~no ograni~avaradnu efikasnost - zbog toga postoji potreba za uvo|enjem prethodno odobrenih standardnihodgovora za medije (press lines) po pitanju uobi~ajenih tema, kao dio dogovorene ulogeinformacijskih slu`benika kao osobe odgovorne za medijski ulaz prema instituciji. U veziaktivnosti pra}enja medija, svaka institucija trenutno to poku{ava raditi samostalno, rezultat ~egaje veliko gubljenje resursa i nià kvaliteta proizvoda. Predlaè se da se op}a funkcija monitoringamedija alocira centralnim uredima, dok bi svaka institucija tro{ila vrijme na pitanja monitoringasamo onih pitanja specifi~no vezanih za svoj mandat.

Dosada je glavni efekat primjene Zakona o slobodi pristupa informacijama (ZOSPI) bio tekpodizanje profila komunikacijskih pitanja. Relevantna odgovornost za ova pitanja treba biti diozadataka informacijskih slu`benika, imaju}i u vidu da broj zahtjeva od strane javnosti nije bioprevi{e impresivan. Ovo je i posljedica propusta pove}eg broja institucija (58%) da imenujuodgovorne osobe i usvoji interne akte potrebne za primjenu ovog Zakona, iako je to pod utjecajemi manjka jasne legislative {to se smatra dràvnom, administrativnom i drugom slu`benomtajnom. Postoji i potreba za vi{e promoviranja mogu}nosti i potencijala ZOSPI-ja da bi seopravdao sam smisao zakona i ohrabrilo njegovo ve}e kori{tenje od strane javnosti.

Direktna komunikacija s gra|anima je ne{to napredovala u posljednje vrijeme putemInternetskih mogu}nosti. Me|utim to su izolirane inicijative i kvalitet web stranica (uspostavljenihu 38% institucija) drasti~no varira. Predlaè se kao objedinjuju}a mjera da svaka institucija javneuprave uspostavi web stranicu, da se uspostave vladini portali tamo gdje ne postoje (tj. nadràvnom nivou) i da centralni uredi za informiranje izdaju pismene smjernice po pitanju dizajna,kvalitete i aùriranja web stranica. U cilju pobolj{anja kvalitete prisutnosti uprava na webupredlaè se i vi{e uspostave interaktivnih mehanizama. Osim Interneta, predlaè se da se vi{ekoriste i drugi oblici direktne komunikacije s gra|anima, uklju~uju}i javno-informativnekampanje, info-punktovi, one-stop shopovi (uprava na jednom mjestu), uredi za pritu`be gra|ana,organiziranje posjeta i otvorenost institucija itd.

Izuzetno reaktivan profil odnosa s javno{}u uprava trenutno proizlazi tako|er i iz propustaprimjene adekvatne medijske analize (dakle ne samo ~istog monitoringa, nego i analize stavovai trendova). Tako|er rijetko se ispituju mi{ljenja javnosti kroz adekvatna istraìvanja. Oveaktivnosti su tako|er bitne za evaluaciju prethodnih aktivnosti i trebale bi biti dio mandatainformacijskih slu`benika. Osim {to bi svaka institucija trebala imati specijalizirana istraìvanjabar jednom unutar svog mandatnog roka, posebna pa`nja trebala bi se posvetiti i mogu}nosti dacentralni uredi za informiranje organiziraju godi{nja omnibus istraìvanja, po pitanjima od op}eginteresa za vlade.

Na kraju, imperativ je da BiH po~ne razvijati marketin{ku strategiju za cijelu zemlju da bi seprenijeli pozitivni dojmovi u me|unarodnim odnosima. Branding zemlje i ve}i stupanjkoordinacije promotivnih aktivnosti treba biti prioritet koji bi se tako|er podràvao kroz aktivnije iprofesionalnije napore od strane diplomatske mreè.

Ovo je va`no u najmanju ruku kao i potreba unaprije|ivanja interne komunikacije unutaradministracije, i u cilju pobolj{anja eksterne komunikacije a i op}enito zbog pobolj{anja op}eefikasnosti. Dok se neke mjere (npr. uspostava sistema Intraneta - interne mreè) podrazumijevaju,predlaè se da se ovaj aspekt specifi~no obuhvati budu}im funkcionalnim pregledima. Op}enito oni bitrebali biti provo|eni kao srednjoro~na reformska mjera, u principu svakih 2-3 godine i podkoordinacijom BiH Info Centra, ako do|e do njegove uspostave.


23STRANA



27STRANA

U V O D

SADR@AJ

I. PROCES SISTEMSKOG PREGLEDA 29

1. CILJEVI PREGLEDA 29

1.2. Opseg pregleda 29

2. ORGANIZACIJA PREGLEDA 30

2.1. Upravni odbor 30

2.2. Timovi za pregled 31

3. METODOLOGIJA PREGLEDA 32

3.1. Utvr|ivanje osnove 32

3.2. Prikupljanje podataka 33

3.3. Analiza podataka 38

II. ZAJEDNI^KI PROBLEMI U SVIM SISTEMIMA 39

1. HORIZONTALNI SISTEMI KAO INVESTICIJA 39

2. HORIZONTALNI SISTEMI KAO SISTEMI UPRAVLJANJA 40

3. HORIZONTALNI SISTEMI KAO SISTEMI KOJI DOTI^U SVE 42

3.1. [irokospektralna uloga unutar svake institucije 42

3.2. [irokospektralna uloga unutar strukture vlasti 43

3.3. [irokospektralna uloga u cijeloj zemlji 44

4. HORIZONTALNI SISTEMI I PROFESIONALIZAM 45

4.1. Zajednice prakti~ara 45

4.2. Identitet upravne strukture 46

Pregled horizontalnih sistema javne uprave u BiH trajao je od aprila 2004. do februara 2005. godine. Ovajizvje{taj prezentira na~in na koji je pregled proveden, kao i saètak glavnih nalaza projekta Sistemskipregled institucija javne uprave Bosne i Hercegovine, finansiran iz CARDS sredstava Evropske Komisije.Na samom po~etku ovog uvoda ilustriran je proces u kojem su realizovani pregledi.

1. CILJEVI PREGLEDA

Iniciranje sistemskih pregleda rezultat je nekoliko doma}ih i me|unarodnih procesa. Ideja osveobuhvatnom pregledu horizontalnih sistema javne uprave u BiH prvi put se je pojavila kao diodeklarisane obveze koju su dràvne i entitetske vlasti izrazile potvr|ivanjem dokumenta "Reforma javneuprave - na{ plan", po~etnog plana aktivnosti provedenog od strane Me|uresorne radne grupe za reformujavne uprave (IGTF). Ova radna grupa po~ela je sa radom u martu 2003. godine ali je s vremenom izgubilapolet kako su se projekti zavr{avali i onda odràla zadnji sastanak u novembru iste godine.

Tog mjeseca, ta~nije 18. novembra 2003. godine, Evropska Komisija objavila je Studiju izvodljivosti ospremnosti BiH da pregovara o Sporazumu o stabilizaciji i priduìvanju. Tu je po~etak pregovorapovezan i sa, izme|u ostalog, zna~ajnim napretkom u usvajanju i provedbi strategije reforme javneuprave za cijelu zemlju koja bi se trebala izri~ito zasnivati na skupu "funkcionalnih pregleda".

Sve do momenta deklarisanja obveze, vlasti BiH, FBiH i RS su ve} 19. novembra uobli~ile tu obvezudogovaraju}i Memorandum o razumjevanju o funkcionalnim pregledima sa Evropskom Komisijom.Memorandum je sa~injavao konkretne odredbe o kompleksnom paketu pregleda koji se doti~u upravena svim nivoima: odnosile su se i na vertikalne kapacitete (u 8 pojedina~nih oblasti), pregled 5horizontalnih upravnih sistema zajedni~kih svim institucijama (javne financije, ljudski resursi, izradazakonskih propisa, upravni postupak te upotreba informacijske tehnologije).

Kombinacija dva pristupa imala je za cilj ponuditi elemente za strategiju reforme javne uprave u cijelojzemlji. Nakon {to je ve}ina pregleda po~ela, ova struktura dodatno je kompletirana revidiranimMemorandumom od 7. jula 2004. godine {to je uklju~ivalo uspostavljanje Ureda Koordinatora zareformu javne uprave. Ovaj ured nadleàn je za uskla|ivanje i konsolidiranje nalaza iz mnogih pregledai preno{enja istih u koherentnu strategiju za cijelu zemlju. I vlada Distrikta Br~ko se je putem istogMemorandum pridruìla ovom procesu, te je dodat jo{ jedan pregled horizontalnih sistema koji seodnose na pitanja institucionalne komunikacije.

1.2. Opseg pregleda

Opseg pregleda - t.j. koje su institucije uklju~ene a koje ne - zasluùje nekoliko po~etnih komentara.Struktura vlasti u BiH je izuzetno sloèna uz o~igledne posljedice na administrativne aparate. Dokjedan sistemski pregled treba biti {to sveobuhvatniji kako bi ostvario u~inak, evidentno je da se nemoè jednako pokriti svaka institucija na svakom nivou, s obzirom na dostupne resurse.

Na samom po~etku, aktivnosti su bile usmjerene isklju~ivo na centralnu upravu: lokalne vlasti su bileisklju~ene, zbog vremenskog faktora ali i zbog bitnih razlika nekoliko horizontalnih rukovodnihsistema na tom nivou. Zbog vremenskih ograni~enja, kantonalni nivo vlasti u FBiH uklju~en je samo uvidu uzorka. [to se ti~e ostalog, odabrane su one uprave za koje bi 5 odabranih sistema moglo bitirelevantno: to su u su{tini vlasti na svakom nivou te druge institucije koje su direktno povezane sakreiranjem javne politike.

Ovakvo stajali{te dovelo je do isklju~enja iz sistemskog pregleda i cijelog pravosu|a, kao i nekolicinejavnih institucija koje nemaju ulogu u kreiranju politike, ve} djeluju u oblasti pruànja javnih usluga(npr. bolnice, istraìva~ke institucije itd). Sli~no isklju~enje odnosilo se je i na dijelove vladinema{inerije koja, iako se ne fokusira isklju~ivo na pruànje usluga, ima predominantnu realizatorsku ili


29STRANA

U V O D

I. PROCES SISTEMSKOG PREGLEDA

instrumentalnu ulogu te poseban status koji a priori isklju~uje njihovu uporedivost sa drugimupravama: ovo su policijske snage razli~itih rodova, sudstvo, kao i diplomacija (ipak, ovo o~igledno nijeomelo pregled klju~nih struktura ministarstava unutra{njih poslova, pravde ili ministarstva vanjskihposlova). I kona~no, uprave konstitucionalnih organa osim vlasti (npr. dràvno ili entitetskapredsjedni{tva, parlamenti, ustavni sudovi ili Centralna banka) su u principu tako|er bili isklju~eni:iako se svrha njihove administracije moè u nekim aspektima porediti sa administracijom vlasti. Ovatijela mogu uìvati posebnu autonomiju koja im dozvoljava da primjenjuju sopstvene standarderazli~ite od ostatka uprave. Isti je slu~aj i sa institucijama koje su zakonski propisi doveli u posebanautonoman poloàj (npr. Ombudsmen te vrhovne revizorske institucije).

Uzev{i ovo u obzir, ove su institucije konsultovane i ponekad i bile predmetom pregleda kada su sepojedina~ni horizontalni sistemi izra|eni za op}u upravu u potpunosti odnosili i na njih. Op}enito,ve}ina institucija pokazala je visok nivo saradnje a u nekim slu~ajevima neke uprave su timovima zapregled uputile zahtjev za u~e{}em iako iste nisu bile planirane u pregledu.

2. ORGANIZACIJA PREGLEDA

Kako bi se proveli ovi ciljevi, uspostavljena je ad hoc struktura koje }e izvr{iti Sistemske preglede.Uklju~uju}i i Upravni odbor kao i timove za pregled na radnom nivou, struktura je pokrivala sve nivoevlasti, koriste}i projekt Evropske Komisije kao koordinacionu ta~ku.

2.1. Upravni odbor

Upravni odbor, nadleàn za nadgledanje sistemskih pregleda, uspostavljen je prema ~lanu 6.2Memoranduma o razumjevanju o funkcionalnim pregledima od 19. novembra 2003. godine, te se jepo~eo sastajati ve} od 23. decembra.

^lanstvo odbora ~inili su po jedan predstavnik nivoa uprave koja je predmet pregleda, te vo|a timaprojekta i njegova zamjenica, kao i {ef odjela pri delegaciji Evropske Komisije. Prema Memorandumu,predstavnici dràvne i entitetskih uprava uklju~ivali su po jednog ~lana ministarstva pravde BiH (g.Radoje Badnjar, {ef kabineta); jednog ispred ministarstva pravde FBiH (g. Anto âvar, iz Instituta zajavnu upravu); te tre}eg ~lana iz ministarstva za upravu i lokalnu samoupravu RS (g. Rade ]ulibrk,pomo}nik ministra za javnu upravu). Tu je bio i jedan predstavnik Direkcije za evropske integracije (g.Dragan Mrkalj) koji je tako|er prisustvovao sastancima u svojstvu posmatra~a kao {to je to bio slu~ajsa predstavnikom vlade Distrika Br~ko (g. Brano Jovi~i}, glavni koordinator vlade Distrikta), koji se jepridruìo nakon {to je vlada Distrikta ratifikovala drugi Memorandum o funkcionalnim pregledima, 7.jula 2004. godine. Pored toga, nakon drugog Memoranduma o funkcionalnim pregledima, Vije}e


30STRANA

U V O D

DRAGAN MRKALJ

Direkcija zaevropske

integracije BiH

RADOJEBADNJAR

Ministarstvopravde BiH

ANTO ÂVAR

Ministarstvopravde BiH

RADE ]ULIBRK

Ministarstvo zaupravu i lokalnusamoupravu RS

BRANO JOVIÎ]

Vlada DistriktaBr~ko

GIANNI LAFERRARA

Projekt SPJU

ALEXIS HUPIN

DelegacijaEvropske Komisije

AVIS BENE[

Projekt SPJU

SR\A VRANI]

Koordinator zareformu javne

uprave

ministara BiH imenovalo je Koordinatora za reformu javne uprave za cijelu zemlju (g. Sr|a Vrani}), kojise je pridruìo Upravnom odboru te predsjedavao sastancima po njegovom imenovanju u jesen.

Prema ~lanu 5.1 Memoranduma, Upravni odbor preuzeo je odgovornost da osigura "ukupno u~e{}esvih institucija uklju~enih u Pregled". Odbor je imao ovu potpornu ulogu od samog po~etka,upravljaju}i procesom odabira institucionalnih ~lanova timova za pregled. Tokom samog procesa,Upravni odbor redovno se je sastajao nakon kruga pregleda na svakom nivou vlasti, kako bi razmotrioodgovaraju}e Prelazne izvje{taje i dao smjernice za njihovo pobolj{anje.

2.2. Timovi za pregled

Pod nadzorom Upravnog odbora, aktivnosti pregleda proveli su mje{oviti timovi za pregled, sastavljeniod predstavnika uprave te vanjskih stru~njaka (stranih i doma}ih).

Po jedan tim za pregled formiran je za svaku horizontalnu oblast, uklju~uju}i jednog vode}egprakti~ara iz svakog od uklju~enih glavnih upravnih nivoa (t.j. jedan ~lan ispred dràvnog te po jedanispred entitetskog nivoa). Njima su pridruèni i koordinatori timova ispred projekta EK-e (lokalnistru~njaci koji nisu radili u upravi) te me|unarodni savjetnici uposleni na pola radnog vremena saiskustvom iz sli~nih aktivnosti u datoj specijalisti~koj oblasti.

Izuzetak tome bio je Tim za institucionalnu komunikaciju, dodat tek u junu 2004. godine te koji jedjelovao samo sa vanjskim ~lanovima. U svim drugim slu~ajevima, predstavnike institucija upreostalih pet timova odabrali su odgovaraju}i nivoi vlasti izme|u februara i aprila 2004. godine.Njihova imena navedena su u tabeli a odre|ene zamjene koje su se de{avale s vremena na vrijememogu se vidjeti na po~etku svakog poglavlja ove publikacije, kao i na po~eku Prelaznih izvje{tajapriloènih u CD-ROM-u.

Svaki peto-(ili dvo-)~lani tim imao je zadatak da prikuplja podatke na svim nivoima. U ve}ini timova,koordinatori su obavljali analizu podataka te pripremu prelaznih i kona~nih izvje{taja, u saradnji sainternacionalnim ~lanom tima kao i onima koji su u timu predstavljali institucije na svim nivoima vlasti.

3. METODOLOGIJA PREGLEDA

Metodologiju koju su timovi za pregled koristili precizno je predstavio moto informativne kampanje ofunkcionalnim pregledima: "Saznajmo gdje smo - da bi znali kuda idemo". Ideja je jednostavno bila dase precizno prikaè stanje klju~nih funkcija javne uprave u zemlji, te utvrdi gdje se nalazi ta ta~ka naputu BiH ka evropskoj integraciji, kao i iz toga izvesti odre|ene pokazatelje o narednim aktivnostima ireformama. Slijede}i ovu liniju, proces sistemskog pregleda izloèn je u sljede}im fazama:


31STRANA

U V O D

JAVNE FINANSIJE

JASMINA \IKI]Koordinator, SPJU

AMERICO CRUZEU ^lan, SPJU

ZDRAVKO DRAKULI]BiH ^lan

PERO IVO[EVI]FBiH ^lan

MIRA DUMKARS ^lan

LJUDSKI RESURSI

DAMIR AHMETOVI]Koordinator, SPJU

CHRIS CARDYEU ^lan, SPJU

ZLATKO AK[AMIJABiH ^lan

[TEFICA MARKOVI]FBiH ^lan

ZORICA DRLJAÂRS ^lan

IZRADA ZAKONSKIHPROPISA

SELIM KULI]Koordinator, SPJU

SLOBODAN RAKOÊVI]EU ^lan, SPJU

SATKA \ONKOBiH ^lan

NA\A ÊNGI]FBiH ^lan

SNJE@ANA MARJANACRS ^lan

UPRAVNI POSTUPAK

ZARIJE SEIZOVI] Koordinator, SPJU

GORAZD TRPINEU ^lan, SPJU

SR\AN ARNAUTBiH ^lan

OMER TABAKFBiH ^lan

SVETOZAR PETROVI]RS ^lan

INFORMATI^KETEHNOLOGIJE

EDNA KARAD@A Koordinator, SPJU

ALJO[A PA[I]EU ^lan, SPJU

DEJANA DRA[KOVI]BiH ^lan

SALIH [ALAGAFBiH ^lan

MLADEN RADIVOJEVI]RS ^lan

INSTITUCIONALNAKOMUNIKACIJA

AVIS BENE[ Zamjenica vo|e tima i

Koordinator, SPJU

CHRIS MCLEANEU ^lan, SPJU

Ovaj tim djelovao je bezpredstavnika institucija

1. utvr|ivanje temelja, ili cilja koji predstavlja èljeno stanje u kona~nici; 2. prikupljanje podataka osada{njem stanju uprave; i 3. analiza tih podataka upore|uju}i ih sa utvr|enom osnovom. Specifi~neaktivnosti za svaku fazu ukratko su prikazane u sljede}im stavkama.

3.1. Utvr|ivanje osnove

Prvi o~igledan korak u procesu morao se je sastojati u jasnom odre|ivanju èljenog krajnjeg odredi{ta,kao uporednika naspram kojeg se treba porediti sada{nje stanje uprave. U ovom pogledu, ambicije BiHu pogledu evropskih integracija upu}ivale su na zahtjeve EU kao o~iglednu referencu. EvropskaKomisija u stvari provodi sli~no ocjenjivanje op}ih upravnih kapaciteta zemalja koje traè pridruìvanje,{to je uvr{teno u poglavlje "upravni kapacitet" periodi~nih Izvje{taja o progresu koje Komisija izra|uje.

Ukoliko uprava u BiH èli napredovati ka Evropi, ~ini se smislenim da se njen nivo razvoja treba ocjenjivatiprema sli~nim kriterijima. Me|utim, kako bi na{i sistemski pregledi trebali biti samo za BiH, bilo jetako|er jasno da se treba ostaviti dovoljno prostora da i lokalne okolnosti tu igraju ulogu. Osnovni upitnicikoji su pripremljeni kao instrumenti ocjenjivanja, stoga nisu bili samo zasnovani na op{irnom pregleduevropske prakse ve} su bili prilago|eni i specifi~noj tradiciji i problemima javne uprave u BiH.

[to se ti~e evropske prakse, po~etna ta~ka bile su"Osnovice za kontrolne i upravlja~ke sisteme za~lanstvo u Evropskoj Uniji " koje je SIGMA pripremila od oktobra 1999. godine a koje su iza ve}ineocjena upravnog kapaciteta u izvje{tajima Evropske Komisije. S ciljem da provjere op}u spremnost zapreuzimanje obveza koje podrazumjeva ~lanstvo u EU, ove osnovice koncentri{u se na dràvnu slu`bu;finansijsko upravljanje; vanjsku reviziju; te mehanizme izrade politike i koordinacije. Njihova realizacijapokriva i formalnu uspostavu sistema (da li su dostupni odgovaraju}i zakoni i organizacijska struktura)te njegov stvarni kapacitet (da li sistem moè polu~iti o~ekivane rezultate). O~ekivanja su povezana saograni~enim obimom acquis communautaire-a o pitanjima javne reforme (ve}inom u oblastimabudèta i ra~unovodstva, prakse upo{ljavanja i nabavke) kao i uporednom najboljom praksom izzemalja ~lanica EU. Osnovni upitnici izra|eni u svrhu pregleda u BiH stoga su koristili isti pristup,komplementiraju}i tamo gdje SIGMA metodologija nije predvidjela nikakvo ocjenjivanje (npr. ~itavaoblast upravnog postupka, informati~ke tehnologije ili komunikacija u institucijama). Veza sanajboljom praksom izri~ito je prikazana oslikavaju}i specifi~na iskustva u novim i dugoro~nim~lanicama EU: neki od razmotrenih slu~ajeva, koji su posluìli kao izvor inspiracije u pregledu, moguse na}i u plavim kvadratima u cijeloj publikaciji.

Jo{ jedna odlika koja je BiH upitnike u~inila op{irnijima i kompleksnijima bio je i napor da ih se u~inirazumljivima stru~njacima unutar uprave kako bi pregledi mogli uklju~ivati va`ne elementesamoocjenjivanja. Jasno je da je prilago|avanje upitnika specifi~nim lokalnim uslovima javne uprave u BiHzahtjevalo i izvjesno preliminarno istraìvanje, koje je nu`no po~elo iz ostalih studija, zakonodavstva iizvje{taja prethodnih programa tehni~ke pomo}i u relevantnim oblastima. Dodatno tome, odlu~eno je da}e timovi za pregled, pored pore|enja prema najboljoj praksi EU, u toku svog rada tako|er utvr|ivati


32STRANA

U V O D

13

2

NAJBOLJA EVROPSKA PRAKSAZasnovana na acquis-u EU,drugim dokumentima EU i

odabranom najboljom praksomu zemljama ~lanicama EU

POSEBNO IZRAÐENI OSNOVNIUPITNICI

Iscrpan niz vrlo preciznih pitanjakoja pokrivaju sve aspekte

horizontalnog sistema, u skladu salokalnim uslovima i terminologijom P

RIK

UP

LJAN

JEP

OD

ATAK

A

POSEBNE OKOLNOSTI U BiH

Zasnovano na dostupnimstudijama i dokumentaciji izsvih prethodnih analiza te

projekata pomo}i

doma}e "uzorne" institucije, kao najbolje primjere dobre prakse u odre|enoj oblasti. Ova dodatna odlikametodologije imala je da cilj ponuditi adrese kona~nih preporuka sa konkretnim dokazima izvedivostireformi, dok }e istovremeno ponuditi i jednostavnu referencu za provedbu. Rezultati su prikazani u ùtimkvadratima u ovoj publikaciji, a prikazuju postignu}a uzornih institucija.

Upravo su na ovim osnovama, Osnovni upitnici koje je svaki tim za pregled usvojio (priloèni u CD-ROM-u) bilo mnogo op{irniji nego osnove kori{tene u ocjenama koje je EU poru~ila za druge zemlje.Svaki upitnik je prili~no detaljan dokument od 25/40 strana, a pokriva sve aspekte relevatnoghorizontalnog sistema sa lokalne perspektive. Kako bi se omogu}ila laka usporedba, pitanja su uve}ini slu~ajeva strukturirana tako da zahtjevaju kvantitativne odgovore (tj. brojku, odabir od nekolikoodgovora, ili jednostavno da/ne). Ipak, format ostavlja prostor i za kvalitativne podatke u oblikudodatnih komentara koje ispitanici mogu ponuditi na svako pitanje.

Osnovni upitnici bili su osnovni instrument koji su timovi za pregled koristili u prikupljanju podataka,osim o~igledne analize dostupne dokumentacije i relevantnih zakona, podzakonskih akata i drugihpropisa. I dok su ova pitanja posluìla kao stalna referenca, bilo je va`no osigurati kako ova aktivnostne bi bila protuma~ena kao ocjenjivanje "ta~nih" i "pogre{nih" odgovora. Pregled je predstavljen kaootvorena diskusija i prilika da ispitanici, kao prakti~ari, doprinesu analizi sada{nje situacije kao irazvoju javne uprave u zemlji.

3.2. Prikupljanje podataka

Druga faza svakog pregleda sastojala se od rada na terenu kako bi se prikupili detaljni podaci oupravnoj praksi koja je relevantna za svaki Sistemski pregled. Isto je u~injeno prelaze}i sa jednog nivoavlasti na drugi: prvo dràvna uprava, zatim uprava Republike Srpske; zatim uprava Distrikta Br~ko;nakon ~ega je uslijedilo prikupljanje podataka o upravi Federacije BiH i kona~no u 10 njenih kantona.Za svaki nivo, prikupljanje podataka slijedilo je isti standardni ciklus od 5 faza: preliminarne kontaktesa rukovodstvom, predstavljanje svih stru~njaka odre|enih za kontakt osobe, direktne stukturiraneintervjue sa najva`nijim institucionalnim akterima, kolektivna radionica sa svim ostalima i kona~no nizkontrolnih posjeta kako bi se prikupile informacije koje nedostaju, ili detaljnije provjerili nejasniodgovori. Ovim se doga|ajima, odrànim pojedina~no za svaki nivo vlasti, moraju dodati i povremenekonferencije, organizirane kako bi se diskutiralo o klju~nim pitanjima sa aspekta cijele zemlje: svakitim odrào je barem jednu konferenciju tokom perioda pregleda. Sve zajedno, prikupljanje podatakaobuhvatilo je ukupno 237 institucija iz 14 sistema vlasti, uz ukupno preko 300 jednostavnih posjeta,nekih 250 strukturiranih intervjua i oko 60 ve}ih posjeta (uklju~uju}i 30 radionica, 24 prezentacije i 9konferencija) u kojima su predstavnici svih segmenata uprave bili aktivno uklju~eni.

Detaljno je ciklus prikupljanja podataka funkcionirao kako slijedi: prije po~etka pregleda, preliminarnikontakti bi se uspostavili putem detaljnog pisma upu}enog vode}em rukovodstvu (ministru, direktoruitd.) svih institucija na datom nivou vlasti. Pismo je uklju~ivalo zahtjev za slanje osnovnedokumentacije o aktivnostima institucije (pravilnik o unutra{njoj organizaciji, radni plan, izvr{enje


33STRANA

U V O D

PRELIMINARNIKONTAKTI

Preduzimakoord. sa svim

institucijama, radiodre|ivanja

kontakt osoba

PREDSTAVLJANJEPREGLEDA

Tim za pregled sre}ese sa kontakt

osobama da birazjasnio proces usvim institucijama

STRUKTURIRANIINTERVJUI

Provode ih timoviza pregled

kontaktiraju}i do8 klju~nih aktera

da bi prikupiliinformacije

KOLEKTIVNARADIONICA

Organizuje je Timza pregled sa

kontakt osobamaiz svih drugih

organa radi prik.podataka

KONTROLNEPOSJETE

Provodi koordinatorsa odabranimorganima radi

prikupljanja bilokakvih preostalih

podataka

1 2 3 4 5

ANAL

IZA

PO

DAT

AKA

budèta) kao i osnovne informacije o internim aktivnostima koje se odnose na pregledanihorizontalni sistem - na osnovu koje se donosila odluka o prioritetnim institucijama. Zatraèno jeod vode}eg rukovodstva da imenuju barem jednog stru~njaka, upoznatog sa pregledanimsistemom, kao kontakt osobu za rad sa timom za pregled. Nakon odre|enog po~etnog dvoumljenja,reakcije su bile prili~no dobre (oko 80% ovih preliminarnih informacija prikupljeno je u okviru datihrokova). To je bilo mogu}e posebno zahvaljuju}i dobrim uredima i naporima ~lanova timova ispredrelevantnih nivoa vlasti.

Ovo preliminarno prikupljanje informacija slijedila je poludnevna prezentacija kompletnog tima zapregled svim imenovanim kontakt osobama (naravno, mnogi od njih do{li su u pratnji i drugihkolega). Tokom prezentacije, ~lanovi tima bi se predstavili i objasnili prirodu i svrhu sistemskogpregleda, metodologiju prikupljanja i konsolidiranja podataka, te sadràj odre|enog osnovnogupitnika. Zatim bi se distribuirali primjerci upitnika, daju}i institucijama dovoljno vremena darazmotre dokument unaprijed i da pripreme traène podatke. Prezentacije su tako|er predstavljalei priliku za postavljanje pitanja, izraàvanje bojazni i razja{njavanje pitanja kada je to potrebno. Naprezentacijama se je u dogovoru sa svim u~esnicima odlu~ivalo i o detaljnom kalendaru ostatkapregleda.

Timovi za pregled odlu~ili su provesti posjete na licu mjesta onim institucijama koje igraju ve}uulogu u okviru svakog horizontalnog sistema. To je op}enito obuhvatalo strukturirani intervju saimenovanim kontakt osobama, kolegama i vi{im nivoima rukovodstva iz 7 do 10 organizacija,uklju~uju}i i one koji su imali centralnu sistemsku ulogu (na primjer, dràvna slu`ba za sistemrukovo|enja kadrovskim resursima). Odabrane institucije su tako|er obuhvatale i one koje bi se, pozadacima i/ili veli~ini, mogle ozna~iti kao glavni "korisnici" samog sistema (na primjer, ministarstvapoput ministarstva obrazovanja ili zdravstva u sistemu javnih finansija). Intevrju bi u prosjeku trajaooko 4 sata, a prioritet je dat otvorenoj diskusiji. I dok su ispitanici predstavljali svoja gledi{ta i relevatnudokumentaciju, prikupljeni su i podaci traèni upitnikom. Nakon svakog intervjua, tim za pregledodràvao bi kratki sastanak kako bi se osigurala dosljednost u tuma~enju izre~enog na intervjuu.Cjelokupan program bio je raspore|en tako da bi se okon~ao u okviru 15 dana pojedina~no za svakinivo vlasti, dinamikom jedne/dvije posjete dnevno.

Kontakt osobe iz preostalih institucija u kojima nije bilo dogovorenih posjeta, pozvane su da prisustvujujednodnevnoj istraìva~koj radionici, u kojoj su se istovremeno prikupljali isti podaci za nekolikoinstitucija. U toku radionice, nakon op{irne diskusije o temama iz osnovnog upitnika, ~lanovi timapomogali su kontakt osobama iz pregledanih institucija u pruànju odgovora. U slu~aju da sunedostajale informacije ili je bilo potrebno provjeriti informacije, dogovorene su popratne posjete napojedina~noj osnovi. Nakon radionice, tim za pregled odràvao je kratki sastanak isto kao i nakonposjeta institucijama.

Svaki tim za pregled oslanjao se je na popratne posjete koordinatora tima radi prikupljanja dodatnihinformacija osim intervjua i radionice. Ove posjete obi~no su bile realizovane sedam dana nakonradionice, a posebno su obuhvatale sve institucije koje nisu u~estvovale u radu radionice, kao i one kojenisu pruìle dovoljno informacija ili su informacije bile neuskla|ene sa dokumentacijom dostupnomTimu za pregled. Sadràj popratnih posjeta su{tinski se je sastojao od gorenavedenih elemenata, iakou donekle smanjenom obliku - s tim da je sam koordinator iznosio problemati~na podru~ja i pomagaoosoblju u dovr{avanju upitnika, po potrebi.

Aktivnost prikupljanja podataka krenula je od dràvne administracije, po doleprikazanom rasporedu,datumima i institucijama navedenim u tabeli:


34STRANA

U V O D

Nakon {to su se okon~ale aktivnosti za nivo dràvne administracije, na sastanku Upravnog odboraodlu~eno je da se prednost da Republici Srpskoj. Vrijeme prikupljanja podataka kao i institucijeposje}ene tokom pregleda prikazane su kako slijedi:

Prije ljetne pauze, ve}ina timova za pregled iskazali su potrebu za pregledom uprave Distrikta Br~ko,koja se je pridruìla programu pregleda nakon potpisivanja, po~etkom jula, drugog u nizumemoranduma o razumjevanju o funkcionalnim pregledima:


35STRANA

U V O D

Javne finansije > 12. april do 25. juni 2004.Informacijske tehnologije > 5. april do 31. maj 2004.Ljudski resursi > 12. april do 25. juni 2004.

Upravni postupak > 1. juni do 15. juli 2004.Institucionalna komunikacija> 28. juni do 15. avgust 2004.Izrada zakonskih propisa > 14. juni do 9. juli 2004.

Javne finansije > 31.maj do 30. avgust 2004. Informacijske tehnologije > 31. maj do 12. juli 2004.Ljudski resursi > 1. juni do 22. juni 2004.

Upravni postupak > 5. juli do 17. juli 2004.Institucionalna komunikacija> 5. juli do 15. sept. 2004.Izrada zakonskih propisa > 12. juli do 30. sept. 2004.

UPRAVA DR@AVE BIH

PREGLEDANA INSTITUCIJA PREGLEDANA INSTITUCIJA1. Sekretarijat Parlamentarne skupštine BiH3. Izborna komisija BiH5. Sekretarijat BiH7. Komisija za zaštitu prirodnih spomenika9. SIPA11. Op}i sekretarijat Vije}a ministara BiH13. Direkcija za evropske integracije15. Zajedni~ka slu`ba institucija BiH17. Agencija za dràvnu slu`bu BiH19. Ured dràvnog pravobranioca 21. Agencija za promociju stranih investicija23. BiH Agencija za statistiku25. Uprava za indirektno oporezivanje27. Ministarstvo vanjskih poslova29. Institut za standardizaciju i mjeriteljstvo31. Ured Vije}a ministara za zakonodavstvo33. Apelacioni odbor dràvne slu`be35. Arhiva BiH37. Konkurentno vije}e

2. Ministarstvo vanjske trgovine i ekon. odnosa4. Institut za akreditiranje6. Regulatorna agencija za komunikacije8. Ministarstvo civilnih poslova10. Direkcija projekta CIPS12. Centar za uklanjanje mina BiH14. Ministarstvo finansija i trezora16. Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice18. Ministarstvo sigurnosti20. Dràvna grani~na slu`ba22. Ministarstvo komunikacija i transporta 24. Direkcija za civilnu avijaciju26. Ministarstvo pravde28. Ministarstvo odbrane30. Veterinarska agencija32. Agencija za istra ivanje i zaštitu34. Ombudsman za ljudska prava36. Agencija za depozite

JF KR IZ UP IT IK JF KR IZ UP IT IK

UPRAVA REPUBLIKE SRPSKE

PREGLEDANA INSTITUCIJA PREGLEDANA INSTITUCIJA38. Agencija za javnu upravu40. Agencija za farmakologiju 42. Arhiva RS 44. Ministarstvo finansija 46. Ministarstvo nauke i tehnologije48. Ministarstvo odbrane 50. Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede

52. Ministarstvo pravde 54. Ministarstvo ekonomije, energetike i razvoja56. Ministarstvo obrazovanja i kulture58. Min. rada i zaštite bora~kih pitanja60. Ministarstvo saobra}aja i komunikacija 62. Ministarstvo trgovine i turizma 64. Ministarstvo unutrašnjih poslova 66. Min. Uprave i samouprave 68. Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica70. Ministarstvo za urgbanizam, izgradnju i ekologiju

72. Sekretarijat Narodne skupštine74. Vije}e naroda RS76. Uprava za geodeziju i imovinu RS 78. Direkcija RS za vodoprivredu80. RS Agencija za proizvodnju vojne opreme82. Fond RS za zaštitu djece84. Ured vlade RS za odnose s javnoš}u

39. Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite 41. Poreska uprava43. Direkcija za obnovu i razvoj45. Republi~ka carinska uprava (BiH ITA)47. Republi~ka uprva civilne zaštite 49. Republi~ki inspektorat za devize 51. Republi~ka pedagoška agencija 53. Repub. sekretarijat za odnos sa Haškim tribunalom

55. Republi~ki sekretarijat za sport i omladinu 57. Republi~ki sekretarijat za vjerska pitanja 59. Republi~ki sekretarijat za zakonodavstvo 61. Republi~ka zavod za cijene 63. Agencija for standardizaciju i mjeriteljstvo65. Republi~ka agencija za statistiku 67. Ag. za kulturnoistorijsko i prirodno nadslje|e69. Republi~ka agencija za planiranje 71. Sekretarijat vlade RS 73. Kabinet predsjednika RS75. RS Gender Centar77. RS Meteorološki zavod79. Odjeljenje za civilnu avijaciju RS81. Apelacioni odbor dràvne slu`be83. Institut za geološko istra ivanje 85. Ministarstvo za ekonomske odnose i koordinaciju


Uprava Federacije BiH, kao najve}e me|u onima koje su pregledane, ostavljena je da bude zadnjapregledana - kako bi se direktno povezala sa prikupljanjem podataka u kantonalnim upravama, ~iji jereìm u odre|enim oblastima (npr. kadrovski resursi, ili upravni postupak) striktno povezan sa onim uFederaciji. Prikupljanje podataka obavljeno je u ministarstvima FBiH i drugim institucijama, kakoslijedi:

Na kraju, timovi za pregled bavili su se prikupljanjem podataka iz uprava deset kantona, tamo gdje jeproces pregleda zavr{en samo na osnovi uzorka. Svaki Tim za pregled (osim tima za institucionalnukomunikaciju, koji je odlu~io ne pregledati ovaj nivo uprave) kontaktirao je vlasti deset kantona, traè}iod njih da odrede reprezentativne institucije koje }e u~estvovati u jednodnevnoj istraìva~koj radionici(tim za javne finansije odrào je dvije, jednu za ministarstva finansija i jednu za obi~ne budètskekorisnike). Predstavnici su naravno bili raznoliki, u ovisnosti od horizontalnog sistema u pitanju.Organizovane su i popratne posjete ali u ograni~enom broju slu~ajeva. Rezultati iz kantonalnih upravarazmatrali su se zajedno sa onima i centralne uprave FBiH.


36STRANA

U V O D

UPRAVA DISTRIKTA BR^KO

PREGLEDANA INSTITUCIJA PREGLEDANA INSTITUCIJA86. Odjel za budèt i finansije88. Odjel za administrativna pitanja90. Odjel javnog registra92. Odjel za zdravstvo i druge usluge94. Dep. za poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu96. Dep. za urbanizam, nekretnine i razvoj 98. Pravni odjel Vlade100. Odjel za komunalne usluge102. Skupština Distrikta Br~ko104. Fond manjinskih dioni~ara

87. Odjel za obrazovanje89. Odjel za javne radove91. Policija Distrikta Br~ko93. Carinska uprava (u nadle`nosti RS)95. Poreska uprava97. Odj. za raseljena lica, izbjeglice i st. pitanja99. Odj. za poljoprivredu, šumarstvo i vodop.101. Agencija za prihode103. Odjel sigurnosti105. Ured gradona~elnika

UPRAVA FEDERACIJE BiH

PREGLEDANA INSTITUCIJA PREGLEDANA INSTITUCIJA106. Agencija za dràvnu slu`bu 108. Zavod za farmakologiju 110. Arhiva FBiH112. Ministarstvo finansija 114. Ministarstvo obrazovanja, nauke i tehnologije116. Ministarstvo odbrane 118. Ministarstvo za poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu

120. Ministarstvo pravde 122. Ministarstvo za energetiku, rudarstvo i industriju 124. Ministarstvo sporta i kulture126. Ministarstvo rada i socijalne politike 128. Ministarstvo saobra}aja i komunikacija 130. Ministarstvo trgovine i turizma132. Ministarstvo unutrašnjih poslova 134. Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica136. Ministarstvo bora~ka i invalidska pitanja138. Ministarstvo razvoja i poduzetništva140. Ministarstvo urbanizma i okoliša142. Parlamentarne slu`be FBiH144. Ured za zakonodavstvo FBiH

107. Ministarstvo zdravlja109. Poreska uprava111. Federalna meteorološka agencija113. Carinska uprava115. Uprava za civilnu zaštitu117. Finansijska policija119. Institut za javno zdravstvo 121. Gender centar123. Direkcija za razvojno planiranje 125. Federalna agencija za robne rezerve127. Agencija za statistiku 129. Obavještajno-sigurnosna agencija 131. Sekretarijat Vlade FBiH 133. Ured zajedni~ke slu`be Vlade135. Direkcija za civilnu avijaciju137. Institut za javno zdravstvo139. Agencija za geodeziju i imovinu141. Ured predsjednika i dva potpredsjednika143. Komisija za nestale osobe145. Vladin ured za informisanje

Javne finansije > 28. juni do 8.oktobar 2004. Informacijske tehnologije > 12. juli do 30.avgust 2004.Ljudski resursi > 26. juni do 9. juli 2004.

Upravni postupak > 16. avgust do 1 okt. 2004.Institucionalna komunikacija> 13. do 24.septembar 2004.Izrada zakonskih propisa > 30. sept. do 22. okt. 2004.

Javne finansije > 1.sept. do 8.oktobar 2004. Informacijske tehnologije > 3. avgust do 9. nov. 2004.Ljudski resursi > 3. do 24. septembar 2004.

Upravni postupak > 13. sept. do 9. nov. 2004.Institucionalna komunikacija> 6. sept. do 15. okt. 2004.Izrada zakonskih propisa > 11. sept. do 10. dec. 2004.



Dok se je veliki dio prikupljanja podataka relizovao u razli~itim momentima za razli~ite institucije (sanekoliko mjeseci razlike izme|u prvog i zadnjeg intervjua), svaki tim za pregled nastojao je stalno a`uriratiprikupljene podatke ukoliko je bilo promjena nakon pregleda. To je podrazumjevalo stalne kontaktekoordinatora timova sa klju~nim akterima na svakom nivou vlasti, kao i ~lanstvo specijalista iz ispredglavnih upravnih sistema u BiH u timovima za pregled. Dodatno tome, tu su bile i smjernice Upravnogodbora sistemskih pregleda. Zahvaljuju}i ovim naporima, nalazi predstavljeni u ovoj publikaciji a`uriranisu sa aktuelnim stanjem na terenu zaklju~no sa 1. januarom 2005. godine.


37STRANA

U V O D

PREGLEDANA INSTITUCIJAPREGLEDANA INSTITUCIJA

UPRAVA KANTONA U FEDERACIJI BiH (pregled na osnovu uzorka)

UNSKO-SANSKI KANTON 146. Ministarstvo za ekonomiju 148. Ministarstvo finansija150. Ministarstvo zdravstva i socijalne politike152. Kantonalna skupština154. Ministarstvo pravdePOSAVSKI KANTON 156. Ured zajedni~kih poslova 158. Ministarstvo finansija160. Sekretarijat Vlade162. Ured za zakonodavstvoTUZLANSKI KANTON 164. Ministarstvo finansija166. Min. obrazovanja, nauke, kulture i sporta168. Kantonalna skupština170. Vladin Sekretarijat172. Ministarstvo prostornog planiranja174. Ministarstvo unutrašnjih poslovaZENI KO-DOBOJSKI KANTON 175. Vladin Sekretarijat177. Ministarstvo finansija179. Min. obrazovanja, nauke, kulture i sporta181. Kantonalna skupština183. Ured za zakonodavstvo185. Ministarstvo prostornog planiranja i okolišaBOSANSKO-PODRINJSKI KANTON 186. Kantonalni Inspektorat 188. Ministarstvo finansija190. Kantonalna skupština192. Ministarstvo pravdeSREDNJOBOSANSKI KANTON 194. Ministarstvo unutrašnjih poslova196. Ministarstvo finansija198. Vladin Sekretarijat200. Ministarstvo zdravstva i socijalne politikeHERCEGOVA^KO-NERETVANSKI KANTON 201. Ministarstvo za ekonomiju 203. Ministarstvo finansija205. Kantonalna skupština207. Ministarstvo pravde209. Ministarstvo transporta i komunikacijaZAPADNO-HERCEGOVA^KI KANTON 211. Min. obrazovanja, nauke, kulture i sporta 213. Ministarstvo finansija215. Ministarstvo pravde217. Min. gra|evinarstva i prostornog planiranjaKANTON SARAJEVO 219. Stru~ne slu`be Vlade221. Ministarstvo finansija223. Kantonalna skupština225. Ured za zakonodavstvo227. Ministarstvo transporta i komunikacija229. Ministarstvo unutrašnjih poslovaKANTON 10230. Stru~ne slu`be Vlade 232. Ministarstvo finansija234. Ministarstvo pravde236. Ministarstvo za ekonomiju

147. Ministarstvo za bora~ka pitanja149. Zajedni~ke vladine slu`be151. Ministarstvo obrazovanja, nauke i kulture153. Sekretarijat Vlade155. Ministarstvo unutrašnjih poslova

157. Min. obrazovanja, nauke, kulture i sporta159. Kantonalna skupština161. Ministarstvo pravde163. Ministarstvo unutrašnjih poslova

165. Ministarstvo trgovine, turizma i saobra}aja167. Ministarstvo za bora~ka pitanja169. Ministarstvo pravde171. Ured za zakonodavstvo173. Ministarstvo rada

176. Kantonalni Inspektorat178. Ministarstvo za poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu

180. Ministarstvo za bora~ka pitanja182. Ministarstvo pravde184. Ministarstvo unutrašnjih poslova

187. Min. za socijalnu politiku, zdravstvo i izbjeglice

189. Ministarstvo za ekonomiju191. Vladin Sekretarijat193. Ministarstvo unutrašnjih poslova

195. Ministarstvo pravde197. Kantonalna skupština199. Ured za zakonodavstvo

202. Ministarstvo gra|evinarstva i prostornog planiranja

204. Ministarstvo za ekonomiju206. Vladin Sekretarijat208. Ured za zakonodavstvo210. Ministarstvo unutrašnjih poslova

212. Kantonalna skupština214. Vladin Sekretarijat216. Ured za zakonodavstvo218. Ministarstvo unutrašnjih poslova

220. Ministarstvo za stambena pitanja222. Ministarstvo obrazovanja i nauke224. Ministarstvo pravde226. Ministarstvo prostornog planiranja228. Institut za informatiku i statistiku

231. Ministarstvo unutrašnjih poslova233. Kantonalna skupština235. Ured za zakonodavstvo237. Op}insko vije}e Livno (u svojstvu gosta)

Javne finansije > 9. do 30. oktobar 2004. Informacijske tehnologije > 8. oktob. do 9. nov. 2004.Ljudski resursi > 18. do 26. oktobar 2004.

Upravni postupak > 9. nov. do 8. dec. 2004.Izrada zakonskih propisa > 1. nov. do 12. dec. 2004.Institucionalna komunikacija> nije bilo pregleda na ovom nivou


3.3. Analiza podataka

Sljede}i korak sastojao se je od sastavljanja i analiziranja prikupljenih podataka, uklju~uju}i i detaljnjukartu aktuelne situacije te njeno upore|ivanje sa èljenim kona~nim stanjem koje je utkano u osnovniupitnik. Uzimaju}i posljednje kao dugoro~nu viziju, analiza se koncentrisala na preporuke zakonkretna pobolj{anja.

Koordinatori svakog tima za pregled su nakon pregleda svakog nivoa vlasti pripremali saètakpodataka kako bi imali analizu. Kvantitativni odgovori u upitniku (barem oni koji su se sastojali odda/ne, ili izbor odgovaraju}eg ponu|enog odgovora) predstavljeni su {ematski. Svi dokumenti izakonski propisi prikupljeni od pojedinalnih institucija tokom intervjua, radionica i popratnih posjeta sutako|er sistematizirani. Grube ocjene u izvje{taju koordinatora o prikupljanju podataka ~inile suosnovu za diskusiju me|u ~lanovima tima o tome koji bi se klju~ni aspekti i trendovi trebali naglasiti uizvje{taju. Koordinator je na osnovu ovih diskusija pripremao nacrt Prelaznog izvje{taja, o kojem jediskutovano sa ~lanovima tima prije dogovora o klju~nim elementima. Ukoliko se nije mogao posti}idogovor o odre|enim elementima, primjenjivalo se je pravilo ve}ine, osim u slu~aju posebno ~vrstihprigovora.

Kona~ni korak u tom procesu bilo je podno{enje prelaznog izvje{taja, oko kojeg se sloìo cijeli tim, naformalno odobrenje Upravnom odboru Sistemskog pregleda. S tim u vezi, va`no je naglasiti da jeizvje{taj podno{en kao "prelazni", pripremljen kako bi se olak{alo pripremanje kona~nih preporukaTima za pregled, koji bi u suprotnom morao pregledati preko stotinu upitnika iz razli~itih nivoa vlasti.Upravni odbor odobrio je sve prelazne izvje{taje, ponekad sa napomenama koje je trebalo uklju~iti uKona~ni izvje{taj.

Sama priroda prelaznih izvje{taja kao radnih materijala zna~ila je da bi bilo kakav nagovje{taj mogu}ihpreporuka morao biti smatran provizornim. Ipak, ovi dokumenti sadrè mnogo detalja specifi~nih pojavnu upravu na svakom nivou vlasti, a koji nisu mogli biti uklju~eni u kona~ni izvje{taj. Tekst prelaznihizvje{taja za sve nivoe vlasti moè se na}i u CD-ROM-u priloènom ovoj publikaciji.

Nakon {to su svi prelazni izve{taji odobreni, njihovo spajanje u Kona~ni izvje{taj sada u rukama~itaoca, obavljeno je izme|u polovine decembra 2004. i polovine februara 2005. godine, u okviruprojekta Sistemskog pregleda koji je finansirala Evropska Komisija. Pri konsolidaciji nalaza fokus sezadràvao na pitanjima koja su ili zajedni~ka svim sistemima (jer su predstavljali izraz sli~nih iskustavaili postreba), ili ih predstavljaju zajedni~ki problem za sve sisteme (uklju~uju}i i ve}inu pitanja upogledu odnosa u strukturi zemlje). Tekst kona~nog izvje{taja, nakon {to ga je pregledao Upravniodbor, dovr{en je za objavljivanje polovinom marta 2005. godine.


38STRANA

U V O D

Prelazni izvještaji-BiH nivo

KONA^NI IZVJE[TAJ SISTEMSKIH PREGLEDA

Ovo je izvještaj sada u rukama ~itaoca, kojem suprika~ena ~etiri prelazna izvještaja za svakipregledani nivo vlasti (pogledati CD-Rom).

IZR

ADA

STR

ATEG

IJE

REF

OR

ME

JAVN

EU

PR

AVE

1

Prelazni izvještaji-RS nivo2

Prelazni izvještaji-BD nivo3

Prelazni izvještaji-FBiH nivo4

5

Od kraja rata, javna uprava u BiH raste, uz lokalne i me|unarodne aktere koji kreiraju nove strukturevlasti prema sopstvenim vizijama i resursima, u prostoru koji je politi~ki s vremena na vrijemedostupan. Ovaj pristup izgradnji institucija, iako neure|en, uspje{no je omogu}io dràvi i entitetima dadostignu dovoljnu birokratsku masu za obavljanje najbitnijih upravlja~kih funkcija.

Me|utim, neizbje`no je da nepostojanje glavnog jedinstvenog plana ima i svoje nedostatke. Od samogpo~etka, raspar~ano je znanje i resursi preko gotovo 14 upravnih sistema. Osim toga, nerje{enafederalna {ema proizvela je prostor za sadràjne odgovornosti, gdje su razli~iti nivoi vlasti izgra|ivaliinstitucije kako bi potvrdili svoj uticaj u {to vi{e oblasti. To je rezultiralo odre|enim institucionalnimudvostru~avanjem, ~emu se mora dodati i tendencija pove}avanja broja predsjedavaju}ih osoba iliportfelja, {to je predstavljalo izraz koalicione prirode vladaju}e ve}ine. Na svim nivoima vlasti, upravnama{inerija postala je glomazna, a ponekad gotovo neodrìva.

Ipak, najva`nije je napomenuti, u svrhu ove studije, da dok su se poslijeratne uprave raspar~avale i{irile, postajale su i tanje. Dodjeljivanje resursa konkurenciji preko sadràjnih odgovornosti dovelo jedo minimizacije resursa dodjeljenih specifi~nim funkcijama, po~ev{i od "osnovnog". Horizontalniupravni sistemi, koji bi ina~e predstavljali ki~mu i osiguravali stapanje uprave, bili su predmetdrasti~nog smanjenja u zna~aju i poloàju.

Na svim nivoima vlasti, rezultat je uprava koja je istovremeno i pretanka i pre{iroka da bi imalakapaciteta da koordinirano odgovara na zahtjevne ciljeve u periodu nakon obnove, po~ev{i naravno odevropskih integracija. Kako bi se pobolj{ala, reforma uprave mora}e djelovati u dva pravca -konsolidiraju}i uprave koje su pretjerano raspar~ane i nude}i im ~vr{}i oslonac u horizontalnimsistemima.

Drugi izazov jeste upravo ono o ~emu govore izvje{taji u ovoj publikaciji. Nalazi {est timova za pregledkoordinirani su u njihovoj metodologiji i sadràju, iako je pristup i stil neizbje`no razli~it. Prije ~itanjaizvje{taja, bilo bi prikladno da ~itaoc nakratko razmotri nekoliko op}ih pitanja i problema koji se ti~usvih {est pregleda, a bilo bi ih bolje unaprijed razjasniti.

1. HORIZONTALNI SISTEMI KAO INVESTICIJA

Vrlo ~esto, u javnosti se reforma javne uprave posmatra kao zastor za smanjenje javnih rashoda,smanjenje osoblja te poku{aj vlasti da se odmaknu od problemati~nih pitanja. To nije slu~aj saizvje{tajem u ovoj publikaciji: u svim izvje{tajima, stalni ograni~avaju~i faktor predstavlja nedostatakresursa, a predstavljeni su i ~vrsti argumenti za dodatna ulaganja. Ipak, takvo ne{to zasluùje dodatnekomentare: javni budèti na svim nivoima vlasti u BiH nalaze se u rigoroznom okviru tako da upravakoja bi jo{ vi{e ko{tala te{ko da jeste jedna od mogu}ih opcija.

Klju~ni argument koji se provla~i kroz sve izvje{taje jeste da bi reforma javne uprave u BiH trebalauvijek imati dupli leitmotiv u vidu: vi{e ulaganja u horizontalni sistem, dok se paralelno smanjujekoli~ina raspar~anosti koja doti~e sve nivoe uprave. Ovo nije va`no samo zbog finansija, ve} i saorganizacijske ta~ke gledi{ta: postavljanje adekvatnih horizontalnih sistema zahtjeva da organizacijau stvari dostigne minimalnu kriti~nu masu. Evo nekoliko brojki kojima se problem moè predstaviti: zasvaki glavni horizontalni sistem koji je razmatran tokom pregleda, tro~lano odjeljenje moè sesmatrati standardom, s opcijom da se taj broj smanji na jednog slu`benika u polovini slu~ajeva.Sveukupno, to zna~i da bi svakoj instituciji u principu trebalo najmanje izme|u 12 do 18 uposlenikakako bi odgovaraju}e obavljali funkcije horizontalnog rukovo|enja.

Dok ova brojka nije visoka gledano u apsolutnim uslovima, ona je iznad ukupnog broja osoblja unekoliko nezavisnih upravnih organizacija na dràvnom i entitetskom nivou, i jednaka gotovo poloviniukupnog broja osoblja nekih manjih ministarstava. Tokom pregleda, postalo je jasno da je gotovopolovina pregledanih institucija jednostavno premala da bi odràvale kvalitetne sisteme horizontalnog


39STRANA

U V O D

II. ZAJEDNI^KI PROBLEMI U SVIM SISTEMIMA

rukovo|enja. Neiskazano rje{enje bio bi veliki kompromis po pitanju kvalitete, {to je prili~no opasno.Na primjer, dok se jednoj maloj agenciji od 15 ljudi moè dodjeliti potpuna budètska autonomija, jasnoje da njen kapacitet da upravlja sredstvima na istom nivou kako to ~ini razvijena evropska upravanepostoje}i, u nedostatku specijaliziranog nadle`nog osoblja. Bilo bi kontraproduktivno poku{atiizgraditi ja~e horizontalne sisteme u takvim uslovima jer bi to mo`da ugrozilo kapacitet institucije dapruà specijalisti~ke usluge.

Stoga, osim ako pojedina~ne institucije ne dostignu odgovaraju}i nivo u smislu veli~ine, ulaganje ureformirane i efikasnije horizontalne sisteme te{ko da }e biti mogu}e. To se naravno ne moè posti}isamo pove}anjem ukupnog broja uposlenih u svakoj prisutnoj organizaciji: nivo uposlenih mora sestriktno povezivati sa zahtjevima mandata organizacije, a ekonomska situacija ne poti~e uve}anje uovom pogledu. Me|unarodne finansijske institucije redovno su savjetovale BiH da na restriktivan na~inpristupi upo{ljavanju javnih slu`benika, te da se njihov broj treba {to vi{e smanjiti. Reorganizacijavladaju}ih struktura stoga jeste jedino mogu}e rje{enje, uz spajanje institucija i suàvanjeorganizacionih struktura kao apsolutnih prioriteta na svim nivoima.

Kao {to je evidentno, nuditi pregled mogu}ih kombinacija bilo bi daleko izvan opsega Sistemskihpregleda - iako se nekoliko korisnih indikatora moè izvu}i iz pojedina~nih pregleda sektoralnihupravnih kapaciteta koji su paralelno provo|eni u klju~nim oblastima politike djelovanja (od ekonomijepreko poljoprivrede do zdravstva, obrazovanja ili pravosudnih stuktura). Me|utim, ovdje je prikladnopodsjetiti da mogu}e opcije nisu ograni~ene na transfer odgovornosti u svim nivoima vlasti (a posebnona dràvne ili institucije FBiH). Spajanja ministarskih portfelja na istom nivou vlasti predstavljaju jo{jednu mogu}nost - a isti je slu~aj i sa podre|ivanjem "nezavisnih" izvr{nih agencija pod nadle`nostlinijskih ministarstava, koja bi mogla biti direktno odgovorna za pruànje podr{ke putem njihovihodjela nadle`nih za funkcije horizontalnog rukovo|enja.

GEN.1. Kako bi optimizirali ulaganje u sistem horizontalnog rukovo|enja, veli~inainstitucija na svim nivoima vlasti trebala bi biti {to je vi{e mogu}e optimizirana. I dok biova tema mogla biti sredi{te specifi~nije analize, op}enito se preporu~uje da se najmanjaministarska portfelja spajaju sa drugima, a da se najmanje nezavisne agencije i drugeinstitucije osim ministarstava stave u nadle`nost jednog ministarstva, s kojim mogu unekoj mjeri djeliti horizontalne sisteme.

2. HORIZONTALNI SISTEMI KAO SISTEMI UPRAVLJANJA

Horizontalni sistemi javne uprave su prije svega upravlja~ki sistemi, to jeste instrumenti kojimarukovodstvo odre|ene organizacije osigurava upravljanje potrebno da bi se postigli zacrtani ciljevi.Ukoliko pogledamo status horizontalnih sistema u pregledanim institucijama, pojavljuje se jednaglavna odlika zajedni~ka za ve}inu nivoa vlasti a to je lo{a povezanost tih sistema sa upravlja~komstrukturom.

Bez obzira na njihov stepen modernizacije, mehanizmi postavljeni za rje{avanje finansijskih obaveza,kadrovskih pitanja ili pravila koja reguli{u upravno odlu~ivanje (nekoliko primjera) op}enito nisu vi|enikao instrumenti kojima bi se ostvarili ciljevi organizacije ve} se tretiraju kao posebne materije kojesluè njihovom sopstvenom cilju. Naj~e{}e, ovaj "drugi cilj" je naravno veoma formalan:ra~unovodstvene knjige i kadrovski dokumenti vode se na odre|eni na~in zato {to je to tako predvi|enozakonom; a isto se odnosi i na zakonski predvi|ene procedure u dono{enju upravnih odluka ili u izradizakonskih propisa. Samo da pomenemo jedan specifi~an slu~aj; moèmo razmisliti o mi{ljenjima nanacrt propisa koja institucije moraju pribaviti osim mi{ljenja predlaga~a. Dok se tu pojavljuje jasnaprilika da se pobolj{a kvalitet sadràja nacrta, to se rijetko provodi u praksi a sadràj nacrta propisase obi~no tretira kao formalnost.


40STRANA

U V O D

Naravno, najdublji korijen problema jeste u tome {to ve}ina institucija nema analiti~ki kapacitet zapostavljanje strate{kih ciljeva, ~emu bi horizontalni sistem mogao posluìti: bez dovoljno precizneideje o zadacima koji dolaze, jasno je da je nemogu}e imati prikladnu kadrovsku politiku. Isto vaì i zakomunikacijske strategije - koje podràvaju odnos institucije sa javno{}u - ili za nabavku informati~keopreme ili razvoj informati~kih sistema, ~ija upotreba mora biti unaprijed jasno definisana.Maksimalno iskori{tavanje dobro strukturiranih horizontalnih upravnih sistema pretpostavlja dovoljankapacitet za kreiranje politike djelovanja: ukoliko ona ne postoji, ~ak i naj~vr{}i upravni sistem ne}ebiti od velike koristi.

Stoga, na~in na koji pojedina~ne institucije analiziraju informacije ili odlu~uju o njihovoj dugoro~nojstrategiji, te na~in na koji se koordiniraju strategije i iste prioritiziraju u {ire vladine programe te{koda je odvojiv od reforme horizontalnih sistema. Iako su se sistemski pregledi samo indirektno dotakliovog va`nog pitanja, oni jesu razmotrili njegove posljedice na status i funkcionisanje horizontalnihsistema - dovoljno da bi zaklju~ili kako je op}enito vrlo slab kapacitet dono{enja politike u upravamasvih nivoa. Ovo je zajedni~ka odlika u skoroj pro{losti ve}ine javnih uprava diljem centralne i isto~neEvrope: u prethodnom jednopartijskom sistemu, uprava nije trebala igrati nikakvu ulogu, jer su svepotrebne direktive stizale od komunisti~ke partije/komiteta u svim podru~jima. Me|utim, u ve}inizemalja tranzicija ka vi{estrana~kom odlu~ivanju i va`ni elementi koalicijskih politika sluìli su kaoinstrumenti u razja{njavanju potrebe za promjenom pristupa. Ovo se jo{ uvijek nije u potpunosti desilou BiH, a jedno mogu}e obja{njenje jeste kontinuirano oslanjanje na vanjske odluke o politici djelovanja.Tu uticaj Visokog predstavnika i vezani sistem "me|unarodnog upravljanja" ~ini jasan primjer: kako sebliì trenutak kada }e se ponovo razmotriti ovaj aran`man, posve}ivanje vi{e pa`nje izgradnjikapaciteta za dono{enje politike unutar uprave trebao bi postati klju~ni prioritet.

îni se da trenutno ovo pitanje dobija sve vi{e pa`nje na dràvnom nivou, a posebno uz kreiranjecentralnih jedinica za razli~ite ovlasti politike djelovanja i orjentacije (na primjer, odjel Vije}a ministaraza ekonomsku politiku i planiranje; Sektor za analizu i planiranje direkcije za evropske integracije; ilitako|er Ured dràvnog koordinatora za reformu javne uprave, koji je dio ureda predsjedavaju}eg Vije}aministara). Me|utim, dok je ovo veoma pozitivan trend, manje pa`nje se posve}uje kapacitetu zakreiranje politike djelovanja na nivou pojedina~nih ministarstava i institucija ili njihovih pojedina~nihsektora. Na presudnom nivou - mjestu gdje bi se ve}ina politika trebala odvijati - postoji samo nekolikoizoliranih inicijativa (na primjer, interna jedinica za politiku koja se planira u Ministarstvu sigurnostiBiH, ili kreiranje strategije za zemlju od strane sektora za izbjeglice i raseljena lica u ministarstvu zaljudska prava i izbjeglice BiH). Kako je reforma javne uprave a posebno sistema horizontalnogupravljanja uveliko ovisna o pobolj{anju kapaciteta kreiranja politike, trebao bi se provesti posebanpregled prakse u ovoj oblasti {to prije mogu}e, kako bi se utvrdili na~ini za brzo unaprije|enje.

GEN.2. Razvijanje dovoljnog op}eg kapaciteta za kreiranje politike u upravi jestepreduslov da bi horizontalni sistemi igrali stvarnu upravnu ulogu. Kako bi se potaklapromjena u ovom pogledu, trebao bi se provesti odvojen pregled kreiranja politike ikoordinacijskih mehanizama kao materija apsolutnog prioriteta. Pregled bi trebaouklju~ivati same centre mehanizama vlasti (funkcionisanje sekretarijata vlade icentralnih odjela za politiku, postavljanje vladinih radnih planova itd.), ali i mehanizamapolitike unutar pojedina~nih portfelja (odlu~ivanje unutar sektora, odjeli za unutra{njupolitiku, funksionisanje ministarskih kolegija itd.).


41STRANA

U V O D

3. HORIZONTALNI SISTEMI KAO SISTEMI KOJI DOTIÛ SVE

Odnosno pitanje jeste pitanje statusa i poloàja funkcija horizontalnog upravljanja na svakom nivouvlasti. Takve funkcije su u stvari definisane kao "horizontalne" zato {to prolaze kroz organizacijskepodsektore na nekoliko na~ina - unutar pojedina~nih institucija, diljem institucija na istom nivou vlastii diljem cijele zemlje. Oslanjaju}i se na tu {irokospektralnu dimenziju, ta osobina "sistemskog"ukazuje na potrebu za koherentnim i jednako horizontalnim ure|enjem.

3.1. [irokospektralna uloga unutar svake institucije

Op}enito nizak status funkcija horizontalnog upravljanja je prvo oslikan njihovim poloàjem unutarsvake pojedina~ne organizacije. Ukoliko kao primjer uzmemo neku tipi~nu ministarsku strukturu, lakoje shvatiti kako odjeli ili slu`benici koji se bave horizontalnim sistemima nisu naj~e{}e u sredi{tu ili ublizini vrha rukovodstva, gdje se donose najva`nije odluke i gdje se treba provoditi koordinacija me|uinternima organizacijskim jedinicama. Umjesto toga, klju~ne horizontalne funkcije poput kadrovskeslu`be ili finansijske slu`be ~esto su smje{tene unutar sektora op}ih upravnih ili pravnih pitanja, pododvojenim portfeljem pomo}nika ministra. Uloga ovog sektora je o~igledno uloga obi~ne slu`beostalim segmentima organizacije, bez ikakve uloge u svakodnevnom kreiranju odluka o politicidjelovanja i u njenoj implementaciji u svim resorima.

Ovakva vrsta strukture, ~iji je primjer dat u {emi (1) gore, jasno potcjenjuje rukovodnu uloguhorizontalnih sistema, potvr|uju}i ~isto administrativnu odliku njihove uloge. Me|utim, kako su ovisistemi op}i instrumenti potrebni za efikasno rukovo|enje bilo kakvom politikom, njihov potencijal kaokoordinacionih mehanizama u svim resorima jeste veoma relevantan. Stoga bi njihov najprikladnijipoloàj unutar organizacijske strukture bio u sredi{tu, pod direktnom odgovorno{}u rukovodiocanajvi{eg nivoa odgovornog za koordinaciju unutar portfelja, kao {to je to prikazano u slici (2).

Op}enito, bilo bi preporu~ljivo ukoliko - barem u najve}im institucijama kao {to su ministarstva -dodjeli se najmanje specijalizovano odjeljenje (tj. tri osobe) da pokriva svaku grupu horizontalnihfunkcija. To bi barem trebao biti slu~aj za ve}i finansijski sistem (gdje je podjela osnovnih zadatakastriktno utvr|ena), kao i za sistem rukovo|enja kadrovskim resursima - gdje drugi odjeli mogu bitiponekad smanjeni na jedno radno mjesto odgovaraju}eg statusa u op}oj hijerarhiji. U takvomokruènju, lak{e je iskoristiti upravlja~ki potencijal horizontalnih sistema, jer je nadle`ni slu`beniktako|er odgovoran i za neometano me|udjelovanje internih komponenti organizacije kao i izme|u njihi drugih portfelja.

Ovo rje{enje je predlagao i dràvni Zakon o dràvnoj slu`bi iz 2002. godine, ~iji ~lan 8.1 predvi|a da }esekretar (jednog ministarstva) "obavljati du`nosti rukovodne prirode i koordinirati rad sektora. On/ona}e biti odgovorni za kori{tenje finansijskih, materijalnih i kadrovskih resursa dodjeljenih datojinstituciji. Vi{i izvr{ni rukovodilac odgovoran je pred predsjedavaju}im date institucije za njen/njegovrad i njegovu/njenu upravu." Do danas, ipak, ovakva vrsta rje{enja nije bila dosljedno provedena:posebice je na dràvnom nivou napredak preprje~io Zakon o Vije}u ministara iz 2002. godine koji


42STRANA

U V O D

KABINETI KABINETI 1 2SEKRETAR MINISTARSKI SEKRETARIJAT

SEKTOR ZAPOLITIKU

SEKTOR ZA POLITIKU SEKTOR ZA POLITIKU SEKTOR ZA POLITIKU

SEKTOR ZAPOLITIKU

SEKTOR SLU@BI

Finansije

Odjel za fin. Kad. odjel Pravni odjel Inf. odjel Press odjel

Kad.Inf

Prav.

Press

zahtjeva da se sekretari ministarstava imenuju ispred konstitutivnog naroda pored onog kojem pripadaministar i njegov zamjenik, time de facto kreiraju}i politi~ku ulogu ove pozicije. înjenica da je zakoneliminisao mjesto drugog zamjenika zna~ila je da je poloàj sekretara djelovao kao zamjena. Ovakavpristup odgodio je profesionalizaciju ovog mjesta, ~ime je nekoliko ministarstava uspostavilo pozicijusekretara a da su istovremeno zadràli sektore za op}a pitanja, kojima su rukovodili odvojenipomo}nici ministara. U Republici Srpskoj, jo{ ranije je uvedena identi~na odredba - ~lan 25. Zakona odràvnoj slu`bi Republike Srpske bio je jasno zasnovan na nacrtu dràvnog zakona - stoga je mo`dasimptomati~no da je upravo ovo nivo vlasti na kojem sekretari ministarstava ~esto djeluju kao op}irukovodioci unutar organizacije. Oni su istovremeno nadle`ni i za koordinaciju pitanja politikedjelovanja i za sisteme horizontalnog upravljanja unutar organizacije. Sam trend je formalno dobroustaljen jer Zakon o dràvnoj slu`bi FBiH iz 2003. godine tako|er sadrì identi~nu odredbu koja seodnosi na sekretare ministarstava, ta~nije ~lan 8. tog zakona. Revizija pravilnika o organizaciji koja jeu toku u ovom entitetu, pokaza}e do koje mjere }e biti proveden ovaj tip organizacije.

GEN.3. Kako bi horizontalni sistemi mogli pokazati svoj koordinacioni potencijal unutarsvake institucije, preporu~uje se da specijalizirani odjeli ili radna mjesta pod direktnomnadle`no{}u rukovodstva institucije (sekretara ministarstva, direktora itd.) buduzaduèni za njih. Stepen specijalizacije takvih odjela/pozicija treba biti dovoljan kako bise svakoj instituciji omogu}ilo da razvije potpuni raspon klju~nih horizontalnih funkcija,kako je to pregledano u ovom izvje{taju.

3.2. [irokospektralna uloga unutar strukture vlasti

Osim poloàja unutar pojedina~nih institucija u razvijenim upravnim sistemima, jedna organizacijskaodlika horizontalnog sistema obi~no je postojanje neke vrste centralnog odjela. Postoji mnogoprimjera: u finansijskom upravljanju, to je obi~no ministarstvo finansija; dok ukoliko se to ti~ekadrovskih resursa, to bi mogla biti Agencija za dràvnu slu`bu ili druga centralna kadrovska jedinica.Pri izradi zakonskih propisa, jedan primjer predstavljaju i centralni zakonodavni uredi, ponekad saodvojenim odjelima koji se bave sadràjem ili analizom u~inka propisa. Institucionalna komunikacijasvoje sredi{te obi~no nalazi u centralnom vladinom uredu za informiranje, dok postizanje moderne e-uprave zahtijeva centralno rukovo|enje od strane vladinog centra za informatiku, ili drugog centralnoginformati~kog odjela. âk i u relativno decentralizovanim sistemima - kad se to odnosi na upravnoodlu~ivanje - ne moè se izbje}i pronalaènje nekih elemenata centralne koordinacije i kontrole kao{to je to na primjer slu~aj sa administrativnom inspekcijom.

[to se ti~e zadataka, postojanje centralne institucije je osnovna odlika zbog dva razloga, koji obadoprinose karakterizaciji horizontalnog sistema upravljanja kao takvog:

S jedne strane, centralni odjeli imaju ulogu koordinatora u sistemu, uti~u}i na mnogo na~ina na u~inakpojedina~nih institucija: na primjer, centralni odjel moè postaviti vladine smjernice za politike koje vaèza cijeli sistem; moè izdati standarde i procedure za specifi~ne funkcije; koordinirati i ponekadkontrolisati aktivnosti drugih institucija unutar sistema; te op}enito pruìti pomo} u izgradnji kapacitetaputem obuke ili drugih mjera.

S druge strane, centralni odjeli su mjesta gdje se mogu proizvesti stvarni u~inci nekoliko funkcijahorizontalnog sistema. Ima vi{e razloga za centralizaciju: ponekad se to odnosi na funkcije (npr. trezor)koje po svojoj prirodi zahtjevaju jednog nadle`nog aktera; ali tako|er, centralizacija se moè diktiratipotrebom za smanjenjom tro{kova i ostvarenjem ekonomije obima, ili ograni~enjima koje name}eograni~ena dostupnost stru~nih kapaciteta.

Na svim nivoima vlasti u BiH ovi centralni odjeli postoje u ve}ini, iako ne u svim slu~ajevima. Tamo gdjepostoje, oni su obi~no jako slabi a mjera u kojoj oni obavljaju centralnu ulogu zna~ajno varira. Jedan


43STRANA

U V O D

primjer nedostatka centralnih odjela jeste oblast informacijskih tehnologija, gdje takav odjel postojisamo u Distriktu Br~ko; drugdje je to u oblasti finansija (u Br~kom); kod izrade zakonskih propisa (unekim kantonima), upravnom odlu~ivanju (na dràvnom nivou); ili komunikacijskim sistemima (uBr~kom) kojima nedostaje odgovaraju}e sredi{nje mjesto. Drugdje formalno postoji centralni odjel, alion igra ograni~enu ili nikakvu ulogu u odnosu na rad drugih institucija: na primjer, u oblastiinstitucionalne komunikacije, centralne informativne slu`be na nivou BiH ili FBiH rade isklju~ivo zavladu kao kolektivno tijelo, sa malo ili nikakvom koordinacijom komunikacijskih aktivnosti drugihinstitucija. Ponekad, kao {to je to slu~aj sa centralnim uredom za zakonodavstvo dràve i RS-e,problem se sastoji u nedovoljnom broju osoblja ili nedostatka resursa.

Uz slabe centralne odjele, nije iznena|uju}e da su horizontalni sistemi ~esto raspar~ani, te da svakainstitucija poku{ava da sama radi stvari koje bi se mogle centralno rije{iti i uz manje tro{kove. Primjeriuklju~uju raspore|ivanje skupih i rijetkih informati~kih kadrovskih resursa na zadatke tipa help-desk-a, {to bi nekoliko osoba moglo centralno obavljati za stotine korisnika; duplikacija aktivnosti pra}enjamedijskih izvje{taja, {to trenutno uzima dosta radnog vremena slu`benika za informiranje (dok bi seove slu`be lako mogle dijeliti); ili poku{aja nekoliko institucija da izrade internu finansijsku kontrolu imetode interne revizije, dok bi to mogao obavljati jedan sinhronizovani odjel itd. Kao op}a preporuka,te kao i oblik opunomo}enja centralnih jedinica unutar njihovih sistema, predlaè se da oni postanucentri iz kojih }e pote}i reforma u ve}ini slu~ajeva - {to tako|er zna~i da reforma (ili kreiranje)centralnog odjela treba biti uzeto kao prioritetno pitanje.

GEN.4. Kako bi horizontalni sistemi pokazali njihov potencijal instrumentakoordinacije unutar institucija vlasi, preporu~uje se da se osnovni naglasak stavi naizgradnju centralnih odjela koji }e mo}i igrati ulogu koordinatora u sistemu tedirektniju ulogu u odnosu na specifi~ne funkcije, posebno kao pruàoca uslugadrugim institucijama.

3.3. [irokospektralna uloga u cijeloj zemlji

Jedna od posljedica ja~anja centralnih odjela jeste i mogu}nost oslanjanja na te odjele da uspostaveoblike koordinacije i formalne saradnje na svim nivoima vlasti, uklju~uju}i mogu}nost zajedni~kihaktivnosti. Iako je ovo osjetljiva materija u BiH, mogla bi se primijeniti na slijede}e:

Aktivnosti, koje po svojoj prirodi treba provoditi jedna instanca diljem zemlje (tj. kreiranjekonsolidiranog dràvnog ra~una, predstavljanje distinktivnih odlika BiH kako bi se predstavilaslika o BiH u inostranstvu; vo|enje procesa uskla|ivanja zakonskih propisa sa legislativom EU;omogu}ivanje me|uoperativnih standarda za informati~ke sisteme u cijeloj zemlji; itd.);

Aktivnosti koje bi mogle biti centralizirane kao odgovor na ograni~eni kapacitet (npr. jedinstvenicentralni odjel u oblasti javne interne finansijske kontrole), resursi (npr. zajedni~ke inicijativeobuke za administrativne inspektore i drugo klju~no osoblje); ili oboje (npr. ideja centralnog BiHInformativnog centra, ili centralno upravljanje informati~ke infrastrukture);

Druge aktivnosti, dok nisu na nivou u~inka centralizirane funkcije, omogu}uju svakom sistemu daprovodi istu funkciju uz me|uresorski elemenat (npr. premje{taj osoblja {irom razli~itih nivoavlasti; me|uresorne konsultacije u izradi zakonskih propisa; itd.).

Postoji ve} nekoliko primjera sa razli~itim stepenom institucionalizacije - od prikladnih centralnihinstitucija (npr. Direkcija za evropske integracije BiH, ili nova Agencija za javne nabavke BiH) do vi{e ilimanje institucionaliziranih oblika saradnje (npr. od neformalnog koji su uspostavila agencije za dravnuslu`bu BiH, FBiH i RS; do Koordinacionog odbora koji povezuje dràvne i vrhovne entitetske revizorskeinstitucije; do formalnog u~e{}a ministara finansija u Upravnom odbora Uprave za indirektnooporezivanje). Razmatranje takvih prilika jeste va`no i izvan politi~ke sfere, jer ovakvi aran`mani mogu


44STRANA

U V O D

~esto polu~iti evidentne ekonomije obima te priliku da se smanji teret svake centralne institucijeunutar vlastitog sistema.

GEN.5. Kako bi horizontalni sistemi pokazali svoj potencijal kao instrument koordinacijeza cijelu zemlju, preporu~uje se da uspostavljanje centralnih odjela unutar pojedina~nihsistema uvijek uklju~uje i elemenat dràvnog karaktera, bilo putem centralizacijepojedinih funkcija ili slu`bi ili putem manje ili vi{e institucionaliziranih oblika saradnje.

4. HORIZONTALNI SISTEMI I PROFESIONALIZAM

Prikladna organizacija funkcija horizontalnog upraljanja jeste od apsolutne va`nosti u promocijiprofesionalizma uklju~enog osoblja, i na nivou pojedina~nih stru~njaka kao i na nivou najvi{eg vrhadràvnih slu`benika s kojima treba povezati upravljanje horizontalnim funkcijama.

4.1. Zajednice prakti~ara

Danas je stepen specijalizacije u razli~itim horizontalnim funkcijama prili~no nizak. Dok su neke institucijeprisustvovale svakom od {est pregleda sa odli~nim i sposobnim osobljem, nekoliko drugih u~estvovalo jeputem jednog istog slu`benika, predstavljenog kao nadle`nog "za sva administrativna pitanja" uop}e. Naprimjer, tu su i ra~unovo|e koje se bave kadrovskim pitanjima i obratno; pravnici koji se bave nabavkom iugovorima, ali istovremeno se bave izradom zakonskih propisa ili odlu~ivanjem u upravim predmetima.Tu su i informati~ki inènjeri koji se bave odnosima s javno{}u te tehni~ki sekretari koji obavljaju posloveinformati~ara. Tu se pojavljuje dosta konfuzije oko uloga i radnih mjesta.

Faktor koji doprinosi ovom problemu, pored organizacijskih i kadrovskih rje{enja, jeste izolacijasvakog uposlenika od drugih potencijalnih kolega u drugim institucijama i nivoima vlasti. Kao {to je tojasno izne{eno tokom pregleda, dok stru~njaci koji unutar istog horizontalnog sistema dijele vrlosli~ne probleme, razmjena iskustava i potencijalnih rje{enja je i dalje uveliko uslovljena hijerarhijskompodre|eno{}u unutar svake institucije i stoga se gotovo nikad i ne de{ava. Ukoliko stanje ostane ovako,odsustvo horizontalnih profesionalnih veza koje odgovaraju glavnim upravnim sistemima moè postatiglavnom preprekom u promovisanju reformi u cijeloj zemlji.

Kako bi izbjegli ovaj problem, predlaè se maksimalno podràvanje inicijativa namjenjenih kreiranjuneformalnih "zajednica prakti~ara". Ovo su asocijacije u javnom sektoru koje okupljaju osobe koje radeunutar specifi~nog horizontalnog sistema, u svrhu neformalnog dijeljenja iskustava i diskutovanja ozajedni~kim problemima. Ovakva vrsta inicijativa promovi{e nicanje horizontalnih profesionalnihasocijacija, ja~aju}i profesionalizam i unaprije|uju}i komunikaciju. U op}em smislu, relevantnicentralni odjeli unutar svakog nivoa vlasti mogu igrati va`nu ulogu, potreba da se pobjegne hijerarhijinalaè da ve}ina tereta treba ostati kod voljnih pojedinaca, koji bi na privatnoj osnovi vodili asocijaciju.Ukoliko se zajednica prakti~ara pokaè u~inkovitom, neke njene akivnosti mogu dobiti podr{ku Uredakoordinatora za reformu javne uprave, uklju~uju}i za odràvanje periodi~nih susreta, grupa zadiskusiju, kao i seminara i istraìva~kog rada.

Takve inicijative su ve} ustaljena praksa u ve}ini evropskih zemalja a nisu nove ni u BiH, gdje je uposlijeratnom periodu Asocijacija za administrativne nauke i praksu bila aktivna kao zajednicaprakti~ara uz podr{ku republi~kog Instituta za javnu upravu. Sli~no tome, najbolji na~in zauspostavljanje zajednica prakti~ara jeste onaj koji }e pokrivati sve razli~ite nivoe vlasti. To bi zaposljedicu imalo pobolj{anje koordinacije, te posluìlo kao kontakt osnova za zajedni~ke inicijativecentralnih odjela (npr. zajedni~ka obuka ili ~ak funkcionalni pregledi). U mnogim slu~ajevima,stru~njaci ve} uklju~eni u neki od timova za pregled sistema mogli bi predstavljati glavni oslonac takveinicijative.


45STRANA

U V O D

GEN.6. Kako bi se promovisala stru~na specijalizacija i osje}anje horizontalnogzajedni{tva na nivou stru~nog osoblja, preporu~uje se da Ured koordinatora za reformujavne uprave, uz podr{ku uprava na svim nivoima i podr{ku donatorske zajednice, podrìformiranje "zajednica prakti~ara" diljem zemlje a unutar svakog sistema horizontalnogupravljanja.

4.2. Identitet upravne strukture

Sli~an pristup uklju~ivao bi i najvi{e rukovodstvo, od kojeg bi funkcioniranje sistema horizontalnogupravljanja u stvari trebalo ovisiti. Danas uprave u BiH na svim nivoima nemaju odgovaraju}i brojrukovodnog kadra upoznatog sa svim glavnim osnovama uprave - jer se je ve}ina razvila iz odre|enihpozicija ili su se dràvnoj slu`bi pridruìli iz politi~kih redova. Profesionalizacija najvi{eg rukovodstvajeste prvi prioritet jer }e bez toga biti te{ko posti}i bilo kakve zna~ajne reforme.

Me|utim, formalna obuka za najvi{e rukovodioce je rijetko uspje{na: imaju malo vremena a ograni~enisu i stimulansi u karijeri na samom vrhu ljestvice. Neki programi obuke za najvi{e rukovodstvo, kojesu potpomogli donatori na dràvnom i nivou RS, realizovani su uz neredovno u~e{}e i nejednakerezultate. Kao alternativu tome, moèmo osmisliti drugi pristup koji je zasnovan na manje "{kolskim"inicijativama: na primjer, pristup tipa osnivanja kluba gdje }e se odràvati seminari i doga|aji koje }eza najve}e rukovodstvo organizovati Ured koordinatora za reformu javne uprave.

GEN.7. Kako bi promovisali stru~nu specijalizaciju i osje}anje horizontalne saradnje nanivou najvi{eg rukovodstva (generalni i sekretari ministarstava, kao i direktori i drugi{efovi institucija), predlaè se da Ured koordinatora za reformu javne uprave, uz podr{kuuprava na svim nivoima i podr{ku donatorske zajednice, podrì odràvanje periodi~nihdoga|aja i seminara visokog profila, fokusiraju}i se na sisteme horizontalnog upravljanjakao i na teme kreiranja politike i koordinacije.


46STRANA

U V O D

1 MENAD@MENTLJUDSKIHPOTENCIJALA

Ovaj izvje{taj je pripremljen u sklopu sistemskog pregledamenad`menta ljudskih potencijala u institucijama javneuprave u BiH od strane tima za pregled koji su ~inili:

g. Damir Ahmetovi} - koordinator tima (projekatEvropske komisije, podr{ka projektu sistemskogpregleda institucija javne uprave u BiH).

g|a. Chris Cardy - me|unarodni ~lan tima (Šefme|unarodnog razvoja, Agencija za pobolj{anja i razvoj,Velika Britanija).

U saradnji sa:

g. Zlatko Ak{amija - institucionalni ~lan tima, BiH (Šefodsjeka za za{titu prava, Agencija za dràvnu slu`buBiH);

g|a. [tefica Markovi} - institucionalni ~lan tima, FBiH([ef odsjeka za op{te, pravne i kadrovske poslove,Ministarstvo rada i socijalne za{tite FBiH);

g|a. Zorica Drlja~a - institucionalni ~lan tima, RS(Sekretar Agencije za dràvnu upravu RS).

Iako sadràj izvje{taja generalno odraàva mi{ljenje svihuklju~enih u pregled, u "spornim" slu~ajevima jeprimjenjeno pravilo demokratske ve}ine. Zbog toga vi|enjepojedinih pitanja mo`da ponekada ne odgovara u potpunostiuvjerenjima svakog ~lana tima ponaosob.


49STRANA

1 M E N A D @ M E N T L J U D S K I H P O T E N C I J A L A

SADR@AJ

OBLAST LJUDSKIH POTENCIJALA 50

1. OPSEG REFORMI DR@AVNE SLU@BE 51

2. ORGANIZACIONA STRUKTURA 53

2.1. ULOGA CENTRALNIH JEDINICA 53

2.2. ULOGA PERIFERNIH JEDINICA 56

3. LJUDSKI POTENCIJALI I INFORMACIJSKI MENAD@MENT 58

3.1. PODACI IZ DOMENA LJUDSKIH POTENCIJALA 58

3.2. PRU@ANJE INFORMACIJA MENAD@MENTU 58

3.3. PLANIRANJE LJUDSKIH POTENCIJALA 59

4. REGRUTIRANJE I ODABIR KADROVA 60

4.1. PREMJEŠTAJI 60

4.2. JAVNO REGRUTIRANJE 61

4.3. CILJANO REGRUTIRANJE 62

4.4. OGLAŠAVANJE UPRA@NJENIH POZICIJA 66

4.5. PRIJAVE ZA POSAO 68

4.5.1. Pregled prispjelih prijava 69

4.6. PROCES IZBORA 69

4.7. TESTIRANJA 71

4.8. POSTAVLJENJA 73

4.9. ŠANSE ZA RAZVOJ KARIJERE U DR@AVNOJ SLU@BI 74

5. PRA]ENJE RADNE USPJEŠNOSTI 79

5.1. OCJENA O RADU 79

5.2. PROBNI RAD I UVO\ENJE U POSAO 82

5.3. NADOKNADE 83

5.4. UNAPRIJE\ENJA 86

5.5. OBUKA I RAZVOJ 87

5.6. DISCIPLINA 89

5.6.1. Razrje{avanje sukoba 90

6. PODRŠKA ZAPOSLENIM 91

SA@ETAK PREPORUKA 92

Klju~na stvar svakog sistema menad`menta ljudskih potencijala jeste ta~no definisanje njegove svrhe,preko ~ega se nerijetko prelazi s malo ili nimalo pa`nje. U zemljama koje su orijentirane ka evropskimintegracijama, menad`ment ljudskih potencijala u javnom sektoru predstavlja jedan od glavnihprioriteta: traè se nove vje{tine i novi, znatno vi{i, standardi usluga. Razvoj budu}ih sistema MLJP-au strukturama javne uprave u BiH treba biti u skladu sa principima pomenutim u Roterdamskomdokumentu SIGMA-e koji moraju biti usvojeni od svih ~lanica EU-a. Sve zemlje ~lanice EU-a moraju"imati profesionalnu dràvnu slu`bu kojom se upravlja na bazi zakona u kojoj je zapo{ljavanje radnikai njihovo napredovanje u slu`bi zasnovano na principima modernog menad`menta ljudskih potencijala(uklju~uju}i i profesionalne kvalifikacije, vje{tine, motivaciju, stabilnost radne snage) i dosljednomprovo|enju ciljeva vlade".

Na ovaj na~in javni sektor se stavlja ukonkurenciju sa privatnim sektorom,{to zahtjeva efikasan menad`mentljudskih potencijala kako bi senajstru~niji pojedinci privukli, zadràli imotivirali da rade na ispunjavanjupostavljenih ciljeva.

Imaju}i u vidu dosada{nje reforme uBiH ne moè se sa sigurno{}u ustvrditikoliko su pomenuti kriteriji uzimani uobzir. Zapravo, preovladava mi{ljenjeda je cilj dosada{njih reformi bioograni~en na obezbje|ivanje jednakih{ansi za zapo{ljavanje, {to uop{te ne~udi kad se stvari posmatraju iz uglaapsolutnog nedostatka pravnih propisau post-ratnom periodu i dvocifrenestope nezaposlenosti. Pored toga, ureforme se ~esto ulazilo kao u procesracionalizacije administracijepersonala, bez ikakvih zna~ajnijiho~ekivanja u pogledu pobolj{anjaefikanosti u radu.

Ovakav pristup je potrebno hitnonapustiti. Pomicanje ka stvarnommenad`mentu ljudima i odmicanje odpoimanja personalnih poslova kao~isto administrativne funkcije jesljede}i klju~ni korak u reformi ovogpodru~ja. Me|utim, upravljanjeneophodnim promjenama je oteànousljed odsustva politike djelovanja('policy-dokumenata') koji bi odrediliop{te ciljeve MLJP-a kao i strategiju zanjihovo ostvarivanje. Nadamo se da }eovaj izvje{taj doprinijeti strate{kompromi{ljanju u tom pravcu.


50STRANA


Zajedni~ki elementi strategija menad`menta ljudskih potencijala uSlova~koj

Strategija MLJP-a treba, naravno, odgovarati posebnostima svakeorganizacije. Me|utim, postoje odre|eni elementi koji su zajedni~ki zasve strategije:

Adekvatan broj zaposlenih. Razvoj strategije ~esto ukaè napotrebu redizajniranja pojedinih poslova kao i kreiranja novih ireduciranja starih uloga u poslu. Strategija treba da odredi metodeza postizanje ovih ciljeva, rokove do kada se ciljevi trebaju ispuniti,kao i da razmotri mjere za ublaàvanje mogu}ih negativnihposljedica za radnike. Kroz razvoj strategije otkrivaju se i eventualninedostaci u stru~nosti (u smislu razlike izme|u onoga {to se traìopisom posla i onoga {to se de{ava na terenu). Ukoliko se pomenutinedostaci uo~e potrebno je pokrenuti process kojim bi se tinedostaci nadomjestili.

Adekvatne vje{tine i iskustvo zaposlenih. Izrada strategijerezultira i identifikacijom vje{tina, znanja i pona{anja koje zaposlenitreba da imaju kako bi na najefikasniji na~in doprinijeli ostvarivanjuorganizacijskih ciljeva. Identifikacija pomenutih elemenata vodi ka:

obuci i razvoju koja se moè prilagoditi potrebamaprekvalifikacije postoje}ih zaposlenih kako bi se osiguralevje{tine koje se traè na trì{tu (posebno kod onih radnika ~ijiposlovi nestaju).

zapo{ljavanju novih ljudi u organizaciju koji su odabrani naosnovu identifikovanih potreba za kjlu~nim vje{tinama. Umnogim slu~ajevima potrebno je formulisati strategijupopunjavanja klju~nih pozicija putem javnog konkursa, jer nepostoji mogu}nost kvalitetnog internog popunjavanja.

unaprije|enju onih zaposlenika koji imaju traène vje{tine,znanje i pona{anje. Potreba za planiranjem naslije|ivanja setako|er moè identifikovati kao neophodna kako bi seosiguralo planiranje popunjavanja klju~nih pozicija.

ocjeni o radu koja vodi ra~una o tome da se personalni ciljevisvakog zaposlenika usklade sa organizacijskim ciljevima i dazaposleni imaju jasnu sliku o njihovim du`nostima iodgovornostima. Pored toga, potrebno je imati i sistem koji bina najracionalniji na~in vodio ra~una o slaboj efikasnosti uradu i eventualnim disciplinskim prekr{ajima.

Doprinos koji izrada sistema pla}a i nagrada. moè imati nazapo{ljavanje, zadràvanje i motiviranje radnika sa potrebnimznanjem i iskustvom, kao i u nagra|ivanju onih koji imajunadprosje~ne rezultate u radu.

Efikasan menad`ment i vo|stvo, na svim organizacionim nivoima,je vrlo ~esto ozna~en kao klju~ni faktor za uspje{nost organizacijeu ispiunjavanju postavljenih ciljeva. Na~in provo|enja adkvatnemenadèrske obuke i davanje ovlasti menadèrima u procesudono{enja odluka (i preuzimanja odgovornosti za te odluke) trebajubiti odre|eni.

OBLAST LJUDSKIH POTENCIJALA

Generalno gledaju}i, sistem MLJP-a djeluje poprili~no fragmentirano na svim nivoima vlasti i ~estonudi razli~ita rje{enja za sli~ne probleme. Ono {to je zajedni~ko za sve nivoe vlasti (izuzev DistriktaBr~ko, gdje postoji odre|ena specifi~nost) jeste fokusiranje na dràvne slu`benike kao klju~nu radnusnagu {to, zapravo, predstavlja samo slije|enje trenda koji nalazimo u ve}ini zemalja EU-a.

Me|utim, kategorije zaposlenih koje obuhvata dràvna slu`ba su razli~ite i variraju od jednog dodrugog nivoa vlasti. Ponu|ena tabela pokazuje veli~inu dràvnih slu`bi na nivou BiH, entiteta i DistriktaBr~ko u pore|enju sa ukupnom veli~inom javne uprave.

Zakon o dràvnoj slu`bi na nivou BiH iz 2002. godine (ZDS BiH) zastupa najograni~eniji pristup:primjenjuje se samo na zaposlene u izvr{nim organima vlasti i isklju~uje diplomatsku mreù,uniformisano osoblje policije i neke institucije kao {to je RAK - Regulatorna agencija zakomunikacije (u slu~aju policije i RAK-a postoje zasebni pravni akti). Unutar institucija koje suobuva}ene ZDS-om, status dràvne slu`be imaju samo one pozicije za koje je potrebnauniverzitetska diploma {to predstavlja nekih 17% od ukupnog broja zaposlenih. Ostali, uklju~uju}ii mla|e slu`beni~ke poslove kao i pomo}ne poslove, su obuhva}eni Zakonom o radu uinstitucijama BiH iz 2004 godine, koji im daje zaseban status.

Zakon o dràvnoj slu`bi Federacije BiH (ZDS FBiH) iz 2003. godine u mnogome podsje}a na ZDSna dràvnom nivou, a naro~ito u pogledu kriterija za ulazak u dràvnu slu`bu gdje postojipodjednaka limitiranost akademskim kvalifikacijama. Ipak, u horizontalnom smislu zakon seprimjenjuje na pojedine institucije Federacije i kantona koje su izvan izvr{ne vlasti (npr.


51STRANA


DR@AVNI SLU@BENICI

OSTALI ZAPOSLENI

UKUPAN BROJ ZAPOSLENIH

% DR@AVNIH SLU@BENIKA

Dràvni nivo

1500

5000

6500

30.0%

FBiH RS

4000

10 000

14 000

28.6 %

Distrikt Br~ko

2900

2900**

NAPOMENE: * Cifre su zasnovane na procjenama agencija za dràvnu slu`bu i pododjeljenja za personal Distrikta.

** Zakon o javnim slu`benicima i namje{tenicima Br~ko Distrikta predvi|a dvije zasebne kategorije osoblja, ali u praksi podjela jo{ uvijek nije izvr{ena.

1. OPSEG REFORMI DR@AVNE SLU@BE

PREDNOSTI

[iroka prihva}enost dràvne slu`be kao stubarazli~itih struktura javne uprave.

NEDOSTACI

Karakter dràvne slu`be je razli~it u zavisnostiod nivoa vlasti kako u horizontalnom tako i uvertikalnom smislu.

BROJ ZAPOSLENIH U DR@AVNOJ SLU@BI U BiH*

Javna uprava(centralni izvr{ni organi)

Politi~ki funkcioneri (npr.ministri, zamjenici ministara)

Direktori upravnih tijela(agencija, itd.)

Sekretari ministarstava

Pomo~nici ministara

[efovi odjela

Specijalisti BiH (17%)

Referenti

Teh. sekretari RS (35%)

Pomo}no osoblje

Lokalna samouprava(gradovi i op{tine)

Politi~ki funkcioneri (npr.gradona~elnici, vije}nici)

Direktori

Sekretari

[efovi sektora

[efovi odjela

Specijalisti

Referenti

Teh. sekretari

Pomo}no osoblje

Organi izvan izvr{ne vlasti

Politi~ki funkcioneri (npr.parlamantarni predstavnici)

Generalni sekretari

Sekretari

[efovi sektora

[efovi odjela

Specijalisti FBiH (<17%)

Referenti

Teh. sekretari

Pomo}no osoblje BD (100%)

sekretarijati parlamenata) i, {to je naro~ito zna~ajno, obuhvata svo osoblje u op}inskoj upravi kojeima potrebne kvalifikacije. Ta~an broj zaposlenih u javnoj upravi u FBiH bi}e mogu}e ponuditi teknakon {to se izvr{i pregled pravilnika o sistematizaciji u svakoj pojedina~noj instituciji. Procenatdràvnih slu`benika u FBiH po nekim procjenama mogao bi biti manji nego na nivou BiH zbogmanjeg broja visoko obrazovanih slu`benika na niìm nivoima vlasti. Treba uzeti u obzir da je ZDSna nivou Federacije BiH u punoj primjeni tek od 31. januara 2005. dok je do tog perioda vaìoZakon o radnim odnosima i pla}ama zaposlenih u organima uprave u FBIH iz 1998. godine.Obzirom da je pregled menad`menta ljudskih potencijala u Federaciji BiH proveden u 2004.godini, ve}ina pravila i procedura o kojima se govori u ovom izvje{taju proistekla je upravo iz togzakona.

U Republici Srpskoj, Zakon o administrativnoj slu`bi u upravi Republike Srpske (ZAS RS) iz 2002.godine ponudio je rje{enja sli~na onima na dràvnom nivou, ali sa znatno blaìm kriterijima upogledu stru~ne spreme potrebne za ulazak u slu`bu. U isto vrijeme, u horizontalnom smislu ZASje obuhvatio samo najvi{i nivo vlasti u entitetu {to je, uz liberalnije kriterije za ulazak u slu`bu,rezultiralo ~injenicom da nekih 35% ukupno zaposlenih u javnoj upravi RS-a uklju~eno uadministrativnu slu`bu, dok je izostavljeno samo uniformisano policijsko osoblje (koje imazaseban status) i zaposleni koji obavljaju pomo}no-tehni~ke poslove (na koje se odnose drugipravni propisi RS-a). Suprotno odredbama ZDS FBiH, zaposleni na op{tinskom nivou vlasti u RS-u nisu obuhva}eni Zakonom o administrativnoj slu`bi.

Pravni okvir kojim se ure|uju pitanja iz domena zaposlenih u javnoj upravi Br~ko Distrikta imazasigurno naj{iri opseg primjene od svih srodnih propisa u BiH. U vrijeme kad je vr{en pregledMLJP-a u institucijama javne uprave Distrikta (juni 2004.) na snazi je bio Pravilnik o radu javnihslu`benika Br~ko Distrikta iz 2001. godine po kome svi zaposleni dijele isti status i predmet suistih propisa bez obzira na instituciju, rang ili stru~nu spremu. Nedavno dono{enje Zakona ojavnim slu`benicima i namje{tenicima Br~ko Distrikta (novembar 2004.), koji je uveo podjeluzaposlenika po principima koje nalazimo na drugim nivoima vlasti, do vremena nastanka ovogizvje{taja nije imao nikakvog uticaja na stvari u praksi. Zvani~nici iz pododjeljenja za personal ipla}e su mi{ljenja da je potrebno prvo napraviti temeljitu analizu svih poslova, pa tek onda odlu~itikoje poslove smjestiti u rang javnih slu`benika, a kojima dati karakter pomo}no-tehni~kih.

Odluka da se svi zaposleni u javnoj upravi ne uklju~e u dràvnu slu`bu je pozitivna. Neke kategorijezaposlenih (npr. uniformisano policijsko osoblje ili osoblje zakonodavnih organa) zahtijevaju zasebansistem pravila i sasvim je razumljivo da pomo}no-tehni~ki poslovi budu predmet drugih pravnihpropisa koji reguli{u rad i radne odnose. Ipak, svaki od pomenuta ~etiri sistema je relativno mali i vi{akrestrikcionizma u pogledu statusa dràvnog slu`benika moè vrlo lako sprije~iti bilo koji od ovihsistema da dosegne kriti~nu masu neophodnu za podràvanje brojnih funkcija MLJP-a. Osim toga,razlike u organizaciji sistema dràvne slu`be u BiH predstavljaju ozbiljnu prepreku u postavljanjuzajedni~kih standarda i me|usobnoj razmjeni osoblja, {to }e u kontekstu ograni~enih resursa postajatisve ~e{}a potreba. Stoga je uputno da sve ~etiri vlade usvoje me|usobno iskoordiniran pristup statusudràvne slu`be i onome {to ona treba da obuhvata, te da u skladu s tim donesu izmjene i dopunepostoje}ih propisa.

Uop{teno, postoji potreba za sistemom koji bi osigurao ve}u vertikalnu integraciju. Opcijakoju nalazimo u slu~aju RS-a izgleda najoptimalnija obzirom da integri{e veliki broj zaposlenihu jednu kategoriju i pri tome ostavlja sasvim dovoljno prostora za prepu{tanje nekih funkcijadrugim pravnim subjektima po principu 'outsourcing'-a. Na nivou entiteta, potrebno jeispitati mogu}nost ujedna~avanja opsega sistema tako da bude obuva}ena i op{tinskavlast kao {to je to slu~aj sa Federacijom BiH.


52STRANA


[to se ti~e organizacione strukture koja bi trebala da implementira strategiju MLJP-a, treba re}i da jezajedni~ki imenitelj za sve nivoe vlasti u BiH nastojanje da se uspostave centralne personalne jedinice- agencija za dràvnu slu`bu i njoj srodne institucije. Profil koje su izgradile pomenute institucijedoprinijeo je pobolj{anju statusa MLJP-a, {to je samo po sebi svojevrstan uspjeh. Pored toga, oveinstitucije su po~ele da primjenjuju princip meritornog zapo{ljavanja, elektronske personalne registre,kao i organizovaniji pristup obuci i razvoju ljudi. Me|utim, potrebno je podvu}i da efikasnost novihcentralnih personalnih jedinica ostaje ograni~ena zbog nedostatka kapaciteta kod mnogihpojedina~nih instiutucija da odgovore zahtjevima svakodnevnih poslova iz domena MLJP-a.

Na samom po~etku procesa reformi stavljanje naglaska na izgradnju novih centralnih jedinica zna~iloje manje pa`nje za tzv. periferni sistem. Istovremeno, od pojedina~nih institucija se traìlo, kroz zakonekoji su dono{eni, da ispune sve svoje obaveze uklju~uju}i i one koje su komplementarne uslugama kojepruàju centralne personalne jedinice, npr. planiranje ljudskih potencijala, odràvanje personalnihdosijea, ili ocjena o radu i razvoj osoblja. Pojedina~ne institucije zadràvaju nadle`nost nad funkcijamaMLJP-a koje se ti~u namje{tenika, ali uz minimalne vanjske uticaje kako u pogledu postavljanjastandarda u radu tako i u pogledu op{teg pra}enja. Ipak, svijest o va`nosti MLJP-a u svakodnevnomradu organizacije nije na potrebnom nivou {to najbolje pokazuje primjer zaposlenih na kadrovskimposlovima koji, iako nezadovoljni tretmanom kod svojih pretpostavljenih, ipak nisu uspjeli ponuditidovoljno uvjerljiv argument o tome za{to su kadrovski poslovi toliko zna~ajni.

2.1. Uloga centralnih jedinica

Ako se pomnije analiziraju centralne kadrovske jedinice, postaje jasno da su one osmi{ljene da funkcioniraju kaocentralni odjeli MLJP-a koji institucijama pruàju odre|ene vidove usluga. Neophodno je konstatirati da mandati inivo razvijenosti tri postoje}e agencije nisu istovjetni.

Agencija za dràvnu slu`bu na nivou BiH uspostavljena je sredinom 2002. godine uz pomo} Evropske komisije,i po~ela je sa radom godinu dana iza toga. Ona za svoj rad odgovara Vije}u ministara Bosne i Hercegovine.Nadle`na je za aspekte rukovo|enja dràvnom slu`bom uklju~uju}i i vo|enje centralnog registra kadrova,provo|enje pregleda ljudskih potencijala, kompetitivno regrutiranje, obuku i razvoj, kao i pruànje pomo}iinstitucijama u razvoju procedura. Ovo posljednje podrazumijeva utvr|ivanje standarda u cijelom nizu pitanjau koja spadaju i interni i eksterni premje{taji, pra}enje efikasnosti u radu i disciplinski postupak. Od svoguspostavljanja, Agencija za dràvnu slu`bu na nivou dràve uspjela je razviti centralni registar osoblja i veomaefikasno prisustvo na internetu, godi{nji plan edukacije i, povrh svega, uspjela je za rapidno rastu}e dràvneinstitucije osigurati procese regrutiranja, odabira i prijema zasnovane na stru~nim sposobnostima. Upravo jeovaj segment zahtijevao ogromne napore zaposlenih u Agenciji, pa je tako i do{lo do anga`mana privremenogosoblja.


53STRANA


2. ORGANIZACIONA STRUKTURA

PREDNOSTI

Centralne personalne jedinice su uspostavljene nasvim nivoima.

Mandati centralnih jedinica su me|usobnokompatibilni.

Postoji pozitivan trend u segmentu saradnje me|ucentralnim jedinicama u BiH.

NEDOSTACI

Pododjeljenje za personal Br~ko Distrikta trenutnone ostvaruje saradnju na èljenom nivou sa ostalimcentralnim jedinicama.

URED RUKOVODIOCA AGENCIJE RUKOVODILAC AGENCIJE Stru~ni savjetnikStru~ni saradnik

Asistent rukovodioca

ODSJEK ZAPOSTAVLJENJE

[ef odsjekaStru~ni savjetnik

Vi{i stru~ni saradnik

ODSJEK ZA OBUKU [ef odsjeka

Stru~ni savjetnikVi{i stru~ni saradnik

INFORMACIONIODSJEK



ODSJEK ZA ZA[TITUPRAVA



Federacija BiH je osnovala Agenciju za dràvnu slu`bu tokom 2003. godine, premda je njen direktorimenovan tek u martu 2004. godine. Mandat Agencije je u osnovi identi~an mandatu Agencije za dràvnuslu`bu na dràvnom nivou, uz nekoliko dodataka koji proizilaze iz iskustava Republike Srpske (npr.predvi|eno je dono{enje kodeksa pona{anja). Najkarakteristi~nije svojstvo ove institucije je, me|utim,njeno ustrojstvo, u ~ijem sastavu je 5 regionalnih ureda (Sarajevo, Tuzla, Zenica, Mostar i Livno) koji sunadle`ni za dràvne slu`benike na kantonalnom i na op}inskom nivou. Sa osobljem koje broji 61 ~lanai sa brojnim institucijama koje }e opsluìvati, ona }e postati najve}om centralnom jedinicom zaMLJP u Bosni i Hercegovini. Za njenu uspostavu trenutnu potporu pruà UNDP, koji je pomogaou izradi Pravilnika o unutra{njoj organizaciji Agencije, i nadgledao regrutiranje i odabir osoblja usjedi{tu i regionalnim uredima (jo{ uvijek u toku). Izrada Pravilnika o ocjenjivanju rada za dràvneslu`benike koji rade na nivou Federacije, kantona i op}ina je aktivnost koja je trenutno u toku.

U Republici Srpskoj Agencija za dràvnu upravu za svoj rad odgovara Vladi Republike Srpske.Osnovana je 2002. godine i od samog po~etka svog rada bavi se raznim vidovima reformskihpitanja, uz djelimi~nu podr{ku Koledà za dràvnu slu`bu Velike Britanije posredstvom projektaDFID-a. Ona je najmanja centralna jedinica za MLJP u Bosni i Hercegovini sa samo 8 predvi|enihpozicija. Kao i njene sestrinske agencije, i ona ima zadatak da vodi centralni registar; obavljakonkurentno regrutiranje dràvnih slu`benika (me|utim, ne i stvarno postavljenje kao {to je slu~aj saAgencijom za dràvnu slu`bu na nivou Bosne i Hercegovine); kao i da priprema i realizira programeedukacije. Ona tako|e pruà podr{ku drugim institucijama u pojedinim aspektima procedura MLJP-a, tako {to utvr|uje standarde pona{anja (Kodeks pona{anja dràvnih slu`benika), kao i u pogledupra}enja efikasnosti u radu i ostalih klju~nih procesa. Za razliku od ekvivalentnih institucija na nivouBosne i Hercegovine i Federacije, pomenuti procesi podrazumijevaju savjetovanje o aran`manimakadrovskog popunjavanja pojedina~nih institucija putem davanja mi{ljenja o nacrtima pravilnika ounutra{njoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta. U relativno kratkom roku, ova Agencija jeizradila vrlo bitne propise, zakone, podzakonske akte i druge dokumente. Ipak, sti~e se utisak da jetempo reformi u velikoj mjeri bio uslovljen angaìrano{}u DFID-a.


54STRANA


URED DIREKTORA AGENCIJE

REGIONALNIURED ZA KANTON

10 I UNSKO-SANSKI KANTON

U LIVNU

REGIONALNIURED ZA

HERCEGOVA^KO-NERETVANSKI I

ZAPADNO-HERCEGOVA^KI

KANTON UMOSTARU

REGIONALNIURED ZAZENI^KO-

DOBOJSKI ISREDNJOBOSANS

KI KANTON U ZENICI

REGIONALNIURED ZA

TUZLANSKI IPOSAVSKIKANTONU TUZLI

REGIONALNIURED ZA

SARAJEVSKI IBOSANSKO-PODRINJSKI

KANTON U SARAJEVU

DIREKTOR ADU RS

Sekretar Agencije Admin/Teh./Voza~

IZBOR, POSTAVLJENJE IIMENOVANJE

Vi{i stru~ni savjetnikVi{i stru~ni saradnik (2)

OBUKA I RAZVOJ Stru~ni savjetnik


CENTRALNI REGISTARStru~ni Savjetnik

Administrator

U Br~ko Distriktu, za~etak centralne jedinice za kadrove moè se prepoznati u Pododjeljenju zapersonal i pla}e, koji funkcionira pri Odjeljenju za budèt i finansije u upravi Distrikta. ~injenica daje rad ovog pododjeljenja u su{tini izrastao iz bavljenja finansijskim aspektima rada vidljiva je iz~injenice da je od ukupno deset zaposlenih njih {est angaòvano na poslovima obra~una i isplatepla}a. Pododjeljenje se bavi pitanjima koja, osim regrutiranja i odabira (putem Odbora zaregrutiranje i odabir), imaju neznatnu strate{ku vrijednost (tj. obra~un i isplata pla}a, ugovorneformalnosti, vo|enje personalnih i ostalih evidencija). Jezgro zadataka od ve}eg zna~aja, poputuskla|ivanja postupka pra}enja efikasnosti u radu, ili edukacije i stru~nog usavr{avanja, i dalje jenedovoljno razvijeno. Tim za pregled smatra da bi ulogu Pododjeljenja trebalo dalje oja~ati, akonije prenesena na standardnu jedinicu uspostavljenu na drugim nivoima vlasti.

Iako strukture datih sistema MLJP-a nisu u potunosti iste, ove ~etiri centralne kadrovske jednice sukonceptualno veoma sli~ne. Odre|eni broj razlika u ustrojstvu i veli~ini uslovljeni su razli~itimobjektivnim okolnostima, Ipak, uprkos ovim razlikama sli~nosti su vi{e nego evidentne, {to stvarasli~ne izazove i interese za budu}nosti.

Vrijedno je ista}i i to da je prisustan sve ve}i stepen saradnje me|u centralnim kadrovskim jedinicama.Priklju~enjem direktora ADS FBiH, kontakti koji su prvobitno uspostavljeni izme|u najvi{eg nivoarukovodilaca centralnih jedinica Bosne i Hercegovine i Republike Srpske odnedavno su prerasli ukvazi-formalni trijumvirat, koji organizira zajedni~ke manifestacije i daje zajedni~ke izjave. Trirukovodioca agencija (trenutno nijedan predstavnik Br~ko Distrikta nije uklju~en) zajedni~ki susudjelovali na sastancima u vezi sa mehanizmom koordinacije u oblasti obuke (pod pokroviteljstovmUNDP-a), premda je razmjena iskustava u drugim oblastima evidentna, {to se vidi i po sli~nostima uusvojenim standardima (npr. podzakonski akti Republike Srpske o kompetitivnom regrutiranjupodsje}aju u odre|enim aspektima na prethodne materijale na BiH nivou, dok novi pravilnik ADS BiHo procjeni i napredovanju dràvnih slu`benika u institucijama BiH jeste uistinu veoma sli~an onom kojije donesen u Banja Luci).

Usljed postojanja zajedni~kih problema i ciljeva centralnih kadrovskih jedinica, te ~injenice da svakatreba u~initi vi{e u cilju postizanja pune operativne sposobnosti, neizbje`no se postavljaju pitanjakordinacije, dupliciranja, dosljednosti i razvoja. Ovo tim vi{e {to, pored interesa svake centralnejedinice za pobolj{anjem funkcioniranja sopstvenog sistema, postepeno se pojavljuje skup pitanja kojase proìmaju kroz ove sisteme, i time stvaraju potrebu za zajedni~kim pristupom, uskla|enimstandardima i dodatnim procedurama. Primjera radi, ~injenica da je svaki sistem MLJP-a ograni~enna nekoliko hiljada (ponekad stotina) mjesta, povla~i pitanje migracije kroz sisteme kao zajedni~kikarijerni {ablon, ~ime se zahtijeva uskla|en pristup djelokrugu dràvne slu`be, kao i zvanjima ipravima na naknade. Rad na kompatibilnim centralnim registrima i efikasniji postupci transferatako|e su potreba, dok se neke druge oblasti (poput zajedni~kog kori{tenja resursa u edukaciji) ve}nalaze na dnevnom redu.

Predlaè se da ~etiri centralne kadrovske jedinice formaliziraju i pospije{e teku}u saradnjuuspotavljanjem Koordinacinog odbora. Ovaj Odbor, ~iji sekretarijat bi trebao biti pri Agenciji zadràvnu slu`bu na dràvnom nivou (sli~an mehanizam postoji primjerice u oblasti vanjskerevizije), treba obuhvatati zajedni~ke inicijative u pogledu pitanja koja se uzajamno preklapaju,kao i razmjene iskustava za direktnu upotrebu unutar svakog od pojedina~nih sistema.


55STRANA


Rukovodilac pododjeljenja zapersonal i pla}e

Glavni kadrovski slu`benik Glavni slu`benik za plate

Kadrovski slu`benik Slu`benik za plate

2.2. Uloga perifernih jedinica

Nepostojanje kapaciteta MLJP-a u pojedina~nim institucijama onemogu}ava napore centralnihkadrovskih jedinica da efikasno rade i ispunjavaju predvi|ene planove. Pravovremeno i efikasnoregrutiranje od strane agencije za dràvnu slu`bu, na primjer, bi u normalnom slu~aju imalo zapretpostavku to da pojedina~ne institucije planiraju svoje kadrovske potrebe i te planove dostavljajuagenciji. Sli~no tome, aùriranje centralnog registra kadrova iziskuje od institucija da ~uvaju svojedosjee na jasno utvr|en na~in. Priprema op{te strategije obuke kadrova zahtijeva od institucija daiza|u sa li~nim planovima razvoja, zasnovanim na ocjeni rada svakog pojedinca. Ako periferni sistemnema dovoljan kapacitet za bavljenje ovim temeljnim pitanjima MLJP-a, posljedice }e snositi centralnejedinice jer }e postati preoptere}ene i suo~i}e se sa ozbiljnim pote{ko}ama u efikasnom pruànjuusluga. Dugi periodi potrebni za popunjavanje upra`njenih mjesta, problemi sa efikasnim kori{tenjemcentralnih registara, ili upitan kvalitet obavljene procjene potreba za obukom, govore u prilognedostatnosti kapaciteta na periferiji ~ime se smanjuje efikasnost centralnih jedinica.

Štavi{e, takvo stanje se ne odnosi samo na dràvne slu`benike. Kapacitet perifernog sistema je tako|eod osnovnog zna~aja za rukovo|enje osobljem koje ne pripada dràvnoj slu`bi za koje su naraspolaganju neznatne ili nikakve centralne usluge. Njihov doprinos radu uprave ne smije bitizanemaren. Namje{tenici mogu, veoma ~esto, ~initi ve}inu osoblja na platnom spisku. Oni ~esto moguraspolagati va`nim ovlastima. Dovoljno je pomenuti civilno osoblje iz razli~itih policijskih slu`bi(policija ~esto predstavlja i do jedne tre}ine ili vi{e ukupne radne snage u upravi). Nedovoljna pa`njaprema izgradnji kapaciteta na nivou pojedina~nih institucija {teti cijelom sistemu MLJP-a, ~ime se nabrojne na~ine umanjuje sposobnost sistema da pruà kvalitetne usluge.

U ovom trenutku, odgovornost za pitanja MLJP-a u svakoj od institucija data je starje{ini institucije (ministru,direktoru, itd.). U slu~aju kada starje{ina institucije nije profesionalni menadèr (kao {to je to slu~aj saministrima), ili kada je institucija prili~no velika (kao {to je slu~aj sa policijskim snagama) dio ove odgovornostise po pravilu prenosi na drugog profesionalnog menadèra (ponegdje je to sekretar ministarstva, ali po praviluradi se o pomo}niku ministra za op}e i pravne poslove ili na rukovodioca sektora). Premda se i za overukovodioce pretpostavlja da su djelimi~no i menadèri ljudskih potencijala, mali broj njih je upoznat saosnovnim konceptima iz ovog podru~ja. Uprkos tome, ~ini se da ovi rukovodioci neposredno obavljaju mnogevitalne funkcije: upravo od njih i njihove spremnosti da izgarde svoje sposobnosti i primjene ih dosljedno u

praksi na koncu zavisi i stvarna dinamika reformi.

Iako u ovom trenutku ne postoji proces edukacije mendèrapostoje druge mjere kojima se moè pospje{iti razvoj funkcijeMLJP-a unutar pojedina~nih institucija. Uop{teno gledaju}i,funkcija MLJP-a unutar jedne moderne organizacije predstavljaodvojenu i nezavisnu jedinicu za pruànje usluga. Funkcija tejedinice }e, isto tako, varirati zavisno od relativne veli~ine ipotreba organizacije i moè se, u velikoj mjeri, nalaziti unutarjednog ve}eg odjela. I pored toga, ona bi trebala biti nezavisna upogledu provedbe i pra}enja aktivnosti i procedura MLJP-a. Odrazli~itih zakona koji su na snazi na razli~itim nivoima, Zakon odràvnoj slu`bi na BiH nivou je jedini koji, u ~lanu 60, zahtijeva dasvaka institucija uspostavi standardnu jedinicu MLJP-a koja }epreuzeti brigu za "upravljanje osobljem institucija i voditi dosjee zasvakog dràvnog slu`benika", kao i biti zaduèna da "uskla|ujeaktivnosti institucije i sara|uje sa Agencijom za dràvnu slu`bu".


56STRANA


PREDNOSTI

Zakon o dràvnoj slu`bi na nivou BiH zahtjevauspostavu jedinica MLJP-a.

NEDOSTACI

Veoma mali broj institucija na bilo kom nivou imaodjel za MLJP.

Status postoje}ih odjela MLJP-a nije zadovoljavaju}i.

BD

RS

FBiH

BiH

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

% sa jedinicom za kadrove

% bez jedinice za kadrove

Dvije godine nakon stupanja na snagu ovog zakona, velika ve}ina (73%) dràvnih institucija priznala je danije uspjela ispuniti ovu obavezu. Situacija u RS-u nije bitno razli~ita. Tamo se zakonom ne predvi|auspostava nezavisne funkcije MLJP-a. Premda je Agencija za dràvnu upravu pomogla da se osnuju "timoviza reformu" unutar svake od glavnih institucija, oni su u ve}oj mjeri predstavljali mehanizme zaunapre|enje rukovodne svijesti, a ne stvarnu podr{ku MLJP-u. Kao posljedica toga, nekih 83% ispitanihinstitucija priznalo je da nema jedinicu za podr{ku MLJP-u. Pregled je ukazao i na to da umjesto da se ovajkapacitet izgra|uje u pojedina~nim institucijama, oslanjanje na ustaljene centralne kadrovske jedinice(poput onih na nivou Republike Srpske i Bosne i Hercegovine) mogap bi imati destimuliraju}i efekat zainstitucije, jer ih sprije~ava da posvete resurse razvoju internog MLJP-a. U slu~aju Br~kog, takvo oslanjanjeje bilo pribli`no 100%, budu}i da su, {to je sasvim tipi~no za Distrikt, horizontalni sistemi MLJP-a pokazivalitendenciju da se koncentri{u na Pododjeljenje za kadrove i pla}e. Na kraju, nivo vlasti na kojem se nalazinajve}i broj institucija (39%) sa odre|enim nezavisnim kapacitetom rukovo|enja LJP je zapravo centralnauprava Federcije BiH - gdje donedavno na raspologanju nije bilo centralne jedinice i sve kadrovske funkcijesu bile posao kojim su se bavile pojedina~ne institucije na potpuno nezavisnom osnovu.

Me|utim, ~injenica da neka vrsta jedinice koja se bavi odre|enim pitanjima MLJP-a postoji, ne zna~i nu`noda MLJP-u data strate{ka uloga u organizaciji. U ve}ini slu~ajeva, jedinica MLJP-a je smje{tena podaljeod vrhovnog rukovodstva institucije (npr. sekretar u ministarstvu), i po pravilu u posebnom vertikalnomsektoru za usluge podr{ke (npr. sektor za op}e i pravne poslove) pod rukovodstvom pomo}nika ministra.Ovo ukazuje na to da funkcije MLJP-a koje se tamo obavljaju nemaju nikakvu zna~ajniju ulogu u vo|enjuinstitucija ka ispunjenju njenih ciljeva. Nadle`ni rukovodilac se bavi pukom administrativnom podr{kom, ane sveukupnom koordinacijom poslovnih procesa institucije. Isto tako, ova jedinica ~esto i nije isklju~ivojedinica za MLJP. Tipi~ni nazivi ovih jedinica su "pravna i kadrovska" jedinica, ili jedinica za "op}e ikadrovske poslove". Isto se odnosi i na pojedina~na zvanja i opise poslova koji svojim nazivima ne ukazujuna to da se radi o poslovima koji daju odre|eni doprinos rukovo|enju institucije. Zaposlenici sa kadrovskimzadacima se ~esto zovu "referentima za kadrove", a ~esto i ne spadaju u dràvne slu`benike (primjerice,na dràvnom nivou). U pravilu, aktivnosti MLJP-a su ograni~ene na izradu rje{enja o prijemu u radniodnos, kao i na vo|enje li~nih dosjea i ostalih uobi~ajenih dokumenata. U naj~e{}em slu~aju, ovo nisujedine aktivnosti koje su osoblju date u zadatak, s obzirom da postoje i ostali op}i administrativni zadaci.Od ljudi rade na podru~ju MLJP-a, niko nema posebnu stru~nu naobrazbu, nije obu~en ili kvalifikovan uoblasti MLJP-a, mada neki od njih imaju iskustvo ste~eno u biv{em sistemu.

Premda je bilo nerealno o~ekivanje da }e tim za pregled MLJP-a nai}i na jednu potpuno razvijenu funkcijuili jedinicu MLJP-a u institucijama sa manje od 10 ljudi, potreba za razvojem i podr{kom menad`mentuukazuje na to da se uspostavom profesionalnih jedinica, odnosno radnih mjesta, MLJP-a mogu kreiratizna~ajne direktne koristi za ve}inu institucija. Jedna takva jedinica bi trebala obuhvatiti tri klju~ne pozicije:

Kadrovski rukovodilac - nadleàn za politiku, strategiju, planiranje i sveukupno rukovo|enje;

Kadrovski slu`benik - nadleàn za realizaciju procedura

Kadrovski pomo}nik - nadleàn za usluge podr{ke poput vo|enja dosjea

Veli~ina ve}ine dràvnih ministarstava i nekih od ve}ih institucija opravdavala bi uspostavu posebneorganizacione jedinice ovakvog tipa. U manjim organizacijama, razli~ite uloge se mogu, umjesto toga,stopiti u jedno mjesto, uz uslov da postoji potreba za instituciju da vodi nezavisan, unutarinstitucijskikapacitet MLJP-a. Ovaj uslov ne treba biti ispunjen kod manjih zavoda, agencija ili direkcija koji supredmet nadzora resornog ministarstva, budu}i da je u ovakvim slu~ajevima proporu~ljivo da seusluge MLJP-a prenesu na nadzorni organ (npr. Republi~ki pedago{ki zavod u RS-u treba prepustitisvoje kadrovske poslove Ministarstvu obrazovanja i kulture). Izgradnja mreè kompatibilnih jedincaMLJP-a u pojedina~nim institucijama zadatak je koji bi trebale preuzeti centralne kadrovske jedinice,kao glavni centri nadle`nosti u ovim pitanjima.

Centralne kadrovske jedinice trebale bi izgradnju kapaciteta za rukovo|enje ljudskimpotencijalima na periferiji sistema shvatiti kao prioritetan zadatak. Pobolj{anja unutarpojedina~nih institucija predstavljaju neophodne preduslove za budu}a pobolj{anja unjihovom radu.


57STRANA


Rukovo|enje ljudskim potencijalima mora zapo~eti prikupljanjem i organizovanjem informacija osamim potencijalima. Jedino je sa efikasnim informacijskim menadèmentom mogu}e strate{kiplanirati i realizirati funkcije MLJP-a.

3.1. Podaci iz domena ljudskih potencijala

Polazna ta~ka za ovo je personalni dosje zaposlenog, u kojem se evidentira stru~na sprema i karijerniput za svakog ~lana osoblja. Praksa u ovom pogledu je identi~na u ve}ini institucija na svim nivoimavlasti. Vo|enje ovih dosjea jeste osnovna aktivnost osoblja koje radi na poslovima MLJP-a. Tipi~no zaove dosjee je da se vode u papirnoj formi, a ne elektronskom obliku i da su pohranjeni u zaklju~anomormari}u ili sefu kojima mogu pristupiti samo lica zaduèna za MLJP, a preko njih i drugi rukovodioci.Pored dosjea u papirnoj formi, najmanje dvije institucije na dràvnom nivou (Dràvna grani~ana slu`bai Regulatorna agencija za komunikacije) vode personalne dosjee putem elektronske baze podataka.

Nepostojanje pisanih procedura kojima se regulira pristup dosjeima predstavlja nedostatak koji je potrebnopopuniti. Li~ni dokumenti ste~eni tokom rada (npr. certifkati o poha|anoj obuci, o disciplinskim mjerama, isl.) u dosjee smje{ta osoblje zaduèno za LJP, a sam sadràj dosjea ne razlikuje se zna~ajno od sli~nihdokumenata bilo gdje drugo u svijetu, s tim {to ne postoje evidencije o personalnim ciljevima, ciljevimaefikasnosti u radu ili planovima potreba za obukom i stru~nim usavr{avanjem.

Osim dosjea u papirnoj formi u svakoj instituciji, pravni propisi na nivou dràve, Republike Srpske iFedercije BiH predvi|aju da centralna kadrovska jedinica vodi centralni registar kadrova. Od ova triregistra, jedino je onaj na dràvnom nivou u cjelosti funkcionalan, dok se potpuna funkcionalnostregistra na nivou Republike Srpske (koji je zasnovan na adaptiranoj verziji dràvnog registra) trenutnookon~ava. Ovi registri sadrè pre~i{}ene konsolidovane podatke koje dostavljaju pojedina~ne institucije i~uvaju se isklju~ivo u elektronskom formatu (dok papirni dokumenti ostaju arhivirani u datoj instituciji).Naàlost, centralnom registaru na BiH nivou ne mogu pristupiti niti ga aùrirati korisnici u pojedina~niminstitucijama {to bi, ukoliko im se takva praksa omogu}i, pove}alo nivo pouzdanosti i ta~nosti podataka.Uglavnom iz ovog razloga, uno{enje podataka se obavlja paralelno sa revizijom svih postavljenja. Radirje{avanja problema, informacioni odsjek Agencije za dràvnu slu`bu BiH izradio je projekat za uspostavudecentraliziranih verzija registra u svakoj od institucija (kojima bi se obuhvatilo samo osoblje te institucije)~ime bi se omogu}ilo efikasnije aùriranje centralnog registra.

Centralne kadrovske registre treba decentralizirati tako da pojedina~ne institucije mogukonstantno aùrirati podatke o svojim zaposlenim. Povezivanje ~etiri centralna registrakoje vode centralne kadrovske jedinice (onda kada postanu funkcionalni), ima smislaisklju~ivo ako su prikupljeni podaci aùrirani i ta~ni.

Centralni registri, kao i pojedina~ne baze podataka i personalni dosjei u svakoj instituciji, ~inepotencijalno mo}na pomagala menad`menta. Na primjer, ta~an i aùriran centralni registar je odklju~nog zna~aja ukoliko se èli osmisliti strategija za razvoj cjelokupne dràvne slu`be, i pojedina~nihstru~nih grupa unutar nje. Ovaj registar omogu}ava centralnim kadrovskim jedinicama da efikasnoobavljaju premje{taje, pobolj{aju pristup nacionalnim, polnim i ostalim skupinama, kao i da planirajuproces regrutiranja. Pored toga, kvalitetno organizovanim informacionim sistemom bi se olak{aloplaniranje ljudskih potencijala, procjenjivanje potreba za obukom kao i ~itav niz funkcija kojima bi setrebalo pozabaviti na nivou pojedina~nih institucija.

3.2. Pruànje informacija menad`mentu


58STRANA


3. LJUDSKI POTENCIJALI I INFORMACIJSKI MENAD@MENT

PREDNOSTISkoro sve institucije ispravno vode svoje kadrovskeevidencije.Postoji najmanje jedan funkcionalan centralniregistar (BiH) i jedan u pripremi (RS)Postoji plan za uskla|ivanje i decentralizaciju registara.

NEDOSTACICentralni registri nedostaju na svim mjestima nanivou Federacije BiH kao i na nivou Br~ko Distrikta. Informacije se rijetko koriste u svrhe rukovo|enja.

PREDNOSTI

Postoji praksa pruànja kadrovskih informacijarukovodiocima (ali u ograni~enom stepenu).

NEDOSTACI

Interakcija osoblja za kadrove sa rukovodstvom jesporadi~na i bez ustaljenih procedura.

Na osnovu onoga {to je tim za pregled mogao utvrditi, informacije sadràne u registrima agencija nadràvnom i RS nivou, kao i baze podataka i dosjei pojedina~nih institucija, rijetko se koriste kao osnov za ovuvrstu planiranja i dono{enja odluka - budu}i da se ve}im dijelom vode kao puka evidencija proteklih doga|aja.U pravilu, tim za pregled nije prona{ao primjere sistematskog i dosljednog davanja niza informacija o LJPrukovodiocima kao ciljnoj grupi, kako bi im se olak{ao proces dono{enja odluka i rje{avanja problema.

Uprkos tome, postoji odre|en stepen aktivnosti koje preduzimaju odre|eni ~lanovi osoblja zaduèni zaMLJP u vezi sa davanjem razli~itih vrsta informacija rukovodstvu. Ovo je posebno prisutno u slu~ajuinstitucija u kojima je izvje{tavanje kao praksa tradicionalno jaka (npr. ministarstva odbrane,ministarstva sigurnosti ili unutra{njih poslova, i Dràvna grani~na slu`ba). U nekolicini slu~ajevaodre|ene informacije kadrovsko osoblje daje u pravilnim vremenskim intervalima, mada se unajve}em broju slu~ajeva informiranje odvija kao odgovor na zahtjev koji dolazi od vi{eg rukovodsvta.

Vrste informacija koje se daju su, izme|u ostalog, i stopa odsutnosti, struktura radne snage (starost,pol, nacionalnost), nedostatak odre|enih kadrova, stopa prekovremenog rada i disciplinski predmeti.Samo 16 ispitanika je potvrdilo da su pruàli informacije o potrebama za obukom osoblja, dok niko nijepotvrdno odgovorio na pitanje da li kao izvor informacija koriste izlazni intervju.

Kao standardna praksa predlaè se uvo|enje sistema osnovnih, periodi~nih izvje{taja o stanjuLJP. Centralne kadrovske jedinice bi trebale preuzeti inicijativu, u sklopu svoje ulogepomaga~a, za izgradnju perifrenog kapaciteta menad`menta ljudskim potencijalima (MLJP-a).

3.3. Planiranje ljudskih potencijala

Ne{to sloèniji vid savjetovanja menadèmenta odvija se kroz planiranje ljudskih potencijala: ovo seodnosi konkretno na planove, i prate}e budète i dinamike, za sve aktivnosti kojima se osigurava daorganizacija ima osoblje odgovaraju}eg obima, u pravo vrijeme i na pravom mjestu, uz odgovaraju}umje{avinu znanja, vje{tina i iskustava, kojima se èle posti}i ciljevi organizacije i kojima se rukovodi uskladu sa zakonom, pravilima i procedurama.

Na svim nivoima, tim za pregled je ustanovio da postoji vrlo malo planiranja LJP koje se provodi - ~aki u slu~ajevima u kojima ovakvo planiranje bilo nedvojbeno preporu~ljivo radi planiranja sloènih iskupih transakcija (npr. tranzicija entitetskih carina u Upravu za indirektno oporezivanje BiH). U tomsmislu, problemi sa naglim usponima u potra`nji (posebno na dràvnom nivou), kako je konstatovanou nedavnom pregledu Agencije za dràvnu slu`bu koji je obavio USAID ("Pregled provedbe Zakona odràvnoj slu`bi u BiH", marta 2004. godine) bi se mogli sprije~iti odgovaraju}im planiranjem ljudskihpotencijala.

Svi postoje}i vidovi planiranja, koji se realiziraju na vi{em nivou rukovo|enja, su u cjelosti dijeloviprocesa koji se odvija od vrha ka dnu, uz skoro nimalo oslanjanja na informacije ili stru~ne savjeteosoblja MLJP-a. Ne postoje pokazatelji koji bi ukazivali na to da su bilo koji drugi zaposlenici biliuklju~eni ili konsultovani u vezi sa planiranjem, a kamoli korisnici usluga, partnerske organizacije iliostale interesne strane.

Tako|e je vrijedno konstatovati da, premda centralne personalne jedinice (uz izuzetak Pododjeljenja uBr~kom) imaju izri~itu du`nost da podnesu planove za budu}e aktivnosti svojim vladama, nijedna odnjih ne shvata tu du`nost kao povod za planiranje aktivnosti u domenu LJP-a, t.j. izradu rasporedaprocesa regrutiranja i odabira, planiranje naslije|ivanja zbog penzionisanjima osoblja, ocjene potrebaza obukom i mjere za rje{avanje nedostatka kvalifikovanih kadrova, rokovi provo|enja ocjene o radu,programi za prekobrojnost i premje{taje, itd.

Predlaè se da godi{nji planovi centralnih personalnih jedinica budu uzeti kao prilika zaodgovaraju}e detaljno planiranje LJP. Na osnovu ove prakse, planiranje bi mogli uvesti ikadrovski odjeli na nivou pojedina~nih institucija u skladu s izraènim potrebama.


59STRANA


PREDNOSTI

Godi{nji planovi aktivnosti predstavljaju solidanokvir za razvoj planiranja LJP-a.

NEDOSTACI

Trenutno skoro da i ne postoji nikakvo planiranje uoblasti LJP, bilo na nivou pojedina~nih institucija,ili centralnih kadrovskih jedinica.

Procesi regrutiranja i odabira bili su u dosada{njem periodu u samom centru pa`nje reforme javnogzapo{ljavanja. Premda je u ovoj oblasti mnogo toga re~eno i u~injeno, u narednim poglavljima }e sepoku{ati ukazati na nekoliko mogu}ih pobolj{anja.

4.1 Premje{taji

Procese regrutiranja i odabira trebalo bi zapo~eti isipitivanjem mogu}nosti popunjavanja upra`njenihmjesta putem premje{taja postoje}eg osoblja. Premje{taji osoblja izme|u razli~itih institucija unutaristog nivoa vlasti, kao i premje{taji sa nivoa entiteta na dràvni nivo mogu}i su svugdje u Bosni iHercegovini (osim u Br~ko Distriktu). U ovom kontekstu, bitno je spomenuti dva trenda.

Prvi trend je zasnovan na prijeratnim propisima kojima je premje{taj pojedinca na upra`njeno mjestosli~nog ranga bio mogu} ukoliko je kandidat ispunjavao uslove za novo mjesto, i ako su se svi oni nakoje se to odnosilo sloìli sa premje{tajem. Ovaj izrazito liberalan model je primjenjen u zakonodavstvuRepublike Srpske kao i starom zakonodavstvu Federacije (iz 1998. godine) u kojima su predvi|enefleksibilne odredbe kojima se pomaù kako pojedina~ni karijerni pomaci, tako i procesi spajanjarestruktuiranja institucija. Me|utim, glavni nedostatak pomenutog modela je njegova subjektivnost, jerne definira na~in na koji se dolazi do odluke o premje{taju konkretnog pojedinca, ~ime se odgovornostu pogledu izbora stavlja u cjelosti na rukovodioca.

Drugi trend je zasnovan na Zakonu o dràvnoj slu`bi BiH iz 2002. godine ~ije se odredbe u pogledupremje{taja mogu na}i i u novom zakonu o dràvnoj slu`bi Federacije BiH. Pomenuti zakon kaè daosoba ima pravo na premje{taj na upra`njeno mjesto u drugu instituciju u slu~aju kad zadovoljavauslove i nije trenutno raspore|ena ni na kakvo drugo mjesto - tj. slu`beno je progla{enaprekobrojnom. Premje{taji izme|u institucija, stoga, ne mogu se koristiti kao sredstvo za individualnekarijerne pomake, budu}i da je njihovo kori{tenje ograni~eno na slu~ajeve restruktuiranja. U takvimokolnostima, izbjegava se subjektivnost kod odabira, jer u obzir za premje{taj mogu do}i samo oni kojedruga institucija stavi na listu ~ekanja dok se javni konkurs pokre}e u slu~aju ako postoje dva ili vi{ekandidata koji ispunjavaju uslove i èle se prijaviti.

Konkretno kori{tenje modela iz 2002. godine nije zaìvjelo u praksi i ve}ina izvr{enih premje{taja bilasu obavljena u skladu sa starim zakonom iz 1998. Karijerne pomake kroz razli~ite nivoe vlasti reguliraoje Visoki predstavnik 2004. godine Odlukom o dono{enju Zakona o izmjenama i dopunama Zakona odràvnoj slu`bi u institucijama Bosne i Hercegovine, kojim se mijenja i dopunjuje zakonodavstvo izoblasti dràvne slu`bene na dràvnom nivou. Amandman, koji je donesen s ciljem kadrovskogpopunjavanja novog Ministarstva odbrane Bosne i Hercegovine, ne iziskuje prethodna izja{njavanja oprekobrojnosti ili natjecanja izme|u nekoliko kandidata: umjesto toga, njime se dozvoljava dapremje{taje li~no vr{e rukovodioci u skladu sa prijeratnom praksom.

Praksu premje{taja izme|u organa vlasti potrebno je revidirati i uvesti na~ela internognatje~aja izme|u raspoloìvih kandidata. Isto tako, mehanizam bi se trebao pobolj{atikako bi se omogu}ili premje{taji ne samo sa entitetskog na dràvni nivo, ve} i uobrnutom smjeru ({to se moè pokazati veoma privla~nim primjerice u slu~aju prelaskasa dràvnog na nivo Br~ko Distrikta).


60STRANA


4. REGRUTIRANJE I ODABIR KADROVA

PREDNOSTI

Omogu}eni su premje{taji kroz razli~ite nivoevlasti.

NEDOSTACI

Premje{taji kroz razli~ite nivoe su jo{ uvijek prili~nosubjektivni i ograni~eni na slu~ajeve prenosanadle`nosti.

Eksterni premje{taji na dràvnom nivou (i eventualnona nivou Federacije BiH) nisu omogu}eni zbogpropu{tanja da se reguliraju liste prekobrojnih.

Osim premje{taja na relaciji izme|u razli~itih nivoa vlasti,nije zabiljeèna praksa eksternih premje{taja nadràvnom nivou u skladu s odredbama novog zakona.Razlozi za to mogu biti i nepovjerenje u konceptprekobrojnosti, kako kod rukovodilaca, tako i kod obi~nihzaposlenika. Rukovodioci pokazuju tendenciju dasmatraju prekobrojno osoblje "odba~enim", ~ime sepremje{taji sa liste prekobrojnih ~ine neprivla~nim iimpliciraju nizak kvalitet kandidata. Obi~ni zaposlenici, sdruge strane, pokazuju nepovjerenje prema konceptuprekobrojnosti kao jednom nedovoljno definisanomstatusu iz kojeg veoma brzo moè uslijediti prestanakradnog odnosa, osim ako se ne pojavi rukovodilac koji jevoljan prihvatiti premje{taj. [anse za izmjenu ovogmehanizma na dràvnom nivou i nisu tako velike, jerve}ina institucija ionako ima problem da popuni svebudètirane pozicije, ali zato usvajanje istog mehanizmau Federaciji BiH moè rezultirati znatno boljomure|eno{}u ovog prodru~ja u praksi.

Agencije na nivou dràve i Federacije trebale bi revidirati propise kojima se reguli{eprekobrojnost (npr. zloupotreba samog koncepta, duìna ostanka na listama ~ekanja,precizna prava onih koji su progla{eni prekobrojnim, itd.), kako bi se pospje{ilaiskori{tenost mehanizma kako za rukovodioce tako i za obi~ne zaposlenike.

Naravno, upravljanje mehanizmima premje{taja zasnovani na konceptu prekobrojnosti iziskuju da i ostalielementi sistema MLJP-a funkcioniraju ispravno. U tom smislu naro~ito je va`no efikasno funkcionisanjesistema za klasifikaciju poslova, koji bi trebali biti dovoljno precizni da omogu}e upore|ivanje i utvr|ivanjeodgovaraju}ih sli~nih stru~nih profila, i svakako centralnih registara osoblja, bez kojih bi utvr|ivanje ovakvihkorespondentnih profila bilo prakti~no nemogu}e. U ovom pogledu, bitno je konstatirati da, premda se novimZakonom o radu u institucijama BiH predvi|a istovjetan mehanizam premje{taja i za namje{tenike, {anse zakori{tenje mehanizma u praksi su vrlo male usljed toga {to centralni registar osoblja na BiH nivou, u svomsada{njem obliku, sadrì isklju~ivo podatke o pozicijama u dràvnoj slu`bi.


61STRANA


Iz evidencije unutra{njeg trì{ta rada -Slovenija

Test adaptiran iz Zakona o dràvnoj slu`bi(~lan 48)

Nadle`ni organ za kadrovska pitanjaduàn je voditi evidencije o internomtrì{tu rada u javnoj upravi. U ovimevidencijama se ~uvaju slijede}i podaci:podaci o upra`njenim radnim mjestima,podaci o uslovima za rad u projektnimskupinama i sli~ni kadrovski uslovi, ipodaci o dràvnim slu`benicima kojizahtijevaju trajni ili privremeni premje{tajili onima ~iji nadre|eni predloè takvepremje{taje. U evidencijama se vodepodaci o dràvnim slu`benicima izcentralnih kadrovskih evidencija, i, nazahtjev dràvnog slu`benika, ostali podaciod zna~aja za odluke o kadrovskomrukovo|enju.

Ve}i organi su isto tako du`ni voditievidencije o internom trì{tu rada.

Dràvni nivo FBiH (2003.) FBiH (1998.) Rep. Srpska Br~ko Distrikt

Postavljenje iliPreporuka zapostavljenje

Postavljenje iliPreporuka zapostavljenje

Preporuka zapostavljenje

Preporuka zapostavljenje

Obavezuju}apreporuka za

postavljnje

Intervju Intervju Intervju Intervju Intervju

Stru~ni ispit Stru~ni ispit

Javni ispit Javni ispit

Pregled prijava odstrane ADS-a

Pregled prijava odstrane ADS-a

Pregled prijava odstrane Komisije

Pregled prijava odstrane ADU-a

Pregled prijava odstrane Komisije

FormiranjeKomisije za izbor




Rad stalneKomisije za izbor

Ogla{avanje Ogla{avanje Ogla{avanje Ogla{avanje Ogla{avanje

Stru~ni ispit Stru~ni ispit Stru~ni ispit

4.2 Javno regrutiranje

Nakon {to postane jasno da se upra`njeno mjesto ne moè popuniti putem premje{taja, organipribjegavaju javnom regrutiranju. Ponu|eni dijagram prikazuje glavne faze procesa regrutiranja iodabira na dràvnom nivou, nivou Fedracije BiH, Republike Srpske i Br~ko Distrikta. Sve u svemu,vidljivo je da prikazane faze procesa odgovaraju, u ve}ini slu~ajeva, na~elima dobre prakse. Naime,objavljuju se oglasi o upra`njenom radnom mjestu, vr{i se prijem aplikacija i organizirajukompetitivna testiranja. Me|utim, neke stvari mogu biti jo{ bolje.

4.3 Ciljano regrutiranje

Proces regrutiranja obra|uje samo pitanje na~ina na koji osobe se osobe zapo{ljavaju, dok pitanje profilakandidata koji dolazi na upra`njeno mjesto ostaje u velikoj mjeri nerazja{njeno. Strate{ki gledano, krajnjeje va`no ustanoviti kakve kandidate èlimo privu}i u pogledu njihovih sposobnosti, nacionalnosti, pola istarosti. Prema zvani~nicima agencija za dràvnu slu`bu (posebno na entitetskom nivou), propu{tanje dase rije{i ovo pitanje dovodi do lo{eg kvaliteta prijavljenih. Isti problem prisutan je u slu~aju namje{tenika,ali njegov negativan utjecaj opada srazmjerno opadanju relativne sloènosti poslova.

Agencije za dràvnu slu`bu bi trebale razviti skup karakteristika (ili neku vrstu profilaidealnog dràvnog slu`benika) i djelovati u pravcu pronalaènja kandidata sa timkarakteristikama. Ovo bi trebao biti sastavni dio sveobuhvatnog dokumenta strategije zarazvoj dràvne slu`be.

Razmjer postoje}e nacionalne neravnoteè u strukturi zaposlenih u javnim upravama u Bosni iHercegovini je u najve}oj mjeri izraèn u Republici Srpskoj. Prema procjenama koje su dali zvani~niciAgencije za dràvnu upravu Republike Srpske, 95% svih zaposlenih su Srbi. Ovaj podatak je daleko odpopisa stanovni{tva iz 1991. godine ~iji se podaci u Zakonu o administrativnoj slu`bi u RS-u drè kaoèljeni cilj. Prema rije~ima direktora ADU RS, 'ova institucija nije zadovoljna postignutim napretkom uvezi sa smanjenjem postoje}e nacionalne neravnoteè'. U principu, ADU RS je zainteresirana zaprograme osmi{ljene kako bi se u slu`bu privukao ve}i broj pripadnika drugih nacionalnosti, ali jemalo toga u~injeno u praksi. Ovakva neaktivnost, prema rije~ima direktora ADU RS, 'uzrokovana jefinansijskim situacijom u Agenciji'.

Kada se, pak, radi o dràvnom nivou, pitanju nacionalnog balansa data je du`na pa`nja u samom procesuformiranja dràvnih institucija. Prema informacijama dobivenim od Agencije za dràvnu slu`bu(zasnovanim na podacima prikupljenim u avgustu 2003) nacionalni sastav radne snage u javnoj upraviBosne i Hercegovine (dràvni slu`benici i ostali) znatno je bliì pokazateljima iz cenzusa 1991. godine.

Pokazatelji dobiveni od organa Br~ko Distrikta ukazuju na to da su njihovi liberalni zakoni u pogleduuslova prijema u radni odnos, zajedno sa dobrim paketima nadoknada, privukli ljude iz cijele Bosne iHercegovine da traè posao u Distriktu. Usljed toga, trenutni sastav radne snage je sve bliìpokazateljima iz popisa iz 1991. godine. Ipak, kako se i vidi iz ponu|enog dijagrama, ima prostora zapobolj{anja, posebno kada se radi o zastupljenosti Hrvata u strukturi zaposlenih u upravi Br~ko Distrikta.

Naàlost, tim za pregled nije bio u mogu}nosti dobiti podatke o nacionalnom sastavu u Federaciji BiH.Upu}eni su upiti Ministarstvu pravde, Agenciji za dràvnu slu`bu, Ministarstvu rada i socijalne za{titei Agenciji za statistiku Fedreacije, ali nijedna od ovih institucija nije bila u mogu}nosti dati ~ak nipribli`ne pokazatelje. Du`nosnici iz Ministarstva pravde su izjavili da njihovi poku{aji da prikupepodatke od organa na nivou Federacije, kantona i op}ina nisu urodili plodom.

U ponu|enom dijagramu prikazano je pore|enje izme|u èljenog stanja u pogledu nacionalnogsastava u strukturama javne uprave u Bosni i Hercegovini (popis iz 1991) i trenutno procijenjenihpodataka (u procentima).


62STRANA


Me|utim, nacionalni sastav stanovni{tva Bosne iHercegovine, uprkos svim promjenama izazvanimusljed ratnih dejstava, i dalje zadràva svoju raznolikost{to neizbje`no vodi ka pitanju na koje vlasti u BiH trebajudati me|usobno usagla{en odgovor: 'Kako premostitijaz izme|u zapo{ljavanja koje se vr{i po osnovu kriterijastru~nosti, sa jedne strane, i potrebe da se odràvanacionalna ravnoteà, s druge strane?'

U pogledu zakona na snazi na nivou BiH, FBiH, RSi BD, primjenjuje se na~elo nacionalnezastupljenosti u skladu sa li~nim izja{njavanjem ana osnovu posljednjeg popisa stanovni{tva (ovaodredba je proiza{la tokom izrade Zakona odràvnoj slu`bi BiH, odakle se ra{irila na svezakone koji su trenutno na snazi).

Iskustvo svih dràvnih slu`bi pokazuje da ova odrebaima tendenciju da bude provedena uglavnom u vezisa postavljenjima na rukovodna mjesta koja sesmatraju najpresti`nijim i najuticajnijim. U ovimslu~ajevima, pitanje nacionalne zastupljenostiutje~e na praksu zapo{ljavanja putem najmanje dvamehanizma. Prvi od njih je sistem pravljenja 'uìhlista' koji se ponekad koristi za postavljenjakandidata na rukovodna mjesta (na dràvnom nivou,dok je u redovnoj upotrebi u Republici Srpskoj).Postavljenja u pravilu obavlja vlada, putem politi~ke"kadrovske komisije" koja odmjerava slu~ajeve naosnovu politi~kih/nacionalnih kriterija. Druga vrstamehanizma jeste ocjenjivanje kandidata putemkomisija za izbor; kada se pojavi pozicija odnaro~itog zna~aja, ~lanovi komisije mogu dobitiinstrukcije sa politi~kih instanci da svoje ocjeneusmjere ka unaprijed dogovorenom ishodu.

U ovim slu~ajevima, osnov po kojem se procjenjujenacionalna ravnoteà je na~elo dobrovoljnogizja{njavanja pripadnosti odre|enoj populacijskojgrupi. Na~elo je zapravo ustavnog karaktera,ugra|eno u ~lan 3 Evropske okvirne konvencije onacionalnim manjinama. I pored toga, upitno je ukojoj mjeri je bavljenje nacionalnim pitanjem, naprethodno opisani na~in, u skladu sa po{tivanjemizbora kandidata u pogledu izja{njavanja. Naime,budu}i da nacionalno izja{njavanje ~ini integralnidio procesa ocjenjivanja kandidata, definiranjenacionalnosti od strane slu`benika koji obavljajuevaluaciju kandidata jeste, ta~nije re~eno, pravilokoje vodi ka de facto kr{enju ove ustavne odredbe.Pitanje stoga glasi kako proces regrutiranja moè


63STRANA


Br~ko Distrikt

Republika Srpska

F BiH

BiH

1991 cenzus

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Bo{njaci

Srbi

Hrvati

Ostali

nema podataka

Afirmativni postupci u Sjevernoj Irskoj

Upravni organ za stambena pitanja uSjevernoj Irskoj zapo{ljava preko 3000radnika, od kojih su ve}ina katolici.Predloèni plan uvo|enja afirmativnihpostupaka prema zapostavljenimgrupama osmi{ljen je kako bi se ohrabrilipripadnici protestantske zajednice da seprijave na konkurse za posao u ovojorganizaciji. Pregled aktivnostipredloènih za borbu protiv nacionalneneuravnoteènosti sadrì:

Ogla{avanje - u publikacijama kojemahom ~itaju pripadnici protestantskezajednice

Izjave dobrodo{lice - u oglasimakako bi se ohrabrile prijave iz redapripadnika manje zastupljenezajednice.

Regrutovanje putem dnevnihposjeta tj. neposrednim pristupom- vr{enje posebnih radnjiregrutovanja na lokacijama koje seuglavnom nalaze unutar manjezastupljene zajednice, primjerice ucentrima za slobodne aktivnosti.

Program u {kolama - promoviranjerada dràvne slu`be u lokalnimjavnim {kolama.

Rad sa podru~nim ciljnim grupama- odràvanje razgovora sapoliti~arima, vjerskim vo|ama ilokalnim udruènjima iz redaprotestantske zajednice.

istinski sluìti interesu manje zastupljenih skupina da ostvare pristup rukovodnim mjestima, a da seistovremeno postupi u skladu s imperativom prijema u radni odnos zasnovanog na stru~nimsposobnostima kandidata. Usporedbe radi, kod ve}ine vi{enacionalnih sistema dràvne slu`be usvajase jedna od dvije vrste mjera:

Mjere afirmativnih postupaka - veliki broj vi{enacionalnih sistema, uklju~uju}i i zemlje ~laniceEvropske unije poput Velike Britanije (Sjerevrna Irska), promoviraju nacionalni balans u svojimdràvnim slu`bama na osnovu uvo|enja afirmativnih postupaka prema nedovoljno zastupljenimgrupama. Ovi postupci (ili mjere) usmjereni su na pove}anje broja prijava za posao od strane kandidataiz reda nedovoljno zastupljene nacionalne grupe (npr. putem ciljanog ogla{avanja), premda stru~nekvalifikacije i sprema ostaju prvi i odlu~uju}i kriterij za izbor. U cjelini, nacionalna pripadnost }e sesmatrati isklju~ivo dodatnim kriterijem, naro~ito u slu~ajevima podjednakih kvalifikacija ili efikasnostiu radu kadidata (poput anti-diskriminacijskih "kvota" kod zapo{ljavanja za ène). Obzirom da zavise odpojedina~nih kandidata, mjere afrmativnih postupaka ne nude apsolutnu garanciju da }e eljeni stepenzastupljenosti biti brzo postignut, ali imaju jasnu prednost u ~injenici da se njima u ve}ini slu~ajevaregrutiraju kvalitetni kandidati, a svakako ih je lak{e braniti u eventualnim pravnim sporovima.

Mjere nacionalnih kvota - brojna vi{enacionalna dru{tva, uklju~uju}i i neke zemlje ~laniceEvropke unije poput Italije (Ju`ni Tirol), usvajaju sisteme nacionalnih kvota: mjesta se nacionalnoobiljeàvaju i regrutiraju se samo oni kandidati koji pripadaju ciljanoj nacionalnoj grupi. Premdaje ova vrsta sistema veoma efikasna u garantiranju ravnoteè brojnosti, ona ima i svoje mane. Sastanovi{ta MLJP-a, regrutiranjem unutar odre|ene kvote automatski se smanjuje broj prispjelihprijava {to nije dobro za zajednice poput BiH u kojoj je broj kvalfikovanih kandidata po praviluprili~no mali (na konkursima za rukovodna mjesta na dràvnom nivou rijetko bude vi{e od pet-{est uspje{nih prijava). Sa pravnog stanovi{ta, sistemom nacionalnih kvota u cjelosti se isklju~ujukandidati i grupe koje nisu ciljne, ~ime se moè prekr{ti na~elo nediskirminacije kao principprihva}en u zakonodavstvu date dràve. Ovo je u velikoj mjeri slu~aj u Bosni i Hercegovini, u kojojse 2000. godine Ustavni sud u predmetu Br. 5/98 izjasnio protiv generalizovane upotrebe kvota zakonstitutivne narode, osim ako takvo {to nije posebno dopu{teno Aneksom 4 Op}eg okvirnogsporazuma za mir. Sud, me|utim, nije isklju~io kvote u slu~aju kada se neka grupa na|e u situacijida bude manjina. Na ovaj na~in bi se mogla opravdati upotreba kvota u najkriti~nijim situacijama.


64STRANA


Prijedlog za pobolj{anje nacionalne zastupljenosti na rukovodnim pozicijama

Puna zastupljenost (100% od cenzus kvote)

Gornji prag (npr. 75% od cenzus kvote)

Donji prag(npr. 50% od cenzus kvote)

Totalno odsustvo (0% od cenzus kvote)

Mjere:Samo afirmativni postupci

(ciljano ogla{avanje, izjave dobrodo{lice, ogla{avanje u medijima ciljne grupe, posjeta obrazovnim ustanovama)

Mjere:Ciljano ogla{avanje

+Pozitivne mjere zasnovane na sistemu dodatnih bodova

(bodovi su proporcionalni stepenu nezastupljenosti iizra~unati prema formuli koja vrijedi za period od 6 ili 12 mjeseci)

Mjere:Ciljano ogla{avanje

+Sistem nacionalnih kvota

(formula kvota kojom se ide na jednonacionalne konkurse se dogovara naperiod od 12 ili 6 mjeseci)

Evidentno je da ove dvije vrste mehanizama odgovaraju razli~itim prioritetima. Sistemi zasnovani naafirmativnim postupcima mogu se smatrati pogodnim za rje{avanje neravnoteà ograni~enog stepenaodnosno ograni~enog uticaja na ìvot u dru{tvu. Opredjeljivanje za sistem nacionalnih kvota opravdanje kada se suo~avamo sa te{kom neravnoteòm koja ima zna~ajan uticaj na dru{tvo. Izbor izme|u ovedvije vrste mjera zavisi na koncu od primjene na~ela proporcionalnosti, kao ~estog vida testiranja kojekoristi ve}ina dràvno-pravnih sistema kada se bave navodnim diskriminatorskim tretmanom.

Premda je jasno da ovaj izvje{taj nema ambicije da rje{ava nacionalno pitanje u Bosni i Hercegoviniovdje i sada, prethodna diskusija evidentno vodi ka jednom mje{ovitom sistemu koji pruà mogu}nostdavanja odgovora na razli~ite situacije i prioritete na razli~itim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini.Bavljenje problemima zastupljenosti u 90% jednonacionalnoj upravi nije isto {to i ispravljanje malihnedostataka u jednom pluralisti~kom okruènju. Stoga, ograni~enja koja se name}u na~eluregrutovanja zasnovanog na meritornosti kandidata mogu biti druga~ija u razli~itim okolnostima imogu se mijenjati paralelno sa promjenama u demografskoj slici dràvne slu`be.

Vrijedno je spomenuti i jedan konrektan prijedlog formuliran od strane tima pravnih konsultanataEvropske unije u 2002. godini u vrijeme uspostave sistema dràvne slu`be na BiH nivou. Prijedlog, ~iji sesaètak moè vidjeti u prethodno prikazanom dijagramu, ima za cilj osiguranje mje{ovitog sistemasposobnog da odgovori na razli~ite stepene problema. Ideja je zasnovana na sistemu pragova gdje sekonkretni stepen nedovoljne zastupljenosti mjeri u odnosu na rezultate posljednjeg popisa stanovni{tva(npr. nacionalna skupina koja predstavlja 14% stanovni{tva smatra se za 50% manje zastupljenom ukolikoje njena trenutna prisutnost u slu`bi ispod 7%). Situacije u kojima je procenat pao ispod donjeg praga (npr.manje od 50% u odnosu na brojke iz popisa stanovni{tva) smatrat }e se ozbiljnim, i u tom slu~aju }e sepokrenuti sistem nacionalne kvote. S druge strane, situacije u kojima je procenat iznad gornjeg praga (npr.75% kvote iz popisa) mogle bi se rje{avati isklju~ivo pomo}u klasi~nih "blagih" mjera afirmativnihpostupaka. Ipak, efikasnost ovog sistema najve}a je u slu~aju srednjeg scenarija, koji u pravilu odgovarasituaciji na ve}ini nivoa vlasti, osim u slu~aju Republike Srpske. U takvim slu~ajevima, kruta nacionalnakvota bi mogla imati negativan uticaj na princip meritornog zapo{ljavanja, dok bi kori{tenje jednostavnihafirmativnih mjera moglo biti preblago da uvjeri ~lanove komisije za izbor da se suzdrè od manipulacijau procesu izbora. Predloèna mjera je, iz tog razloga, fiktivna kvota koja se sastoji od dodjeljivanjaodre|enog broja poena prednosti kandidatima iz nedovoljno zastupljene zajednice, srazmjerno stepenunezatupljenosti. Formula kojom se utvr|uje veli~ina prednosti treba biti dogovorena tako da daje mali brojpoena (npr. maksimalno 5 poena prednosti od 100 mogu}ih). Ovim se osigurava sistem koji ne funkcionirakao prava kvota i koji promovi{e samo kandidate iz reda manjinskih grupa koji su i po svim drugimkriterijima zapravo me|u najboljim. Ilustracije radi, kandidat iz nedovoljno zastupljene grupe koji seplasirao na tre}e mjesto sa 97 poena, i stekao pravo na prednost od 4 dodatna poena (po osnovunedovoljne zastupljenosti), mogao bi ste}i prednost u odnosu na najbolje plasiranog kandidata (koji nije izgrupe nedovoljno zastupljenih) koji je bio sposoban posti}i punih 100 poena. Ovaj sistem bi i daljegarantirao da izabrani kandidat bude visokokvalitetan.

Potrebno je usvojiti strategiju na nivou cijele zemlje za rje{avanje pitanja nacionalneravnoteè uvr{tavanjem nekih od rje{enja predloènih u ovom izvje{taju.

Prethodno navedeni metod ukazuje na to da je ovaj problem daleko od nerje{ivog i da bi konrektne mjeremogle znatno pobolj{ati postoje}e stanje neravnoteè. Preduzimanje korektivnih mjera, na primjer, skoroda ne iziskuje nikakve tro{kove, kako sa politi~kog tako i finansijskog stanovi{a: prema mi{ljenju tima zapregled MLJP-a, radnje koje bi se mogle preduzeti obuhvataju i ogla{avanje u medijima s konkretnimciljem da obuhvate jednu ili vi{e ciljnih grupa, ili na konkretnim lokacijama poput centara nacionalnihzajednica kako bi se pove}ao broj onih do kojih bi oglas stigao. Isto tako, ove opcije podrazumijevaju iogla{avanje na lokalnim radio stanicma ili oglasnim plo~ama na mjestima koja koriste konkretne grupe;davanje informacija o organizaciji kako bi se demonstrirala njena otvorenost za sve grupe; davanje izjava"dobrodo{lice" u publikacijma namjenjenim za regrutiranje; upoznavanje sa dràvnom slu`bom i drugim


65STRANA


organizacijama kao potencijalnim poslodavcima, primjerice putem informiranja univerziteta. Svemjere bi trebale imati isti cilj a to je da projektuju imid` organizacije kao vi{enacionalne i da se vodira~una o kori{tenju jezi~kih varijanti u svim vidovima komunikacije. Potrebno je organizirati obuku zaosoblje putem koje se ono upoznaje sa jednakim mogu}nostima pri zapo{ljavanju, posebno zarukovodioce i ljude neposredno angaòvane u postupcima MLJP-a.

Sve navedene mjere podrazumijevaju simboli~ne tro{kove. Ostali oblici afirmativnih postupaka suskuplji i sloèniji, a daju rezultate samo u dugoro~nom periodu. Neki od takvih primjera su:

Promoviranje karijere u dràvnoj slu`bi u {kolama putem prezentacija i drugim vidovimainformisanja

Posjete institucijama dràvne slu`be kako bi ih potencijalni zaposlenici imali priliku vidjeti nadjelu

Omogu}avanje radnih anga`mana za studente u institucijama dràvne slu`be

Izrada programa za "povratnike" (ljudi koji su prekinuli karijeru u dràvnoj slu`bi i eventulanopoèle da se vrate)

Omogu}avanje sponzorstva ili pripravni{tva za studente koji }e, nakon {to okon~aju obrazovanje,stupiti u redove dràvne slu`be.

Trebalo bi, pored svega navedenog, preduzeti i radikalnije mjere u smislu uklanjanja zakonodavnihprepreka za apliciranje na posao od strane predstavnika nedovoljno zastupljenih grupa. Zanimljivo jekonstatirati da je jedan od op{tih uslova za prijem u radni odnos u institucijama dràvne slu`beRepublike Srpske (prema ~lanu 51. Zakona o administrativnoj slu`bi u upravi Republike Srpske) dakandidat ima prebivali{te u Republici Srpskoj. Na ovaj na~in, znatan broj potencijalnih kandidata kojiborave izvan Republike Srpske je prakti~no sprije~en da se prijavi. U propisima Federacije BiH nemogu se na}i ekvivalentne odredbe.

Potrebno je ukinuti op{ti uslov da podnosilac prijave ima mjesto prebivali{ta na teritorijiRepublike Srpske kako bi bio u mogu}nosti da se prijavi za posao u dràvnoj slu`biRepublike Srpske.

Kontekst u kojem se rje{ava pitanje nacionalne ravnoteè je daleko od idelanog. Nepostojanje ta~nihpodataka o nacionalnom sastavu osoblja {irom struktura javne uprave u Bosni i Hercegovini stvaraprepreke za utvr|ivanje ta~nog razmjera problema, sprije~ava utvr|ivanje odgovornosti i omogu}avabeskrajne {pekulacije. Me|utim, pitanje nacionalne zastupljenosti u javnoj upravi trebalo bi obraditi uznajve}u mogu}u ozbiljnost i energi~nost.

Pored pomaganja da se postigne nacionalna zastupljenost u strukturi zaposlenih, afirmativni postupcimogu pomo}i kod rje{avanja problema neuravnoteène spolne strukture zaposlenih i mogu imatiuticaj na profil starosne dobi slu`benika. Trenutno postoji velik broj èna zaposlenih u dràvnoj slu`bi,ali veoma mali broj na vi{im nivoima. @ene }e se jedino prijaviti za vi{a radna mjesta ukoliko vjeruju dapostoji realna {ansa da }e biti uspje{ne i ako smatraju da je radno okruènje za njih povoljno. Sada{njestarosne strukture dràvnih slu`bi pokazuju da se relativno mali broj mladih odlu~uje graditi karijeruu dràvnoj slu`bi. Razlog za to je, mo`da, ~injenica da oni smatraju da mogu imati bolju karijeru uprivatnom sektoru, ili to {to generalno znaju veoma malo o dràvnoj slu`bi. Mjere afirmativnihpostupaka mogle bi biti usmjerene ka informiranju mladih o potencijlanim mogu}nostima koje pruàrad u dràvnoj slu`bi. O ovom pitanju se podrobnije govori u poglavlju 4.10.


66STRANA


4.4. Ogla{avanje upra`njenih pozicija

Nakon {to se postigne sporazum o popunjavanju upra`njenog radnog mjesta (premda postupak za ovo nijekonkretno pomenut), objava javnog oglasa predstavlja po~etnu ta~ku procesa regrutiranja i ima dvostrukusvrhu. Kao prvo, na ovaj na~in uprava pozicionira svoju ponudu na trì{tu rada. Drugo, praksa ogla{avanja jeod centralnog zna~aja za obavezu uprave da ponudi jednak pristup svim gra|anima za prijem u radni odnos.

Za mjesta u dràvnoj slu`bi ogla{avanje upra`njenih mjesta centralizirano je unutar agencija zadràvnu slu`bu. Prema Zakonu o dràvnoj slu`bi BiH, (~lan 21), upra`njena mjesta se ogla{avaju uSlu`benom glasniku BiH. Tim za pregled je ustanovio da kako je ovaj elementarni uslov zapravo izvorznatnih problema. Cijene koje ura~unava glasnik mogu biti vrlo visoke (navedene su cifre od nekolikohiljada KM), pravovremenost publikacija nije uvijek osigurana, dok tira` ostaje ograni~en na oko 8000{tampanih primjeraka u slobodnoj prodaji plus nekih 250 pretplatnika na elektronsku verziju. Premda jepravni uslov da se ogla{avanje vr{i u Slu`benom glasniku dosljedan upostavljenoj tradiciji (sva ogla{avanjaVlade daju se putem jednog kanala), i njime se isto tako zadovoljava potreba za jednim referentnimizvorom, u slu~aju da se ostali oglasi razlikuju po datumu i sadràju, ovo tako|e predstavlja problem upogledu tro{kova, zastoja i pokrivenosti. Obaveze ogla{avanja u Slu`benom glasniku, zajedno sa prate}improblemima, mogu se tako|e prona}i u slu~aju organa eniteta i Br~ko Distrikta.

Tim za pregled predlaè da potrebu za objavljivanjem upra`njenih mjesta u Slu`benomglasniku treba postepeno zamijeniti potrebom za njihovim objavljivanjem na internetstranicama agencija (i Pododjeljenja za personal Br~ko Distrikta).

Pored objavljivanja u slu`benom glasilu, sve tri agencije objavljuju svoja upra`njena mjesta u najmanjejednim dnevnim novinama koje se distribuiraju u cijeloj Bosni i Hercegovini (u slu~aju Agencije zadràvnu slu`bu BiH, Zakon o dràvnoj slu`bi propisuje objavljivanje u najmanje tri dnevna lista {toAgencija i ~ini). Izbor novina ima o~igledna nacionalna i geografska ograni~enja u pogledu brojapotencijlanih kandidata do kojih je mogu}e do}i. Primjera radi, Agencije na nivou Federacije BiHogla{ava se u 'Dnevnom avazu' koji ima veoma mali tira` u Republici Srpskoj, dok se ADU RS ogla{avau novinama 'Glas Srpske' koje imaju veoma ograni~en tira` u Federaciji. Oglasi iz Br~ko Distriktaobjavljuju se u tri visokotira`na dnevna lista u Bosni i Hercegovini.

Premda se namjere zakona trebaju uvaàvati, ba{ kao i problemi iz prakse, bilo bi dobro ispitati i nekaalternativna rje{enja. Na primjer, iznalaènjem sporazuma sa izdava~ima, ili smanjenjem veli~ine oglasa.

Pored objavljivanja upra`njeih mjesta koja se propisuju zakonima o dràvnoj slu`bi/upravi, postojeneke od ohrabruju}ih pojava povezanih sa praksom ogla{avanja upra`njenih mjesta na internetstranicama. Agencija za dràvnu slu`bu BiH ve} koristi ovaj medij, dok ADU RS i organi Br~ko Distriktahvataju priklju~ak. U prostoru rezervisanom za najboljeprimjere iz prakse doma}ih institucija obja{njava sekako Agencija za dràvnu slu`bu BiH koristi svojuinternet stranicu i bazu podataka klijenata radiogla{avanja upra`njenih mjesta.

Me|utim, potrebno je naglasiti da ukupno kori{tenjeinterneta u Bosni i Hercegovini (nekih 3% populacije)isklju~uje mogu}nosti kori{tenja internet stranica kaojedinog medija za ogla{avanje upra`njenih mjesta.Uprkos svom velikom potencijalu, ogla{avanje nainternet stranicama moè biti samo dodatni napor poredoglasa u novinskim izdanjima.

Sve u svemu, op}i utisak je da bi trebalo pove}ati a ne


67STRANA


PREDNOSTI

Obuhva}eni su svi uobi~ajeni elementi oglasa oupra`njenom mjestu

Objavljuju se u razli~tim novinama

Sve je ve}e kori{tenje internet stranica kao medijaza objavljivanje

NEDOSTACI

Pristrasan i neefikasan izbor {tampanih medija

U oglasu nisu sadràne izjave o nediskriminaciji

Ograni~en marketin{ki efekat (ne pominju seprednosti rada u javnoj upravi)

Distribuiranje oglasa o upra`njenimmjestima putem interneta

Dràvna Agencija za dràvnu slu`bukoristi svoju internet stranicu zaobjavljivanje svih obavijesti o upra`njenimmjestima. Prosje~ni dnevni broj pristupase kre}e oko 500 {to zna~i da u pedioduod dvije sedmice negdje oko 7500 ljudipro~ita oglas. Pored toga, Agencija vodibazu podataka o pretplatnicima na tzv.newsletter koji sadrì informacije osvakom novom konkursu. Brojpretplatnika na ovu elektronskupublikaciju je za samo jednu godinuporastao sa 1500 na vi{e od 3500 ljudi.

smanjiti napore da se pa`nja potencijalnih kandidata usmjeri na oglase o upra`njenim mjestima.Me|utim, radi ostvarivanja pristupa ve}em broju potencijalnih prijavljenih kandidata, organi javneuprave ne trebaju potro{iti vi{e novca. Va`no je da se napravi najefikasniji (a ne najtradicionalniji ili'najpatriotskiji') izbor izdava~kih medija i da se strukturira oglas o upra`njenom radnom mjestu takoda postane 'interesantniji i privla~niji' za potencijalne osobe koje traè posao.

Ispitanici su u pregledu ukazali na to da ve}ina onih koji se prijavljuje nema zaposlenje u vrijemeprijavljivanja, te da javna uprava ne ~ini dovoljno kako bi privukla potencijalne kandidate sa ostalihnivoa vlasti ili privatnog sektora. Uslovi zaposlenja i mogu}nosti za karijeru unutar dràvne slu`be BiHmalo se promovi{u, a isti je slu~aj i sa procedurama regrutiranja. Jednom aktivnijom marketin{komstrategijom od strane agencija za dràvnu slu`bu/upravu (uklju~uju}i i sredstva poput ciljanogprisustva u {tampanim i elektronskim medijima, kao i prezentacijama na univerzitetima {irom BiH)vjerovatno bi se postigli bolji rezultati.

4.5. Prijave za posao

Upotreba tipskih obrazaca za prijavu postaje sve ra{irenija. Trenutno, agencije na dràvnom i nivouRepublike Srpske, kao pododjeljenje u Br~ko Distriktu, koriste ove obrasce, ali se primaju i prijavedrugih formata. Ovo je razumljivo s obzirom na ~injenicu da je dostupnost ovih obrazaca ograni~enana konkretne internet stranice (izrazito ograni~en broj korisnika) ili prostorije datih organa ({to jenepovoljno za kandidate koji dolaze izvan Sarajeva, Banja Luke ili Br~ko Distrikta).

Me|utim, upotreba tipskih obrazaca prijava treba biti dodatno ohrabrena, a pristup ovim dokumentimaolak{an. Jedan od na~ina za olak{avanje dostupnosti obrazaca prijave jeste da agencije koriste


68STRANA


PREDNOSTIPove}ana upotreba tipskih obrazaca prijavePregledanje prijava koje obavlja agencija ilipododjeljenje ubrzava proces (primjenjuje se nadràvnom i nivou Br~ko Distrikta)

NEDOSTACITro{kovi prijava su prevelikiNeprakti~nost, kako u pogledu vremena tako i upogledu tro{kova, pregledanja prijava od stranekomisije za izbor (u slu~aju propisa FBiH i RS)

Vrsta izdatka Dràva BiH FBiH (prema zakonu iz1998) Republika Srpska Br~ko Distrikt

Ljekarsko uvjerenje Samo nakon postavljenja 50 KM 50 KM 50 KMUvjerenje da se ne vodi

krivi~ni postupak 9 KM 9-10 KM 10 KM 10 KM

Uvjerenje odràvljanstvu

10 KM (osim Sarajevo kant.)

10 KM (osim Sarajevo kant.) 10 KM 10 KM

Potvrda o mj. prebivali{ta Nije potrebna Nije potrebna 10 KM Nije potrebna

Ovjerena kopija diplomeili svjedo~anstva

5 KM (osim Sarajevo kant.)

5 KM (osim Sarajevo kant.) 5 KM Nije potrebna

Izjava o disciplinskojodgovornosti Nije potrebna 4 KM Nije potrebna Up to 5 KM

Javni ispit Besplatno (do procesa izbora) n.a n.a. Vrlo ograni~en

broj pozicija***

Posebni upravni ispit n.a. 400 KM * 200/300 KM **

Ukupni tro{koviprijave 9 do 25 KM

463 KM - 479 KMzavisno od mjesta

prebivali{ta

280 do 380 KMzavisno od

{kolske spreme

75 KM - ili do475 KM ako jepotreban javni /posebni stru~ni

upravni ispit PRIMJEDBE:

* Tro{kove snosi poslodavac. Me|utim, ako kandidat ne pro|e testiranje svaki naredni izlazak se napla}uje po redovnoj cijeni od 400 KM.

** Zavisi od obrazovnog nivoa (t.j. srednja {kola je 200 KM, vi{a i visoka {kola 300 KM).

*** Uprava Br~ko Distrikta prihvata uvjerenje o javnom/stru~nom upravnom ispitu koje izdaje dràva ili entitet; prate}i tro{kovi su dati uu odgovaraju}im kolonama.

TRO[KOVI PRIJAVE NA KONKURS ZA POSAO U UPRAVI

op}inske organe kao mjesta gdje se mogu na}i pomenuti dokumenti. Sloènost procesa prijave mora bitiumanjena zajedno sa visokim tro{kovima prijave. Tro{kovi podno{enja obrazaca prijave na poziciju u dràvnojslu`bi za kandidate su visoki. U slijede}oj tabeli prikazani su pribili`ni tro{kovi prijava na razli~itim nivoimavlasti u Bosni i Hercegovini. Prikazani broj~ani pokazatelji predstavljaju samo tro{kove vezane za prijavu uinstitucije dràvne slu`be, ali ni prijava na neku namje{teni~ku poziciju nije ni{ta jeftinija.

Tro{kovi prijave za posao u FBiH, RS i Br~ko Distriktu suprevisoki. Tro{kovi na dràvnom nivou su prihvatljivi, alisamo za stanovnike Sarajevskog kantona. Ostali i daljetrebaju pla}ati za veliki broj dokumenata. Va`no je prisjetitise da pored tro{kova, proces podno{enja prijave iziskujezna~ajan vremenski period (minimum 3 dana) {topredstavlja dodatni teret posebno za one koji su zaposleni.Potreba da se me|u onima koji traè posao pobolj{a imid`dràvne slu`be, koja je uveliko bila predmet rasprave(posebno me|u mladim tek diplomiranim osobama),trebala bi po~eti promjenom u pogledu uslovaprijavljivanja tako da oni predstavljaju manji teret kada seradi o novcu i vremenu.

Organi javne uprave u BiH trebaju ukinuti takse za izdavanje dokumenata potrebnih zaprijavu na posao.

Stru~ni ispit treba biti besplatan za sve one koji se prijavljuju prvi put. Naknadnepoku{aje trebaju pla}ati kandidati, ali ovi tro{kovi ne bi trebali prelaziti iznos od 100 KM.

Ljekarsko uvjerenje treba traìti isklju~ivio od odabranog kandidata prije samogpostavljenja.

4.5.1. Pregled prispjelih prijava

Nakon {to istekne rok za podno{enje prijava, vr{i se preliminarno pregledanje svih prijava kako bi seustanovilo koji kandidati zadovoljavaju potrebni minimum kriterija. Agencija za dràvnu slu`bu nadràvnom nivou i Pododjeljenje Br~ko Distrikta za personal i pla}e obavljaju ovaj zadatak prijeupu}ivanja prijava komisiji za izbor. Dràvna Agencija proslje|uje sve prijave komisiji, ali sa priloènimmi{ljenjima o onima koji ne zadovoljvaju kriterije. U Pododjeljenjeu Br~ko Distrikta, prijave koje nezadovoljavaju kriterije uop}e se ne proslje|uju. Premda Komisija u oba slu~aja ima pravo da ponovnorazmatra prijave, ona obi~no prihvata mi{ljenje relevantnog organa, i bavi se samo prijavama kojezadovoljavaju kriterije.

U propisima o dràvnoj slu`bi u Federaciji BiH i Republici Srpskoj, zadatak razmatranja prijavaobavljaju ~lanovi komisije za izbor. Na ovaj na~in, procesom pregledanja prijava uzima se dragocjenovrijeme za rad komisije za izbor zbog toga {to njeni ~lanovi ~esto imaju problema da se sastanu.

Ovaj proces bi se ubrzao ako bi sve tri agencije imale ovlasti za prethodno razmatranje prijava iproslije|ivanje komisiji samo onih koje zadovoljavaju osnovne kriterije. U svakom slu~aju, komisija nemoè postaviti nikoga ko ne zadovoljava osnovne kriterije. Na ovaj na~in proces razmatranja prijava bise mogao olak{ati, a rizik da se u obzir uzme neko ko ne zadovoljava osnovne kriterije u potpunosti bibio eliminisan.

Tim za pregled predlaè da se centralnim kadrovskim jedinicama povjeri odgovornost zarazmatranje prijava i proslje|ivanje komisiji za izbor samo onih prijava koje zadovoljavaju kriterije.Komisija bi tako|e mogla imati neometan uvid u preostale prijave ukoliko njeni ~lanovi to èle.


69STRANA


Tro{kovi prijave u Sarajevskomkantonu

Nadle`ni organi Sarajevskog kantonaprepoznali su potrebu da stimuli{ukandidate u njihovom nastojanju dana|u zaposlenje. Stoga se ve}inauvjerenja u svrhu zapo{ljavanja izdajubesplatno. Vlasti Kantona nisu bile umogu}nosti ukinuti tro{kove ljekarskoguvjerenja budu}i da za takvo {to nepostoji pravni osnov. Ipak, trebalo bipoku{ati izna}i na~ina za besplatnoizdavanje uvjerenja da se ne vodikrivi~ni postupak.

4.6. Proces izbora

Komisija za izbor se uobi~ajeno imenuje nakon {to razmatranje prijava izvr{i agencija za dràvnuslu`bu ili drugi relevantni organ.

înjenica da se u sastavu komisije nalazi pet ~lanova doprinosi objektivnosti komisije. Istovremeno,utvr|ivanje i izbor samih ~lanova komisije predstavlja pote{ko}u za agencije za dràvnu slu`bu/upravu,od kojih neke proizilaze iz uslova utvr|enih u zakonima o dràvnoj slu`bi, dok ostale proisti~u iz obi~ajai prakse.

Jedan problem se odnosi na sastav komisija za izbor. Prema izjavama sve tri agencije za dràvnuslu`bu/upravu, ~lanstvo u komisiji zavisi od imenovanja koje vr{i agencija za dràvnu slu`bu, iakoagencija ima malu kontrolu nad imenovanjima u praksi. To je zato {to tri od pet ~lanova komisijetrebaju biti dràvni slu`benici iz institucije koja vr{i regrutiranje. Premda prisutnost institucije kojaregrutira ima o~igledne prednosti (npr. u pogledu poznavanja rada i radnog mjesta), ova odredba semoè jasno protuma~iti kao odredba kojom se dozvoljava starje{ini svake institucije da imenuje ve}inu~lanova komisije i na taj na~in zadrì kontrolu nad procesom regrutiranja. Agencije za dràvnu slu`buu ograni~avaju svoju ulogu na to da zahtijevaju tri nominacije iz predmetne institucije. Kada tri imenaodgovaraju}eg ranga, stru~nosti i iskustva nisu na raspolaganju, rukovodstvu predmetne institucije jedopu{teno da odabere tri dràvna slu`benika po vlastitom izboru iz bilo koje druge institucije. Popravilu, dominantno prisustvo u komisiji one institucije koja vr{i prijem slu`benika u slu`bu ugroàvaispunjenje namjere za centraliziranjem, i trebalo bi ga preispitati.

Na drugi problem sa komisijama za izbor ukazali su slu`benici agencija za dràvnu slu`bu/upravu. Onse odnosi na broj ~lanova komisije, koji iz razloga pravi~nosti i objektivnosti agencija iznosi pet ~lanova(ovim se omogu}ava odbacivanje maksimalnih i minimalnih poena, dok se kandidati i dalje boduju naosnovu prosjeka tri preostale ocjene). Ove se velike komisije, me|utim, ~ine ~estim uzrokom zastoja uprocesu regrutiranja. Intervjui se odga|aju zbog pote{ko}a u pronalaènju slobodnog vremena koje biodgovaralo svim ~lanovima. Pored toga, peto~lana komisija je prili~no skup na~in za vo|enje procesaodabira, mada se od oktobra 2004. komisije pla}aju po broju kandidata (u rasponu od 50 do 300 KM po~lanu). Ako se uzmu u obzir prate}i tro{kovi, u pogledu vremena, uloènog napora i nadoknade,postavlja se pitanje jesu li teoretske prednosti peto~lane komisije anulirane prakti~nim problemimaovakvog pristupa.

Tre}i problem koji se odnosi na rad komisija za izbor odnosi se na sposobnost ~lanova da obavljajuodabir na osnovu zajedni~kih (otvorenog i objektivnog) kriterija i metodologije. U na~elu, ~lanovikomisije koji dolaze iz institucije odre|uju se i biraju po osnovu onoga {to se opisuje kao 'dokazaneakademske i stru~ne sposobnosti u konkretnoj oblasti rada', dok ostala dva ~lana komisije dolaze saliste "stru~njaka" koje formiraju agencije. U oba slu~aja, odabir i imenovanje ~lanova komsije mogu iline moraju ukazivati na njihovu sposobnost da objektivno ocjenjuju kandidate za postavljenje u slu`bi.~ini se da sposobnost da djeluju prema zajedni~koj metodologiji u velikoj mjeri varira.

U praksi, na~in na koji se ~lanovi komisije biraju, kao i anga`man koji se od njih traì, vodi ka prili~novisokoj stopi fluktuacije. Ovim se znatno oteàva upostava grupe iskusnih stru~njaka za izbor. Ljudinisu obu~eni i ne postoje ocjene stru~nosti, kvalificiranosti, vje{tina ili sposobnosti ugra|ene u procesizbora za ~lanove komisije. Te{ko je suditi o tome jesu li ili ne svi oni efikasni u ispunjavanju svojihuloga. U svrhu osiguravanja da }e svaki intervju biti obavljen na osnovu zajedni~ke metodologije i bitiproveden na sistematski na~in, va`no je da predstavnik sa znanjem u oblasti MLJP-a, iz Agencije za


70STRANA


PREDNOSTI

Osigurava se solidna objektivnost

NEDOSTACI

Utvr|ivanje i izbor ~lanova komisije

Nema 'MLJP ~lana' u sastavu komisije (osim uBr~ko Distriktu)

dràvnu slu`bu, ili osoba koju on odredi iz druge institucije (ili izvan nje), bude imenovana u ~lanstvokomisije. Vrijedno je pomenuti da u Br~ko Distriktu jedan od ~lanova komisije dolazi iz Pododjeljenjeaza kadrove i pla}e i da je isti zaduèn za vo|enje intervjua i koordiniranje uloga preostala ~etiri ~lana.

Tim za pregled predlaè da se broj ~lanova komisije umanji sa pet na tri, da jedan od~lanova raspolaè stru~nim znanjima iz oblasti MLJP-a i da radi kao koordinator radakomisije.

4.7. Testiranja

Op}enito, ispitivanje koje obavljaju organi dràvne slu`be u BiH imaju pozitivnu stranu utoliko {to obavezujukandidate da steknu solidno poznavanje konteksta u kojem }e raditi.

U slu~aju Agencije za dràvnu slu`bu BiH, postoje dva ispita koja se provode prilikom izbora dràvnihslu`benika. Prvi je 'javni' ispit koji provodi Agencija za dràvnu slu`bu, a koji polaù svi kandidati koji seprijavljuju na konkurs za mjesto u dràvnoj slu`bi. Rezultate ovog ispita objavljuje Agencija za dràvnu slu`buna dan polaganja ispita. Druga vrsta ispita je 'stru~ni' ispit i on se u pravilu opisuje kao ispit koji se sastoji oddva dijela: pismeni dio i usmeni ispit u formi intervjua. ~lanom 26. Zakona o dràvnoj slu`bi tako|e se odAgencije za dràvnu slu`bu zahtijeva da Vije}u ministara predloì podzakonski akt kojim se utvr|uje na~in iprogram polaganja ispita. Ovo je ura|eno i Odluka o na~inu i programu polaganja javnog i stru~nog ispita zalica koja se postavljaju za dràvne slu`benike u institucijama BiH objavljena je 26.06.2003. Od tada, Agencijaza dràvnu slu`bu je izradila "Obrazloènje odredaba iz ~lana 13. st. 1. i 2. Odluke" (06.10.2003) i "Izmjene idopune Obrazloènja" 15.12.2003.

Namjera pismenog stru~nog ispita je da testira znanje i sposobnosti kandidata u konkretnim oblastima radana datom poslu. Iz razgovora sa slu`benicima iz Agencije za dràvnu slu`bu i drugih institucija, ukazala sevidljiva potreba za preispitivanjem postoje}eg koncepta. Osnovni problem je u na~inu na koji se utvr|ujupitanja za ispit. Trenutno, Agencija za dràvnu slu`bu prepu{ta odgovornost za izradu ovih pitanja institucijiza koju se regrutiranje i prijem kandidata obavlja.

Kao prvo, uprkos ~injenici da komisija za izbor utvr|uje pitanja za stru~ni ispit bilo je povremenih navoda otome da pitanja tajno cirkuliraju me|u odre|enim kandidatima prije samog ispita. Sama po sebi, ~injenicada postoje}i sistem dozvoljava pojavu takvih sumnji trebao bi signalizirati potrebu da se razmotri promjenau pristupu ovom pitanju. Na ovo se dodatno ukazuje postoje}om praksom koja podrazumijeva da starje{inainstitucije koja regrutira tako|e bira ve}inu ~lanova komisije za izbor. Ove dvije odgovornosti ne ~inekombinaciju koja je povoljna za op{te vi|enje testiranja kao objektivnog procesa. Premda je pozitivnasaradnja izme|u Agencija za dràvnu slu`bu/upravu i njenih institucija neophodna za rukovo|enje dràvnomslu`bom, svrha angaòvanja agencije (da se sa pozicije centralne institucije bavi regrutiranjem) bila je da sepostigne vi{i stepen pravi~nosti i transparentnosti nego {to je to mogu}e prema prethodnom,decentraliziranom sistemu regrutiranja i prijema.

Kao drugo, postoji zabrinutost u pogledu toga da li pojedina~na institucija raspolaè stru~no{}u neophodnomza razvoj efikasnih, na kriterijima zasnovanih i objektivnih ispita. Ovo je u velikoj mjeri slu~aj u pogedusveukupne strukture ispita i metodologije, tj. vrste pitanja i na~ina na koji se pitanja formuli{u. Ovo bizasigurno mogla biti odgovaraju}a budu}a uloga za agencije za dràvnu slu`bu. Potrebno je isto takorazmotriti i pitanje dosljednosti i uporedivosti, te omjera u kojem bi ispiti trebali biti uskla|eni sa okvirnim"standardom" ili "standardom" za razli~ite nivoe postavljenja u dràvnoj slu`bi. Institucija koja regrutira nemora nu`no uvijek predstavljati najbolji i najsigurniji izvor stru~nosti. Primjera radi, takav slu~aj je u vezi sahorizontalnim specijalnostima koje nisu u konkretnom mandatu institucija. Mo`da je potrebno i to da se


71STRANA


PREDNOSTI

Osigurava se odre|en nivo predznanja o dràvnojslu`bi.

NEDOSTACI

Nedostaju standardi za obavljanje testiranja.

odgovornost za sadràj ispita eventualno prenese na agencije za dràvnu slu`bu, kojoj }e pomo} pruàtistru~njaci sa konkretnim specijalisti~kim znanjima.

U Republici Srpskoj, Pravilnikom o dogovorenim pravilima i procedurama za realizaciju procesa javnekonkurencije kod regrutovanja, odabira i postavljenja dràvnih slu`benika ("Slu`beni glasnik", br. 84/03),predvi|a se, u ~lanu 7, da su kandidati koji se prijave za mjesta u dràvnoj slu`bi, koji se regrutuju putemjavne konkurencije, du`ni predo~iti dokaz o poloènom stru~nom ispitu. Kandidati koji se prijave na mjestakoja su ogla{avana interno (mjesta nièg ranga) moraju dostaviti dokaz o "ispunjavanju op}ih i posebnihuslova" u koje, pored ostalog, spadaju i ve} poloèn stru~ni ispit.

Postupak regrutiranja i odabira u Republici Srpskoj dozvoljava polaganje stru~nih ispita tokom pripreme zapostavljenje u dràvnoj slu`bi. Ovo je naro~ito slu~aj kada se radi o onim koji su tek diplomirali uvisoko{kolskoj ustanovi, a koji se mogu postaviti u svojstvu pripravnika od kojih se nakon toga traì da uodre|enom periodu poloè stru~ni ispit.

Pojedinosti o procesu polaganja stru~nih ispita, kao i {iri sadràj ispita, utvr|eni su u Uredbi o stru~nimispitima za rad u dràvnoj upravi Republike Srpske ("Slu`beni glasnik", br. 1/03).

Stru~ni ispit se razlikuje po sadràju za razli~ite kanditate. Oni sa vi{om i visokom stru~nom spremom polaùispite sa jednim planom i programom, dok oni da srednjom stru~nom spremom polaù ispite premadruga~ijem programu. (~l. 54. Uredbe). Direktor Agencije za dràvnu upravu je nadleàn za konkretnoutvr|ivanje sadràja ispita. Kandidati za ispit {alju prijavu za polaganje ispita Agenciji za dràvnu upravu uzodgovaraju}u dokumentaciju (npr. svjedod`be ili diplome). Direktor Agencije potom donosi odluku od tomemoè li kandidat polagati ispit ili ne. U slu~aju kada je kandidatu odobreno da poloè ispit Agencija utvr|ujetermine polaganja ispita i pismeno sapo{tava kandidatima vrijeme i mjesto odràvanja ispita te cijenuko{tanja ispita, najmanje 15 dana unaprijed.

Direktor Agencije za dràvnu upravu imenuje komisiju, pred kojom kanditati polaù ispit. Komisija zaispitivanje kandidata sa visokom i vi{om stru~nom spremom sastoji se od predsjedavaju}eg i ~etiri ~lana.Komisija za kandidate sa srednjom stru~nom spremom sastoji se od predsjedavaju}eg i dva ~lana. Svi~lanovi komisije su stru~njaci u oblastima obuhva}enim u planu i programu ispita. Oni moraju biti specijalisti,prakti~ari kvalificirani kao predava~i koji imaju radno iskustvo u upravi od najmanje deset godina, imatiobjavljene stru~ne radove u predmetnim oblastima koje su obuhva}ene planom i programom. Svi ~lanovikomisije mogu imati zamjenike i trajanje mandata svih ~lanova komisije je dvije godine.

Komisija ima sekretara, koji isto tako moè imati zamjenika, a obojicu imenuje direktor Agencije. Ulogasekretara u komisiji je nesumnjivo od vitalnog zna~aja za organizaciju ispita i utvr|ena je u ~lanu 11. Svi~lanovi komisije i sekretar su za svoj rad pla}eni u iznosu koji ustanovi agencija.

Ispit se sastoji od pismenog i usmenog dijela. Pismeni zadatak osmi{ljava ~lan komisije koji ispituje u datojoblasti i sadrì prakti~ne zadatke koji se odnose na upravne i stru~ne aktivnosti uprave i, po mogu}nosti,podru~je nadle`nosti institucije kojoj se kandidat zapo{ljava. Usmeni ispit vodi komisija i javan je. Po zavr{etkuispita komisija ocjenjuje da li je kandidat "poloìo" ili "nije poloìo" konkretan nivo (VSS, V[S ili SSS) ispita.

Uredbom se utvr|uju uslovi u pogledu ponovnog izlaska na ispite, pojedinosti o dodijeljenim svjedod`bama,odlaganjima ispita, evidencijama koje se vode, o kandidatima koji se osloba|aju od polaganja ispita, ostalimispitima koji se smatraju ekvivalentnim stru~nim ispitima, te o uslovima za polaganje "vi{eg" nivoa ispita uslu~aju da zaposlenik sti~e dodatne kvalifikacije.

Prema izjavama osoblja Agencije, ispit se organizira na sedmi~nom osnovu (obi~no subotom) i u prosjekubude nekih 20-30 kandidata. Od marta 2003. godine, Agencija je dobila vi{e od 1000 prijava za specijalisti~keispite od ~ega je ispit poloìlo oko 800 kandidata.

Uprkos tome {to je prili~no detaljan i iscrpan, sistem stru~nih ispita ipak traì odgovor na neka od pitanja.Prvo se odnosi na odnos tro{kova i koristi jednog takvog pristupa. Pojedina~no osmi{ljene ispite izra|uje i


72STRANA


provodi nekoliko osoba (izme|u 4 i 6), a svaki od njih prima nov~anu naknadu za svoj rad. Mogli bi seeventualno izraditi "zajedni~ki" ili "jedinstveni" elementi ispita koji bi se mogli ponovno koristiti kako bi seizbjegla potreba da se svaki put proces osmi{ljava iznova. Pitanja dosljednosti i uporedivosti se tako|epostavljaju u slu~aju kada je svaki proces pojedina~an. O~igledna je (relativna) konstantnost komisije tokomcijelog mandada, koja ima mogu}nost da nadzire dosljednost, ali se standardiziranje odre|enih elementataispita ipak moè pokazati korisnim u osiguravanju dosljednosti i uporedivosti.

[to se ti~e nivoa Federacije BiH, u Zakonu o dràvnoj slu`bi kratko se pominje potreba za op}im ispecijaliziranim ispitima (~lan 29, Zakona), ali se ne ide u detalje u vezi sa procedurom njihovog polaganja.Prema Zakonu o radnim odnosima FBiH (~l. 29), koji je bio na snazi do 31. januara 2005. godine, postojipotreba da kandidati koji se prijavljuju polaù upravni ispit (ekvivalent specijalisti~kog ili stru~nog ispita).Zaposlenici sa visokom ili vi{om stru~nom spremom moraju polagati upravni ispit pred komisijom kojuimenuje ministar pravde Federacije. Zaposlenici sa srednjom stru~nom spremom polaù ispit predkomisijom koju imenuje nadle`ni kantonalni organ.

Izuzetno, i zaposlenici sa srednjom stru~nom spremom zaposleni u administrativnim ministarstvimaFederacije i institucijama Federacije te ostalim organima Federacije i agencijama mogu polagati upravni ispitpred komisijom koju imenuje ministar pravde Federacije. Ostale osobe sa srednjom stru~nom spremommogu tako|e polagati ispit pred komisijom, ukoliko podnesu pismeni zahtjev.

Kandidati prijavljeni na konrkurs za upra`njeno mjesto u upravi Br~ko Distrikta nisu obavezni polagati javniispit, dok se polaganje stru~nog ispita zahtijeva samo za mali broj mjesta. Budu}i da organi Br~ko Distriktane organiziraju ni jedan ispit u Distriktu, kandidati su primorani polagati stru~ni ispit na nivou dràve ili nekogod entiteta.

Stru~ni ispiti bi trebali biti standardizirani i trebalo bi osigurati uzajamno priznavanjeizme|u razli~itih nivoa vlasti. Standardizacija bi se mogla posti}i putem formiranjaprii~no velike baze pitanja za svaku oblast javne upreve, koja bi se onda mogla iznovareorganizirati prije svakog novog ispita. Da bi se skratilo vrijeme potrebno za obavljanjedva ispita, Agencija za dràvnu slu`bu BiH bi trebala razmotriti mogu}nost spajanjejavnog i stru~nog ispita u jedan ispit koji bi se sastojao od dva dijela.

4.8. Postavljenja

Po zavr{teku razli~ithin faza testiranja, posljednja faza otvorenog javnog konkursa odnosi se nakona~ni izbor i postavljenje uspje{nih kandidata. U slu~aju entitetskih agencija, ovla{tenja zapostavljenje su u rukama starje{ine institucije u kojoj se regrutiranje i prijem odvija, a agencija moèdati samo preporuke (koje pojedina~ne institucije mogu ili ne moraju slijediti).

U slu~aju Agencije za dràvnu slu`bu BiH, postoji razlika izme|u postavljenja "obi~nih" dràvnihslu`benika (do nivoa rukovodioca jedinice) i onih na rukovodnim radnim mjestima (pomo}nik ministrai sekretari). Prilikom regrutiranja svake od navedenih vrsta slu`benika, Agencija za dràvnu slu`bu jenadle`na za cjelokupan postupak na na~in da nadgleda rad komisije prilikom vr{enja kona~nog izbora.

Za nerukovodne dràvne slu`benike komisija za izbor obavlja kona~no bodovanje postignutih rezultataza kandidate i predsjedavaju}i komisije proslje|uje listu Agenciji za dràvnu slu`bu. Agencija potompredaje listu starje{ini institucije u kojoj se upra`njeno mjesto nalazi. Institucija je potom nadle`na zaslanje mi{ljenja o postavljenju Agenciji za dràvnu slu`bu u roku od 8 dana. Ako institucija odlu~i da neizvr{i postavljanje najbolje plasiranog kandidata sa liste, du`na je predo~iti validne razloge za takvu


73STRANA


PREDNOSTI

Dràvna ADS ima ovlasti za postavljenja kodnerukovodnih dràvnih slu`benika

NEDOSTACI

Entitetske agencije za dràvnu slu`bu/upravumogu samo preporu~iti najboljeg kandidata

odluku. U protivnom, Agencija za dràvnu slu`bu nudi posao najboljem kandidatu. Ako izabranikandidat odbije ponudu, mogu}nost se daje slijede}em najboljem kandidatu na listi.

U slu~aju rukovodnih dràvnih slu`benika, sistem dozvoljava primjenu odre|enog stepena politi~kediskrecije kod kona~nih postavljenja. Stoga, u slu~aju postavljenja rukovode}eg dràvnog slu`benika,Agencija za dràvnu slu`bu daje mi{ljenje obi~no u korist postavljenja kandidata koji je postigaonajbolje rezultate i upu}uje ga organu nadle`nom za postavljenje zajedno sa listom najboljihkandidata, rangiranih prema bodovima koje je dodijelila Komisija za izbor. Potom organ zaduèn zapostavljenje prema sopstvenom naho|enju vr{i kona~no postavljenje, s tim da je osoba koja sepostavlja jedan od kandidata sa liste.

Ova vrsta sistema ukazuje na politi~ku klimu u Bosni i Hercegovini u vrijeme izrade Zakona o dràvnojslu`bi 2001 godine, i stoga se pitanje politi~ke neutralnosti mora ponovo razmotriti kod postavljenjanajvi{ih dràvnih slu`benika, s ciljem da se osigura puna eliminacija politikanstva kod postavljenja nanajvi{im nivoima u dràvnoj slu`bi. Pored toga, Zakonom o dràvnoj slu`bi na BiH nivou nije izvr{enou~vr{}ivanje ograni~enja na broj kandidata na listi, {to zna~i da svi oni koji su koji su pro{li sve fazetestiranja, uklju~uju}i i zavr{ni intervju, mogu legitimno biti stavljeni na listu. Ovo je potrebnopromijeniti budu}i da razlike izme|u onih na vrhu i onih na dnu liste mogu, jednostavno re~eno, bitiprevelike.

U slu~aju organa iz entiteta, potavljenje dràvnih slu`benika nadle`nost je pojedina~nih institucija dokje uloga agencija za dràvnu slu`bu/upravu ograni~ena na prijedlog za postavljenje kandidata sanajboljim rezultatima (~l. 31. Zakona o dràvnoj slu`bi FBiH i ~l. 48. Zakona o dràvnoj upravi uadministrativnoj slu`bi RS). U Federaciji BiH, u Zakonu odràvnoj slu`bi ne pravi se razlika izme|u obi~nih irukovodnih dràvnih slu`benika, dok u Republici Srpskojtakva razlika postoji ali mehanizam postavljenjadràvnih slu`benika ostaje isti.

[to se ti~e organa Br~ko Distrikta, pristuppostavljenjima je donekle razli~it zbog toga {to jeKomisiji za izbor dato ovla{tenje za dono{enje'obavezuju}e preporuke' koju moè poni{titiGradona~elnik isklju~ivo u slu~aju dokazanihnepravilnosti u procesu regrutiranja i izbora. Tim zapregled smatra pristup Br~ko Distritka najboljimprimjerom za to kako se moè eliminirati politi~ki utjecajna postavljenje dràvnih slu`benika.

Centralnim kadrovskim jedinicama (agencije za dràvnu slu`bu i pododjeljenje Br~koDistrikta) bi trebalo dati pune ovlasti, i za rukovodne i za nerukovodne dràvneslu`benike, da izvr{e postavljenja kandidata koji su ostvarili najbolje rezultate kako bi seizbjegao politi~ki uticaj. Me|utim, pojedina~ne institucije bi trebale zadràti pravoulaganja prigovora na postavljenje naro~ito ako saznaju za postojanje nepravilnosti uprocesu.

Regrutiranje i izbor namje{tenika na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini razlikuje se odobja{njenih postupaka po tome {to nadle`na institucija vodi proces od momenta odlu~ivanja da sepopuni upra`njeno mjesto do trenutka samog postavljenja. Institucija je isto tako odgovorna i zautvr|ivanje daljih pojedinosti u vezi sa procesom postavljenja, kao i internih premje{taja, putempravilnika o unutra{njoj organizaciji ili putem drugog akta institucije.


74STRANA


"Obavezuju}e mi{ljenje" Komisije zaizbor BD

Nakon izbora najboljeg kandidataKomisija {alje obavezuju}upreporuku Gradona~leniku radipostavljenja. Preporuka se morauputiti u roku od 24 sata odposljednjeg intervjua. OdGradona~elnika se traì da postupiprema preporuci, osim u slu~ajukada zapazi nepravilnosti u procesuregrutiranja. Samo u takvimslu~ajevima je Gradona~elnik umogu}nosti da poni{ti rezultatekonkursa i donese odluku premakojoj se cijeli proces ponavlja.

4.9. [anse za razvoj karijere u dràvnoj slu`bi

U javnoj upravi postoje dva osnovna sistema kategorizacije zaposlenih odnosno njihovih pozicija:karijerni sistem (poznat i kao pristup rangiranja po osobi) i pozicijski sistem (poznat kao pristuprangiranja po poslu).

Karijerni sistem pretpostavlja da osoba moè zapo~eti radni anga`man pridruìvanjem grupi postoje}ihzaposlenika, koji se obi~no nazivaju slu`ba, bez unaprijed odre|ene konkretne pozicije. Slu`ba ima svojuvlastitu strukturu rangova i gradacija sa utvr|enim pravilima za zapo{ljavanje i unaprije|enje i me|usobnimrazli~itostima u pogledu vrste posla koji se obavlja, npr. ra~unovodstvene usluge. Naravno, postoje i op{teadministrativne usluge ~ije du`nosti podrazumijevaju dono{enje op{tih pravila i upravljanje odjelima.

U karijernom sistemu, rang zaposlenika govori o njegovom/njenom statusu i ne zavisi od konkretnihzaduènja ili lociranosti organizacije. Glavna zamjerka karijernom sistemu jeste njegova tendencija dakreira previ{e 'generala' kao i da stavlja neopravdano jak naglasak na godine radnog staà.

[to se ti~e pozicijskog sistema, rang se dodjeljuje pozicijama (ne pojedincima), a i samo zapo{ljavanjese vr{i na konkretnu poziciju. Kompleksnost posla je ta koja se procjenjuje (ne osoba) i pla}a seutvr|uje u skladu s opisom i zahtjevima posla, a ne u zavisnosti od kvalifikacije pojedinca. Ovaj pristupdozvoljava ulazak u slu`bu na vi{e na~ina i omogu}uje efikasnijim mla|im zaposlenicima da 'presko~e'svoje starije kolege. I ovaj sistem ima svoje negativne strane. Prvo, institucije su uvijek predisku{enjem da kreiraju previ{e pozicija na vi{im nivoima kako bi popravili svoje {anse da zadrèpostoje}e ili uposle nove kvalifikovane slu`benike. Drugo, sistem ne nagra|uje pojedince koji unastojanju da {to bolje urade posao ~esto puta iza|u iz okvira zadatog opisa posla. Tre}e, sistemograni~ava mobilnost zaposlenih i li{ava ih mogu}nosti da sti~u nova radna iskustva.

Pokazatelj da pozicijski sistem dozvoljava napredak mla|ih radnika u odnosu na njihove starije kolegejeste primjer Estonije (predstavljen u sljede}oj vinjeti) gdje je pomenutim pristupom kreirana jedna odnajmla|ih dràvnih slu`bi u Evropskoj uniji.

Potrebno je naglasiti da oba pomenuta pristupa razvoju karijere predstavljaju samo teoretsku podjelui da imaju zajedni~ko ishodi{te u principu meritornog zapo{ljavanja. U praksi, vrlo je te{ko na}i ~istikarijerni ili pozicijski sistem, jer se elementijednog sistema ~esto mje{aju sa elementimadrugog. U tom smislu, strukture javne uprave uBiH njeguju u osnovi pozicijski sistem koji sadrìi karakteristike karijernog sistema. Na primjer,pravni akti iz oblasti dràvne slu`be u BiH(dràva, entiteti i Br~ko Distrikt) propisuju daupra`njene pozicije moraju biti popunjene putemkonkursa, ali ostavlja se mogu}nostpopunjavanja kroz interni konkurs ({to je tipi~noza karijerni sistem) ili javni konkurs ({to jekarakteristika pozicijskog sistema). Pored toga,svi nivoi vlasti u BiH (izuzev Distrikta) obezbje|ujunadoknadu za minuli rad koja iznosi 0.5% odosnovne pla}e za svaku godinu provedenu uslu`bi. Istovremeno, zakonske odredbe kojereguli{u unaprije|enje u slu`bi stavljaju naglasakna efikasnost u radu zaposlenika, a ne nanjegovu starosnu dob ili broj godina koje jeproveo u organizaciji.


75STRANA


Mogu}nosti razvoja karijere u dràvnoj slu`biu Estoniji

U Estoniji, novi sistem pla}a dokidaautomatsko pove}anje za minuli rad iumjesto toga afirmi{e nagra|ivanjeu~inkovitosti. Prirodno, mla|i profesionalcisu prepoznali svoju {ansu i sve vi{e seodlu~uju za razvoj karijere u dràvnoj slu`bi.~injenica da pla}e i unaprije|enja zavise odkvaliteta rada pogoduje mladimprofesionalcima {to je u kona~nici rezultiraloda Estonija ima jednu od najmla|ih dràvnihslu`bi u Evropi sa 53.3% dràvnih slu`benikau dobi izme|u 21. i 40. godine (podatak iz2003.). Me|utim, mada je pozitivno {toEstonska dràvna slu`ba ima tako mladezaposlenike, ipak treba napomenuti daovakva starosna struktura nosi i potencijalnirizik zbog problema sa zadràvanjem ovihmladih ljudi u slu`bi (13.6% onih koji sunapustili slu`bu u 2003.).

Preuzeto i prilago|eno sa:

http://www.sigmaweb.org/PDF/assessments/Candidates2003/EstCivServ200603.pdf

Tim za pregled je mi{ljenja da slijepo drànje bilo kojeg od ova dva sistema nije dobro ako se ima na umuop{ti kontekst u kome se nalaze institucije javne uprave u BiH. Ipak, etni~ki i politi~ki pluralizmi u BiHstvaraju atmosferu u kojoj je pribliàvanje pozicijskom sistemu 'sigurniji put', jer smanjuje prostor zasamovolju pojedinaca u unaprije|ivanju osoblja. Zaposleni trebaju biti unaprije|eni isklju~ivo na osnovuefikasnosti u radu i samo oni najbolji mogu u}i u uì izbor za eventualno unaprije|enje. Zaposlenik treba bitiu stanju da napreduje vertikalno (na vi{u poziciju) ili horizontalno (na ve}i platni razred). Unaprije|enja pohorizontalnoj liniji bi pomogla da se zadrè najkvalitetniji ljudi u situacijama kad nema upra`njene pozicije nakoju bi se moglo izvr{iti unaprije|enje. Me|utim, dok se ne kompletira proces restruktiranja pla}a,naju~inkovitiji pojedinci bi mogli primati godi{nje pove}anje pla}e od 2% do maksimalno 20% osnovne pla}e(ta~an procenat bi zavisio od sveukupne finansijske situacije). U slu~aju vertikalnog unaprije|enja, kandidatibi se kroz regularnu proceduru morali prijaviti na konkurs i pro}i kroz otvorenu konkurenciju.

Ipak, treba napomenuti da se pozicijski sistem oslanja u velikoj mjeri na kvalitetno izra|ene opise kakoradnih mjesta tako i personalnih predispozicija za svaki posao {to je, u ovom momentu, i zastarjelo i naprostonedovoljno. Stoga, kao {to smo i napomenuli ranije u izvje{taju, od najve}e je va`nosti za strukture javneuprave u BiH da provedu temeljitu analizu poslova koja bi onda obezbijedila znatno puzdanije podatke ostvarnom obimu i sloènosti svakog posla.

[to se ti~e postoje}e nadoknade za minuli rad (u formi godi{njeg dodatka od 0.5% na osnovnu pla}u za svakugodinu provedenu u slu`bi), tim za pregled je zagovara smanjenje ovog iznosa na maksimalno 2% godi{nje.Na ovaj na~in bi se pokazalo da izreka 'nije va`no kako radi{, sve dok radi{' jednostavno vi{e ne vaì.

Druga grupa pitanja koja je tako|er vezana za temu razvoja karijere u dràvnoj slu`bi jeste privla~nost radau dràvnim institucijama me|u mladim diplomcima. Postoje}a starosna struktura u svakoj od dràvnihslu`bi u BiH, kao {to se vidi dole ponu|ene tabele, pokazuje da relativno mali broj mladih ljudi odabira dagradi profesionalnu karijeru unutar dràvne slu`be. Preciznost ponu|enih brojki nije na èljenom (osim uslu~aju Distrikta), jer su dvije od tri dràvne slu`be koje postoje u BiH naglasile da mogu ponuditi jedinoprocjenu postoje}eg stanja (zvani~nici ADS FBiH nisu bili u mogu}nosti napraviti ~ak ni najgrublju procjenu).Ipak, brojke koje su ponu|ene posjeduju odre|enu vrijednost, jer su zasnovane na rezultatima procesarevizije postavljenja dràvnih slu`benika i na historiji postavljenja napravljenih do danas (u slu~aju ADS BiH)ili, kao {to je to slu~aj sa ADU RS na osnovu podataka koji obuhvataju sve zaposlene u u javnoj upravi(uklju~uju}i i ovla{teno policijsko osoblje). Stoga, tim za pregled vjeruje da stvarna starosna struktura ipaknije bitno razli~ita od one koja je data u tabeli koja slijedi.

Iz navedenih brojki se moè zaklju~iti da {anse za dobivanje postoje}ih poslova u dràvnoj slu`bi, na svimnivoima vlasti u BiH, ne mogu privu}i dovoljno mladih diplomaca. Postoji nekoliko razloga za ovu negativnusituaciju.

Prvo, postoji o~igledan nedostatak napora usmjerenih na promoviranje dràvne slu`be me|u mladima. Odkriti~ne je va`nosti da agencije za dràvnu slu`bu/administrativnu upravu shvate da se na kvalitet i strukturuaplikanata moè (i treba!) uticati kroz odgovaraju}e marketin{ke aktivnosti. Te{ko je ta~no procjeniti kolikomladi koji traè posao znaju o pogodnostima koje dobivaju ukoliko se zaposle u dràvnoj slu`bi. Ovakvi podacibi se mogli prikupiti jedino putem standardnog istraìvanja koje, iako od velike va`nosti, ipak nije moglo bitiprovedeno u sklopu ovog projekta. Me|utim, sude}i po odgovorima nekolicine dràvnih slu`benika koji supripadali mla|oj generaciji, mladi imaju poprili~an broj pogre{nih predstava o radu u dràvnoj slu`bi. Naprimjer, mnogi mladi ljudi imaju predod`bu da su konkursi za posao namje{teni ili da su pla}a i prilike zanapredak u slu`bi vrlo slabi ili da je posao jednostavno dosadan i neizazovan. Iako se za neke od ovih


76STRANA


Dràva

FBiH

RS (septembar 2004.)

Br~ko Distrikt (juni 2004.)

5 - 10%

nema podataka

28%

10%

< 30 god.

Starosna struktura zaposlenih

> 50 god.

10 - 15%

nema podataka

7.6%

30%

predod`bi moè re}i da su djelomi~no ta~ne, one generalno nisu stvarni odraz onoga {to je dràvna slu`badanas. U stvari, dinamika promjena u dràvnoj slu`bi u posljednjih nekoliko godina pokazuje da jezapo{ljavanje po principu meritornosti postalo norma, pla}e dràvnih slu`benika su poprili~no iznadprosje~nih primanja u FBiH ili RS-u, dok reforme, poduzete na svim razinama vlasti, poslove ~ineinteresantnijim nego ikad do sad. Me|utim, poruka da posao u dràvnoj slu`bi moè biti istovremeno iinteresantan i pristojno pla}en treba biti poslana odgovaraju}im ciljnim grupama.

Pored pomenutih prednosti rada u dràvnoj slu`bi, zaduène strukture bi trebale razmotriti uvo|enje idodatnih mjera koje bi rad u dràvnoj slu`bi u~inile jo{ privla~nijim. U tabeli koja slijedi date su mjere koje bi,ukoliko se primjene, zasigurno pobolj{ale imid` koji dràvna slu`ba uìva me|u onima koji traè posao:

Trenutno, i kriteriji ulaska u slu`bu kao i kriteriji za unaprije|enje zasnovani su na godinama iskustvadràvnog slu`benika. Na taj na~in, ~ak i najniè pozicije u dràvnoj slu`bi zahtjevaju najmanje godinu danaradnog iskustva. Jedini na~in za mladog diplomca bez iskustva da dobije posao u slu`bi je putempripravni~kog rada. Šema pripravni~kog rada je kreirana na svim nivoima vlasti u BiH i rezervisana je samoza mlade diplomce bez iskustva. (u RS-u prilika je data i svr{enicima vi{ih i srednjih {kola). Svrhapripravni~kog rada jeste da kandidatu omogu}i sticanje prakti~nog iskustva u podru~ju za koje se {kolovao.Kandidat, po uspje{no zavr{enom staù (koji moè da traje od 6-12 mjeseci u zavisnosti od nivoa obrazovanja)kandidat nije automatski primljen u slu`bu. U stvari, osim u slu~aju dràvne slu`be na BiH nivou, zavr{etakpripravni~kog staà je od ograni~ene koristi za pripravnika, jer ste~eno iskustvo je u velikom broju slu~ajevanedovoljno za apliciranje ~ak i na najniè slu`beni~ke pozicije. (npr. kriteriji za ulazak u slu`bu u RS-u jesteminimum 2 godine radnog iskustva). [to se ti~e ADS BiH, najniè slu`beni~ke pozicije zahtjevaju jednugodinu radnog iskustva {to prakti~no zna~i da pripravnici, nakon {to okon~aju pripravni~ki sta`, mogu odmahaplicirati na ove 'ulazne' pozicije. Osim toga, prema postoje}oj regulativi u FBiH, RS i Br~ko Distriktu, radnikkoji zavr{i pripravni~ki ima pravo da iza|e na stru~ni ispit koji mu, ukoliko ga poloì, omogu}ava da aplicirana upra`njene pozicije putem otvorenog konkursa.

Tim za pregled smatra da trenutni koncept pripravni~kog rada, zbog svoje ograni~ene vrijednosti zakandidata, treba biti restruktuiran. Prije nego ispitamo mogu}a pobolj{anja trenutne prakse pripravni~kograda bitno je ista}i da je sam koncept skoro pa i{~ezao u privatnom sektoru, jer kompanije konstantnotragaju za talentovanim diplomcima (sa vje{tinama rada na ra~unaru i sa znanjem stranih jezika) sa ili beziskustva. Ovo je sasvim sigurno jedan od klju~nih razloga za{to mladi preferiraju posao u privatnom sektoru.

Talentirani mladi profesionalci ne bi smijeli shvatati vrijeme provedeno na pripravni~kom staù kaoizgubljeno vrijeme. Treba napraviti mehanizam koji }e ovim mladim ljudima pruìti mogu}nost da seupoznaju sa poslom u dràvnoj slu`bi, ali i da budu u prilici da konkuri{u za posao odmah nakon zavr{etkastudija. S tim u vezi, tim ze pregled predlaè sljede}e mjere:


77STRANA


1. Omogu}iti brzi napredaknajboljim dràvnimslu`benicima

2. Ponuditi stabilnozaposlenje

3. Ponuditi {anse zaedukaciju i obuku

Najefikasniji dràvni slu`benici trebaju dobiti {ansu da napreduju krozfleksibilne karijerne putanje. Elemenat razvoja karijere i napredovanjaprivla}i mlade i ambiciozne ljude. Tako|er, ljudima treba biti omogu}enoda ukoliko su radili u javnoj upravi na jednom nivou vlasti akumuliranoradno iskustvo mogu prenijeti na drugi nivo vlasti.

Faktor stabilnog zaposlenja bi mogao postati naro~ito privla~an ukolikobi se postigli aran`mani sa bankama za izdavanje kredita dràvnimslu`benicima; mogu}e je napraviti program specijalnih bankovnih kredita namjenskog(kupovina stana, gradnja ku}e, kupovina automobila) ili nenamjenskogkaraktera (potro{a~ki krediti) gdje bi se kao posebne pogodnosti mogleponuditi niè kamatne stope ili osloba|anje od obaveze obezbje|ivanjaìranata.

U prvom redu na osnovu rezultata ocjene o radu, ali i na li~nu inicijativuzaposlenog (ukoliko se pretpostavljeni slaè).

Program pripravni~kog rada treba biti zamjenjen programom prakti~nogosposobljavanja namjenjenog studentima zavr{ne godine studija (vi{e ili visoke {kole) saodli~nim akademskim rezultatima (npr. da ukupni prosjek ocjena bude iznad 8). Ovajprogram bi zahtjevao od apsolvenata da provedu najmanje dva radna dana u sedmici uinstituciji gdje se odvija prakti~na obuka. Aktivnosti kandidata bi bile definisane od straneneposrednog rukovodioca, a duìna samog osposobljavanja bila bi 12 mjeseci. Svakikandidat bi imao obavezu da vodi svakodnevne zabilje{ke koje bi nakon istekapredvi|enih 12 mjeseci bile osnov za pripremu ispita. Ispit bi se sastojao od odre|enogbroja pitanja sa ponu|enim opcijskim odgovorima, iz svih oblasti rada, i odràvao bi se uu nadle`noj instituciji.

Promjena u konceptu pripravni~kog rada imala bi smisla samo ukoliko bi i{la zajedno sa dodatnim mjeramavezanim za kriterije za ulazak u slu`bu kandidata koji imaju interes da rade i izgra|uju karijeru u dràvnojslu`bi. Mi{ljenja na{ih sugovornika u toku pregleda bila su razli~ita u ovom pogledu i, uop{te, te{ko je do}ido nekog konsenzusa sve dok se ne provede temeljita analiti~ka procjena poslova kako bi se ustanovilanjihova sloènost i odredile potrebne kvalifikacije izv{ilaca. Ipak, te{ko je pore}i da ambiciozni, mladi ljudiosje}aju da je put do menadèrskih pozicija jednostavno predug. Stoga je tim za pregled napravio prijedlogza mnogo fleksibilniju {emu rezvoja karijere u dràvnoj slu`bi koja bi uklju~ivala sljede}e elemente:

Uslov za prijem na najniè pozicije unutar dràvne slu`be treba vi{a stru~na sprema sanajmanje 2 godine radnog iskustva (umjesto dosada{nje visoke stru~ne spreme i jedne godineiskustva), Me|utim, napredak u karijeri za slu`benike sa vi{om stru~nom spremom (uznajmanje 3 godine radnog iskustva) treba biti ograni~eno do nivoa vi{eg stru~nog saradnika.

Vrijeme utro{eno za sticanje dodiplomskog odnosno postdiplomskog nau~nog stepena trebaju se ra~unatikao godine iskustva. Na taj na~in, magistar nauka bez radnog iskustva bi, na primjer, bio u stanju da apliciraza posao koji zahtjeva visoku {kolsku spremu i 2 godine radnog iskustva.

Ponu|ena tabela pokazuje predloènu novu {emu razvoja karijere u dràvnoj slu`bi na svim nivoima vlasti uBiH.

Kao {to se moè zaklju~iti iz tabele, mladi diplomci bi teoretski mogli sti}i do najvi{eg zvanja u dràvnojslu`bi za samo 4 godine ukoliko svojim rezultatima to zasluè (samo oni sa najve}i zbirom ocjena nagodi{njoj ocjeni rada mogu u}i u izbor za unaprije|enje). [to se ti~e samog metoda unaprije|enja uslu`bi, tim za pregled je mi{ljenja da odabir treba biti izvr{en na osnovu konkursa, ali da se prednost


78STRANA


Stru~nisaradnik

Vi{i stru~nisaradnik

Stru~nisavjetnik

[ef odjelaPomo}nikministra

V[S2 god. iskustva

VSS bez iskustva

V[S3 god. iskustva

VSS1 god. iskustva

VSS 2 god.

Magistar - bez iskustva

VSS 3 god.

Magistar - 1 god.

VSS 4 god.

Magistar - 2 god.

Doktor nauka - bez iskustva

Nivo obrazovanja

x

x

x

x

x

da internim kandidatima. U ovom slu~aju, pod predno{}u se podrazumjeva pravljenje pozitivne razlikeizme|u internog i eksternog kandidata koji imaju istovjetne kvalifikacije za posao. Vidovi unaprije|enjakoji se baziraju na bilo ~emu drugom osim meritornom odabiru nisu pogodni za postoje}i dru{tveno-politi~ki kontekst u BiH i o njima, za sada, ne treba razmi{ljati.

Pove}anjem povratka mladih stru~njaka iz BiH koji su se {kolovali u inostranstvu, problem priznavanjanjihovih diploma postaje sve izraèniji. U ovom momentu, ovi mladi stru~njaci trebaju da izdvojezna~ajna nov~ana sredstva kako bi izvr{ili nostrifikaciju svojih diploma u BiH (npr. magistar poslovneadministracije koji èli da nostrifikuje svoju diplomu u Sarajevu treba da plati preko 1250 KMEkonomskom fakultetu kako bi bila izvr{ena nostrifikacija). Pored toga, ~itav proces traje dva-trimjeseca. Dakle, ako jedan magistar poslovne administracije sa, recimo, Harvarda èli da po povratkuu svoju zemlju radi u, recimo, Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH, on/ona trebabiti spreman/spremna da plati zna~ajnu sumu za nostrifikaciju i da podnese tzv. {anstveni tro{ak kojiu ovom slu~aju iznosi dvije ili tri mjese~ne pla}e (toliko traje proces), prije nego stekne uslove zaprijavu na konkurs. Ako pretpostavimo da je mjese~na neto pla}a nekih 1000 KM, ukupna 'cijena' kojumladi profesionalac treba da plati da bi ostvario mogu}nost da radi u pomenutoj doma}oj institucijidostiè cifru od 5000 KM.

Ovo je ogromna prepreka koja mlade profesionalce sa stranim diplomama tjera od posla u dràvnojslu`bi. Ovi ljudi obi~no zavr{avaju u me|unarodnim organizacijama sa sjedi{tem u BiH ~esto rade}iposlove koji u prvom redu zahtjevaju njihovo znanje stranih jezika, a tek onda odre|ena stru~na znanja.


79STRANA


Pra}enje radne uspje{nosti ima za osnovni cilj pobolj{anje kvaliteta rada kako na individualnom tako ina organizacijskom nivou nastoje}i da spoji ciljeve pojedinaca sa ciljevima organizacije. Ocjena o radu,kao centralni dio pra}enja radne uspje{nosti, bavi se pitanjima procjene kvaliteta obavljenog poslapojedinca (u odre|enom vremenskom periodu), obavje{tavanjem pojedinca o ostvarenim rezultatima ikreiranjem plana pobolj{anja za odre|eni vremenski period.

Pored ocjene o radu, pra}enje radne uspje{nosti se vezuje i sa drugim funkcijama MLJP-a, a naro~itosa probnim radom, nadoknadama, unaprije|enjima, obukom i razvojem i disciplinom.

5.1. Ocjena o radu

U vrijeme dok je vr{en pregled, zvani~nici agencija na BiH i RS nivou jo{ uvijek nisu imali predstavu oprakti~noj vrijednosti njihovih pravilinika o ocjenjivanju rada dràvnih slu`benika. U Agenciji za dràvnuupravu u RS-u poku{ali su napraviti pilot projekat ocjene o radu (u januaru 2003.), ali nivo ozbiljnosti kojomsu menadèri u pojedina~nim institucijama pristupili ovom projektu bio je ispod o~ekivanog (samo nekolicinanjih je predala ispunjene formulare). Ove godine, ADS BiH }e po prvi puta provesti ocjenu o radu unutarinstitucija dràvne slu`be i, kao i u slu~aju ADU RS, tek }e nakon prikupljenih formulara o ocjeni o radu ste}iuvid u prakti~nu vrijednost procedure.

Sadràj Pravilnika o postupku ocjenjivanja i unaprije|ivanja dràvnih slu`benika u institucijama BiH (maj2004.) dijelom podsje}a na sli~an dokument izdat u Republici Srpskoj u 2003. godini i prili~no je ograni~enogopsega. Dokument ne nudi potpunu proceduru ocjenjivanja ve} jednostavno obezbje|uje sistem ocjenjivanjai formulare putem kojih bi trebalo ostvariti standardiziranu praksu u svim institucijama. U su{tini, novi propisiuvode sistem bodovanja koji pokriva ~etiri aspekta rada svakog pojedinca:

kvalitet, ta~nost i efikasnost (do 50 bodova)obavezna obuka i razvoj (do 10 bodova)zalaganje i predan rad (do 15 bodova)pona{anje i odnos prema kolegama i strankama (do 10 bodova).

Na po~etku procedure zaposleni je duàn da procjeni kvalitet svog vlastitog rada i na taj na~in stvori osnovuza razgovor sa pretpostavljenim koji je zaduèn za kona~nu ocjenu. Rad pojedinca moè biti ocjenjen kao"nezadovoljavaju}i" (ako je zbir ispod 50 bodova); "zadovoljavaju}i" (50 do 60 bodova); "uspje{an" (60 do 80) i"vrlo uspje{an" (preko 80 bodova). Maksimalni broj bodova je 85 {to je prili~no neuobi~ajeno, ali se moèobjasniti ~injenicom da je procedura vjerovatno preuzeta iz RS-a.

Proces ocjenjivanja se biljeì u razli~ite formulare koji su obezbje|eni svim u~esnicima. Dràvni slu`benici~iji je rad ocjenjen kao nezadovoljavaju}i su obavezni da pro|u kroz odre|ene programe pobolj{anja(naj~e{}e kroz neki vid dodatne obuke) o ~emu odlu~uju kroz zajedni~ku diskusiju slu`benik i pretpostavljeni,a u slu~aju dvije uzastopne negativne ocjene slijedi prestanak radnog odnosa. Zaposlenici koji dobiju iznadprosje~ne ocjene teoretski se kvalifikuju za neki vid nagrade (obi~no je to nov~ana nagrada) ~ije dodjeljivanjezavisi od op{te finansijske situacije u konkretnoj instituciji.

Sama procedura ocjenjivanja rada ima nekoliko nedostataka. Ti nedostaci su nastali dijelom zbog ~injeniceda je sistem ocjenjivanja tek nedavno uveden, a dijelom zbog specifi~nih slabosti na polju op{tegmenad`menta u dràvnim institucijama. Odsustvo detaljnih opisa posla, koji preciziraju du`nosti iodgovornosti svakog zaposlenog, kao i povr{no planiranje radnih aktivnosti u ve}ini institucija, rezultiralo je


80STRANA


PREDNOSTI

Izbjegnuta je mogu}nost centralne tendencijekori{tenjem ~etverostepene skale.

Obavezni razgovor izme|u pretpostavljenog ipodre|enog.

Mogu}nost da zaposlenik komentari{e ocjenekoje daje pretpostavljeni.

NEDOSTACI

Izbor kriterija po kojima se ocjenjuje radpojedinca.

Neodre|ivanje ciljeva za pobolj{anje uspje{nostisvakog pojedinca i nepovezivanje tih ciljeva saciljevima institucije.

Nepostojanje veze izme|u radne efikasnosti ipla}e.

5. PRA]ENJE RADNE USPJE[NOSTI

zanemarivanjem potrebe postavljanja konkretnih ciljeva za svakog pojedinca za odre|eni vremenski period.Nedostatak jasnih individualnih ciljeva sprije~ava da se u procesu ocjene o radu do|e do odre|enih pokazateljao uspje{nosti rada svakog pojedinca. U Pravilniku se ovi nedostaci nastoje prevazi}i zahtjevom za navo|enjemopisa posla u sekciji 3 i traènjem "opisa zadataka koji su kompletirani u periodu koji se ocjenjuje" . Na izvjestanna~in, ovi elementi djeluju kao kompenzacija za nepostojanje individualnih ciljeva.

Postavljanje i usagla{avanje individualnih ciljeva u radu ne pominje se kao dio procesa ocjene o radu i ne postojiniti jedna odredba kojom se navodi potreba za pravljenjem plana prevazilaènja nedostataka u radu i/iliispunjavanja potreba za obukom. Do ovih se informacija mo`da i do|e u toku ili nakon razgovora izme|uzaposlenog i rukovodioca, ali se smatra ustaljenom praksom da se pomenute informacije zvani~no iznesu izvani~no pribiljeè.

Pored toga, prava je {teta {to postoje}a praksa ocjene o radu nije povezana sa pla}om zaposlenika. Odre|eniohrabruju}i pomaci mogu se primjetiti na skoro svi nivoima vlasti u BiH, ali u ve}ini slu~ajeva radi se o ve}pomenutim jednokratnim nov~anim nagradama za najbolje pojedince (naravno ukoliko finansijska situacija todopu{ta). Bilo bi od mnogo ve}e motivacijske vrijedenosti za zaposlenike kad bi im njihov kvalitetan rad omogu}ioda pre|u u ve}i platni razred.

[to se ti~e Agencije za dràvnu slu`bu FBiH, nedavno done{eni Pravilnik o ocjeni o radu dràvnih slu`benika uFBiH predstavlja korak naprijed ka najboljoj praksi MLJP-a. Pravilnik definitivno popunjava odre|ene prazninekoje nalazimo na drugim razinama vlasti u BiH. Na primjer, ~lan 7 Pravilnika propisuje da }e ocjena bitizasnovana na stepenu ostvarenih zadataka navedenih u opisu posla ali, pored ovog op{teg zahtjeva, procjenjujese i nivo ostvarenja individualnih ciljeva svakog pojedinca (koje postavlja zaposlenik i njegov/njen pretpostavljeni).Ova odredba name}e obavezu zaposleniku i njegovom/njenom pretpstavljenom da se dogovore oko ciljeva kojezaposlenik treba nastojati da ispuni u preciziranom vremenskom okviru. Ovakva odredba se ne moè na}i usli~nim dokumentima na drugim nivoima vlasti i BiH.

Formular ocjene o radu (koji je sastavni dio Pravilnika) sadr i rubriku u koju se upisuju neispunjeni ciljevi i razloziza njihovo neispunjenje. U ovoj rubrici, direktno pretpostavljeni rukovodilac, navodi i konkretne nedostatke kodzaposlenika, kao npr. nedostatak stru~nosti, motivacije, resursa, itd., i odre|uje osnovne elemente planapobolj{anja (mjere za otklanjanje nedostataka, vrijeme za njihovo provo|enje i ocjena uspje{nosti provedenihmjera). Ovo je nedvojbeno jo{ jedan bitan korak prema racionalnijoj i efikasnijoj ocjeni o radu.

Me|utim, neki nedostaci koji su postojali prije dono{enja novog Pravilnika ostaju, u velikoj mjeri, i dalje prisutni,npr. pla}anje na osnovu uspje{nosti, disciplinske mjere kao rezultat ocjene o radu, standardi kvaliteta u radu zasvaku poziciju. Ipak, napori uloèni od strane ADS FBiH (potpomognuti UNDP-om) u razvoju novog Pravilnika oocjeni o radu, predstavljaju pozitivan primjer i trebaju biti pohvaljeni. Obzirom da je prva naredna ocjena o radutek po~etkom 2006. godine, vjerovati je da }e ADS FBiH, zajedno sa UNDP-om, napraviti kvalitetan planupoznavanja menadèra na terenu sa novim odredbama, obu~iti ih kako da provode proceduru i pilotirati ~itavuproceduru kako bi se do{lo do saznanja o mogu}im problemima. Ovdje je bitno naglasiti da su sve tri agencije uBiH, u oktobru 2004. godine, potpisale sa UNDP-om dogovor o uvo|enju u praksu objektivne i meritorne ocjeneo radu, i prema izjavama zvani~nika i UNDP-a, konkretne aktivnosti na ovom planu bi}e poduzete u periodufebruar-juni 2005.

Administracija Br~ko Distrikta, koja praksu ocjene o radu ima jo{ od 2001. godine, zapo~inje sa kori{tenjem odredbiiz nedavno usvojenog Zakona o javnim slu`benicima i namje{tenicima (~lan 49 - 51) iz novembra 2004. koje }epredstavljati budu}i okvir za rad. Pomenute odredbe ukazuju na osnovne zna~ajke procesa, ali }e konkretneprocedure biti vjerovatno napravljene u skladu sa preporukama kompanije Deloitte, anga irane od strane vlastiDistrikta da napravi sveobuhvatnu analizu procedura i prakse MLJP-a u administraciji Br~ko Distrikta.

Bitno je ista}i da je tim za pregled tokom svog rada u pojedinim institucijama nai{ao na primjere solidnorazvijenih procedura ocjene o radu u prvo redu u Regulatornoj agenciji za komunikacije i Dràvnoj grani~nojslu`bi, ali su u oba slu~aja procedure u velikoj mjeri naslije|ene od me|unarodnih organizacija pod ~ijim supatronatom ove institucije nastale (Ured visokog predstavnika i UNMBiH).


81STRANA


Sve u svemu, praksa ocjene o radu u BiHpredstavlja korak prema modernom pra}enjuradne uspje{nosti, ali postoje stvari koje trebajupobolj{anja. Vjerovatno prva stvar koju trebapromijeniti jesu kriteriji koji se uzimaju u obzir priocjenjivanju rada zaposlenika. Postoje}i kriterijisu dosta {iroki i neodre|eni, pa stoga se te{komogu mjeriti. Pored toga, neke nadle`neinstitucije dodjeljuju bodove za prisustvozaposlenika odre|enim vidovima obuke, {to te{koda ima ikakve veze efikasno{}u rada konkretnogpojedinca. Kriteriji po kojima se vr{i ocjenjivanjerada u dràvnoj slu`bi u Slova~koj (razvijeni odstrane DfID-a u sklopu SPAR programa) moguposlu iti kao model na osnovu koga se moèizgra|ivati budu}a praksa ocjene o radu u BiH.

Bitno je naglasiti da je koncept ocjene o raduprisutan na svim nivoima vlasti u BiH.Istovremeno, od izuzetne je va`nosti ~injenicada se postoje}i pravni propisi iz ove oblastidora|uju i pobolj{avaju. Na primjer, u vrijemenastanka ovog izvje{taja firma Deloitte(unajmljena od strane vlasti Br~ko Distrikta daprovede analizu njihovog sistema MLJP-a) radina zavr{noj verziji izvje{taja o ~itavom nizufunkcija MLJP-a uklju~uju}i i procedure iz oblasti pra}enja uspje{nosti rada. Sli~nu pomo} pruìo je UNDPAgenciji za dràvnu slu`bu FBiH u izradi pravilnika o ocjeni rada (koji je usvojen od strane vlasti FBiH ujanuaru 2005.).

[to se ti~e pojedinaca ~ija je efikasnost u radu ispod minimuma, pravni propisi na svim nivoima vlasti u BiHdozvoljavaju izricanje mjere prekida radnog odnosa ukoliko se slaba efikasnost ponovi dvije godine zaredom.Mora se re}i da je malo pa`nje posve}eno obuci i razvoju kao mogu}em rje{enju problema. Pristup koji su imalitvorci postoje}ih regulatornih instrumenata nije tipi~an za moderni MLJP, jer rezultati ocjene o radu trebaju daposluè menadèrima da odlu~e kakvu vrstu obuke trebaju da pruè onima koji ne ispunjvaju njihova o~ekivanja.

Tim za pregled je mi{ljenja da prioritetne promjene u postoje}oj praksi ocjene o radu na svim nivoima vlastiu BiH treba da obuhvate sljede}e stvari:

Uvo|enje procedura za ocjenu rada koje bi podrazumjevale postavljanje individualnih ciljeva,godi{nji razgovor o ocjeni i planiranje budu}ih aktivnosti.

Da se efikasnost u radu poveè sa pla}om (ukoliko su rezultati na najvi{em nivou) ili sa obukom(ako se radi o podba~aju u radu). Mjera prestanka radnog odnosa treba biti kori{tena samo ondakad sve druge mjere budu iscrpljene.

Pruànje pismenih uputa menadèrima i osoblju o na~inu provo|enja procedure za ocjenu rada.

5.2. Probni rad i uvo|enje u posao


82STRANA


PREDNOSTI

Posebna pa`nja treba biti posve}ena novimradnicima.

NEDOSTACI

Prestroge posljedice za one koji podbace u raduu ovom periodu.Ne postoje pisane procedure uvo|enja novihradnika u posao.

Klju~ni kriteriji za ocjenu o radu, Slova~ka (saètak)

Poznavanje zakonske regulative

Koliko dobro pojedinac poznaje pravne propise izdomena svog posla?

Li~na efikasnost

Kako efikasno pojedinac planira, organizira iizvr{ava svoje zadatke?

Odnosi s kolegama/timski rad

Da li pojedinac ima problema sa okolinom, da lidoprinosi timskom radu?

Komunikacije: usmene i pismene

Da li pojedinac ostvaruje jasnu i efikasnukomunikaciju prilikom usmenog odnosno pismenogobra}anja?

Kori{tenje ra~unara u radu

Da li su vje{tine rada na ra~unaru u skladu sapotrebama posla?

Menadèrske vje{tine

Da li je osoba dobar menadèr ljudi?; da li ihuspijeva motivirati da pruè svoj maksimum?; da liuspje{no prati njihovu efikasnost u radu?

Stru~ne/tehni~ke sposobnosti

U slu~ajevima gdje osoba koristi stru~ne/tehni~kesposobnosti (npr. pravnik ili ra~unovo|a) da li se tokori{tenje moè ocjeniti kao efikasno?

Odnos prema promjenama

Kako uspje{no osoba prihvata nove informacije ikako se odnosi prema promjenama?

Izvor: http://www.dfidspar.sk/en_personal.html

Probni period se uobi~ajeno realizira u cilju testiranja sposobnosti zaposlenika da ispuni zahtjeve kojename}e radno mjesto. Probni period bi trebao sadràvati kako uvo|enje tako i periode prakse, iza ~ega slijediocjenjivanje rada koje obavlja neposredno nadre|eni slu`benik. Osim na nivou Republike Srpske, kandidatina svim ostalim nivoima su obavezni pro}i kroz period probnog rada u trajnaju do {est mjeseci.

Tokom ovog perioda, slu`benik neposredno nadre|en zaposleniku nadzire i ocjenjuje rad zaposlenika. U praksi,istina je da neki zaposlenici uìvaju dodatnu pa`nju svojih pretpostavljenih ali ne u svim slu~ajevima. Mnogiispitanici, naro~ito oni na nivou Republike Srpske i Br~ko Distrikta, ukazali su na to da je probni rad, uslu~ajevima u kojima je realiziran, postao rutinska vje`ba sa malo zna~enja za zaposlenika. Takvi odgovori suproistekli iz ~injenice da u Republici Srpskoj i Br~ko Distriktu probni rad u vrijeme pregleda nije bio obavezan.Me|utim, nedavno doneseni Zakon o javnim slu`benicima i pomo}nom osoblju u Br~ko Distriktu predvi|a u~lanu 43. da sva postavljenja na neodre|eno vrijeme obavezno podrazumijevaju {estomjese~ni probni period.

U slu~aju propisa dràve, Federacije i Br~ko Distrikta, izostanak uspje{nog prolaska kroz probni period dovodido otpu{tanja, prema ~emu se s ve}om ozbiljno{}u odnose i zaposlenici i rukovodioci. U toku ovog pregleda nijeprijavljen nijedan slu~aj otpu{tanja usljed nezadovoljavaju}ih rezultata rada zaposlenika u probnom periodu. Ipored toga, mi{ljenje Tima za pregled je da probleme efikasnosti u radu tokom probnog perioda treba pa`ljivoispitati prije nego {to se otpu{tanje dogodi, zbog toga {to priroda ovih problema moè ~esto biti ukorijenjena ustvarima koje su izvan kontrole novog zaposlenika, tj. nove organizacione kulture, novog okruènja (posebno zaone koji rade daleko od mjesta prebivali{ta), problema u uspostavljanju novih odnosa, itd.

Probni period bi trebalo fiksirati na 6 mjeseci za sve strukture javne uprave u Bosni iHercegovini. Ako zaposlenik tokom tog perioda ne ispuni o~ekivanja njemupretpostavljenog slu`benika, probni period se treba produìti za naredna 3 mjeseca. Akose kvalitet rada i tada ne popravi, starje{ina institucije moè zaposlenike otpustiti.

Praksa koja se ~esto povezuje sa probni radom je uvo|enje zaposlenika u posao. Ideja da se tek angaìraniili premje{tani zaposlenik uvodi u posao tokom prvih nekoliko sedmica koje provodi na poslu je ne{to {to suinstitucije smatrale prirodnim i logi~nim. Me|utim, ne postoje jasne pismene procedure u kojima se utvr|ujena~in na koji bi se ovaj proces trebao odvijati.

Pomaganje novoprido{lim zaposlenicima da se sna|u i prilagode novoj radnoj sredini u organu, upoznajunove radne kolege, upute se u pojedinosti o svom novom poslu i uslovima i sistemima koji vladaju uorganizaciji, u pravilu se smatra odgovorno{}u neposredno nadre|enog slu`benika. U praksi, op}i utisak jebio da ljudi "potonu ili isplivaju" na novim radnim mjestima, {to je ovisno u velikoj mjeri od spremnosti iefikasnosti neposredno nadre|enog da se oko novih zaposlenika neposredno angaùju. U nekimslu~ajevima, ~ini se da je malo toga u~injeno pored toga {to je novim zaposlenicima dat "kancelarijski sto,telefon, i obilje materijala za ~itanje".

Proceduru uvo|enja novih zaposlenika bi trebale izraditi centralne kadrovske jedinice zakori{tenje u svim institucijama javne uprave, npr. ADU RS bi trebala razviti proceduru uvo|enjakoju bi koristile sve institucije javne uprave u Republici Srpskoj, kako za dràvne slu`beniketako i za nedràvne slu`benike.

5.3. Nadoknade

Termin "nadoknade za zaposlenike" odnosi se na sve oblike naknada datih zaposlenicima koje proizilaze iznjihovog radnog odnosa. Struktura nadoknada veoma je sli~na na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovinii moè se podijeliti na dvije glavne komponente:


83STRANA


PREDNOSTI

Generalno gledaju}i, poslovi podjednakogkaraktera su podjednako pla}eni (ukoliko su uslovirada isti).

NEDOSTACI

Nema povezanosti izme|u efikasnosti u radu pojedincai nadoknada koje taj pojedinac dobije za svoj rad.

Premale razlike u pla}ama izme|u pojedinih platnihrazreda.

a. Direktna nov~ana pla}anja - pla}a, topli obrok, naknada za prevoz, regres za godi{nji odmor, i sl.

b. Indirektna pla}anja - dru{tveni doprinosi poput zdravstvenog osiguranja ili penzionih doprinosa.

U centru pa`nje tima za pregled bila su direktna nov~ana pla}anja budu}i da ona predstavljaju glavni razlogza nezadovoljstvo me|u zaposlenicima. Prema zbirnim podacima, negdje oko 50% od svih ispitanika tvrdiloje da nisu zadovoljni postoje}om platnom strukturom.

Uobi~ajeno je da su savremene platne strukture izgra|ene na temelju vrijednovanja i gradiranja posla.Namjera vrijednovanja posla je da se donese racionalan, pravedan i sistematski sud o tome u kojoj mjeri jesvaki posao zna~ajan za instituciju, dok gradiranje posla predstavlja kategorizaciju poslova u razli~ite platnerazrede. Krajnji cilj ovih dviju aktivnosti je da se u platnoj strukturi postigne unutra{nja jednakost.

U pravilu, dosada{nje platne strukture u organima javne uprave {irom Bosne i Hercegovine predstavljajupuku konsolidaciju platnog sistema iz pro{losti. Osnovne karakteristike postoje}eg sistema prikazane su udijagramu.

Na osnovu onog {to se vidi u dijagramu, platna struktura u upotrebi {irom organa javne uprave u Bosnii Hercegovini nije zasnovana na vrijednovanju i gradiranju posla. Vrijednost posla je predmet odluke vladei, na osnovu nalaza tima za pregled, u njoj nije sadràno nikakvno mjerenje u odnosu na skup prethodnoutvr|enih kriterija. Nekoliko ispitanika, koji su radili na ovim pitanjima u pro{losti, izjavilo je da je vrijednostsvakog radnog mjesta bila zasnovana na njegovoj "tradicionalnoj vrijednosti" u javnoj upravi.

Sistem gradiranja utvr|uje se odlukom vlade. U svim slu~ajevima, platni razredi se utvr|uju u oblikukoeficijenta. Osnovnu pla}u tako|e utvr|uju nadle`ne vlade i s vremena na vrijeme ih prilago|avaju. Ona sepotom mnoì sa koeficijentom kako bi se do{lo do stvarne pla}e za pojedina~ni posao. Dalje u tekstu data jeuporedna tabela u kojoj su navedeni razli~iti platni nivoi za istu poziciju u sve ~etiri strukture javne uprave uBosni i Hercegovini (podaci su okvirni i bili su ta~ni u vrijeme kad je pravljena tabela):


84STRANA


NIVO TYPE OF STAFF 1. KOEFICIJENT

2. OSNOVICA

3. PLA]A

3 = 1 X 2

4. UKUPNA PLA]A 4 = 3 + 4.5%

(na osnovu minulog rada)

BIH Dràvnislu`benik 4,20 240 KM 1008 KM 1053 KM

FBiH Dràvnislu`benik 6.40 100 KM 640 KM 668 KM

RS Dràvnislu`benik 4.60 68 KM 487 KM ** 509 KM

BD Mena|erskapozicija n.a. n.a n.a 2116 KM

UKUPNA PLA]A ZA POZICIJU [EFA ODJELA (UZ 9 GODINA RADNOG STA@A)

NAPOMENE: * Ukupni prihod je ve}i od ukupne pla}e jer uklju~uje i nadoknade kao {to je topli obrok ili prevoz.

** U iskazanu sumu su uklju~ena i pove}anja od 30% za sloènost posla i dodatnih 20% za te{ke uslove rada. U oba slu~aja pove}anje se ispla}uje skoro po automatizmu.

Popis radnih mjesta U skladu sa pravilnicima i relevantnimzakonkim aktima.

Isti pristup na svimnivoima vlasti.

Kategorizacijapozicija

Izraèna od strane nadle`ne vlade na osnovukvalifikacija za zapo{ljavanje (stru~nasprema, godine iskustva)

Isti pristup na svimnivoima vlasti.

Osnovna pla}apomnoèna

koeficijentom

Osnovna pla}a se precizira kolektivnimugovorom. Koeficijente odre|uje nadle`navlada i zavise od stru~ne spreme.

Isti pristup za svenivoe vlasti, ali

konkretne brojke serazlikuju.

Dodaci na pla}uZasnovani na:- sloènosti posla - uslovima rada- godinama staà



Ostale nadoknade- topli obrok- prevoz- regres- odvojeni ìvot



Najupe~atljivija karakteristika sistema gradiranja je da su platne razlike (diferencijali) veoma mali u ve}inislu~ajeva. Ovaj problem, poznat kao platna kompresija, hroni~an je problem sistema dràvne slu`be.Primjera radi, na nivou BiH, razlika izme|u svakog od platnih razreda u dràvnoj slu`bi kre}e se 24-48 KM,a ona izme|u najniè rangiranog dràvnog slu`benika (stru~ni saradnik) i najvi{e rangiranog ne-dràvnogslu`benika (nezavisni referent) iznosi samo 24 KM. Me|utim, razlika u pla}i izme|u najvi{e rangiranihdràvnih slu`benika (sekretar/rukovodioci agencija) i ministara mjerljiva je u stotinama KM. Sli~an problemprisutan je na ostalim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini (osim u Br~ko Distriktu gdje su diferencijalineznatno ve}i).

Premda je uobi~ajeno za pla}e za mjesta na najvi{im nivoima da budu u dekompresiji (t.j. pove}anje u omjerumedijalne vrijednosti najvi{e i najni e pla}e), kako bi se privukli najbolji kandidati za radno mjesto, te{ko je shvatitiza{to su platne razlike ostavljene na tako marginalnom nivou za rukovodne dràvne slu`benike koji su temeljcjelokupnog sistema. S ciljem da se pobolj{a postoje}a struktura pla}a, tim za pregled preporu~uje slijede}e:

Pove}ati platne razlike me|u rukovodnim dràvnim slu`benicima.

Razmotriti broj platnih razreda kako bi se ukinuli nepotrebni nivoi. Na primjer, sistemutvr|ivanja platnih razreda na dràvnom nivou podrazumijeva tri nivoa ispod rukovodiocajedinice (stru~ni savjetnik, vi{i stru~ni saradnik i stru~ni saradnik) iako ista struktura uRepublici Srpskoj funkcionira sa samo dva nivoa ispod rukovodioca jedinice (vi{i stru~nisaradnik i stru~ni saradnik).

U pravilu, ispitanici se slaù da postoji jaka potreba za rje{avanjem pitanjabeneficija za zaposlenike na jedan sistematski, standardiziran i, iznadsvega, pravi~an na~in. Kumulativni podaci pokazuju da su u 51% slu~ajevaispitanici iz institucija dràve, Republike Srpske, Federacije BiH, i Br~koDistrikta smatrali da sistem gradiranja nije ni pravi~an niti funkcionalan, asamo 37% je tvrdilo da ih sistem zadovoljava. Prirodno, najmanje zadovoljnisu bili ispitanici iz Republike Srpske, gdje su pla}e najniè.

Eventualne promjene u sistemima pla}a ne bi trebale biti zasovane na ad-hoc ili brzopoteznim rje{enjima. Kada se uzme u obzir to da struktureradnih odnosa u BiH predstavljaju samo neznatnu modifikaciju strukturastvorenih za vrijeme Jugoslavije, jasno je da je od najve}e va`nosti to dastrukture radnih odnosa budu sveobuhvatno pregledane i izmijenjene. Uslijede}im dijagramima prikazane su mjere koje je potrebno preduzeti radistvaranja standardiziranih i pravi~nih struktura radnih odnosa:

Pobolj{anja u dosada{njoj platnoj strukturi moraju zapo~eti aktivno{}u pravilne analize posla. Procesanalize posla odnosi se na prikupljanje informacija o svakom poslu putem strukturiranih intervjua sa{efovima i zaposlenicima. Elementi poput dono{enja odluka, odgovornosti, stresa, radnih uslova, i sl.,ispituju se za svaki posao. Prikupljene informacije rezultirale bi potom skupom novih opisa poslova ispecifikacija poslova koje bi, nakon toga, bile kori{tene u procesu vrednovanja posla. Osim opisaposlova i specifikacija posla, proces vrednovanja poslova mora uklju~ivati elemente poput teku}e


85STRANA


Da li je postoje}a gradacija poslova pravi i funkcionalna

12%

37%

51%

Ne Bez odgovoraDa

- Cijena na trì{tu- Raspoloìvost

Novi set opisa posla ikvalifikacija za posao

Analiza posla Procjena posla i gradiranje Novi sistem pla}a

trì{ne stope pojedina~nih poslova kao i slabuzastupljenost odre|ene kvalifikacije na trì{tu. Pookon~anju, aktivnost vrednovanja posla dovela bi do rangiranjaposlova prema njihovoj nominalnoj vrijednosti i ~inila bi osnovza novu strukturu pla}a.

Neophodno je provesti pravilnu analizu svihposlova u strukturama javne uprave u Bosni iHercegovini i, na osnovu prikupljenih podataka,izraditi nove opise poslova i specifikacije poslovaza svako radno mjesto

Na osnovu novih opisa i specifikacija poslova, iuzimaju}i u obzir teku}e trì{ne vrijednosti zapojedina~ne poslove, centralne kadrovskejediice bi trebale vrednovati poslove i izraditinovu shemu gradiranja pla}a.

Drugo pitanje, koje se odnosi na nadoknadu, koje je ujedinilo na{e ispitanike, je nepostojanje dobro ure|enogsistema nagra|ivanja prema radu. Odre|ene pravne odredbe uistinu predvi|aju neke oblike nagra|ivanja zaone koji poslove obavljaju izvanredno. (t.j. Zakon Federacije BiH o radnim odnosima i pla}ama, ~lan 160.). Alis obzirom na nedostatke same teku}e procedure ocjenjivanja efikasnosti u radu, ne ~udi da su zaposlenici uvelikoj mjeri nezadovoljni teku}om praksom.

Tim za pregled je konstatirao da se ve}ina ispitanika borila da navede sve elemente koji ~ine ukupnu pla}u.Izvjesno je da odvojenost naknada i drugih dodataka ~ini obra~un ukupne pla}e bespotrebno komplikovanim.Ove naknade (ili u najmanju ruku neke od njih, poput toplog obroka i prevoza) mogle bi biti jednostavnoplasirane kao dodatak osnovne pla}e i na taj na~in umanjiti problem kompresije pla}a. Me|utim, kako seupu}uje u izvje{taju PricewaterhouseCoopersa (koji je sastavljen uz tehni~ku pomo} DfID-a u BiH i naslovljen"Sistem pla}a i beneficija u dràvnoj upravi Republike Srpske: Strate{ke preporuke", maj 2004.), cijela stvarje u velikoj mjeri pod utjecajem ~injenice da su ove naknade, osim onih u upravi Republike Srpske,oslobo|ene pla}anja poreza.

Nadle`ni organi bi trebali ozbiljno razmotriti mogu}nost objedinjavanja naknada i ostalihdodataka u osnovnu pla}u.

5.4. Unaprije|enja

Bilo je jasno iz odgovora datih na upitnik pregleda da se ispitanici ne odnose prema konceptuunaprije|enja kao prema sredstvu za razvoj zaposlenika koji ostvaruju najbolje rezultate ili za njihovozadràvanje. Pojam "karijerne strukture" unutar javne uprave je ograni~en.

[to se ti~e dràvnih slu`benika, predmetni pravni instrumenti dopu{taju unaprije|enja, ali uslovi zaunaprije|enje variraju. Zakon o dràvnoj slu`bi BiH i Federacije BiH, kao i Zakon o javnim slu`benicimai pomo}nom osoblju Br~ko Distrikta, propisuju da se unaprije|enja mogu odvijati samo putem javnekonkurencije, a Zakon o dràvnoj upravi Republike Srpske dozvoljava neke od oblika internognatjecanja u kojem data institucija nagla{ava preferencije za internim unaprije|enjem. U Br~koDistriktu, propisi dopu{taju unaprije|enje zaposlenika u vi{e platne razrede, pod uslovom da je radzaposlenika ocijenjen kao 'uspje{an' 4 godine uzastopno ili 'veoma uspje{an' rad tokom 2 godineuzastopno. Iako je bitno da organi Br~ko Distrikta osmisle mehanizam koji pomaè da se zadrè


86STRANA


PREDNOSTI

Unaprije|enja su u principu mogu}a.

NEDOSTACI

Unaprije|enje se ne smatra instrumentomrazvoja karijere.

Apel za analizu poslova u upraviBr~ko Distrikta

Nedavnim preporukama kompanijeDeloitte, koju je angaìraogradona~elnik Br~ko Distritka daizvr{i pregled funkcije LJP, apelirase u pravcu provo|enjasveobuhvatne aktivnosti analizeposlova s ciljem da se osiguratemelj za procese efikasnogvrednovanja i gradiranja poslova.Dokument koji je izradilakompanija Deloitte predvi|a oblikanalize poslova i jasnu instrukciju otome na koji na~in ovu aktivnosttreba provesti. Tim za pregled senada da }e Vlada Br~ko Distritkausvojiti ovaj dokument i realiziratinjegove preporuke kako bi onposluìo kao uzor za ostalestrukture javne uprave u BiH.

najuspje{niji zaposlenici, zbunjuju}e je to {to je zapaèno da ~ak i prosje~no uspje{ni zaposlenicitrabaju raditi samo 4 godine kako bi se kvalificirali za pove}anje pla}e. Takvim pristupom se nagra|ujebroj godina proveden na radu a ne efikasnost i trebalo bi ga promijeniti kako bi se omogu}ilaunaprije|enja samo za one zaposlenike ~iji rad je ocijenjen kao 'veoma uspje{an' u periodu od dvijegodine zaredom.

U pogledu ostalih zaposlenika, na pojedina~noj je instituciji da odlu~i o na~inu na koji èli unaprijeditizaposlenika. Ima slu~ajeva u kojim se unaprije|enje ne-dràvnih slu`benika odvija bez javnekonkurencije u nekim od institucija. Nije bilo dokaza o tome jesu li donesene procedure unaprije|enjaza ne-dràvne slu`benike.

Unaprije|enja bi trebalo koristiti u svrhe razvoja karijere i zadràvanje osoblja (naro~itoza veoma uspje{ne mlade zaposlenike).

5.5. Obuka i razvoj

Osnovne aktivnosti obuke i razvoja de{avaju se pod pokroviteljstvom agencija za dràvnu slu`bu,naro~ito onih na dràvnom i nivou Republike Srpske. Organi Federacije rje{avaju potrebe za obukomrazli~ito od jedne do druge institucije, budu}i da institucije jo{ uvijek ne mogu ra~unati na uslugeAgencije za dràvnu slu`bu Federacije BiH. Sli~ni aran`mani se mogu na}i i u Br~ko Distritku, gdje naporena obuci i razvoju ~ine pojedina~ni rukovodioci koji s vremena na vrijeme zapaze da postoji potreba zaobukom.

Mora se podvu}i da je Agencija za dràvnu upravu RepublikeSrpske oti{la najdalje u razvoju strategije i planova za aktivnostiobuke dràvnih slu`benika, ali faza realizacije nikada nijezaìvjela zbog hroni~nih finansijskih ograni~enja. Izradu ovihdokumenata pomagao je Koled` za dràvnu upravu VelikeBritanije, u periodu od 2000. do 2003. godine, kada je ADU RSbila korisnik Programa za institucionalnu podr{ku, Odjela VladeVelike Britanije za me|unarodni razvoj (DfID). ~injenica da sufinansijska ograni~enja sprije~ila Agenciju za dràvnu upravuRepublike Srpske da realizira planove obuke jeste nepovoljna,ali je stvoreni okvir solidan osnov koji se moè upotrijebiti ~imse finansijsko stanje stabilizira. Stoga, napori koje je uloìlaAgencija za dràvnu upravu Republike Srpske zasluùju dabudu istaknuti u rubrici svijetlih primjera.

U Odsjeku za obuku Agencije za dràvnu slu`bu BiH rade tri zaposlenika i oni su izradili plan sadràja obukekao i plan obuke u sklopu plana Agencije za dràvnu slu`bu. U 2004. godini, ova jedinica je uspjela organizirati41 seminar (793 u~esnika) i 1 konferenciju (75 u~esnika). Osim ~asova obuke koje je isklju~ivo organiziralaAgencija (na kojim je prioritet dat doma}im institucijama i stru~njacima), postoje aktivnosti preduzete uzpomo} partnerskih organizacija npr. EC, TEMPUS, e-Net Centar, Odjel za kulturnu i nau~nu saradnjuAmbasade Francuske. Plan za aktivnosti obuke u 2005 predstavlja nastavak napora iz 2004. i uklju~ujerazli~ite projekte koje su razvili i finansirali Agencija (oko 70.000 Eura) i strani partneri.

Treba pomenuti da i odre|ene institucije izvan struktura Agencija za dràvnu slu`bu u BiH imaju odre|ene


87STRANA


PREDNOSTI

Agencije za dràvnu slu`bu izra|uju godi{njiplan obuke.

Uspje{ne aktivnosti u situaciji vrlo ograni~enihfinansijskih sredstava (naro~ito u slu~aju ADSBiH).

NEDOSTACI

Identifikacija potreba za obukom vr{i seizolovano od ocjene o radu.

Formalna naobrazba se smatra zamjenom zatrening.

Obuka rukovodilaca u RepubliciSrpskoj

U sklopu Programa DiFID-a kojimsu pokrenute reforme u RepubliciSrpskoj; obuka je obezbje|ivanaposredstvom “Programa za razvoj vi{ihrukovodilaca” za pribli no 120 vi{ihdràvnih slu`benika (izme|u jula ioktobra 2003). Ovo je bilo zasnovano nastrategiji obuke, «Plan aktivnosti VladeRepublike Srpske na obuci, u~enju irazvoju dràvnih slu`benika 2003-2006» kojom su nagla{ena klju~napodru~ja za razvoj. Izraèn je Planaktivnosti sa detaljnim tabelarnimpregledom aktivnosti do jeseni2004. godine, sa revizijom do 2006.

aktivnosti obuke. Na primjer, Dràvna grani~na slu`ba vodi Centar za obuku u Suhodolu pored Sarajeva, ~ijije prvenstveni cilj da obu~i policijsko osoblje u obavljanju njihovih du`nosti. Me|utime, ovaj Centar se staraza sve potrebe obuke zaposlenika DGS-a i stoga obavlja obuku u oblastima poput menad`menta, u~enjastranih jezika, rada na kompjuteru, itd. Sli~an obrazac se moè prona}i u policijskim snagama entiteta unjihovim policijskim akademijama u Sarajevu (FBiH) i Banjoj Luci (RS).

Premda su ispitanici bili upoznati sa op}im konceptima, koli~ina aktivnosti vezana za utvr|ivanje potreba,projektovanje, izvo|enje i vrednovanje obuke je zapravo veoma mala (naro~ito izvan dràvne slu`be).Naj~e{}a predo`ba o obuci je izgleda ona o tome da je to luksuz, a ne potreba. Ovo moè pomo}i da se objasniza{to obuka nije shva}ena kao prioritet. Nekoliko ispitanika je izrazilo uvjerenje tipa: "mi ve} imamo stru~neljude ". Me|utim, pretpostavka da formalno obrazovanje pruà prakti~na znanja i vje{tine, i da }e seakademsko obrazovanje prirodno preto~iti u sposobnost na radnom mjestu, ~esto se ne potvr|uje u praksi.Ovakav propust da se ne shvati razlika izme|u obrazovanja (sticanje znanja iz {iroke oblasti) i obuke(usavr{avanje vje{tina od zna~aja za konkretni posao) ~ini se da je u samom centru pristupa obucizaposlenika u javnoj upravi.

Drugi problem, koji se odnosi na obuku, ti~e se op}e nesposobnosti rukovodilaca u javnoj upravi da poveùobuku i razvoj sa ocjenom rada. Ve} smo izjavili da se pra}enjem uspje{nosti rada pruà mogu}nost kako za{efove tako i za zaposlenike da se dogovore u vezi sa planovima razvoja u konkretnom vremenskom periodu.Ovi planovi razvoja bi trebali sadràvati neke oblike obuke ili edukacije neophodne zaposleniku za postizanjedaljeg napretka. Istina je da te~ajevi obuke ko{taju, ali me|unarodni donatori uvijek nude mogu}nosti ali, ~aki bez takve pomo}i, ve}ina institucija raspolaè odre|enim sredstvima za obuku.

U kontekstu èlja Bosne i Hercegovine da se pridruì procesima evropskih integracija, va`no je pomenuti dadràvni slu`benici i ostali zaposlenici u okruènju EU uìvaju velike mogu}nosti za stru~no usavr{avanje zbogtoga {to je jednostavno shva}eno da je znanje klju~ni resurs XXI stolje}a.

Organi vlasti Bosne i Hercegovine trebaju ozbiljno shvatiti ~injenicu da efikasnost javnih uprava u ovoj zemljizavisi neposredno od sposobnosti rukovodilaca i odgovornih slu`benika agencija za dràvnu slu`bu da utvrdeneophodnu obuku i budu u stanju da je osiguraju onima kojima je ona najpotrebnija. Shodno tome, postojipotreba da se fokus aktivnosti na obavljanju obuke pomjeri sa one koja je motivirana potra`njom na onumotiviranu ponudom.

Pojedina~nim rukovodiocima je potrebno osigurati obuku o utvr|ivanju potreba za obukomkako bi im se omogu}ilo da agencijama za dràvnu slu`bu i potencijalnim pojedina~nimdonatorima daju prave informacije o vrsti obuke koja je potrebna.


88STRANA


Akademija za upravu u Sloveniji

Ove Akademija osnovana je 1997, i predstavlja ogranak Ministarstva za javnu upravu. Njen osnovni cilj jepodizanje kvaliteta na na~in da se pobolj{a sposobnost dràvnih slu`benika u upravi Slovenije. Posredstvomsistema obuke, Akademija ima za cilj uvo|enje nove kulture u javnu upravu, pruànje konkretnihmotivacijskih inicijativa za dràvne slu`benike kako bi efikasnije radili. Akademija raspolaè stalnimosobljem od samo 23 osobe, ali zapo{ljava 200 vi{e kao vanjske predava~e. Njeni glavni odjeli su: Odjel zaobuku i razvoj (t.j. utvr|ivanje potreba za obukom za kontinuiranu, sistematsku, i jedinstvenu obuku dràvnihslu`benika); Odjel za organiziranje dràvnih stru~nih ispita; i Odjel za tehni~ku i organizacionu podr{ku.

Izvor: www.sigov.si/mnz/en/143.php

Litvanski Zavod za javnu upravu (LIVADIS)

LIVADIS je vode}a institucija u oblasti obuke dràvnih slu`benika, koja radi za potrebe svojih klijenata,Litvanskog dru{tva i integracije u Evropsku uniju. Jedan od njegovih osnovnih ciljeva je da razvije stru~noosoblje putem razli~itih vidova obuke koja pored ostalog sadrì: pobolj{anje stru~nih znanja, obuka opitanjima EU, kontinuirano usavr{avanja na radu sa naglaskom razvoj vje{tina u oblasti javne uprave ipobolj{anje rukovo|enja u institucijama javne uprave, obuka najvi{eg rukovodstva. LIVADIS sara|uje sapreko 200 predava~a koji koriste savremene metode obuke. Oni su litvanski dràvni slu`benici, politi~ari,izra|iva~i pravnih akata, predava~i sa univerziteta, i stru~njaci iz konkretnih oblasti. Ve}ina aktivnostiobuke pripremane su uz pomo} stru~njaka iz Britanije, Danske , Finske i Irske. Predava~i kontinuiranopobolj{avaju svoje predava~ke vje{tine obuke u posebnim te~ajevima koje organizira LIVADIS. Štavi{e,Zavod isto tako poziva stru~njake iz inostranstva kako bi razmijenili znanja i iskustva u ovimmanifestacijima obuke.

Izvor: www.livadis.lt

Pored toga, javna uprava kao cjelina u BiH te{ko da se moè osloniti na bilo koju doma}u obrazovnuinstituciju jednostavno zbog nedovoljnih mogu}nosti da se proizvedu kvalificirani mladi stru~njaci sa pravommje{avinom vje{tina i sposobnosti, spremni da zauzmu mjesta unutar organa dràvne slu`be u BiH. Sli~anproblem u Sloveniji bio je rije{en putem osnivanja Akademije za upravu, u sklopu Ministarstva unutra{njihposlova, dok je Litvanija isti problem rje{avala putem litvanskog Zavoda za javnu upravu. Od svog za~etka,obje institucije su odigrale klju~nu ulogu u podizanju kvaliteta standarda u radu javne uprave ove dvije zemlje~lanice EU. Slijede}a rubrika o uporednim standardima daje pregled osnovnih informacija o Akademiji zaupravu u Sloveniji i litvanskom Zavodu za javnu upravu.Neke zemlje Evropske unije koriste mogu}nosti za obuku i razvoj kao klju~ni marketin{ki argument uizgradnji privla~nosti rada u dràvnoj slu`bi me|u mla|im obrazovanim kadrovima. Onima koji izaberu darade u dràvnoj slu`bi pruàju se izvanredne mogu}nosti da usavr{e svoje vje{tine i znanja besplatno. Sve{to trebaju u~initi je da rade u slu`bi odre|en broj godina, nakon ~ega mogu oti}i da rade negdje drugdje. Sobzirom na ~injenicu da tro{kovi {kolovanja u BiH o dalje rastu, takva prilika se moè pokazati kompetitivnom

predno{}u za javni sektor u borbi protiv privatnog sektora.

5.6. Disciplina

Disciplinska pitanja su podrobno obra|ena u zakonima i drugim pravnim propisima na svim nivoima vlasti uBiH, mada se prakti~ne upute za menadère i osoblje o provo|enju procedura rijetko mogu na}i. Jedan odrazloga za nedostatak prakti~nih uputa zasigurno je i relativno mali broj disciplinskih slu~ajeva. Kao {to semoè vidjeti iz ponu|enog dijagrama (str. 41), velika ve}ina institucija ili nije imala disciplinskih problema iliih je imala samo nekoliko u toku godine. Institucije kao {to su Dràvna grani~na slu`ba ili Ministarstvounutra{njih poslova imale su ve}i broj disciplinskih slu~ajeva, ve}inom unutar uniformisanog osoblja, zbogsame prirode posla. Me|utim, ako posmatramo administrativno osoblje broj disciplinskih slu~ajeva jezanimarljiv. Generalno gledaju}i, ispitanici su bili prili~no dobro upoznati sa relevantnim pravilima iprocedurama i skoro sve institucije su imale oformljene disciplinske komisije od kojih ve}ina nikad nije imalapotrebu da se sastane.

Sve u svemu, pristup disciplinskim pitanjima je pretjeranolegalisti~ki. Disciplinske metode se rijetko posmatraju kaomenadèrsko pomagalo kojim se moè popraviti efikasnostu poslu, pa ~ak i poraditi na profesionalnom razvojuzaposlenika.

Pretjerano oslanjanje na zakone marginalizira drugedokumente koji imaju za cilj da usmjere pona{anjezaposlenika prema èljenom modelu. Jedan od ispitanika jeopisani pristup saèo u sljede}oj opservaciji: "sve je napisanou zakonu tako da nam ne treba kodeks pona{anja".

Drugi elementi koji bi tako|er mogli pomo}i u kori{tenjudiscipline kao menadèrskog pomagala tako|er nedostaju. Niti jedna od institucija nije pruìla nikakvu vrstuobuke menadèrima i osoblju o tome kako provoditi disciplinske procedure, unato~ ~injenici da menadèrivrlo ~esto pokre}u procedure, da mogu biti predmetom procedure i da, u izvjesnoj mjeri, mogu i provoditiproceduru. Ne postoje standardni obrasci preko kojih se mogu uloìti pritu`be na pona{anje pojedinca nitistandardni paket dokumenata koji se koriste u postupku. Iako ve}ina institucija ima oformljenu disciplinskukomisiju, njeni ~lanovi nisu obu~eni za rad na disciplinskim slu~ajevima niti im se obezbje|uju materijali kojibi im pomogli u postupku. Ne postoje upute o vrsti infomacija koje se trebaju biljeìti u toku postupka, kojebilje{ke idu u personalni dosije zaposlenika i koliko dugo se ~uvaju u dosijeu.


89STRANA


PREDNOSTI

Problemi su izrazito rijetki.

NEDOSTACI

Striktno legalisti~ki, a ne menadèrski pristup.

Kako ~esto je disciplinska procedura korištena uposljednjih 12 mjeseci?

(zbirni podaci za sve nivoe vlasti)

77%

19%

4%

1 do 5 slu~ajeva

Vi{e od 5 slu~ajeva

Nije kori{tena

Nedostatak ovih prakti~nih detalja jeste posljedica ~injenice da profesionalci iz oblasti MLJP-a nisu dovoljnouklju~eni u disciplinske procedure unutar pojedina~nih institucija. Osim {to vode evidenciju o eventualnimizre~enim disciplinskim mjerama, osoblje koje trenutno radi na kadrovskim pitanjima nema ulogu upra}enju disciplinskih slu~ajeva, nisu ~lanovi disciplinskih komisija niti igraju ulogu u procesu posredovanja.

Disciplinskim problemima se treba baviti vi{e na menadèrski na~in a manje kroz striktnolegalisti~ki pristup. Na primjer, odre|eni problemi se mogu rije{iti otvorenim razgovorimaizme|u zaposlenika i njegovog/njenog pretpostavljenog bez da se pokre}e disciplinskaprocedura.

5.6.1 Razrije{avanje sukoba

Dva glavna elementa procesa razrije{avanja sukoba su pritu`be i àlbe.

Procedura ulaganja pritu`be je kreirana kako bi pomogla zaposlenicima da istaknu i razrije{e situacije u kojimase osje}aju o{te}eni. Takve situacije mogu podrazumijevati promjene u koli~ini radnih zadataka bez konsultacijasa radnikom, seksualno uznemiravanje, pona{anje menadèra prema radnicima, razne vrste diskriminacije, itd.Me|utim, ve}ina ispitanika nije odmah shvatila koncept misle}i da se radi samo o terminolo{koj varijaciji konceptaàlbi. Ovakve reakcije su bile o~ekivane, jer velika ve}ina ispitanika nije imala iskustva sa procedurama koje sunapravljene u svrhu pomo}i kod posredovanja u neformalnom razrije{enju problema kad, zapravo, osoba iz odjelaMLJP-a pomaè ili posreduje da se problem rije{i bez pokretanja formalne disciplinske procedure.

U slu~aju dràvnih slu`benika, sistem àlbi je centraliziran i zaposlenici mogu ulo iti àlbu na svaki predmet i todirektno Odboru dràvne slu`be za àlbe koje predstavlja drugostepenu àlbenu instancu. @albe mogu bitiupu}ene protiv bilo koje odluke bilo koje institucije (uklju~uju}i kako direktno nadre|ene menadère tako i samuAgenciju za dràvnu slu`bu) sve dok se ti~u statusa dràvnog slu`benika.

Odbori su sastavljeni od po tri ~lana koji zbog zahtjevnosti posla obi~no budu kvalifikovane sudije. U ovommomentu, odbori na dràvnom nivou i na nivou RS-a nemaju ozbiljnijih problema sa efikasno{}u u radu, porije~ima nadle`nih iz Odbora na dràvnom nivou, nekih 15-20 slu~ajeva se rije{ava mjese~no. Broj àlbenihpredmeta bi vjerovatno mogao biti i manji ukoliko bi postojali bolji neformalni na~ini rje{avanja pritu`bi unutarsamih institucija.

U ovom trenutku, ve}ina àlbi ti~e se statusnih pitanja dràvnih slu`benika, a ima i prili~an broj predmeta koji sudisciplinskog karaktera. Me|utim, sasvim je izvjesno da }e proces revizije postavljenja dràvnih slu`benika u BiH,RS-u i FBiH-u (naro~ito zahtjevi za posjedovanjem propisane stru~ne spreme kao i obaveza zasnivanja radnogodnosa kroz otvoreni konkurs) rezultirati pove}anjem broja àlbi protiv odluka iz ovog domena. Prema rije~imaDirektora ADU RS, broj àlbi }e zasigurno porasti kao rezultat procesa revizije.

Potrebno je tako|er napomenuti da, iako su stru~njaci za primjenu zakonskih akata, ~lanovi odbora za àlbe nisupro{li ni kroz kakvu vrstu obuke iz oblasti MLJP-a, {to je ozbiljan nedostatak.

[to se ti~e namje{tenika, u ve}ini institucija imaju samo mogu}nost da uloè albu rukovodiocu institucije. Ukolikonamje{tenik nije zadovoljan odlukom mati~ne institucije, jedini preostali pravni lijek jeste pokretanje tu`be predsudom. Neke institucije imaju uspostavljenu Komisiju za àlbe ( npr. Izborna komisija). Komisije su ustanovljenena ad hoc osnovi i obi~no se sastoje od tri ~lana koji ne moraju obavezno biti predstavnici tri nacionalnosti.Me|utim, àlba podnosioca jedne nacionalnosti uvijek }e se iznositi pred komisiju u kojoj je najmanje jedanpredstavnik njegove/njene nacionalnosti.

Ni jedna od institucija nije provela obuku ~lanova àlbene komisije niti je napravila pismene upute o vo|enjuàlbenog saslu{anja. Sve institucije tvrde da arhiviraju sva àlbena saslu{anja i odluke.

lanovi odbora trebaju pro}i kroz seminar o osnovama menad`menta ljudskih potencijala.


90STRANA



91STRANA


Jedan od glavnih ciljeva trenutnog menand`menta ljudskih potencijala je da pruì zaposlenicima svakumogu}u podr{ku, da bi im se osigurala mogu}nost da svoj posao obavljaju dobro i da budu zadovoljni njime.Zauzvrat, poslodavac o~ekuje od zaposlenika da radi najbolje {to je mogu}e i da neprestalno teì pobolj{anju.Tu se javlja podr{ka osoblju kao va`na funkcija LJP. Podr{ka podrazumijeva pruànje informacija, primjenustrogih standarda zdravstva i sigurnosti, brigu o zaposlenima i priliku za neprekidnu obuku i razvoj. Ovo sufaktori koje zaposlenici u javnom sektoru stalno nastoje pobolj{ati tako da mogu parirati privatnom sektoru.

Javna uprava BiH jo{ uvijek funkcioni{e na vrlo sli~an na~in kao uprava biv{e Jugoslavije, koja je po svojojprirodi bila socijalisti~ka i pruàla je zna~ajnu podr{ku radnicima, pa je logi~no da su odre|ena polja podr{keosoblju u skladu sa najboljim evropskim standardima. Npr. zakon o zdravstvenom osiguranju (koji je skoroidenti~an na svim nivoima vlasti) predvi|a da ne moè do}i do prekida ugovora zbog bolesti zaposlenika. Trebaista}i da postoje i fondovi za brigu o zaposlenima koji, izme|u ostalog, uklju~uju i isplatu jednokratne pomo}ionima koji se na|u u potrebi, kao posebne privilegije porodiljama.

Me|utim, neke odredbe koje nalazimo u zakonskim aktima nisu uvijek primjenjene u praksi. Na primjer, timza pregled je primjetio da je u ve}ini zgrada nedostajala i najosnovnija protivpoàrna oprema ili najobi~nijioznake za izlaz u slu~aju opasnosti.

Mnogi ispitanici su pokazali da nedovoljno ozbiljno shvataju potrebu za efikasnijim obezbje|ivanjeminformacija govore}i u {ali da su 'neformalni kanali informisanja veoma jaki' i da se 'vijesti prenose od usta dousta brzinom svjetlosti'. Ovo je jo{ jedan 'tradicionalni elemenat' svih struktura javne uprave u BiH. Neformalnikanali informacija su veoma {tetni za organizaciju i treba ih eliminisati uvo|enjem formalnih kanalakomunikacija, izme|u menad`menta i ostatka organizacije, i transparentno{}u koja je najbolji lijek za{pekulacije.

Za dràvne slu`benike dobar izvor infromacija su web stranice ADS BiH i ADU RS (www.csa.gov.ba,http://www.adu.vladars.net) gdje dràvni slu`benici mogu saznati sve o upra`njenim radnim mjestima, {ansamaza obuku, razli~itim zakonskim i podzakonskim aktima i odlukama koje se ti~u ADS-a i zapo{ljavanja dràvnihslu`benika. ADS FBiH je u procesu izrade vlastite web stranice ~iji }e koncept i sadràj biti veoma sli~anstranicama drugih dviju agencija u BiH. [to se ti~e administracije Distrikta, nedavno je pu{tena u rad web stranicakoja nudi pregr{t korisnih informacija o izvr{noj, zakonodavnoj i sudskoj vlasti Br~ko Distrikta (www.bdcentral.net).Me|utim, stranica jo{ uvijek ne nudi informacije o konkursima za posao niti omogu}uje popunjavanje elektronskeprijave za posao. U Pododjeljenju za personal isti~e da }e, kad bude u potpunosti kompletirana, stranica sadràvatii elektronske formulare za prijavu koje }e kandidati mo}i proslije|ivati elektronskim putem.

Institucije su pruàle osnovne informacije osoblju uklju~uju}i spisak zaposlenika sa njihovim kontaktinformacijama. Neke organizacije koriste oglasne plo~e na kojima se nalaze va`ne informacije, ali naj~e{}ina~in informisanja osoblja ostaje upotreba cirkuliraju}ih pisama.

Skoro da nema primjera sistemati~nog pristupa informisanju osoblja. U stvarnosti, odjeli zapersonalne poslove ili osobe odgovorne za to podru~je u ve}ini situacija pruàju informacije samoukoliko ~lanovi osoblja te informacije traè.

Vrlo mali broj institucija izdaje 'priru~nik za osoblje' u kojem bi se na jednostavan na~in izloìla npr. strukturaorganizacije, informacije o osoblju, pravila i procedure, sistemi, standardi, itd. Jedina institucija u kojoj je timza pregled nai{ao na jedan ovakav priru~nik jeste MUP FBiH, ali je i u ovom slu~aju priru~nik namjenjenprevashodno ovla{tenom policijskom osoblju.

Tim za pregled preporu~uje izradu 'priru~nika za osoblje' u svakoj instituciji koji bi,izme|u ostalog, sadràvali pojedinosti o pravilima i procedurama iz domena MLJP-azatim odredbe za{tite i zdravstva na radu i druge korisne informacije za zaposlenika.

PREDNOSTIVisoki standardi brige za radnika.

NEDOSTACINedostatak formalnih kanala za protokinformacija.Zanemareni standardi zdravstva i za{Atite na radu.

6. PODR[KA ZAPOSLENIM


92STRANA


Cilj Predloène mjereOdgovorneinstitucije

U saradnji saVremenski

okvir

Obezbijediti razvojja~eg vertikalnointegrisanog sistema.

Svesti razli~ite kategorijezaposlenika u jednu zajedni~kukategoriju (u mjeri u kojoj je tomogu}e) kako bi se ostavilo dovoljnoprostora za prepuštanje funkcijadrugim prevnim subjektima poprincipu 'ousourcing'-a (po ugleduna rje{enje u RS-u). Treba ispitatimogu}nost ujedna~avanja opsegasistema tako da bude obuva}ena iop{tinska vlast kao {to je to slu~ajsa Federacijom BiH.

Vlade Svi Do sredine2006.

1. OPSEG REFORMI DR@AVNE SLU@BE

Oja~ati formalnusaradnju ~etiripostoje}e centralnepersonalne jedinice.

Formirati Koordinacini odbor ~ijisekretarijat bi trebao biti pri Agencijiza dràvnu slu`bu na dràvnom nivou(sli~an mehanizam postoji primjericeu oblasti vanjske revizije). Odbor trebaobuhvatati zajedni~ke inicijative upogledu pitanja koja se uzajamnoprepli}u kao i razmjene iskustava zadirektnu upotrebu unutar svakog odpojedina~nih sistema.

Centralnepersonalnejedinice

Vlade Odmah

Razviti kapaciteteMLJP-a na periferijisistema.

Formirati tim predstavnika svihcentralnih personalnih jedinica idrugih pojedina~nih institucija darade na razvoju kapaciteta naperiferiji sistema.


Pojedina~neinstitucije

Do sredine2005.

Omogu}iti dapojedina~neinstitucije moguaùrirati podatke izcentralnogkadrovskog registraza svoje osoblje.

Razviti softver koji }e poreddavanja mogu}nostipojedina~nim institucijama daaùriraju svoje podatke omogu}itii povezivanje i razmjenu podatakaizme|u centralnih personalnihjedinica u BiH.



Do kraja2005.

Uvesti praksustalnogizvje{tavanjamenad`menta oaktivnostima izdomena MLJP-a.

Centralne kadrovske jedinicetrebaju preuzeti inicijativu, usklopu svoje uloge pomaga~a, zaizgradnju perifrenog kapacitetamenad`menta ljudskimpotencijalima (MLJP-a).


Pojedina~neinstitucije Odmah

Uvesti adekvatnoplaniranje LJP-a ucentralnim iperifernim jedinicama.

Centralne jedinice trebaju razvitikapacitet za ispravno planiranjeLJP-a i, preko profesionalaca izdomena personalnih poslova upojedina~nim institucijama, uticatina {irenje pozitivne prakse.



2. ORGANIZACIONA STRUKTURA

3. LJUDSKI POTENCIJALI I INFORMACIJSKI MENAD@MENT

2.1 Uloga centralnih jedinica

2.2 Uloga perifernih jedinica

3.1 Podaci iz domena ljudskih potencijala

3.2 Pruànje informacija menad`mentu

3.3 Planiranje ljudskih potencijala

SA@ETAK PREPORUKA


93STRANA




okvir

Obezbjediti dapremje{taji izme|urazli~itih nivoa vlastiu BiH buduzasnovani nainternimkonkursima.

Pravne propise koji reguli{upremje{taje potrebno jerevidirati,s ciljem afirmiranjainternih konkursa. Isto tako,mehanizam bi se trebaopobolj{ati kako bi se omogu}ilipremje{taji koji nisu isklju~ivo izentitetskog na dràvni nivo, ve}tako|er i obrnuto {to bi se moglopokazati veoma privla~nim (npr.premje{taji sa dràvnog na nivoBr~ko Distrikta).


Vlade ipojedina~neinstitucije

Odmah

Obezbjeditipravedne i efikasneodredbe kojereguli{uprekobrojnost.

Postoje}e odredbe trebaju bitirevidirane sa jasnim fokusom napojave kao {to su zloupotrebasamog koncepta, duìna ostankana listama ~ekanja, preciznaprava onih koji su progla{eniprekobrojnim, itd., kako bi sepobolj{ala iskori{tenostmehanizma kako za rukovodiocetako i za obi~ne zaposlenike.



Odmah

Napraviti neku vrstuprofila èljenogdràvnogslu`benika koji bibio prihvatljiv svimstrukturama javneuprave u BiH.

Agencije za dràvnu slu`bu bitrebale razviti skup karakteristika(ili neku vrstu profila idealnogdràvnog slu`benika) i djelovati upravcu pronalaènja kandidata satim karakteristikama. Ovo bitrebao biti sastavni diosveobuhvatnog dokumentaStrategije za dràvnu slu`bu.



Osigurati daobjavljeni konkursibudu dostupni {tove}em brojukandiata za {to niùcijenu ko{tanja.

Objavljivanje konkursa za posao uslu`benim publikacijama trebabiti zamjenjeno praksomobjavljivanja na web stranicamaagencija (i Br~ko Distrikta).



Do sredine2005.

Izna}i na~in da sesnize tro{koviprikupljanjadokumenatapotrebnih za prijavuna konkurs.

Organi javne uprave u BiHtrebaju ukinuti takse za izdavanjedokumenata potrebnih za prijavuna posao. Ljekarska uvjerenjatrebaju se traìti isklju~ivio odizabranog kandidata prijenjegovog/njenog postavljenja.



Do sredine2005.

Obezbijediti daentitetske granicene budu preprekamobilnostikandidata koji traèposao .

Potrebno je ukinuti op{ti uslov dapodnosilac prijave mora imatimjesto prebivali{ta na teritorijiRepublike Srpske kako bi bio umogu}nosti da se prijavi za posaou dràvnoj slu`bi RS-a.

Vlade

Centralnepersonalnejedinice ipojedina~neinstitucije

Odmah

4. REGRUTIRANJE I ODABIR KADROVA

4.1 Premje{taji

4.3 Ciljano regrutiranje

4.4 Ogla{avanje upra`njenih pozicija

4.5 Prijave za posao

Smanjiti tro{koverazli~itih vrstatestiranja.

Kandidat koji na testiranje izlaziprvi put treba biti oslobo|enpla}anja. Svaki naredni poku{ajtreba biti pla}en, ali cijena ne bitrebala prelaziti 100 KM.


Do sredine2005.


94STRANA




okvir

U~initi da osnovninivo pozicija udràvnoj slu`bibude lak{edostupan za mladediplomce.

Uslov za prijem na najnièpozicije unutar dràvne slu`betreba vi{a stru~na sprema sanajmanje 2 godine radnogiskustva (umjesto dosada{njevisoke stru~ne spreme i jednegodine iskustva), Me|utim,napredak u karijeri za slu`benikesa vi{om stru~nom spremom (uznajmanje 3 godine radnogiskustva) treba biti ograni~eno donivoa vi{eg stru~nog saradnika.


Do kraja2005.

Osigurati pravi~an iefikasan pregledprijava.

Centralne personalne jedinicetrebaju biti zaduène da pregledajuprispjele prijave za posao i dakomisiji za izbor proslijede one kojeispunjavaju osnovne kriterije.


Odmah

U~initi procesracionalnijim i upogledu duìnetrajanja i u pogleducijene ko{tanja.

Broj ~lanova komisije za izbor trebabiti smanjen sa pet na tri. Jedan~lan komisije treba da bude osobaiz personalnog odjeljenja kaokoordinator komisije.

CentralnepersonalnejedinicePojedina~neinstitucije

Do sredine2005.

Obezbjeditistandardizaciju ime|usobnopriznavanje stru~nihtestiranja me|urazli~itim nivoimavlasti u BiH.

Standardizacija bi se moglaposti}i formiranjem velike bazepitanja za svaku oblast javneuprave, koja bi se onda moglaiznova reorganizirati prije svakognovog ispita. Da bi se skratilovrijeme potrebno za obavljanjedva ispita, ADS BiH bi trebalarazmotriti spajanje javnog istru~nog ispita u jedan ispit kojibi se sastojao od dva dijela itrajao bi jedan dan.


Do kraja2005.

Oja~ati neovisnostcentralnihpersonalnih jedinicau segmentupostavljenja.

Centralnim personalnim jedinicama(agencije za dràvnu slu`bu ipododjeljenje Br~ko Distrikta) bitrebalo dati pune ovlasti, i zarukovodne i za nerukovodne dràvneslu`benike, da izvr{e postavljenjakandidata koji su ostvarili najboljerezultate kako bi se izbjegao politi~kiutjecaj. Me|utim, pojedina~neinstitucije bi trebale zadràti pravoulaganja prigovora na postavljenjenaro~ito ako saznaju za postojanjenepravilnosti u samoj proceduri.

Vlade Do kraja2005.

U~initi postoje}iprogrampripravni~kog radaprivla~nijim zamlade diplomce.

Postoje}a {ema pripravni~kog radatreba biti zamjenjena {emomprakti~nog osposobljavanja koja bibila namijenjena prvenstvenostudentima zavr{nih godina studija(vi{e {kole ili fakulteta) sa odli~nimakademskim rezultatima (npr.ukupan prosjek ocjena da budeiznad 8).


Do kraja2005.

4.5.1 Pregled prispjelih prijava

4.6 Proces izbora

4.7 Testiranja

4.8 Postavljenja

4.9 [anse za razvoj karijere u dràvnoj slu`bi


95STRANA




okvir

Osigurati da godinestudiranja (nadodiplokom ipostdiplomskomnivou) budu priznatekao godine staà.

Vrijeme utro{eno za sticanjedodiplomskog odnosnopostdiplomskog nau~nog stepenatrebaju se ra~unati kao godineiskustva. Na taj na~in, magistarnauka bez radnog iskustva bi, naprimjer, bio u stanju da apliciraza posao koji zahtjeva visoku{kolsku spremu i 2 godineradnog iskustva.


Relevantnaministarstva

Do kraja2005.

Obezbjediti dapra}enje uspje{nostiima motivacijskuvrijednost zazaposlenike i da sekoristi u svrhunjihovogprofesionalnograzvoja.

Uvesti u praksu procedure zaocjenu rada koje bi podrazumjevalepostavljanje individualnih ciljeva,godi{nji razgovor o ocjeni iplaniranje budu}ih aktivnosti.Povezati efikasnost u radu sapla}om (ukoliko su rezultati nanajvi{em nivou) ili sa obukom (akose radi o podba~aju u radu). Mjeraprestanka radnog odnosa treba bitikori{tena samo onda kad sve drugemjere budu iscrpljene.


Pojedina~neinstitucije Do kraja 2005

Menadèri trebajubiti obu~eni daprovode ocjenu oradu.

Izrada regulative u domenu ocjeneo radu treba biti popra}ena izradomdopunskih dokumenata koji bimenadèrima i osoblju pruìlipismene o na~inu provo|enjaprocedure za ocjenu rada.


Pojedina~neinstitucije Do kraja 2005

Skratiti periodprobnog rada.

Probni period bi trebalo fiksirati na 6mjeseci za sve strukture javne upraveu Bosni i Hercegovini. Ako zaposleniktokom tog perioda ne ispunio~ekivanja njemu pretpostavljenogslu`benika, probni period se trebaprodu iti za naredna 3 mjeseca. Akose kvalitet rada i tada ne popravi,starje{ina institucije moèzaposlenike otpustiti.

Centralnepersonalnejedinice irelevantnaministarstva

Odmah

5. PRA]ENJE RADNE USPJE[NOSTI

5.1 Ocjena o radu

5.2 Probni rad i uvo|enje u posao

Izraditi proceduru zauvo|enje novihradnika u posao.

Centralne personalne jedinicetrebaju izraditi proceduru uvo|enjanovih zaposlenika u posao.Procedura bi se odnosila na svekategorije uposlenika.



5.3 Nadoknade

Izmjeniti postoje}esisteme pla}a iu~initi ihatraktivnijim kakoza postoje}e tako iza budu}ezaposlenike.

Pove}ati platne razlike me|urukovodnim dràvnim slu`benicima.Razmotriti broj platnih razreda sciljem ukidanja nepotrebnih nivoa.Razmotriti mogu}nost objedinjavanjanaknada i ostalih dodataka u osnovnupla}u.

Vlade


Do kraja2005

Provesti temeljituanalizu poslova nasvim nivoima vlasti uBiH.

Formirati tim profesionalaca iz oblastiMLJP-a u koji bi u{li predstavnici ~etiricentralne personalne jedinice i jedanstrani ekspert sa zadatkom da sprovedupravilnu analizu svih poslova ustrukturama javne uprave u Bosni iHercegovini i, na osnovu prikupljenihpodataka, izrade nove opise poslova ispecifikacije poslova za svako radnomjesto.



Do sredine2005



okvir

Izvr{iti procjenusvih poslova iizraditi novustrukturu pla}a.

Na osnovu novih opisa ispecifikacija poslova, i uzimaju}iu obzir trì{nu vrijednostpojedina~nih poslova, centralnekadrovske jedinice bi trebaleizvr{iti procjenu poslova i izraditinovu strukturu pla}a.



Do kraja2005

Koristiti unaprije|enjau svrhu razvojakarijere slu`benika iza njihovo zadràvanjeu slu`bi (naro~ito onihkoji posti u najboljerezultate u radu).

Donijeti izmjene pravnih akatakojima se reguli{u pitanjaunaprije|enja.



Pruìtimenadèrimaobuku oidentifikaciji potrebaza usavr{avanjem.

Pojedina~nim rukovodiocima jepotrebno osigurati obuku outvr|ivanju potreba za obukom kakobi im se omogu}ilo da agencijama zadràvnu slu`bu i potencijalnimpojedina~nim donatorima daju praveinformacije o vrsti obuke koja jepotrebna.



Do kraja2005

Rje{avati disciplinskeprobleme namenadèrski, a ne nastriktno legalisti~kina~in.

Koristiti otvorene razgovore izme|uzaposlenika i njegovog/njenogpretpostavljenog u cilju prevazilaènjaproblema bez pokretanja disciplinskeprocedure.



Osigurati da ~lanoviodbora za àlbebudu upoznati saosnovnimkonceptima izdomena MLJP-a.

^lanovi odbora dràvnihslu`bi/uprave trebaju pro}i krozseminar o osnovamamenad`menta ljudskihpotencijala.


Odmah

U~initi dazaposlenici u sviminstitucijama buduu potpunostiupoznati sa svojimpravima idu`nostima.

Izraditi 'priru~nik za osoblje' usvakoj instituciji koji bi, izme|uostalog, sadràvao pojedinosti opravilima i procedurama izdomena MLJP-a zatim odredbeza{tite i zdravstva na radu idruge korisne informacije zazaposlenika.



Do sredine2005

5.4 Unaprije|enja

5.5 Obuka i razvoj

5.6 Disciplina

5.6.1 Razrije{avanje sukoba

6. PODR[KA ZAPOSLENIM


96STRANA


2 JAVNEFINANSIJE

Pregled sistema javnih finansija u javnim upravama dràve Bosne iHercegovine, Republike Srpske, Br~ko Distrikta i Federacije BiH(uklju~uju}i uzorak njenih kantona) izvr{en je u periodu izme|u juna idecembra 2004. godine. Pregled je izv{io Tim za pregled koji ~ine:

G|ca. Jasmina \iki}, koordinator Tima za pregled javnih finansija, EKprojekt, Sistemski pregled javne uprave u Bosni i Hercegovini.

Gosp. Americo Cruz, vi{i savjetnik u Generalnoj direkciji za trezor,Ministarstvo finansija Portugala

Gosp. Igor Zalokar, {ef odsjeka za reviziju i certifikaciju - Ured zanadzor budèta, Ministarstvo Finansija Slovenije (povremena zamjenaza gosp. Cruza);

Gosp. Zdravko Drakuli}, {ef odsjeka za analizu, izvje{tavanje i kontroluizvr{enja budèta, Ministarstvo finansija i trezora Bosne i Hercegovine;

Gosp. Pero Ivo{evi}, pomo}nik ministra za trezor, Ministarstvofinansija Federacije Bosne i Hercegovine;

Gosp. Nenad Prel~ec, Sektor za trezor, Ministarstvo finansijaFederacije Bosne i Hercegovine;

G|a. Mira Dumka, sekretar ministarstva, Ministarstvo finansijaRepublike Srpske;

Gosp. Erwin Reister, vi{i ekonomist, koji je pruìo svoju pomo}prilikom sastavljanja nacrta kona~ne verzije ovog izvje{taja.

Iako sadràj izvje{taja generalno odraàva mi{ljenje svih uklju~enih upregled, u "spornim" slu~ajevima je primjenjeno pravilo demokratskeve}ine. Zbog toga vi|enje pojedinih pitanja mo`da ponekada ne odgovara upotpunosti uvjerenjima svakog ~lana tima ponaosob.


99STRANA

2 . J A V N E F I N A N S I J E

SADR@AJ

1. OP[TA PITANJA

1.1. TRENUTNI STATUS JAVNIH FINANSIJA NASPRAM POLITI^KE VIZIJE

1.1.1. POLITIKA OKVIR FISKALNE I BUD@ETSKE POLITIKE

1.1.1.1. Pravna osnova

1.1.1.2. Okvir fiskalne politike i fiskalne koordinacije

1.1.1.3. Zahtjevi na centralnom nivou makrofiskalni okviri i

konsolidovani vladini ra~uni

1.1.1.4. Upravlja~ki informacioni sistemi i osnovna uloga ra~unovodstva

i izvje{tavanja u javnim finansijama

1.1.1.5. Politi~ki aspekti sakupljanja prihoda i isplate sredstava

1.2. ORGANIZACIJA I RESURSI

1.2.1. ORGANIZACIJA

1.2.2. RESURSI

1.2.2.1. Trenutno raspoloìvi resursi za javne finansije

1.2.2.2. Ljudski resursi raspodjela na institucionalne i

funkcionalne zahtjeve

2. POSEBNE FUNKCIJE

2.1. POTREBE ZA INFORMACIJAMA- KONSOLIDOVANI VLADINI RAÛNI

2.2. UPRAVLJANJE BUD@ETOM I JAVNIM FINANSIJAMA

2.2.1. POMO] UPRAVLJANJU BUD@ETOM

2.2.1.1. Odrìvost, vi{egodi{nje budètiranje

2.2.1.2. Planiranje budèta

2.2.1.3. Budètski ciklus i proces - trenutna situacija vezana za

pripremu i usvajanje budèta

2.2.1.4. Budètski ciklus izvr{enje budèta

2.2.1.5. Funkcija trezora u izvr{enju budèta

2.2.2. RAÛNOVODSTVO I IZVJE[TAVANJE

2.3. SVEOBUHVATAN KONTROLNI OKVIR ZA JAVNE FINANSIJE

2.3.1. TRENUTNA SITUACIJA I NIVOI KONTROLE U BIH

2.3.2. PRAKSA UNUTRA[NJE REVIZIJE

2.3.3. ZAHTJEVI I PREPORUKE

3. ANEKSI

ANEKS 1: TABELA SA PREPORUKAMA

ANEKS 2: TABELA PRAVNOG OKVIRA

ANEKS 3: KONSOLIDOVANI VLADINI RAÛNI CENTRALNE BANKE (PERIOD 1.1. - 30.9. 2004)

ANEKS 4: KRATKI PRIKAZ ELEMENATA RAZVOJA UNUTRA[NJIH KONTROLA

ANEKS 5: KRATKI PRIKAZ DALJIH RAZVOJA NA USPOSTAVLJANJU UNUTRA[NJE REVIZIJE

ANEKS 6: POSEBNI NALAZI I PREPORUKE ZA POJEDINE NIVOE VLASTI

100

100

100

100

102

104

108

109

112

112

113

113

114

118

119

119

119

119

120

121

129

131

137

138

139

143

146

150

150

154

155

158

160

161

1.1. TRENUTNI STATUS JAVNIH FINANSIJA NASPRAM POLITI^KE VIZIJE

1.1.1. Politi~ki okvir fiskalne i budètske politike

Sada{nji institucionalni i administrativni ustroj javnih finansija u BiH, {to u osnovi zna~i struktura zaupravljanje finansijskim resursima dràve i njihova upotreba na razli~itim nivoima vlasti, odraàva ustavnostanje i politi~ka ograni~enja - te usljed toga u velikoj mjeri:

Nedostatak administrativnih kapaciteta za rje{avanje relevantnih poslova vezanih za javne finansijena centralnom nivou koji su od zna~aja za sve nivoe vlasti i entitete radi njihovog odgovaraju}egekonomskog razvoja i prosperiteta

Nedostatak politi~kog okvira javnih finansija da bi se dosegao barem odre|eni nivo i zadovoljavaju}iu~inak me|uvladine saradnje radi dono{enja odluka i njihove implementacije

Nedostatak balansa u okviru odgovornosti u pogledu dodjeljivanja zadataka i prihva}ene raspodjelefinansijskih resursa: na centralnom nivou (dràva ili me|uvladin nivo), izme|u entiteta, pa naniè donivoa kantona i lokalnih vlada u sklopu dva pravno priznata entiteta.

Zbog sve ve}eg odgovaraju}eg ekonomskog prostora zasnovanog na proteklim postignu}ima, kao {to sucarinska politika i reìmi, te olak{ana trgovina, sve vi{e se osje}a nedostatak kapaciteta na centralnomnivou kojima se bavi na odgovaraju}i na~in uz makroekonomske kriterije i kriterije fiskalne politike, {to jedovelo do dono{enja odre|enog broja odluka koje se odnose na nove institucionalne i administrativnekapacitete, kao {to je slu~aj sa Upravom za indirektno oporezivanje i Upravnim odborom, gdje se u prvojfazi nastoji na centralnom nivou dalje definisati i razviti indirektno oporezivanje i ostale du`nosti.

Predstoje}e uvo|enje PDV-a nagla{ava potrebu za zna~ajnim pobolj{anjem kapaciteta koji }e zadovoljitipotrebe i podràti donosioce odluka u oblasti javnih finansija. I na centralnom (zbirnom nivou) i naentitetskom nivou, sporazum o politi~koj viziji i strate{koj uputi o bavljenju va`nijim makrofiskalnimpoliti~kim pitanjima, koji je u interesu svih entiteta, neophodan je i urgentan zadatak. On podrazumijevava`ne aspekte kao {to su prilago|eni okvir za reforme fiskalnih diskrecionih ovlasti, fiskalnudecentralizaciju i izjedna~avanje.

Tako|e, "uobi~ajeni" instrumenti generalno karakteristi~ni za javne finansije koji dobijaju podr{ku putemrelevantnih institucija i administrativnih jedinica zapravo su slabi ili uop{te ne postoje, po~ev{i od osnovnihzahtjeva za informacijama, kao {to je pouzdana finansijska statistika i podaci o fiskalnim agregatima. Zanadgledanje i analizu ekonomskih i fiskalnih razvoja, te za pripremu zajedni~kih odluka putem glavnihorgana zaduènih za politiku i upravljanje, potrebno je mnogo ja~e vodstvo, sredstva i administrativnikapacitet.

Nakon rje{avanja pravnih pitanja i osnove, analiziraju se zahtjevi centralnog nivoa i potrebe zaadministrativnom reformom, kao i kapacitet u pogledu odgovaraju}eg upravljanja javnim finansijama,uklju~uju}i glavne aspekte na nivou instrumentarija (makrofiskalni okviri, konsolidovani vladini ra~uni,ra~unovodstvo i izvje{tavanje, upravlja~ki informativni sistemi) i pitanje fiskalne decentralizacije iizjedna~avanja.

1.1.1.1. Pravna osnova

Pravni okvir u BiH relevantan za javne finansije pretrpio je odre|ene izmjene u skorijoj pro{losti i trebalobi ga nastaviti prilago|avati jer je to potrebno za okvir budèta u skladu sa zadacima koje je vladi postavilaEvropska komisija u sklopu "16 zadataka." Osim pojedinalnih ustavnih odredbi, zakon uglavnom uklju~ujebudètiranje i fiskalne aspekte/oporezivanje, te prikupljanje prihoda, te je jo{ uvijek nedovoljno razvijen upogledu sekundarnog zakonodavstva.


100STRANA


1. OP[TA PITANJA

Na nivou BiH - Zakon o finansijama BiH usvojen je 2004. godine i on obezbje|uje okvir budètskogprocesa na nivou BiH. Ovaj Zakon obuhvata i pravne nedostatke u uvo|enju nekoliko novih koncepataza BiH institucije, kao {to su a) vi{egodi{nji budètski okvir (Dokument o budètskom okviru) koji dajeupute za godi{nju raspodjelu sredstava iz budèta u srednjoro~nom okviru (2004-2007) i u skladu jesa sli~nim instrumentima u entitetima BiH pod imenom "srednjoro~ni okvir rashoda", b) vi{egodi{njikapitalni budèt za programe ulaganja, c) regulisanje procesa budètiranja putem definisanogkalendara za pripremu budèta, te poja{njenje i odre|ivanje uloge i aktivnosti Ministarstva finansija itrezora u ovom procesu

Na nivou RS - Zakon o budètskom sistemu RS - posljednji put aùriran u novembru 2003. godine,pruà budètski okvir za institucije RS. Iako postoje jasno definisani budètski kalendar i okvirneaktivnosti i uloga Ministarstva finansija, nedostaju vi{egodi{nji pristup budètiranju i vi{egodi{njikapitalni budèt za programe ulaganja,

U Br~ko Distriktu, Statut BD pruà pravnu osnovu za budètski proces. (^lan 43 - proces usvajanja,sadràj budèta i kriteriji izvje{tavanja). Statut implicite i eksplicite defini{e usvojeni budèt kaosveukupan limit i izmjene (pove}anje i smanjenje), koje treba izbalansirati u prihodima i rashodima(kompenzacija). Zakon o budètu Br~ko Distrikta BiH usvojen je u novembru 2001. godine i pruà~vrstu osnovu za budètski proces. On tako|e uklju~uje i kontrolu i reviziju budèta. Zakon defini{ekapitalne potrebe iz budèta (vi{egodi{nji program kapitalnih ulaganja Br~ko Distrikta). Glavnerazlike u Br~ko Distriktu odraàvaju se u Zakonu, gdje je Uprava prihoda zajedno sa Sektorom zabudèt i finansija zaduèna za bilans prikupljenih prihoda sa rashodima - zapravo djeluje kao Sektorza trezor u sklopu Ministarstva finansija. Me|utim, tu ne postoji srednjoro~ni okvir rashoda (SOR).Prihodi se planiraju na godi{njoj osnovi. Dobra postignu}a su metodologija budètskog procesa kojaje regulisana Pravilnikom za pripremu budèta, uklju~uju}i i nastojanja da se poveù rashodi saprogramima i vi{egodi{njim planovim ulaganja (vidi i odjeljak B II 1.4)

Glavni pravni okvir u FBiH - Federaciji (uklju~uju}i i kantone) je zastarjeli Zakon FBiH o budètima,dok novi nacrt Zakona o budètima tek treba biti usvojen. On }e uklju~ivati koncept srednjoro~nogokvira rashoda (kao {to je navedeno u Dokumentu o budètu). Koncept vi{egodi{njeg planiranjapro{iren je da bi uklju~io cjelokupnu sferu budèta, a od svih budètskih korisnika o~ekuje se dostavetrogodi{nje budètske zahtjeve (finansijske planove). Finansijski planovi uklju~uju procijenjeneteku}e rashode institucije (rashode za nadnice, dobra i usluge, te transfere) i planove kapitalnihulaganja za potrebe pojedina~nih institucija. Od budètskih korisnika traì se da poveù svoje rashodesa odre|enim programima koje pokre}u njihove institucije u skladu sa planovima razvoja irelevantnim zakonom. U osnovi to predstavlja prvi poku{aj da se u BiH razvije budètiranje zasnovanona programima.

Zakoni o izvr{enju budèta na svim nivoima vlasti slijede pojedine rashode iz budèta i daju posebne uputeza izvr{enje godi{njeg budèta.

Pozitivan pomak ogleda se u ~injenici da je zakon uskla|en za budètski kalendar na razli~itim nivoimavlasti (npr., relevantna vlada treba da usvoji Dokumente o budètskom okviru do 30. juna, a ministarstvafinansija trebaju poslati upute za korisnike do 1. jula).

Budu}i da zakoni obezbje|uju samo klju~ne datume procesa usvajanja budèta,napravljeni raspored i metodologija budètskog procesa iz Pravilnika Br~ko Distriktamogli bi posluìti kao primjer drugim nivoima vlasti da razviju svoj vlastiti detaljniraspored u skladu sa odredbama iz zakona.

Jedan od 16 zadataka postavljenih u studiji izvodljivosti Evropske komisije je "usvojiti i po~etiimplementirati zakon o budètu koji uklju~uje vi{egodi{nje planiranje i prognoziranje budèta".


101STRANA


Kao {to se moè vidjeti iz gore navedenog, FBiH mora usvojiti svoj nacrt Zakona iregulisati ova pitanja {to je prije mogu}e, a RS i BD moraju po~eti donositi amandmanena svoj zakon koji }e na adekvatan na~in uklju~iti ove zahtjeve.

1.1.1.2. Okvir fiskalne politike i fiskalne koordinacije

Noviji razvoji

Upravni odbor (Uo) BiH Uprave za indirektno oporezivanje (UIO) - uspostavljeni u decembru 2003.godine Zakonom o sistemu indirektnog oporezivanja, nadle`ni su za odluke o fiskalnoj politici - uograni~enoj mjeri i za oblast indirektnog oporezivanja (u osnovi carina, akciza i porez na promet, koji}e zamijeniti PDV). Ranije su odluke o fiskalnoj politici iz oblasti indirektnog oporezivanja neovisnodonosila entitetska ministarstva finansija i Uprava prihoda Br~ko Distrikta. Prikupljanjem porezaupravljale su tri zasebne porezne uprave i carinske slu`be.

Centralizacija }e pomo}i prevazilaènju razlomljene fiskalne situacije u BiH, koja je prije sveganegativna za jedinstven ekonomski prostor BiH, podsti~e prevare i korupciju, dovodi do ograni~enesaradnje i nedostatak saradnje, te uzrokuje preveliku administraciju za prikupljanje prihoda igeneralno omogu}ava utaju poreza. To }e omogu}iti dalje pruànje informacija potrebnih za fiskalnepodatke i njihovu analizu na centralnom nivou.

Odluke o fiskalnoj politici u oblasti direktnog oporezivanja u nadle`nosti su ministarstava finansijaFBiH I RS (Uprava prihoda Br~ko Distrikta).

Najve}i nedostaci

U {irem smislu fiskalne politike i njeneuskla|enosti sa makroekonomskimciljevima i upravljanjem, sistemu javnihfinansija nedostaje, posebno nazbirnom nivou, osnovna institucionalna iadministrativna podr{ka i sredstva zapra}enje ciljeva fiskalne odrìvosti.

Trenutno ne postoje institucionalni iadministrativni kapaciteti zaformulisanje i aùriranje politi~kogokvira zasnovanog na dogovorenomkonsenzusu o ulozi dràve i relevantnimnivoima dràvnog omjera, omjerimaporeza i ciljevima fiskalnog pritiska usrednjoro~nom i dugoro~nom okviru iuskla|enost sa makroekonomskimokvirom.

Formulisanje ciljeva fiskalne politike ikriterija odre|ivanja maksimumarashoda - na vi{egodi{njoj ili godi{njojosnovi, uklju~uju}i planove deficita iograni~enja da bi se reducirala fiskalna neizbalansiranost, uglavnom je obavljeno putem mehanizamakoordinacije koje je pokrenuo MMF sa predstavnicima relevantnih organa vlasti. Tako|e, MMF sluì ikao glavni koordinator i pregovara~ izme|u entiteta i dràve na postizanju sporazuma o finansiranjubudèta BiH i uticaju na pojedina~ne budète entiteta. Jedan od va`nijih ishoda ovih pregovora je


102STRANA


Austrijski program stabilnosti

Austrija se obavezala da }e postupati u skladu saobavezom iz ~lana 104 Sporazuma Evropske komisije ,tj. da ukupan javni deficit budèta ne}e prelaziti 36%njenog BDP-a. Austrijska federalna vlada, pokrajinskiorgani vlasti i lokalna vlast, koje predstavljaju posebnaministarstva finansija i sli~ne lokalne institucije, svakegodine u ljeto odràvaju pregovore da bi odredili ciljdeficita (npr., cilj nultog javnog deficita ili negdjeizme|u 3% i 0). Rezultati pregovora potom seuklju~uju u austrijski program stabilnosti(~etvorogodi{nji program), gdje federalna vlada,pokrajinski i lokalni organi vlasti odre|uju cilj koji jepotrebno ispuniti, kao i aktivnosti i du`nosti svakognivoa vlasti u periodu od ~etiri godine za postizanjezadatog cilja.

Program stabilnosti je fleksibilan ~etvorogodi{njiprogram, tj. ovi pregovori odràvaju se svake godine isvake godine odre|uju se detaljnije aktivnosti zanarednu fiskalnu godinu, a posljednja godinaprograma dodaje se programu. Aktivnosti iz socijalnogfonda tako|e su regulisane (ukoliko se to smatrapotrebnim) programom. Program je osmisliloFederalno ministarstvo finansija i on se aùrira svakegodine nakon pregovora.

uspostavljanje ciljeva konsolidovanog fiskalnog bilansa, te njegova raspodjela me|u razli~itim nivoimavlasti u BiH - ukupan deficit/omjer BDP-a i drugi definisani parametri, kao maksimumi ili ukupan dugi nova zaduènja u odnosu na procijenjeni kapacitet prihoda.

Imaju}i na umu komplesknu institucionalnu strukturu u BiH i preuzimanju gore navedene funkcije odMMF-a potrebno je da institucionalne procedure i administrativna podr{ka budu shva}ene kao stalnadu`nost. U ovom pogledu, Upravni odbor moe` se posmatrati kao "prete~a" budu}ih ambicija i zahtjevakoji }e okupiti sve minister finansija (uz mogu}i prethodni zasebni koordinacioni sastanak Federacijesa kantonima). Federalne dràve, kao {to su Austrija ili Njema~ka, oslanjaju se na koordinacionemehanizme i pravila kojim se jasno dogovaraju vi{egodi{nji makroekonomski okviri i op{ti planovideficita, uklju~uju}i i lokalne vlasti.

Saradnja sa niìm nivoima vlasti mogla bi se obavljati na entitetskom nivou, a dugoro~nicilj trebao bi biti pro{irenje mehanizama ~ime }e se u pregovore o fiskalnim ciljevima imaksimalnim rashodima u potpunosti uklju~iti svi nivoi vlasti. Vremenom bi trebaloisplanirati i pro{irenje vi{egodi{njeg pristupa.

Da bi se postigli ciljevi fiskalne odrìvosti, makroekonomska analiza mora postati efektivan i efikasandio administrativne strukture. Pitanje konsolidovanih vladinih ra~una je od velikog zna~aja uspecifi~nom ustavnom kontekstu BiH (vidi poseban dio u ovom poglavlju). Zapravo su administrativnikapacitet, te iskustvo i vje{tine u svim ministarstvima finansija ograni~eni da bi obezbijedili takvepodatke koji }e stalno biti aùrirani i to redovno i na pouzdan na~in ili da bi se konsolidovali podaci zazajedni~ki nivo.

Obe}avaju}e je {to su ministarstva finansija entiteta, BiH i BD odràla koordinacione sastanke da birazgovarali o budètskim ciljevima za 2005. godinu (uklju~uju}i budètski dio BiH u cjelokupnimprihodima).

Zanimljivo je ista}i da je sastav takvog "koordinacionog tijela" djelimi~no i sastav Upravnog odboraUprave za indirektno oporezivanje. Zapravo, zna~aj Upravnog odbora u odre|ivanju budètskih ciljevauklju~en je u ~lan 5 BiH Zakona o finansijama ~ime je Vije}e ministara uspostavilo vije}e za pravljenjenacrta Dokumenta o budètskom okviru (vi{egodi{nji okvir) za BiH institucije, a Upravni odbor UIOimenovan je za jednog od obaveznih ~lanova ovog vije}a.

Upravni odbor ve} postaje glavni organ za koordinaciju vezanu za fiskalnu politiku. Odbor zapravopriprema zakon vezan za ovo pitanje. Uzev{i u obzir ~lanove ovog odbora, mogu}e ga je posmatrati kaoglavni forum za budu}e pregovore i institucionalne razvoje saradnje me|u vladama da bi se osiguralimakroekonomski i fiskalne strate{ke du`nosti u BiH na zajedni~kom nivou.

Potrebno je ista}i potencijalni zna~aj budu}e administrativne jedinice Upravnog odbora,makroekonomske jedinice koja }e obezbje|ivati analizu, strate{ke savjete i koja }e davati svojedoprinos konsolidovanim fiskalnim podacima BiH. Koordinacioni mehanizam i dono{enje odlukaputem "Nacionalnog fiskalnog vije}a (NFC)" - koje u osnovi zahtijeva prisustvo ministara finansija kaonjegovih ~lanova i premijera kao ~lanova na klju~nim pregovorima, svakako }e doprinijeti da svakipostignuti sporazum ima svoju teìnu.

@eljeno pro{irenje aktivnosti Upravnog odbora (i funkcije NFC) moè zahtijevati pravne promjene,ukoliko se osnova ~lana 1 Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja, koja kao glavni cilj Uprave zaindirektno oporezivanje (Upravnog odbora) defini{e doprinos cjelokupnoj makroekonomskojstabilnosti i finansijskoj odrìvosti BiH, RS, FBiH i BD, pokaè nedovoljnom. Da bi se pomogao ovajproces, potrebno je pro{iriti integraciju neophodnih aktivnosti u sklopu razli~itih ministarstavafinansija i njihovih administrativnih kapaciteta. Nedostatak osoblja za makroekonomsku analizuglavno je pitanje koje je potrebno rije{iti u ovom kontekstu.


103STRANA


MMF je zatraìo zajedni~ki rad makrojedinice i sektora za budèt resornih ministarstava finansija na vi{emupravlja~kom i izvr{nom nivou. Najbrì na~in na koji bi se ovo moglo zapo~eti i organizovati omogu}avamakrojedinici Upravnog odbora da sazove periodi~ne sastanke tehni~kog osoblja ministarstava finansija ida zajedno rade na pomo}i Nacionalnom fiskalnom vije}u (tj. mehanizmu).

1.1.1.3. Zahtjevi na centralnom nivou - makrofiskalni okviri i konsolidovani vladini ra~uni

U pogledu institucionalnog i administrativnog uticaja neophodnog i odgovaraju}eg makroekonmskog upravljanjai blisko veznog upravljanja javnim finansijama, sljede}i pristup koji je generalno karakteri{e praksu u zemljama~lanicama Evropske unije postepeno bi morao potpomo}i odgovaraju}i administrativni kapacitet u BiH:

Konceptualni i normativni nivo:

Kapacitet da se formuli{e va`nija dugoro~na strategija razvoja i zaposlenja, uklju~uju}i sektorske strategije >makroekonomski okvir (srednjoro~no) zasnovan na makroekonomskoj analizi > makroekonomski ciljeviizvedeni iz toga > na primjer srednjoro~ni finansijski okvir zasnovan na maksimumima glavnih fiskalnihagregata zasnovanih na pretpostavci i putu za finansijsku odr ivost (dràvni omjer, omjer poreza i pritisak, deficit,ciljevi duga i zadu ivanja > zasnovano na prognozama prihoda i ciljevima za budètske/fiskalne deficite/netokreditiranje i indikatore duga (ukupan dug, novi dug, omjer duga (%od BDP-a) ili omjer servisiranja duga(servisiranje duga/omjer BDP-a) > kao osnova za pobolj{anje ve} postoje}eg srednjoro~nog okvira rashoda -koji je, onoliko koliko je to mogu}e, obavezuju}i putem fiksnih nivoa rashoda za trogodi{nji i ~etvorogodi{nji periodu sklopu SOR-a - na ukupnom planu i nadle`na ministarstva /glavne organizacije koje se bave budètom >diferencijacija po vladinim nivoima/entitetima > koherentna veza izme|u vi{egodi{njih budètskih maksimumaSOR-a i godi{njih izdvajanja > ra{~lanjivanje po programima i razlli~itim oblicima odvajanja (globalne obaveze),odvajanja za obaveze, gotovinska izdvajanja) - zasnovano na budètskim principima i fiskalnim pravilima kojiosiguravaju balans izme|u budètske i fiskalne discipline i potrebne fleksibilnosti u izvr{enju budèta.

Instrumenti na izvr{nom nivou

Upravljanje prihodima i rashodima u skladu sa ciljevima, ograni~enjima, okvirima i pravilima > uzpomo} stalnih instrumenata planiranja budèta > izvedeni iz njih su pravljenje budètskih nacrta za


104STRANA


Dijagram - Makrofiskani okviri - Konsolidovani vladini ra~uni

Dugoro~na strategijarazvoja i zaposlenja Makroekonomski okvir Mackrofiskalni okvir

Srednjoro~ni okvir rashoda

Vi{egodi{nji budètskimaksimumi SOR-a igodi{nja odvajanja

Upravljanje prihodima Irashodima

Cjelokupan sistem Planiranjabudèta

Priprema budèta

Priprema budèta

Priprema budèta

Upravlja~ki informacionisistemi

Konsolidovani vladini ra~uni

Srednjro~ni finansijskil okvir Diferencijacija Po nivoimavlastima/entitetima

(2) Instrumenti na izvr{nom nivou:

Ra~unovodstvo i izvje{tavanje

(1) Konceptualni i normativni nivo:

pripremu budèta u razli~itim fazama i instrumenti za usvajanje i nadgledanje > diferenciranoupravljanje budètom za izvr{ne funkcije - budètski korisnici (funkcija ovla{}ivanja) i trezorskejedinice (isplata/ra~unovodstvo), dijele pro{irene instrumente javnog ra~unovodstva i izvje{tavanja,upravlja~ke informacione sisteme za javne finansije/finansijsko upravljanje na zbirnomdecentralizovanim nivoima.

Iz nalaza ovog pregleda detaljnije opisanog u pojedina~nim odjeljcima jasno je da uprkos odre|enimuspjesima pravne osnove i prakse (posebno reforme trezora), reforma javne uprave u oblasti sistemajavnih finansija tek je na svojim po~ecima i nailazi na ozbiljna ograni~enja kapaciteta unezadovoljavaju}em institucionalnom okruènju.

Jedno od prvih pitanja koje treba obraditi su pouzdane informacije i obrada informacija za finansijskepodatke potrebne za finansijsku i budètsku politiku. U ovom pogledu, a ~ak I vi{e u kontekstu BiH sanjenom kompleksnom strukturom vlasti - cjelokupnim dràvnim nivoom, entitetskim vertikalnim Ihorizontalnim upravljanjem, korisno je prikazati zna~aj konsolidovanih vladinih ra~una (KVR), ~ija jeelaboracija jedan od 16 zadataka studije izvodljivosti Evropske komisije.

Trenutna situacija u vezi sa KVR u BiH

Centralna banka (Cb) je institucija u BiH koja sakuplja sve relevantne informacije i izdajekonsolidovane podatke za vladine finansije na osnovu metodologije MMF-a za vladinu finansijskustatistiku (VFS) i kodove (vidi primjer za period 1/1 - 30/09 2004 - aneks 2).

Op{tine trenutno nisu uklju~ene u VFS Centralne banke. Smatra se da bi pod ovakvim okolnostimaprikupljanje podataka od op{tina zahtijevalo nesrazmjerno veliko posve}ivanje vremena i ulaganjeresursa u odnosu na njihov ograni~en udjel u javnoj potro{nji. Nadalje, Direkcija za ceste nije uklju~enajer se smatra javnim preduze}em koja ne}e biti zadràno.

U skladu sa op{tim pojmom "konsolidovana vlada" konsolidovani izvje{taji o javnim ra~unima uslu~aju BiH, uklju~uju vlade BiH, entiteta, kantona i Br~ko Distrikta i podatke za penziono izdravstveno osiguranje, fond za nezaposlene i dje~iju za{titu na razli~itim nivoima vlasti. Oviizvje{taji bili su na raspolaganju za 2002., 2003. i 2004., godinu. Godine 2004., Centralna banka po~elaje praviti tromjese~ne izvje{taje.

Glavni problemi vezani za prikupljanje podataka odnose se na nedostatak uskla|enih standarda,ra~unovodstvenih klasifikacija i kodova na razli~itim nivoima vlasti i ka{njenje zbog obezbje|ivanjakonsolidovanih podataka putem entitetskih ministarstava finansija.

Kratak prikaz o zna~aju i na~inu napretka KVR

Konsolidovani vladini ra~uni, koji se obi~no uspostavljaju na godi{njoj, tromjese~noj (i sve vi{e namjese~noj osnovi) neophodan su instrument statisti~kog i finansijskog izvje{tavanja radi ispunjavanjamakroekonomskih zahtjeva - monetarnih, a posebno zahtjeva fiskalne politike. Obezbje|ivanje mjeraza finansijsku poziciju javnog sektora u obliku konsolidovanih klju~nih fiskalnih agregata ima vi{enamjena za ekonomsku i fiskalnu analizu za podr{ku makrekonomskom upravljanju i upravljanjujavnim finansijama, te relevantnog dono{enja odluka. U skladu s tim, postoji veliki broj korisnika ujavnom i privatnom sektoru.

Kombinovanje finansijskih ra~una razli~itih nivoa vlasti stvara zbirnu finansijsku statistiku koja nijeudvostru~ena i omogu}ava pore|enje izme|u vlada. Statisti~ki okvir javnog sektora mora uklju~iti sveinstitucionalne jedinice koje kontroli{e i najve}im dijelom finansira vlada(e). Ono {to je potrebnorazmotriti, posebno u slu~aju kada svaka vlada ili organ drì svoje ra~une da sluè svojoj svrsi, jesteprimjena jednakih pravila i procedura na finansijske podatke vlade: u protivnom oni se ne mogu ni


105STRANA


kombinovati ni upore|ivati. Da bi se zaista izvr{ila konsolidacija za odgovaraju}e KVR, va`na susljede}a dva aspekta >

naj{ire mogu}e uklju~enje

dovoljan nivo standardizovanih ra~unovodstvenih pravila.

KVR je osnovni standard za periodi~ne (tromjese~ne) procjene vladinog sektora vezanog za dràvnera~une.

U ovom pogledu korisno je ukazati na odredbu Vije}a (Evropska komisija) br. 2223/96 o evropskomsistemu dràvnih i regionalnih ra~una u Zajednici (ESA 95). Ona sadrì okvir zajedni~kih standarda,definicija, klasifikacija i pravila ra~unovodstva za sastavljanje ra~una zemalja ~lanica potrebnih zaispunjenje statisti~kih zahtjeva Zajednice da bi se dobili rezultati uporedivi me|u zemljama ~lanicama:uklju~uju}i odredbe za finansijske ra~une op{te vlasti. Slijedom prethodno navedenih ideja i kaoorijentacija za kriterije koje je potrebno ispuniti prije pristupanja, stvarne razlike u upotrebi budètskihklasifikacija i ra~unovodstvenih metoda i principa u entitetima dovode do problema jednakih onima kojisu ranije postojali u zemljama ~lanicama prilikom sortiranja finansijskih podataka koji nisu uporedivi.Problem koji BiH treba da rije{i je ~injenica da se primarni podaci ne mogu prikupiti i konsolidovati beznestvarnih napora (kombinovanih i koherentnih istovremeno) ukoliko se ra~unovodstvene metode iprakse u velikoj mjeri razlikuju u pogledu klasifikacije rashoda i stavki, te u pogledu skupljanjapodataka na gotovinskoj osnovi, modifikovanoj gotovinskoj osnovi i na djelimi~no obra~unskoj (ponastanku obaveze) osnovi. Nepotrebno je spominjati da finansijsko izvje{tavanje u kontekstuprocedura finansijskog nadgledanja u EMU mora slijediti uskla|ene standarde.

Bitni dio "Acquis-a" moè posluìti kao srednjoro~ni i dugoro~ni standard za BiH i ponuditi vodstvo zapostepeno prilago|avanje ra~unovodstvenih pravila i prakse, finansijske statistike, kao i pro{irenogdjelokruga KVR i relevantnih akcionih planova potrebnih na kratkoro~nom planu. (Vidi dio 2.2.3 poddijelom 2 o Posebnim funkcijama). Ovo je posebno slu~aj sa podacima na obra~unskoj (po nastankuobaveze) osnovi i ra~unovodsvenim kriterijima, koji povezuju finansijske transakcije sa ekonomskimperiodima, a ne sa vremenskim periodom relevantnih gotovinskih tokova i njihovim registrovanjem.Samo na ovaj na~in javni deficiti mogu postati uporedivi, a konsolidovani podaci mogu se izdati.

Pod ovakvim okolnostima u BiH, Centralna banka mora se oslanjati na samu sebe da bi predo~ila KVRad hoc metodom radi konsolidacije podataka iz razli~itih entiteta i sa razli~itih nivoa vlasti, {to je dug ispor proces i nije ba{ pouzdan jer se primarni podaci pohranjuju putem razli~itih klasifikacionih stavkii ra~unovodstvenih metoda. êsto procijenjivani parametar i kriteriji vjerodostojnosti moraju posluìtikao sredstva konsolidacije zbog neuporedivosti podataka i u dosta slu~ajeva nepostojanja podataka.Osim toga, nepostojanje ili razlike u upotrebi aplikacija informacionih tehnologija i sistema neomogu}ava jednostavan prelazak sa razli~itih klasifikacija u upotrebi na jedinstvenu i konsolidovanuverziju podataka.

Uvo|enje trezora i reforma trezora unaprijedlo je ra~unovodstvenu praksu i praksu izvje{tavanja.Me|utim, za potrebe KVR, nepostojanje ili razli~ita upotreba koncepata za potraìvanja od du`nika,obaveze prema povjeriocima i ra~unovodstvo na osnovu obaveza ne olak{avaju sakupljanje podatakana uporedivi na~in u javnom sektoru u entitetima. Tretiranje aktive i pasive u skladu sa praksomobra~unskog ra~unovodstva je po~elo, ali se ne moè smatrati uspje{nim u svim entitetima i niìmnivoima vlasti, te je zajedno sa razli~itim napretkom u budètiranju zasnovanom na gotovini ira~unovodstvenoj praksi pre{lo na modifikovanu gotovinsku osnovu i djelimi~nu obra~unsku osnovu,te je to jo{ jedna potreba koju treba rije{iti radi pouzdane konsolidacije finansijske statistike za vladinsektor.

Postupanje u skladu sa me|unarodnim ra~unovodstvenim standardima (ISA i IPSAS) je dugoro~anzadatak, koji je sa sada{njim kapacitetima i ograni~enim iskustvima i vje{tinama te{ko izvr{iti i nije


106STRANA


primarno rje{enje pitanja KVR.

Mogu}i na~in na koji se mogu dobiti uporedivi podaci na primarnom nivou bio bi uvo|enjestandardizovanog kontnog plana u BiH vladi, uz uskla|ene veze za budètskim klasifikacijama uupotrebi.

Zapravo, glavni problem nije koji }e se nivo vlade morati okrenuti standardizovanoj praksi ura~unovodstvu, ve} je, kao prvo, va`no razviti temeljitu ra~unovodstvenu praksu i praksu izvje{tavanjasa dna ka vrhu, koja }e omogu}iti davanje pouzdanih podataka, a ~ije odsustvo djelimi~no obja{njavatrenutnu nekonzistentnost. Ra~unovodstvo je zanemarena oblast javnih finansija, {to obja{njavaka{njenja u sortiranju i isporuci podataka. Sakupljanje podataka za sortiranje konsolidovanih vladinihra~una ne moè se posmatrati kao zasebna radnja, za koju je svaki put potrebno mnogo relevantnogosoblja, ve} se mora oslanjati na dovoljno razvijenu kulturu ra~unovodstva i izvje{tavanja, koja je uvelikoj mjeri zasnovana na podr{ci informacione tehnologije.

Tek tada metodolo{ka prilago|avanja podataka i njihova konsolidacija mogu postati rutinski zadatak;pod uslovom da je minimalan broj ra~unovo|a ili finansijskih statisti~ara upoznat sa relevantnimkonceptima.

"Konsolidacija" obuhvata veliki broj radnji da bi se prezentovala statistika za niz vladinih jedinica kaoda su jedinstvena jedinica. U BiH to je komplikovano zbog ~injenice da, na primjer, nije pitanje samoeliminacije svih transakcija i odnosa du`nika i povjerioca u op{tem vladinom sektoru i njegovimpodsektorima, ve} da se svaki put u ustavnom kontekstu suo~avamo sa "unutra{njom" op{tom vladomsvakog entiteta i relevatnih zadataka konsolidacije.

Strate{ko usmjerenje u narednim godinama na ve}u blagovremenostst, pouzdanost i {iru uklju~enostKVR vezano za zahtjeve fiskalne politike BiH u skladu sa iskustvima i reformatorskim planovima EU 15i novih zemalja ~lanica, ukazuje na razmatranje sljede}ih aspekata izgradnje kapaciteta u javnojupravi:

Poja{njenje modela javnog ra~unovodstva (u naj{irem smislu ra~unovodstva i izvje{tavanja,uklju~uju}i finansijsko izvje{tavanje, vidi dio 1.1.1.4 za vi{e detalja)

Strategija sektora ljudskih resursa za promovisanje dovoljnog broja profesionalnih ra~unovo|a

Promjena vlasni{tva vezano za nadle`nost nad KVR sa Centralne banke - kao {to je ukazano uprvom koraku ka makroekonomskoj jedinici UIO, a potom ka centralnim sektorima za finansije nazajedni~kom nivou u skladu sa osiguranjem dràvnih ra~una u statisti~kim institucijama

Me|uinstitucionalne i me|uvladine radne grupe koje }e unaprijediti iskustva i vje{tine i odredbe.

[to se ti~e posljednjeg aspekta i usljed velikog broja dobavlja~a podataka (direktnih i indirektnih), kao{to su organizacije vezane za budèt na svim nivoima (budètski korisnici), jedinice trezora,vanbudètska sredstva, statisti~ke jedinice, najve}i prioritet je pove}anje kapaciteta za prvukonsolidaciju podataka u sklopu entiteta. Trenutno postoji veliki vremenski interval u dostavi podatakaod prvog nivoa do ministarstava finansija, {to uti~e na dostavu podataka Centralnoj banci, koja jezapravo nadle`na za sortiranje konsolidovanih vladinih ra~una

1.1.1.4. Upravlja~ki informacioni sistemi i klju~na uloga ra~unovodstva i izvje{tavanja za javnefinansije

Potrebe za informacijama u javnim finansijama i finansijskom upravljanju postale su sve ve}e tokomprotekle decenije u mnogima zemljama, uklju~uju}i i zemlje ~lanice Evropske unije - i novim i starim~lanicama, kao posljedica orijentacije isporuke javnih usluga kojim se èle posti}i rezultati, a i kaoposljedica upravljanja orijentisanog ka rezultatima. U oblasti javnih finansija moè se spomenuti


107STRANA


reformatorski plan i program i nastojanja da se postigne napredna praksa javnog ra~unovodstva iizvje{tavanja ~iji je cilj podr{ka u~inkovitog buètiranja, ra~unovodstva finansijskog upravljanja,podr{ka trezora i upravljanje dugom, a izme|u ostalog i praksa obra~unavanja po nastanku obaveze urazli~itoj mjeri u skladu sa me|unarodnim ra~unovodstvenim standardima, kao pto su IPSAS:Me|unarodni standardi ra~unovodstva javnog sektora koje je objavio Me|unarodni savez ra~unovo|a(IFAC) I vodio putem svog Odbora javnog sektora (PSC). Sli~no tome, u EU, zahtjevi za EMU, potreba zauskla|enim dràvnim ra~unima i standardizovanoj praksi finansijske statistike, op{ti podaci vlade zaglavne finansijske agregate, procedure finansijskog nadgledanja, relevantno izvje{tavanje o podacimao deficitu/neto kreditiranju i njihove komponente u javnim prihodima i rashodima imaju veliki uticaj napraksu javnog ra~unovodstva i u stanju su da daju informacije potrebne za ekonomske statistikevladinog sektora zasnovane na principu obra~unske osnove(ESA 95, pravna osnova kao odredba Vije}aobavezuju}u za sve zemlje ~lanice EU - vidi dio 2, 2.2.3).

Trenutna situacija u BiH

Glavna poruka 1 je da zapravo ne postoji politi~ki okvir i strate{ki fokus da se iznese koherentanmodel javnog ra~unovodstva uz dovoljnu standardizaciju za sve nivoe vlasti i vladine slu`be. Naporikoji se preduzimaju u ovoj oblasti raspr{eni su po razli~itim istragama i drugim radnjama.

U ovom pogledu zna~ajno je da novi Zakon o ra~unovodstvu, iako uklju~uje sva "pravna lica" iimplementaciju me|unarodnih ra~unovodstvenih standarda ne uklju~uje eksplicite standarde javnogra~unovodstva kao {to su IPSAS ili posebni zahtjevi - bar na~elno, {to je obi~no dio primarnih zakona.


108STRANA


Dijagram - javne finansije - Ra~unovodstvo i izvje{tavanje

Model Javnog ra~unvodstva

IT podr{ka zara~unovodstvo i

izvje{tavanje sve nivoe

Upravlja~ki informacionisistem za javne finansije

Institucije i uprave (davalac i korisnik)

Zajedni~ki nivo

Entiteti

Lokalna vlast

Nivo II

Nivo III

Nivo I

BiH me|uvlade

FBiH RS BD

Kantoni

Dràvni nivo

Budètsko (Appropriation)ra~unovodstvo,

Ra~unovodstvo obaveza

Ra~unovodstveni kodovi

Ra~unovodstvo nov~aneosnove, akrualno,finansijskog upravljanja

Izvje{tavanje

Veze sa finansijskomstatistikom i finansijskimizvje{tavanjem

Sistem glavne knjige trezora

Vi{egodi{nji, godi{njipodaci

Konsolidovano (KVR)BudètTrezorPorez, carinaSocijalne naknadeLokalna vlastDrugo

Napomena: trebalo bi sekoristiti kao relevantno nasvim nivoima Integracija sistema ili

veze za

Centralizovan

Podaci zara~unovodstvo iizvje{tavanjeIntegracijasistema

vertikalan

horizontalan

Iako je me|unarodna ra~unovodstvena praksa sve vi{e zasnovana na praksi privatnog sektora,posebne potrebe vlade jednako su obra|ene. Zajedno sa reformom trezora implementiranom u BiHentitetima, do{lo je do odre|enog napretka u praksi budètskog ra~unovodstva, te ra~unovodstva pogotovinskoj osnovi i izvje{tavanja. Na primjer, uvo|enje sistema glavne knjige trezora ili barem glavneknjige i prvog niza instrumenata za podatke na obra~unskoj osnovi (po nastanku obaveze) podrazumijevada su pravovremeni i pouzdani podaci sve vi{e na raspolaganju za zahtjeve finansijskog upravljanja. Biloje mogu}e pro{iriti izvje{tavanje potrebno za fiskalnu i budètsku politiku na zahtjeve makrofiskalnogupravljanja. Me|utim, nije postojala ni minimalna saradnja, {to je dovelo do najmanje mogu}e upotreberazli~itih budètskih klasifikacija i razli~itih razvoja ra~unovodstva i izvje{tavanja, izme|u i unutar entitetai dràvnog nivoa. Zbog toga se sve vi{e osje}a nemogu}nost obezbje|ivanja konsolidovanih podatakaneophodnih na zajedni~kom nivou u mnoge svrhe. Sinergije tehni~ke pomo}i me|unarodne zajednicetrenutno se ne mogu posti}i na na~in na koji se reforme provode u ovoj oblasti.

Kao glavnu poruku 2, moèmo navesti: Izgradnja kapaciteta u javnoj administraciji da bi seomogu}io dovoljno veliki broj dobro edukovanih i obu~enih javnih ra~unovo|a i finansijskihrukovodilaca dobro upoznatih sa ra~unovodstvom I izvje{tavanjem mora biti zasnovano naodre|enom broju preduslova koje treba ispuniti u prvoj instance, na sljede}i na~in:

Poja{njenje koncepta èljenog modela javnog ra~unovodstva:

Djelokrug i sadràj budètskog (izdvajanja-) ra~unovodstva za budètiranje i upravljanjebudètom, uklju~uju}i razli~ite klasifikacione vrste, ra~unovodstvo na osnovu obaveza, praksura~unovodstva nov~ane osnove i modifikovane nov~ane osnove

Opcije generalne upotrebe kontnog plana na svim nivoima uklju~uju}i budètske korisnike injihovu integrisanu vezu sa budètskim klasifikacijama

Odre|ivanje izbora u vezi sa postepenom implementacijom sistema obra~unavanja po nastankuobaveza i me|unarodnih standarda

Strategija informacionih sistema i predodre|enje strategije implementacije IT podr{keneophodne za ra~unovodstvo i izvje{tavanje, koja uklju~uje sve aspekte upravlja~koginformacionog sistema za javne finansije, pravljenje finansijske statistike i finansijskoizvje{tavanje zasnovano na javnom ra~unovodstvu i instrumentima izvje{tavanja, kao i osnovninivo podr{ke kompjuterizovanog ra~unovodstva u javnim ustanovama i slu`bama.

Dalji razvoj glavnih aspekata koji se odnose na ra~unovodstvo i izvje{tavanje dati su u dijelu 2.2.3.

1.1.1.5. Politi~ki aspekti sakupljanja prihoda i isplate sredstava

Trenutna situacija vezana za du`nosti sakupljanja prihoda i isplate sredstava

Na osnovu ustavnih odredbi o fiskalnim diskrecionim ovlastima i Zakona o sistemu indirektnogoporezivanja u Bosni i Hercegovini (usvojenog 29. decembra 2003. godine), sakupljanje prihodapodijeljeno je izme|u pojedinih vlada na sljede}i na~in za razli~ite poreze i carine:

BiH Uprava za indirektno oporezivanje (UIO) nadle`na je za sakpljanje carine, akciza, putarina izakciza na naftne derivate i trenutno porez na promet proizvoda koji su podlo`ni akcizama. Sakupljanjeprihoda centralizovano je na jedinstvenom ra~unu kojim upravlja UIO, a sredstva se raspore|ujuizme|u BiH, entiteta i BD u skladu sa dogovorenom formulom. UIO ima svoje sjedi{te u Banja Luci i~etiri regionalna ured u BiH.

Porezne uprave entiteta i Br~ko Distrikta trenutno su nadle`ne za sakupljanje poreza na prometdobara i usluga (izuzev za porez na promet na proizvode podlo`ne akcizama), te za skupljanje direktnihporeza. Trenutno direktni porezi predstavljaju manje zna~ajne prihode za javni sektor.


109STRANA


Porezna uprava Republike Srpske ima sredi{nji ured u Banja Luci i posluje putem 7 regionalnihureda i 47 podru`nica koje su us vojstvu poreznih slu`bi koje posluju direktno sa poreznimobveznicima.

Porezna uprava Federacije BiH u skladu je sa ustavnom strukturom Federacije Bosne i Hercegovinesa sredi{njim uredom u Sarajevu i 10 kantonalnih ureda u svakom kantonu. Kantonalni uredi poslujuputem podru`nica i pokrivaju ve}e op{tine ili nekoliko manjih op{tina zajedno.

Porezna uprava Br~ko Distrikta I skladu sa teritorijom na kojoj posluje ima prili~no centralizovanustrukturu za ubiranje poreza pod nadzorom Uprave prihoda

Sve porezne uprave dobile su pomo} od CAFAO-a i USAID TAMP projekta u procesu modernizacije ireorganizacije koje su trajale nekoliko godina. Proces je dobio na snazi uvo|enjem novog uskla|enogzakona o poreznoj upravi na svim nivoima vlasti od kraja 2001. godine i poloviine 2002. godinepove}avaju}i ovlasti poreznih uprava u ubiranju poreza, posebno u vezi sa aspektima primjene.

Prihodi drugih institucija u sklopu javne uprave za pruène usluge (izdavanje paso{a, regulatorniprihodi, sudske takes, itd.) centralizovani su putem jedinstvenog trezorskog ra~una na pojedina~nimnivoima vlasti.

Uvo|enje PDV-a i njegov uticaj

Uvo|enje PDV-a i ukidanje poreza na promet o~ekuje se u fiskalnoj 2006. godini. Uprava za indirektnooporezivanje bi}e nadle`na za prikupljanje PDV-a u cijeloj BiH.

Budu}i da je UIO nova institucija stvorena spajanjem carinskih uprava ona prolazi neophodan procesrestrukturiranja da bi mogla u~inkovito da izvr{i svoje obaveze. Trenutno se odvija zapo{ljavanje ipreuzimanje zaposlenika iz entitetskih poreznih uprava da bi se spremilo za uvo|enje PDV-a. Ta~andatum uvo|enja PDV-a jo{ uvijek je pod znakom pitanja jer prema Zakonu o PDV-u on bi trebao bitiuveden 1. jula. Prema mi{ljenju Upravnog odbora Uprave za indirektno oporezivanje, UIO ne}e mo}iobaviti svoje du`nosti sve do 1. januara 2006. godine. Osim toga, potrebno je uloìti zna~ajne napore dabi se porezni obveznici informisali i educirali na odgovaraju}i na~in, jer administracija vezana za PDV,isplate i ubiranje nisu jednostavan zadatak ni za UIO ni za porezne obveznike.

UIO trenutno dobija pomo} od CAFAO-a za strukturisanje UIO i pripremu za uvo|enje PDV-a.Restrukturisanje tako|e uti~e na postoje}e porezne uprave u entitetima jer }e dio njihovih radnika bitipreba~en u Upravu za indirektno oporezivanje. Nove strukture porezne uprave baci}e novo svjetlo naubiranje direktnih poreza, koji su dosad bili zanemarivani, jer je fokus bio na "ve}im" porezima", kao{to su porez na promet i akcize.

Potrebno je uspostaviti nove, efektivnije i efikasnije strukture pojedina~nih poreznih uprava uz poèljniefekat smanjenja broja zaposlenih, a trebale bi biti uspostavljene u skladu sa reformama glavnihdirektnih poreza - poreza na li~ni dohodak, poreza na trgova~ka dru{tva i poreza na imovinu. Potrebnisu i znatni programi obuke za porezne inspektore i priprema poreznih obveznika u ovoj oblasti.

Centralizacija prikupljenih prihoda za novi PDV putem jedinstvenog ra~una, s formalne ta~ke gledi{tazahtijeva da nakon uvo|enja PDV-a budu uspostavljene nove {eme isplata za krajnje korisnike. Na~iniisplata i njihova u~estalost moraju se posmatrati neovisno od potrebne nove formule podjele prihoda.Zapravo, postoje}a formula podjele prihoda bi}e u velikoj mjeri zastarjela. Raspodjela PDV-a nakratkoro~nom, srednjoro~nom i dugoro~nom planu ne moè se vi{e odre|ivati, na primjer u skladu satrenutno postoje}im primicima poreza na promet i njihovom pripadanju pojedinim vladama, koje suprikupile prihode iz ovog poreza. Svaka zna~ajna fiskalna decentralizacija i fiskalno izjedna~avanjemora biti zasnovano na racionalnom i objektivnom nizu kriterija fiskalne politike, koji se trenutnorazmatraju. Tek tada i nakon odre|ivanja ekonomskih i politi~kih kriterija, principa i parametara za


110STRANA


podjelu prihoda, mogu se detaljno razraditi sporazumi o mehanizmu podjele prihoda I u skladu saklju~nim indikatorima koji se obi~no ra~unaju za podjelu prihoda.

Posmatraju}i PDV kao, na primjer, glavni porez i u odnosu na ekonomski prostor i carinsku teritoriju,njegova distribucija vladama u BiH ne moè slijediti isklju~ivo principe "porijekla" ili "odredi{ta" ni uslu~aju ubiranja unutra{njeg PDV-a niti primitka PDV-a na uvoz, jer se mogu ex-ante desiti iskrivljenii nepravedni, te ekonomski nepoèljni efekti.

U velikoj mjeri se osjeti nedostatak kapaciteta za potrebne analize uticaja i pouzdani podaci zasimuliranje rezultata razli~itih podjela prihoda. Pripremne studije vezane za ovo pitanje jo{ uvijek susuvi{e na akademskom nivou i moraju se dalje razviti da bi se pripremilo dono{enje odluka u ovojklju~noj i osjetljivoj finansijskoj oblasti.

Politi~ki aspekti prikupljanja prihoda

Dalji napredak reforme javne uprave u oblasti javnih finansija prakti~no je nemogu} bez reformi ufinansijskim odnosima me|u vladama. To se posebno odnosi na pirkupljanje prihoda i progress koji jepotreban u poreznim upravama.

Prethodne procjene institucija Bretton Woods jasno su ukazale na glavna strate{ka pitanja koja se una{em kontekstu mogu rezimirati u 5 osnovnih na sljede}i na~in:

(1) Poja~ati centralnu ulogu dràve i ovlasti u ekonomiji, te poja~ati koordinaciju fiskalnih politika u interesusvih vlada; ovo ima smisla jedino ako se implementira adekvatan okvir za fiskalnu decentralizaciju ifiskalno izjedna~avanje koji }e obuhvatiti sve relevantne vertikalne i horizontalne aspekte upravljanja

(2) Budu}i da trenutno dràvni nivo nema dovoljno ovlasti, {to podrazumijeva skromne i neadekvatnefinansijske kapacitete, potrebna je bolja upravlja~ka struktura me|u vladama sve dok osuda postoji a)da bi se prevazi{la ova ograni~enja u sklopu sporazuma DPA i b) potrebno je odràvati ili nepoja~avatiulogu javnih sektora u ekonomiji

(3) S globalnog gledi{ta sada{nja raspodjela resursa i prikupljenih prihoda na teritoriji BiH ne omogu}avaizbalansiraniju efikasnot raspodjele a) da bi se finansijski resursi upotrijebili pravednije, b) i da se pove}aefikasnost isporuke usluga javnog sektora da se resursi dodijele razvojnim prioritetima.

(4) Nedostatak finansijskog balansa postoji na svim nivoima - na vertikalnom i horizontalnom aspektu oddràve do kantona i lokalne vlasti kao posljedica nerije{ene podjele du`nosti i relevantne raspodjeleresursa, posebno na podentitetskim nivoima i moè se smanjiti jedino kompleksnim novim balansomformule diskrecionih fiskalnih ovlasti i podjele prihoda. Poku{aji RS i Tuzlanskog kantona da pobolj{ajusituaciju vezanu za nedostatak balansa putem aran`mana podjele prihoda sa lokalnim vladama nisudovoljni i zapravo se time ne postiè horizontalno i vertikalno izbalansiran sistem u sklopu njihovenadle`nosti.

(5) Ekonomske prednosti reforme vezane za PDV bi}e manje i izvor stalnog potencijalnog sukoba ciljevaizme|u ekonomskih faktora, ukoliko uvo|enje reforme nije pra}eno jasnim okvirom migracije nakratkoro~nom, srednjoro~nom i dugoro~nom planu sa zastarjelog sistema podjele prikupljenih porezana sistem prenosa izjedna~avanja uz najbolji mogu}i balans za vertikalne tokove stvaraju}i dodatneresurse za lokalne vlasti i obezbje|uju}i sveukupno bolji pristup javnim uslugama i transferima u skladusa horizontalnim aspektom.

Glavna poruka

O~ito je da ukoliko bi diskusije o novoj formuli(ama), koju treba razviti i koja je neophodna za implementacijuPDV-a, bile ograni~ene na, na primjer, porezne kapacitete i distribuciju poreza, udio "prija{njeg" poreza napromet me|u entitetima stvorio bi ve}u iskrivljenost i nedostatak fiksalnog balansa, kao {to je trenutno slu~aj.


111STRANA


âk iako ne postoje pouzdane procjene finansijskog uticaja razli~litih scenarija i podaci nisu naraspolaganju ili su nepouzdani, postoji mnogo relevantnih pojava, izme|u ostalog to su:

Uz sve ve}i ekonomski prostor BiH - unutra{nji zajedno sa vanjskim faktorima za slobodnutrgovinu i konkurentnost trì{ta, stvarne obrasce porijekla robe i usluga - proizvodnja ili trgovinai njihovo odredi{te vremenom }e se promijeniti i ne}e biti mnogo povezane sa stvarnim pitanjemubiranja poreza na promet

Za PDV kao najve}i jedinstveni porez mora}e se razmotriti formula podjele prihoda i dovoljnakomponenta(e) izjedna~avanja, jer }e primici poreza na prihod biti nedovoljni za ispunjenje ovihciljeva.

Siroma{niji regioni kojima su raspodijeljeni aktuelni nivoi prihoda trebali bi dobiti sredstva izizjedna~avanja koja su ve}a od udjela poreza na promet da bi se uspostavila pravednija isporukajavnih usluga I transferi

S obzirom na uvo|enje PDV-a za manje od jedne godine i s obzirom na politi~ka ograni~enja, te u velikojmjeri nedostatak analiti~kih kapaciteta i kapaciteta dono{enja odluka na svim nivoima vlasti u odnosuna obim zadatka reformisanja me|uvladinih finansijskih odnosa i predo~avanja sistema finansijskogizjedna~avanja, ne}e biti lako na}i preliminarna rje{enja pod trenutnim uslovima u BiH.

Zapravo je uloèno mnogo napora i tokom nekoliko posljednjih godina pokrenuta je veoma kvalitetnaistraga uzroka. Dospije}e raspoloìve analize u pogledu konkretnih i izvodljivih odluka podsti~e sumnjuu njihovu uspje{nu implementaciju u ovoj fazi.

Koriste}i dominantan impuls za novitete i podr{ku putem poja~anih institucija kao {to su UIO, Upravniodbor/UIO i Nacionalno fiskalno vije}e su jedna stvar, iskustvo iz zemalja u tranziciji i novih ~lanica EUjasno ukazuje na zna~aj vremenskog faktora - ~ak i u slu~ajevima ve}eg konsenzusa.


1.2.1. Organizacija

Sistem javnih finansija u pogledu organizacija zasnovan je na centralnoj strukturi pri ~emu surelevantna ministarstva finansija centralna institucija. Ministarstvo dobija informacije od organa kojisakupljaju prihode, te izdaje podzakonske akte o upravljanju sredstvima svim institucijama u sklopujavne uprave.

Potvr|en je isti slu~aj na razli~itim nivoima vlasti, izuzev u Br~ko Distriktu gdje centralnu funkcijudijele dvije institucije - Sektor Br~ko Distrikta za budèt i finansije i Uprava prihoda, s tim da Sektor zabudèt i finansije obavlja budètiranje i dio trezorskog poslovanja, dok Uprava prihoda planira prihode,obavlja dio trezorskog poslovanja i odgovorna je za kontrole.

Cjelokupan sistem javnih finansija u Bosni i Hercegovini ima jedinstvenu podjelu snaga i odgovornostiizme|u razli~itih nivoa vlasti.

Fiskalna politika

Upravni odbor Uprave za indirektno oporezivanje (detaljnije opisana u nastavku teksta) nadleàn je zauspostavljanje fiskalne politike u oblasti indirektnog oporezivanja (ukratko, za carinu, akcize i promet,koji }e biti zamijenjeni PDV-om). UIO (i Upravni odbor) uspostavljeni su 2003. godine putem Zakona osistemu indirektnog oporezivanja, usvojenog u decembru 2003. godine. Prije ovog datuma entitetskaministarstva finansija i Uprava prihoda Br~ko Distrikta imali su svoju fiskalnu politiku vezanu za


112STRANA


indirektno oporezivanje. Ubiranjem poreza tako|e su upravljale tri razli~ite porezne uprave i carinskeslu`be.

Naravno, budu}i da je ovakva situacija dovela do razlomljene fiskalne slike u BiH, ishod je bio izrazitonegativan - ne samo da je ovo rastavljalo jedinstveni ekonomski prostor u BiH, ve} je i dovodilo doprevara, korupcije, a nedostatak saradnje i prevelika administracija u ovoj oblasti oteàle su posaopo{tenim poslovnim ljudima, istovremeno olak{avaju}i utaju poreza.

Fiskalnu politiku u oblasti direktnog oporezivanja FBiH i RS uspostavila su ministarstva finansija, dokje u Br~ko Distriktu ovu ulogu preuzela Uprava prihoda.

Na srednjem nivou, kao ni na izvr{nom nivou, organizaciona ograni~enja ne slijede jasan politi~ki okvir,te je prisutno preklapanje, resursi za odre|ene funkcije (unutra{nju kontrolu, unutra{nju reviziju) suneadekvatni, a i razdvojenost funkcija nije odgovaraju}a. Organizaciona ograni~enja u velikoj mjeri serazlikuju u razli~itim funkcionalnim segmentima kada je u pitanju upravljanje javnim finansijama.

Ne postoji pristup koji se primjenjuje za jasno upravljanje putem odgovaraju}ih upravlja~kih tehnika dabi se uskladila organizaciona pitanja, funkcionalni zahtjevi i zadaci sa adkevatnim resursima (naprimjer pristup "potpuno kvalitetnog upravljanja." Organizacione granice ~esto se ne po{tuju, arazli~ite obaveze se opisuju u funkcionalnim pregledima, tamo gdje su ti podaci relevantni.

1.2.2. Resursi

1.2.2.1. Trenutno raspoloìvi resursi za javne finansije

Nedostatak administrativnih kapaciteta u oblasti javnih finansija u BiH i u ministarstvima finansija i nanivou budètskih korisnika i organa vlasti zaduènih za finansije jedan je od glavnih razloga utvr|enihnedostataka. Neodstatak kapaciteta odnosi se i na kvalitativne i na kvantitativne aspekte.

U pogledu kvantiteta i broja radnih mjesta jedna glavna poruka je, da je situacija bolja kod izvr{nihfunkcija, dok osoblje za konceptualne zadatke, zadatke planiranja i analiti~ke zadatke ili ne postojiili je u potpunosti nezadovoljavaju}e. Kao primjeri mogu posluìti: osoblje za formulisanje politikekao {to je makroekonomska, budètska i fiskalna politika, fiskalna decentralizacija i izjedna~avanje,stalno planiranje budèta i analiza budèta, uklju~uju}i uticaj budèta, okvire potrebne u javnimfinansijama kao {to je SOR, te njihova veza sa godi{njim budètiranjem, razvojnim kapacitetima iosobljem na unaprije|enju neophodnih funkcija, kao {to su javno ra~unovodstvo, ra~unovodstvomodeliranje i izgradnja sistema izvje{tavanja, uklju~uju}i KVR, razvojno osoblje za upravlja~keinformacione sisteme i IT rukovodioce za unaprije|enje razvoja IT-a za javne finansije. Zajedno sareformom trezora, pove}ao se broj osoblja za izvr{enje budèta, dok upravljanje budètom u pogledubudètske politike i stalnog planiranja budèta sa strate{kom usmjereno{}u ne samo na cjelokupnomnivou ministarstava finansija, ve} i na ministarstva koja su ve}i potro{a~i, nije dobilo dovoljno pa`nje iresursa. Tamo gdje postoje strate{ki sektori, oni ne sara|uju sa sektorima za budèt ili je osoblje izsektora za budèt svedeno na obavljanje izvr{nih funkcija.

Druga glavna poruka koja se odnosi na kvalitativni aspekt ljudskih resursa je da je politi~ki okvir zarazvoj ljudskih resursa elementaran u oblasti javnih finansija, razvojni kapaciteti jo{ uvijek nisuizgra|eni, a posljedica toga je:

neprofiliranje glavnih vrsta kvalifikacija potrebnih za gore navedene oblasti u javnim finansijama

zaposlenici ne prolaze adekvatnu obuku ili nisu adkevatno edukovani, {to u velikoj mjeri uti~e na radinstitucije i djelimi~no poja{njava nivoe fluktuacije

jo{ uvijek nepostoje}a obrazovna rje{enja za javne finansija - osim specijalizacija potrebno je i op{te znanje


113STRANA


1.2.2.2. Ljudski resursi - raspodjela nainstitucionalne i funkcionalne zahtjeve

Trenutno stanje - Kapacitet ministarstva finansija

Nedostatak kapciteta u ministarstvima finansijazapravo se najvi{e osje}a u sektorima za budètministarstava (vidi tabelu), dok trezoru, iako imaadekvatno osoblje, nedostaje kapaciteta uklju~nom sektoru informacionih tehnologija.Ovakav nedostatak kapaciteta u ministarstvufinansija, kao centralnoj instituciji u oblasti javnihfinansija, uti~e na cjelokupan sistem sve do nivoabudètskih korisnika i njihovog u~inka.

Budu}i da koncepti i du`nosti vezane zamakroekonomsko i finansijsko upravljanje ibudètsku politiku ne slijede jasan politi~ki okvir i relevantnu raspodjelu resursa u pogleduneophodnog osoblja i tehnologija, nije iznena|uju}e da sektori sa sli~nim zaduènjima imaju razli~itenivoe osoblja, razli~itih kvalifikacija i du`nosti koje obavljaju:

Primjer - kadrovi u sektorima za fiskalnu "politiku":

Ministarstvo finansija FBiH > 9 zaposlenika podijeljenih u tri grupe - 1 pomo}nik ministra zafiskalnu politiku > a) makro okvir i planovi sveobuhvatnog finansijskog okvira, b) grupa zaporeznu politiku, c) grupa za carinsku politiku

Ministarstvo finansija RS - sektori za finansije sa 4 zaposlenika -1 pomo}nik ministra koji se baviindirektnim oporezivanjem, 1 zaposlenik za reviziju i ra~unovodstvo, 1 zaposlenik za direktnooporezivanje, 1 zaposlenik za taksene marke + tri upra`njena radna mjesta koja treba popuniti

Ministarstvo finansija i trezora BiH, fiskalna politika u skladu sa Zakonom BiH > javni prihodi - 3zaposlenika zaduèna za pregovaranje o sporazumima sa drugim zemljama vezanim za poreze >I pitanja porezne politike > kao i izvr{avanje obaveza za Upravni odbor

Br~ko Distrikt > ne postoji jasno definisana jedinica za fiskalnu politiku u sklopu uprave prihodasa 81 zaposlenikom

Relativan nivo osoblja u sektorima za budèt ministarstava finansija najvi{i je u Federalnomministarstvu finansija i Ministarstvu finansija Kantona 7 (gdje se njihova funkcija ne odnosi samo nabudèt). Br~ko Distrikt je na tre}em mjestu sa 8 zaposlenih, a kapaciteti za dodijeljene du`nostismatraju se dovoljnim. Ovo bi trebalo postaviti uz primjer iz Portugala (vidi uokvireni dio) gdje jedirekcija za budèt jednaka (u pogledu veli~ine) sa drugim sektorima Ministarstva

Du`nosti koje se obi~no obavljaju u sektorima za budèt uklju~uju rad na makroekonomskom okviru,srednjoro~ni okvir rashoda, pravljenje godi{njih prilago|enih planova budètskih prihoda, upravljanjebudètskim procesom, dono{enjem relevantnog zakona vezanog za budèt, nadopunu izvr{enjabudèta (uklju~ivanje planova rashoda) i izvje{tavanje o izvr{enju budèta. Ove aktivnosti i odgovornostizahtijevaju ve}i broj zaposlenika i to onih sa adekvatnim vje{tinama.

Za po~etak potrebna je najmanje jedna osoba koja }e se posvetiti radu namakroekonomskom okviru, a SOR je potreban u svakom sektoru za budèt. Nadalje,ovisno o broju institucija i njihovoj veli~ini na razli~itim nivoima, najmanje 2 do 3zaposlenika trebala bi tokom godine raditi sa budètskim korisnicima i jam~iti dovoljnu


114STRANA


Zaposlenici u sektorima za budèt

Kantoni FBiH BD RS BiH

109876543210B

roj z

apos

leni

ka

specijalizaciju u sektoru za budètske korisnike. To }e budètskim korisnicima olak{atikomunikaciju i omogu}iti sektoru stalne kontakte sa budètskim korisnicima, te dobropoznavanje njihovih problema i u vrijeme pripreme budèta i tokom njegovog izvr{enja.

Da bi se zaposlili kvalifikovani radnici ili da bi oni bili premje{teni unutar ministarstva,neophodno je razviti i upotrijebiti vje{tine (testirane), koje su relevantne za rad sektoraza budèt, uklju~uju}i i jednostavne radnje, kao {to je upotreba kompjutera.

Obuka u sektorima za budèt je neophodna, posebno u oblasti makroekonomske analizekoja postaje sve va`nija i va`nija za budu}e odre|enje makroekonomskog okvira koji sluìkao polazi{te u procesu budètiranja, te za pregovore me|u vladama.

Donatorska nastojanja vezana za sektor ljudskihresursa u oblasti javnih sredstava

Ulaganja me|unarodne zajednice odnose se na:

DFID, koji je zapo~eo projekat ja~anja planiranjabudèta na entitetskom/kantonalnom nivou(potencijalno na nivou BiH)

Planove MMF-a i EU da obezbijede tehni~kupomo} u sklopu Upravnog odbora/Uprave zaindirektno oporezivanje - Makroekonomskajedinica

Planove EU da obezbijedi stru~njake za javnefinansije Uredu dràvnog koordinatora za PARproces za implementaciju preporuka o reformi

Planove SIDA-e/USAID-a GAP projekta zaodabrane op{tine u oba entiteta -budètske/trezorske operacije, kao i pomo} ipodr{ka mehanizmima raspodjele prihoda nakonuvo|enja PDV-a.

U~e{}e me|unarodne zajednice u oblastijavnih fnansija je neophodno: to seposebno odnosi na tehni~ku ekspertizu iobuku zaposlenika; me|utim, mora serazmotriti rizik od preklapanja iliprotivrje~ne pomo}i koja se dobija u BiHorganima vlasti.

Posebna ograni~enja vezana za osoblje

IT podr{ka u oblasti javnih finansija glavni je uzrokzabrinutosti koji je uzrokovan trenutnom velikompotra`njom na trì{tu za IT stru~njacima i njihovimnedostatkom, uz relativno niske plate koje javna uprava nudi(u pore|enju sa me|unarodnom zajednicom i privatnimsektorom). Nedostatak IT osoblja prijeti uspje{nimreformama kao {to su trezorske operacije, koje je mogu}enastaviti i konsolidovati jedino ukoliko se ovaj problem rije{i.


115STRANA


Delagacije za budèt

Portugalska direkcija za budètMinistarstva finansija zapo{ljava 360osoba, od kojih je 120 u centralnojjedinici, a 240 radi u budètskojdelegaciji. Budètske delegacije sudodijeljene svakom ministarstvu izsektora za budèt da bi se bavilepotrebama ministarstva.

Delegacije pripremaju budèt zaministarstvo kojem su dodijeljene ipomaù svakoj pomo}noj slu`birelevantnog ministarstva u pripreminjihovog budèta. Nadalje, one sara|ujui na pripremi budèta i slijede pravniokvir izvr{enja budèta.

Osim toga, delegacije su odgovorne zaanalizu pravnih budètskih pitanja,pregled i pripremu budètskih aùriranjaza {ta je potrebno odobrenje od glavneinstitucije (preraspodjele), a tako|epomaù i u pripremi dràvnoggeneralnog ra~una (dràvni ra~un).Delegacije daju procjene budètskih ifinansijskih resursa, analiziraju iodobravaju zahtjeve za finansiranjem.

U svojoj ulozi kontrole budètskihzahtjeva, delegacija uvijek podnosiizvje{taj sekretaru dràve za pitanjabudèta (politi~kom slu`benikuzaduènom za pitanja budèta) ukoliko uprijedlogu uo~i nepravilnosti Nakonodluke sekretara dràve, delegacijapravi neophodne korekcije ili zahtijevanovi prijedlog budèta od relevantneslu`be. Do kraja septembra svakegodine, delegacija izdaje kona~niizvje{taj rezimiraju}i najva`nijekarakteristike prijedloga i svih ili nekihizmjena.

Ovo predstavlja zanimljiv pristupbudètiranju i omogu}ava direktnijukomunikaciju sa budètskimkorisnicima, obezbje|uju}i adekvatneresurse budètskom procesu direktno izMinistarstva finansija

Glavne metode odabira osoblja i {eme zaposlenika obra|ene su u Izvje{taju o upravljanju ljudskimresursima, dok je temeljitija analiza IT aspekta obra|ena u dijelu pregleda o informacionimtehnologijama, te nije dalje pro{irivana u izvje{taju o javnim finansijama.

Kapacitet - budètski korisnici

U sklopu slu`bi javne uprave koje se bave upravljanjem javnim finansijama i pitanjima finansijskogupravljanja, dominantan pristup upravljanju je zasnovan na veoma uskom shvatanju i generalno tretirasektore za finansije kao jednostavno ra~unovodstvene slu`be i slu`be za isplate. Zna~aj aktivnogfinansijskog upravljanja i njegova relevantnost i vezanost za kreiranje politike nisu dobro shva}eni.Zbog toga uprava nije na adekvatan na~in rije{ila pitanje razvoja odgovaraju}ih kapaciteta u sklopusvojih sektora za finansije.

Izuzetak su obi~no sektori za odbranu u kojima postoje zasebni odjeli, koji ~ak imaju i pomo}nikaministra imenovanog posebno za pitanja finansijskog upravljanja, koji pokazuje vi{e svjesnosti ozna~aju finansijskog upravljanja, koje je obi~no slabo ugra|eno u javnu upravu. êsto se sektori zafinansije bave drugim op{tim administrativnim i upravlja~kim funkcijama kao {to je personal, logistika,itd. Istovremeno, druga~ija slika odnosi se na gotovo sve institucije sa nekoliko izuzetaka od ~injeniceda u ve}ini slu~ajeva ~ak i najmanje sitnice i upotrebu finansijske dokumentacije mora odobritiministar.

U drugim organima javne uprave, sektori za finansije obi~no trebaju vi{e osoblja, ali su njihovedu`nosti jasnije

Posmatraju}i strukturu sa vrha prema dnu i uzimaju}i za primjer ulogu sekretara bilo kojegminstarstva kao najvi{eg dràvnog slu`benika u instituciji, koji bi u osnovi trebao bi biti odgovoran zasvakodnevno upravljanje, daju}i prostor ministru da se fokusira na politi~ka pitanja: U ve}iniministarstava - sekretar u osnovi nema jasno definisanu ulogu i obaveze, posebno ne u veziadministrativne strukture u oblasti upravljanja javnim finansijama.

Neophodno je unutra{nje restrukturisanje ministarstava. Prvo, da bi uloga sekretara,kao rukovodioca institucije, bila jasnija. Zatim da bi sekretar postao odgovoran zajedinicu za finansije (istovremeno po{tuju}i razdvojenost funkcija, izme|u funkcijaovla{}ivanja, ra~unovodstva/isplata i finansijske kontrole), kao dio njegovog ureda, te dabi izvje{taje o pitanjima finansijskog upravljanja podnosio direktno ministru iministarskom kolegiju. Tako|e, smatramo da sekretar moè imati vi{e nadzora i uvida urad ministarstva, {to }e jedinici za finansije pod njegovim direktnim vodstvom olak{atipovezivanje politike i budèta. Obi~no jedinica za finansije funkcioni{e bez istinskograzumijevanja rada ministarstva, {to oteàva odre|ivanje prioriteta koje traèministarstva finansija.

Jedna od prednosti ovakve strukture je {to }e ona osloboditi ministra svakodnevnihobaveza i finansijskih du`nosti i omogu}iti mu da pobliè prati umjesto politi~ka pitanjaumjesto da se bavi svakom fakturom koju ministarstvo prima.

[to se ti~e finansijskih jedinica budètskih korisnika, èljeli bismo da preporu~imozapo{ljavanje ili imenovanje zaposlenika koji }e biti nadleàn za analizu budèta, analizutro{kova i komunikaciju sa sektorom za budèt u ministarstvima finansija. Ta osobatrebala bi biti nadle`na za obezbje|ivanje procjena tro{kova razli~itih prioriteta zaupravu, te za alternativne planove o budètu, ovisno o raspoloìvim sredstvima i ciljevimainstitucije.


116STRANA


2.1. POTREBE ZA INFORMACIJAMA - KONSOLIDOVANI VLADINI RAÛNI

Aktuelna ra~unovodstvena praksa u odsustvu dobro definisanih odredbi o modelu javnogra~unovodstva za javni sektor koje obi~no objavi ministarstvo finansija na centralnom nivou i koje sedostave budètskim korisnicima, nedovoljna je za zadovoljavanje zahtjeva finansijske statistike ifinansijskog izvje{tavanja. Novi BiH Zakon o ra~unovodstvu i reviziji predvi|a formiranje standarda zacijelu BiH koji }e se primjenjivati u ovoj oblasti.

Prilikom pripreme ra~unovodstvenih standarda i odredbi u skladu sa novim zakonom ora~unovodstvu i reviziji, neophodno je razmotriti i postepeno implementiratiMe|unarodne ra~unovodstvene standarde javnog sektora (IPSAS). To }e pobolj{atikvalitet i uporedivost finansijskih informacija u javnom sektoru uz pomo} jednakihstandarda, ali ne}e samo po sebi rije{iti pitanje KVR.

Uvo|enje trezorskog sistema i podr{ke putem informacionih sistema olak{alo je sakupljanje isortiranje podataka o izvr{enju budèta, a tako|e i za stvaranje konsolidovanih vladinih ra~una. Budu}ida trezorske operacije ne uklju~uju sve elemente za KVR i ne na isti na~in po entitetima i podnivoima,relevantni poslovni procesi ne mogu u potpunosti dobiti IT podr{ku. Nadalje, budu}i da se razli~itera~unovodstvene klasifikacije i kodovi upotrebljavaju na razli~itim nivoima, to dodatno komplikujerazra|enost KVR. Nedostatak prakse ili pak razli~ita praksa ra~unovodstva po gotovinskoj osnovi,modifikovanoj gotovinskoj osnove i obra~unskoj osnovi karakteristika spre~avaju pouzdano sortiranjekonsolidovanih podataka.

Ministarstva finansija (i UIO) trebali bi organizovati me|uministarsku radnu grupu zauskla|ivanje ra~unovodstvene klasifikacije i kodova, pored nastojanja UIO vezanih zaprihode. Me|utim, to bi trebalo uskladiti sa predloènim radnjama da bi se dobio modeljavnog ra~unovodstva za cijelu zemlju koji }e pokriti sve relevantne aspekte.

Prije 2003. godine, sortiranje konsolidovanih podataka predstavljalo je ozbiljan problem za federalnoministarstvo, jer niì nivoi vlasti nisu na vrijeme pruàli neophodne informacije. Me|utim, ~ini se da jeuvo|enje trezorskog sistema popravilo situaciju i trenutno Federacija razra|uje KVR svaka tri mjeseca.

Prema mi{ljenju Centralne banke, ka{njenje ministarstava finansija da obezbijede konsolidovanepodatke jo{ uvijek je neprihvatljivo (obi~no je to oko 5 mjeseci na nivou entitetskih ministarstavafinansija). Zbog toga Centralna banka direktno traì potrebne podatke/izvje{taje za sortiranje ikonsolidaciju podataka u skladu sa VFS metodologijom.

Previ|a se da }e stvaranje KVR za cijelu BiH preuzeti makrojedinica Upravnog odbora UIO (MMF-ovStand-by aran`man). Za ovo je potrebno pobolj{anje kapaciteta i vi{e vje{tina da bi se obezbijedilaprecizna prezentacija podataka.

Centralna banka ima tri zaposlenika i rukovodioca jedinice koji se bave KVR. Imaju}i na umu datrenutna struktura predvi|a dva zaposlenika u upravnom odboru makrojedinice, potrebno je pove}atibroj osoblja (to je mogu}e uraditi razmje{tajem osoblja Centralne banke). Nastaviti se oslanjati naCentralnu banku za pouzdano i stalno razra|ivanje KVR moè biti samo prelazno rje{enje. U pogleduevropske integracije BiH bi}e potrebno uloìti zna~ajne napore da bi se osigurao kvantitet i kvalitetfinansijske statistike i finansijskog izvje{tavanja, koji }e zahtijevati mnogo ve}i broj kompetentnogosoblja u administrativnim jedinicama javnih finansija. Obi~no relevantno osoblje radi u ministarstvimafinansija i sektorima za statistiku ili ustanovama koje se bave statistikom. U ovom pogledu, a imaju}ina umu i ESA 95 metodologiju i obaveze izvje{tavanja koje su ve} u fazi pred pristupanje, makrojedinicamogla bi voditi i centralizovati neophodne radnje u bliskoj budu}nosti.


117STRANA


2. POSEBNE FUNKCIJE

Vije}e ECFIN usvojilo je 18. februara 2003. godine "Kodeks najbolje prakse u sastavljanju podataka iizvje{tavanju u kontekstu procedura vezanih za prevelik deficit." Iako se ovaj dokument odnosi samona zemlje ~lanice Evropske unije, mogu}e ga je koristiti kao smjernicu za BiH. Sortiranje ra~una zavladin sektor (termin ESA 95 za to je "op{ta vlast" koja obuhvata centralnu, regionalnu i lokalnu vlast,kao i podatke o sistemu socijalnih naknada i tamo gdje je to relevantno, vanbudètska sredstva ilipravna lica gdje dominira vlada) obi~no vr{e relevantni dràvni sektori ili ustanove koje se bavestatistikom. Ne moramo ni spominjati da se primarni podaci, naravno, dostavljaju putemra~unovodstvenih podataka i podataka iz izvje{taja sakupljenih ili obezbje|enih na zajedni~kom nivouu ministarstvima finansija ili vladinih slu`bi pod njihovim nadzorom (trezor, agencija za dug, centralniuredi javnog ra~unovodstva). U ve}ini novih ~lanica Evropske unije KVR je rezultat zajedni~kih naporajedinica koje se bave finansijskom statistikom u ministarstvima finansija i sektorima koji se bavedràvnim ra~unima u ustanovama nadle`nim za statistiku.

Uzev{i u obzir sada{nju situaciju u BiH i trenutni nedostatak kapaciteta u zavodu za statistiku iministarstvima finansija, bi}e potrebno odre|eno vrijeme da se se Centralne banka rije{i svojeobaveze, ukoliko direktno premje{tanje osoblja ne bude mogu}e.

2.2. UPRAVLJANJE BUD@ETOM I JAVNIM FINANSIJAMA

2.2.1. Podr{ka upravljanju budètom

2.2.1.1. Odrìvost, vi{egodi{nje budètiranjeVi{egodi{nji okviri i programi

Tokom pregleda ustanovljeno je nekoliko modela i vi{egodi{njih okvira koji se koriste za procesbudètiranja. Srednjoro~ni okvir rashoda koristi se u dva entiteta, a trebao bi biti uklju~en i nadràvnom nivou i u Br~ko Distriktu.

Glavna karakteristika je da je upotreba SOR-a vi{e indikativna nego obavezuju}a uz direktni normativniuticaj na godi{nja ograni~enja budèta, bez ili sa manjom potporom pravno zasnovanih budètskihprincipa i finansijskih pravila koja se eksplicitno slijede.

Veze sa sektorske ta~ke gledi{ta sa makrofiskalnim okvirom i strate{kim ciljevima ili fokusi uraspodjeli resursa razra|eno je samo samo putem PRSP-a, {to nikako nije dovoljno.

Pobolj{anje instrumentarija SOR-a koji se koristi u oba entiteta i u nekim kantonima nastavi}e se uzpomo} DFID-a tokom nekoliko narednih godina pod naslovom "Dokument o okviru budèta" (DoB).Ovaj dokument podrazumijeva strate{ki okvir i maksimumalne resurse u sklopu kojih bi godi{njibudèt trebao biti pripremljen, na sonovu planova prihoda i rashoda za trogodi{nji period. Onustanovljava klju~ne budètske izbore i politi~ka pitanja koja uti~u na raspodjelu javnih resursa nasrednjoro~nom planu. Stvarni fokus je bolje povezan izme|u vladinih prioriteta vezanih za politiku iraspodjele prihoda. Dosad su se ministarstva finansija oslanjala na politi~ke smjernice BiH strategijerazvoja/Dokumenta o strategiji smanjenja siroma{tva (PRSP).

Entiteti i kantoni ve} dvije godine bave se ovim, dok BiH i BD to jo{ uvijek nisu po~eli. Ne postoji dràvnipristup kreiranju SOR-a; iako PRSP tretira sektore u cjelini, dok sektor za odbranu - i potencijalnodrugi sektori poku{avaju da tretiraju cijeli sektor na razli~itim nivoima vlasti, uticaj pristupa na nivouBiH osje}a}e se na druga~iji na~in. [tavi{e, sektorske strategije vjerovatno }e biti aùrirane u mnogimva`nim sektorima nakon funkcionalnih pregleda koje finansira Evropska komisija i koji }e se odrazitina SOR.


118STRANA


2. SPECIFIC FUNCTIONS

Ministarstva finansija trebala bi uskladiti kreiranje zajedni~kog SOR-a BiH za cijeluzemlju sa glavnim makroekonomskim pokazateljima, promjenama finansijske politike itrendovima, te eksplicitnim politi~kim vezama sektora. Upravni odbor UIO trebao bipomo}i ovu aktivnost, kao jednom od glavnih tvoraca finansijske politike u BiH.

Vlade BD i BiH trebale bi razviti SOR (kao {to je ve} predvi|eno BiH zakonom) i po~eti gakoristiti u procesu pripreme budèta.

[to se ti~e tehni~kih pitanja, funkcionalne klasifikacije kori{tene u SOR-u nisu uklju~ene u usvojenebudète. Primjetan izuzetak je Bosansko-podrinjski kanton - koji je uveo funkcionalne budètskeklasifikacije ve} sa budètom iz 2003. godine.

Neophodno je uvo|enje funkcionalne klasifikacije tokom procesa planiranja budèta injeno zadràvanje kao sastavnog dijela budèta koji trebaju usvojiti razli~iti parlamenti.

Drugi vi{egodi{nji dokument, za koji je utvr|eno da se koristi jedino u Br~ko Distriktu je kapitalnepotrebe iz budèta (KPB). Ovaj dokument predstavlja finansijski plan kapitalnih ulaganja kojeodobrava skup{tina na period od pet godina. Proces pripreme KPB-a sli~an je uobi~ajenom procesupripreme budèta; iako; je u skladu sa Pravilnikom o pripremi budèta, on treba biti usvojen najamnjemjesec dana nakon usvajanja redovnog budèta (iako je ovaj proces sad uskla|eniji). KPBtransparentno predo~ava predloèna kapitalna ulaganja vlade, povezuju}i ih sa trenutnim prioritetima,pokrenutim projektima i predloènim budu}ima aktivnostima. KPB nije ograni~en samo na javnasredstva; on je osmi{ljen tako da uklju~i donacije za pojedine projekte i donacije u naturi radi boljegpregleda svih kapitalnih ulaganja koja se vr{e putem vlade u predvi|enom vremenskom roku.

KPB funkcioni{e na fleksibilnoj osnovi, svake godine se dodaje nova aktivnost i prilago|avaju sepotrebe, u sklopu petogodi{njeg plana. Sredstva dodijeljena za KPB, nakon usvajanja prebacuju se nara~un Fonda kapitalnih rezervi (u nastavku teksta Fond) gdje se ~uvaju tokom trajanja implementacijeprojekta (koja moè trajati do tri godine). Fondom se upravlja kao i svakim drugim dijelom budèta ina njega se tako|e primjenjuju pravila nabavke, a sektor za budèt i finansije nadleàn je za isplatenakon zahtjeva iz sektora, {to je sli~no nalinu na koji se upravlja operativnim budètom. Svaki projekatima podra~un u Fondu radi transparentnog i lak{eg upravljanja.

Tre}i zanimljivi srednjoro~ni program planiranja je Program javnog ulaganja (PJP) u Federaciji , kojije prvi put razvijen za period 2004 - 2006 uz pomo} UNDP-a. Njega je mogu}e na}i na web straniciMinistarstva finansija FBiH (www.fmf.gov.ba) u dijelu pod nazivom "Publikacije." U PJP su uklju~enasva planirana ulaganja u Federaciji, uklju~uju}i kantone i op{tine. Nadalje, cilj PJP-a nije da prikaèsamo javna ulaganja - zapravo on obuhvata predloène projekte kao i one odobrene, te se predo~avadonatorskoj zajednici radi potencijalne pomo}i za predloène projekte. Ovaj program obuhvata iulaganja javne uprave, ulaganja javnih preduze}a (na primjer Vodoprivrede), donatorska sredstva ikreditne linije za ulaganja. Nadalje, uloèni su napori da se PJP poveè sa preporukama PRSP da bise napravili planovi ulaganja u skladu sa strate{kim ciljevima sektorske politike.

2.2.1.2. Planiranje budèta

Glavna poruka: Planiranje budèta u {irem smislu i kao stalni zadatak - tokom godine, za godi{njupripremu budèta i vi{egodi{nje instrumente i zahtjeve jo{ uvijek se ne obavlja na odgovaraju}ina~in u konceptualnom pogledu i u pogledu politi~kog okvira za upravljanje javnim finansijama,tem u nedostaju adekvatni resursi i u pogledu obu~enog osoblja i informacionih sistema.

Planiranje budèta trenutno se uglavnom odnosi na pripremu godi{njeg budèta, te u odre|enojmjeri i na aspekte planiranja koji se odnose na SOR.


119STRANA


Najbolja praksa u zemljama ~lanicama oslanja se na sistem planiranja budèta uz IT podr{ku, koji,izme|u ostalog, uklju~uje sljede}e potrebe i aspekte i koristi se kao referenca za trenutnu situaciju uBiH:

Uklju~iti postoje}e sisteme klasifikacije > odràti strukture sa kodovima za razli~ite godine ivremenske periode > razviti i aùrirati forme budètskiog zahtjeva za svaku godinu > razviti irezimirati budètske zahtjeve > uklju~iti saète nacrte budèta vladinih slu`bi, olak{ati pore|enjeizme|u prijedloga budèta i prethodnih nacrta budèta,

Omogu}ava budètskim korisnicima da izvr{e pregled prijedloga, izmijene prijedloge budèta inaprave vi{e verzija

Uklju~uje prognoze prihoda, programe javnih ulaganja

Pohranjuje i izvje{tava o pokazateljima u~inkovitosti

Kreira centralne nacrte vladinih budèta

Daje saète informacije o budètima lokalnih vlasti

Kreira budèt op{te vlasti

Predvi|a finansijski uticaj i uticaj na budèt novih prijedloga

Uvodi amandmane na godi{nje dràvne zakone o budètu

Planiranje strane finansijske pomo}i u budètu(ima)

Ad hoc izvje{tavanje o svim klasifikacionim kodovima, standardni izvje{taji, grafi~ka i finansijskaanaliza

Planiranje dugoro~nih vladinih obaveza

Uvezuje se sa sistemima izvr{enja budèta i olak{ava integraciju

Iz ovih nekoliko karakteristika sistema planiranja budèta koji su dio najbolje prakse jasno je da BiHjo{ uvijek ima dug put pred sobom i da su savremena praksa budètiranja i instrumenti fiskalnepolitike na svojim po~ecima. Uticaj na administrativnu organizaciju i resurse je o~it kao i nivoiu~inkovitosti, koji se mogu pobolj{ati takvom praksom

2.2.1.3. Budètski ciklus i proces: trenutna situacija vezana za pripremu i usvajanje budèta

Problemi na koje se nailazi u procesu pripreme budèta sli~ni sun a svim nivoima vlasti uz izuzetakBD. Oni uti~u na funkcionisanje institucija tokom cijele godine, jer lo{e planirani i pripremljeni budètizahtijevaju mnoge mjere i izmjene raspodjele tokom godine.

Proces od uputa do pripreme - glavne procedure

Nakon upotrebe SOR-a i njegovog aùriranja u skaldu sa trenutnim makroekonomskim razvojima -uzimaju se u obzir izmjene fiskalne politike, sagledavaju se trendovi prihoda, itd., vlada pripremagodi{nji dokument daju}i detaljniju analizu za sljede}u fiskalnu godinu (Dokument o budètu u RS,Smjernice za fiskalnu politiku u FBiH) uspostavljaju}i op{ti okvir za budèt i daju}i procjenu o~ekivanihprihoda u narednoj godini.

Ovaj proces pripreme fiskalnog okvira za budu}i budèt trebao bi biti op{ti i koristiti sena drugim nivoima vlasti koji se trenutno ne bave takvim aktivnostima.

Sljede}i korak ovog procesa je priprema uputa za budètske korisnike o pripremi njihovih budètskihzahtjeva. Ovu fazu obavlja resorno ministarstvo finansija. Same upute (izuzev za Br~ko Distrikt, kojiima kompletnu metodologiju) obi~no nastoje da nametnu ograni~enja za odre|ene rashode (tj. putne


120STRANA


tro{kove, telefonske ra~une, itd.) svim budètskim korisnicima. To se radi uglavnom zato {to je cilju{teda postizanjem horizontalne racionalizacije kod budètskih korisnika po pojedinim stavkamarashoda; me|utim, jedna od posljedica ovakvog pristupa je {to on moè dovesti do smanjenjaneophodnih sredstava u nekim institucijama (uglavnom tro{kovi telefona i putni tro{kovi vi{e negodruge stavke), dovode}i do dodatnih tro{kova na druge stavke ili kasnijih zahtjeva za unutra{njimpreraspodjelama budèta ili ~ak do posezanja za budètskom rezervom.

Iako su horizontalni aspekti standardnih ograni~enja rashoda po vrsti rashoda zna~ajni,upute ministarstva finansija budètskim korisnicima mogu tako|e istrajati na ispunjenjusvoga cilja zahtijevaju}i odre|enu racionalizaciju po korisniku (u postocima ili uodre|enim svotama). Prednost ovakve vrste ograni~enja je fleksibilnost - svaki budètskikorisnik odlu~uje koji rashodi se mogu smanjiti na najbolji mogu}i na~in

Upute uklju~uju formulare sa zahtjevima kojetreba popuniti, a od korisnika se traì da odredeprioritetne rashode za narednu godinu. 129budètskih korisnika sa razli~itih nivoa vlastismatra da su upute jednostavne. Me|utim,problem je ~injenica, da prema mispljenjurazli~itih ministarstava finansija (izuzev Br~koDistrikta) budètski korisnici ne pruàju traèneinformacije. Mogu}a su dva razloga:

1. Budètski korisnici ne po{tuju ukupne limite rashoda koje ministarstva finansija poku{avajuda odrede (tj. u posljednje vrijeme upute su traìle od korisnika da se drè prja{njih nivoarashoda prilikom pravljenja zahtjeva)

2. Odre|ivanje prioriteta/ pravdanje nije generalno pravilo (uz nekoliko izuzetaka, kao {to jeprimjer RS u uokvirenom dijelu).

Kao posljedica ovakvog stanja, ministarstvo finansija mora da bazira svoj rad na zahtjevima koji sudaleko izvan predloènih limita. Osim toga, on one dobija informacije koje mu omogu}avaju da uskladizahtjeve sa dozvoljenim okvirom rashoda. Budu}i da je vrijeme pripreme nacrta budèta ograni~eno,ministarstvo obi~no proizvoljno smanjuje iznose zahtjeva i mnogo naga|a u ovakvim slu~ajevima.Nadalje, nedostatak komunikacije izme|u sektora za budèt i budètskih korisnika i tokom pripremezahtjeva i nakon njihovog primitka negativno uti~e na cjelokupan proces pripreme budèta. Budètskikorisnici se àle da od ministarstva finansija nikad ne dobijaju povratne informacije o svojimzahtjevima i svojoj "sudbini" nakon podno{enja.

Nedisciplinovani zahtjevi u procesu pripreme budèta i njihova obilje`ja anarhije zahtijevaju sljede}ekomentare i zahtjeve:

Neophodno je rije{iti problem nedostataka pripreme budèta, te napraviti promjene uteku}em procesu da bi se uspostavila efikasnija praksa budètiranja, uglavnom da radiuskla|enosti sa osnovnim pravilima:

1. Potrebno je izvr{iti pregled budètskog kalendara na razli~itim nivoima da bi seomogu}ilo vi{e vremena I za budètske korisnike I za rad ministarstva finansija.

2. Potrebno je ~vrsto se pridràvati ({to nije uvijek slu~aj) tako izmijenjenog budètskogkalendara (koji }e biti izmijenjen amandmanima i novim zakonom na razli~itim nivoima).

3. Uputama ministarstva finansija ne bi se trebala vr{iti smanjivanja za pojedinekategorije (postavljanje ograni~enja na nova zapo{ljavanja jo{ uvijek je sredstvo koje semoè upotrijebiti)


121STRANA


Odre|ivanje prioriteta u institucijama

Primjer koji je Ministarstvo finansija RS istaklo jeprimjer Republi~kog zavoda za za{titu kulturno-istorijskog i prirodnog naslje|a, koji je jednostavnonapravio kratki prikaz I tro{kove svojih prioriteta,daju}i Ministarstvu finansija jasnu predod`bu oprioritetnim obavezama za 2004. godinu, teobavezama koje mogu sa~ekati narednu godinu,izuzev ako postoje dovoljna sredstva.

4. Potrebno je obezbijediti obuku za pomo} budètskim korisnicima u njihovom radu,posebno vezano za odre|ivanje prioriteta i povezivanje budèta sa radnim planovima (i zarukovodstvo i za zaposlenike sektora za finansije)

5. Budètski korisnici trebali bi po~eti raditi prvo - na pravdanju svojih zahtjeva, a drugona odre|ivanju prioriteta u svojim zahtjevima

6. Na~in na koji pravilnik BD preporu~uje rad na ovom pitanju odnosi se na formiranjeradne grupe iz razli~itih sektora da bi se osigurali najbolji mogu}i podaci za zahtjev

7. Tokom rada na ovom pitanju, potrebno je imati na umu ukupne limite rashoda zaustanovu - u slu~aju novih projekata, trebalo bi popuniti poseban formular sa zahtjevomuz detalje o projektu I materijalnim resursima potrebnim za projekat - dodaju}i toukupnom zahtjevu, ministarstvo finansija trebalo bi obezbijediti formular za noveprojekte i obuku o njihovoj upotrebi

8. Nakon primitka zahtjeva, ministarstvo finansija (uz adekvatno osoblje) trebalo biorganizovati sastanke sa svim sektorima da bi se razmotrili zahtjevi i dobila dodatnaobja{njenja (ukoliko su potrebna)


122STRANA


Budètski ciklus u Br~ko Distriktu

Iako je organizacija budètskog kalendara jo{ uvijek slaba ta~ka ve}ine nivoa vlasti u BiH, ~ini se da jeBr~ko Distrikt razradio model, koji bi mogao posluìti kao inspiracija drugima u pogledu vremenskogokvira i u~e{}a u procesu.

Juli

Juli

Juli

20. august

20. august -10. septembar

10.-23.septembar

23.-30.septembar

1.-31. oktobar

1.-31. oktobar

1.-15.novembar

15.-30.novembar

1.-31.decembar

31. decembar

1. januar

Gradona~elnik i Budèt i finansije

Uprava prihoda

Budèt I finansije

Sektori



Odbor skup{tine za budèt




Skup{tina

Budèt I finansije

Budèt I finansije

Svi

Smjernice za budèt pripremljene podijeljene svim sektorima i institucijama

Procijenjeni prihodi za narednu godinu utvr|eni i pribavljeni

Sastanci sa rukovodiocima sektora i institucija radi revizije budètskihinstrukcija, budètskih smjernica, procjena prihoda i pruànja pomoæi

Rukovodioci sektora i institucija podnose po~etnu budètsku dokumentacijuSektoru za budèt i finansije

Preliminarni pregled zahtjeva sektora vezanih za budèt, sastanci sarukovodiocima sektora radi revizija, korekcija, itd, po potrebi, aùriranjeokvira budèta, balansiranje rashoda sa planiranim prihodima, nakon ~egaSektor za budèt i finansije podnosi Vladi prijedlog budèta na reviziju

Vlada Br~ko Distrikta razmatra koje æe prijedloge usvojiti, a kojima supotrebne izmjene

[tampa se prijedlog budèta, koji se potom podnosi Skup{tini Distrikta uzodgovarajuæi dopis o budètu od gradona~elnika

Odbor skup{tine Distrikta za budèt po~inje pregled budèta koji je primljenod gradona~elnika i organizuje javnu raspravu

Raspravu organizuje Odbor skup{tine za budèt

Odbor skup{tine za budèt uklju~uje komentare i preporuke javnosti upredloèni budèt

Vr{i se pregled budèta Br~ko Distrikta Sektora za budèt i finansije, kojipotom Skup{tina usvaja u zakon sa izmjenama uklju~enim u kona~nu verzijubudèta

Sektorima i institucijama predo~ava se kona~na verzija budèta

Budèt zavr{en u slu`benoj formi i dostavljen rukovodiocima sektora,Skup{tini Distrikta i OHR-u, objavljen u slu`benim novinama

Budèt implementiran za novu fiskalnu

9. U slu~aju da ministarstvo finansija èli da napravi izmjene zahtjeva, o njima bi setrebalo razgovarati sa budètskim korisnicima, nakon ~ega bi trebalo posti}i sporazumo promjeni, budu}i da je rizik da ministarstvo finansija izvr{i smanjenja na nepovoljnimmjestima za funkcionisanje institucije prili~no veliki. (i obi~no vodi do kasnijihpreraspodjela)

10. U slu~aju diskutabilnih zahtjeva, oni bi se mogli predo~iti vladi da ih ona rije{i, aistovremeno podnijeti nacrt budèta za odluke o izobru politike izme|u razli~itihbudètskih korisnika. U slu~aju raspodjele prihoda prije toga, ovaj mehanizam nijepotreban jer }e svi budètski korisnici morati po{tovati odre|eni maksimum.

11. Nakon usvajanja budèta ministarstvo finansija trebalo bi obavijestiti budètskekorisnike o statusu njihovih raspodjela, te o bilo kakvim promjenama prvobitnihzahtjeva.

Kao {to je spomenuto nekoliko puta, kapacitet ministarstava finansija (izuzev Br~ko Distrikta)za kontakte sa budètskim korisnicima tokom perioda pripreme prijedloga budèta veoma jeograni~en. Minimalan broj osoblja u sektoru za budèt trenutno je jedva dovoljan daobezbijedi korisnicima kontakt osobu u ministarstvima finansija, ali ne postoje kapacitetikojima }e se pobliè nadgledati svaka institucija, te nema odgovaraju}e slu`be za klijente.Na mnoge upite potrebno je odgovoriti, ukoliko je to mogu}e, u sklopu postoje}ih kapaciteta.Iako je kona~an odgovor vi{e obu~enog osoblja, mo`da bi se odmah mogla usvojiti i neka bràrje{enja:

Na primjer, mogla bi se sastaviti lista ~esto postavljanih pitanja (FAQ), koja bi se moglaproslijediti budètskim korisnicima i objaviti na web stranici ministarstva (ukoliko je ima)ili poslati e-mailom svijm sektorima za finansije budètskih korisnika radi lak{egpristupa informacijama. U situaciji u kojoj nedostaje osoblja u ministarstvu finansija ovobi moglo u{tedjeti vrijeme smanjenjem broja poziva sektorima za budèt, te olak{atidobijanje informacija budètskim korisnicima.

Obuka budètskih korisnika trbeala bi postati sastavno obilje`je rada sektora za budèt.Trebalo bi organizovati obuku o ve} postoje}im zahtjevima (kao {to je odre|ivanjeprioriteta), te kad god se uvede neko novo obilje`je/procedura/operativna promjena.

Slijede}i primjer je BD (vidi uokvireni dio) trebalo bi uvesti budètiranje na nivouorganizacione jedinice u sklopu institucije (na primjer sektora ministarstva na ~ijem ~eluje pomo}nik ministra).

Uzev{i primjer ministarstva finansija, aktivnostiministarstva, na primjer, su budètiranje ipra}enje pripreme budèta i izvr{enja, kojeuklju~uje takve aktivnosti kao {to su pravljenjeneophodne makroekonomske analize i okvira,komunikacija sa budètskim korisnicima iizvje{tavanje o izvr{enju. Aktivnosti koje se odnosena budètski proces mogu biti vezane za sektoraza budèt u sklopu ministarstva. Budètiranje nanivou orgnaizacione jedinice u sklopu institucijepomaè odvajanju razli~itih aktivnosti iuspostavljanju ~vrste veze izme|u razli~itihaktivnosti i implementacije programa putem ovemjere.


123STRANA


Budètiranje na nivou organizacionejedinice

Br~ko Distrikt odli~an je primjer nadzoraprocesa pripreme i usvajanja budèta irashoda na nivou organizacione jedinice.Budèt za svaku instituciju je na nivouorganizacionih jedinica (odjela), a aktivnostisvake jedinice ukratko su opisane uprijedlogu budèta prije predo~avanjatro{kova. Tako se pruà potpuna itransparentna slika o upotrebi sredstava.Ovaj primjer ~ak je jo{ impresivniji ako sezna da Br~ko Distrikt nema direktneelektronske veze izme|u budètskihkorisnika i Sektora za budèt i finansije.

I drugi nivoi vlasti napravili su boja`ljive pomake u vezi s ovim. Nedavno je Ministarstvo finansija itrezora BiH po~elo upotrebljavati druga~ije kodove u trezoru za DGS, te sad ova institucija moèkontrolisati finansiranje svojih jedinica u ovoj bolasti, {to olak{ava pra}enje rashoda i pruà boljukontrolu, a i pove}ava transparentnost.

Drugi pristup vi{egodi{njem procesu planiranja koji BiH poku{ava da uvede putem nacrta Zakon obudètu je programsko budètiranje. Programsko budètiranje je sredstvo koje se koristi za strate{kirazvoj, implementaciju i nadgledanje. To zna~i da su programi (mali broj njih) osmi{ljeni i odobreni nanivou vlade (s vrha prema dnu). Budètski program uklju~uje rashode koji se odnose na vi{egodi{njiniz mjera/aktivnosti, koje daju doprinos na jasan i nadopunjuju}i na~in da bi se ispunio jedan odnekoliko posebnih ciljeva jedne ili vi{e javnih politika. On tako|e uklju~uje niz pokazatelja za procjenuekonomi~nosti, efikasnosti i efektivnosti njegove implementacije. Budètski program moè izvr{itijedan ili vi{e organa u istom ili u razli~itim ministarstvima, a ~ak se mogu uklju~iti i razli~iti sektorijavne uprave ili partnerstva sa privatnim sektorom.

Programsko budètiranje smatra se va`nim sredstvom za racionalizaciju pripreme budèta i ja~anjekontrole upravljanja I izvr{enja. Za rashode koji se kofinansiraju sredstvima EU ovo sredstvo ima ve}izna~aj I postaje gotovo neizbje`no, s obzirom na nalin na koji EU priprema I izvr{ava svoje finansijskeokvire. Tokom pregovora sa Slova~kom o pristupanju, ovo je bio kriterij kao dio pregovara~kog paketaza pristupanje. Programsko budètiranje smatra se principom najbolje prakse.

Ovaj pristup je prihvatila i sama Evropska unija, jer, na primjer, u njenom finansijskom I politi~komgledi{tu na period 2007-2013, fokusirala se na samo tri velika politi~ka prioriteta, koja s bi bilauklju~ena u njen budèt. Fokusiranje na ove prioritete u velikoj mjeri ograni~ava izbor prave svrhe izahtijeva dimenzione minimume i strate{ku koherentost projekata koje treba finansirati I u dràvnompogledu i u pogledu EU.

U kontekstu Bosne i Hercegovine, trebalo bi se tome teìti, ali na srednjoro~nom do dugoro~nog plana,jer su njegovo uvo|enje i implementacija dugoro~an proces koji zahtijeva promjenu u pristupu irelevantne vlade i tehni~kog nivoa. Uvo|enje ovog pristupa budètiranju trebalo bi u velikoj mjeri bitiolak{ano intenzivnom pomo}i u obuci za donosioce politi~kih odluka i za tehni~ku pomo} u sklopuministarstava finansija i nezavisnih budètskih korisnika

Pitanje koje obi~no nije dio uobi~ajene budètske prakse je pitanje neizmirenih obaveza. Gotovo svevlade u BiH imaju akumulirane neizmirene obaveze koje nisu dokumentovane u budètskomra~unovodstvu, ve} se ispla}uju iz budèta (npr., Federacija i RS). Neizmirene obaveze, izuezv ako nisuizmirene na druga~iji na~in, trebale bi biti dokumentovane u budètu kao neizmirena obaveza vlade(kao i svaki dug), a i njihova isplata tako|e bi trebala biti na odgovaraju}i na~in dokumentovana, a neizvr{ena iz teku}ih rashoda {to iskrivljuje izvr{enje budèta i u osnovi jednostavno stvara jo{ vipeneizmirenih obaveza za vladu. Ovo pitanja ukazuje na jo{ jednu slabu karakteristiku stvarne prakseu obliku nepostojanja kulture budètske prakse po osnovu nastanka obaveza i ra~unovodstveneprakse osnovane na nastanku obaveza i generalnog tretiranja potraìvanja od du`nika i obavezaprema povjeriocima u javnom sektoru i deficitarnom modelu javnog ra~unovodstva.

Da bi se olak{ala interakcija u fazi pripreme budèta, pomogle bi i neke prakti~ne mjere u vezi saformom dostavljanja zahtjeva. Trenutno, institucije na svim nivoima vlasti podnose pismeni zahtjev,zahtjevi ulaze u ministarstvo finansija putem njegovog protokola, {to je procedura koja moè trajatinekoliko dana I li{iti uklju~ene osobe vremena za pregovaranje. Od 135 pregledanih budètskihkorisnika, samo 9 dostavlja svoje zahtjeve i faksom, 10 na disketama i 1 e-mailom. Tu se gubi mnogovremena umjesto da se jednostavno unese zahtjev u kompjuterski napravljenu tabelu i napravi nacrtbudèta.


124STRANA


Pored pismenih zahtjeva, na kratkoro~nom planu potrebno je tako|e proslijediti zahtjeve(svi trebaju biti u istom formatu za sve institucije) putem sredstava formalne elektronskekomunikacije radi lak{ih prvih pregovora i brè pripreme budèta uklju~uju}i njegoveizmjene i kasnije unos u sistem. To bi tako|e omogu}ilo vi{e vremena osobljuministarstva finansija za direktne kontakte i pregovore sa budètskim korisnicima.

Dugoro~no rje{enje ovog problema je ve}i sistem integracije i direktne kompjuterske/ITveze izme|u budètskih korisnika i IT podr{ka pripreme budèta (vidi gore navedenesisteme planiranja budèta). To bi trebalo zamijeniti sada{nju praksu pripreme budètakoja je uglavnom na papiru, te je potrebno jo{ vremena budètskim korisnicima iministarstvima finansija u radu i unosu podataka - a to vrijeme moglo bi biti korisnijeutro{eno na diskusiju o ovakvim zahtjevima. Mogu}nost da ministarstva finansija radezajedno da razviju ili kupe takav sistem dovela do bi do {tednje I pomogla uobezbje|ivanju njihove veze trezorskom sistemu, {to je ura|eno na gotovo svim nivoimavlasti.

Usvajanje budèta

Proces usvajanja budèta, iako dosta sli~an na ra~itim nivoima vlasti, optere}en je sli~nimproblemima. Iako rpoces ima razli~ite karakteristike, neki uobi~ajeni problemi zajedni~ki su svimnivoima vlasti izuzev Br~ko Distriktu.

Za po~etak, vrijeme usvajanja naralzi~itim nivoima vlasti obi~nopredstavlja problem. Tabelapokazuje koliko su puta razlitievlade primijenile odluku oprivremenom finansiranju uposljednjih pet godina. U ~etirikantona usvajanje budèta kasniloje svake godine S druge strane,budèt Br~ko Distrikta uvijek jeusvojen na vrijeme. Takvi primjetniproblemi sa vremenom pojavili suse iz nekoliko razloga. Neki od njihodnosili su se na kasniji po~etakbudètskog procesa i ka{njenjebudètskih korisnika u dostavi budètskih zahtjeva, {to je spomenuto u prethodnom dijelu. Drugi su seodnosili na sam proces usvajanja, jer veoma ~esto parlamentarna procedura moè biti prili~no duga. Jedanod glavnih problema sa odlukama o privremenom finansiranju pravilno je spomenulo BiH Ministarstvo zaljudska prava i izbjeglice, gdje se takva vrsta finansiranja pokazala jasno neodgovaraju}om za aktivnosti u tojoblasti (rad na novim projektim nije mogu} prema sistemu "jedno tromjese~je protekle godine").

Vlade obi~no mnogo brè usvajaju budèt i njihova diskusija obi~no ne mijenja budèt. Glavni razlog za to jeda iako ve}ina budètskih korisnika koristi plan rada kao osnovu za pripreme budèta, vlade razmatraju ovuopcija samo za pravljenje svog godi{njeg plana rada, koji kao po pravilu slijedi, a ne de{ava se prijerazmatranja budèta. Zbog toga se u trenutku analiziranja budètskog zahtjeva pojedina~nih institucija nemoè vidjeti veza izme|u budètskog zahtjeva i institucije i njenog plana rada. Evorpska komisija ~ak jepostavila ja~anje ove veze svojim ciljem u zadatku studije izvodljivosti: "Uspostaviti za 2004. godinu (I narednegodine) konsolidovan plan rada na nivou dràvne vlade koji }e uskladiti politi~ke prioritete i budètskeresurse." Me|utim, ovo i nije ba{ uspjelo i jedan od glavnih problema ustanovljen tokom pregleda bioje upravo nedostatak ove veze.


125STRANA


Broj puta koliko je odluka o privremenom finansiranju

Nitijednom

3 puta 4 puta 5 puta

43.5

32.51.5

10.5

0

Trebalo bi ponovo razmotriti vremenski okvir za usvajanje vladinog plana rada u odnosuna budèt. Bar bi trebalo kasnije dostaviti odobreni budèt zajedno sa predloènimplanom rada, tako da se moè razviti diskusija uz odre|enu predod`bu o tome {ta jestvarno mogu}e uraditi na osnovu raspoloìvih sredstava.

Konsolidovani vladin plan rada koji tako|e predstavlja raspodijeljene budètske resurseza razli~ite aktivnosti trebao bi biti pripremljen na svakom nivou vlasti za svakuuzastopnu godinu.

Drugo, zbog ograni~enog okvira rashoda, uzrokovanog ekonomskom situacijom, koja uti~e na prihode,vlade nemaju mnogo prostora za ambiciozne reforme i planove razvoja. Me|utim, u slu~ajuograni~enja rashoda strate{ka komponenta jednako je va`na.

Dva primjera kada se razmatrala strate{ka komponenta na strukturisan na~in zapravo su primjeri vladasa zna~ajnim resursima - u Br~ko Distriktu i u Sarajevskom kantonu. Budèt Br~ko Distrikta ima potpunodruga~iju strukturu od drugih nivoa vlasti. Svakoj instituciji u budètu prethodi kratki prikaz njenih glavnihaktivnosti i ciljeva, {to je nadalje podijeljeno po njenim odjelima. Drugo, Br~ko Distrikt ima kapitalnepotrebe iz budèta u sklopu kojih se razmatraju planovi ulaganja. Vlada Sarajevskog kantona ima~etvorogodi{nji plan rada, uz prioritete odre|ene za svaku godinu u skladu sa raspoloìvim sredstvima.Programska (ili strate{ka) komponenta budèta razmatra se na sjednici vlade kada je na dnevnom redubudèt, a operativni tro{kovi obi~no se samousvajaju.

Jedan od elemenata procesa pripreme budètakojim se Portugal sluì je ~injenica da se Vlada sloìo cjelokupnim iznosima koje je svako ministarstvodobilo od planiranih resursa prije nego {to suinstitucije zapravo napravile nacrt budèta. Ovakvaaktivnost pomaè institucijama, jer je lak{epripremiti budètski zahtjev kada je cjelokupan iznospoznat, {to svodi na najmanju mogu}u mjerupotrebu za pregovorima sa ministarstvom finansija,otklanja opasnost od smanjenja zahtjeva koje vr{eministarstva finansija i u kona~nici ~ini radministarstava finansija mnogo efikasnijim, jer sezahtjevi podnose u skladu sa odre|enim limitima,ograni~avaju}i potrebu za smanjivanjem zahtjeva narazuman nivo. [tavi{e, ova mjera ~ini povezivanjeprioriteta sa budètom jasnijim i lak{im.

Zapravo je RS poku{ala da uvede ne{to sli~no. Prijedostavljanja nacrta budèta Vladi; Ministarstvofinansija dostavilo je prednacrt u kojem su taksativnonavedeni svi zahtjevi budètskih korisnika u jednojkoloni i u kojem je predloèn generalni okvir koji jerazvilo Ministarstvo finansija. Razlika izme|u okvirarashoda i ukupne "liste èlja" iznosila je preko 200miliona konvertibilnih maraka. Vladi je dostavljenprednacrt kako bi odobrila prioritetne aktivnosti iodlu~ila ko }e dobiti sredstva. Nakon {to jeprednacrt odobren, Ministarstvo finansija pristupiloje izradi nacrta budèta koji je relativno lako usvojenna narednoj sjednici Vlade.


126STRANA


Priprema budèta u Portugalu i Slova~koj

Za razliku od svih nivoa vlasti u BiH, ~laniceEU planiraju svoje budète po~ev{i odsrednjoro~nog okvira rashoda, na osnovukojeg se globalna ograni~enja rashoda izgodine u godinu dostavljaju resornimministarstvima:

Na primjer, u Portugalu Vladaodobrava ~etvorogodi{nji Programstabilnosti i razvoja, uklju~uju}igodi{nje makroekonomske ciljeve ipo{tuju}i odredbe Evropske unije (tj.limite budètskog deficita i duga). Usklopu okvira programa, Vlada jednomgodi{nje odre|uje globalna ograni~enjarashoda i dostavlja ih poministarstvima.

Potom svako ministarstvo odre|ujeograni~enja rashoda svojih podre|enihbudètskih korisnika.

Direkcija za budèt Ministarstva finansijaobezbje|uje upute za pripremu nacrtabudèta za sve korisnike, po{tuju}iprethodno odre|ene maksimume rashoda.

Me|u novim ~lanicama EU, Slova~ka jeprimjer sli~nog pristupa. Vlada tako|eodobrava makroekonomski plan, naosnovu kojeg Ministarstvo finansijaodre|uje maksimum rashoda, kojibudètski korisnici trebaju po{tovati usvojim zahtjevima.

U ovom primjeru Ministarstvu finansija dajuse velike ovlasti, kao glavnom arbitru zamaksimum rashoda pojedina~nih institucija

S druge strane u Br~ko Distriktu nakon {to Uprava prihoda odredi maksimum prihoda, gradona~elnikrazmatra taj maksimum sa rukovodiocima sektora i dijeli gap o sektorima, {to je jedini primjer takveprakse u BiH.

Preporu~uje se da vlade uvedu ovu proceduru u proces pripreme budèta. U ovomtrenutku, vi{egodi{nje planiranje i okviri rashoda dobijaju jo{ ve}i zna~aj, jer sektori zafinansije mogu upotrijebiti relevantne informacije, koje se tu nalaze, za obezbje|ivanjeinformacija o sredstvima koja su neophodna za narednu godinu, te o neophodnimsredstvima za nove projekte.

Direktnija veza sektora za finansije sa rukovodstvom pokazala se neophodnom u ovomprocesu: prije vladine diskusije o prednacrtu il raspodjeli sredstava unaprijed, resorniminister trebao bi biti obavije{ten o potrebama institucija za koje je njegovo ministarstvoodgovorno I trebao bi dobiti spisak priorieta sa njihovim tro{kovima, {to }e olak{atidiskusiju vlade I dono{enje odluka o priorietima.

Svi parlamenti imaju svoj odbor kojije nadleàn za pregled nacrtabudèta prije plenarne sjednice.Me|utim, zna~aj ovih odbora varira.Neki od njih moraju izvr{iti pregledsvih amandmana i dati svojkomentar. Me|utim, to nije uvijekslu~aj i ~esto se mnogi noviamandmani po prvi put pojave naplenarnoj sjednici, {to produùjetrajanje ~itavog procesa usvajanja.Osim toga, FBiH obi~no je imalapredstavnika Ministarstva finansijana posljednoj sjedinici odbora nakoje se diskutovalo o budètu za2004. godinu. Praksa Br~ko Distriktadetaljnije je opisana u uokvirenomdijelu.

Uloga parlamentarnog tijela (obi~no je to odbor) kao filtera koji obra|uje sve predloèneamandmane i vr{i procjenu jednakih potreba koje treba poja~ati - njegova uloga moglabi se poja~ati tako da vr{i pregled svih amandmana prije sjednice , te da obezbijedi svojekomentare na amandmane. Primjer FBiH i BD pokazuju koirsnu praksu za odbore.Potrebno je ponovo razmotriti ulogu parlamentarnih odbora u odnosu na odbor za budèti plenarna pravila glasanja.

Parlament na entitetskom i dràvnom nivou uglavnom ostaje pri ukupnim nivoima rashoda (uklju~uju}ideficit) dogovorenim sa MMF-om, dok na drugim nivoima nema takvih zahtjeva i na ministarstvimafinansija je da opravdaju brojke iz budèta ({to nije uvijek uspje{no). âk i uz takav zahtjev budèt FBiHza 2004. godinu zapravo je pove}an na Parlamentu, {to se kasnije pokazalo neodrìvim zbog niìhprihoda. Nacrt zakona FbiH o budètima zapravo zahtijeva od Parlamenta da po{tuje odre|enibudètski maksimum (uzev{i u obzir dozvoljeni deficit). On jo{ uvijek nije usvojen, a takav pravni zahtjev(ukoliko ga Parlament usvoji) mogao bi biti na~in odràvanja budètskog maksimuma jednakim ~akiako MMF zaustavi svoje aktivnosti u BiH.

Parlament je zhapravo veoma aktivan i zainteresovan za budètski proces. Obi~no se tada prezentujubrojni amandmani (na primjer 30 amandmana u RS i 130 u BD). Parlament je obi~no fokusiran na


127STRANA


Uloga odbora skup{tine

U Br~ko Distriktu, prvi organ Skup{tine koji vr{i preglednacrta budèta je Odbor za budèt, koji je definisan kaoklju~ni igra~ u procesu procjene budèta koju vr{iSkup{tina. Odbor, tokom svog rada, poziva predstavnikesektora da razjasne odre|ene stavke i da daju obja{njenjasvojih zahtjeva, ukoliko je to potrebno. Odbor je tako|enadleàn za odràvanje javnih rasprava o nacrtu budèta,dok Pravilnik o pripremi budèta daje osnovne principe zaodràvanje javnih rasprava koji mogu biti korisni.. Javnerasprave obi~no se odràvaju u svakoj op{tini i one pruàjupriliku gra|anima da daju svoje komentare budèta.

Svi amandmani moraju se prezentovati Odboru da bi onizvr{io procjenu i to do roka odre|enog za predajuamandmana. U Skup{tini se ne smije razgovarati ni ojednom amandmanu prije nego {to on prvo pro|e krozOdbor. Preporuke Odbora obi~no se ispo{tuju tokomplenarne sjednice Skup{tine. Gradona~elnik ima priliku datako|e dostavi amandmane, {to se radi u situacijama kadase planovi o prihodima izmijene.

socijalne aspekte budèta, ten a teku}e reforme i njihovo finansiranje. Osim toga, ~lanovi parlamentaobi~no zastupaju regionalne interese. Me|utim, jedno pitanje koje bi trebalo rije{iti je da parlamentarci~esto podnose svoje amandmane za pove}anje odre|enih projekata, a ne uzimaju u obzir da budètmora ostati izbalansiran i da se moraju smanjiti drugi rashodi da bi se omogu}ilo to pove}anje.

Organizovanje seminara za ~lanove parlamenta ili neke druge edukativne aktivnosti oizbalansiranom budètu i fiskalnoj stabilnosti, kao i o drugim temama vezanim zaneophodno po{tovanje maksimuma budèta, moglo bi pomo}i budu}im raspravama obudètu. Potrebno je ista}i zna~aj po{tovanja utvr|enog maksimuma, a reorganizovanjeprioriteta je odluka vezana za politiku.

Javne rasprave o budètu nisu postale sredstvo koje se u velikoj mjeri koristi i na jednom nivou izuzevu Br~ko Distriktu.

Javne rasprave o budètu trebale bi biti transparentno organizovane - u ve~ini slu~ajevajavnost nije zapravo svjesna postojanja ovih rasprava. Pravilnik Br~ko Distrikta opripremi budèta tako|e je dobra smjernica za odràvanje javnih rasprava.

Izvr{enje budèta, u velikoj mjeri zbog funkcionisanja trezorskog sistema ne predstavlja ve}i problem.Me|utim, Tim za pregled ipak bi èlio ista}i nekoliko stavki.

2.2.1.4. Budètski ciklus: izvr{enje budèta

Operativni budèt

Nakon usvajanja budèta i unosa u sistem, Ministarstvo finansija unosi operativni budèt. Operativnibudèt moè se unositi svaka tri mjeseca i jednom mjese~no. Njegova osnova su tromjese~ni ilimjese~ni (dinami~ki) planovi izvr{enja budètskih korisnika. Me|utim, ministarstvo finansija moèodrediti limit tromjese~nog operativnog budèta I to na iznos koji je manji od ~etvrtine usvojenogbudèta da bi se slijedili trendovi prihoda. Na to se budètskim korisnicima obi~no ukaè u uputi, gdjese daju ograni~enja njihovih planova. Ova mjera posebno je va`na tokom prvog tromjese~ja, kada sutrendovi prihoda obi~no niì nego kasnije tokom godine. Putem ove mjere moè se izbje}i previ{etro{enja od po~etka godine.

Javne uprave u BiH ne koriste dovoljno operativni budèt kao sredstvo upravljanja rashodima. Jedanod najboljih primjera njegove upotrebe poti~e iz Republike Srpske i Sarajevskog kantona. U RS se odsamog po~etka godine operativni budèt koristi da bi za{titio javnu upravu od potencijalnih naglihpromjena prihoda koje mogu uzrokovati sezonske varijacije prihoda ili previ{e optimisti~na predvi|anjaprihoda.

Sarajevski kanton oti{ao je i korak dalje od uputa - njegovo Ministarstvo finansija odràva sastanke sabudètskim korisnicima pojedina~no da bi im pomoglo da utvrde optimalan dinami~ki plan koji }e uzetiu obzir trendove prihoda.

Ministarstva finansija na svim nivoima vlasti trebala bi vi{e koristiti operativni budèt kaosredstvo javnih rashoda. On se moè koristiti za uskla|ivanje rashoda sa prihodimatokom godine da se izbjegnu pojave kao {to su prevelliko tro{enje i drasti~ne mjere{tednje vlade. U osnovi, to zna~i ja~anje finansijskog planiranja I upravljanja gotovinskimtokom, kao zajedni~ka odgovornost.

Dinami~ki budèt u godi{njim planovima

Budètski korisnici i ministarstva finansija moraju u potpunosti upotrijebiti dinami~ke planoveizvr{enja budèta zbog njegovih prednosti, Mnogo korisnika jo{ uvijek se oslanja na formulu 1/12


128STRANA


prilikom pravljenja planova rashoda. Toobi~no ne odraàva stvarne mjese~nepotrebe institucija, jer formula 1/12 neuklju~uje sezonske promjene {ablonarashoda ili obaveze koje poti~u iz razli~itihstrate{kih planova (tj. transfere isubvencije koje se ne ispla}uju umjese~nim ratama). Iako ministarstvafinansija traè da mjese~no izvr{enjebudèta i tromjese~ni planovi buduzasnovani na stvarnoj mjese~noj potro{nji,smatraju da se ve}ina korisnika jo{ uvijekoslanja na formulu 1/12. Me|utim,Republika Srpska moè se uzeti kaoprimjer upotrebe dinami~kih finansijskihplanova (vidi ukovireni dio) jer je pristup putem oeprativnog budèta (opisan iznad) prisilio mnogebudètske korisnike da ozbiljno pristupe tromjese~nom i mjese~nom planiranju da bi mogli adekvatnofinansirati odre|enu instituciju tokom cijelog perioda. Od 10 kantona, samo u pet ministarstva finansijazahtijevaju dinami~ke planove izvr{enja budèta.

Dinami~ki plan rashoda iz budèta je fleksibilniji i zahtijeva vi{e analize koju vr{i budètski korisnik.Ponavljamo, nedostatak kapaciteta najvjerovatnije je uticao na pa`nju koja se posve}uje ovoj funkciji.

Planiranje rashoda iz budèta na mjese~noj ili tromjese~noj osnovi trebalo bi odraàvatistvarne potrebe institucije u tom periodu, umjesto {to se oslanja na op{tu formulu 1/12koja ne moè odraziti stvarne potrebe (bar tro~kovi elektri~ne energije imaju zna~ajnusezonsku razliku).

Preraspodjele

Gotovo da nema institucije koja ne poseè za preraspodjelama u budètu tokom godine. Od 139institucija nad kojima je izvr{en pregled, 115 je imalo preraspodjele barem jednom tokomgodine. Nave}ini nivoa vlasti preraspodjele se obavljaju odlukom vlade (uz izuzetak RS, gdje je Ministarstvofinansija nadle`no za odobrenje unutra{njih preraspodjela). Me|utim, ovaj proces je dugotrajan, aizvr{enje budèta je oteàno zbog kasnog izvr{enja preraspodjela u sklopu budètskih korisnika.

Proces odobrenja preraspodjela trebao bi biti pojednostavljen. Proces bi trebaloodobravati ministarstvo finansija, a ~ak i u tom slu~aju, to bi trebalo obaviti brzo, sve dokje institucija u sklopu odobrenog budètskog limita. Preraspodjele bi trebalo izvr{avatibez mogu}nosti transfera sredstava radi isplate plata i naknada. Tako|e, sredstvadodijeljena za transfere i kapitalna ulaganja ne bi se trebala koristiti za izmirivanjeoperativnih tro{kova.

Izvje{tavanje o izvr{enju budèta

Praksa izvje{tavanja razli~ita je u razli~itim nivoima vlasti u BiH i odraàva nedostatke uzrokovanenepostojanjem jasno definisane ra~unovodstvene prakse i prakse izvje{tavanja. Na svim nivoima vlastiministarstvo finansija podnosi tromjese~no podnosi izvje{taje o izvr{enju budèta vladi, a svakih {estmjeseci parlamenut. Postoje odre|en razlike u praksi izvje{tavanja budètskih korisnika zaministarstvo finansija.


129STRANA


Dinami~ki planovi izvr{enja budèta

U Republici Srpskoj nakon usvajanja budèta,Ministarstvo finansija traì od korisnika danaprave i dostave svoje dinami~ke planoveizvr{enja budèta svaka tri mjeseca. Prijepo~etka svakog tromjese~ja Ministarstvofinansija {alje smjernice korisnicima o svojojkonstrukciji. Tromjese~ni dinami~ki planovizna~e da korisnici mogu raspodijeliti svasredstva (izuzev odre|enih transfera) u skladusa svojim potrebama i biti dovoljno fleksibilni dane moraju traìti preraspodjele izuzev ako tozaista nije neophodno. [tavi{e, nakon dobijenihpodataka o izvr{enju budèta Ministarstvofinansija pravi procjene za sljede}e tromjese~je idaje smjernice o pripremi planova za sljede}etromjese~je sa ograni~enjima rashoda, ukolikoje to potrebno.

Na nivou BiH, budètski korisnici dostavljaju izvje{taje Ministarstvu finansija i trezora svaka trimjeseca. Kriterije izvje{tavanja Ministarstvo nije sluèbno regulisalo, te izvje{taji budètskihkorisnika zbog toga uglavnom sadrè jedino podatke o sistemu trezora.

Izvje{tavanje o izvr{enju budèta u Br~ko Distriktu regulisano je Zakonom o budètu i Pravilnikomo pripremi budèta. Izvje{tavanje obavlja Sektor za budèt i finansije i od korisnika se nezahtijevaju izvje{taji.

Republika Srpska: Ministarstvo finansija donijelo je Pravilnik o finansijskom izvje{tavanju zakorisnike prihoda iz RS, op{tina, gradova i fondova. Pravilnik detaljno propisuje vrste i sadràjizvje{taja koje budètski korisnici moraju dostaviti, uklju~uju}i kvalitativne i kvantitativneinformacije o razli~itim komponentama izvje{taja i upute o tome kako izvje{taj treba biti popunjen.Ne postoji odre|eno vrijeme za izvje{taje koji obuhvataju period manji od jedne godine - takviizvje{taji jednostavno se zovu periodi~ni izvje{taji. S obzirom da zakon defini{e tromjese~no ipolugodi{nje izvje{tavanje, ovaj raspored izvje{tavanja po{tuju i budètski korisnici. Izvje{taji kojebudètski korisnici trebaju dostaviti su sljede}i: Kratak pregled prihoda i rashoda u skladu sekonomskim kategorijama, rashode iz budèta u skladu s funkcionalnom klasifikacijom, pregledneizmirenih obaveza, posebne podatke o platama i broj zaposlenih, pregled alokacija izbudètskih rezervi, posebne podatke o teku}im i kapitalnim donacijama. Pravilnik obra|uje svakiod ovih izvje{taja korak po korak, obja{njavaju}i koje su informacije potrebne i gdje se mogu na}i.

Pored polugodi{njih i izvje{taja budètskih korisnika na kraju godine, Vlada FBiH donijela je Odlukukojom se od glavnih budètskih korisnika (ministarstava) zahtijevaju i mjese~ni izvje{taji o izvr{enju.Takvi izvje{taji odnose se samo na aktuelne rashode i uklju~uju samo brojke, bez obja{njenja. Trenutniveliki nedostaci sredstava u FBiH potakli su Vladu da pobliè nadgleda rashode.

Ni u jednom kantonu ministarstvo finansija ne zahtijeva od budètskih korisnika izvje{taje orashodima, a potrebne podatke uzima iz trezorskog sistema. Podno{enje izvje{taja vladi obavlja sejednom mjese~no, tromjese~no, svakih {est mjeseci ili na kraju godine. Izvje{taje uglavnom ~ine samofinansijski podaci bez komentara, dok u nekoliko kantona Ministarstvo finansija tako|e daje iprijedloge o rje{enjima, ukoliko postoje odre|eni problemi (Kanton 10 i Sarajevski kanton).

Izvje{tavanje o izvr{enju budèta va`na je aktivnost ministarstva finansija. Izvje{taj bitrebao pruìti detaljne informacije, ne samo informacije dobijene iz trezorskog sistema(tj. samo brojke). Trebalo bi obezbijediti obja{njenja izvje{taja, dobijena od budètskihkorisnika (Pravilnik RS moè posluìti kao primjer). Tako|e, vaàn element izvje{tajatrebalo bi biti mi{ljenje ministarstva finansija o teku}im problemima i potencijalnimrje{enjima (kao {to je slu~aju u kantonima 10 i 9).

Osim takvih izvje{taja, ra{ireno je izvje{tavanje u sklopu same institucije manje ili vi{e intenzivno.Glavni pokreta~ izvje{tavanja u sklopu institucija je nedostatak sredstava na razli~itim nivoima vlasti.Takvi izvje{taji vi{e su usmjereni na relevantne stavke za rukovodioce institucije i obi~no uklju~uju:raspoloìvost sredstava, izmirene obaveze, neizmirene obaveze, izvje{taj o izvr{enju, izvje{taj orashodima, itd. U potpunosti je u sredi{tu pitanje sredstava koja su ispla}ena, rezervisana za isplatuili raspoloìva sredstva.

2.2.1.5. Funkcija trezora u izvr{enju budèta Postignu}a reforme trezora

Uvo|enje savremene trezorske funkcije, trezorskog sistema i administracije uspje{no je izvedeno u RSi FBiH (Federalna vlada), te u BiH 2002. godine i u kantonima tokom 2003. godine. Trezori na svimnivoima vlasti, uz izuzetak Br~ko Distrikta, koji funkcioni{u u razli~itim institucionalnim i operativnimstrukturama, uvedeni su uz pomo} tehni~ke i finansijske pomo}i USAID-a.


130STRANA


Pravna osnova za funkcionisanje trezorskih sistema, njegove institucionalne segmente iadministrativnu strukturu i ograni~enja

U BiH: nedavno usvojeni Zakon o finansijama kao okvir za reformisani trezorski sistem, koji ranijenije postojao i nije uklju~en u odgovaraju}e pravne odredbe,

U FBiH, uklju~uju}i kantone, Zakon o trezoru stupio je na snagu u oktobru 2002. godine,

U Br~ko Distriktu: glavni principi trezorske funkcije nalaze se u Zakonu o Upravi prihodausvojenom 200. godine (Uprava prihoda upravlja jedinstvenim ra~unom trezora),

U RS: posotje}i zakon jo{ uvijek ne uklju~uje reformisani trezorski sistem koji ve} funkcioni{e.

Ministarstvo finansija napravilo je nacrt Zakona o trezora koji bi trebao biti usvojen {to jeprije mogu}e da bi se popunile praznine u zakonu.

Uzev{i u obzir djelokrug i pojedina~ne osobine reforme trezora, izvr{enje budèta u zna~ajnoj mjeri sepobolj{alo {irom zemlje putem postignu}a reforme. Ona se mogu saèti na sljede}i na~in::

Izvr{avanje isplata putem trezora omogu}ava ve}u kontrolu rashoda, pruà informacije i provjerenivoa obaveza i raspoloìvost sredstava prije stvaranja novih obaveza. Tokom uspostavljanjaorgana vlasti Distrikta, bankovni ra~uni svih budètskih korisnika bili su zatvoreni, a Distrikt jepo~eo poslovanje u skladu sa principima jedinstvenog ra~una trezora (JRT)

Funkcionisanje trezorskog sistema zasnovano je na principu jedinstvenog ra~una trezora, kojiomogu}ava optimalno sveukupno finansijsko rukovo|enje javnim sredstvima putemcentralizovanih isplata, te putem priliva i odliva gotovine, centralno dokumentovanje ira~unovodstvo finansijskih transakcija putem glavne knjige trezora i centralizovane funkcijegotovinskog upravljanja uz minimalne tro{kove infrastructure.

IT podr{ka trezorskih jedinica i budètskih korisnika, te gdje je to relevantno, uklju~ivanjeregionalnih trezorskih ureda, omogu}ilo je visok nivo automatizma poslovnih procesa, tepravovremene i pouzdane podatke za finansijsko upravljanje

Obuka prije, tokom i nakon uspostave sistema, kao i op{ta tehni~ka pomo} za uspostavu sistemai odràvanje, mogu se smatrati uspje{nim i dovoljnim za odrìv administrativni kapacitet u ovojva`noj oblasti javnih finansija.

Kao {to se vidi iz sljede}e tabele, reforma trezora pozitivno je ocijenjena na svim nivoima vlasti kao ibudètskih korisnika, jer je u~inila izvr{enje budèta efikasnijim i lak{im za ve}inu korisnika (81 od 113korisnika trezorskog sistema).

Pojedinosti trezorskih funkcija u Br~ko Distriktu

Trezorske operacije u Br~ko Distriktu supodijeljene: Glavna knjiga u koju se dokumentujusve finansijske transakcije, uklju~uju}i onevezane za stalna sredstva, obaveze i kapital, vodise u sklopu Sektora za budèt i finansije, dokjedinstvenim ra~unom upravljan Uprava prihoda> ~ija odgovornost uklju~uje prikupljanje svihprihoda i odobrenje svih rashoda. Jedinstvenira~un Distrikta nije kompjuterski sistem kojipovezuje budètske korisnike sa centralniminstitucijama za javne finansije. Svaka transakcijaobavlja se pismenim putem.


131STRANA


OCJENA TREZORSKOG SISTEMA KOJU SU DALI KORSNICI

Kantoni

Odli~no 10

FBiH RS BiH

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Vrlo dobro 38 Dobro 60 Lo{e

Nedostaci, dalje administrativne reforme i potrebni napredak

Tokom sljede}ih nekoliko godina reformu trezora treba pratiti "drugi val" napora koje treba uloìti itehni~ka pomo} za pobolj{anje upravljanja javnim finansijama, {to }e obuhvatiti nekoliko glavnihpitanja, nedostataka i kriterija koji uti~u na u~inak usluga javne uprave i kapacitete:

(1) [iri djelokrug i pokrivenost trezorskih funkcija, te ve}a interakcija izme|u odgovornih za izvr{enjebudèta

(2) Postepeno uklju~ivanje svih institucija op{te vlasti i potro{a~kih blokova

(3) Ve}a IT podr{ka na svijm nivoima i vi{i nivo integracije sistema

(4) Postepeno smanjenje prakse sistema blagajne u javnoj upravi

(5) Ve}i kredbilitet javnog sektora/dràve kao ispla}iva~a

(1) [iri djelokrug i pokrivenost trezorskih funkcija, te ve}a interakcija izme|u odgovornih zaizvr{enje budèta

Pozitivan zamah stvoren u javnoj upravi postignu}ima reforme trezora, kao va`na prekretnica zamodernizovani sistem javnih finansija u BiH trebao bi se iskoristiti za dalja postignu}a. Nedvojbeno jeda postoji normativni uticaj trezorske funkcije na svim nivoima za osiguranje ve}e budètske ifinansijske discipline I kontrole izvr{enja budèta. Prekora~enje limita dodijeljenih sredstava postajeteè, a budètska administracija postupa u skladu sa tim ograni~enjima I relevantnim mehanizmima.Cjelokupno gledaju}i, na raspolaganju su pravovremene i pouzdane informacije za finansijskoupravljanje i dono{enje odluke da se prilagodi promjenama fiskalnih pokazatelja i ograni~enja resursana bezbolan na~in.

Me|utim da bi se u potpunosti iskoristile prednosti trezorskih sistema, u pogledu {tednje i optimalnogupravljanja javnim finansijskim resursima, upravljanje budètom mora se odlu~no pobolj{ati na objestrane - I u bu`detskim I u trezorskim jedinicama putem ve}e interakcije na vertikalnom ihorizontalnom planu saradnje uprava. Ve}a interakcija mora se oslanjati na pro{irenu pravnu osnovui pro{iren instrumentarij ili uklju~enost postoje}ih instrumenata, kao prvo:

Finansijsko planiranje trebalo bi biti va`na funkcija kao zajedni~ki zadatak budètske i trezorskejedinice koje zahtijeva ulaganje zna~ajnih napora da bi se pobolj{ala nedovoljna kultura planiranjabudèta u naj{irem mogu}em smislu, da bi finansijsko planiranje bilo zna~ajnije.

U osnovi, finansijsko planiranje je predvi|anje svakodnevnog priliva i odliva gotovine na jedinstvenomra~unu trezora. Podaci o prilivu uglavnom, ali ne isklju~ivo, ti~u se poreznih uprava i Uprave zaindirektno oporezivanje koje bi trezoru trebale obezbijediti prognoze barem jednom mjese~no uzstalno aùriranje na osnovu stalne komunikacije sa trezorom. [to se ti~e odliva, obra|ene podatketrebalo bi dobiti od faze izvr{enja budèta vezane za finansijske obaveze.

Finansijska obaveza podrazumijeva budu}e neizmirene obaveze. Zbog toga se obavezevezane za sve rashode moraju na vrijeme unositi (~im pouzdani podaci budu naraspolaganju). Podaci o obavezama moraju uklju~ivati iznose i rok isplate. Trezorskisistem mora prikupiti ove informacije kao osnovu za finansijski plan o odlivimasredstava.

Finansijski plan koji priprema trezor trebao bi uklju~ivati podatke za teku}u godinu,svakodnevno ra{~lanjene za najmanje narednih 60 dana.

Dnevni finansijski plan i stalni nadzor bilansa jedinstvenog ra~una trezora obezbje|uje informacije zasvakodnevna ulaganja vi{ka likvidnosti ili zaduìvanja kojim se pokriva nedostatak likvidnosti. Naravno,


132STRANA


ovakve kratkoro~ne transakcije moraju biti uskla|ene sa srednjoro~nim i dugoro~nim transakcijamakada je to slu~aj. Ulaganje likvidnosti i kratkoro~no zaduìvanje uklju~eni su u odgovaraju}e nacrtezakona koji su u procesu usvajanja na raznim nivoima vlasti.

Dinami~nije i pobolj{ano finansijsko planiranje omogu}ilo bi prognoziranje dnevnelikvidnosti (dnevne planove gotovinskog toka) i ulaganje sredstava u skladu s tim. To bizna~ilo vi{e primitaka u budètu.

Me|utim, dnevne operacije u ovoj oblasti zahtijevaju veoma dinami~ne pristupe i procese dono{enjaodluka. U sklopu prethodno odre|enih smjernica, preno{enje ovlasti na relevantne slu`benike trezoramora biti obavljeno radi svakodnevnih transakcija na finansijskom trì{tu.

Upravljanje gotovinskim tokom i likvidno{}u, da bi se izbjegla politika "stop-go", tj. namjernogzaustavljanja, a potom pokretanja ekonomskiih aktivnosti, dabi se smanjili tro{kovi ili da bi se pove}ao povrat nepostoje}eili vi{ka likvidnosti u sistemu, te da bi se uspostaviodràvni/javni sektor i uprava za pouzdano i blagovremenoispla}ivanje.

Ograni~ene aktivnosti vezane za upravljanje gotovinskimtokom ve} se odvijaju, ali one uop{te ne uklju~uju prognoze idinamiku dnevnih poslova. Sada{nji stav ministarstavafinansija o upravljanju gotovinskim tokom poti~e uglavnom izprakse isplata kad je novac na raspolaganju ili ka{njenjaisplata dok dodatna sredstava ne budu skupljena.

(2) Postepeno uklju~ivanje svih institucija op{te vlasti i potro{a~kih blokova

Kao prvo i da bi se vi{e pokrili javni finansijski resursi putem integrisanog izvr{enja budèta pomo}utrezora:

Nijedna javna ustanova ne bi trebala imati bankovni ra~un izvan JRT, bez obzira da li seradi o javnim sredstvima ili o donacijama. Svi odvojeni ra~uni neophodni za jasnoidentifikovanje namjenskih sredstava organizacije, projekta ili u druge svrhe kao dio JRTtrebaju biti otvoreni u trezorskoj knjizi ili sli~nom registru u trezoru. [to se ti~edonatorskih sredstava, me|unarodne organizacije trebale bi prebaciti javne ra~une, nedozvoljavaju}i da budu izvan jedinstvenog ra~una trezora.

Za sva vanbudètska sredstva (penzioni fond, zdravstveno osiguranje, itd) trebalo biuvesti trezorski sistem poslovanja na jedinstvenom ra~unu trezora ili se povezati s njim(npr. skupljanje gotovine ili upravljanje likvidno{}u), a resorno ministarstvo finansijatrebalo bi imati pristup sistemu radi boljeg uvida i nadgledanja svrhe konsolidovanihsredstava svih tokova javnih sredstava u svim javnim fondovima.

U vrijeme uvo|enja sistema, USAID nijeobezbijedio modul za centralizovanufunkciju isplata u sistemu, te su se plateprvo obra~unale ru~no, a potom unosile u

Sistem. To je dug proces i teè se obavlja,na primjer upravljanje zasposlenikovimnaknadama i pra}enje pojedina~nihprikaza plata ili analiza i predvi|anjecjelokupne dinamike nadnica:


133STRANA


Principl blagovremenih isplata

Portugal: ovaj princip upotpunosti se po{tuje.Upravljanje gotovinskimtokom i dugom koristi se kaoglavno sredstvo u procesuosiguranja da sve obavezebudu ispla}ene na vrijeme, teda funkcionisanje javneuprave nikad ne ometajunedostatak ve} odobrenihsredstava.

Isplate u trezorskom sistemu

Federacija Bosne i Hercegovine jedan je od rijetkihnivoa vlasti koji je uveo centralizovanu isplatupo~etkom 2004. godine. Sve plate i nakande ispla}ujuse putem ovog sistema. Ovaj sistem isplata osmislilaje BiH firma, a USAID-ov projekat javnogra~unovodstva razvio je interfejs sa trezorskimsistemom ORACLE za integraciju ova dva sistema.Osim na nivou FBiH, centralizovani na~in isplateuveden je u Tuzlanskom kantonu, a Sarajevski kantonplanira da ga uvede od 1. januara 2005. godine

Kao I FBiH I dva kantona su to ve} uradila, a I svi drugi nivoi vlasti trebali bi uvestiautomatizovanu funkciju isplata u svoje trezorske sisteme, u sisteme upravljanjabudètom.

(3) Ve}a IT podr{ka na svim nivoima i vi{i nivo integracije sistema

Elektronska veza izme|u trezora i budètskih korisnika ne postoji kod svih budètskih korisnika narazli~itim nivoima vlasti. Uglavnom su manji budètski korisnici ostali bez direktne veze sa trezorom.Za njih, u ve}ini slu~ajeva, sredi{nji ili regionalni ured trezora obavlja ovu funkciju.

Postojanje elektronske veze sa trezorom trebalo bi biti generalno pravilo za svebudètske korisnike. Me|utim, ukoliko cost-benefit analiza ne preporu~i ovo nekimmanjim budètskim korisnicima, trezor bi trebao obezbijediti da elektronsku vezu dijelinekoliko budètskih korisnika, umjesto da unosi podatke za njih.

Ovakva elektronska veza bila bi sredstvo efikasne komunikacije izme|u trezora i budètskih korisnika,koja }e korisnicima omogu}iti da unose podatke i pristupaju podacima na pojedinim dijelovimacentralne baze podataka. To bi eliminisalo potrebu za udvostru~avanjem baza podataka, kao pto moèbiti slu~aj sa korisnicima bez direktne veze.

Tako|e, to bi eliminisalo potrebu za prevelikim angaòvanjem osoblja trezora samo radi unosapodataka - oni bi mogli efikasnije obavljati druge zadatke. A korisnici bi sami {tampali izvje{taje, {to biopet dovelo do u{tede trezorskih resursa.

Trezorskom sistemu potrebna je dobra i intenzivna podr{ka informacionih tehnologija za njegovobesprijekorno funkcionisanje. Mi smo ve} spomenuli probleme koje je funkcionisanju trezorá stvorilatrenutna velika potra`nja za IT stru~njacima. Istovremeno, 99 od 117 budètskih korisnika sasistemima primijetilo je probleme koji se ponavljaju u sistemu. Ve}ina ovih problema tehni~ke jeprirode, a mnoge iste probleme imali su budètski korisnici sa razli~itih nivoa vlasti. Da bi se ujedinilive} nedovoljni resursi, IT sektor trezora trebao bi istraìti alternativne opcije.

Pobolj{anje IT sistema koji podràva funkcionisanje trezora moglo bi biti maksimalnoukoliko bi se mogla posti}i saradnja izme|u IT sektora razli~itih uprava. Koordinacionisastanak IT personala sektora za trezor i ministarstava finansija na razli~itim nivoimamogao bi se organizovati svaka dva mjeseca (ili u sklopu bilo kojeg prihvatljivogvremenskog roka) radi razmjene iskustava I pronalaènja rje{enja problema sasistemom koji su se pojavili nakon instaliranja sistema. To se posebno odnosi nazajedni~ke probleme u sklopu sistema.

Istovremeno, sve àlbe korisnika vezane za mogu}e nedostatke trezorskog sistema ITsektor ministarstva finansija trebao bi periodi~no sakupiti i sistematski analizirati terazmijeniti rje{enja da bi se dobila najbolja mogu}a pomo} za usavr{avanje sistema.

Drugi koncept koji je potrebno ista}i u upravama je koncept trezora kao organa koji pruà usluge.

Funkcije trezora nalaze se u sredi{tu finansijske javne uprave. Te aktivnosti uti~u na svakodnevni ìvotdru{tva u cjelini (porodice, firme, itd.), sakupljanjem prihoda i isplatom budètskih sredstava razli~itimvrstama korisnika. Ovo je jedna od usluga koje pruà trezor - koje su uglavnom vanjske prirode.

Druga zna~ajna komponenta je unutra{nje prirode, u sklopu javne uprave. Kao jedinstveni organ zapruànje finansijskih usluga budètskim korisnicima, trezor se prema njima mora odnositi kao premaklijentima i stalno nastojati da pobolj{a kvalitet usluga koje pruà.

Prakti~no àri{te svakodnevnih kontakata trezora i korisnika o~ito je slu`ba za klijente, koja bi moglabiti uspostavljena u sklopu sektora za trezor Ministarstva finansija i trezora. Iako }veina ministarstavafinansija poku{ava nadomjesti ovu slu`bu svojim IT sektorima, slu`ba za klijente ne odnosi se samo na


134STRANA


IT segment trezorskih operacija. Trebalo bi postojati nekoliko komponenti ove funkcije. Osim toga,tretiranje institucija kao klijenata tako|e je {iri concept od posjedovanja telefonskog broja ukolikopostoje neka pitanja.

Neophodno sredstvo za ispunjavanje ovog cilja je stalna komunikacija sa klijentima.Formalni i neformalni kanali komunikacije moraju biti otvoreni i operativni da bi pomoglii da bi se od klijenata dobile povratne infromacije. Trezor bi trebao obezbijediti recepciju,e-mail, obuku i druge oblike pomo}i:

1. Potrebno je izmijeniti cjelokupnu kulturu saradnje sa budètskim korisnicima. Topo~inje otvaranjem recepcije za pitanja budètskih korisniika. Tu moè biti zaposlenjedan radnik koji moè povezivati budètske korisnike sa osobama nadle`nim zaodre|ena pitanja u trezoru. Tako|e, moè se unajmiti kompanija koja }e obavljati ovufunkciju, ({to FBiH razmatra).

2. Pravljenje spiska sa ~esto postavljanim pitanjima i njegovo postavljanje na webstranicu ministarstva, kao i slanje spiska budètskim korisnicima u{tedi}e vrijeme kadase radi o pitanjima koja se ponavljaju.

3. Trebalo bi koristiti e-mail za komunikaciju sa budètskim korisnicima, a na njihovapitanja trebalo bi odgovoriti u razumnom roku (ne duè od nekoliko dana zakompleksnija pitanja).

4. U slu~aju odsustva kontakt osoba iz ureda, potrebno je na}i zamjenu, te kontaktinformacije o toj osobi proslijediti budètskim korisnicima.

5. Potrebno je obezbijediti obuku i edukaciju budètskih korisnika o razli~itimaspektima trezorskog poslovanja u slu~aju promjena sistema i u slu~aju promjenezakonskih odredbi.

6. Trebalo bi uvijek traìti povratne informacije od budètskih korisnika I to bi trebaloupotrijebiti da bi se pruìle bolje usluge. Budètski korisnici ne bi trebali biti ka`njavaniza davanje svog mi{ljenja i àlbe.

Osim ovih pitanja, veoma vaàn problem koji odraàva nedostatak primjene ovog principa je ~injenicada budètski korisnici ili uop{te ne dobijaju od banke informacije o izmirivanju svojih obaveza ili ihdobijaju sa velikim zaka{njenjem.

Trezorski sistem trebao bi putem elektronske veze budètskim korisnicima slati dnevneizvje{taje o izvr{enju platnih naloga.

(4) Postepeno smanjenje prakse sistema blagajne u javnoj upravi

Druga va`na napomena vezana za ovaj princip je neophodno izbjegavanje sistema blagajne. Tokompregleda, ustanovljeno je mnogorazli~itih praksi vezanih za upravljanjeblagajnom. Ograni~enja iznosa varirajuod 500 KM do 90 000 KM. Periodiuskla|ivanja su razli~iti i variraju odjednom sedmi~no do jednom mjese~no,a ~ak se obezbje|uju i dodatna sredstvaod blagajnika bez prethodnog pravdanjautro{enih sredstava. Osim toga,nadle`na osoba za blagajnu, kao popravilu, obavlja i druge du`nosti, {to nije


135STRANA


Upravljanje blagajnom

Sektor za obrazovanje U Br~ko Distriktu ne posjedujeblagajnu. Sve urgentne intervencije rje{avaju se putemprocedura nabavke za iznose manje od 1.000 KM. Sviputni tro{kovi pokrivaju se putem naloga za transferusredstava. Sektor je donio odluku da ne nosi blagajnu, jer5.000 KM mjese~no nije dovoljno da pokrije potrebecijelog Sektora (koji ima 780 zaposlenika).

Drugi primjer gdje se ne koristi blagajna je KantonSarajevo, iako je to na mnogo vi{em nivou. Svetransakcije vr{e se putem trezorskog sistemaposlovanja.

preporu~ljivo s ta~ke gledi{ta kontrole. To je sistem koji zahtijeva mnogo birokratije da bi se mogaodovoljno kontrolisati i tro{i zna~ajne resurse ukoliko postoje odvojene funkcije.

Krajnji cilj trebao bi biti eliminisanje sistema blagajne u potpunosti, nakon uspostavesistema elektronskih isplata. Elektronski bankovni transfer trebao bi biti jedinstvenosredstvo isplate za izvr{enje budèta.

Kao prelazna faza, sistem blagajne trebao bi biti ograni~en na izuzetne situacije, zaveoma mali broj pojedina~nih isplata (ispod 100 KM). Time bi se smanjila mogu}nostzloupotrebe sredstava i omogu}ila u{teda na tro{kovima infrastrukture potrebnim zapostojanje sistema.

(5) Ve}i kredbilitet javnog sektora/dràve kao ispla~iva~a - princip blagovremenog izmirivanjaobaveza

Izvr{eni pregledi potvrdili su da, uz izuzetak Br~ko Distrikta (zbog dovoljnih prihoda, ~ak i vi{ih odplaniranih svake godine), u velikom broju slu~ajeva uprava kasni sa izmirivanjem obaveza. Izmirivanjeobaveza na vrijeme klju~an je princip neophodan za pobolj{anje odnosa javne uprave i dru{tva, aposebno ekonomskih agensa. êsto dobavlja~i uklju~uju u svoje kalkulacije rizike isplata te takopove}avaju ponu|enu cijenu za javni sektor. Ili konstantni problem na koji su se zalili korisnici -troskovi (kazne) za kasno placanje tro{kova komunalija i drugih dobavlja~a, sto pripada istom tipuproblema ~ije pozitivno rje{avanje treba da dovede do u{teda.

Po{tovanje principa izmirenja obaveza na vrijeme zahtijeva pobolj{anje finansijskogplaniranja, upravljanja gotovinskim tokom i upravljanja dugom i aktivno finansijskoupravljanje obavezama.

2.2.2. Ra~unovodstvo i izvje{tavanje

U skladu sa glavnim porukama datim u dijelu 1.1.1, a da bi se uklju~ili neodstaci na svim nivoima BiHu vezi sa administrativnim kapacitetima za ra~unovodstvo i izvje{tavanje, sljede}i pristup najboljeprakse moè prvenstveno posluìti kao srednjoro~na orijentacija (Rezolucija evropskog parlamenta, 8.april 2003. godine o osnovnim karakteristikama ra~unovodstvenih okvira I IT sistema):

Ra~unovodstveni sistem (par 23) > jedinstven i u potpunosti integrisan unos informacija u cijelomsistemu > definicija jedinstvenih podataka > konzistentnost centralnog i sektorskog sistema >vi{egodi{nja konzistentnost podataka i uporedivost podataka > puni kapacitet obra~unskogra~unovodstva i razmatranje me|unarodnih ra~unovdstvenih standarda

IT podr{ka sistema (par 28) > jedinstven pristup podacima za korisnike > potpuna me|uoperativnostsistema > eliminisanje vi{ka podataka > efektivna osiguranost i pouzdanost podataka izagarantovana potpuna revizorska dokumentacija.

Glavna poruka

Da bi se postigla efikasna praksa u razumnom roku (5-10 godina, pod uslovima dobre izmjenerukovodstva) potrebno je jako vodstvo i politi~ka predanost, {to izgleda trenutno ne postoji u BiH uovoj oblasti).

Posebno je potrebno dobro osmi{ljeno strate{ko usmjerenje i akcioni plan za srednjoro~ni ikratkoro~ni okvir za slijed mjera za unaprije|enje obra~unskog ra~unovodstva, uzev{i u obzirkompleksnost, tro{kove i potrebne napore, kao i kulturnu promjenu u vladi koja je potrebna, te svesagledati u {irem kontekstu reformi javne uprave. Pobolj{an proce dono|enja odluka mora biti


136STRANA


paralelna karakteristika boljeg kvaliteta informacija.

Kao smjernica i okvir za procjenu trenutne situacije, a posebno razmatranje pitanja koja je potrebnoobraditi putem me|unarodne pomo}i, potrebno je razviti planove migracije, koji uklju~uju aktuelnu ipoèljnu praksu za spektar izme|u jednostavnog ra~unovodstva gotovinskog toka obra~unskogra~unovodstva (shvataju}i da ra~unovodstvo gotovinskog toka ne}e biti ukinuto), na sljede}i na~in:

Gotovina (isplate)

Modifikovana gotovina (isplate dodatni period)

Modifikovano obra~unavanje (+potraìvanja i obaveze)

Potpuno obra~unavanje po (+ ra~uni za aktivu)

I (samo odabrane stavke):

Razvijanje finansijskih izvje{taja kao > izvje{taja o finansijskom u~inku > izvje{taji o finansijskojpoziciji > drugi izvje{taji

Amortizacija, osiguranje penzionih tro{kova za vladine slu`benike

Nenaplativi dugovi

Tro{kovi kapitala

Stavke iz bilansa > kao stalna sredstva, teku}a sredstva, teku}e obaveze, dugoro~ne obaveze,odredbe > kapital

Izbori tro{kovnih metoda kao > prija{nji-teku}i-zami{ljeni

Centralizovano naspram decentralizovanog ra~unovodstvo (gdje je primjenjivo)

Podr{ka finansijskom izvje{tavanju I izvje{tavanju o u~inku

Jasno je da je u trenutnu praksu u javnim finansijama u BiH potrebno uloìti velike napore da bi sepostepeno i konstantno popravljala kako bi do{la u sklad sa praksom zemalja ~lanica EU, od kojih jeve}ina uklju~ena u zna~ajne ra~unovodstvene reforme u javnom sektoru

Glavna poruka

Zbog zna~aja ra~unovodstva i izvje{tavanja za kompletnu javnu upravu na svakom nivou vlasti ilislu`be, upravljanje promjenama u ovoj oblasti zahtijeva vi{e priznanja na politi~kom I vi{emrukovode}em nivou, kao {to je sada slu~aj.

2.3. SVEOBUHVATAN KONTROLNI OKVIR JAVNIH FINASIJA

U tradicionalnim kontrolnim sistemima glavna karakteristika je razlika izme|u unutra{njih sistemafinansijske kontrole, koja je ugra|ena u procedure u procesu izvr{enja budèta ili druge finansijskeoperacije javnih ustanova - {to je poznato u obliku takozvane "ex -ante kontrole" u centralitovanom ilidecentralizovanom obliku. Ex-ante kontrola ~esto je "vizna kontrola", gdje se finansijski kontrolori uskladu sa principima razdvajanja funkcija nalaze izme|u odluka ovla{tenih slu`benika (ovla{tenje zaupotrebu sredstava iz budèta) i ra~unovo|a (slu`bebika za isplatu i ra~unovodstvo) odgovornih zaizvr{enje isplata i rlelevantnih transakcija. Uz razvoj trezorskog poslovanja u javnim finansijama,funkcija isplata dodijeljena je trezoru, dok je unutra{nja (finansijska) kontrola ostala kod potro{a~kihjedinica ili je podijeljena izme|u njih i trezorskih jedinica: Provjera naloga za isplatu naspramraspoloìvosti sredstava i obaveza ~esto je automatska kompjuterizovana operacija prije izvr{enjaisplata. "Ex post - kontrola" javnih finansija i izvr{enih budèta uglavnom se dodjeljivala ured za


137STRANA


dràvnu reviziju ili glavnim revizorima na osnovu instrumenata kao {to su godi{nji obra~uni kojeobezbje|uju vlade ili javne ustanove.

Paraleleno sa takvim razvojima "unutra{nja revizija" postala je standardni oblik javne ustanove koja sestalno unaprije|uje putem ove funkcije i sluì za u~inkovitost u isporuci javnih usluga.

Javni sistemi unutra{nje finansijske kontrole (JUFK) i njihova implementacija postali su glavnikriterij za zemlje kandidate za ulazak u Evropsku uniju (poglavlje 28 pregovora). Prema ovom poglavljukriteriji u oblasti javne unutra{nje finansijske kontrole (JUFK) uklju~uju:

1. Temeljit sistem finansijskog upravljanja i kontrole (U/K) u svim vladinim i javnim ustanovama kaoprvobitna du`nost glavnog rukovodioca

2. Nezavisna unutra{nja revizija

3. Centralna jedinica za harmonizaciju i kontrolni organ/jedinica (CJH ili COU) for JUFK

4. Uvo|enje sistema JUFK obi~no se zasniva na:

a. Usvajanju strate{kog dokumenta

b. Usvajanju Zakona o JUFK

c. Formiranju CJH (COU)

d. Uvo|enje slu`be unutra{nje revizije u javni sektor

e. Uvo|enej temeljitog sistema (U/K) zasnovanog na zajedni~kim standardima i praksi

Ovaj niz principa odnosi se na temeljito finansijsko upravljanje javnim resrusima, bez obzira da li suoni dràvni ili poti~u iz me|unarodnog finansiranja. Ukoliko jedna dràva èli da uspje{no pro|epoglavlje 28 pregovora, du`na je da obezbijedi odgovaraju}u pravnu osnovu i da dokaè postojanjeadministrativnih kapaciteta u ovoj oblasti. Osim {to je i kriterij, odgovaraju}i sistem kontrole rashodajavnih sredstava tako|e bi trebao stvoriti ve}u efikasnost u raspodjelama ve} oskudnih javnihsredstava u BiH, na bilo kojem nivou vlasti nad kojim je izvr{en pregled.

2.3.1. Trenutna situacija i slojevi kontrole u BiH

Funkcija unutra{nje kontrole decentralizovana je i vr{e je same ustanove. U skorije vrijeme,ministarstva finansija pokazala su vi{e interesa za uspostavljanje unutra{nje kontrole, jer seprocedure u ustanovama smatraju nezadovoljavaju}im. Ministarstva finansija rade na pravilnicima nacentralnom nivou (RS), sama preuzimaju kontrolnu ulogu (BD) i rade na uputama koje trebaju bitiuvedene (FBiH). Na dràvnom nivou, BiH trenutno isprobava koherentniji pristup rade}i na uvo|enjuakcionog plana.

Bosna i Hercegovina nema uspostavljen JUFK sistem sa svim elementima na svakom nivou vlasti.Zapravo, pregleodm je utvr|eno da je kontrolnim sistemima kao takvim potrebno mnogo vremena iresursa da bi se adekvanto razvili. Transparentnije, efikasnije, efektivnije, ekonomi~nije, odgovornije izakonitije uprave u BiH ostaju vaàn cilj.

Dosada{nji razvoji u oblasti unutra{nje kontrole i unutra{nje revizije, koji nisu zasnovani nasistematskom pristupu i pravnoj osnovi za njihovo funkcionisanje ostaju nedovoljni i slabi i mogu sesaèti na sljede}i na~in:

U BiH Zakonu o finansijama unutra{nja kontrola spominje se u ~lanu 4, prema kojem jeodgovornhost za uspostavljanje i odràvanje unutra{nje kontrole na glavnom slu`benikunadle`nom za finansije (kojeg treba imenovati u svakoj ustanovi). Uzev{i u obzir da je ta osobatako|e odgovorna za svfe aktivnosti na pripremi budèta, izvr{enju i finansijskom planiranju - ~ini


138STRANA


se da je jednoj osobi dato previ{e zadataka, neovisno od pitanja razdvajanja funkcija. Drugo, ovajpristup ne tretira unutra{nju kontrolu kao odgovornost uprave.

RS - Odredbe o unutra{njoj kontroli mogu se na}i u ~lanovima 65 - 70 Zakona o budètskomsistemu. Koncept unutra{nje kontrole nije jasno defnisan i odnosi se na niz procedura vezanih zaobaveze i odobrenje isplata.

BD - Okvir za sistem unutra{nje kontrole koji postoji u BD ima upori{te u Zakonu o Upravi prihoda(~lan 4 ovog Zakona). Zakon defini{e Upravu prihoda kao organ nadleàn za propisivanje kontrolerashoda iz budèta. Pravilnik o nabavci defini{e odgovornosti svakog aktera u procesu nabavke.Uprava prihoda sastavila se Pravilnik o unutra{njoj kontroli 2002. godine, koji jo{ uvijek nijeodobren za upotrebu; ali su bar predvi|ene odre|ene kontrolne mjere I kontrola je usmjerena nafinansijski dio aktivnosti jedne ustanove.

FBiH - Pravna osnova za unutra{nju kontrolu poti~e iz Zakona FBiH o trezoru (~lan 12).Ministarstvo finansija je ovla{teno i ima obavezu da objavi procedure i odredbe unutra{njekontrole. Zakon opisuje unutra{nje kontrole, iako vi{e nagla{ava njihovo uvo|enje u oblastira~unovodstva i nabavke. Dosad Ministarstvo finansija nije izdalo upute budètskim korisnicima ouvo|enju unutra{nje kontrole. Novi nacrt Zakona o budètu tako|e uklju~uje oblast unutra{njihkontrola (~lan 70) uz preciznu definiciju unura{nje kontrole. Zakon zahtijeva primjenume|unarodnih standarda u oblasti unutra{nje kontrole, {to bi trebalo protuma~iti u smislunajbolje prakse.

Gore navedena pravna osnova nijedovoljna osnova za sistem unutra{njekontrole. Uvedeni koncepti u velikoj mjeri serazlikuju na razli~itim nivoima

Pristup Br~ko Distrikta razlikuje se odostalih nivoa vlasti, jer je izrazitocentralizovan.

U skladu sa postoje}im zakonima i praksom104 od 135 ustanove, uklju~uju}i odabraniuzorak kantona, smatra da raspolaèodre|enim elementima unutra{nje kontrole,dok 9 smatra da imaju uspostavljen sistem.

Pojedina~ni Uredi za dràvnu reviziju nastojeda uvedu sisteme unutra{nje kontrole.

Ministarstvo finansija RS razvilo jePravilnik o unutra{njoj kontrolikoji je podijelilo svim budètskimkorisnicima, a 15 korisnika je naosnovu tog Pravilnika poku{alo daosmisli svoje vlastite pravilnike.Budètska inspekcija u RS postojiod 1998. godine. Me|utim, upraksi se ~ini da ona nije dovoljnouspje{na, a na njenom ~elu jesekretar odjela za izvr{enjebudèta, te ona nije dovoljnoneovisna.


139STRANA


Sistem unutra{nje kontrole

Kantoni FBiH BD RS BiH

30

25

20

15

10

5

0

Postoji

Ne postoji

U fazi uvo|enja

Postoje elementisistema

Unutra{nja kontrola

BiH Regulatorna agencija za komunikacije (RAK) predstavljaveoma dobar primjer uspostave unutra{njih kontrole. Ona jeimplementirana pomo}u tri dokumenta (Pravilnika o sistemuunutra{nje kontrole u radnim aktivnostima RAK-a; Pravilnik ora~unovodstvu; i Pravilnik o finansijskim aktivnostima) i oni sume|u najboljima me|u svima institucijama nad kojima jeizvr{en pregled kada je u pitanju unutra{nja kontrola u oblastira~unovodstva i finansija, a posebno u oblasti rashoda i isplata.Tako|e, pravilnici RAK-a mo`da su jedini ove vrste u kojima jedosta precizno utvr|eno {ta spada u unutra{nju kontrolu (~lanPravilnika o sistemu unutra{nje kontrole). Me|utim, izdefinicije slijedi da je glavna odgovornost za unutra{njukontrolu na finansijskim slu`bama, {to pokazuje usko gledanjena ulogu unutra{nje kontrole (tj. da je ograni~ena na pitanjefinansija i ra~unovodstva). To zna~i da se ova oblast jo{ uvijekne poznaje dovoljno (isto vaì za manje vi{e sve ustanove).

U Federaciji, Ministarstvo finansija ima stalno zaposleno osoblje koje radi u grupi za unutra{njukontrolu i unutra{nju reviziju Sektora za trezor, odgovornoj za razvoj sistema unutra{nje kontrole zaMinistarstvo, te za unutra{nju reviziju budètskih korisnika (uklju~uju}i i Ministarstvo finansija). Ovopredstavlja kr{enje principa razdvajanja du`nosti i potencijalni sukob interesa za zaposlenike jedinice.Ova jedinica odgovorna je za razvijanje sistema unutra{nje kontrole, te njegov pregled i davanjekomentara o mogu}im nedostacima njene uloge unutra{njeg revizora. Nadalje, to {to je ona diosektora Ministarstva finansija tako|e nije adekvatno i predstavlja priliku za sukob interesa za upravukojoj je ova jedinica odgovorna. Ove funkcije bar bi trebale biti razdvojene i trebalo bi izvr{iti unutra{njerestrukturiranje da bi se uklonio sukob interesa.

Me|utim, FBiH institucije oti{le su najdalje u uvo|enju unutra{nje kontrole djelimi~no zbog aktivnijeuloge I smjernica koje su dobile od Glavne revizorske ustanove FBiH. Neke ustanove primijenile supravilnike o unutra{njoj kontroli koje je razvio USAID-ov Projekat ra~unovodstva u javnom sektoru.

Unutra{nje kontrole na nivoima kantona mnogo su manje razvijene nego u Federaciji. Uzorak ustanovauzet za ovaj pregled (14 ustanova iz 9 kantona) uglavnom shvataju kontrole smao kao finansijskekontrole, smatraju}i trezorski sistem "kontrolnim sistemom." Iako trezor u velikoj mjeri doprinosi ipredstavlja dio cjelokupnog kontrolnog sistema, on sam po sebi nije kompletan sistem kontrole.

Uvo|enje koncepta unutra{nje kontrole kao upravlja~kog sredstva ~iji je cilj ispunjenje zadatihciljeva ustanove jo{ uvijek nije izvr{eno.

U osnovi trenutni pregled stanja u ve}ini institucija okarakterisan je generalnim nedostakomrazumijevanja koncepta unutra{nje kontrole i njegovih glavnih implikacija. Ona se pogra{no"zamjenjuje" unutra{njom revizijom, a ~est je slu~aj da se zapo{ljavanje jedne osobe kao "kontrolora"smatra rje{enjem. Budu}i da se unutra{nja kontrola uglavnom smatra dijelom finansijsko-ra~unovodstvene funkcije, postala je manje ili vi{e zna~ajna samo u sklopu jedinica finansijskogupravljanja.

Nepostojanje sistematskog pristupa uvo|enju unutra{njih kontrola I odsustvo pristupa potaknutogrizikom I procjene zasnovane na riziku kao karakteristi~nim za dana{nju najbolju praksu vezano zaoblast unutra{nje kontrole, zapravo spre~ava sagledavanje najbolje prakse u BiH od po~etkaputem minimalnog u~inka javne finansijske uprave.

Pozitivna nastojanja u oblastiunutra{nje kontrole tokom periodapregleda ogledaju se u radnoj grupikoju je oformilo BiH Vije}e ministararadi razvijanja uvodnih smjernicaunutra{nje kontrole I akocionog planakoji trebaju biti implementirani prijefebruara 2005. godine. Zadnji diomakro-finansijske pomo}i EC za BiHuslovljen je izdavanjem pravilnika ointernoj kontroli MF FBiH za budètskekorisnike. Nacrt pravilnikaprezentovan je Vladi 13 januara. RStrenutno usavr{ava postoje}i Pravilniko unutra{njoj kontroli, koji je razviloMinistarstvo finansija.

Ubrzavanje izgradnje kapaciteta zaunutra{nju kontrolu zahtijeva ja~anjesveobuhvatnog i centralno vo|enog


140STRANA


0 5 10 15 20 25 30 35

BiH

RS

BD

FBiH

Kantoni

MJERE KONTROLE RASHODA

# OF INSTITUTIONS

Upotreba uredskogmaterijala

Ugovor o djelu

Naknada zasmje{taj

Naknada zaodvojen ìvot

Tro{kovi reprezen-tacije

Upotreba privatnihvozila

Upotreba iodràvanjeslu`benih vozila

Upotreba mobilnihtelefona

Telefonski ra~uni

pristupa koji se u velikoj mjeri slijedi, iskori{tavanje izvr{enog posla (FBiH i RS), te pra}enje preciznihsmjernica uspostave sistema (nadati je se u BiH). Od ova dva pristupa BiH je vi{e uskla|ena satrenutno prihva}enim pristupom uspostavi unutra{nje kontrole. Sljede}i korak je intenziviranje Iorganitovanj obuke za institucije da bi mogle uspje{no da nastave reforme.

Razvoji sistema trebali bi se poja~ati putem sinergije postoje}ih radnih grupa,obezbje|uju}i da njihovi rezultati budu dostupni svim nivoima.

Unutra{nja kontrola - primjeri

Nekoliko oblasti u sklopu sistema javnih finansija odabrani su kao potencijalni primjeri postoje}ihunutra{njih kontrola - mjera kontrole rashoda, kontrole subvencija/transfera/ programi specijalnenamjene i javna nabavka.

Predo~eni primjeri kontrolnih procedura iako su u principu tipi~ni predstavnici nisu u potpunostiprimijenjeni I ra{ireni me|u svim ustanovama. The presented examples of control proceduresalthough being representative in principle were not comprehensively followed and spread among allinstitutions.

Mjere kontrole rashoda nejednako su usvojile razli~ite institucije i od jednog nivoa vlasti do drugogpostotak institucija koje su usvojile takve mjere nije ujedna~en. Na svim nivoima vlasti, izuzev nadràvnom nivou, vlada je pokazala interes za ove mjere i obi~no odlu~ila da ograni~i tro~kove upotrebemobilnih telefona.

Uloèni su napori u uvo|enje smjernica rashoda (u slu~aju da ih vlada nije regulisala) I to iz nekolikorazloga. Prvi I najja~i razlog obi~no su negativni izvje{taji Glavnog ureda za reviziju na razli~itimnivoima. Drugi razlog je nedostatak sredstava {to ponekad dovede do kreativnih rje{enja, od kojih suneka data u uokvirenom dijelu.

Sve institucije moraju uvesti pravilaograni~enja rashoda u relevantnimglavnim oblastima (ukoliko nisuregulisane drugim izvorom).

Institucije su regulisale ove mjere putemPRavilnika o odlukama, koji ne koristi u svimslu~ajevima dobro definisane kriterije, {to vodi dozloupotrebe i pronevjere.

Smjernice za razvoj kriterijakontrole rashoda I njihovs primjenau praksi trebalo bi razviti nacentralnom nivou (ministarstvofinansija) ili bi to trebala uraditiradna grupa pomo}u pravilnika. Unekim odlukama izvje{tavanje oodobrenim rashodima je navedeno,a to je vaàn element kontrole rashoda koji bi trebao biti uklju~en u pravilnik. Tako|e,pravilnik bi trebao uklju~ivati obavezu izvje{tavanja o zavr{etku aktivnosti za koje suodobreni rashodi, izbjegavaju}i mijenjanje limita bez jasnih obja{njenja. Pravilnik moèbiti primjer najbolje prakse primijenjene u upravi ili ministarstvo finansija moè razvititakve smjernice za sve institucije, imaju}i na umu razli~ite karakteristike samihinstitucija. (Posao na terenu, kontakt sa inostranstvom I komunikacija unutar zemlje,itd.)


141STRANA


Mjere kontrole rashoda

U BiH Ministarstvu vanjskih poslova, praksaje da se ne izdaju nova sredstva za putovanjedok prethodno odobrena sredstva nisuopravdana.

Br~ko Distrikt zapravo niikad nije dozvolio dase ra~uni za mobilne telefone pla}aju izbudèta i da postanu jedan od tro{kova.

Porezna uprava FBiH ozbiljno je pristupilazadatku limitiranja rashoda. Oformila jekomisiju za analizu komunalnih tro{kova inapravila plan racionalizacije tro{kova zaPoreznu upravu.

Ministarstvo obrazovanja i nauke i MIRLFBiH donijeli su dobre odluke koje reguli{uupotrebu vozila u vlasni{tvu Ministarstva.Odluke zahtijevaju vo|enje neke vrstezapisnika za vozilo i time ograni~avajupotencijalnu zloupotrebu javne svojine.

Transferi/grantovi/Programi posebne namjene

Kao sredstva zasnovana na zakonima iodlukama koji su obavezuju}i i "ostavljaju"upravi da daju podr{ku nekoj javnoj ustanovi(kao {to je penzioni fond) ili se ispla}ujudirektno gra|anima po razli~itim osnovama(penzije ratnih vojnih invalida, {kolarine zastudente, itd.) obi~no su nabrojana u jednojstavci budèta. Mnog budètski korisnici neoslanjaju se na adekvatne kontrolne procedure.Budu}i da su iznosi koji se dozna~avaju visoki(npr., gotovo polovina budèta FBiH), kontrolaisplata, upotreba i transparentno tro{enje ovihsredstava veoma su va`ni. Kao prvo, potrebno jepobolj{ati adekvatno izvje{tavanje o utro{enimsredstvima u skladu sa strogo definisanimkriterijima za odobrenja grantova.

Trebalo bi uspostaviti odgovaraju}e kontrolne procedure za sve transfere iz budèta.Polazi{te bi mogao biti kratki priru~nik koji bi trebao biti pripremljen za ove programedaju}i smjernice za rukovo|enje, kao i ustanovljene vrste izvje{tavanja. Radna grupakojom predsjedava Ministarstvo finansija, koja uklju~uje predstavnike institucija u kojimasu ovi programi razvijeni, mogla bi biti najpogodniji forum. Ukoliko je to prihvatljivo, ovagrupa trebala bi od Ureda za reviziju traìti mi{ljenje o nacrtu dokumenta da bikorigovala svoj pristup, ukoliko je to potrebno.

Uzev{i u obzir da se ove procedure mogu primijeniti na razli~ite nivoe institucija,definisana pravila mogla bi biti razmijenjena me|u ministarstvima finansija (ili radnimagrupama).

BiH Parlament usvojio je Zakon o javnoj nabavci krajem 2004. godine. Zakon se odnosi na sve nivoevlasti u BiH, a njegovu implementaciju pomo}i }e projekat koji finansira Evropska komisija, kojim }ese obezbijediti obuka i pomo} relevantnim institucijama. Zakon pruà okvir za efektivniji sistem javnenabavke, kao jedan od 16 zadataka koji su postavljeni pred BiH.

Predvi|eno je otvaranje sredi{njeg ureda za uspostavljanje standarda i propisivanje procedura zaproces javne nabavke. Aktuelne nabavke bi}e decentralizovane i odvija}e se preko ustanova.

2.3.2. Praksa unutra{nje revizijeTrenutna situacija u BiH

Unutra{nja revizija kao funkcija prili~no je nerazvijena na svim nivoima vlasti. Najrazvijeniji sukantonalni uredi za reviziju, dok se drugi nivoi vlasti jo{ uvijek bore sa uvo|enjem, koje se ne odvija nauskla|en na~in, ~ak ni na ni na jednom nivou vlasti.

Pravna osnova za unutra{nju reviziju moè se na}i u sljede}im pravnim dokumentima na razli~itimnivoima vlasti:

BiH - BiH Zakon o finansijama (~lan 23) dodjeljuje odgovornost za unutra{nju reviziju Ministarstvufinansija i trezora. Zakon ostavlja otvorenom opciju organizovanja centralizovanog (putemMinistarstva) sistema unutra{nje revizije ili decentralizovanog (u sklopu budètskih korisnika),


142STRANA


Transferi/grantovi / Programi posebnenamjene

FBiH Ministarstvo kulture i sporta predstavljadobar primjer procedura kontrole transfera.Ono je definisalo korak po korak proceduretransfera. Prvi korak je nakon usvajanjabudèta, pravi se plan za upotrebu sredstavatransfera u skladu sa prioritetimaMinistarstva. Na osnovu ovog planapripremaju se javni pozivi za podneske zarazli~ite oblasti koje mogu dobiti pomo}.Podneske ocjenjuju komisije u skladu sakriterijima definisnaim u planu, a potom sedodjeljuju sredstva. Nakon dodjele sredstavanadzorni organ (organ tipa komisije) nadleànje za pra}enje da transferi budu upotrijebljeniu skladu sa odobrenom svrhom. Ovaj organzahtijeva od korisnika dokaz o tro{enjusredstava I finansijske izvje{taje, gdje je tomogu}e. Ministarstvo ima bazu podataka zapra}enje transfera i njihovu odgovaraju}u Iodobrenu svrhu.

odluku o svakom pojedina~nom budètskom korisniku donije}e Vije}e ministara, a sistem }e bitiuspostavljen nakon konsultacija sa Uredom za reviziju finansijskih operacija institucija Bosne iHercegovine. Dosad je ~lan 23 jednostavno pruìo osnovu za uvo|enje sistema, a mnogo vi{enapora mora}e biti uloèno da bi se zaosta uveo odgovaraju}i sistema sa edukovanim i ovla{tenimunutra{njim revizorima. Nadati je se da }e pravilnici biti detaljniji i obezbijediti ustanove satemeljitom osnovom za uvo|enje sistema i implementaciju.

RS - U relevantnom zakonu o javnim finansijama ne postoji obaveza za uspostavljanjemunutra{nje revizije.

BD - Nacrt Zakon o unutra{njoj reviziji napravljen je 2002. godine uz pomo} OSCE-a, ali jo{ uvijeknije dobio zeleno svjetlo od OHR-a za proces usvajanja. Tim za pregled vidio je primjerak Zakonai izrazio je zabrinutost zbog odre|enih pitanja. Kao prvo, Br~ko Distrikt nema Ured za dràvnureviziju, a naslov nacrta zakona je Zakon o Glavnom uredu za reviziju umjesto unutra{nju reviziju.Zbog vanjskog i ex post kontrolnog karaktera glavnog ureda za reviziju i njegovih razlika u odnosuna reviziju koju vr{e unutra{nji revizori odre|ene institucije, potrebne su izmjene da bi se napravionacrt zakona.

FBiH - Trenutna pravna osnova za unutra{nju reviziju u centralnoj Vladi FBiH nalazi se u Zakonuo budètima FBiH (~lan 45), Zakonu o izvr{enju budèta za 2004. godinu (~lan 4) i u Zakonu otrezoru (~lan 2). Me|utim, ovi zakoni pruàju samo veoma nejasnu osnovu za sistem unutra{njerevizije - oni su primjenjiviji u kontekstu budètske kontrole. Zakon o trezoru samo daje definicijuunutra{nje revizije u kontekstu Ministarstva finansija. Nadalje, iako se ovdje poziva nafunkcionalno nezavisnu jedinicu unutra{nje revizije, koja }e biti odgovorna direktno ministru, to uMinistarstvu finansija nije slu~aj, gdje je jedinica za unutra{nju reviziju i kontrolu uspostavljena usklopu sektora za trezor. Pravna osnova za sistem unutra{nje revizije ubrzo }e se izmijeniti. Novinacrt Zakona o budètu pruà osnovu za uvo|enje sistema unutra{nje revizije (~lanovi 71 - 72).Nacrt pruà osnovu za organ unutra{nje revizije (to bi trebala biti funkcija, a ne nu`no organ) koji}e biti uspostavljen u sklopu svakog budètskog korisnika 90 dana nakon usvajanja Zakona.Ministarstvo finansija odgovorno je za odre|ivanje metodologije rada i kriterija za unutra{njerevizore. Implementacija novih odredbi bi}e oteàno zbog velikog nedostatka kapaciteta u ovojoblasti koja se tek treba formirati.

Kantoni - U Bosansko-podrinjskom kantonu unutra{nja revizija uspostavljena je 2000. godinepomo}u vladine odluke. U Srednjebosanskom kantonu i u Tuzlanskom kantonu unutra{njarevizija uspostavljena je zakonima o izvr{enju budèta u 2002. i 2000. godini pojedina~no.

Saètak zaklju~aka o pravnoj osnovi za unutra{nju reviziju - nije dovoljno ~vrsta, koncepti nisukompletirani, u Br~ko Distriktu pogre{no zamjenjivanje unutra{nje revizije sa Glavnim uredom zareviziju, u RS ne postoji pravna osnova: neophodno je uspostaviti ~vrstu pravnu osnovu za uvo|enjeunutra{nje revizije na sve nivoe vlasti.

Resursi za unutra{nju reviziju na raspolaganju posljednjih godina

BiH nivo - u vijeme vr{enja pregleda, Ministarstvo vanjskih poslova bilo je u procesuuspostavljanja jedinice za unutra{nju reviziju, sa 4 zaposlenika odre|ena da se bave aktivnostimaunutra{nje revizije.

RS - Ministarstvo finansija imenovalo je unutra{njeg revizora, ali njegove du`nosti i funkcija nisudefinisani

Br~ko Distrikt - jedan unutra{nji revizor u sklopu Uprave prihoda nadleàn je za obavljanjeunutra{nje revizije u sklopu svih institucija BD. Od 18 institucija nad kojima je izvr{en pregled, 6jo{ uvijek nije bilo svjesno postojanja unutra{nje revizije u Distriktu.


143STRANA


FBiH - Ministarstvo finansija FBiH ima slu`bu za unutra{nju reviziju i kontrolu u sklopu Sektoraza trezor, a unutra{nja revizija obavlja se ve} gotovo tri godine uz pomo} 3 zaposlenika (od kojihsu dva zaposlena u julu 2004. godine) koja obavljaju unutra{nju reviziju i za Ministarstvo finansijai za budètske korisnike. Postoji potreba da se razdvoji kontrolna funkcija od unutra{nje revizijezbog sukoba interesa. Aktivnosti ove slu`be vi{e li~e na budètsku inspekciju, a ni budètskikorisnici ne shvataju je kao unutra{nju reviziju i pomo} njihovom finansijskom upravljanju.

U Kantonima je unutra{nja revizijacentralizovana i obavlja se iz jedneinstitucije koja pokriva sve institucijejavne uprave. U ve}ini kantona,budètske inspekcije transformisanesu u jedinice unutra{nje revizije(Tuzlanski, Srednjebosanski,Bosansko-podrinjski), dok u drugimovaj proces tek treba da po~ne(Sarajevski, Zeni~ko-dobojski), aostatak je izjavio da nema unutra{njureviziju niti je po~inju uvoditi. Utvr|enoje da je naju~inkovitija jedinicaunutra{nje uprave u Tuzlanskomkantonu (vidi uokvireni dio).

Saètak zaklju~aka o administrativnom kapacitetu za unutra{nju reviziju.

Ukoliko je koncept unutra{nje kontrole ~eto pogre{no shva}en u institucijama javne uprave, conceptunutra{nje revizije ima ozbiljne nedostatke. Budu}i da se "control" ~esto shvataju kao aktivnost kojunu`no obavljaju "kontrolori" koje rade puno radon vrijeme (a ne sastavni dio upravlja~kog sistema)koncepti unutra{nje kontrole I unutra{nje revizije ~esto se mije{aju. Ukoliko prema nekim dràvnimslu`benicima postoji razlika zime|u unutra{nje kontrole i unutra{nje revizije, prava uloga unutra{njerevizije gotovo nigdje se ne shvata pravilno. Koncepti i razlike vanjske revizije, koju obavljaju vanjskirevizori i unutra{nje revizije, koju obavljaju unutra{nji revizori u sklopu institucija, nisu jasni. Ukolikoznaju da postoje razlike, ne znaju da unutra{nji revizori rade u skladu sa svojim standardima,standardima unutra{nje revizije, koji se razlikuju od INTOSAI standarda koje vanjski revizoriprimjenjuju.

Jasno je da je neophodno uvesti unutra{nju reviziju; me|utim, nedostatak kapaciteta, tj. obu~enihunutra{njih revizora koji bi bili u stanju da se bave ovom aktivno{}u u velikoj }e mjeri uticati na vrijemeuvo|enja unutra{nje revizije. Trenutno u BiH ne postoji institucija sa kapacitetima koji moguobezbijediti edukacioni program o unutra{njoj reviziji, ~ak ni na komercijalnoj osnovi.

2.3.3. Zahtjevi i preporuke

Osnove

Najva`nije karakteristike kontrolnog sistema:

1. Ustanovljavanje rizika za preduze}e ili instituciju (npr., potencijalni gubitak novca jer nije ovjerenoda su pla}ene usluge zaista i isporu~ene)

2. Razvijanje sistema i procedura unutra{nje kontrole da bi se reagovalo na primije}ni rizik (npr.,uvo|enje metode verifikacije ovog ~ina)


144STRANA


Uspostava unutra{nje revizije

Tuzlanski kanton predstavlja najbolji primjer radaUreda za unutra{nju reviziju i njegovog planarada (primjer za 2003. godinu) i daje najboljeobja{njenje rada unutra{nje revizije, ~iji je glavnicilj da bude sredstvo uprave, a da najve}i dionjenih aktivnosti bude usmjeren na vr{enjepregleda i davanje mi{ljenja o sistemu ofunutra{njih kontrola.

Ured za unutra{nju reviziju u sklopu Ministarstvafinansija uspostavljen je 2000. godine pomo}uzakona o izvr{enju budèta za 200. godiinu. Uredpodnosi izvje{taje Vladi, a Parlamentu svakih {estmjeseci. U Uredu su zaspolene tri osobe. Oko 20- 30 % vremena provodi se u ad hoc revizijama,koje mogu traìti budètski korisnici, ministarfinansija i premijer.

3. Uspostavljanje procedure unutra{nje revizije radi provjere da li sistemi unutra{nje kontrolereaguju na primije}eni rizike, kao i za ustanovljavanje rizika koji nisu pokriveni ili nisu adkevatnopokriveni postoje}im sistemima i procedurama (npr., verifikovanje da uspostavljeni metod zaistafunkcioni{e I da se pobolj{ava)

Unutra{nja kontrola (Uk) je proces, a moèmo dodati i podsistem, osmi{ljen u sklopu uprave i kontrolnogsistema za obezbje|ivanje pouzdanosti, finansijskog izvje{tavanja, efektivnosti i efikasnosti operacija ipostupanje u skladu sa primjenjivim zakonima i odredbama. Na primjer, u upravlja~kom procesuEvropske komisije ona nije smao finansijska. Unutra{nja kontrola sastoji se iz sljede}ih komponenti:

1 Kontrolna sredina pokriva glavna organizaciona pitanja, a posebno administrativnu strukturu Iupravljanje ljudskim resursima. Posebno; etika i integritet, definicija uloge misije i zadataka, radnasposobnost zaposlenika, kompetentost zaposlenika, raspodjela du`nosti i osjetljive funkcije.

2. Proces procjene rizika za odre|eni organ uklju~uje sva pitanja rukovo|enja koja se odnose na uvo|enjeplaniranja, programiranja, analizu rizika i nadzor, itd., objektivnu uspostavu, vi{egodi{nji programi,godi{nji planovi rukovo|enja, nadzor naspram ciljeva i analiza rizika i upravljanje.

3. Informacije i komunikacija, odnosi se na informacije rukovodstva, uknjiènje po{te i sistema arhiviranja,te izvje{tavanje o neispravnostima.

4. Kontrolne aktivnosti: fokusirane su naaktivnosti koje se odnose nadokumentovanje procedura,razdvajanje du`nosti i dokumentovanjeizuzetaka i nastavka operacija.

5. Nadzor i procjena: pokrivajudokumentovanje i korekcijunedostataka unutra{nje kontrole,

Uvo|enje sistema JUFK u BiH

Kao {to se moè vidjeti, tokom posljednjihnekoliko godina, BiH uprava uloìla jenapore u uspostavljanje dijelova JUFKsistema - unutra{nje kontrole I unutra{njerevizije. Ti napori nisu sistemati~ni; oni~esto uvode sistem samo radi postojanjasistema, bez istinske analize potrebe uovim oblastima. Osim toga, pristup ovomnije bio uskla|en, a zakon kori{ten kaoosnova za unutra{nju kontrolu iunutra{nju reviziju je neujedna~en inedovoljan da zadovolji zahtjeve koje jepred BiH postavila Evropska komisija uoblasti sistema javne unutra{njefinansijske kontrole (JUFK). Jedan odproblema je i ~injenica da se unutra{njakontrola i unutra{nja revizija neposmatraju kao elementi koji senadopunjuju u kontrolnom sistemu, ve} suuvedeni neovisno jedan od drugog. U


145STRANA


Usavr{avanje PIFC sistema

Slovenija predestavlja jedan od najboljih primjerauvo|enja PIFC. Koncept PIFC u Sloveniji jeuspostavljen 1999. godine pomo}u zakona ojavnim finansijama. Me|utim, sistem je smatrannedovoljnim, te je Slovenija po~ela usavr{avatiPIFC sistem okre}u}i se standardima EU i nasistematski na~in razvijati strategiju za uvo|enjepomo}u dokumenta o strategiji koji je usvojen2002. godine. Svrha ovog dokumenta bila jeosmi{ljavanje okvira savremenog, adekvatnog iefikasnog sistema javne unutra{nje finansijskekontrole (PIFC) i obezbje|ivanja temeljitog,ekonomi~nog, efikasnog i efektivnog finasijskogupravljanja {irom cjelokupnog javnog sektora uRepublici Sloveniji, u skladu sa odredbama EU.

Dokument o strategiji definisao je PIFC kao zbirukupnih sistema finansijske kontrole u sklopu vlade ilijavnog sektora. On sadrì tri glavna elementa:

1. Odgovornost rukovodstva za pravilno funkcionisanjeprincipa I implementaciju temeljitog finansijskogupravljanja I kontrole u sklopu organizacija za koje jerukovodstvo odgovorno.

2. Funkcionalno nezavisna unutra{nja revizija

3. Centralna slu`ba za uskla|enost nadle`na zauspostavu uskla|enih standarda i zajedni~kihsmjernica o reviziji i finansijskom upravljanju ikontroli. Ona podsti~e generalni razvojvisokokvalitetnog PIFC sistema. Tako|e, promovi{enajbolju praksu primjenom standarda putemseminara, konferencija, radnih grupa i op{tekomunikacije. Tako|e, provjerava da li suuspostavljeni standardi I pravila u skladu sa va`nim"revizorskim testovima na licu mjesta"

Slovenija je odlu~ila da postavi CJU u sklopubudètske slu`be za nadzor Ministarstva finansija,koja je o~uvala svoju funkcionalnu nezavisnost ofMinistarstva finansija.

Unutra{nji revizori su decentralitovani i svakoministarstvo ima svoje jedinice za unutra{nju reviziju.

kantonima je unutra{nja revizija uvedena ~ak i prije unutra{nje kontrole, {to nije uobi~ajen pristup uuspostavi sistema.

Bosna i Hercegovina razlikuje se od primjera Slovenije, jer je JUFK sistem ovdje tek na po~etku - nisuuspostavljeni kontrolni sistemi, iako }e trenutni napori koje vlada ulaè omogu}iti osnovnu strukturuunutra{nje kontrole, dok je unutra{nja revizija tek u zametku i u privatnom i u javnom sektoru.

Prilika koja se pruà BiH je jedinstvena, ona moè poleti uspostavljati relevantan JUFK sistem, odsamih po~etaka kako bi mogao odgovoriti na zahtjeve koje }e stvoriti primjenjivi acquis u ovoj oblasti.this area. U nastavku su navedeni neki potencijalni koraci ka uspostavi JUFK sistema u BiH uz nekeprakti~ne stavke koje je potrebno uzeti u obzir tokom ovog procesa, zbog sada{nje institucionalnestrukture u Bosni i Hercegovini.

Pravljenje nacrta dokumenta o strategiji i pravni okvir

Prvi korak u ovom procesu trebalo bi biti imenovanje me|uvladine radne grupe koja }e praviti nacrtdokumenta o strategiji o uvo|enju JUFK sistema u BiH, po{tuju}i glavne principe nabrojane u poglavlju28 acquisa. Dokument o strategiji trebao bi dati kratki prikaz glavnih politi~kih odluka, strategijuuvo|enja i plan aktivnosti.

Trebalo bi traìti tehni~ku pomo} u ovoj oblasti da bi se osigurala potpuna uskla|enost dokumenta ostrategiji sa zahtjevima acquisa i da bi se dobila najbolja ekspertiza iz ove oblasti. Ova neobi~napreporuka data je zbog ~injenice da trenutna ekspertiza i kapaciteti u ovoj oblasti nisu dovoljni za BiHda se u potpunosti uklju~i u razvoj politike za uspostavu kontrolnog sistema. Potencijalni negativnirezultati mogli bi dovesti do potrebe za bavljenje ovim zadatkom dvaput.

Nakon odluke o uspostavi sistema i njegovim glavnim karakteristikama, radna grupa trebala bi objavitineophodne izmjene zakona ili novi zakon koji }e uklju~iti uvo|enje sistema i obezbijediti ~vrstu osnovuza njegove operacije. Kao {to je ve} prikazano, trenutne zakonske odredbe nisu dovoljne, a i previ{e suneodre|ene da bi istinski vodile uspostavu JUFK sistema ili ~ak njegove glavne komponente.

Glavni koncepti koji bi trebali biti uvedeni su sistem upravljanja i kontrole, koji isti~u odgovornotrukovodstva za funkcionisanje institucije, uklju~uju}i funkcionisanje unutra{nje kontrole. U praksi, topredstavlja integrisani upravlja~ki i kontrolni proces poznat kao sistem U/K ili FU/K. Dio temeljitogfinansijskog upravljanja je postupanje sa neregularnostima i korupcijom (prevencija, otkrivanje,rje{enje i izvje{tavanje). Zakon bi trebao uklju~ivati okvir za JUFK sistem, centralnu jedinicu zaharmonizaciju (koja defini{e njegove zadatke i ovlasti i obezbje|uje neovisnost) pitanja koja se odnosena unutra{nju kontrolu i unutra{nju reviziju. To uklju~uje uvo|enje radnog mjesta slu`benika zaunutra{nju kontrolu (ali ne kao {to je vi|eno u Zakonu o finansijama BiH), usvajanje eti~kog kodeksa(posebno za najvi{i nivo rukovodstva i dràvne slu`benike) i isticanje principa temeljitog finansijskogupravljanja u javnom sektoru (tj. nu`nost da se za{titi aktiva, da se po{tuju principi ekonomi~nosti,efikasnosti i efektivnosti u radu javne uprave)

Osim toga, potrebno je obezbijediti i nezavisnost unutra{njih revizora putem povelje o unutra{njojreviziji, te iznijeti uslove pod kojima }e unutra{nji revizori raditi i procedure zapo{ljavanja i razrje{enjadu`nosti unutra{njih revizora.

Centralna jedinica za harmonizaciju

Struktura i funkcionisanje Centralne jedinica za harmonizaciju obra|uju se zasebno u okviru upistavesistema JUFK. Iako navedeni primjer smje{ta ovu jedinicu u ministarstvo finansija, mi smatramo da ukontekstu BiH, a I da bi se istinski osigurala njena nezavisnost, ona bi bolje funkcionasala kao zasebnainstitucija.


146STRANA


Prvo pitanje koje je potrebno postaviti u Bosni i Hercegovini je - 1 CJH ili ~etiri ili pet njih? POsotjinekoliko opcija koje se mogu istraìti:

Prvi model je zajedni~ka CJH, koja }e odrediti politiku i smjernice u oblasti unutra{njekontrole za sve nivoe vlasti u BiH, a implementacija preporuka bi}e decentralizovana.

Drugi model je uspostavljanje ~etiri CJH (u BiH, RS, FBiH i Br~ko Distrikut) na svakomnivou vlasti uz jake koordinacione mehanizme koji }e osigurati da su metodologija iprincipi koje primjenjuju ovi uredi uskla|ena.

Tre}i model je kombinacija prethodna dva. Prema ovom modelu mogu}a je jedna CJH i3 do 4 podru`nice koje }e obavljati zadatke CJH koji bi se mogli efikasnije obaviti ukolikobi bili decentralizovani.

Prije davanja bilo kakvih prednosti jednom od modela, postoji nekoliko pitanja koja treba uzeti u obzir.

1. CJH je odgovorna za ~itav niz zadataka i aktivnosti za koje }e biti potrebni zna~ajni ljudski resursida bi oni obavili na adekvatan na~in. Trenutni nedostatak kapaciteta u ovoj oblasti zna~i da }eionako nedovoljni resursi u BiH ili morati biti udruèni radi efikasnije upotrebe ili }e se moratikoristiti pojedina~no, a samim tim i manje efikasno.

2. Ona se bavi nizom ustanova koje donose odredbe koje uti~u na kontrolne sisteme - na primjerprocedure koje se odnose na protok dokumentacije, zadràvanje i arhiviranje dokumentacije, itd.propisuje ministar unutra{njih poslova ili javne uprave; finansijsko upravljanje propisujeministarstvo finansija ili trezora; procedure javne nabavke ~esto propisuje ured za javnu nabavku.CJH ima}e ulogu koordinatora u sastavljanju rali~itih faktora i izgradnje kohezionog sistema.Podjela ove funkcije ponavlja}e se i ponovo }e dovesti do gubljenja raspoloìvih sredstava. Jakkoordinacioni mehanizam mogao bi pomo}i u ovom pogledu, ali mora biti institucionalizovan naneki na~in.

3. Jedan od glavnih zadataka CJH bi}e uspostava kriterija i standarda op{te dokumentacije revizije.Dokumentacija o reviziji u osnovi pokazuje glavne procese, defini{e nadle`ne osobe za razli~itedijelove navedenih procesa, omogu}uje lanac proizvodnje, upotrebljava i arhivira razli~itedokumente, procese odobrenja rashoda, obaveze izvje{tavanja, itd.

4. CJH tako|e je nadle`na za pravljenje nacrta svih podzakonskih akata neophodnih zaimplementaciju glavnog dijela zakona koji uspostavlja JUFK sistem, uklju~uju}i odredbe ounutra{njoj kontroli i unutra{njoj reviziji, smjernice, priru~nike i svaki budu}i nacrt zakona iz oveoblasti.

5. CJH tako|e je nadle`na za nadgledanje, implementaciju i procjenu cjelokupnog sistema za vladu.Ovaj zadatak mogli bi podijeliti CJH i relevantni uredi na entitetskom nivou i na nivou Br~koDistrikta.

Na osnovu ovog kratkog prikaza glavnih aktovnosti CJH, prva opcija ~ini se najisplativijiom, kao inajkra}om za primjenom. Sli}an model funkcionisanja koristi se u oblasti javne nabavke i slijedipreferencije EU za takvu vrstu ustanove (uspostavljanje centralizovanih standarda uz decentralizovanuimplementaciju).

Ured za JUFK trebao bi dobiti tehni~ku pomo} vezanu za iskustva u oblasti okviraunutra{nje kontrole i unutra{nje revizije (principima, du`nostima, najboljoj praksi iedukaciji unutra{njih revizora). Neophodno je ista}i da BiH treba da dobije odgovaraju}upomo} u prvim fazama razvoja sistema i uvo|enja.


147STRANA



148STRANA


ANNEX 1: TABELA SA PREPORUKAMA

Zadati Cilj Predloèna mjera Nadle`nainstitucija

OstaleInstitucije

Predloènivremenski rok

Mehanizmi fiskalnekoordinacije

Generalno se predlaè da vladeBiH, FBiH, RS I BD, na osnovuovog izvje{taja i drugihrelevantnih doprinosa stru~njakazajedno institucionalizujumehanizam fiskalneuskla|enosti, uklju~uju}izakonodavne, orgnaizacione Imjere izgradnje kapaciteta da biovo postalo stalni zadatak.Nacionalno fiskalno vije}e (NFV)trebalo bi biti glavnikoordinacioni organ. Za ovo }ebiti potrebni ve}i analiti~kikapacitet. Ovaj zadatakkoordinacije trebao bi se ponovitiu svakom segmentu.

UO UIO -NFV, BiHMoFT, FBiHMoF, RSMoF, BD UP iSBF

Vlade, lokalniI kantonalniorgani vlasti

Kraj 2005.

Makrofiskalni okvirii konsolidovanivladini ra~uni

Predlaè se vlade BiH, FBiH, RS IBD razviju kohenrentan,sveobuhvatan, jedinstven makrookvir za cijelu zemljiu. Tukoherentnost trebalo bi ponoviti Ina niìm niovima vlasti tako dakao u svim dràvama - posotjijedinstven niz vladinihra~una/makro okvira. U sklopuovog konteksta, neophodno jeformirati konsolidovane vladinera~une kao glavni izvorkonsolidovanih podataka ojavnom sektoru.

Ovo uklju~uje poja{njenje modelajavnog ra~unovodstva, izgradnjekaapciteta u ra~unovodstvenomsektoru, preuzimanjaodgovornosti od CB I boljasaradnja I razmjena podatakame|u razli~itim nivoima vlastima.Vijeme potrebno za uvo|enjenovog ra~unovodstvenog modelane bi trebalo nikoga o doveaktivnosti. Prvi korak brègkreiranja KVR su razvoji kontnogplana koji trbeaju koristiti razli~itinivoi vlasti

UO UIO, BiHMoFT, FBiHMoF, RSMoF, BD UP iSBF

Centralnabanka, vlade,Lokalni ikantonalniorgani vlasti

Kraj 2006.

Rje{avanjenedostatkafiskalnog bilansasistema javnihfinansija

Generalno se predlaè uvo|enjeokvira za fisklanudecentralizaciju I izjedna~avanjeda bi se izbjegla dalja iskrivljenjaI pove}anje postoje}eg fiskalnogdebalansa u BiH. OVo bi semoglo posti}i ja~anjem ulogecentralne vlade na ovom zadatku

ITA GB, BiHMoFT, FBiHMoF, RSMoF, BD UP iSBF

Vlade, lokalnii kantonalnorgani vlasti

Kraj 2005.

PF.1 Politi~ka dimenzija sistema javnih finansija

PF.1.1

PF.1.2

PF.1.3


149STRANA



OstaleInstitucije


Uvo|enje novogmodelara~unvodstva u javnisektor

Generalno se predlaè da vladeBiH, FBiH, RS I BD, na osnovuovog izvje{taja i drugihrelevantnih doprinosa stru~njakazajedno uvedu ra~unovodstveniokvir u javnom sektoru u skladusa acquis-om, uklju~uju}i novura~unovodstvenu klasifikaciju,kodove i metodologiju. Glavnistandardi koji se moguupotrijebiti su IPSAS(me|unarodni ra~unovodstvenistandardi u javnom sektoru) ovo}e uklju~iti zakonodavne,organizacione, IT mjere I mjereizgradnje kaapciteta.

BiH MoFT,FBiH MoF,RS MoF, BDUP i SBF

Sveinstitucijejavne uprave

2009-10.

Srednjro~ni okvirrashoda

Na svakom nivou vlastirelevantno ministarstvo finansijatrebalo bi razviti vi{egodii{njiSOR. Tokom pripreme budèta iusvajanja, relevantne institucijekoje u~estvuju u procesu, trebalebi po{tovati odre|ene limite Tozahtijeva ulaganje u kapacitete iamandmane na pravni okvir kojibi ovo na~inio obavezuju}omaktivno{}u I dokumentom.

Trebalo bi napraviti konsolidovaniSOR za cijelu BiH, a koordinacijutehni~kog procesa mogla biizvr{iti Jedinica za planiranjeekonomske politike EPPU

Jedinica zaplaniranje

BiH MoFT,FBiH MoF,RS MoF, BDUP i SBF,EPPU

Vlade,Parlamenti Kraj 2005.

Metodologijaplaniranja budèta

BiH, RS i FBiH vlade trebale bi uvestinovu metodologiju planiranjabudèta. Takvu metodologiju trebalobi podràti ulaganjem u izgradnjukapaciteta za podr{ku savremnomprocesu pripreme budèta. Ona trebada bude definisana za svaki korakprocesa planiranja, stvaraju}i ve}eu~e{}e rukovodstva u institucijama uprocesu I stvaranja ja~e veze saaktuelnim politi~kim prioritetimajavne uprave. Ova metodologijamogla bi se razviti pomo}upodzakonskih akata, jer zakoni dajuneophodan okvir ovoj aktivnosti

BiH MoFT,FBiH MoF,RS MoF


Kraj 2005.

PF.2. Ra~unovodstveni okvir

PF.3. Budètsko i javno upravljanje finansijama

PF.2.1

PF.3.1

PF.3.2


150STRANA



OstaleInstitucije


Budget adoption

Predlaè se da vlade pristupeprocesu usvajanja uz druga~ijistav. Nakon usvajanjavi{egodi{nje razvojne strategijevlade (razvojna strategija predulazak - dràvni plan razvojanapravi}e organi vlasti u ovomkontekstu) i makrofiskalnogokvira (kao SOR -a u BiH), vladabi kao prvi korak u godi{njembud|etskom procesu trebalausvojiti ograni~enja po instituciju,~ine}i process pripremeefikasnijim.

BiH MoFT,FBiH MoF,RS MoF, BDSBF i UP

Vlade,parlamenti Kraj 2006.

Ja~anje politi~keveze budèta

Predloèno je da vlade u BiH,nakon usvajanja vladinog planarada, osmisle dokument koji }edirektno povezivati planiraneaktivnosti sa raspodijeljenimbudètskim sredstvima za svakuuzastopnu godinu. Pregledusvojenog budèta u vijemeusvajanja vladinih planova radaprvi je korak u ovom procesu.

Vlade

BiH MoFT,FBiH MoF,RS MoF, BDDBF and RA

Kraj 2005.

Funkcija trezora uizvr{enju budèta

Trezorski sistem jedno je odnajboljih postignu}a reforme ujavnim finasijama. Me|utim,potrebno je pobolj{anjefinansijskog planiranja,upravljanja gotovinskim tokom Ilikvidno{}u. Sve institucije op{tevlasti trebale bi uvesti JRT zasvoje operacije (uklju~uju}ilokalne vlasti i fondove). Sistemper se zahtijeva dodatna ulaganjau kapacitete IT, a potrebno jerazviti slu`bu za klijente. Osimtoga, sve aktivnosti vezane zagotovinu (blagajna) trebale bipolako biti ukidane i integrisaneu sistem. Po{tovanje principablagovremenih isplata tako|e bitrebalo pove}ati kredibilitet vlasitkao organa koji vr{i isplate ujavnosti.

Sam trezorski sistem je sredstov~ije je funkcionisanje preduslovza izvr{enje drugih preporuka izovog izvje{taja, tj. neophodno jeformiranje KVR, a njegovouvo|enje ve} je ubrzalo posloveministarstva finansija. On jetako|e dio cjelokupnogkontrolnog sistema i zna~ajno jepoja~ao kontrolno okruènje usklopu institucija vlasti BiH.

BiH MoFT,FBiH MoF,RS MoF, BDSBF i UP

Sveinstitucijejavne upraveJavni fondovi

Kraj 2006.

PF.3.3

PF.3.4

PF.3.5


151STRANA



OstaleInstitucije


Uvo|enje konceptaJUFK i njegovofunkcionisanje

Generalno se predlaè da, naosnovu ovog izvje{taja I drugihrelevantnih doprinosa stru~njaka,vlade BiH, FBiH, RS I BD zajednorade na uvo|enju sistema JUFK-a Prvi korak je document ostrategiji koji bi detaljnoisplanirao uvo|enje JUFK,njegove glavne principe istrukturu sistema. Jedna (ili vi{e)centralnih jedinica zaharmonizaciju (CJH) za JUFKtrebala bi biti uspostavljena kaodrugi korak aktivnosti,a njenglavni zadatak bila biimplementacija JUFK sistema.CJH je glavni organ za uspostavustandarda za JUFK system(uklju~uju}i njene komponenteunutra{nje revizije I unutra{njekontrole) i bi}e odgovoran zaobezbje|ivanje obuke i vo|enje uuvo|enju sistema JUFK.

BiH MoFT,FBiH MoF,RS MoF, BDUP i SBF

Centralnajedinica(e) zaharmonizaciju - nakonnjenoguspostavljanja

Kraj 2007.

Uvo|enjeunutra{njihkontrola

Predlaè se da institucije nastaveraditi na uvo|enju i usavr{avanjusvojih sistema unutra{njekontrole. Ovaj pristup zasnovanje na procjeni rizika I pravljenjunacrta registara rizika za svakuinstituciju. Unutra{nje kontroletrebaju biti uvedene kao mjereublaàvanja rizika.

BiH MoFT,FBiH MoF,kantonalnaMoF, RSMoF, BD UP iSBF


Kraj 2005.

Unutra{nja revizija

Uvo|enej unutra{nje revizijezahtijeva zna~ajno ulaganje uedukaciju unutra{njih revizora,jer ova funkcija jo{ uvijek nije upotpunosti razvijena u privatnomsektoru u BiH.

BiH MoFT,FBiH MoF,kantonalnejedinice zareviziju, RSMoF, BD UP iSBF



PF.4. Kontrolni okvir javnih finansija

PF 4.1.

PF.4.2

PF.4.3


152STRANA


Oblast javnihfinansija

BiH *(za svenivoe)

BiH(pojedina~no) FBiH RS BD

Vi{egodi{njimakro okvir

Zakon ofinansijama

Nacrt zakona obudètima

Vi{egodi{njimakro okvir

Zakon ofinansijama


Zakon obudètu

Budèt Zakon ofinansijama

Zakon obudètima,Nacrt zakona obudètima

Zakon obudètskomsistemu

Statut Br~koDistrikta, Zakono budètu

Trezor Zakon ofinansijama Zakon o trezoru Nacrt zakon o

trezoruZakon o upraviprihoda

Dug Nacrt zakona odugu.Nacrtzakona o dugu

Nacrt zakon odugu

Zakon o upraviprihoda, Zakon o dugu

Ulaganje javnihsredstava

Zakon ofinansijama


Zakon oulaganjimajavnih sredstava

Zakon o upraviprihoda

Zakoni oporezima

Zakon o porezuna promet,Zakon oakcizama,Zakon o porezuna dodatuvrijednost

Zakon o porezuna dobittrgova~kihdru{tava, Zakono porezu nanadnice, Zakoninakantonalnomnivou za porezegra|ana, porezena kockarskeigre i porezi naimovinu

Zakon o porezuna dobit, Zakono porezima naimovinu, Zakono Zakon oli~nom dohotkugra|ana, Zakono porezima naigrae na sre}u,Zakon oporezima zaupotrebu,Zakon o porezuna upotrebu,~uvanje iprenos imovine

Zakon o porezuna prihode

Porezi i carineTax i carinskauuprava

Zakon osistemuindirektnogoporezivanja

Zakon oporeznoj upravi



ANEKS 2: TABELA PRAVNOG OKVIRA


153STRANA


Oblast javnihfinansija

BiH *(za svenivoe)

BiH(pojedina~no) FBiH RS BD

Unutra{njakontrola

Zakon ofinansijama

Zakon otrezoru, Nacrtzakon obudètima



Unutra{njarevizija

Zakon ofinansijama

Zakon otrezoru, Nacrtzakona obudètima,kantonalnizakoni oizvr{enjubudèta

Nacrt zakon ounutra{njojreviziji

Raspodjelaprihoda

Zakon opla}anju najedinstvenomra~unu Iraspodjelaprihoda

Zakon oraspodjeliprihoda




154STRANA


ANEKS 3: (PERIOD 1.1. - 9.30.2004)

Finansije Vlade BiH - 1/1-09/30/ 2004

*Op{

tine

i gra

dovi

nis

u uk

lju~e

ni.

**Zb

og is

prav

ki u

dok

umen

taci

ji zn

a~aj

nog

izno

sa k

oji s

e od

nosi

na

stav

ku 2

6 G

rant

ovi i

22

Upo

treb

a do

bara

i us

luga

u je

dnom

Fon

du, o

vaj i

zvje

{taj

nije

kon

zist

enta

n sa

izvj

e{ta

jem

za

prvi

h {e

stm

jese

ci.

Izvo

r: M

inis

tars

tvo

finan

sija

i tr

ezor

a B

H, M

inis

tars

tvo

finan

sija

FB

iH, M

inis

tars

tvo

finan

sija

RS,

Sek

tor

za b

ud`e

t i f

inan

sije

BD

, kan

tona

lna

min

ista

rstv

a fin

ansi

ja,

Pen

zion

i fon

d FB

iH, K

anto

naln

ifo

ndov

i zdr

avst

veno

g os

igur

anja

, Fo

nd z

drav

stve

nog

osig

uran

ja F

BiH

, kan

tona

lni f

ondo

vi z

a ne

zapo

slen

e, F

ond

za n

ezap

osle

ne F

BiH

, P

enzi

oni f

ond

RS,

Zdr

avst

veni

fond

RS,

Fo

nd z

a ne

zapo

slen

eR

S, F

ond

za z

a{tit

u dj

ece

RS.

Nap

omen

a: I

zvje

{taj

je p

ripr

emlje

n u

skla

du s

a M

MF-

ovom

met

odol

ogijo

m iz

200

1. g

odin

e. S

tavk

e ko

je s

e od

nose

na

neto

tra

nsak

cije

u f

inan

sijs

kim

sre

dstv

ima

(32

i 33

) pr

edo~

ene

su je

dino

ugo

di{n

jim iz

vje{

tajim

a na

kon

{to

je d

osta

vlje

n za

vr{n

i sal

do.

1 11 12 13 14 2 21 211

212

22 24 25 26 27 28 31 311

Pri

hod

Por

ezi

Me|

unar

odna

trgo

vina

i tr

ansa

kcije

Soci

jaln

e na

knad

e G

rant

ovi

Ost

ali p

riho

diR

asho

dK

ompe

nzac

ija z

apos

leni

kaN

adni

ce i

plat

eSo

cija

lne

nakn

ade

Upo

treb

a do

bara

i us

luga

Kam

ata

Subv

enci

je

Gra

ntov

i**

Soci

jaln

e na

knad

e O

stal

i tro

{kov

iB

ruto

ope

rativ

ni b

ilans

Tran

sakc

ije n

efin

ansi

jski

h sr

edst

ava

Net

o st

e~en

a ne

finan

sijs

ka s

reds

tava

Stal

na s

reds

tva

Dru

goN

eto

kred

itira

nje(

+)/z

adu

ivanj

e(-)

(1-2

-31)

4,04

9,69

32,

160,

156

390,

620

1,35

8,77

025

,732

505,

035

3,60

2,26

31,

058,

269

1,05

8,26

9 078

0,43

360

,053

136,

552

17,9

211,

404,

744

144,

292

447,

430

92,8

2387

,841

4,98

235

4,60

7

171,

806 0 0 0

113,

224

58,5

8213

3,49

889

,268

89,2

68 036

,966 0 0

1,60

251

75,

145

38,3

08

12,3

3212

,332 0

25,9

76

100.

053

.3 9.6

33.6 0.6

12.5

100.

029

.429

.4 0.0

21.7 1.7

3.8

0.5

39.0 4.0

100.

094

.6 5.4

100.

00.

00.

00.

065

.934

.110

0.0

66.9

66.9 0.0

27.7 0.0

0.0

1.2

0.4

3.9

100.

010

0.0

0.0

2,72

3,90

91,

483,

087

297,

844

979,

427

7,88

625

3,50

82,

466,

281

662,

608

662,

608 0

520,

260

41,6

5294

,713

67,8

2296

9,22

011

0,00

625

7,62

8

62,0

5961

,040

1,01

819

5,56

9

100.

054

.410

.936

.0 0.3

9.3

100.

026

.926

.9 0.0

21.1 1.7

3.8

2.7

39.3 4.5

100.

098

.4 1.6

100.

052

.3 7.5

33.8 0.0

13.9

100.

026

.126

.1 0.0

19.1 1.8

4.2

4.2

42.1 2.5

100.

065

.035

.0

100.

066

.7 6.9

6.5

0.2

26.6

100.

048

.847

.1 1.7

32.7 0.0

0.0

2.2

12.5 3.9

100.

010

0.0

0.0

153,

723

102,

542

10,5

969,

949

375

40,8

5893

,563

45,6

6044

,093

1,56

730

,571 0 0

2,02

811

,666

3,63

960

,160

7,10

37,

103 0

53,0

57

1,09

7,97

757

4,52

682

,180

370,

960

403

152,

087

1,00

6,64

226

2,29

926

2,29

9 019

2,63

618

,401

41,8

3942

,624

423,

341

25,5

0291

,334

11,3

307,

366

3,96

480

,004

Fede

raci

ja

BiH

*U

dio%

Rep

ublik

aSr

pska

*U

dio%

"GFS

kod"

Opi

s"K

onso

lidov

ano

BH

* "

Udi

o%"I

nstit

ucije

BiH

(sa

prog

ram

ima)

"U

dio%

Udi

o%B

H e

ntit

eti

Dis

trik

t Br~

ko


155STRANA


Finansije Vlade F BH - 1/1-9/30 2004

1 11 12 13 14 2 21 211

212

22 24 25 26 27 28 31 311

Pri

hod

Por

ezi

Me|

unar

odna

trgo

vina

i tr

ansa

kcije

Soci

jaln

e na

knad

e G

rant

ovi

Ost

ali p

riho

diR

asho

dK

ompe

nzac

ija z

apos

leni

kaN

adni

ce i

plat

eSo

cija

lne

nakn

ade

Upo

treb

a do

bara

i us

luga

Kam

ata

Subv

enci

je

Gra

ntov

i**

Soci

jaln

e na

knad

e O

stal

i tro

{kov

iB

ruto

ope

rativ

ni b

ilans

Tran

sakc

ije n

efin

ansi

jski

h sr

edst

ava

Net

o st

e~en

a ne

finan

sijs

ka s

reds

tava

Stal

na s

reds

tva

Dru

goN

eto

kred

itira

nje(

+)/z

adu

ivanj

e(-)

(1-2

-31)

2,72

3,90

91,

483,

087

297,

844

979,

427

7,88

625

3,50

82,

466,

281

662,

608

662,

608 0

520,

260

41,6

5294

,713

67,8

2296

9,22

011

0,00

625

7,62

8

62,0

5961

,040

1,01

819

5,56

9

780,

952

646,

412

297,

844 0 0

134,

540

678,

438

201,

995

183,

913

18,0

8249

,955

39,8

1622

,712

70,7

1626

5,92

827

,316

102,

514

36,3

1436

,314 0

66,2

00

100.

054

.410

.936

.0 0.3

9.3

100.

026

.926

.9 0.0

21.1 1.7

3.8

2.7

39.3 4.5

100.

098

.4 1.6

100.

082

.838

.1 0.0

0.0

17.2

100.

029

.827

.1 2.7

7.4

5.9

3.3

10.4

39.2 4.0

100.

010

0.0

0.0

957,

178

836,

675 0 3

15,7

2310

4,77

685

1,91

748

4,82

343

7,51

447

,308

82,6

71 934

28,8

8752

,342

132,

049

70,2

1110

5,26

1

24,7

4923

,754 99

580

,512

100.

087

.4 0.0

0.0

1.6

10.9

100.

056

.951

.4 5.6

9.7

0.1

3.4

6.1

15.5 8.2

100.

096

.0 4.0

100.

00.

00.

094

.4 4.3

1.3

100.

04.

13.

90.

236

.6 0.1

4.1

0.0

53.9 1.2

0.0

0.0

0.0

1,10

9,41

8 0 01,

047,

374

47,8

5314

,191

1,05

9,56

543

,740

41,1

802,

560

387,

634

902

43,1

14 454

571,

243

12,4

7949

,853 99

597

2 2348

,858

"GFS

kod"

Opi

s"K

onso

lidov

ana

Fede

raci

ja B

H*

"U

dio%

Fede

raci

ja B

H V

lada

Udi

o%U

dio%

Udi

o%K

onso

lidov

ane

kant

onal

nevl

ade

Kon

solid

ovan

ava

nbu|

etsk

asr

edst

va u

FB

iH

*Op{

tine

i gra

dovi

nis

u uk

lju~e

ni.

**Zb

og is

prav

ki u

dok

umen

taci

ji zn

a~aj

nog

izno

sa k

oji s

e od

nosi

na

stav

ku 2

6 G

rant

ovi i

22

Upo

treb

a do

bara

i us

luga

u je

dnom

Fon

du, o

vaj i

zvje

{taj

nije

kon

zist

enta

n sa

sa

izvj

e{ta

jem

za

prvi

h {e

stm

jese

ci.

Izvo

r: M

inis

tars

tvo

finan

sija

FB

iH, k

anto

naln

a m

inis

tars

tva

finan

sija

, Pen

zion

i fon

d, k

anto

naln

i fon

dovi

zdr

avst

veno

g os

igur

anja

, Fon

d zd

ravs

tven

og o

sigu

ranj

a FB

iH F

ond

zdra

vstv

enog

osi

gura

nja,

kant

onal

ni fo

ndov

i za

neza

posl

ene,

Fon

d za

nez

apos

lene

FB

iH.

Nap

omen

a: I

zvje

{taj

je p

ripr

emlje

n u

skla

du s

a M

MF-

ovom

met

odol

ogijo

m iz

200

1. g

odin

e. S

tavk

e ko

je s

e od

nose

na

neto

tra

nsak

cije

u f

inan

sijs

kim

sre

dstv

ima

(32

i 33

) pr

edo`

ene

su je

dino

ugo

di{n

jim iz

vje{

tajim

a na

kon

{to

je d

osta

vlje

n za

vr{n

i sal

do


156STRANA


Finansije Vlade RS - 1/1-30/9 2004

1 11 12 13 14 2 21 211

212

22 24 25 26 27 28 31 311

Pri

hod

Por

ezi

Me|

unar

odna

trgo

vina

i tr

ansa

kcije

Soci

jaln

e na

knad

e G

rant

ovi

Ost

ali p

riho

diR

asho

dK

ompe

nzac

ija z

apos

leni

kaN

adni

ce i

plat

eSo

cija

lne

nakn

ade

Upo

treb

a do

bara

i us

luga

Kam

ata

Subv

enci

je

Gra

ntov

i**

Soci

jaln

e na

knad

e O

stal

i tro

{kov

iB

ruto

ope

rativ

ni b

ilans

Tran

sakc

ije n

efin

ansi

jski

h sr

edst

ava

Net

o st

e~en

a ne

finan

sijs

ka s

reds

tava

Stal

na s

reds

tva

Dru

goN

eto

kred

itira

nje(

+)/z

adu

ivanj

e(-)

(1-2

-31)

1,09

7,97

757

4,52

682

,180

370,

960

403

152,

087

1,00

6,64

226

2,29

926

2,29

9 019

2,63

618

,401

41,8

3942

,624

423,

341

25,5

0291

,334

11,3

307,

366

3,96

480

,004

721,

099

574,

526

82,1

80 095

514

5,61

764

0,32

125

1,85

525

1,85

5 052

,160

17,9

5641

,011

138,

426

114,

546

24,3

6880

,777

10,3

826,

419

3,96

470

,395

100.

052

.3 7.5

33.8 0.0

13.9

100.

026

.126

.1 0.0

19.1 1.8

4.2

4.2

42.1 2.5

100.

065

.035

.0

100.

079

.711

.4 0.0

0.1

20.2

100.

039

.339

.3 0.0

8.1

2.8

6.4

21.6

17.9 3.8

100.

061

.838

.2

472,

680 0 0

370,

960

95,2

496,

470

462,

123

10,4

4410

,444 0

140,

476

446

828 0

308,

794

1,13

410

,557 94

894

8 09,

609

100.

00.

00.

078

.520

.2 1.4

100.

02.

32.

30.

030

.4 0.1

0.2

0.0

66.8 0.2

100.

010

0.0

0.0

"GFS

kod"

Opi

s"K

onso

lidov

ana

Rep

ublik

a Sr

pska

* "

Udi

o%Vl

ada

Rep

ublik

eSr

pske

Udi

o%U

dio%

Kon

solid

ovan

ava

nbud

`ets

kasr

edst

va u

RS

*op{

tine

i gra

dovi

nic

u uk

lju~e

ni.

Sour

ce: M

inis

tars

tvo

finan

sija

RS,

Pen

zion

i fon

d R

S, Z

drav

stve

ni fo

nd R

S, F

ond

za n

ezap

osle

ne R

S, F

ond

za z

a{tit

u dj

ece

RS

.

Nap

omen

a: I

zvje

{taj

je p

ripr

emlje

n u

skla

du s

a M

MF-

ovom

met

odol

ogijo

m iz

200

1. g

odin

e. S

tavk

e ko

je s

e od

nose

na

neto

tra

nsak

cije

u f

inan

sijs

kim

sre

dstv

ima

(32

i 33

) pr

edo`

ene

su je

dino

ugo

di{n

jim iz

vje{

tajim

a na

kon

{to

je d

osta

vlje

n za

vr{n

i sal

do.


157STRANA


ANEKS 4: KRATKI PRIKAZ ELEMENATA ZA RAZVOJ UNUTRA[NJEKONTROLE

Prvo, jedno od osnovnih pitanja koje bi trebalo naglasiti je da nijedna trenutno postoje}a vrstaunutra{nje kontrole nije zasnovana na pristupu procjene rizika i ublaàvanja, koji se smatraju osnovomunutra{njih kontrola u praksi unutra{nje kontrole {irom svijeta. Prilikom uvo|enja unutra{njihkontrola svaka institucija trebala bi napraviti registre rizika nakon obavljenog posla radnih grupa ilitokom implementacije sistema JUFK u cjelosti. Procedure unutra{nje kontrole zapravo bi trebale bitimjere preduzete za ublaàvanje procijenjenog rizika u tim registrima.

CJH bila bi odgovorna za pravljenje nacrta standarda unutra{nje kontrole; procedure i modele zaotkrivanje rizika, analizu rizika, registre rizika i ublaàvanje rizika, tj. razvoj i uvo|enje kontrolnihmetoda koje }e svesti potencijalne rizike na najmanju mogu}u mjeru; te procedure i metode zaprijavljivanje stvarnih rizika.

USAID je napravio pravilnik i poku{ao uvesti ove koncepte, ali ~ak ni one institucije koje su tvrdile daga koriste nisu ga u potpunosti razumjele, te je neophodna dodatna pomo} za razvijanje ovog pristupa.Potrebno je ponuditi pomo} u implementaciji ovih koncepata. CJH bi trebala upotrijebiti ovaj pravilnikkao sredstvo za razvoj relevantnih odredbi unutra{nje kontrole.

Nakon usvajanja zakona (ili ~ak uporedo s tiim) i uspostavljanjem CJH potrebno je imenovati nadle`nuosobu za unutra{nju kontrolu u svakom ministarstvu i instituciji. To bi trebao biti glavni rukovodilac,nadleàn za unutra{nju kontrolu: procjenu i izvje{tavanje (obi~no jednom godi{nje ili ~e{}e ukolikopostoje neka va`na pitanja koja treba rije{iti - nedostatak kontrole ili prevazilaènje finansijskoggubitka uzrokovanog kontrolom), kvalitet unutra{nje kontrole (da li ona dobro obavlja svoj posao ili ne,da li je ona postigla kvantitativne i kvalitativne ciljeve, da li je sprije~ila neèljene radnje, koliko jeneregularnosti ili ~ak prevara otkrila). Imenovani glavni rukovodilac trebao bi biti nadleàn zaunutra{nju kontrole, iako bi on osim kontrole trebao imati i druge du`nosti. Bio bi odgovoranrukovodicu institucije (ministru/direktoru). Bilo bi dobro kad bi tako|e bio nadleàn za koordinacijutima za uo~avanje rizika i procjenu rizika. Tako|e, bio bi nadleà za organizovanje i vo|enje tima koji}e osmisliti adekvatne pocedure unutra{nje kontrole koje }e ublaìti razli~ite rizike i pobirnuti se zakontrolne planove. Procjena unutra{nje kontrole dolazi kasnije, a to bi prvenstveno trebala raditiunutra{nja revizija. Osoba nadle`na za unutra{nju kontrolu moè se pobrinuti za nadgledanje mogu}ihkorektivnih mjera, sastavljaju}i analizu i izvje{taje za rukovodstvo, a moè pripremiti godi{njeizvje{taje o jamstvu unutra{nje kontrole, iako bi rukovodilac na najvi{em nivou trebao biti nadleàn zaovaj izvje{taj. Osoba nadle`na za unutra{nju kontrolu treba da vr{i procjene i izvje{tava o unutra{njojkontroli. Sara|uje i koordinira drugo visoko rukvodstvo, koje mu moè pomo}i da pripremi godi{njeplanove, godi{nje izvje{taje i da osmisli unaprije|enje unutra{nje kontrole. Tako|e bi mogao formiratiad-hoc grupe za procjenu unutra{nje kontrole i njene procedure u sklopu svih operacija institucije, kao{to su izvr{enje i ispunjenje godi{njih poslovnih planova, budètiranje aktvnosti, izvr{enje isplata,ra~unovodstvo, IT sistemi, itd. Rezultati njenog rada bi}e materijal za godi{nji izvje{taj. Osobe nadle`neza unutra{nju kontrolu trebale bi pro}i edukativne obuke i seminare, iako se formalno obrazovanje netraì.

Implementacija unutra{nje kontrole u velikoj mjeri ovisi}e o osoblju u institucijama koje imaju jasanopsi svojih zadataka i svog udjela u procedurama ovih institucija, izbjegavaju}i na taj na~in sumnje uodgovornosti zaposlenika.

Svaka institucija priprema godi{nji izvje{taj o unutra{njoj kontroli. Godi{nji izvje{taj moè biti diogodi{njeg izvje{taja o radu institucije i izvr{enju budèta. Osoba nadle`na za unutra{nju kontrolu trebapripremiti godi{nji izvje{taj. Godi{nji izvje{taji adresirani su na rukovodioca institucije, koji je formalnoodgovoran za izvje{taj o jamstvu unutra{nje kontrole (navode}i nivo mogu}eg ublaàvanja rizikapostoje}e unutra{nje kontrole). Izvje{taji se {alju CJH za pripremu sveobuhvatnog izvje{taja. Izvje{tajse {alje vladi koja moè dati svoje komentare. Preporu~uje se kratki grejs period (mo`da dvije do trigodine) sa vladinim komentarima da bi sistem postao potpuno operativan.


158STRANA


Druga neophodna aktivnost je uklju~enje inspektora na nivo ispod osobe zaduène za unutra{njukontrolu. Inspekcija se obi~no odnosi na unutra{nje kontrole i trebala bi postupati kao takva i bitisredstvo upravljanja koje }e obezbijediti legalnost upravljanja - posebno transakcijama. Budètskiinspektori (gdje postoje) trebali bi biti sredstvo ministarstva finansija koje }e obezbijediti legalnostizvr{enja budèta i dijela sistema finansijske kontrole ministarstva finansija. Budètska inspekcijamoè ostati dio kontrolnog sistema koji MF koristi da se otkloni sumnje o upotrebi budètskihsredstava. Tako|e, njena uloga moè se ponovo procijeniti par godina nakon {to JUFK postanepotpuno operativa, a mogu}e je prilagoditi ulogu budètskih inspektora da bi bila malo vi{e u skladusa JUFK pristupom (ne postoji inspekcija kao takva, ve} unutra{nja kontrola i unutra{nja revizija).Trebalo bi ista}i kao relevantno da u slu~aju funkcionisanja vanjske inspekcije, rukovodstvo se obi~noosje}a manje odgovornim za funkcionisanje institucije, jer inspekcija djeliuje kao upozorenje.

Unutra{nja kontrola odgovornost je najvi{eg rukovodstva koje upravlja institucijom i ispunjava njeneciljeve. Predmet unutra{nje revizije je unutra{nja kontrola, ali je unutra{nja revizija tako|e dio sistemaunutra{nje kontrole, ~ine}i dio njene kontrolne okoline.

S druge strabem unutra{nja revizija predstavlja procjenu koja se vr{i u sklopu insitucije kao slu`ba teinstitucije. Njene funkcije, izme|u ostalog uklju~uju ispitivanje, procjenjivanje i nadgledanjeadekvantosti i efektivnosti sistema unutra{nje kontrole

[to se ti~e uvo|enja prakse temeljitog finansijskog upravljanja u javnom sektoru, trenutna situacija uBiH mora jo{ napredovati da bi zadovoljila zahtjeve koje obi~no postavlja Evropska unija.

1 Kontrolna sredina pokriva glavna organizaciona pitanja, a posebno administrativnu strukturu iupravljanje ljudskim resursima. Posebno; etika i integritet, definicija uloge misije i zadataka,radna sposobnost zaposlenika, kompetentost zaposlenika, raspodjela du`nosti i osjetljivefunkcije.

2. Proces procjene rizika za odre|eni organ uklju~uje sva pitanja rukovo|enja koja se odnose nauvo|enje planiranja, programiranja, analizu rizika i nadzor, itd., objektivnu uspostavu, vi{egodi{njiprogrami, godi{nji planovi rukovo|enja, nadzor naspram ciljeva i analiza rizika i upravljanje.

3. Informacije i komunikacija, odnosi se na informacije rukovodstva, uknjiènje po{te i sistemarhiviranja, te izvje{tavanje o neispravnostima.

4. Kontrolne aktivnosti: fokusirane sun a aktivnosti koje se odnose na dokumentovanje procedura,razdvajanje du`nosti i dokumentovanje izuzetaka i nastavka operacija.

5. Nadzor i procjena: pokrivaju dokumentovanje i korekciju nedostataka unutra{nje kontrole,


159STRANA


U pravilu, prvo se razvijaju principi temeljitog finansijskog upravljanja i unutra{nje revizije u privatnomsektoru, a potom se prenose na javni sektor radi boljeg upravljanja javnog sektora. Me|utim, situacijau BiH, ukoliko se nastavi reforma javne uprave, bi}e zapravo obratna. Privatni sektor u ovoj oblasti nijerazvijen, dok bi javni sektor, ukoliko se nastave urgentne reforme, se zapravo mogao razviti vi{e negoprivanti sektor u ovoj oblasti.

Pitanje edukacije unutra{njih revizora u kontekstu uvo|enja sistema unutra{nje revizije odnajve}eg je zna~aja. Trenutni nedostatak kapaciteta djelimi~no je uzrokovan nedostatkomformalnog obrazovanja unutra{njih revizora. Postoje odre|ene opcije vezane zaobjezbje|ivanje edukacije unutra{njih revizora - njih bi mogao obezbijediti privatni sektor(ukoliko fakulteti osmisle relevantne planove i programe), CJH moè biti organizator samoza unutra{nju reviziju u javnom sektoru ili se moè uzeti u obzir sinergija sa vanjskimrevizorima da bi se uvidjelo gdje bi u slu~aju odre|enih preklapanja unutra{nje i vanjskerevizije jedna institucija (privatna ili javna) mogla sluìti i jednima i drugima uz odre|eneprilagodbe vezane za pitanja koja se rje{avaju na druga~iji na~in.

Ovo je jo{ zna~ajnije ukoliko se uzme u obzir potreba za skorom uspostavom sistemacertifikacije unutra{njih revizora da bi barem rukovodioci jedinica unutra{nje revizije dobilicertifikate na srednjoro~nom planu.

Model uvo|enja unutra{nje revizije moè se centralizovati, decentralizovati ili moè bitikombinacija i jednog i drugog. U slu~aju centralizovanih jedinica unutra{nje uprave narazli~itim nivoima vlasti ovakva usluga bila bi pruèna svim institucijama. Iako bi ovaj modelmogao biti dobro polazi{te za vlasti BiH da upotrijebe oskudne resurse iz ove oblasti i zaunutra{nje revizore da razmijene iskustva i brè u~e, on ima odre|ene nedostatke. Upravainstitucije mo`da ne smatra da je unutra{nja revizija dio kontrolnog sistema te institucije,te je zapravo smatra autsajderom, a ne pomo}nim sredstvom. Drugo, vlast bi mogla do}i uisku{enje upotrijebi unutra{nju reviziju na sli~na na~in kao i vanjsku reviziju, {to pobijasvrhu unutra{nje revizije.

S druge strane, iako decentralizovani model omogu}ava potpuno vlasni{tvo institucijamaunutra{nje revizije, zahtijeva zna~jane resurse, koji trenutno jednostavno ne postoje. Drugo,ovo je prili~no skup model za implementaciju, posebno zbog broja institucija u javnoj upravi.

Tre}i model je kombinacija dva navedena modela, kojem BiH zapravo naginje u Zakonu ufinansijama - odre|ene institucije (vjerovatno one ve}e i kompleksnije) ima}e svoje jediniceunutra{nje revizije. Manje institucije "dijeli}e" zajedni~ke jedinice unutra{nje revizije ukojima }e isti revizori biti nadle`ni za iste institucije tokom duèg vremenskog perioda,~ine}i ih zapravo dijelom ovih institucija.

Mogu}e je primijeniti razli~ite pristupe. Za pokretanje sistema, mogao bi se primijeniti prvipristup uz postepeno pro{irenje na drugi model, a potencijalno uspostaviti i tre}i model.Me|utim, ovo je dugoro~ni cilj koji zahtijeva mnogo vremena i resursa.

Rukovodioce jedinice unutra{nje revizije trebale bi imenovati pojedina~ne vlade; opozivrukovodilaca mogu} je jedino uz odobrenje (pojedina~nih) CJH. Procedure ovog procesatrebale bi biti dio osnovnog zakona. Rukovodioci jedinica unutra{nje revizije trebali bi dobiticertifikate za unutra{nju reviziju u roku od 2 godine nakon po~etka obuke.

Svaka jedinica za unutra{nju upravu trebala bi imati povelju o unutra{njoj reviziji (pravnidokument) koja }e definisati ulogu, odgovornosti, izvje{tavanje i druge kriterije za izvr{enjeunutra{nje revizije. Kao {to je spomenuto, CHU }e razviti obavezni standardni format zaPovelju o unutra{njoj reviziji.

Svake godine jedinica za unutra{nju reviziju priprema}e godi{nji izvje{taj za rukovodioca

ANEKS 5: KRATKI PRIKAZ ELEMENATA ZA DALJE RAZVOJE USPOSTAVEUNUTRA[NJE REVIZIJE


160STRANA


svake institucije nad kojom je izvr{ena revizija. Jedan primjerak trebalo bi poslati CJH, kojabi trebala napraviti sa`etak izvje{taja o unutra{njoj reviziji za vladu.

Prevo|enje standarda unutra{nje revizije (koje izdaje Zavod za unutra{nje revizore) na lokalni jezik jeurgentno i trebalo bi ga zapo~eti odmah, a kasnije bi se moglo vr{iti redovno a`uriranje u skladu saizmjenama standarda unutra{nje revizije. CJH ili obrazovna institucija za unutra{nju reviziju trebali bibiti nadle`ni za izvr{enje ovog zadatka.


161STRANA


U ovom aneksu nalaze se pitanja specifi~na za svaki pregledani nivo vlasti pojedina~no, koja suistaknuta u kratkim crtama, dok su presjeci pitanja u sistemu javnih finansija detaljno obra|eni ukona~nom izvje{taju. Za one koje veoma zanima ova materija postoje i privremeni izvje{taji kojidetaljnije obra|uju svako pitanje koje je ovdje istaknuto po nivoima vlasti.

Institucije Bosne i Hercegovine

Vezano za budètiranje:

Ministarstvo finansija BiH trebalo bi pripremiti ~ak i detaljniji pravilnik za pripremubudèta za budètske korisnike, koji }e posebno obra|ivati pitanje novih institucija ikorake koje treba preduzeti u procesu pripreme budèta (kao {to je procjena brzinerazvoja institucije, itd). Alternativa pripremi detaljnijeg pravilnika je priprema spiska sanaj~e{}im pitanjima sa odgovorima koja se odnose na razvoj novih institucija i njihovoogla{avanje na web stranici Ministarstva finansija, te slanje pitanja i odgovora noviminstitucijama faksom/po{tom/e-mailom radi informisanja. Na kraju, neophodna je i boljakomunikacija Ministarstva finansija i budètskih kroisnika da bi njihovi zahtjevi bili {torealniji.

U procesu pripreme budèta Ministarstvo finansija nema mehanizam za sankcionisanjezaka{njelih zahtjeva budètskih korisnika. Ovakva praksa {tetna je za trajanje procesapripreme budèta i prekora~uje rokove za podno{enje nacrta budèta na usvajanje.Zakon o finansijama BiH pruà Ministarstvu finansija mehanizam za ovu aktivnost, te biga Ministarstvo trebalo i upotrijebiti tokom ovog procesa.

U institucijama gdje je potrebna dodatna procedura za odobrenje politi~ara i ukoliko taprocedura ne moè biti skra}ena, priprema budètskog zahtjeva trebala bi po~etiranije nego u drugim institucijama radi podno{enja zahtjeva na vrijeme.

Odluke o promjenama u uspostavi diplomatsko-konzularne mreè (uklju~uju}iotvaranje ureda, itd.) donosi Predsjedni{tvo, ~esto nevezano za razmatranja pokrivanjabudèta. Na sjednice Predsjedni{tva gdje se razgovara o organizaciji diplomatsko-konzularne mreè potrebno je dostaviti finansijsku dokumentaciju. Potrebno jerazmotriti neophodne tro{kove, kao i raspoloìvost sredstava u budètu. Na taj na~inPredsjedni{tvo moè donijeti odluku sa potpunim informacijama o tome kako bi BiHmogla (ili ne bi mogla) da finansira izmjene diplomatsko-konzularne mreè.

Prema Ustavu, institucija koja predlaè nacrt budèta Parlamentarnoj skup{tini nijeVije}e ministara, ve} Predsjedni{tvo, tako da je njegovo u~e{}e vaàn korak u procesuusvajanja budèta. Postoji potreba za vi{e dijaloga izme|u Vije}a ministara (MFT) iPredsjedni{tva o procesu pripreme budèta; tako|e, parlamentarna procedura moèdozvoliti Ministarstvu finansija i trezora da obezbijedi informacije koje }e podràti stavPredjsedni{tva, posebno kada su izneseni novi amandmani na budèt tokomparlamentarnog procesa.

Postoje posebni slu~ajevi jedinica u sklopu organizacije koji su predstavljeni kaonezavisni budètski korisnici, kao da upravljaju svojim odvojenim budètskimraspodjelama, iako su u praksi one dio druge organizacione jedinice. Postoji potreba zabudètskim raspodjelama koje }e odraziti stvarno organizaciono ure|enje. Nekeorganizacione jedinice prikazane kao zasebni budètski korisnici trebaju biti uklju~ene ubudèt relevantne institucije, iako sa zasebnim raspodjelama kao jedinica rashoda.

ANEKS 6: POSEBNI NALAZI I PREPORUKE ZA POJEDINA^NENIVOE VLASTI


162STRANA


Vezano za trezor:

Na dràvnom nivo posebno je bilo slu~ajeva kada su budètski korisnici imali nekolikoosoba koje su koristile sistem, a nisu sve od njih imale odgovaraju}u licencu za upotrebusistema, {to je moglo dovesti do zloupotrebe sistema ili prevare. Potrebno je jo{ licencikako bi se ovaj problem ublaìo, a u budu}nosti nijednoj osobi ne bi trebalo dozvolitipristup sistemu bez odgovaraju}e dozvole.

Vezano za JUFK:

Trenutno BiH institucije rade bez Zakona o platama. Ovo pitanje reguli{e se odlukomVije}a ministara. Dono{enje Zakona o platama je neophodno i trebalo bi razmotritipravljenje nacrta ovog zakona i njegovo usvajanje. Me|utim, to pretpostavlja postojanjeocjenjivanja radne sposobnosti i rangiranje sistema poslova {to jasno defini{e kriterijeprema kojim su odre|ene du`nosti vezane za odre|eni nivo plate. Osim dobijanjaodre|enog stepena izjedna~avanja plata u dràvnim institucijama, isti niz odredbi trebaobi jasno regulisati uslove, procedure i du`nosti za koje se dobijaju nagrade i na osnovukojih se ra~unaju druge beneficije i naknade koje se dobijaju pored plate, ukoliko nisueliminisani i integrisani u platni sistem.

Trenutno se primjenjuju entitetske odredbe na pla}anje poreza i doprinosa bez jasnihsmjernica za korisnike. Neophodno je uvesti odredbe na dràvnom nivou za poreze idoprinose vezane za plate i druge vrste kompenzacija zaposlenih u dràvniminstitucijama.

Trenutni rad pomo}u "Programa posebne namjene" nije dovoljno transparentan.Potrebno je predo~iti odgovaraju}e operaitvne i kapitalne rashode razlomljene potro{kovima.

Republika Srpska


Ministarstvo pravde dobilo je pomo} od stranih konsultanata (finanijska pomo} od DFID-a) zasastavljanje budètskog zahtjeva, uklju~uju}i svaki sud i ured tuìoca, {to je proizvelo veomaveliki izvje{taj, za koji Ministarstvo finansija nije imalo dovoljno vremena da ga pregledadetaljno. U situacijama gdje postoje ograni~eni kapaciteti u Ministarstvu finansija, previ{einformacija moè biti {tetno, jer sektor za budèt nema dovoljno vremena da detaljno pregledasvaki zahtjev. Pravljenje kratkog rezimea prijedloga sa prioritetima datim u kratkim crtamabilo bi korisno za uklju~enje takvih prioriteta u nacrt budèta.

Vezano za JUFK:

Odre|eni grantovi dio su zajedni~kih programa finansiranja, a institucije u osnovi predaju novaci ne dobijaju povratne informacije o utro{enim sredstvima. Ministarstvo finansija posebno jeuzrujano zbog ~injenice da se obavezuje da vrati kredite nad ~ijim izdacima, upotrebom ikriterijima efikasnosti nema kontrolu. Potrebno je traìti detaljne finansijske podatke od slu`biza implementaciju u slu~ajevima zajedni~kog finansiranja odre|enih aktivnosti ili kredita kojeRS kasnije treba da otplati, jer su ti podaci obavezni da bi Ministarstvo finansija ili relevantnainstitucija prihvatila ove programe, S druge strane, mogao bi se traìti izvje{taj o reviziji kaoalternativa za verifikovanje odgovaraju}e upotrebe takvih sredstava.


163STRANA


Br~ko Distrikt

Vezano za organizaciju:

Struktura institucija Br~ko Distrikta zna~ajnih za sistem javnih finansija druga~ija je oduobi~ajenog sistema javnih finansija. Ovdje postoje dvije institucije umjesto tradicionalnojedne koje obavljaju funkcije sli~ne onima koje obi~no obavlja Ministarstvo finansija.Sektor za budèt i finansije priprema nacrt budèta (vezano za rashode), prati njegovoizvr{enje, vodi glavnu knjigu trezora, provodi kontrolu rashoda iz budèta, nadleàn je zara~unovodstvo, nabavku i centralni personal, {to su samo neke od glavnih aktivnostiSektora. Druga institucija u sistemu je Uprava prihoda, koja je nadle`na za prikupljanjesvih prihoda, davanje prognoza o prihodima za svaku godinu (odre|uju}i budètskimaksimum za svaku godinu), upravljanje jedinstvenim ra~unom Distrikta (jedinstvenira~un trezora), provo|enje kontrole rashoda iz budèta, takozvanu unutra{nju reviziju ~ijisu pravni okvir (koji je jo{ uvijek u formi nacrta) i aktivnosti zapravo bliè glavnom ureduza reviziju, upravljanje dugom, prikupljanje i pravljenje statistike, itd.

1. Trebalo bi razmotriti stvaranje uobi~ajene centralne institucije javnih finansija - to bi se mogloposti}i spajanjem Uprave prihoda i Sektora za budèt i finansije

2. Trebalo bi ili uspostaviti Ured za dràvnu reviziju ili bi to trebali raditi BiH revizori (u skladu saStatutom BD)

3. Komponenta ljudskih resursa Sektora za budèt i finansije trebala bi se odvojiti ili da se priklju~idrugom sektoru ili da postane nezavisni ured.

4. Unutra{nja revizija mogla bi ostati ili centralizovana u sklopu nove institucije ili decentralizovanau sklopu svake institucije BD.


BD treba da razvije srednjoro~ni okvir rashoda da bi mogao prognozirati stanje i zaperiod duì od jedne godine. On omogu}ava neophodni vi{egodi{nji okvir za cjelokupanbudèt, a i od pomo}i je za razra|ivanje godi{njeg budètskog maksimuma.

Vezano za trezor:

Jedinstveni ra~un Distrikta nije kompjuterski sistem koji povezuje budètske korisnikesa centralnim institucijama javnih finansija - svaka transakcija obavlja se pismenimputem. Br~ko Distrikt trebao bi uvesti kompjuterizovan sistem trezorskog poslovanja ielektronsku vezu izme|u budèstkih korisnika, i centralne institucije(a) javnih finansijaradi lak{eg trezorskog poslovanja i da bi se budètskim korisnicima omogu}ilo stalnoprovjeravnje raspoloìvosti sredstava.

Procedura izvr{enja isplata je preduga i potrebna su jo{ dva dodatna kontrolna korakaprije izvr{enja isplate. Iako je kontrolni aspekt transakscija isplata veoma vaàn,prezasi}enost kontrolom tako|e moè na~initi ove operacije predugim, te bi trebalorazmotiriti efikasniji pristup. Osim toga, ovo zna~i da zaposlenici moraju ponavljati jednete iste radnje, dok bi se mohla posti}i isplativija upotreba personala putem ujedinjavanjaove funkcije na jednom mjestu.

Ra~unovodstvo za sve budètske korisnike je u sklopu Sektora za budèt i finansije i onofunkcioni{e putem Slu`be za finansije i ra~unovodstvo. Ve}ina budètskih korisnikaodràva jednostavne interne ra~unovodstvene sisteme da bi mogli pratiti svoje rashode i


164STRANA


raspoloìva sredstva iz budèta. Ovo barem djelimi~no predstavlja dvostruki posao idirektna veza sa budètskim korisnicima omogu}ila bi SBF-u da prenese dio svojihra~unovodstvenih du`nosti na same budètske korisnike. Tim za pregled èlio bi dapodstakne uvo|enje takve veze, koja bi tako|e pobolj{ala proces odobrenja. Osimpobolj{anja procesa odobrenja, to bi pove}alo u~inkovitost osoblja jer bi podaci biliuneseni u sistem samo jednom - ne bi se morala odràvati dva paralelna sistema.

Vezano za vanjsku reviziju:

Tim za pregled priznaje potrebu institucija BD da imaju vanjsku reviziju i postoji nekolikomodela koji se mogu upotrijebiti da adekvatno pokriju i ovu funkciju..

Federacija Bosne i Hercegovine, uklju~uju}i kantonalne uprave

Vezano za organizaciju:

Potrebno je detaljnije definisati vezu u FBiH izme|u centralne i kantonalne vlade. Stalnakomunikacija izme|u ministarstava finansija posta}e ~ak i va`nija jer }e glavnu odluku oporeznoj politici donijeti Upravni odbor/NFV, a kantone }e u osnovi predstavljati federalnipremijer i ministar finansija. To zna~i da njihovi redovni sastanci trebaju postati stalnapraksa.


Planiranje prihoda u centralnoj Vladi FBiH tokom posljednjih nekoliko godina dovelo jedo precijenjenih prihoda. Ishodi takvog nepa`ljivog planiranja prihoda odrazili su se nacijelom procesu budètiranja - od planiranja do izvr{enja. Iako to nije popularna mjera,potrebno je suzdràjnije planiranje prihoda, koje bi odrazilo stvarno prikupljanje iomogu}ilo realisti~nije planiranje budèta da bi se izbjegla kasnija neizbalansiranost uizvr{enju budèta koja negativno uti~e na svakog budètskog korisnika i shodno tome ina rebalans budèta.

Budu}i da Federacija Bosne i Hercegovine ima veoma kompleksnu strukturu vlasti ibudu}i da razli~iti nivoi odluka o fiskalnoj i budètskoj politici i mogu uticati na drugenivoe vlasti, ova veza trebala bi biti jasnije definisana u zakonu, uz adekvatnemehanizme za osiguranje potpune saradnje I razumijevanja izme|u tri nivoa vlasti.

Vezano za trezor:

Dokumentovanje vlastitih prihoda veliki je problem za sve korisnike koji imaju vlastiteprihode. Banke ne verifikuju uno{enje {ifre budètskog korisnika nakon primitkauplatnice. Zbog toga, prihodi jednostavno stiù u trezor bez identifikacije vrste prihoda ibudètskog korisnika kojem prihod pripada. Ovo je veliki problem, jer su ovakvi prihodiobi~no direktno vezani sa razli~itim rashodima budètskih korisnika, a njihovonedokumentovanje spre~ava funkcionisanje institucija sa takvim prihodima. Banke, kojeprime uplatnicu trebale bi imati formalnu obavezu da verifikuju da je {ifra budètskogkorisnika unesena na uplatnicu. Ukoliko to nije obavljeno, trezor ne bi trebao prihvatatitakve uplate.


165STRANA


Nekoliko korisnika primijetilo je ka{njenje unosa podataka u sistem. Njihove obavezenisu unsene u sistem u odgovaraju}em vremenskom periodu (jedan korisnik ~ak jenaveo i ka{njenje od mjesec dana u unosu podataka). Problem ka{njenja unosa podatakau sistem tako|e je spomenut i u revizorskom izvje{taju iz 2003. godine za Ministarstvofinansija. Podaci budètskih korisnika moraju biti uneseni ~im stignu, ~ak iako nemaraspoloìvih sredstava za njihovu isplatu. O rasporedu unosa podataka moè serazgovarati, iako je najprakti~nije rje{enje unositi podatke ~im stignu u trezor, jer se uprotivnom sa korisnicima bez direktne veze ne}e postupati jednako kao sa korisnicimasa direktnom vezom koji sami unose svoje podatke.

Elektronske veze sa odabranim bankama trebale bi biti uspostavljene u svimkantonima. To }e dovesti do brèg rada, te trezor moè dobijati izvje{taje nazad brèneko na uobi~ajeni nalin (na papiru ili na disketama).

Vezano za JUFK:

Ministarstvo finansija ima osoblje stalno zaposleno na unutra{njoj kontroli i unutra{njojreviziji. Organizaciono, oni su smje{teni u Slu`bi za unutra{nju reviziju i unutra{njukontrolu u Sektoru za trezor MInistarstva finansija. Ova jedinica trebala bi bitipodijeljena na dva dijela, gdje bi jedan dio bio odgovoran za uspostavljanje ipobolj{anje sistema unutra{nje kontrole, a drugi bi zadrào svoje odgovornostivezane za unutra{nju reviziju. [tavi{e, Tim za pregled smatra da je za razvoj unutra{njekontrole bolje da bude kod sekretara Ministarstva, kao jednog od rukovodilaca dràvneslu`be odre|ene institucije, te da bi bila premje{tena iz samo jednog odjela Ministarstva.

3 IZRADAZAKONSKIHPROPISA

Ovaj Izvje{taj je, u periodu izme|u juna 2004 i februara2005 godine u okviru Sistemskog pregleda javne upraveu Bosni i Hercegovini, sa~inio Tim za pregled izradezakonskih propisa u sljede}em sastavu:

Gdin. Selim Kuli}, koordinator Tima za pregledizrade zakonskih propisa - Projekat Evropskekomisije, Sistemski pregled javne uprave u BiH;

Gdin. Slobodan Rako~evi}, Fakultet za javnuupravu, Univerzitet u Lubljani;

U saradnji sa:

G|a. Sadka \onko, vi{i stru~ni saradnik za objavuzakona, Sekretarijat Parlamentarne skup{tineBosne i Hercegovine;

G|a. Na|a êngi}, savjetnica sekretara Ureda zazakonodavstvo Vlade Federacije Bosne iHercegovine;

G|a. Snjeàna Marjanac, sekretar Ministarstvapravde, Vlada Republike Srpske;

Iako sadràj izvje{taja generalno odraàva mi{ljenjesvih uklju~enih u pregled, u "spornim" slu~ajevima jeprimjenjeno pravilo demokratske ve}ine. Zbog togavi|enje pojedinih pitanja mo`da ponekada ne odgovarau potpunosti uvjerenjima svakog ~lana tima ponaosob.


169STRANA

3 . I Z R A D A Z A K O N S K I H P R O P I S A

SADR@AJ

1. USPOSTAVA SISTEMA 170

1.1. VIZIJA O POLITICI DJELOVANJA 170

1.2. SISTEM ORGANIZACIJE 171

1.2.1 Centralna odjeljenja 172

1.2.2. Odjeljenja/radna mjesta u drugim institucijama 174

1.2.3.Radne grupe 174

1.3. LJUDSKI POTENCIJALI 176

1.3.1 Dr`avni slu`benici 176

1.3.2. Spoljni stru~njaci 177

1.4. INFORMACIONE TEHNOLOGIJE 178

1.4.1 Software za izradu propisa 179

1.4.2. Elektronski informacioni sistemi 179

1.4.3. Elektronske baze propisa 180

2. REZULTATI SISTEMA 182

2.1. PLANIRANJE NORMATIVNIH AKTIVNOSTI 182

2.2. IZRADA PROPISA 183

2.2.1. PROVJERA SISTEMSKE USKLA\ENOSTI 184

2.2.1.1. Provjera nomotehnike i stila 185

2.2.1.2. Provjera jezi~ke jednakosti 186

2.2.1.3. Provjere o uskla|enosti sa pravnim sistemom 187

2.2.1.4 Provjere uskla|enosti sa acquis communautaire 190

2.2.1.5 Provjere uticaja na bud`et 193

2.2.2. UTICAJI PROPISA 195

2.2.2.1. Analiza uticaja propisa 195

2.2.2.2. Konsultacije sa ostalim institucijama 196

2.2.2.3. Konsultacije van sistema vlasti 198

2.2.2.4. Uvo|enje detaljne analize utjecaja regulative 199

2.3. DONO[ENJE PROPISA 201

2.3.1. Razmatranje od strane kolegija institucije 201

2.3.2. Razmatranje propisa od strane vlade 202

2.3.3 Razmatranje od strane parlamenta/skup{tine 202

2.4. PODZAKONSKI AKTI 204

2.5. PRISTUP PROPISIMA 206

2.5.1 Objavljivanje u slu`benim glasilima 206

2.5.2. Neslu`bene zbirke propisa 208

Na prvi pogled, neobi~nost sistema izrade propisa u BiH sastoji se od velikog broja zakonodavnihinstitucija; 14 vlada i 14 parlamenata/skup{tina koje svaka pojedina~no i nezavisno djeluju u {irokomspektru vrlo va`nih pitanja. Me|utim, uprkos ovom vi{eslojnom sistemu, Tim za pregled utvrdio je dase svi ovi zakonodavni nivoi vlasti suo~avaju sa veoma sli~nim problemima. Naime, ove sli~nostirezultat su nekoliko razli~itih faktora, uklju~uju}i:

Fragmentacija predratnih kapaciteta uz ratna de{avanja i veliki odliv intelektualne mase name}esada{njim sistemima da djeluju sa jako malim brojem kvalifikovanog osoblja;

Zajedni~ko naslje|e normativne prakse iz biv{e Jugoslavije tako|er ima zna~ajnu ulogu: dok topredstavlja ~vrstu osnovu sada{njim sistemima tu je, ukoliko uporedimo sa de{avanjima u ovojoblasti u EU zemljama, istovremeno i praznina od vi{e od jedne decenije;

Prisustvo Visokog predstavnika koji ve} 8 godina obavlja paralelne zakonodavne ovlasti proizveloje naàlost odre|eni stepen ovisnosti i nedostatak inicijative za razvijanje doma}ih sistema ikapaciteta.

Ove i sli~ne okolnosti ~ine situaciju na razli~itim nivoima veoma sli~nom, tako da se ve}ina napomenai preporuka u ovom izvje{taju odnose na sve nivoe vlasti. Ukoliko je negdje utvr|ena odre|ena razlika(bila ona pozitivna ili negativna), Tim za pregled se potrudio da to napomene.

1.1. VIZIJA O POLITICI DJELOVANJA

Osnovno pitanje koje se ti~esistema izrade propisa na svimnivoima vlasti u BiH jeste da senjihova sama svrha veoma ~estouzima zdravo za gotovo. Pravila oprocedurama dono{enja propisa,pripremanju obrazloènja te drugizadaci specijalisti~kog osobljaobi~no se smatraju odvojenim iautonomnim. Ne posve}uje sedovoljno pa`nje op}em ciljupropisa, a to se posebno odnosi nakvalitet kona~nog produkta,preciznost, prilago|enost~itaocima i drugim korisnicima, tekoherentnost.

Ipak, dràvni nivo nivo vlasti u BiHpredstavlja instancu na kojojnapori u izradi koherentne vizijesistema i njegove svrhe jesuevidentni. Tokom 2002. godine,Vije}e ministara BiH iPredsjedni{tvo BiH usvojili suDeklaraciju o kvaliteti regulative.Dokument se osvrnuo naneprikladno stanje u izradi propisai shodno tome oformio manjuradnu grupu s ciljem izrade


170STRANA


1. USPOSTAVA SISTEMA

Jedinstvena pravila za izradu propisa

Jedinstvena pravila sadrè 83 ~lana u 5 poglavlja:

1. Uvodni dio obja{njava podru~je primjene. Pravila se odnosena izradu svih pravnih akata (uklju~uju}i i podzakonske) ivaè za sve dràvne institucije. Drugi nivoi vlasti u BiH ihtako|er mogu dobrovoljno primjenjivati.

2. Drugo poglavlje pravila bavi se nomotehnikom i stilom.Obuhvata sistematizaciju propisa (od naslova pa dokona~nih odredbi); na~in na koji se tekst dijeli na pogljavlja,podpoglavlja itd., kao i na ~lanove, stavove itd. Tu je iposeban dio o izmjenama propisa, kao i onaj o prikladnomstilu teksta (jasno}a, preciznost, gramati~ki elementi itd.).

3. Tre}e poglavlje pravila bavi se obrazloènjem koje pratisvaki zakonski propis. Priloèn je spisak elemenata kojetreba priloìti u tom slu~aju, {to obuhvata ciljeve irazmatrane opcije; uskla|enost sa EU regulativom;neophodni kapaciteti za provdbu propisa; u~inak na budèt;kao i analizu o~ekivanih efekata, prema konsultaciji saostalim institucijama/nivoima vlasti i nevladinim akterima.

4. êtvrto poglavlje ti~e se organizacijskih zahtjeva, {toobuhvata uspostavu odjela za zakonodavstvo uministarstvima. U vom dijelu se tako|er jasno navodeosnovne odlike radnih grupa za izradu propisa, obja{njavauloga spoljnih stru~njaka te ukratko izlaè proceduraizrade, po~ev{i od po~etnih rasprava o politici djelovanja udatoj oblasti. I kona~no, ovaj dio pravila tako|er sadrìkonkretne mjere u pogledu jezi~kog problema, izlaù}ineke inovacije.

5. Peti dio sadrì zavr{ne odredbe. Institucijama se daje 6mjeseci da provedu mjere potrebne za daljuimplementaciju. Predvi|eno je da ova pravila budurevidirana jedanput godi{nje kako bi se unaprijedila iprilagodila novim okolnostima.

Jedinstvenih pravila o izradi propisa.

Radna grupa sastojala se od Pravne slu`be (sada Ureda za zakonodavstvo) Vije}a ministara, sekretaraza normativne poslove Predsjedni{tva te sekretarijata Parlamentarne skup{tine BiH uz asistenciju EU.Pripremljeni tekst u su{tini oslikava pravila o izradi propisa, sli~no onome koji od 1992. godine koristisama administracija EU, kao i ve}ina zemalja ~lanica - kako zapadnih, poput Holandije, Belgije, Italijeitd. , tako i isto~nih, poput Slova~ke, Latvije, Litvanije itd. Nakon izvjesnog vremenskog odlaganja,Parlamentarna skup{tina BiH kona~no je 27. januara 2005. godine usvojila tekst Jedinstvenih pravilaza izradu propisa u institucijama BiH, na osnovu prijedloga ustavno-pravnih komisija oba domaParlamentarne skup{tine BiH.

Ovaj tekst nesumnjivo ostavlja prostora za dalje usavr{avanje. Na primjer, isti se ne bavi analizomu~inaka propisa (tzv. RIA) i ne razlikuje specifi~nosti zakonskih od podzakonskih akata. Ipak,Jedinstvena pravila predstavljaju prvi poku{aj da se uvede ideja o izradi propisa kao sistemuuskla|enom sa modernom evropskom praksom. Nakon eksperimentalne primjene na dràvnomnivou, preporu~uje se da i drugi nivoi vlasti pripreme sli~ne (ili po mogu}nosti koordinirane) tekstove~ime }e doprinijeti uspostavljanju koherentne politike u cijeloj zemlji s ciljem sveukupnog unapre|enjakvalitete propisa.

LD.1. Entitetske, kantonalne i Vlada Br~ko Distrikta kao i parlamenti/skup{tine trebali biu bliskoj budu}nosti razmatrotriti usvajanje propisa poput Jedinstvenih pravila za izradupropisa koje je nedavno usvojila Parlamentarna skup{tina BiH. Predlaè se da provedbanekoliko aspekata (uklju~uju}i obuku osoblja i periodi~no revidiranje samih pravila) te~ekao zajedni~ki projekat na svim nivoima vlasti, uz koordinaciju sa vladinim uredima zazakonodavstvo i parlamentarnim/skup{tinskim sekretarijatima.

1.2. SISTEM ORGANIZACIJE

Struktura izrade propisa jeste prvi argument u kojem se pojavljuje glavna dihotomija sadràna uovakvoj vrsti rukovodnih sistema. S jednestrane, postoji interes za formalni pravnikvalitet prema kojem je dobar zakon onaj koji jeuskla|en sa svim pravilima o formatu istrukturi takvih tekstova, koji se bez problemauklapa u normativnu hijerarhiju i koji jeuskla|en sa postoje}om regulativom. S drugestrane, postoje i mi{ljenja kojima se kvalitetzakona, bez obzira na njegov format, trebasuditi prema snazi mjera predvi|enih timzakonom u pogledu ostvarivanja èljenih ciljevauz minimalne tro{kove. Osim u Distriktu Br~ko,struktura izrade propisa na svim nivoima vlastiobi~no spaja ova dva interesa. U ovom pogledu,sistem izrade propisa, naslije|en iz biv{eJugoslavije, uveliko se uklapa u evropskukontinentalnu tradiciju.

To zna~i da odgovornost za pripremanje politikeza konkretne socijalne, ekonomske i drugeprobleme jeste u nadle`nosti iste organizacije(a ponekad je povjerena i istim osobama) koja je


171STRANA


Dvije glavne evropske tradicije izrade propisa

U anglosaksonskoj tradiciji, formalin zadaci uizradi propisa u pogledu zakona koje donosivlada strogo su odvojeni od pripreme politikedjelovanja. Centralni ured pravnika imaodgovornost da izradi nacrte svih tekstova,oslanjaju}i se na detaljna uputstva koja supripremili kreatori politike u relevantnimministarstvima. Oni su tokom cijelog procesaizrade uklju~eni i kontinuirano daju uputstvapravnicima koji rade na tekstu nacrta.

U kontinentalnoj Evropi, propise obi~no izra|ujuzvani~nici nadle`nih ministarstava. êsto jeslu~aj da su oni i kreatori politike u datojoblasti/projektu: tako je politika i izrada propisasmje{tena unutar iste organizacije a ~esto jepovjerena ibavja svako ministarstvo.

Glavna prednost spajanja ove dvije uloge jeste utome {to se u fazi izrade mogu polu~iti revizijepolitike {to opet omogu}uje ve}i stepenodre|enosti i prakti~nosti u kona~nom pravnomtekstu. Me|utim, takvo {to zasnovano je nakulturnim razlikama; u kontinentalnoj tradiciji,ve}ina javnih slu`benika jesu pravnici pozanimanju a dobar dio njih stekao je odre|enetehni~ke vje{tine izrade kroz iskustvo ili obuku.

odgovorna da ta rje{enja izrazi u obliku pravnog akta. I dok i u BiH postoje centralni uredi zazakonodavstvo, njihova uloga je u principu razli~ita od uloge sli~nih ureda u anglosaksonskoj tradiciji,gdje su isti odgovorni za sve formalne aspekte izrade dok su ministarstva i druge institucije u principuodgovorne samo za pripremanje odgovaraju}e politike djelovanja propisa.

1.2.1. Centralna odjeljenja

Ovdje se ipak treba priznati odre|eni stepen specifi~nosti. Centralni uredi za zakonodavstvo nadràvnom nivou vlasti u BiH, Republici Srpskoj, Federaciji BiH i kantonima ne koncentri{u se samo naex-post kontrolu kao {to je to slu~aj u kontinentalnim tradicijama. Trendovi u ve}ini zemalja biv{eJugoslavije ukazuju na jasan pravac u ovom pogledu: tu nisu bili u potpunosti prisutni preduslovi zaupostavljanje kompletnog kontinentalnog sistema, kako ministarstva i druge institucije nisu uvijekimale odgovaraju}e kapacitete (u upravi su u najve}em broju radili slu`benici tehni~ke a ne pravnestruke). Zbog toga su uredi za zakonodavstvo u biv{oj Jugoslaviji imali zna~ajniju ulogu nego u drugimkontinentalnim sistemima: ured nije samo kontrolisao rezultate po izradi nacrta, ve} je nadgledao,podràvao i asistirao sve nosioce normativnih aktivnosti u samoj izradi propisa. Ovakav trend primjetanje ~ak i danas u odre|enim najsavremenijim sistemima, kao {to je to na primjer slu~aj sa Uredom za

zakonodavstvo Vlade Republike Slovenije.

Mandat ureda za zakonodavstvo dràveBiH, oba entiteta i kantona je, barem napapiru, jednake snage i time bi seo~ekivalo da i oni predstavljaju ~vrstecentre stru~nosti u pogledu pitanja izradepropisa. Propisi koji reguli{u njihovopostojanje nalaù im pra}enje iunaprije|ivanje pravnih sistema,nadgledanje i izradu novih propisa na svimnivoima uprave, te po{tivanjeuskla|enosti, pored kona~nih provjera upogledu nomotehni~kih i jezi~kihstandarda.

Me|utim, to se u praksi rijetko de{ava. Uprkos velikim o~ekivanjima koja se name}u tradicijom, stvarniu~inak ureda za zakonodavstvo na dràvnom, entitetskim i kantonalnim nivoima vlasti znatno jeumanjen njihovom veli~inom i reduciranim kapacitetima. U ovim slu`bama, na svakom od nivoa vlasti,nedostaje osoblja koje bi moglo na odgovaraju}i na~in provesti barem minimalne ex post kontrolnezadatke:

U Uredu za zakonodavstvo Vije}a ministara BiH trenutno rade samo tri pravnika;

Sekretarijat za zakonodavstvo vlade RS tek je nedavno ponovno uspostavljen i tu rade samo dvapravnika;

U Uredu za zakonodavstvo Vlade FBiH, situacija sa kadrovima je ne{to bolja iako je i tu upra`njenonekoliko klju~nih radnih mjesta. Uredi za zakonodavstvo kantonima rade sa minimalnim brojemuposlenih, dok pojedini kantoni poput Unsko-sanskog i Bosansko-podrinjskog kantona jo{ uvijeknisu uspostavili svoje urede za zakonodavstvo.

Evidentno je da je sasvim nerealno o~ekivati da centralni uredi za zakonodavstvo uz ove potencijaleigraju va`nu ulogu u kontroli ali i u pruànju pomo}i ostalim institucijama pri izradi propisa.


172STRANA


Ured za zakonodavstvo u Sloveniji

U Sloveniji, centralni Ured za zakonodavstvo imapotpornu i ulogu koordinatora, tipi~nu za tradicijubiv{e Jugoslavije. Od ministarstava i drugihobra|iva~a propisa zahtjeva se da sara|uju sauredom u ranoj fazi izrade propisa pa sve do fazerazmatranja i njegovog usvajanja. Fokus ureda jena ustavnim, zakonskim i nomotehni~kimaspektima propisa. Iako se ured ne bavi detaljnomocjenom sadràja politike djelovanja propisa, istivladi ipak predo~ava stru~no mi{ljenje o stvarnojpotrebi za datim propisom. înjenica da je takvomi{ljenje gotovo uvijek uzeto u obzir od stranevlade jeste prili~no efikasna jer predlaga~i se timepoti~u da izloè ~vrste argumente koji obrazlaùnjihove zakonske prijedloge.

LD.2. Kako bi osigurali odgovaraju}e funkcionisanje centralnih ureda za zakonodavstvo,mora se pove}ati broj uposlenih na nivou BiH i RS i djelomi~no na nivou FBiH. To je jo{va`nije u slu~aju kantona gdje je uloga ovakvih ureda zna~ajnija s obzirom da oveinstiutcije imaju manje kapaciteta za izradu propisa. Unskosanski i Bosanskopodrinjskikantoni trebali bi uspostaviti urede za zakonodavstvo te pove}ati broj stru~nog osobljauposlenog u tim uredima.

Distrikt Br~ko je izuzetak u ovoj smislu s obzirom da se organizacijska struktura normativnihaktivnosti naizgled pribliìla anglosaksonskom modelu. Ovakva situacija nastupila je tokom pro{legodine, pri reorganizaciji pravnih poslova u svim odjelima vlade Distrikta, na zahtjev Ureda Visokogpredstavnika u Br~kom. Reorganizacija je rezultirala centraliziranjem pravnih kadrova: gotovo svipravnici, koji su do tada radili u razli~itim odjelima, premje{teni su u tek osnovanu Pravnu slu`bu vladeDistrikta, koja sad broji preko 40 pravnika.

Iako unutra{nja organizacija Pravne slu`be nije ozvani~ena kroz pravilnik o unutra{njoj organizaciji, uokviru Pravne slu`be je, de facto, uspostavljena kancelarija za zakonodavnu djelatnost slu`be koja sesastoji od 3 pravnika koji se isklju~ivo bave pitanjima izrade propisa. Odvojena su sredstva zaupo{ljavanje jo{ jedne osobe ali je ovo mjesto jo{ uvijek upra`njeno. Centralni resurs predstavljaju 3-4 stru~njaka na koje se oslanjaju svi odjeli vlade Distrikta u pogledu izrade njihovih propisa. Kako ovajodjel postoji tek jednu godinu dana, te{ko je napraviti sveobuhvatnu analizu njegovog rada. Me|utim,izvjesno je da je sada{nji broj od 3 uposlenika daleko od odgovaraju}eg u ispunjavanju potrebaodjeljenja i vlade u smislu stru~nih sposobnosti u pojedina~nim oblastima.

Ovo nije optimalno rje{enje jer se time vje{tine izrade propisa u potpunosti izoluju od odjela koji su uprincipu nadle`ni za pripremu odgovaraju}e politike djelovanja - {to se de{ava bez kompleksneinterakcije tipi~ne za anglosaksonsku tradiciju. Najbolje rje{enje bilo bi jednostavno razmjestitiuposlenike obu~ene u pripremi propisa u odjeljenja, odràvaju}i u Pravnoj slu`bi kontrolne i potpornefunkcije karakteristi~ne za centralni ured za zakonodavstvo. Do tog momenta, i ukoliko ovakvo ne{tobude realizovano, preporu~uje se barem odre|eni stepen pruànja stalne stru~ne pomo}i putem kojegbi Pravna slu`ba rasporedila po nekoliko svojih uposlenika, na trajnoj osnovi, odre|enoj grupiodjeljenja. Na ovaj na~in, slu`benici Pravne slu`be koji rade na izradi propisa bi dobili priliku da razvijuodre|eni odnos i steknu neophodno razumjevanje o materiji u nadle`nosti odjeljenja za koje }eobavljati poslove izrade propisa.


173STRANA


Pravna slu`ba vlade Distrikta Br~ko

Odjel 1

Odjel 3

Odjel 2

Odjel . 4

Odjel 9 Odjel 10 Odjel 11

Odjel 5

Odjel 7

Odjel 6

Odjel 8

Odjel za zakonodavstvo

2 + 2 + 2Drugi interni odjeli

LD.3. Kako bi se osnaìla veza izme|u odgovornosti za i izradu politike djelovanjapropisa, preporu~uje se da Pravna slu`ba Vlade Br~ko Distrikta uposli i obu~i dovoljanbroj stru~njaka izrade prpoisa (barem tri vi{e nego {to je sada predvi|eno) s ciljempreno{enja ovih stru~nih sposobnosti na odjeljenja ili permanentnog dodjeljivanjakadrova odre|enim odjeljenjima.

Slu~aj Pravne slu`be u Br~kom moè se smatrati parametrom u pogledu uslova koji preovladavaju udrugim manjim upravama (uklju~uju}i i neke kantone) gdje ograni~eni kapaciteti mogu sprije~iticentralni ured za zakonodavstvo da na efikasan na~in nadgledaju i provjeravaju rad uposlenika uministarstvima koji rade na izradi propisa. U takvim slu~ajevima, treba se razmotriti opcijacentraliziranja odre|enih kapaciteta za izradu propisa kakva je predloèna u okviru Pravne slu`be uBr~ko Distriktu.

1.2.2. Odjeljenja/radna mjesta u drugim institucijama

Nekada{nja jugoslovenska tradicija specijaliziranih unutra{njih organizacionih jedinica za normativneposlove, barem u okviru onih ministarstava sa obimnom normativnom aktivno{}u, gotovo u potpunosti jei{~ezla, i zamjenjena je "vi{enamjenskim" organizacionim jedinicama koje pored obavljanja normativnihposlova na svakodnevnoj osnovi obavljaju i druge upravno-pravne poslove (npr. ugovori, upravnorje{avanje, kadrovski poslovi i sl.), a gdje balans izme|u ovih poslova i radnih zadataka zna~ajno varira.

Nepostojanje jedne takve unutra{nje organizacione jedinice u ve}ini slu~ajeva zna~i da se normativnaaktivnost u potpunosti odvija unutar nadle`nog sektora odre|enog ministarstva. Dok je to mo`da slu~aju nekoj mjeri i u drugim kontinentalnim modelima, u BiH se takva postavka susre}e sa te{kom~injenicom u smislu da s obzirom da su mnoga ministarstva prili~no mala, njihovi sektori rijetkoposjeduju dovoljne kapacitete da se bave i sadràjnim aspektima politike djelovanja propisa i tehni~kimformalnostima pripreme normativnog teksta. Tako se ~esto de{ava da je odre|eni zakon pripremilaosoba koja donekle razumije materiju date oblasti - ekonomista, inìnjer ili tehni~ko stru~no lice - ajedini mehanizam interne kontrole jeste kona~no razmatranje na kolegiju ministarstva. Ukoliko ovomedodamo lo{u situaciju u pogledu broja osoblja u centralnim uredima za zakonodavstvo, jasno je da sumogu}nosti pripreme tekstova odgovaraju}e pravne kvalitete ~esto vrlo slabe.

Imaju}i u vidu kontinentalni model, te priznaju}i potrebu da su tehni~ki kapaciteti {to bliè onima kojiodre|uju politiku djelovanja propisa, uspostavljanje prave ravnoteè moglo bi se posti}i uspostavomspecijaliziranih odjela za normativna pitanja u ministarstvima koja obavljaju obimne normativne aktivnosti.Dijeljenje tehni~kih kapaciteta {irom resora osiguralo bi da su takvi resursi dostupni u svim slu~ajevima aostavilo bi se prostora za specijalizaciju samih uposlenika koji se bave izradom propisa. Pored toga, ovakvorje{enje imalo bi za posljedicu i pobolj{anje unutra{nje koordinacije u resorima, koje danas ~esto nema.

LD.4. U ministarstvima sa obimnim normativnim poslovima trebale bi se uspostavitiunutra{nje organizacione jedinice za normativne poslove, koje }e zadovoljavati potreberazli~itih sektora pri izradi nacrta propisa. U slu~aju ministarstava sa manjim obimomnormativnih aktivnosti, moè biti dovoljno i jedno radno mjesto stru~nog saradnika naisklju~ivo ovim poslovima.

1.2.3. Radne grupe

Gorenavedene napomene o kapacitetima u pojedina~nim institucijama treba se shvatiti uz ~injenicu daodre|ena institucija nije ponekad jedino odgovorna za izradu propisa. Nekoliko srednjeevropskih zemaljarazvilo je tradiciju me|uresornih radnih grupa za izradu nacrta. Takva grupa moè okupljati i pravnike istru~njake iz date oblasti politike iz razli~itih organizacija - a ponekad i izvan krugova dràvne slu`be. Ovakva


174STRANA


tehnika se razvila kao posljedica slabog kapaciteta u pojedina~nim institucijama ili sektorima i ve} je postiglapozitivan u~inak kombinuju}i ograni~ene resurse.

U BiH je bilo slu~ajeva ovakve saradnje ali jo{ uvijek premalo da bi se uspostavio stvarni trend. Pravilnici oradu na svim nivoima vlasti omogu}uju formiranje me|uresursnih ad hoc radnih grupa koje se formiraju sasli~nim ciljem. Me|utim, u ve}ini slu~ajeva izradu propisa obavlja jedna institucija u okviru svojih ograni~enihresursa. Nadle`ni ministar imenuje internu radnu grupu koju obi~no predvodi pomo}nik ministra ili {efodjeljenja odgovaraju}eg sektora. Me|uinstitucionalne radne grupe su vi{e izuzetak nego pravilo (radnegrupe sa~injene od predstavnika razli~itih nivoa vlasti time jo{ i rje|e) {to je posljedica nedostatka preciznihpravila koja reguli{u njihovo funkcionisanje. U nekoliko posmatranih slu~ajeva postoji nejasan odnos izme|uradne grupe i institucije koja bi po radnom planu bila formalno odgovorna za izradu nacrta. Ovaj nerje{eniodnos lu~i tendenciju izbjegavanja odgovornosti: ne prave se zapisnici sastanaka a odlu~ivanje se oslanja nastriktni konsenzus. êsto se slu~aj jednostavno podnosi sa nekoliko klju~nih odredbi u alternativnimformulacijama a to tako|er predstavlja izraz niskog stepena jasnih smjernica o radu koje takve grupe imaju.

Ipak, neophodno je napomenuti da u ovom kontekstu postoje odre|ena iskustva koja svakako mogu posluìtikao primjer. S tim u vezi, potrebno je naglasiti da Visoki predstavnik u posljednje vrijeme praktikuje da svojimodlukama uspostavlja radne grupa ili stru~ne komisije mje{ovitog sastava za izradu odre|enog propisa (npr.Odluka od 09.05.2003. kojom se uspostavlja Komisija za odbrambenu reformu Bosne i Hercegovine, iliOdluka od 30.05.2003. kojom se uspostavlja Stru~na komisija za reformu obavje{tajno-sigurnosnih poslovaBosne i Hercegovine). Iako je u ovim slu~ajevima stru~na komisija formalno uspostavljena od straneme|unarodne institucije, izrada propisa se ipak odvija unutar doma}eg pravnog sistema. Na ovaj na~in,ovakve stru~ne komisije postaju sastavni dio ukupnih normativnih aktivnosti koje se odvijaju unutar institucijadràve BiH i njenih entiteta. Tako|er je va`no napomenuti da se takvim odlukama Visokog predstavnika jasnodefini{u politike djelovanja koje se imaju posti}i predmetnim propisom, potvr|uju imenovanja ~lanovakomisija iz institucija BiH i entiteta koji trebaju raditi na izradi predmetnog propisa, postavljaju rokovi u okvirukojih se imaju izraditi nacrti zakona i drugi provedbeni propisi, zajedno sa operativnim planovima potrebnimradi osiguravanja provedbe tih zakona. Obja{njen je i na~in dono{enja odluka, {to je obi~no konsenzusom iliukoliko je nemogu}e posti}i konsenzus, odlukom predsjedavaju}eg (o ~emu Visoki predstavnik mora bitiobavje{ten). Regulisana je i mogu}nost uspostavljanja podgrupa i upo{ljavanja spoljnih stru~njaka.

Djelomi~an izuzetak ovome jeste Distrikt Br~ko zbog centraliziranog oblika vlasti: u kona~noj analizi,odjeljenja vlade su u direktnoj ovisnosti od ureda gradona~elnika. On je stoga u najboljoj poziciji da uspostavime|uresorne radne grupe, koje }e predvoditi zvani~nik ispred odgovaraju}eg "portfelja" a koje }e uvijekuklju~ivati i specijaliziranog ~lana ispred Pravne slu`be. Obi~no je slu~aj da i predstavnik ureda Visokogpredstavnika u Br~kom u~estvuje i igra va`nu ulogu u ovom procesu: odluke gradona~elnika, u stvari, nudemalo smjernica o ciljevima politike date legislative.

Postoji potreba da se bolje reguli{e uloga i funkcionisanje radnih grupa za zakonodavstvo. Na dràvnomnivou novitet predstavljaju Jedinstvena pravila koja je Parlamentarna skup{tina BiH usvojila u januaru ovegodine a koja u ~etvrtom poglavlju iznose nekoliko osnovnih principa o uspostavljanju radnih grupa. Jasnose navodi da se takve grupe trebaju op}enito formirati kako bi se odgovorilo na nedostatak potrebnestru~nosti unutar nadle`ne institucije, a po zahtjevu nadle`nog resora i u svojstvu savjetodavnog resursa tojvode}oj instituciji. Drugi elementi, kao {to je potreba za dokumentovanjem rasprava kroz zapisnike o radu tena~in dono{enja odluka ipak nisu dodatno elaborirani.

LD.5. Kako bi se stimulisalo i regulisalo funkcionisanje me|uresornih (kao i grupa me|urazli~itim nivoima vlasti), trebaju se ustanoviti bolje definisana pravila o ulozi,metodologiji rada i internom mehanizmu odlu~ivanja u takvim radnim grupama. To semoè ostvariti izmjenama i dopunama Pravilnika o radu vlada i/ili usvajanjem posebnihakata poput Jedinstvenih pravila o izradi propisa koji su sada na snazi na nivou BiH.


175STRANA


1.3. LJUDSKI POTENCIJALI

1.3.1. Dràvni slu`benici

Kao {to je to slu~aj u mnogim zemljama centralne i isto~ne Evrope pravna profesija nije jedna od najzastupljenijihprofesija ni unutar institucija javne uprave {irom Bosne i Hercegovine. Ova ~injenica ima uticaj naravno na sami brojpravnika za izradu propisa (tzv. normativaca), kao jedne specijalizirane grupe pravnika unutar profesije koja se bavi{irokim dijapazonom pravnih poslova. Procjena o prosje~nom broju pravnika za izradu propisa za svaki od nivoavlasti u BiH, koja je predstavljena u dole datom grafi~kom prikazu, zasnovana je na podatcima koji su prikupljeni odintervjuisanih institucija.

Naravno, prosje~an broj u svakomslu~aju ne zna~i da je istovremenostanje identi~no u sviminstitucijama. Tako na primjer,Ministarstvo pravde BiH, koje trebabiti me|u najve}im nosiocimanormativnih aktivnosti, trenutno ima5 pravnika koji su djelimi~nozaduèni za poslove izrade propisaza sve sektore u okviru ovogMinistarstva. Istovremeno, u okviru Ministarstva vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH uposlena susamo 2 pravnika za izradu propisa, dok u Ministarstvu komunikacija i prometa BiH postoji samo jedanpravnik za izradu propisa. Sli~na je situacija i na drugim nivoima vlasti pa se tako Ministarstvo pravde iMinistarstvo unutra{njih poslova Federacije BiH trenutno mogu osloniti na po jednog pravnika zanormativne poslove. U Republici Srpskoj, Ministarstvo uprave i lokalne samouprave kao i Ministarstvopravde, kao jedni od najve}ih nosilaca normativnih aktivnosti, trenutno imaju po 3 pravnika koji su zaduèniza poslove izrade propisa, dok Ministarstvo finansija trenutno ima samo 2 pravnika za izradu propisa.

Tako|er, neophodno je ista}i da su ovo podatci koji su prikupljeni od institucija obuhva}enihpregledom, i da su zasnovani na njihovom vi|enju o tome kakav bi to u stvari trebao biti odgovaraju}iprofil jednog pravnika/stru~njaka za izradu propisa. No me|utim, s druge strane, sistematizacijeposlova u okviru pojedina~nih institucija veoma rijetko daju jasne indikacije o tome od koga se too~ekuje da daje svoj doprinos u postupku izrade propisa. U stvari, uo~eno je da postoji veomaograni~ena spoznaja o izradi propisa kao jednoj vrsti specijalisti~ke grane prava koja zahtjeva posebnevje{tine i odgovaraju}e iskustvo, kao i periodi~nu obuku o novim tehnikama izrade propisa.

Potrebno je napraviti izmjene/dopune pravilnika o unutra{njoj organizaciji i stematizacijiradnih mjesta i poslova svih institucija kako bi se jasno utvrdila posebna radna mjestapravnika za normativne poslove. U okviru opisa poslova potrebno je propisati zahtjeve zaspecijalisti~kim vje{tinama u oblasti izrade zakonskihpropisa sa prethodnim dugogodi{njimradnim iskustvom, i/ili specijalisti~kom obukom u ovoj oblasti. Na ovim osnovama, pravilnicibi trebali stvoriti uslove kojima bi se prepoznale i priznale stru~ne kvalifikacije kao iadekvatne naknade pravnika za izradu propisa kao visoko specijaliziranih dràvnihslu`benika, naravno u okviru preporuka koje se odnose na kompenzacione {eme.

Nadalje, kada je rije~ o trenutnoj situaciji u pogledu obrazovanja i stru~nog treninga i obuke pravnikaza izradu propisa u Bosni i Hercegovini, neophodno je ista}i da se takve vje{tine trenutno isklju~ivomogu ste}i kroz svakodnevni rad dràvnih slu`benika na ovim poslovima. Ve}ina ministarstava imajuveoma mali broj slu`benika sa dugogodi{njim prakti~nim iskustvom na ovim poslovima, tako da biuvo|enje specijalisti~kog treninga i obuke nesumnjivo bilo od neprocjenjive koristi kako za pripravnike


176STRANA


70

60

50

40

30

20

10

0

BiH FBiH RS BD

Ukupan broj pravnikaza izradu propisa

Broj ministarstava

Prosje~an broj pravnikaza izradu propisa poministarstvu

45

9 5

65

165

34

16

2 311

0.27

Broj pravnika angaòvanih naposlovima izrade propisa

tako i za slu`benike sa ve} ste~enim odre|enim nivoom iskustva s ciljem kako bi nadgradili svoje znanje,vje{tine i stekli neophodno iskustvo u izradi propisa. Me|utim, trenutno se slu`benicima koji rade na izradipropisa ~ak ni povremeno ne osigurava odgovaraju}i trening i obuka u smislu nadgradnje njihovog znanjai vje{tina uprkos {to im je pravo na adekvatan trening i obuku, kao dràvnim slu`benicima, zagarantovanoodgovaraju}im zakonima (~lan 15. Zakona o dràvnoj slu`bi u institucijama BiH; ~lan 85. Zakona oadministrativnoj slu`bi u upravi Republike Srpske; ~lan 18. Zakona o dràvnoj slu`bi u Federaciji BiH).Izuzev povremenih seminara organizovanih od strane me|unarodnih donatorskih organizacija, slu`beniciza izradu propisa nisu imali priliku dobiti obuku i trening kako iz oblasti standardnih metodolo{kih principaizrade propisa tako niti o odre|enim novim tehnikama izrade propisa (npr. uskla|ivanje sa acquiscommunautaire ili analize u~inaka propisa - RIA, i sl.), a koji su od su{tinske va`nosti kako bi se naadekvatan na~in odgovorilo izazovima koje sa sobom nose evropski integracioni procesi.

Postoji o~ita potreba da se sa~ini detaljan "Trening program" kako za postoje}e tako inove slu`benike za izradu propisa (kako pravnike tako i analiti~are), ~ime bi se obuhvatilanjihova inicijalna certifikacija, specijalizacija i periodi~no unapre|ivanje. Kursevi bitrebali biti otvoreni i za spoljne stru~njake/konsultante koji se ponekada angaùju kakobi u~estvovali u pojedinim zakonodavnim projektima. Trening program bi moglizajedni~ki sa~initi uredi za zakonodavstvo i Direkcija za evropske integracije BiH usaradnji sa Agencijama za dràvnu slu`bu, u {to bi se tako|er trebali uklju~iti iuniverziteti (npr. pravni fakulteti, ekonomski fakulteti itd.). Trening program bi se svakegodine trebao revidirati/aùrirati i dopunjavati tako {to bi ministarstva, u saradnji sauredima za zakonodavstvo, identifikovala specifi~ne oblasti koje smatraju prioritetnim usmislu nadgradnje znanja i vje{tina njihovih slu`benika.

Naravno, ovo }e zahtijevati i izdvajanje odre|enih finansijskih sredstava, a ~emu se u svakom slu~ajutreba pristupiti kao odre|enoj vrsti investicije, jer izrada boljeg i kvalitetnijeg propisa nije od va`nostisamo za taj propis ve} je i na~in za bolje predvi|anje ekonomskih efekata i eliminisanjenejasnih/neprovodivih propisa koji u suprotnom samo doprinose jo{ ve}im tro{kovima. Me|utim,trenutno je izrada propisa samo deklarativno priznata kao specijalisti~ka vje{tina, tako da se ubudètima, izuzev sredstava za plate i administrativne tro{kove, ne planiraju nikakva posebnafinansijska sredstva kako bi se unaprijedila postoje}a situacija. Isto se odnosi i na planiranje sredstavaza finansiranje pojedinih aktivnosti koje se imaju poduzeti u postupku izrade propisa (npr. nikakvasredstva se ne planiraju za angaòvanje spoljnih stru~njaka, javne rasprave, itd.) iako bi ista o~iglednopredstavljala jedan minimalan dio tro{kova od onih koji neizbje`no nastaju u kasnijoj fazi s ciljem kakobi se otklonili uo~eni nedostatci lo{e izra|enog propisa.

Sva ministarstva i druge institucije koje obavljaju obimne normativne aktivnosti treba da planirajuu svojim budètima odre|ena sredstva za upo{ljavanje i trening slu`benika za izradu propisa, kaoi odre|ena sredstva za aktivnosti koje se planiraju poduzeti u postupku izrade propisa.

1.3.2. Spoljni stru~njaci

Mogu}u alternativu ~injenici da trenutno ne postoji dovoljan broj specijalizovanih ili obu~enih kadrova zaizradu zakonskihpropisa unutar dràvne slu`be, predstavlja u izvjesnoj mjeri mogu}nost angaòvanjaspoljnih stru~njaka. Iako praksa u tom pogledu nije tako ~esta, pregledom je uo~eno da se usluge spoljnihstru~njaka ipak povremeno koriste na svim nivoima vlasti u BiH.

Odluka o angaòvanju spoljnih stru~njaka uglavnom zavisi od rukovodioca nadle`nog ministarstva/institucije,i uslovljena je uglavnom raspoloìvo{}u finansijskih sredstava za tu svrhu, koja su uop{te veoma ograni~ena.Kao {to je to slu~aj i sa svim drugim aktivnostima koje se odnose na izradu propisa, ova potreba nijeunaprijed planirana, te stoga obi~no nije uvr{tena u budèt institucije. Me|utim, iako postoje ograni~ena


177STRANA


finansijska sredstva, nejasno je ko vr{i provjeru finansijske korisnosti/opravdanosti o mogu}nostiangaòvanja spoljnih stru~njaka, ukoliko se takva provjera uop{te provodi. Jedna od prepreka u ovompogledu je da ne postoje jasno defenisana pravila o neophodnom nivou stru~nosti spoljnih stru~njaka upojedinim oblastima, kao ni o samom na~inu izbora takvih stru~njaka. Shodno re~enom, krajnje je te{ko,odnosno gotovo nemogu}e, utvrditi stvarne u~inke takvog "stru~nog" doprinosa. Me|utim, neophodno jeukazati i na jednu iznimku koja je uo~ena u Direkciji za evropske integracije BiH koja je nedavno pristupilaovom pitanju na na~in tako {to je nakon javnog natje~aja uz jasne kriterije izbora utvrdila listu svojih spoljnihstru~njaka. Dodatan problem odnosi se na menad`ment spoljnih stru~njaka u slu~ajevima kada je istimapovjerena izrada odre|enog propisa potpuno nezavisno tj. bez ikakvog nadgledanja od strane dràvnogslu`benika institucije koja je takvog spoljnog stru~njaka angaòvala. U takvim slu~ajevima, pored nedostatkajasnih kriterija o izboru spoljnog stru~njaka, dolazi do odsustva pune odgovornosti onih koji su nadle`ni zaodabir klju~ne politike/strategije propisa, {to se u svakom slu~aju treba izbje}i.

Dok s jedne strane angaòvanje spoljnih stru~njaka (pravnika i analiti~ara) moè predstavljatistvarnu potrebu, s druge strane institucije trebaju transparentno predvidjeti neophodnasredstva za tu svrhu kao posebnu stavku u okviru sredstava za planirane normativneaktivnosti, nakon {to se obavi jasna analiza o raspoloìvosti stru~njaka unutar njihove i drugihinstitucija dràvne slu`be. Izbor spoljnih stru~njaka se treba obavljati na osnovu jasnih kriterijaputem javnog natje~aja ~ime bi se utvrdile liste spoljnih stru~njaka za odre|ene oblasti.Odabrani spoljni stru~njaci trebaju u svakom pojedina~nom slu~aju biti nadgledani u toku radaod strane dràvnih slu`benika, te ih se treba upoznati sa osnovnim pravilima koja se odnosena izradu zakonskih propisa.

1.4. INFORMACIONE TEHNOLOGIJE

Pored ljudskih potencijala, informacione tehnologije su svakako jedan od potencijala koje bi uzskromne investicije mogle dati veliki doprinos unapre|enju kvalitete propisa. Osnove za to ve} postojejer, trenutno, ve}ina pravnika za izradu propisa ve} ima pristup osnovnim tehnologijama za izradutekstova propisa u elektronskom formatu. Uz nekoliko izuzetaka, u ve}ini dràvnih i entitetskihministarstava gotovo svaki pravnik ima na raspolaganju kompjuter isklju~ivo za svoje potrebe, tako dana njemu moè direktno pripremati svaki nacrt propisa. Tako|er, postoji i nekoliko zasebnih inicijativaza stvaranje elektronskih baza propisa, kao i elektronskih informacionih sistema koji bi, ukoliko seimplementiraju, omogu}ili prijenos i razmjenu dokumenata izme|u institucija u elektronskomformatu.

Sve ovo nedvojbeno moè pruìti izuzetno veliki doprinos cjelokupnom zakonodavnom procesu, s timda su takve inicijative iskoordinirane na odgovaraju}i na~in. Logi~ki gledano, ali uzimaju}i u obzir iiskustva drugih zemalja, s ciljem kako bi se postigao jedan koherentan pristup ovom pitanju bit }eneophodno poduzeti sljede}e tri vrste intervencija, i to: poseban software-ski program koji }e pruàtipodr{ku u poslovima izrade propisa; elektronski informacioni sistem u smislu lak{eg prijenosa ipristupa tekstovima propisa razli~itim institucijama i organizacijama; te elektronska baza propisa zapohranjivanje i pristup usvojenim tekstovima propisa. Odre|ene inicijative su zapaène u vezi svakog od ovdjepomenutih aspekata, a koje su pregledom razmotrene u smislu tzv. zajedni~ki koordinarane investicije.


178STRANA


Software za izradu propisa Elektronski informacioni sistem Elektronska baza propisa

1.4.1. Software za izradu propisa

Prva od inicijativa koja bi se trebala razmotriti jeste ideja o software-u za izradu propisa, o ~emu je nedavnoraspravu vodila i radna grupa Parlamentarne skup{tine BiH zaduèna za implementaciju netom usvojenihJedinstvenih pravila za izradu propisa. Op}enito gledano, ve}ina pravnika pri izradi zakonskihpropisa koristeisti kompjuterski program, i to MS Word, koji s druge strane uklju~uje i pruà odre|ene napredne software-ske opcije u smislu specijalizirane podr{ke koje mogu olak{ati pripremu tekstova propisa (npr. pra}enjeizmjena, numerisanje nacrta propisa, uporedba dokumenata, kori{tenje rje~nika ili makroa, itd.). Me|utim,nivo kori{tenja ovih naprednih software-skih opcija u najve}oj mjeri zavisi od nivoa kompjuterske pismenostisvakog pojedina~nog pravnika za izradu propisa, kao i njihovih li~nih afiniteta i motiviranosti. Tako su u praksiuo~eni primjeri gdje pravnici za izradu propisa, usljed profesionalnog otpora da pristupe elektronskoj izraditeksta propisa jer isto smatraju, izme|u ostalog, odre|enom vrstom manualnog posla rezervisanogisklju~ivo za pomo}no osoblje, jo{ uvijek ru~no pi{u tekstove propisa uz naknadnu pomo} daktilografa.Me|utim, neophodno je ista}i da trenutno ne postoji formalna obaveza kojom bi se nalagala direktnapriprema tekstova propisa u elektronskom formatu.

Uvo|enje u sistem obaveznog kori{tenjaspecijaliziranog software-a za izradu propisaje, ~ini se, jedini na~in kako bi se prevazi{aopostoje}i otpor. Kao {to je to svojstveno ve}embroju EU zemalja, ova vrsta "pomagala" jedodatak standardnom MS Word procesorukojim se u znatnoj mjeri olak{ava rad pravnikaza izradu propisa, jer im omogu}uje da najednostavan na~in pravilno primjenenomotehni~ka pravila u pogledu formezakonskihtekstova (npr. strukture propisa,numeracije njegovih dijelova, navoda, itd.), kaoi jezi~kog stila (kori{tenje odgovaraju}eg roda, nabrajanje i pravilno kori{tenje vremena, dosljednost ukori{tenju pravne terminologije, pozivanje na druge propise, skra}enice, itd.). Tako|er, takav softwareomogu}uje pravnicima za izradu propisa da direktno daju nazive stavovima prema tome {to isti ure|uju i naosnovu kojih se identificiraju u tekstu propisa, ~ime se dobiva tekst propisa koji je od samog po~etka njegovepripreme lak{e i brè elektronski pretraìvati i raspolagati. O~igledno je da kori{tenje takvog naprednogword-procesor software-a zahtijeva razumijevanje i poznavanje nomotehnike, pa je stoga isti rezervisan zakori{tenje od strane pravnika za izradu propisa.

Sada kada su usvojena Jedinstvena pravila za izradu propisa na dràvnom nivou vlasti uBiH, neophodno je da Sekretarijat Parlamentarne skup{tine BiH i Ured za zakonodavstvoVije}a ministara BiH ostvare saradnju (uz pomo} i podr{ku donatorskih organizacija)kako bi osmislili jednostavan software za izradu propisa, koji bi sluìo kao pomo} priimplementaciji Jedinstvenih pravila za izradu propisa. Osim {to bi posluìo kao "pilotprojekat" za druge nivoe vlasti u BiH, takav software bi pomogao u smislu izradestandardiziranih tekstova propisa koji bi se potom veoma lako mogli uvesti u elektronskeinformacione sisteme kao i elektronske baze propisa.

1.4.2. Elektronski informacioni sistemi

Tek nakon {to su pravnici za izradu propisa pripremili tekst propisa u elektronskom formatu na osnovu strogostandardiziranih kriterija, njegov elektronski prijenos i tretiranje kroz sve ostale faze postupka razmatranja istogpostaju lak{e. Uspostava elektronskog informacionog sistema je trenutno predvi|ena na dràvnom nivou vlasti uBiH, a {to je propisano ta~kom IV Odluke o Generalnom sekretarijatu Vije}a ministara (Slu`beni glasnik BiH br. 41/03).


179STRANA


Software za izradu propisa u Italiji

Na Italiju se obi~no gleda kao na zemlju koja je uprotekloj deceniji, od ranih 90-ih godina, dramati~nounaprijedila kvalitet svojih propisa uvo|enjem ve}egbroja zna~ajnih mjera u sistem izrade propisa, odkojih su me|u najzna~ajnijim bile informacionetehnologije. Prvi specijalizirani software za izradupropisa - tzv. Lexedit software - bio je prvo uveden uParlament Italije, ne samo kao pomagalo ne samo zaprofesionalne pravnike za izradu propisa, ve} i zaposlanike. Nedavno je u sistem uveden jo{ naprednijisoftware za izradu propisa - Normaedit - i isti sekoristi od strane svih ministarstava Vlade Italije.

Ovom Odlukom, Administrativna slu`ba u okviruGeneralnog sekretarijata Vije}a je zaduèna dauspostavi sistem koji bi trebao omogu}itipripremu i odràvanje sjednica Vije}a ministarabez papirnatih materijala, a koji bi bili zamijenjenidigitalnim ekvivalentima i tehnologijama interneta(Informativni portal). Ovo zna~i da bi svi materijaliu budu}nosti trebali biti dostavljani i ~uvani uobliku digitalne dokumentacije. Ideja o ovakvojvrsti elektronskog informacionog sistema postalaje popularna u BiH putem TV snimaka sjednicaVlada Republike Hrvatske i Slovenije, tako da usu{tini ni{ta ne bi trebalo sprije~avati institucijejavne uprave u BiH u uspostavi identi~nihstandarda.

Po uvo|enju u sistem software-a za izradu propisa, i po~ev{i od dràvnog nivoa vlasti uBiH kao odre|ene vrste "pilot projekta", potrebno je uspostaviti elektronskeinformacione sisteme ~ime bi se omogu}ila elektronska razmjena materijala, kao injihova dostava u elektronskom formatu za razmatranje na sjednicama vlada iparlamenata. Poslovnik Vije}a ministara BiH i poslovnici oba doma Parlamentarneskup{tine BiH se stoga trebaju me|usobno uskladiti i propisati obavezu dostavematerijala u elektronskom formatu, dok bi ovo "pilot iskustvo" potom trebalo bitiuvedeno u sisteme izrade propisa na ostalim nivoima vlasti u BiH.

1.4.3. Elektronske baze propisa

Nakon {to je nacrt propisa izra|en u elektronskom formatu u svojoj standardiziranoj verziji, te stavljenu opticaj putem elektronskog informacionog sistema, a zatim komentiran i na osnovu togaizmjenjen/dopunjen, te na koncu i usvojen, o~igledno je da su se gotovo putem automatizma stekliuslovi za njegovo pohranjivanje u elektronski pretraìvu bazu propisa. Puni pristup takvoj elektronskojbazi bi, naravno, trebao biti omogu}en kako svim pravnicima za potrebe njihovog svakodnevnog rada,tako i javnosti uop{te. Sve ovo upu}uje na upotrebu tehnologija interneta kao o~itog izbora, o ~emu ve}svjedo~i nekolicina primjera u praksi {irom Bosne i Hercegovine. Slu`beni glasnici/novine dràvnognivoa vlasti u BiH, Federacije BiH kao i Republike Srpske su u potpunosti dostupni putem interneta, uzmogu}nost njihovog pretraìvanja (vidjeti vi{e u nastavku izvje{taja koji se odnosi na pristuppropisima). Tako|er, vlade Federacije BiH, Republike Srpske, a od nedavno i Br~ko Distrikta,uspostavile su svoje web portale, od kojih svaki sadrì indexe odre|enih, ali ne i svih propisa na snazi.Web portal Vlade Br~ko Distrikta je tek nedavno po~eo funcionisati, tako da se moè o~ekivati da }eveoma skoro sadràvati mnogo vi{e podataka, kao {to je to i predvi|eno Odlukom o zvani~nom portaluVlade Br~ko Distrikta BiH koju je donio gradona~elnik Br~ko Distrikta 21.09.2004. Kada je rije~ odràvnom nivou vlasti u BiH, odre|eni propise se mogu na}i na web stranici Parlamentarne skup{tineBiH, dok su odre|ene institucije uspostavile svoje interne elektronske baze koje sadrè propise iznjihove nadle`nosti. Me|utim, sve ove inicijative ostaju prili~no zasebne ~ime se propu{ta uklju~itiva`ne dijelove ostalih propisa na snazi (npr. propisi koje su donijeli kantoni).

Sve ovo nesumnjivo ostavlja jednu prili~no izlomljenu sliku o trenutnom stanju u ovoj oblasti u BiH, bezcentralne elektronske baze propisa. Slu`beni glasnik BiH, uz nesebi~ni doprinos tima zakonskihentuzijasta iz Tuzle, prire|uje i vr{i prodaju dobro poznate publikacije "Pravni vodi~" u kojem jeizvr{ena katalogizacija objavljenih propisa svih nivoa vlasti u BiH. Pravni vodi~ je publikacija poznata


180STRANA


Elektronski informacioni sistem u Sloveniji

Slovenija je napravila veliki iskorak uautomatizaciji svog zakonodavnog postupka.Vlada Republike Slovenije razmatra samoone materijale i prijedloge propisa koji sugeneralnom sekretaru Vlade dostavljeni uelektronskoj formi. Prijedlog zakona sa svimprate}im materijalima i obaveznimsastavnim dijelovima mora biti dostavljen ujednoj datoteci, a samo iznimno moè sedostaviti i u vi{e izdvojenih datoteka (npr. uslu~ajevima kori{tenja razli~itih programa ilizbog povjerljivosti pojedinih dijelovapropisa). Ministarstva i druge vladine slu`beobavezne su da svoja mi{ljenja onacrtima/prijedlozima propisa tako|erdostavljaju u elektronskom obliku.

ve}ini pravnika u upravi u BiH koja omogu}ujenajjednostavniju i najbrù klasifikacijuinformacija koje se odnose na sadràj vaè}ihpropisa. Sama klasifikacija se vr{i i redovnoaùrira tako da se u svakom zna~ajnom sektoruprikazuju propisi koji su na snazi na svakom odnivoa vlasti u BiH, uklju~uju}i i kantone, i ideretroaktivno do onih propisa koji supreuzeti/naslije|eni od Republike Bosne iHercegovine. Iako je ovo izuzetno dobrapublikacija i pomagalo, ostaje ~injenica da je tojo{ uvijek samo papirnata verzija koja nedozvoljava direktan pristup samim tekstovimapropisa. Ovo ukazuje na potrebu izradeelektronske verzije koja bi osigurala me|usobnupovezanost postoje}ih razli~itih elektronskihbaza propisa (dok se eventualno u njegov sadràjnaknadno mogu uklju~iti i sudske odluke, formalna mi{ljenja i obrazloènja, te ostala profesionalnaliteratura).

U tom smislu, zapo~injanje procesa uskla|ivanja doma}eg zakonodavstva sa acquis communautairepod vodstvom Direkcije za evropske integracije BiH ~ini neophodnost takvog me|usobnog povezivanjajo{ o~itijom. Uskla|ivanje doma}eg sa zakonodavstvom EU u stvari uklju~uje pitanja koja su regulisanana razli~itim nivoima vlasti u BiH, {to }e o~igledno zahtijevati visok nivo me|usobne saradnje iuskla|ivanja kako bi se ovaj izuzetno zahtjevan proces uspje{no obavio. S tim u vezi, trenutno se uzavr{noj fazi razmatranja nalazi partnerski projekat UNDP-a i Evropske komisije koji bi trebaoomogu}iti pristup postoje}im i novim propisima putem internet portala Slu`benog glasnika BiH.

Ukoliko se ova inicijativa materijalizira, njeni potencijali }e sasvim sigurno predstavljati zna~ajnopomagalo u radu pravnika na izradi propisa, posebno ukoliko se isti poveè sa elektronskiminformacionim sistemom i uvo|enjem software-a za izradu propisa. Takav software-ski paket biunaprijedio cjelokupan kvalitet propisa i u~inio znatno transparentnijim zakonodavni proces u svimnjegovim razli~itim fazama. Tako|er bi, izme|u ostalog, omogu}io jednostavniju pripremu pre~i{}enihtekstova propisa, {to je trenutno jedan od prili~no velikih problema na svim nivoima vlasti u BiH. Ipak,tako|er je jasno da }e i trening trebati biti sastavnim dijelom ovog paketa, s obzirom da, izme|uostalog, intervjuisani slu`benici na svim nivoima vlasti veoma ~esto nisu uop{te bili svjesni postojanjai/ili mogu}ih koristi koje nude njihovi trenutni informaciono-tehnolo{ki kapaciteti.

Neophodno je sa uvo|enjem software-a za izradu propisa i elektronskog informacionogsistema, povezati uspostavu web portala za cijelu zemlju (koji bi po mogu}nosti biobaziran na Slu`benom glasniku BiH) koji bi omogu}avao puni internet pristup propisimau elektronskom formatu svih nivoa vlasti u BiH. U tom smislu, treba se osigurati da setako|er uklju~e svi propisi koji trenutno nisu dostupni u elektronskom formatu, kao i dase izvr{i ozna~avanje propisa na osnovu jedinstvene kodifikacije propisa, te da takvakodifikacija zakonodavstva odgovara organigramu kodifikacije doma}ih propisa sakodifikacijom EU zakonodavstva. Svim pravnicima se treba omogu}iti internet pristupcentralnoj elektronskoj bazi propisa, koja tako|er treba biti dostupna i {iroj javnosti.


181STRANA


Elektronske baze propisa u Sloveniji i Italiji

Slovenija je u vrijeme uskla|ivanja svogzakonodavstva sa zakonodavstvom EUuspostavila internet registar svih svojihpropisa na snazi (http://zakonodaja.gov.si).Registar, koji sadrì i cjelokupnozakonodavstvo preuzeto iz vremena biv{eJuguslavije, ukazuje na predmet propisa,odgovaraju}i EU izvor, te daje upute onjihovoj slu`benoj objavi - bez pristupasamom tekstu propisa.

Italija posjeduje sistem koji je ipak ne{tonapredniji. "Zakoni na mreì"(http://www.normeinrete.it) je vladin webportal koji omogu}uje pristup elektronskimbazama propisa razli~itih institucija, tedozvoljava puni pristup tekstovima propisakao i njihovo pretraìvanje.

Dobar sistem za izradu propisa trebao bi mo}i izraditi propis odgovaraju}e sadràjne (sadràj o politicidjelovanja) i formalne kvalitete (pravni sadràj). U ovom dijelu na{e analize, koncentrisa}emo se nanekoliko koraka od kojih u velikoj mjeri ovisi postignu}e ovog cilja. Ovo }e uklju~ivati i po~etnu odlukuo propisu (planiranje propisa); stvarno definisanje preferiranih linija politike djelovanja i njihovotransformisanje u pravni tekst (izrada propisa); razmatranje i odobrenje nacrta od strane kreatorapolitike (usvajanje propisa) i kona~no objavu teksta propisa.

2.1. PLANIRANJE NORMATIVNIH AKTIVNOSTI

Sama izrada propisa obi~no poti~e iz prakti~nih nalaza o stanju u odre|enoj oblasti u ~emu biministarstva i drugi organi uprave trebali igrati klju~nu ulogu, {to je formalno i utvr|eno uposlovnicima radu vlada na nekim od nivoa vlasti u BiH. Tako na primjer, ~lan 39. Poslovnika Vlade RSi ~lan 35. Poslovnika Vlade FBiH nagla{avaju va`nost koju su predratne uprave pridavale analiti~komradu. Prema odredbama ovih poslovnika, ministarstva "na osnovu detaljnog pra}enja i izu~avanjapojava i problema u pojedinim oblastima ili o pojedinim pitanjima iz odre|enih oblasti, vladi dostaviposebna analiza u kojoj se potpunije ocjenjuje postoje}e stanje, ukazuje na uzroke i posljedice takvogstanja i predlaè dono{enje odre|enog pravnog propisa".

Na osnovu ove aktivnosti, ministarstva i drugi organi uprave, u skladu sa svojim nadle`nostima iradnim programima pripremaju i iniciraju zakonodavne projekte i predlaù ih vladi na odobrenje.Godi{nji programi rada vlada sadrè tematski i zakonodavni dio. Ovo je polazna ta~ka za ve}inunormativnih aktivnosti jer se obi~no u programu rada defini{e odgovornost za izradu nacrta propisa ipostavljaju rokovi za njihovu pripremu. Preliminarna analiza ministarstava i drugih organa upravetrebala bi dati osnovu za odluke vlade u ovim pitanjima. Me|utim, to naàlost vi{e nije slu~aj u praksi,pa je tako osim ohrabruju}e formulacije u pravilnicima dvije entitetske vlade, praksa izradedokumenata o politici djelovanja u datom sektoru gotovo potpuno i{~ezla. To je mo`da slu~aj zbognekoliko razloga, uklju~uju}i:

Nejasne zahtjeve u procesu pripreme programa rada. Kad se to odnosi na kvalitet informacijepotrebne radi uvr{tavanja u plan rada, svi pravilnici o radu na svim nivoima vlasti zahtjevaju da sepodnese "kratko obja{njenje, ukoliko je to potrebno". Naravno, ovo predstavlja tek mali poticaj zapredlaga~a da obrazloì stvarnu potrebu za novim propisom ili da obrazloì èljene ciljeve iposljedice.

Preovladava uvjerenje da slabi kapacitet u kreiranju politike nisu bitni. Smatra se da zakonodavneprograme u BiH u ve}ini slu~ajeva diktira ili Visoki predstavnik (npr. Buldoèr komisija) ili procesevro-atlanske integracije (npr. mapa puta EU, ili zahtjevi za ~lanstvo u Partnerstvu za mir).Ponekad, ovisnost o spoljnjem doprinosu ide do krajnosti - kao {to je to slu~aj u Distriktu Br~kogdje pri odabiru zakonodavnih prioriteta OHR Br~ko gotovo substituira Vladu Br~ko Distrikta.

Zakonodavni projekti se tako ~esto podnose za uvr{tavanje u program rada bez osnovnih elemenatana kojima se odluka vlade treba zasnivati. Tako sekretarijati vlada mehani~ki proizvode legislativneradne planove, ograni~avaju}i se na sakupljanje svih primljenh prijedloga uz minimalnu ili nikakvukoordinaciju me|u ministarstvima.

Kao {to bi se moglo i o~ekivati, pregledom je utvr|eno nekoliko primjera gdje je nedostatak ovakvepo~etne analize i koordinacije prouzrokovao zna~ajne probleme u izradi propisa. Osim slu~ajevapreklapanja (zakonodavni projekti ti~u se istih oblasti, ili su pokrenuti bez konsultacije interesnogministarstva), potreba za utvr|ivanjem prioriteta sasvim je o~igledna. Ukoliko uporedimo programe iznekoliko proteklih godina, evidentno je da su mnogi projekti preneseni u sljede}e godine. Nekad je toslu~aj i po nekoliko puta i onda kada je nadle`na institucija sama predloìla po~etni rok usvajanja avlada to usvojila bez izmjena. Uz takve situacije, pravilnici o radu vlada traè da nadle`na institucija


182STRANA


2. REZULTATI SISTEMA

prezentira obja{enjenj ukoliko ne moè ispuniti zadati rok {to se i u~ini ali to ne rje{ava cijeli problem.O~igledan zaklju~ak jeste i to da planiranje rada nije samo nekoordinirano ve} je i nerealno i zasnovanona nedovoljnoj analizi.

Kako bi se popravila ova situacija i ponudila odgovaraju}a osnova za izradu kvalitetne regulative,moraju se unaprijediti metode koje vlade koriste u pripremi zakonodavnih programa rada. Poslovnicio radu vlada stoga trebaju uklju~ivati odredbe kojima se zahtjeva detaljno obrazloènje predloènogzakonodavnog projekta, ciljeva koji se njime èle posti}i. Isti je slu~aj sa projektima koji bi trebaliodgovoriti na spoljne zahtjeve i obaveze: ~ak i u procesu EU integracije, ostavljeno je dovoljno prostoraza implementaciju direktiva. Razvijanje kapaciteta za odgovaraju}i regulativni okvir postavlja se kaoneizbjeàn prioritet.

Mogu}e mjere uklju~uju uvo|enje odre|enijih zahtjeva pripodno{enju zakonodavnih projekata. U ovom pogledu, naprimjer, Jedinstvena pravila koja je Parlamentarna skup{tinaBiH nedavno usvojila, nalaù da uvr{tavanje projekta u radniplan treba u svim slu~ajevima sadràvati i jasno obja{njenjeèljenih ciljeva (~lan 70). Trebaju se unaprijeditime|uministarske (i po mogu}nosti izme|u razli~itih nivoavlasti) konsultacije s ciljem {to ranijeg utvr|ivanja potencijalnihspornih pitanja. Osim formalnih pripremnih sastanaka podiseminaciji prijedloga, moè se razmisliti i o objavljivanjupredloènog radnog plana i na web stranicu vlade. Tako bi sesvim zaintresiranim ministarstvima dala prilika da u okviruodgovaraju}eg roka, iskaù svoj interes ili primjedbe.

LD.13. Kako bi se osigurala odgovaraju}a osnova za aktivnosti izrade propisa, pravilnicio radu vlada na svim nivoima trebaju bolje obrazloìti proces usvajanja godi{njegprograma rada, postavljaju}i jasne minimalne standarde za obrazloènje podnosenihzakonodavnih projekata. Na osnovu toga, pravilnici o radu trebaju zahtjevati da u vrijemepripremanja programa rada vlade iniciraju konsultacije me|u razli~itim sektorima, {to}e polu~iti koordiniran, realisti~an i prioritiziran zakonodavni program.

2.2. IZRADA PROPISA

Onda kada se donese odluka ouvr{tavanju odre|enog zakonodavnogprojekta u radni plan, moè po~etiproces izrade nacrta, uz uobi~ajenumje{avinu materijalnih i pravnih pitanja.Iako su ova dva procesa u principurazli~ita, oni su blisko povezani ide{avaju se istovremeno, obi~no unadle`nosti istih osoba. Proces izrade bise stoga trebao prilago|avati ciklusukreiranja politike, na osnovu interakcijeizme|u osoba zaduènih za izradupropisa (pravnicima i drugimstru~njacima) i politi~kog nivoanadle`nog za kona~no odlu~ivanje oponu|enim opcijama.


183STRANA


Op{irne konsultacije uSloveniji

U Republici Sloveniji,zakonodavni program vlade seprije njegovog usvajanjaobavljuje na oglasnom portalu.Ova prakti~na mjera ima zau~inak produìti vrijemekonsultacija izvan direktnihsastanaka, kako bipredlaga~ima sva ministarstvamogla podnijeti dodatnekomentare ili izmjene teuskla|ivanje ta~aka.

Izrada propisa i ciklus kreiranja politike uJedinstvenim pravilima

Dok sada{nja praksa u interakciji me|u osobamazaduènim za izradu propisa i kreatorima politike nijeohrabruju}a, Jedinstvena pravila za izradu propisa uinstitucijama BiH mogu predstavljati korak naprijed.Jedno podpoglavlje pravila bavi se odnosom izme|ukreiranja politike i izrade propisa.

Pravila predvi|aju ciklus izrade u ~etiri faze, a svakuobiljeàva politi~ka odluka koja je zasnovana napredo~enim dokumentima. Time po~etnu odluku oizradi propisa donosi vlada na osnovu jasne naznake osvrsi planiranih mjera (~lan 70); izbor klju~nih opcijapolitike djelovanja koja }e se uvrstiti u propisrezervisan je za politi~ki vrh institucije nadle`ne zaizradu propisa, na osnovu teza koje je predo~io tim zaizradu propisa (~lan 72 i 73); nakon ~ega se takve opcijetrebaju prevesti u kompletan prvi nacrt a posluì}e kaoosnova za konsultacije unutar i van uprave (~lan 74 i75). I na kraju, rezultati konsultacije trebaju se unijeti unacrt koji }e formalno odobriti politi~ko rukovodstvoinstitucije predlaga~a (~lan 76 i 77).

Tokom cijelog procesa, ovakva interakcija ponavljala bi se vi{e puta - na po~etku tokom utvr|ivanjapotrebe za propisom; i ponovo pri odabiru od nekoliko ponu|enih opcija i na kraju kod metode kojombi se te opcije preto~ile u tekst nacrta propisa.

U svakoj fazi, tim za izradu propisa u nadle`nom ministarstvu treba se pobrinuti za dva klju~na cilja,kako bi se osiguralo da je pripremljena legislativa odgovaraju}e kvalitete. To je u kona~nici dvostrukizahtjev:

S jedne strane, nacrt treba zadovoljiti nekoliko zakonskih zahtjeva (npr. uskla|enost sa ustavom,drugim klju~nim zakonskim i me|unarodnim obavezama, ili po{tivanje konvencionalnih pravila onomotehnici i stilu).

Dodatno tome, to bi trebalo uklju~ivati i provjere tro{kova na budèt i drugi mogu}i u~inak naekonomskoj i dru{tvenoj sceni (npr. tro{kovi preduze}a, u~inak na trì{te rada itd.).

Naàlost, obi~no se o aspektima problema razmatra u po~etnoj fazi: analiza koju tim za izradu propisapredo~i je ograni~ena, a takvim se ~ini i interes politi~kih donosioca odluka da tu analizu sagledaju.Ovakva situacije je najproblemati~nija, jer se pove}ava teret na onima koji pripremaju propise a mogusamo naga|ati o politi~kim namjerama.

Pored interne kontrole koju provodi politi~ko rukovodstvo institucije, postoje i druge institucije kojeobi~no provode kona~ne provjere nakon konsultacije i davanja mi{ljenja o nacrtu. Kao {to }emo vidjetiu nastavku ovog Izvje{taja, ove provjere u odre|enoj mjeri predstavljaju i potrebu koju propisujuposlovnici o radu vlada svih nivoa vlasti u BiH, te u tom smislu predstavljaju dio cjelokupnog sistemaza izradu propisa. Ipak, zbog na~ina na koje se te provjere provode u praksi, ostavljeno je dostaprostora za pobolj{anje procesa.

2.2.1. PROVJERE SISTEMSKIH USKLA\ENOSTI

Ne{to razvijeniji aspekt na svim nivoima vlasti u BiH, barem u teoriji, jeste onaj koji se odnosi nauskla|enost predloènih propisa sa postoje}im pravnim i upravnim sistemom. Shodno odredbamaposlovnika vlada na svim nivoima vlasti u BiH, u pripremi prednacrta i nacrta zakona i drugihnormativnih akata obra|iva~ je duàn pribaviti mi{ljenja od niza ministarstava i drugih institucija. Oveprovjere nisu isklju~ivo osmi{ljene kako bi se otklonile mogu}nosti suprotstavljanja predloènompropisu u trenutku njegovog razmatranja od strane odgovaraju}e vlade, ve} i kako bi se osiguralo dasu tekstovi propisa dodatno testirani/ispitani putem izraàvanja "svjeìh" stajali{ta i mi{ljenja.

Nadle`na ministarstva i druge institucije su du`ni dati svoja mi{ljenja u roku koji se, op}enito gledano,na svim nivoima vlasti u BiH kre}e izme|u 7 i 10 dana od dana prijema materijala, dok u slu~ajevimakada se radi o pitanjima o kojima treba hitno zauzeti stav, ovi organi su du`ni dati mi{ljenje odmah.Ukoliko materijali koji se podnose nadle`noj vladi nisu pripremljeni u skladu sa ovim uslovima tj.ukoliko jedna ili vi{e od ovih provjera nisu obavljene, poslovnici o radu vlada propisuju da }e generalnisekretarijati, odnosno sekretari vlada, u zavisnosti od rje{enja sadrànih u poslovnicima, takvematerijale vratiti predlaga~u i postaviti mu rok da ih dopuni.

Me|utim, ni jedan od poslovnika o radu vlada posebno ne obra|uju postupak u slu~aju kada jemi{ljenje nadle`nog organa negativno a obra|iva~ propisa ne odstupa od svog stava. Ipak, u slu~ajuneslaganja obra|iva~a propisa sa mi{ljenjem nekog od ovih organa, obra|iva~ moè da iznese svoj stavi to sa obrazloènjem i svojim izri~itim izja{njenjem dostavi vladi. U takvim slu~ajevima kona~nuodluku donosi nadle`na vlada, ali se postavlja pitanje na osnovu ~ega vlada prosu|uje valjanost nekogod opre~nih stavova u svakom pojedina~nom slu~aju. Do ovakvih situacija, ~ini se, moè do}i prili~no~esto u praksi.


184STRANA


U stvari, op{ti problem leì u ~injenici da se uticaj ovih provjera umanjuje usljed nepostojanjastandardnih metodologija za provjere bitnih elemenata propisa. S jedne strane, ovo olak{ava pobijanjetakvih mi{ljenja, dok s druge strane, ~ini se, veoma oteàva ili ~ak ~ini nemogu}im provo|enje ovihprovjera pa se pogre{ke s tim u vezi obi~no otkriju tek u fazi primjene propisa.

Postoji o~ita potreba da se utvrde standardne metode i kriteriji provjere kao formalniinstrumenti koji }e osigurati jedinstven pristup u postupku razmatranja propisa. S tim uvezi, neophodno je sa~initi pismena uputstva i formulare na koji na~in bi se osiguralo dasu ubudu}e svi nacrti/prijedlozi normativnih akata razmotreni na jednostavan i dosljedanna~in u pogledu svih dole navedenih provjera.

2.2.1.1. Provjera nomotehnike i stila

Najosnovnija provjera nacrta propisa o~igledno se odnosi na njegov standardni format, strukturu i stil,uklju~uju}i po{tivanje nomotehni~kih pravila (sistematizacija predmeta propisa, podjela teksta propisana ~lanove, stavove, glave, dijelove, itd., upotreba standardne formule za izmjenu i dopunu propisa,navodi, itd.) kao i standardnih zahtjeva u pogledu jezi~kog stila (upotreba odgovaraju}eg roda, upotrebabrojeva, ili upotreba glagola; dosljednog kori{tenja terminologije u tekstu propisa; jasno}a i ~itljivost,itd.). I dok s jedne strane ovo ne bi trebala biti "kontraverzna" pitanja, ona su se ipak pokazala kriti~nimu poslijeratnom pravnom sistemu Bosne i Hercegovine usljed, izme|u ostalog, nedostatka iskusnihdoma}ih pravnika za izradu propisa kao i usljed upitnog uticaja propisa pripremljenih od strane stranihstru~njaka koji dolaze iz veoma razli~itih {kola/tradicija normiranja.

Op}enito gledano, ova pitanja su obuhva}ena poslovnicima o radu vlada na svim nivoima vlasti u BiH(uz o~iti izuzetak kada je rije~ o Br~ko Distriktu i onim kantonima koji jo{ uvijek nemaju svoje centralneurede za zakonodavstvo) koji obi~no postavljaju zahtjeve obra|iva~ima propisa u pogledu uskla|ivanjatekstova propisa putem pribavljanja mi{ljenja ureda za zakonodavstvo, prije dostavljanja propisa vladina razmatranje. Pored toga, u daljnjoj proceduri, poslovnici parlamenata/skup{tina tako|erpostavljaju uslove u smislu da im se nacrti/prijedlozi zakona dostavljaju u formi teksta propisapodijeljenog na ~lanove, te uklju~uju u nadle`nost svojih ustavno-pravnih komisija da vr{e provjerepropisa u pogledu njihove nomotehni~ke i stilisti~ke uskla|enosti. Ovo je ipak samo teorija, jerprakti~an na~in na koji se ove provjere provode je problemati~an s obzirom da nomotehni~ki i stlisti~kistandardi u stvari nisu nigdje definisani. Usljed ovog nedostatka, uredi za zakonodavstvo i ustavno-pravne komisije parlamenata/skup{tina imaju na raspolaganju minimalne standarde koji su propisaniu njihovim poslovnicima o radu, pa se stoga njihove metode provjere oslanjaju isklju~ivo na li~nomiskustvu njihovog osoblja ste~enom na osnovu svakodnevnog rada na ovim pitanjima.

Izuzetak je dràvni nivo vlasti u BiH gdje je uo~ena potreba za regulisanjem ove oblasti usljed o~itihnedosljednosti u formulisanju normativnih akata, {to je u proteklom periodu, zna~ajno uticalo najasno}u tekstova i dosljednost u cijelom pravnom sistemu. Stoga je Parlamentarna skup{tina BiH27.01.2005. godine, na prijedlog ustavno-pravnih komisija svoja oba doma, oslanjaju}i se na materijalkoji je uz pomo} Evropske komisije pripremljen od strane radne grupe koju su ~inili predstavniciParlamentarne skup{tine BiH, Vije}a ministara BiH i Sekretarijata Predsjedni{tva BiH, usvojila setJedinstvenih pravila o izradi propisa u institucijama Bosne i Hercegovine. Pored brojnih normativnihaspekata koji su definisani ovim Jedinstvenim pravilima, ista u svom uvodnom dijelu sadrè valjanenomotehni~ke i stilisti~ke standarde koja iscrpno reguli{u ovu materiju. Ipak, s obzirom na ~injenicu daParlamentarna skup{tina BiH nema nadle`nost da reguli{e ovu oblast za sve nivoe vlasti u BiH, primjena ovihJedinstvenih pravila }e zavisiti od spremnosti ostalih nivoa vlasti u BiH da usvoje isti ili sli~an tekst istih. Noipak, ne postoje razlozi za{to ovo ne bi trebalo uskoro uslijediti s obzirom da je tokom pregleda utvr|eno da jeova inicijativa Parlamentarne skup{tine BiH prihva}ena krajnje pozitivno od strane ve}ine institucija FBiH, RS,BD i kantona, pa se moè o~ekivati da }e ova Pravila uskoro postati dijelom njihovih pravnih sistema tako|er.


185STRANA


Primjena nomotehni~kih i stilisti~kih aspekata "Jedinstvenih pravila za izradu propisa uinstitucijama BiH" trebaju postati prioritetom i trebaju se aktivno podràti na dràvnomnivou vlasti u BiH. To bi trebalo obuhvatiti izradu materijala za trening poput prakti~nogpriru~nika za pravnike za izradu propisa koji bi demonstrirao primjenu standarda zaizradu propisa u prakti~nim slu~ajevima na ne{to manje deskriptivan na~in, te na kojina~in pristupiti odre|enim pote{ko}ama u postupku izrade propisa. Na osnovu njihoveuspje{ne primjene na dràvnom nivou vlasti u BiH, Jedinstvena pravila sli~nog sadràjase o~igledno trebaju usvojiti i od strane drugih nivoa vlasti u BiH.

2.2.1.2. Provjera jezi~ke jednakosti

Osim pravila u pogledu nomotehnike i stila izrade propisa, tu su o~igledno jo{ i gramati~ka isintaksi~ka jezi~ka pravila koja su od klju~ne va`nosti u postupku izrade propisa u BiH s obzirom dasvi pravni tekstovi na dràvnom nivou vlasti u BiH, Entitetima i Br~ko Distriktu moraju biti sa~injeni utri slu`bena jezika u BiH. Kako se svaka od tako izra|enih jezi~kih verzija propisa smatra autenti~nom,neophodno je osigurati potpunu istovjetnost izme|u tekstova kao preduslova pravne sigurnosti. Ovopitanje se me|utim ne{to manje odnosi na pravnike i analiti~are, tako da se osim ovih ljudskihpotencijala neophodnih u postupku izrade propisa pojavljuje jasna potreba za angaòvanjemprofesionalnih lektora. U principu, zahtjev za vi{ejezi~kim propisima je sna`no izraèn, i kao takav jeugra|en u ustave i poslovnike o radu vlada i parlamenata/skup{tina. Posebno poslovnici o radupostavljaju zahtjeve ne samo u pogledu usvajanja i objavljivanja propisa u vi{ejezi~kom formatu, ve} iu fazi njihovog razmatranja. Identitet trojezi~ke verzije propisa se stoga treba osigurati ve} u fazinjegove pripreme s obzirom da je njegovo podno{enje u tri jezi~ke verzije, u principu, formalan uslovza razmatranje od strane politi~kih organa.

Me|utim, dok je s jedne strane ovaj uslov formalno sna`no izraèn, njegova primjena u praksi je vi{enego simboli~na. Tako na primjer, iako su ministarstva (odjeljenja u Vladi Br~ko Distrikta) glavninosioci normativnih aktivnosti, provedeni pregled je pokazao da ista trenutno nemaju uposlenog nitijednog profesionalnog lektora. Izrada svakog nacrta/prijedloga propisa u tri slu`bena jezika je tako iliu potpunosti zanemarena, ili je obavljena od strane nestru~nih lica (u ve}ini slu~ajeva su to daktilografii sekretarice). Ne{to bolja situacija uo~ena je u parlamentima/skup{tinama, pa tako na primjerSekretarijat Parlamentarne skup{tine BiH trenutno ima uposlenog jednog profesionalnog lektora kojije zaduèn za obradu tekstova propisa u sva tri jezika u slu`benoj upotrebi u BiH, dok Skup{tina Br~koDistrikta trenutno ima uposlena tri lektora (profesori jezika) koji su angaòvani na izradi propisa u svatri slu`bena jezika u BiH. Ipak, najozbiljnija situacija je uo~ena u Republici Srpskoj gdje niti jedno odministarstava vr{i pripremu propisa u sva tri jezika u slu`benoj upotrebi u BiH, a ~ak ni Vlada RS nitiNarodna skup{tina Republike Srpske nemaju neophodne slu`be ili pojedine slu`benike neophodne zaobavljanje ovih poslova. Nacrti/prijedlozi propisa pripremaju se samo na srpskom jeziku, dok jepostupak izrade propisa u preostala 2 jezika u slu`benoj upotrebi u potpunosti prepu{ten Slu`benomglasniku Republike Srpske prije samog objavljivanja propisa.

Iako ovakvo stanje jasno oslikava stvarnu opredjeljenost politi~ara u smislu funkcionalnog vi{ejezi~kogsistema, neophodno je ukazati na krajnje pozitivan primjer sadràn u nedavno usvojenim Jedinstvenimpravilima za izradu propisa u institucijama BiH. Naime, Jedinstvena pravila ponavljaju principneophodnosti istovjetnosti tekstova propisa na trima slu`benim jezicima u trenutku njihovogpredlaganja, postavljaju}i zahtjev pred sve predlaga~e propisa da osiguraju jednog ili vi{eprofesionalnih lektora u cilju osiguravanja jezi~ke istovjetnosti propisa u procesu njihovog razmatranjai odlu~ivanja, te povjeravaju poslove kona~ne jezi~ke provjere svih usvojenih propisa, prije njihoveslu`bene objave, Slu`bi za objavljivanje Doma naroda Parlamentarne skup{tine BiH. Jedinstvenapravila tako|er predvi|aju osnivanje Komisije za istovjetnost propisa na trima slu`benim jezicima,kojoj }e pomenuta Slu`ba za objavljivanje Doma naroda Parlamentarne skup{tine BiH sluìti kao


186STRANA


sekretarijat. Ova Komisija }e se sastoji od 6 istaknutih pravnika, kao i 6 lingvista koje }e postaviti Domnaroda BiH. ^lanovi }e biti iz reda tri konstitutivna naroda sa jednakim brojem predstavnika iz svakeprofesije. Komisija za istovjetnost propisa na trima slu`benim jezicima }e se sastajati najmanjejednom godi{nje kako bi sastavljala i aùrirala trojezi~ki slu`beni leksikon izraza kori{tenih upropisima, odlu~ivala o rje~nicima i gramati~kim pravilima koji bi trebalo da se koriste u narednojgodini, te odlu~ivala na osnovu àlbi o pitanju jezi~ke ispravnosti i istovjetnosti izraza u propisima kojisu na snazi. No me|utim, kako su Jedinstvena pravila za izradu propisa usvojena krajem januara 2005.godine, implementacija ovog pozitivnog rje{enja tek treba da uslijedi.

Osim ove inicijative, svaki od nivoa vlasti u BiH trebao bi razmotriti tri sljede}e mogu}e opcije koje bimogle doprinijeti postizanju funkcionalnog vi{ejezi~kog sistema u BiH prilikom dono{enja odluke osvom kona~nom rje{enju/izboru:

Prva opcija u stvari predstavlja rje{enje koje je predvi|eno "Jedinstvenim pravilima za izradu propisa",uz dodatak poja~ane kontrole naveden u opciji br. 3. Dok bi ovo rje{enje sasvim sigurno bilo optimalnou smislu osiguravanja punog po{tivanja vi{ejezi~kog sistema kroz cijeli zakonodavni proces, onoistovremeno zahtjeva upo{ljavanje zna~ajnog broja osoblja, {to u ovom trenutku moè prevazilazititrenutne mogu}nosti kako u smislu ljudskih potencijala tako i raspoloìvih finansijskih sredstava.Stoga se ~ini preporu~ljivim da svaki od nivoa vlasti, prilikom pristupanja ovom problemu, razmotriodre|ene mogu}e alternativne opcije prije nego donese odluku o izboru jedne od ovdje ponu|enihopcija kao njihovog kona~nog rje{enja.

2.2.1.3. Provjere o uskla|enosti sa pravnim sistemom

Kao {to je to propisano poslovnicima o radu vlada na svim nivoima vlasti u BiH, njihovi uredi za zakonodavstvosu nadle`ni za davanje pravnog mi{ljenja o usagla{enosti propisa sa ustavom i pravnim sistemom. Poredovih standardnih provjera, neki od nivoa vlasti u BiH, posebno dràvni nivo vlasti u BiH, obavljaju odre|enedodatne specijalizirane provjere u pogledu pojedinih vrsta zakonskihizvora (npr. Provjere o uskla|enosti sainstrumentima za za{titu ljudskih prava ili provjere o uskla|enosti sa drugim me|unarodnim obavezama).

Kada je rije~ o standardnim provjerama o ustavnom osnovu i uskla|enosti sa pravnim sistemom,interes obra|iva~a propisa o ovim uskla|enostima se u najve}oj mejri ograni~ava na obrazloènja gdjese samo pozivaju na ustavni i pravni osnov za dono{enje odre|enog propisa. Naj~e{}e se obra|iva~i


187STRANA


Opcije

Opcija 1:

Tokom postupka izradepropisa, putem odgovaraju}e

slu`be obra|iva~a propisa

Opcija 2:

Prije razmatranja propisa odstrane politi~kih organa, putem

njihovih stru~nih slu`bi

Opcija 3:

Prije slu`bene objave,centralna stru~na slu`ba

odgovornih za jezi~ku obradutekstova propisa i upu}ivanje

na slu`benu objavu

Pravilnici o unutra{njoj organizaciji ministarstava i odjeljenja Vlade Br~koDistrikta trebali bi predvidjeti odgovaraju}i broj radnih mjesta profesionalnihlektora (idealno 3 ali ne manje od jednog po instituciji) kako bi sami osiguraliistovjetnost tekstova propisa u sva tri slu`bena jezika u BiH. Pored toga, kakoista obaveza vrijedi i za akte koje donose vlade i parlamenti/skup{tine tako dabi i njihovi pravilnici o unutra{njoj organizaciji trebali da predvide odgovaraju}ibroj radnih mjesta lektora.

Obra|iva~i pripremaju propise na jednom od slu`benih jezika dok centralnevladine i parlamentarne/skup{tinske slu`be, koje su popunjene odgovaraju}imbrojem profesionalnih linguista koji bi bili zaduèni za pripremu tekstovapropisa u preostala dva jezika u slu`benoj upotrebi u BiH.

Cijeli proces izrade propisa provodio bi se na jednom slu`benom jeziku, dok bicentralna parlamentarna/skup{tinka stru~na slu`ba, nakon usvajanja zakonaili nekog drugog akta od strane parlamenta/skup{tine ili vlade, bila odgovornaza jezi~ku obradu teksta u preostala dva jezika u slu`benoj upotrebi prijenjegovog upu}ivanja propisa na slu`benu objavu.

Vrste jezi~kih kontrola

propisa samo pozivaju na odre|enu op{tu odredbu sadrànu u ustavu kojom se daje nadle`nost zaregulisanje odre|ene materije, bez davanja detaljnog obrazloènja u pogledu me|usobnog odnosapojedina~nih odredbi propisa sa ustavom, primjenjivim zakonodavstvom i op{tim principima pravnogsistema. Sa svoje strane, uredi za zakonodavstvo poku{avaju dati sadràjnije mi{ljenje kroz mnogodetaljniju analizu. Me|utim, instrumenti za takvu vrstu provjere su uglavnom ograni~eni na li~nopoznavanje sloènog pravnog sistema u dràvi od strane osoblja ureda za zakonodavstvo, koji se u tompostupku potpomaù indeksom zakona na snazi objavljenih u odgovaraju}em slu`benomglasniku/novinama. Mnogi drugi znatno iscrpniji izvori prava poput pregleda sudske prakse ustavnihsudova, ili pretraìve elektronske baze propisa na snazi mogli bi naravno biti od velike koristi s ciljemkako bi se identifikovali mogu}i sukobi izme|u propisa, ali isti na àlost jo{ uvijek nisu dostupni.

S tim u vezi, nije neuobi~ajeno to {to pored ove generalne provjere koju na dràvnom nivou vlasti u BiHprovodi Ured za zakonodavstvo Vije}a ministara BiH, Poslovnik o radu Vije}a ministara BiH propisujebarem u dva slu~aja obavezu pribavljanja mi{ljenja od drugih institucija sa odre|enim stepenomspecijalizacije u jednom od sektora pravnog sistema. Tako je ~lanom 27. Poslovnika Vije}a ministara,Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice nadle`no da vr{i provjere o uskla|enosti propisa sa propisimao ostvarivanju gra|anskih prava i sloboda i osnovnih sloboda me|unarodnog humanitarnog prava.înjenica da se u ovom slu~aju radi o specijaliziranoj provjeri evidentna je iz toga {to su ve}ina ovihinstrumenata sastavni dio samog Ustava BiH, te bi kao takvi mogli, u principu, biti sastavnim dijelomprovjere koju provodi Ured za zakonodavstvo Vije}a ministara BiH. Imaju}i ovo na umu, bitno jenapomenuti da, iako ova provjera koju provodi Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH trenutno inije previ{e detaljna/sadràjna, odre|eni korisni instrumenti, po~ev{i od stvaranja elektronske bazekoja bi sadràvala sudsku praksu Doma za ljudska prava BiH, mogli bi se u~initi dostupnim za ovusvrhu i time zna~ajno unaprijediti ovu provjeru.

Nadalje, Poslovnik o radu Vije}a ministara BiH tako|er postavljaju zahtjev pred obra|iva~e propisa daobave provjeru u pogledu uskla|enosti propisa sa me|unarodnim pravom, te sa procedurama zapokretanje, zaklju~ivanje i izvr{avanje me|unarodnih ugovora. Ministarstvo vanjskih poslova BiH jenadle`no za provo|enje ove provjere o ~emu je du`no dati i svoje mi{ljenje. Prva provjera jespecijalizirani dio op{te provjere o uskla|enosti sa pravnim sistemom s obzirom da su u poslijeratnomperiodu odredbe me|unarodnog prava postale integralnim dijelom doma}eg pravnog poretka. Drugaprovjera je vi{e proceduralnog karaktera i ista je regulisana Zakonom o postupku zaklju~ivanja iizvr{avanja me|unarodnih ugovora (Slu`beni glasnik BiH br. 29/00). Ova vrsta provjere je sadràna uobraloènju propisa koju priprema obra|iva~ propisa, gdje se samo konstatuje da je ova vrsta provjereobavljena, i da je propis uskla|en sa me|unarodnim obavezama. Op}enito, nema pozivanja na pojedineugovore niti konkretne odredbe {to daje pravo na sumnju u smislu da li su se ova pitanja uop{teprovjerila ili ne. Odgovaraju}e mi{ljenje daje Ministarstvo vanjskih poslova. Ipak, ~ini se da je postupakprovo|enja i ove provjere veoma uop{ten, jer Tim za pregled izrade zakonskihpropisa nije uspio do}ido saznanja o postojanju posebnih metodologija ili instrumenata poput baze podataka koji se koristeu ovu svrhu. Trenutno na drugim nivoima vlasti u BiH ne postoje formalno utvr|ene procedure upogledu provo|enja ovih vrsta provjera njihovog zakonodavstva sa me|unarodnim obavezama tako dase ove provjere trenutno i ne obavljaju.

Kada je rije~ o Federaciji BiH, Republici Srpskoj, Br~ko Distriktu i kantonima, trenutno ne postojeizri~ito propisane obaveze u poslovnicima o radu njihovih vlada koje bi nalagale njihovim obra|iva~imapropisa da obavljaju specijalizirane provjere u pogledu me|unarodnih obaveza. Stoga se moèpretpostaviti da se ove provjere obavljaju u toku vr{enja provjere o uskla|enosti njihovih propisa sapravnim sistemom. Me|utim, ~injenica je da je Tim za pregled nai{ao na tek nekoliko primjera otakvim, iako ne detaljnim, provjerama koje su obi~no bile sadràne u propratnim obrazloènjima uznacrte/prijedloge propisa.

Tako|er, biv{a jugoslovenska tradicija poznavala je odre|ene dodatne standardne provjere u pogledu


188STRANA


krivi~nih sankcija te po{tivanja uspostavljenih kriterija u pogledu organizacije i funkcionisanja organauprave (naro~ito u pogledu pravilnika o unutra{njoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta organauprave). Ove vrste provjera su u pravilu bile povjerene ministarstvima pravde, koja su tradiocionalnobila nadle`na i za resor uprave, pa su tako neke od ovih provjera zadràne u nekim od postoje}ihpravnih sistema u BiH, kao na primjer u Federaciji BiH i djelimi~no u Republici Srpskoj, dok su pak unekim drugim pravnim sistemima naprosto nestale.

Koncept posebne provjere o organizacijiskim pravilima u pogledu unutra{nje organizacije organauprave daje mogu}nost za provo|enje jo{ jedne standardne provjere koja se odnosi na upravnipostupak. Obra|iva~i propisa bi u tom smislu trebali obavljati provjere u pogledu opravdanosti zauvo|enjem posebnih upravnih postupaka u odre|enim oblastima upravnog odlu~ivanja, a kojaodstupaju od njihovih zakona o upravnom postupku. Ovo se ~ini neophodnim s obzirom na ~injenicu dasu u nedavnoj pro{losti brojni propisi nepotrebno predvi|ali posebne upravne postupke sa razli~itimrokovima za dono{enje odluke u upravnim stvarima iako su u ve}ini tih slu~ajeva odredbe njihovihzakona o upravnom postupku bile sasvim dovoljne (vidjeti vi{e u Izvje{taju o upravnim postupcima).

Kona~no, izuzev gore pomenutih provjera, poslovnici o radu vlada na svim nivoima vlasti u BiHpropisuju dodatnu standardnu provjeru u pogledu toga da li nacrt/prijedog propisa identifikuje sveprovedbene propise koji bi se trebali donijeti, tj. koji podzakonski akti su neophodni, i ko je odgovoranza njihovu pripremu. Provjera u ovom pogledu je obi~no u odgovornosti ureda za zakonodavstvo.

Sumiraju}i iz gore navedenog, u dole datom tabelarnom prikazu sa~injen je pregled svih op{tih ispecijaliziranih provjera u pogledu uskla|enosti doma}ih propisa:

O~igledno je da postoje razlike u pristupu ovim pitanjim uz odre|ene elemente koji su ponegdjeprisutni odnosno drugdje trenutno odsutni. Stoga je preporu~ljivo da se poslovnici o radu vlada narazli~itim nivoima vlasti u BiH izmjene i dopune u skladu sa ovdje datim uporednim prikazom kako bina {to sveobuhvatniji na~in uklju~ili provo|enje ovih provjera.


189STRANA


Dràvni nivo vlasti uBiH

Federacija BiH Republika Srpska Br~ko Distrikt

Ustav i pravni sistem Ured zazakonodavstvo

Ured zazakonodavstvo

Republi~ki sekretarijatza zakonodavstvo

Pravna slu`ba

Me|unarodne obavezei procedure za njihovopokretanje,zaklju~ivanje iizvr{avanje

Ministarstvovanjskih poslova

Nije posebnopropisano



Instrumenti zaza{titu ljudskihprava (sadràni uustavu ili ne)

Ministarstvo zaljudska prava i

izbjeglice




Krivi~ne sankcije Nije posebnopropisano

Ministarstvopravde

Ministarstvopravde


Unutra{njaorganizacija ifunkcionisanjeorgana uprave


Ministarstvopravde



Upravni postupak Nije posebnopropisano




Provedbenipropisi



Republi~kisekretarijat zazakonodavstvo

Pravna slu`ba

S ciljem kako bi se osigurala puna analiza nacrta/prijedloga propisa u pogledu njihoveuskla|enosti sa ustavima i pravnim sistemima, potrebno je izvr{iti izmjene i dopuneposlovnika o radu vlada na svim nivoima vlasti u BiH kako bi isti sadràvali punu listuprovjera koju bi pravnici za izradu propisa trebali pratiti u svom radu (uz odgovaraju}ami{ljenja specijaliziranih institucija, ukoliko je mogu}e). Ovo moè zahtjevati uvo|enjenovih provjera u pogledu krivi~nih sankcija, organizacije organa uprave, upravnihpostupaka, tamo gdje provo|enje ovih provjera trenutno nije propisano.

2.2.1.4 Provjere uskla|enosti sa acquis communautaire

Proces harmonizacije BH zakonodavstva, koji je ina~e izuzetno zahtjevan za bilo koju zemlju, o~ekujese da }e biti posebno kompleksan u BiH usljed dodatnog problema interne harmonizacije propisa narazli~itim nivoima vlasti. Uprkos naporima koje ~ini Koordinacioni odbor za ekonomski razvoj ievropske integracije, stvarna situacija je jo{ uvijek daleko od optimalne. Stoga, ukoliko BiH èlinapraviti progres u pogledu harmonizacije svog zakonodavstva sa acquis communautaire, vlade nasvim nivoima vlasti u BiH moraju zajedni~ki napraviti maksimum napora kako bi uspostavili boljisistem me|usobne koordinacije.

Evropske integracije su jedna od potencijalnih pokreta~kih snaga u pobolj{anju sistema izrade propisau institucijama na svim nivoima vlasti u BiH. Ovo je ~injenica iz razloga {to proces uskla|ivanjadoma}eg pravnog sistema sa acquis communautaire indirektno traì od institucija javne uprave dausklade svoje instrumente i metodologije pripreme nacrta sa najboljom evropskom praksom. U tomsmislu, tipi~ni instrumenti za uskla|ivanje poput analize u~inaka propisa (tzv. RIA), komparativni rad,liste za provjere, baze podataka, prevodi pravnih tekstova itd. su samo konkretna primjena koncepatakoji se mogu jednostavno primijeniti na pripremu nacrta doma}ih propisa uop{te, pa ~ak i van oblastina koje se odnosi zakonodavstvo EU. Me|utim, kada je rije~ o osiguravanju takvih instrumenata iu~enja o tome kako se sa istima sluìti, javna uprava u BiH je jo{ uvijek tek na po~etku. Iako je Bosnai Hercegovina ve} otpo~ela proces dobrovoljne harmonizacije sa acquis communautaire, ~ak i prijepotpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruìvanju sa EU, mnoga klju~na pitanja su ostala samodjelimi~no rje{ena, uklju~uju}i odabir metodologija harmonizacije (kako za nove tako i za propise kojisu ve} na snazi), kao i potencijala koji su obezbje|eni za njihovu provedbu.

Kada je rije~ o potencijalima, Direkcija za evropske integracije BiH, kao glavni protagonist ovogprocesa, tek je nedavno osnovana, nakon ukidanja relativno neuspje{nog Ministarstva za evropskeintegracije BiH, od kojeg je preuzela ovaj relevantni zadatak sredinom 2003. godine. Sistematizacijomje unutar Direkcije za evropske integracije formiran specijalizirani Sektor za harmonizaciju pravnogsistema koji je odgovoran za rukovo|enje postupka harmonizacije. Ovo }e, na izvjestan na~in, biti jednaod specijaliziranih jedinica za izradu propisa u cijeloj javnoj upravi. Kao {to je predvi|eno Pravilnikomo unutra{njoj organizaciji Direkcije za evropske integracije, ovaj Sektor bi trebao biti popunjen sa 8pravnika, ali je ipak trenutno popunjen sa samo 5. Na koncu, ve}ina od onoga {to je bilo od interesa zapregled u vrijeme njegovog provo|enja bilo je ograni~eno, vi{e ili manje, na planiranje aktivnosti ikreiranje osnovnih pravnih instrumenata od strane DEI, sa jo{ uvijek slabo razvijenom praksom unjihovoj upotrebi.

Prvo od niza pitanja koje se trebalo rije{iti odnosilo se na metodologiju uskla|ivanja, u dijelu koji seti~e usvajanja novog zakonodavstva. Vije}e ministara BiH je u tom smislu 2003. godine usvojilo "Odlukuo procedurama u procesu uskla|ivanja zakonodavstva Bosne i Hercegovine sa acquis communataire"(Slu`beni glasnik BiH, br. 44/03). Iz teksta ove Odluke jasno se moè zaklju~iti da je usvajanje ovemetodologije bilo inspirisano pozitivnim iskustvima odre|enog broja zemalja novih ~lanica EU u tompogledu (npr. Ma|arska, Poljska i ê{ka), ali i metodologijom koju je usvojila Republika Hrvatska kojaje ve} 1999. godine dobrovoljno otpo~ela proces harmonizacije sa acquis-em. Shodno tome, Odlukom


190STRANA


se od institucija Bosne i Hercegovine traì da usklade svu legislativu koja }e im biti potrebna sajezgrom zakonodavstva EU - dodjeljuju}i obra|iva~ima propisa osnovni zadatak budu}eg uskla|ivanja.Od njih se o~ekuje da izvr{e uporedni pregled svog nacrta sa primarnim, sekundarnim i ostalimpravnim izvorima EU; obezbijedi samo-ocjenjivanje stepena izvr{enja, i da daju razloge za mogu}inedostatak uskla|ivanja u odre|enom pogledu, sa pokazateljem o~ekivanog datuma do kojeg se ovomora posti}i. Na osnovu ove uporedbe, predlaga~ traì od Direkcije za evropske integracije uvjerenjeo postignutom stepenu izvr{enja, {to je uslov da Vije}e ministara razmotri propise. Direkcija zaevropske integracije, uz pomo} Projekta Evropske komisije o podr{ci Direkciji za evropske integracije,trenutno priprema priru~nik za pravnike za izradu propisa koji }e biti zasnovan na propisanojmetodologiji uskla|ivanja i demonstrirati na~in ispunjavanja obaveze uskla|ivanja uz prakti~neprimjere. Ovaj priru~nik }e se tako|er dota}i i drugih va`nijih pitanja koja se odnose na evropskeintegracione procese.

Iako je Odluka metodolo{ki ispravna, njena primjena je trenutno ograni~ena samo na dràvni nivovlasti u BiH, {to ukazuje na potrebu da DEI osmisli na~in kako da se primjena iste pro{iri i na ostatakzemlje. Odre|eni koordinirani metodolo{ki pristup je vi{e nego potreban, posebno ukoliko se uzme uobzir da su neki od nivoa vlasti u BiH ve} poku{ali zasebno pristupiti ovom pitanju. Vlada RepublikeSrpske je na primjer ve} 1998. godine donijela "Odluku o obrazovanju komisije za harmonizacijupravnog sistema Republike Srpske sa regulativom Evropske unije, Vije}a Evrope i Svjetske trgovinskeorganizacije" ("Slu`beni glasnik RS" br. 31/98), s namjerom da osnuje stalno radno tijelo Vlade za ovesvrhe. Ina~e, Odluka je predvi|ala obavezu Komisije da razmatra i daje svoje mi{ljenje Vladi RepublikeSrpske o prijedlozima koje u vezi sa harmonizacijom pravnog sistema Vladi dostavljaju ministarstva,ali nije propisivala bilo kakvu metodologiju provo|enja takve provjere o uskla|enosti, i premasaznanjima Tima za pregled nikada na àlost nije ni zapo~ela sa radom. Pored toga, niko odpredstavnika institucija Republike Srpske koje su bile obuhva}ene pregledom, izuzev predstavnikaMinistarstva odbrane RS, nije bio upoznat da ova Odluka uop{te postoji, {to samo moè ukazivati nazaklju~ak da ovaj pravni akt mo`da vi{e nije ni na snazi. Kada je rije~ o Federaciji BiH, kantonima kaoi Br~ku Distriktu, jo{ uvijek nisu preduzeti nikakvi formalni koraci, iako je veliki dio od ukupnog brojapropisa u Bosni i Hercegovini donijet na ovim nivoima vlasti. S ciljem kako bi se osigurao jedinstvenpristup, najprakti~nije rje{enje bi bilo da i ostali nivoi vlasti u BiH tako|er usvoje pomenutu Odluku imetodologiju Vije}a ministara BiH, sa istim obrascima o Uporednom prikazu i Izjavi o uskla|enosti,kao i da delegiraju u nadle`nost Direkcije za evropske integracije BiH davanje mi{ljenja o nivouuskla|enosti. U tom smislu, preporu~ljivo je da se s ciljem smanjenja obima poslova koje }e ovajproces sigurno iziskivati, uspostavi koordinacija i saradnja sa DEI u {to ranijoj fazi daju}i mogu}nostDirekciji da napravi uvid u godi{nje zakonodavne programe i ukaè na zakonodavne projekte koji setrebaju smatrati prioritetnim u smislu uskla|ivanja.

Osim uskla|ivanja novog zakonodavstva, drugi vaàn zadatak o~igledno se odnosi na uskla|ivanjepostoje}eg zakonodavstva sa acquis communataire. Nedavno je Direkcija za evropske integracijepoduzela pozitivne korake u ovom pogledu pripremiv{i Odluku o osnivanju radnih grupa zaharmonizaciju postoje}eg zakonodavstva sa acquis communataire. Nacrt ove Odluke na detaljanna~in propisuje na~in formiranja radnih grupa, njihov sastav, djelokrug i metodologiju rada, te predvi|apruànje tehni~ke pomo}i radnim grupama od strane Direkcije. U ovom slu~aju, mehanizam radaradnih grupa ne odnosi se isklju~ivo na dràvni nivo vlasti u BiH, ve} predvi|a u~e{}e i entitetskih, apo potrebi, i predstavnika Br~ko Distrikta u radu ovih radnih grupa.

Me|utim, ~ini se da i u ovom slu~aju postoje odre|eni elementi duplikacije od strane entitetskih nivoavlasti. Naime, Vlada Republike Srpske je u martu 2004. godine donijela "Odluku o na~inu ispunjavanjazadataka institucija Republike Srpske u procesu pridruìvanja Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji"(Slu`beni glasnik RS br. 27/04), kojom je Ministarstvu za ekonomske odnose i koordinaciju RS povjerenposao koordinacije zadataka postavljenih pred RS u procesu pristupanja BiH Evropskoj uniji izme|u


191STRANA


institucija Republike Srpske; izme|u RS i institucija na dràvnom nivou vlasti u BiH (posebno saDirekcijom za evropske integracije BiH); kao i izme|u RS i institucija Federacije BiH i Br~ko Distrikta.Otvoreno se postavlja pitanje da li je dono{enjem ove Odluke bila namjera interno duplicirati sistemradnih grupa pod vodstvom Direkcije za evropske integracije BiH, ili se umjesto toga usvajanje istetreba posmatrati kao odgovor na imenovanje koordinatora za evropske integracije od strane FBiH iBr~ko Distrikta, koji uz sekretare dràvnih ministarstava u~estvuju na redovnim sastancima oevropskim integracionim procesima pod sponzorstvom Direkcije. Kako bi se otklonila bilo kakvasumnja, bilo bi poèljno da oba entiteta i Br~ko Distrikt usvoje istu Odluku koju bi uskoro trebalo dausvoji Vije}e ministara BiH, ~ime bi se osigurao jedinstven pristup radu planiranih radnih grupa.

Uzimaju}i u obzir ~injenicu da institucije Federacije BiH, Republike Srpske, Br~koDistrikta i kantona, bez ikakve sumnje, ne}e biti sposobne da se same uhvate u ko{tacsa kompleksno{}u procesa uskla|ivanja njihovog zakonodavstva sa acquiscommunataire, od krucijalne je va`nosti uspostaviti formalne procedure za bliskusaradnju izme|u DEI, kao centralnog koordinacionog tijela, i ministarstava i drugihinstitucija na svim nivoima vlasti u BiH u pogledu provo|enja procesa uskla|ivanja nesamo novog ve} i postoje}eg zakonodavstva sa acquis communataire.

Metodologija, sama po sebi, ne donosi i èljenerezultate. înjenica da je "Odluka o proceduramau procesu uskla|ivanja zakonodavstva Bosne iHercegovine sa acquis communataire" na snazive} vi{e od godinu dana uz gotovo nikakvu iliminimalnu primjenu sama o sebi govori, pa je utom pogledu zna~ajno da Odluka dozvoljavaVije}u ministara BiH {iroka odstupanja od iste.Razlozi za ovo, osim nedostatka pravnika zaprovjeru u Direkciji, su skoro minimalnopoznavanje zakona EU u ministarstvima iinstitucijama koje, kao {to je ve} zapaèno, imajuveoma mali broj zakonskihstru~njaka. Stoga seovom elementarnom nedostataku treba ozbiljno pri}i. Iskustva drugih zemalja kao {to je Hrvatska,pokazuju da odgovornost za samo provo|enje harmonizacije i aktivno u~e{}e u radu radnih grupa nemogu pokazati èljene efekte ukoliko ne postoji dovoljno razvijeno razumijevanje o svim ovimpitanjima. U nedostatku ovog parametra, nivo intervencije centralne jedinice, u na{em slu~ajuDirekcije za evropske integracije BiH, moè veoma lako eskalirati u jedno op{te-neodrìvo stanje.Opasnost od ovakve situacije je jo{ izraènija u Bosni i Hercegovini gdje je usljed federalnog ure|enjamultipliciran broj potencijalnih "igra~a" u postupku harmonizacije, dok istovremeno DEI moè ra~unatina ograni~en broj svog osoblja. Kako bi se izbjegao mogu}i problem, ~ini se preporu~ljivim da se DEI,po mogu}nosti u saradnji sa univerzitetima i drugim centrima sa poznavanjem ove materije, angaùjena organizovanju niza mini kurseva o zakonodavstvu EU za potrebe osoblja koje rade na izradi propisakako o njegovim op{tim osnovama tako i odre|enim specijalisti~kim temama.

Potrebno je da osoblje koje rade na izradi propisa sa svih nivoa vlasti u BiH, osimtreninga o metodologiji uskla|ivanja, budu trenirano i o odre|enim op{tim pitanjimapravnog sistema EU, kao i o specifi~nim sadràjima acquis-a iz njihove uè oblastiodgovornosti.

Osim formalnog treninga, dobar pravnik bi o~igledno mogao ste}i odre|eni nivo znanja putem uvida irazmatranja samih zakonskihtekstova. No me|utim, tekstovi EU zakonodavstva su te{ko dostupnipravnicima na svim nivoima vlasti u BiH. U stvari, {tampane zbirke postoje samo djelimi~no nanekoliko lokacija u cijeloj zemlji. [to se ti~e internet pristupa zakonodavstvu EU, problemi u tom


192STRANA


Pove}anje zakonskih kapaciteta u Ministarstvu zaevropske integracije Republike Hrvatske

U Hrvatskoj postoje dokazi o tome dausvajanje decentralizovanog modelauskla|ivanja propisa nije bilo u potpunostiuspje{no u odràvanju pod kontrolomdirektnih intervencija MEI-a u postupkuharmonizacije. Ovo Ministarstvo je 1999. god.imalo 30 uposlenika, dok danas ono broji 120od kojih su 20 pravnici za harmonizacijunjihovog zakonodavstva sa acquis-em. Kako seproces harmonizacije intenzivirao i postajaokompleksniji, tako se pove}avala potreba zaupo{ljavanjem novog pravnog osoblja koja jo{uvijek ima tendenciju stalnog porasta.

pogledu su dvostruki i to tehnolo{ke i jezi~keprirode. Naime, ve}ina pravnika jo{ uvijek uop{tenemaju pristup internetu. Osim toga, tu je jo{ ijezi~ka barijera, pa tako iako je od jula 2004. godineomogu}en besplatan internet pristup CELEX-u,zakonodavstvo EU koje je tamo sadràno je naravnona slu`benim jezicima zemalja EU, koje velikave}ina pravnika uop{te ne poznaje. Ipak, nadati seda bi tehni~ka pomo}, uklju~uju}i sporazum obilateralnoj saradnji sa Ministarstvom za evropskeintegracije Republike Hrvatske, mogli doprinijetiunapre|enju trenutne situacije. Tako|er, postoji imogu}nost uspostave saradnje sa Srbijom i Crnom Gorom u smislu prevo|enja acquis-a, s obziromda }e BiH, usljed svog vi{ejezi~kog sistema, trebati osigurati prevode tekstova na sva tri jezika uslu`benoj upotrebi u BiH, od kojih je jedan i srpski jezik.

Postoji evidentna potreba da ne samo dràvne, ve} i entitetske vlasti po~nu osiguravatizna~ajna finansijska sredstva u svojim budètima u svrhu prevo|enja primarnog isekundarnog zakonodavstva EU na sva tri jezika u slu`benoj upotrebi u BiH.

Odgovaraju}i pristup EU zakonodavstvu i odre|eni kapaciteti koji }e se njima sluìti su na koncu iimplicitna osnova za provedbu Odluke o na~inu ostvarivanja koordinacije u procesu pridruìvanja BiHintegracijama Evropske Unije, kojom je Direkciji za evropske integracije BiH povjeren zadatakstvaranja interaktivne baze podataka u cilju efikasnog nadgledanja implementacije postupkauskla|ivanja. Ova Odluka predvi|a da u cilju redovnog izvje{tavanja Vije}u ministara, svakoministarstvo ili upravna organizacija trebaju imati stalni pristup takvim interaktivnim bazamapodataka, i da koordinatori za evropske integracije u svakoj instituciji trebaju osigurati neprekidanunos podataka iz relevantne nadle`nosti. Direkcija ima operativnu odgovornost za stvaranje bazepodataka, i za nadzor uno{enja podataka, i u ovom trenutku po~inje s radom na tu temu uz pomo}programa pomo}i Evropske komisije. U tom smislu, potrebno je napomenuti da je dràva Bosna iHercegovina nedavno postala korisnikom Programa Evropske komisije o tehni~koj pomo}i i razmjeniinformacija (tzv. TAIEX program), koji osigurava kratkoro~nu tehni~ku pomo} u oblasti harmonizacijete primjeni i provedbi zakonodavstva. Ovo tako|er uklju~uje pristup TAIEX Progress Editor software-u,koji je posebno dizajniran u svrhu pra}enja progresa u procesu harmonizacije doma}eg zakonodavstvasa acquis-em. Zanimljivo je napomenuti da je jedan od prvih koraka koji se treba poduzeti da bi sepo~elo koristiti ovim naprednim software-om stvaranje sistema jedinstvenog indexa doma}egzakonodavstva, {to Direkcija za evropske integracije ve} planira usvojiti i to na osnovu CELEX-ovogkodifikacijskog sistema.

2.2.1.5 Provjere uticaja na budèt

Kao posljednja ta~ka koja je predvi|ena poslovnicima o radu vlada na svim nivoima vlasti u BiH (kao iZakonom o izvr{noj vlasti Br~ko Distrikta) jeste obaveza obra|iva~a propisa da, u okviru obrazloènja,daju izjavu o finansijskim sredstvima neophodnim za provedbu predloènog propisa. Odràvaju}itro{kove propisa unutar budètskog limita je od izuzetne va`nosti u BiH, gdje su javni prihodi prili~noniski i sporo se uve}avaju (u teoriji, obra|iva~ propisa bi moga predloìti propis koji bi predvi|aoprikupljanje dodatnih prihoda, iako je pove}avanje fiskalnog pritiska rijetka opcija).

Ovaj zahtjev, kako je trenutno postavljen, prili~no je minimalan. Isti se gotovo isklju~ivo odnosi naprocjenu budètskog uticaja propisa jednog nivoa vlasti i to za teku}u godinu. Nedostaju propisanizahtjevi u pogledu procjene finansijskog uticaja koji bi obuhvatio neki duì period tj. vi{e godina, ili


193STRANA


Stvaranje dostupnim EU zakonodavstva nalokalnim jezicima

Jedan od bitnih aspekata pravnog uskla|ivanjau Hrvatskoj predstavlja prevo|enje acquis-ana hrvatski jezik u {to je ranije mogu}oj fazi.

Tako je do sada cca. 30% od ukupnog korpusaacquis-a slu`beno prevedeno, za {to sukombinovano kori{teni spoljni prevodioci kao iprevodioci MEI-a. Izdvajanja iz budèta za ovesvrhe su tako|er zna~ajna, pa je tako od 2000.god., svake godine izdvojeno oko 1 milion Kuna(oko 250.000 KM).

nekih kompleksnijih na~ina obavljanjafinansijske procjene. Ipak, na~in na koji se oveprocjene provode u ve}ini slu~ajeva u praksinije ohrabruju}i. U ve}ini slu~ajeva, cijelaprocjena se svodi na davanje izjave u okviruobrazloènja uz sljede}u ili sli~nukonstataciju: "Za sprovo|enje ovog Zakonanisu potrebna dodatna finansijska sredstva".Davanje ovakve izjava uop{te ne zna~i da jepoku{aj kako bi se utvrdio finansijski uticajpropisa stvarno bio i napravljen. Pa ~ak i kadato jeste bio slu~aj, nije rijetko da obra|iva~propisa iskreno prizna da nije bio umogu}nosti napraviti adekvatnu procjenu.

Za ovakvo stanje postoji nekolicina objektivnihrazloga. Prije svega, izrada propisa segeneralno shvata kao posao pravnika, tako daje finansijska ekspertiza rijetko uklju~ena u radne grupe, a sami pravnici ne rade u saradnji safinansijskim stru~njacima unutar njihove institucije. Pored toga, veoma ~esto pote{ko}e proizlaze izslabe koordinacije sa drugim institucijama i nivoima vlasti, ~ak i kada se radi o pitanjima koja nemajuneku veliku politi~ku teìnu. Tako je na primjer Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiHu obrazloènju prijedloga Zakona o sjemenima i presadima poljoprivrednog bilja u BiH ukazalo naneophodna dodatna sredstva ne samo iz Budèta BiH, ve} i budèta entiteta i Br~ko Distrikta, ali jetako|er pojasnilo da iznos ovih sredstava nije bilo mogu}e predvidjeti. U ovom kao i drugim sli~nimslu~ajevima, predlaga~ zauzima stav da se procjena treba uraditi nakon detaljnog razmatranja"organizacije i nadle`nosti u odgovornim tijelima entiteta i Distrikta". U takvim slu~ajevima, propustobavljanja konsultacija u ranoj fazi poraàva stvarnu svrhu preliminarne finansijske procjene.

Kona~no, jedan od elemenata koji sigurno ne pomaè je relativna pasivnost ministarstava finansija nasvim nivoima vlasti u BiH. Kao i za ve}inu ostalih standardnih provjera, rezultati bi bili znatno boljiukoliko bi centralne jedinice nadle`ne za provjeru procjena sa~inile jedinstvenu metodologiju koju biprimjenjivali svi obra|iva~i propisa. Ovakvo{to jo{ uvijek nije u~injeno od strane resoraza finansije na dràvnom, FBiH i nivouRepublike Srpske {to odraàva njihov pasivanpristup ovom pitanju. Kada je rije~ o davanjumi{ljenja o budètskoj pokrivenosti, njihovislu`benici se zadovoljavaju izjavomobra|iva~a propisa da nikakva sredstva nisupotrebna za implementaciju zakona.Mi{ljenja ministarstva ukazuju na zaklju~akda ista, u pravilu, i ne poku{avaju obaviti svojuprovjeru o ta~nosti takvih izjava.

Ipak, uo~eni su i neki pozitivni izuzeci, koji ukazujuda procjene tro{kova nisu samo neophodne, ve} ida ih je mogu}e provesti. Iako je nekolikopojedina~nih institucija na razli~itim nivoimavlasti poku{alo sa~initi, vi{e ili manje, detaljnijeprocjene o budètskom uticaju, najdalje od svih je


194STRANA


Procjena budètskog uticaja u Republici Sloveniji

U Sloveniji se procjena budètskog uticaja moraobaviti za sve propise na standardiziranomobrascu, u kojem se traè posebni podaci zaprijedloge sa ve}im financijskim posljedicama(ve}e od 10 milijona SIT cca. 4,2 milijuna Eura)od ostalih. Obra|iva~ propisa je duàn detaljnoobrazloìti predvi|ene prihode i tro{kove zateku}u i naredne tri budètske godine.Obra|iva~ propisa je tako|er duàn datiprocjenu u pogledu finansijskih posljedica i nadruga javna financijska sredstava osim onih ubudètu.

Ukoliko obra|iva~ propisa utvrdi da prijedlogne}e imati finansijskih posljedica, duàn je datitakvu izjavu i smatra se u potpunostiodgovornim za istu. No, u slu~aju da jeobra|iva~ propisa procijenio preniskofinancijske posljedice, koje su se ina~e moglepredvidjeti, u tom slu~aju sredstva kojanedostaju u pravilu se obezbje|uju iz njegovihbudètskih sredstava.

Procjna uticaja na budèt u Br~ko Distriktu BiH

U skladu sa Statutom Br~ko Distrikta, nacrtizakona koji bi zahtijevali pove}anje rashodabudèta ne mogu se iznositi na raspravu ukolikose uz njih ne priloì izvje{taj Uprave prihoda Br~koDistrikta. Direktor Uprave prihoda BD je nedavnoza tu svrhu donio "Uputstvo o na~inu i postupkuizrade i dostavljanja budètske analize nacrtazakona i odluka Vlade Distrikta koji zahtijevajupove}anje rashoda", sa prilogom potrebnihobrazaca kao sastavnim dijelom Uputstva.

Uputstvo propisuje metodologiju provo|enjafinansijske procjene koju moraju da provode sviobra|iva~i propisa, naravno ukoliko ne mogudokazati da nacrt zakona ne}e zahtjevatiizdvajanje novih budètskih sredstava. Po prijemuprocjene od obra|iva~a propisa, Uprava prihodavr{i svoju provjeru u skladu sa istommetodologijom, o ~emu je do sada nekolikosveobuhvatnih procjena.

ipak oti{ao Br~ko Distrikt koji sasvim sigurno moè posluìti kao primjer ostalim nivoima vlasti u BiH. U Br~koDistriktu je nadle`nost za davanje mi{ljenja na procjene predlaga~a propisa dodijeljena Upravi prihoda Br~koDistrikta koja je izdala jasna uputstva o tome koje kalkulacije je u tom pogledu potrebno obaviti. Iako se naravnoi ova metodologija moè unaprijediti, ~injenica je da njeno samo postojanje osigurava znatno ~vr{}e i korisnijeosnove kako za preliminarne procjene obra|iva~a propisa tako i za davanje mi{ljenja centralnog tijelanadle`nog za provjeru istih.

S ciljem kako bi se uspostavio adekvatan sistem procjene budètskog uticaja propisa,neophodno je da ministarstva finansija na dràvnom i entitetskim nivoima vlasti u BiHslijede primjer Uprave prihoda Br~ko Distrikta propisuju}i jasnu metodologiju i obrasce.Pravnici koji rade na izradi propisa kao i slu`benici za finansije u institucijama na svimnivoima vlasti, kao i budètski odjeli unutar resora finansija trebaju pro}i odgovaraju}itrening o njihovoj upotrebi.

2.2.2. UTICAJI PROPISA

Na osnovu gore navedenih nalaza, moglo bi se re}i da je kapacitet uprava u Bosni i Hercegovini zaosiguravanje kvalitetnih propisa koji odgovaraju zakonskim uslovima jedva dostatan i da seproporcionalno smanjuje kako aktuelna pitanja prerastaju karakter zakonodavnih pitanja, kao {to je toslu~aj sa analizom budètskog uticaja. Nedostatak kapaciteta postaje najkriti~niji kad je u pitanjuprocjena u~inka nacrta propisa na socijalnu i ekonomsku stvarnost - odnosno, procjena na osnovukoje se utvr|uje da li pripremljeni propis moè ostvariti svoje ciljeve. U tom pogledu, poslovnici o raduvlada na svim nivoima vlasti nalaù da u svakom nacrtu zakona ili nekom drugom propisu, koji sedostavlja na usvajanje, mora postojati obrazloènje koje mora sadràvati sljede}e:

Razloge za usvajanje zakona, odnosno nekog drugog propisa ili normativnog akta,

Poja{njenje predloènih zakonskih rje{enja i principe regulatornih odnosa. [tavi{e, ako sepredlaù alternativna rje{enja, tako|er je potrebno dostaviti obrazloènje predloènih alternativa.

Pored toga, Jedinstvena pravila, koja je nedavno usvojila parlamentarna skup{tina BiH, a koja jo{uvijek nisu u primjeni idu korak dalje. Bave}i se ujedno i materijom i procjenom budètskog uticaja(~lan 65.5) u ovom ~lanu se kaè da, ukoliko je neophodno, obrazloènje bi trebalo izme|u ostalogsadràvati poja{njenje ekonomskog optere}enja koje se propisima name}e poslovanju. Nigdje se nemogu na}i sli~ni pokazatelji uticaja, {to vjerovatno ne treba smatrati iznena|uju}im. Kao {to jepomenuto na po~etku ovog poglavlja, klju~ni problem ve}ine propisa u Bosni i Hercegovini jenepotpuno definisanje i identificiranje njihovih ciljeva.

Premda se u budu}nosti o~ekuje napredak, pitanje koje se ti~e sposobnosti propisa da ostvare èljenerezultate bez neèljenih posljedica ostaje centralno pitanje kreiranja legislative. Gledaju}i najnovije~lanice Evropske unije, o~igledno je da se interes za odgovaraju}im odgovorima generalno pove}ava~im se po~nu nazirati rezultati napora u pogledu pridruìvanja Evropskoj uniji. S obzirom na veli~inupromjena pravnog sistema koje ovaj proces zahtijeva, granica odstupanja koja se ostavlja svakoj zemljikod primjene Direktiva Evropske unije postaje veoma va`na, bude}i interes kod zemalja da saznaju dali se isti rezultati mogu ostvariti uz manje tro{kove i izbjegavanje drugih gubitaka.

2.2.2.1. Analiza uticaja propisa

Premda se radi o najva`nijim pitanjima, instrumenti koji su dostupni predlaga~ima zakona na svim nivoimavlasti u Bosni i Hercegovini da odgovore na pitanja trenutno su minimalni. U ve}ini slu~ajeva, procjenavjerovatnog uticaja propisa na fizi~ko, socijalno i ekonomsko okruènje se radi putem jednostavnog li~noguvi|aja. Posmatraju}i praksu u drugim zemljama, o~igledno je da postoje sofisticiraniji instrumenti koje uprava


195STRANA


moè koristiti kod procjene u~inka politi~kih rje{enja ugra|enih u nacrt propisa. Ve}ina ovih tehnika je op}enitosmje{tena pod naslovom Analiza uticaja propisa (RIA), koja se op}enito sastoji od dvije kategorije.

Prva kategorija tehnika u okviru Analize uticaja propisa daje osnovnu analizu uticaja: uglavnom jeograni~ena na pa`ljivo kori{tenje konsultacija, putem kojeg predlaga~i zakona traè mi{ljenjedrugih informiranih institucija ili privatnih organizacija, odnosno fizi~kih lica o mogu}imposljedicama nacrta propisa, kao i mogu}nostima pojavljivanja neèljenih posljedica uneo~ekivanim podru~jima. Putem konsultacija, predlaga~ zakona i drugih propisa dioodgovornosti za uticaj procjene prebacuje na neko drugo mjesto, premda je o~igledno da temamora biti dovoljno poznata da bi ono {to je re~eno imalo smisla.

Druga kategorija tehnika u okviru RIA pruà detaljnu analizu slu~aja, a ~ine je uglavnominstrumenti tipi~ni za ekonomska i socijalna istraìvanja. To su ekonomske analize, izradamatemati~kih modela i simulacije, te probni slu~ajevi. Op}enito, podaci su mnogo dublji od onihdo kojih se dolazi jednostavnim konsultacijama i mogu zahtijevati odre|enu ekspertizu. âk inajrazvijenije zemlje Evropske unije ne sprovode detaljnu analizu svakog pojedina~nog nacrtazakona, ve} samo onih va`nih propisa za koje se o~ekuju da sa sobom nose znatne ekonomske,socijalne i druge posljedice.

Primjena razli~itih instrumenata, naravno, zahtijeva razli~ite nivoe kapaciteta. Za dràvu kakva jeBosna i Hercegovina, uvo|enje RIA u klju~nu legislativu bi bilo veoma korisno, ali bi, isto tako, pretpostavioprobleme u pogledu dostatnosti osoblja i kapaciteta. Neophodni resursi, zapravo, mogu biti znatno veliki:premda je stepen centralne kontrole nad provo|enjem RIA neophodan da bi se osigurao jedinstven pristup iprovjera kvaliteta procjene, dok teret uvo|enja RIA u nacrt legislative u principu mora ostati na instituciji kojaje nadle`na za izradu takvog nacrta. Shodno tome, treba imati na umu da na svim nivoima vlasti (ali i izvan)postoji veoma ograni~en broj dostupnih i obu~enih analiti~ara i ekonomista koji bi bili sposobni provesti detaljnuanalizu uticaja propisa. Prema tome, veliki planovi za uvo|enje detaljne analize, koja bi se sprovodila unutar iliizvan uprave (tj. putem angaòvanja konsultantskih ku}a), te{ko da bi u ovom trenutku bila provodiva.

Realniji pristup bi bio po~eti sa osnovnom analizom uticaja koja bi, svakako, dala veoma korisne i ekonomi~nerezultate, oslanjaju}i se na bolje iskori{tavanje postoje}ih resursa. U tom pogledu, potpunije kori{tenje tehnikekonsultacija moè se ostvariti kako unutar vlada tako i na svim drugim nivoima vlasti, ali i sa predstavnicimaprivatnog sektora koji mogu biti obuhva}eni tom legislativom. Ovoj ideji je posve}eno nekoliko pasusa, a nasamom kraju }e se dati kratak pregled mogu}nosti uvo|enja detaljne Analize uticaja propisa (tzv. RIA).

2.2.2.2. KONSULTACIJE SA OSTALIM INSTITUCIJAMA

Uvo|enje sistema opse`nijih konsultacija unutar vlade predstavlja najjednostavniji na~in da seunaprijedi procjena mogu}eg uticaja odre|enog zakona ili nekog drugog propisa: kao {to je to u~injenou mnogim zemljama, novo-pridruènim ~lanicama EU-a (na primjer u Sloveniji) sistem se moè razvitiiz postoje}e prakse tako {to }e se od nekoliko ministarstava zahtijevati da daju mi{ljenje o tome kolikoje neki nacrt u skladu sa odre|enim pravnim instrumentima i obavezama (u nastavku teksta vidi okojim obavezama i instrumentima se govori).

U Bosni i Hercegovini, o~igledno postoje pravne osnove za opse`nije konsultacije: na primjer, ~lan 18.Zakona o upravi BiH zahtijeva da upravna tijela nadle`na za normativne djelatnosti sakupe mi{ljenjaodgovaraju}ih stru~nih institucija i drugih pravnih lica; tako|er, ~lan 32 Poslovnika o radu Vije}aministara BiH zahtijeva da nacrti budu harmonizirani sa mi{ljenjem drugih nadle`nih ministarstavaprije nego se dostave Vije}u ministara na razmatranje. Predlaga~i su, {tavi{e, obavezni u obrazloènjunavesti razloge zbog kojih odre|eni prijedlozi i sugestije nisu bili usvojeni. Me|utim, osim u rijetkimme|u-ministarskim radnim grupama, takve konsultacije nisu sistematski organizirane i trenutno nepostoji formalni zahtjev za podno{enje nacrta svim ministarstvima. Inicijativa o tome ko bi trebao biti


196STRANA


konsultiran ostavljena je u potpunostipredlaga~ima. Naàlost, prilikom pregleda seustanovilo da u dosta slu~ajeva institucije kojesu bile veoma zainteresirane, odnosno na kojese propis odnosio, uop}e nisu bilekonsultovane, ve} su o novom propisu saznalitek iz {tampe ili nakon {to je isti objavljen uslu`benom glasiliu.

LD.21. Kako bi bolje procijenilipotencijalni uticaj propisa udrugim podru~jima politike,poslovnici o radu vlada na svimnivoima trebali bi obuhvatitiobavezu po kojoj bi predlaga~trebao dostaviti nacrt propisasvim drugim ministarstvima iinstitucijama radi komentara,daju}i im mogu}nost da svojeeventualne komentare daju uodre|enom roku.

Situacija po pitanju konsultacija postaje ~ak i gora ako posmatramo razli~ite nivoe vlasti, koji suo~igledno su{tinski va`ni za kvalitet ve}eg dijela propisa u Bosni i Hercegovini. Op}enito, ne postojipravilo po kojem se ovo name}e kao uslov, tako da se konsultacije op}enito vode isklju~ivo zavisno odad hoc inicijativa. Jedan rijedak primjer je priprema Zakona o javnom emitiranju u Bosni i Hercegovini,gdje je Ministarstvo transporta i komunikacija BiH u radnu grupu za izradu zakona uklju~ilopredstavnike nadle`nih entitetskih ministarstava. Naravno, radne grupe koje se formiraju pod okriljemme|unarodnih institucija naj~e{}e su sa~injene od me|u-vladinih predstavnika, koji pored toga radena harmonizaciji nekih drugih inicijativa. Na primjer, OHR je u posljednjih nekoliko godina sproveoharmonizaciju odre|enih dijametralno suprotnih zakonskih rje{enja u npr. krivi~noj, gra|anskoj iliporeznoj legislativi oba entiteta, koja je rezultirala usvajanjem velikog broja novih propisa i klju~nihzakona. U slu~aju Br~ko Distrikta, Sporazum o uzajamnoj saradnji i konsultacijama izme|u Vije}aministara BiH i Vlade Distrikta potpisan je prije tri godine, osiguravaju}i koordinacioni mehanizam zaharmonizaciju legislative Br~ko distrikta sa zakonima na dràvnom nivou. Me|utim, njihov prvisastanak je odràn tek po~etkom 2004. godine kao posljedica pritisaka OHR-a i Skup{tine Br~kodistrikta (na kojem je usvojen zaklju~ak kojim se osu|uje pasivnost dràve u ovom pogledu). UFederaciji Bosne i Hercegovine, nedostatak institucionaliziranih i sistematskih kanala je ~ak i ozbiljnijepitanje, ako se ima na umu postojanje {irokog spektra odgovornosti koje dijele Federacije BiH ikantoni. Konsultacije izme|u samih kantona su podjednako nerazvijene, osim u slu~ajevima sli~nihpoliti~kih ve}ina na vlasti.

LD.22. Pitanje konsultacija {irom federalnog sistema je veoma va`no, te bi muinstitucionalizacija dobro do{la. Konsultantska grupa koju bi ~inili sekretari klju~nihministarstava, {efovi ureda za zakonodavstvo odjela i sekretari parlamenata (dràvnog,entitetskih i Skup{tine Br~ko Distrikta) trebala bi se sastati u fazi pripreme godi{njegzakonodavnog programa rada Vije}a ministara BiH i u slu~aju pripreme klju~nih dijelovalegislative koja ima uticaja na razli~ite nivoe vlasti. Sli~an mehanizam bi trebalo uspostavitiunutar Federacije Bosne i Hercegovine.


197STRANA


[irenje institucionalnih konsultacija uSloveniji

U Sloveniji, kao mnogim nivoima u Bosni iHercegovini, Zakon o dràvnoj upraviformalno zahtijeva me|u-ministarskusaradnju kod pripreme nacrta zakona i drugihpropisa, koja bi se prvenstveno bazirala naprikupljanju stru~nih mi{ljenja prije nego senacrt po{alje vladi na razmatranje. Jedan odna~ina {irenja ovakvih konsultacija jeelektronsko objavljivanje nacrta. Generalnisekretarijat nacrt stavlja na raspolaganje~itavoj upravi tako {to ga postavi nainformativni portal vlade. Nakon {to to u~ini,bilo koja institucija moè dati svoj komentarili napomene ili pak dati prigovor naneophodnost takvog nacrta u roku od tri danaod dana objavljivanja. Zakonodavni ured vladei tri ministarstva (Ministarstvo finansija,pravde i javne uprave) nadle`na zasakupljanje klasi~nih, pravnih mi{ljenja moguzahtijevati da se taj rok produì na 9 danakako bi dali svoje mi{lenje.

2.2.2.3. KONSULTACIJE VAN SISTEMA VLASTI

Na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini predlaga~zakona u vrlo rijetkim situacijama konsultira interesnegrupe izvan okvira uprave. înjenica da nema formalnogzahtjeva za konsultacije tokom procesa izrade nacrta zna~ida se pojedina ministarstva vrlo rijetko upu{taju ukonsultacije izvan okvira javne uprave. Tim za pregled jenai{ao na nekoliko slu~ajeva neformalnih seminara iokruglih stolova, odnosno slu~ajeve prepiske i diskusije saodabranim osobama i organizacijama, kojih je op}enito bilopremalo da bi ukazivale na bilo kakav zna~ajniji trend upraksi.

Me|utim, ono {to o~igledno postoji na svim nivoima vlasti, izuzev dràvnog je tradicija javnih raspravakoje su dio parlamentarnog odlu~ivanja o nacrtu zakona. Poslovnici FBiH, RS, Br~ko Distrikta ikantonalnih skup{tina pruàju tu mogu}nost na vrlo sli~an na~in. Odluka parlamenta da odrì javnuraspravu mora nagla{avati sljede}e:

Na~in objavljivanja nacrta ili odre|enog pitanja iz nacrta;

Radno tijelo nadle`no za organiziranje i sprovo|enje javne rasprave;

Obim i nivo javne rasprave;

Neophodna finansijska sredstva i izvori sredstava za organiziranje i sprovo|enje javne rasprave;

Rok u kojem bi se rasprava trebala odràti;

Na~in sakupljanja i organiziranja mi{ljenja i sugestija izraènih tokom javne rasprave.

Nakon zavr{etka javne rasprave, izvje{taj sa mi{ljenjima i sugestijama proizi{lim iz debate prilaè seuz tekst nacrta i dostavlja parlamentu/skup{tini. Nadalje, nadle`na parlamentarna/skup{tinskakomisija }e razmotriti sadràj izvje{taja i objasniti razloge za neprihvatanje odre|enih prijedloga ilimi{ljenja prezentiranih u raspravi. U praksi, me|utim, samo nekoliko parlamenata/skup{tina koristiovo sredstvo u zna~ajnom broju slu~ajeva. Jedan takav primjer je Br~ko Distrikt gdje je od 103usvojena zakona, Skup{tina Distrikta odràla 14 javnih rasprava, uklju~uju}i ~etiri rasprave ogodi{njim budètima. Iz razmatranja ovih i sli~nih iskustava, mogu se napraviti dvije generalnenapomene:

Prvo, javna rasprava nije posebno produktivna ukoliko se fokusira na {iru javnost, a ne naspecifi~ne organizacije, interesne grupe ili pojedince sa dubinskim znanjem problematike o kojojse raspravlja. U Br~kom, na primjer, prisustvo je bilo zadovoljavaju}e samo u slu~aju nekolikozakona koji su se odnosili na najop{tije interese gra|ana Br~ko Distrikta (u slu~ajevima Zakona omjesnim zajednicama, porezu na prihod, privatizaciji stanova u dru{tvenom vlasni{tvu i izbornomzakonu). âk i u tim slu~ajevima, dobivena mi{ljenja i sugestije nisu bila takvog kvaliteta da binapravila vidljiv uticaj na kona~ni nacrt.

Drugo, vrijednost javne rasprave koja je odràna tek nakon {to je nacrt razmotren od straneparlamenta je vrlo ograni~ena, jer u toj fazi postoji vrlo malo prostora za promjene, a instrumentse vrlo lako moè pretvoriti u politi~ki marketing. Prema tome, konsultacije sa NVO-ima bi setrebale organizirati ne zbog ostvarivanja "koncenzusa" javnosti o ve} gotovom proizvodu, ve} radiprikupljanja korisnih informacija koje mogu doprinijeti razvoju politike, pa bi se stoga trebaleorganizirati u fazi pripreme nacrta.


198STRANA


Konsultacije sa NVO-ima i ispitivanjejavnog mnijenja u Latviji

U Latviji, kao dio sistema"prikupljanja zabilje{ki", odsvakog predlaga~a se zahtijevaloda predstavi mi{ljenje NVO-a sakojim je razmatrao relevantnapitanja - minimalno je moralo bitiprezentirano jedno mi{ljene.Zabilje{ka, me|utim, moèobuhvatiti rezultate ispitivanjajavnog mnijenja, koje je naru~enood strane predlaga~a regulative.

Premda tradicija "javne rasprave" slijedi interese prijeratnog reìma u pogledu demokratskog"koncenzusa" i kao takva mo`da nije u potpunosti funkcionalna za potrebe modernog na~inadono{enja zakona, ona ipak predstavlja osnovu za kreiranje formalnih mehanizama za konsultacije sanevladinim sektorom, uz pretpostavku da su napravljene neophodne izmjene.

LD.23. Da bi osigurali konsultacije izvan opsega interesa koje su javne uprave indirektnoprezentirala, tradicija "javne rasprave" predstavlja polaznu ta~ku ali samo ukoliko jeodgovornost za takav doga|aj preba~ena sa parlamenta na vlade, odnosno ako se odvijatokom faze izrade teksta nacrta. Tako|er, svrha takvih konsultacija bi se trebalafokusirati na mi{ljenja odre|enih nevladinih organizacija ili interesnih grupa, a ne nami{ljenja op}e javnosti. U tom smislu, potrebno je ustanoviti minimalne uslove zanajkompleksnije zakonske projekte koji bi zahtijevali formalno mi{ljenje najmanje jednekompetentne nevladine organizacije.

Kao dio konsultacija, mogu se obuhvatiti i mi{ljenjaindividualnih stru~njaka izvan uprave. Premda supozicije stalnih savjetnika predvi|ene u entitetskimparlamentima, poslovnici o radu vlada na svimnivoima formalno ne reguliraju pitanje pomo}iprivremenih savjetodavnih grupa, prije svegastru~njaka iz me|unarodnih organizacija prisutnih uBosni i Hercegovni kao {to su OHR, OSCE, EC, IMF,WB i drugi.

Ovo je posebno interesantno obzirom da je studijazakonskih rje{enja iz drugih zemalja jedan odpotencijalnih kanala za procjenu kvalitete politi~kihopcija uvr{tenih u propise. Osim toga, stvaranjeformalnog zahtjeva za izradu komparativnih radovaje jo{ uvijek daleko od stvarnosti. Premda gotovo sva ministarstva na svim nivoima u Bosni iHercegovini manje-vi{e uzimaju u obzir takve materijale, to ipak nije obavezni metod i predlaga~i nisuobavezni u prilogu svojih prijedloga dostaviti komparativni pregled propisa koji pokrivaju isto podru~jeu nekim drugim zemljama.

LD.24. Premda je pravni sistem na svim nivoima u Bosni i Hercegovini veoma specifi~an,komparativni rad moè biti relativno jeftin na~in da se identificiraju mogu}e gre{ke ustrate{kom pristupu regulative. Stoga se predlaè da se u praksi zahtijeva minimalniopravdani komparativni pregled (npr. 3 zemlje EU-a) koji bi trebalo uvesti kao dioobrazloènja u poslovnike o radu vlada na svim nivoima.

2.2.2.4. UVO\ENJE DETALJNE ANALIZE UTICAJA PROPISA

Poja~ane konsultacije su relativno ekonomi~ne i mogu se primijeniti na ve}i dio zna~ajne legislative.[to se ti~e detaljnije analize uticaja propisa, kakvu bi trebalo rezervirati za va`ne normativne napore -najjednostavniji pristup je, vjerovatno, da razvoj po~ne od ve} postoje}e prakse izrade obrazloènja. Toje u su{tini isti jednostavni sistem koji je usvojila Vlada Latvije, koja je generalno okarakterisana kao jedna odnajuspje{nijih me|u novim ~lanicama EU-a po pitanju integrisanja RIA u legislativu i sistem kreiranja politike.

U su{tini bilo je potrebno samo dodati neke dodatne kontrole za specifi~na ekonomska i socijalnapitanja, ostvaruju}i kompletniju kontrolnu listu vrsta uticaja koje predlaga~i moraju ispitati i razmotritiu svijetlu politike uprave. Naravno, dodavanje kontrola koje ne podrazumijeva samo pravno znanje ve}i znanje u oblasti ekonomskih i socijalnih istraìvanja zahtijeva}e ne{to jasniji sastav jedinica za


199STRANA


Komparativne reference u Sloveniji i Latviji

U Republici Sloveniji, svaki prijedlog zakonaili drugih propisa koji se dostavljaju vladi narazmatranje pored brojnih drugih elemenatamora sadràvati komparativni pregledzakonskih rje{enja iz najmanje tri zemlje~lanice Evropske unije. Ovaj kriterij, uvedenkao dio napora u pogledu pristupa Evropskojuniji, pokazao se veoma korisnim zaslovenske predlaga~e zakona i oni ga sestriktno pridràvaju. Tako|er u Latviji,mi{ljenja stranih eksperata i konsultanata suumetnuta u posebna pod-poglavlja"zabilje{ki".

normativne poslove u ministarstvima,koji bi se postepeno poja~avao ovomvrstom ekspertize.

[to se ti~e metodologije koja odgovara zasvaki novi element obrazloènja,najjednostavnije rje{enje je dametodologiju daju ministarstva iliinstitucije sa relevantnom nadle`no{}u,odnosno koje imaju posebnu nadle`nostza verificiranje predlaga~evih analiza orelevantnim pitanjima. Na ovaj na~in,umjesto kreiranja jedne potpuno noveinstitucije ili jedinice sa posebnimodgovornostima za verifikaciju RIA, istauloga se moè podijeliti me|u postoje}iminstitucijama, sa predno{}u pobolj{anjahorizontalne koordinacije me|urazli~itim portfeljima. Shodno tome,Ministarstvo rada i socijalnih pitanja (ilinjegov ekvivalent) }e propisati iprovjeravati primjenu metodologije koja}e se primijeniti kod procjene uticajanacrta na trì{te rada i ugroènekategorije, dok }e Ministarstvo ekonomije(ili njegov ekvivalent) uraditi isto kodprocjene uticaja na konkurente ili naposlovne uslove. U kona~noj analizi,uvo|enje RIA-e na ovaj na~in jepodjednako va`no za institucionalizacijunekih dodatnih konsultacija, {to zahtijevaposebne centre koji bi bili nadle`ni zadavanje stru~nog mi{ljenja.

Jedini dodatni element koji je potreban jekapacitet za koordiniranje ove vrste RIA-e - za koju svrhu bi bio potreban neki vidcentralne politi~ke jedinice. Za sada, nekipotencijali se mogu na}i isklju~ivo nanivou dràve BiH: Jedinica za ekonomskoplaniranje i programiranje (EPPU)nedavno formirana pri Kabinetu Vije}aministara. îni se da predsjedavaju}iVije}a ministara ima potrebnekompetencije za koordiniranje procjenerazli~itih institucija i pruànjemetodolo{ke jedinstvenosti. Jedinicu ~iniodjel za borbu protiv siroma{tva u kojemradi osam zaposlenih, koji se fokusirajuna nadgledanje provedbe Strategije zaborbu protiv siroma{tva (ovu jedinicu


200STRANA


Proces razvijanja obrazloènja u Analizu utjecajaregulative: Primjer sistema "bilje{ki" u Latviji

U pogledu komparativnog rada, Latvija se smatrazemljom Evropske unije koja je oti{la najdalje u pogleduuvo|enja AUR-a u sistem kreiranja politike i izradenacrta zakona. Ono {to je posebno interesantno je datehnika "Bilje{ki" u ovom smislu kreirana jednostavnimprodubljivanjem obi~nih obrazloènja. Kao takve,latvijske bilje{ke predstavljaju dokument koji pripremaministarstvo koje je predlaga~ propisa. Tokom finalnefaze izrade nacrta, konsultacije sa drugim institucijamarezultiraju odgovaraju}om procjenom razli~itih dijelovabilje{ke, zavisno od nadle`nosti. Sadràj bilje{ki jesljede}i:

Dio 1. Za{to je ovaj pravni akt potreban? (procjenu vr{i dràvni kancelar).

Karakteristike postoje}e situacije;

Koncept nacrta pravnog akta.

Dio 2. Utjecaj na razvoj dru{tva i dràvne ekonomije:

Utjecaj na makroekonomsko okruènje. (Ministarstvo zaekonomiju);

Utjecaj na simplifikaciju poslovanja I uprave (Ministarstvoekonomije);

Procjena socijalnih posljedica (Ministarstvo za socijalna pitanja);

Utjecaj na okruènje (Ministarstvo okoli{a).

Dio 3. Utjecaj na dràvni i op}inski budèt: (Ministarstvo finansija):

Promjene u budètskim prihodima za narednih pet godina;

Promjene u budètskim rashodima u narednih pet godina;

Finansijski utjecaj;

Predvidive kompenzatorne mjere za finansiranje dodatnihtro{kova;

Detaljan prora~un finansijske odrìvosti.

Dio 4. Utjecaj na sistem pravnih normi na snazi (Ministarstvo pravde);

Koji drugi pravni akti bi se trebali donijeti?

Cilj, sadràj i rokovi za elaboriranje podzakonskih akata.

Dio 5. Utjecaj na me|unarodne obaveze Latvije:

Obaveze prema Evropskoj uniji (Evropski biro za integracije);

Druge me|unarodne obaveze (Ministarstvo vanjskih poslova);

Tabela usagla{ene procjene sa acquis- (Biro za integracije EU-a).

Dio 6. Konsultacije prilikom izrade nacrta (Kabinet drànog kancelara):

Koji NVO-I su konsultirani?

Stavovi tih NVO-a;

Ispitivanje javnog mnijenja i stav javnog mnijenja;

Konsultacije sa me|unarodnim konsultantima.

Dio 7. Implementacija nacrta pravnog akta (Kabinet dràvnog kancelara):

Kreiranje novih institucija ili ekspanzija postoje}ih;

Kako }e se javnost informirati o implementaciji zakona?

Kako }e pojedinac braniti svoja prava, ukoliko ga zakon u tomonemogu}ava?

Potpuna bilje{ka moè biti veoma opseàn dokument ukojem se svaka stavka detaljno obra|uje. Stoga, nemajusvi propisi istu korist od tako opse`nih bilje{ki. Propisikoji pak zahtijevaju potpune bilje{ke odabira}e se naredovnim sastancima dràvnih sekretara, a na osnovuplana rada vlade

finansira fond Svjetske banke), te Ekonomski odjel sa sedmoro zaposlenih, koji se bavemakroekonomskim i fiskalnim pitanjima (a koji je finansiran od strane Evropske komisije). PremdaEEPU prvenstveno nije uspostavljen radi sprovo|enja RIA-e, njegov mandat tokom vremena mo`damoè obuhvati i ovu odgovornost. Podrazumijeva se da drugi nivoi vlasti u Bosni i Hercegovini trebajuformirati sli~ne centralne kapacitete i dodijeliti adekvatne resurse, kako finansijske tako i ljudske, ucilju iniciranja i nadgledanja procesa uvo|enja analize uticaja.

Naravno, uvo|enje detaljne RIA-e, ~ak i pod vrlo pojednostavljenoj {emi zahtijeva mnogo napora iosrednje investicije u ljudske resurse. Me|utim, tako|er se podrazumijeva da su tro{kovi lo{eg zakonapo ekonomiju i budèt neosporno ve}i od tro{kova obuke nekolicine osoblja za provo|enjeodgovaraju}e procjene pojedina~nih pravnih projekata. Jo{ treba napomenuti da je politi~ka podr{kaod klju~nog zna~aja: ako vlade i {efovi politi~kih kabineta na svim nivoima nisu uvjereni u va`nost radau ovom pogledu, formalno uvo|enje tehnika osnovne procjene uticaja propisa sigurno ne}e pobolj{atipostoje}e stanje u dràvi.

LD.25. Da bi osigurali detaljnu analizu uticaja propisa za najva`nije zakone, preporu~ujese da kontrolna lista za obrazloènje bude znatno pro{irena, te da obuhvati ekonomske,socijalne, ekolo{ke i druge uticaje. [to se ti~e svih drugih elemenata obrazloènja,ministarstva i druge relevantne institucije bi trebale sortirati relevantne metodologije, jer}e one biti odgovorne za verificiranje relevantnih izjava predlaga~a putem formalnogmi{ljenja. Na svim nivoima, sveukupnu koordinaciju RIA-e bi trebalo povjeriti centralnojpoliti~koj jedinici relevantne vlade (kao {to je EPPU na dràvnom nivou), koja bi tako|erbila nadle`na za organiziranje obuke osoblja (uklju~uju}i i uposlenike koji nisu pravnici)jedinice o normativnim poslovima u pojedinim institucijama.

2.3. DONO[ENJE PROPISA

Nakon pripreme propisa i njegove provjere unutar institucije odgovorne za njegovu pripremu, kona~nitekst propisa se vra}a rukovode}em kadru te institucije koji je, barem teoretski gledano, bio nadleànza utvr|ivanje politike djelovanja i strate{kih ciljeva tog propisa. Po okon~anju takvog razmatranjaunutar stru~nog kolegija ministarstva, nacrt propisa se obi~no upu}uje na razmatranje i usvajanje odstrane Vlade, a u slu~aju kada se radi o zakonu, upu}uje se i u dalju parlamentarnu/skup{tinskuproceduru radi kona~nog usvajanja.

2.3.1. Razmatranje od strane kolegija institucije

Problemati~ni odnos izme|u rukovode}eg kadra institucije koja radi na izradi propisa i samog sadràjaistog ve} je ranije pomenut - uvo|enje faze formalnog planiranja i ex ante procjene bi zna~ajno olak{aliposao rukovode}em kadru institucije u nadgledanju kvalitete rada izra|iva~a propisa. Tako|er,upotreba liste za provjeru svih neophodnih provjera i procjena utjecaja propisa predstavljale bio~iglednu pomo} pri obavljanju kona~ne kontrole propisa. Takve liste je jednostavno sa~initi i prisutnesu u pravnim sistemima {irom Evrope. Mo`da bi u tom smislu centralni uredi za zakonodavstvo mogli,uzimaju}i u obzir iskustva drugih zemalja, sa~initi liste za provjere koje bi bile obavezuju}e za svenosioce normativnih aktivnosti.

Ovakva pomagala mogu biti jednostavna, ali bi bila izuzetno va`na s obzirom da je tokom pregledauo~eno da, u velikom broju ministarstava na svim nivoima vlasti u BiH, ne postoji dosljedna kontrola kvaliteterada onih koji rade na izradi propisa. U najboljem slu~aju, odre|eni nadzor se tu i tamo obavlja tokompripreme propisa od strane pomo}nika ministara ili nekog drugog rukovode}eg kadra institucije. Na koncu,nacrti propisa se, prije nego se prihvate kao zavr{eni, naj~e{}e provjeravaju od strane kolegija nadle`nog


201STRANA


ministarstva. Ovom kontrolom se ne treba samo osigurati da su provjere koje su ve} pomenute obavljene, ve}i kako bi se utvrdilo da nacrt propisa odgovara politi~kim ciljevima ~iji odabir je prethodio njegovoj samoj izradi.

Me|utim, ovo je daleko od stvarne prakse s obzirom da onaj ko je izradio nacrt zakona ili drugogpropisa prakti~ki ima veliku ingerenciju ne samo nad pravnim rje{enjima koja su sadràna u nacrtupropisa, ve} i sa odabirom osnovnih politi~kih ciljeva sadrànih u istom. Drugim rije~ima, osoba kojaje pripremila propis, u situaciji kada nema jasno definiranih politi~kih ciljeva, bila je prisiljena da ihsama utvrdi kao i da sama procijeni da li su odabrana rje{enja prihvatljiva. Shodno re~enom, kolegijministarstva ili neki drugi rukovode}i slu`benik ministarstva koji je zaduèn za kona~nu provjeru iocjenu nacrta propisa unutar ministarstva, ukoliko nije direktno u~estvovao u postupku njegovepripreme, op}enito govore}i ima male osnove za kona~nu provjeru nacrta propisa uslijed ~ega jeunutra{nja kontrola rijetko u~inkovita.

2.3.2. Razmatranje propisa od strane vlade

Situacija nije ne{to posebno druga~ija ni nakon {to obra|iva~ propisa dostavi nacrt propisa vladi sobzirom na na~in na koji su zakonodavni projekti uklju~eni u vladin godi{nji program rada pa sustrate{ki ciljevi propisa, koji bi se trebali provjeriti, daleko od jasnih.

Nakon {to su pribavljena sva neophodna mi{ljenja, a prije samog razmatranja i odlu~ivanja o nacrtu propisa nasjednici vlade, nacrt propisa mora pro}i kroz provjere unutar "specijaliziranih" komiteta/komisija/odbora vladeodgovornih za razmatranje onih odlika propisa koje su u njihovoj nadle`nosti. Izuzetak u ovom smislu predstavljaBr~ko Distrikt gdje u nedostatku ovih stalnih radnih tijela Vlade, ovu ulogu obavlja Pravni odjel OHR-a Br~ko, kojemradna grupa koja je pripremila nacrt dostavlja isti na provjeru. Zanimljivo je da ovo uklju~uje kako provjeru politikedjelovanja propisa, tako i provjeru u pogledu uskla|enosti sa Ustavom i zakonima BiH, Statutom Br~ko Distriktaitd. (ovime se u osnovi otklanja nedostatak centralne institucije u Br~ko Distriktu za obavljanje ovih provjera, gdje jePravna slu`ba uklju~ena direktno u pripremu propisa).

Vrijedno je napomenuti da nakon ove faze, pravnici koji su bili glavni protagonisti u postupku izradepredloènog propisa nestaju sa scene gotovo u potpunosti. Uz izuzetak Br~ko Distrikta, pravila koja definirajupostupak odlu~ivanja od strane vlada propisuju da nacrt propisa, nakon njegovog politi~kog prihvatanja, u svimdaljim fazama razmatranja mogu predstavljati samo ministar ili eventualno zamjenik ministra. U principu, iakobi predstavnik radne grupe koja je pripremila propistrebao biti u mogu}nosti prisustvovatiparlamentarnoj/skup{tinskoj komisijskoj fazirazmatranja kako bi obrazloìo odre|ena rje{enjapropisa, pregledom je ipak uo~eno da postojanjeodre|ene vrste predrasude u vezi statusa/rangaovih slu`benika veoma ~esto zna prevazi}i realnuva`nost samog propisa, tako da se ova mogu}nost ine koristi ba{ ~esto u praksi. U Br~ko Distriktu su sdruge strane slu`benici koji su pripremili nacrt


202STRANA


Osnovni zakoni usvojeni uparlamentu

Zakoni o izmjenama idopunama postoje}egzakonodavstva

Zakoni koje je nametnuoVisoki predstavnik ipotvrdio parlament

5852

21

4871

7

49

69

19

107

77

BiH RS BD FBiH

120

100

80

60

40

20

0

Izra|iva~i propisa i faza usvajanja propisa uBr~ko Distriktu

U Br~ko Distriktu su pravnici koji su radili naizradi propisa prisutni u fazi usvajanja propisa.Imena ~lanova radnih grupa navedena su uobrazloènjima svakog nacrta/prijedlogapropisa. Ovo je povezano sa praksom Vlade BDda pozove ~lana radne grupe kako bi pojasnioodre|ena rje{enja u propisu. Isto se de{ava i uSkup{tini BD gdje predstavnik radne grupe kojaje sa~inila nacrt propisa prisustvujerazmatranju istog u komisijskoj fazi.

propisa prisutni kako tokom faze razmatranja od strane Vlade tako i Skup{tine Br~ko Distrikta, {to je tako|erslu~aj u nekolicini EU zemalja, uklju~uju}i Republiku Sloveniju. U tim pravnim sistemima se u okviruobrazloènja uz svaki nacrt/prijedlog propisa moraju, osim naziva institucije koja je pripremila propis, navestiimena osoblja koje je u~estvovalo u njegovoj pripremi, kao i onih koji }e u~estvovati u daljem postupkurazmatranja propisa u parlamentu/skup{tini.

S ciljem kako bi se oni koji donose odluke osigurali sa {to potpunijom informacijom osadràju propisa, poslovnici o radu vlada na svim nivoima vlasti u BiH trebaju seizmijeniti/dopuniti kako bi propisivali obavezu da se u okviru obrazloènja uz svaki nacrtpropisa dostavlja formalna informacije o imenima ~lanova radne grupe kako bi isti moglibiti stavljeni na raspolaganje vladinim i parlamentarnim/skup{tinskim komisijama kakobi im pomogli, objasnili ili obrazloìli propise na ~ijoj pripremi su radili.

2.3.3 Razmatranje od strane parlamenta/skup{tine

Iako se kapaciteti institucija na svim nivoima vlasti u BiH u pogledu izrade pravnih propisa sporounapre|uju, zakonodavne aktivnosti se s druge strane u pore|enju sa prethodnim godinama kada jeve}inu propisa u BiH donosio Visoki predstavnik za BiH, konstantno pove}avaju. U sljede}em grafikonuprikazana je zakonodavna aktivnost Parlamentarne skup{tine BiH za period od 31.01.2003. do29.07.2004. godine (posljednji saziv Parlamentarne skup{tine), Narodne skup{tine Republike Srpskeza period od januara 2003. do septembra 2004., Skup{tine Br~ko Distrikta za period od 2000. do 2004.godine i Parlamenta Federacije BiH za period 2002. do novembra 2004. godine.

Najupe~atljiviji podatak se odnosi na izuzetno veliki broj zakona o izmjenama i dopunama postoje}egzakonodavstva, {to je ponekada i najzastupljenija parlamentarna/skup{tinska aktivnost. Dok je s jednestrane proces izmjena i dopuna postoje}eg zakonodavstva u principu dobra stvar, statisti~ki pokazateljis druge strane jasno ukazuju na problem u vezi kvalitete inicijalno izra|enih propisa na svim nivoimavlasti u BiH. Pregledom je uo~eno da su brojni propisi na svim nivoima vlasti u BiH izmijenjeni i ponekoliko puta nakon relativno kratkog vremenskog perioda od njihovog usvajanja. Stoga se ~iniopravdanim dati nekoliko opaànja o utjcaju parlamenata/skup{tina na kvalitet propisa.

U principu, instrumenti provjere koji s u primjeni u parlamentima/skup{tinama se ne razlikuju od onihkoji se primjenjuju u vladama, pa se tako uz svaki nacrt/prijedlog propisa mora priloìti obrazloènjekoje sadrì: ustavni osnov za dono{enje zakona, odnosno drugi pravni osnov za dono{enje drugog propisa ilinormativnog akta, razloge zbog kojih treba donijeti zakon, odnosno drugi propis ili normativni akt,obrazloènje predloènih pravnih rje{enja i na~ela ure|enja odnosa, ocjena potrebnih finansijskih sredstava,izvore i na~in obezbje|enja sredstava za izvr{enje zakona i dr. Ovim provjerama se na izvjestan na~inosigurava kontrola rada vlada, iako se njihova glavna vrijednost odnosi na pokretanje zakona i izmjena idopuna zakona u samim parlamentima/skup{tinama. Parlamentarne/skup{tinske procedure na svimnivoima vlasti u principu ne prave nikakvu razliku izme|u vladinih i inicijativa parlamentarnih/skup{tinskihposlanika pokrenutih unutar samog parlamenta. Stoga se u osnovi, u komisijskom sistemu trebajuprimijeniti sli~ne kontrole, iako ni ovdje ne postoje standardizirani obrasci koji bi olak{ali provo|enje njihovihprovjera. Uz svaki nacrt propisa mora se priloìti obrazloènje koje sadrì osnovno, ali ne i detaljno,poja{njenje predloènih zakonskih rje{enja. Dakle, zakoni i amandmani predloèni od strane poslanikatrebali bi pro}i kroz identi~ne analize kao u slu~aju kada je vlada predlaga~ propisa.

Me|utim, izuzev u slu~aju Skup{tine Br~ko Distrikta, parlamentarne/skup{tinske stru~ne slu`be nisusposobne pruìti zadovoljavaju}u pomo} poslanicima u pogledu u pogledu izrade nacrta zakona idrugih propisa, kao i amandmana na predloène ili postoje}e zakone. Stoga nacrti zakona iliamandmani koje iniciraju poslanici u parlamentu/skup{tini obi~no preska~u cjelokupni sistem izradezakona i obi~no su lo{ije kvalitete nego vladini zakoni. Trenutno je najozbiljnija situacija u tom pogledu u


203STRANA


Parlamentarnoj skup{tini BiH. Naime, dok je njenSekretarijat duàn pruàti stru~nu pomo}poslanicima u Parlamentarnoj skup{tini BiH upogledu izrade nacrta zakona i drugih propisa, kaoi amandmana na predloène ili postoje}e zakone, uokviru njega trenutno ne postoji nikakva specijaliziranajedinica za ovu svrhu, niti je isti adekvatno popunjen saodgovaraju}im stru~nim kadrovima. Sasvim je jasnoda ukoliko se eli posti}i vi{i nivo kvalitete izrade pravnihpropisa unutar parlamenata/skup{tina, isti morajuimati svoj vlastiti i iskusan kadar kao {to je to uobi~ajenapojava u modernim parlamentima {irom Evrope.

S ciljem kako bi se osiguralo da su propisi koji su inicirani od straneparlamentarnih/skup{tinskih poslanika pripremljeni u skladu sa standardima kvalitetakoji su svojstveni cjelokupnom sistemu izrade propisa, potrebno je uspostaviti jedinicu zanormativne poslove u okviru Sekretarijata Parlamentarne skup{tine BiH. Ostaliparlamenti/skup{tine tako|er trebaju osigurati prisustvo iskusnog osoblja za izradupropisa unutar svojih slu`bi.

2.4. PODZAKONSKI AKTI

Svi nivoi vlasti u BiH dopunjuju svoje primarne pravne akte kroz {iroku primjenu sekundarnih pravnih akata~ije je dono{enje, u svim slu~ajevima, posebno delegirano primarnim pravnim aktom. Kao {to je ve} re~eno,jedna od standardnih provjera u pogledu nacrta zakona odnosi se na to da li su sva potrebna delegiranjaprisutna i dobro formulisana - iako ispravnost ove provjere zna~ajno varira. Ostale provjere odnose se nahorizontalnu podjelu odgovornosti unutar izvr{ne vlasti, kao i u smislu toga koje podzakonske akte trebadonijeti vlada a koje pak mogu nezavisno donijeti ministar ili rukovodioci drugih organa uprave.

Op}enito govore}i, pregled je pokazao da se, na àlost, ipak nedovoljna pa`nja posve}uje kvalitetupodzakonskih akata. Njihov zna~aj }e u stvari tek da do|e do izraàja u kontekstu procesa EU integracija.Kao {to pokazuje iskustvo novih ~lanica Evropske unije, intenzivnije kori{tenje sekundarnog zakonodavstvadozvoljava direktivama Evropske unije da se sprovedu na brì na~in, posebno kada se radi o regulativamakoje je potrebno dopuniti. Stoga, primarno zakonodavstvo se generalno koristi samo za uspostavljanje okviraprincipa i osnovnih pravila u svijetlu odre|enih direktiva EU, dok se {ire ovlasti za dono{enje sekundarnogzakonodavstva ostavljaju za detalje. Ukoliko se ovakav pristup usvoji u Bosni i Hercegovini, poslovnici o raduvlada }e zasigurno zahtijevati uvo|enje efikasnije kontrole kvaliteta podzakonskih akata.

Kako ve}inu podzakonskih akata donose same vlade, njihova uloga u ovom kontekstu je zapravo centralna -ali uz minimalne smjernice. [to se ti~e formalnih aspekata, propisuju se identi~ne procedure kao i za izradusamih zakona, {to u potpunosti zanemaruje osobine karakteristi~ne za podzakonske akte. âk i Jedinstvenapravila za izradu propisa tretiraju dono{enje podzakonskih akata na isti na~in kao i zakona, {to je nerealno.

Kao rezultat prethodno pomenutog, tokom prakse su se pravila odre|ena prilago|avanja, {to obi~norezultira generalnim slabljenjem standarda kvalitete: tako su obrazloènja nepotpuna, a mi{ljenja se~esto uop{te ne prikupljaju. Ovo je ponekad veoma problemati~no, obzirom da sadràj podzakonskihakata ~esto moè biti veoma vaàn s ta~ke gledi{ta politike djelovanja. U praksi, izrada nacrtapodzakonskih akata obi~no slijedi isti princip kao i primarno zakonodavstvo, a obzirom da se unaprijedplaniraju, kreiranje ovakvih akata uporedo sa tekstom zakona je vrlo rijetka praksa. Shodno tome,veoma ~esto odluke kojima se odre|uje regulisanje odre|ene materije podzakonskim aktom nepredstavljaju samo davanje fleksibilnosti ve} poznatom politi~kom izboru, ve} sluè da odgode takvo


204STRANA


Pomo} ~lanovima parlamanta kod izrade nacrta

âk i nove, manje isto~ne ~lanice Evropske unije~ine korake u smislu pruànja adekvatne pomo}i~lanovima parlamenta kod izrade nacrta. USloveniji, ovu pomo} pruà Sekretarijat zazakonodavstvo i pravne poslove, pod generalnimsekretarom parlamenta. U Litvaniji, ove uslugepruà pravni odjel Nacionalne skup{tine zvaniSeimas. U Slova~koj, Odjel za zakonodavstvoKabineta kancelara Nacionalnog vije}a obavlja istudu`nost. Interesantno je da ono djeluje u dva odjela:Zakonodavni odjel i Odjel za zakonodavstvo zaprilago|avanje zakona radi pristupa EU acquis-u.

odre|ivanje, prave}i dodatne pote{ko}e za procjenu kvalitete javne politike u datom podru~ju.

Imaju}i ovo na umu, jedan od aspekata koji gotovo potpuno nedostaje ti~e se mehanizama za parlamentarnusuperviziju vladinog dono{enja podzakonskih akata. Premda vlade redovno izvje{tavaju parlamente o svomradu, parlamenti ipak nemaju poseban mehanizam za detaljno nadgledanje onoga {to se radi. Ovlasti inicijalnedelegacije, posebno u pogledu konzistentnosti sekundarne legislative sa primarnim izvorom, se uop}e nepo{tuju - ovo pitanje je potpuno prepu{teno povjerenju parlamentarne ve}ine u dobro pona{anje vlade.

Konzistentnost tekstova sekundarne i primarne legislative se verificira putem mi{ljenja nadle`nih ureda zazakonodavstvo (u slu~aju Br~ko Distrikta, to je Pravna slu`ba) prije nego se ista dostavi vladi na razmatranje.Me|utim, kako se smatra da ve}ina ureda nema potrebne resurse sasvim je logi~no da je glavni fokusnjihovih prioriteta zapravo primarno zakonodavstvo. Osim toga, u teoriji, podzakonski akti se provjeravaju unutarkolegija institucije koja ih priprema: me|utim, u praksi jedina efikasna kontrola je da se nacrt podzakonskog aktadodijeli u rad istim licima koja su radila na izradi teksta srodnog zakona. Imaju}i u vidu nedovoljan broj osobaobu~enih za izradu nacrta u ve}ini institucija, ovo se pojavljuje kao neophodnost koja je va`nija od metode - ipak,na ovaj na~in se generalno ostvaruje odre|ena koherentnost i harmonizacija izme|u zakona i podzakonskih akata.

[to se ti~e njihove izrade, treba imati na umu odre|ene uslove za svaku zasebnu kategoriju podzakonskih akata. Utom pogledu, treba imati u vidu premda svi nivoi vlasti generalno imaju usvojenu klasifikaciju podzakonskih akatapoznatih biv{oj Republi~koj upravi, kroz praksu su se razvile odre|ene razlike, koje pomalo zamagljuju linijeizme|u jedne vrste sekundarnog propisa i nekog drugog. U nastavku je data lista tipova podzakonskihakata koji se donose na glavnim nivoima vlasti, zajedno sa opisom njihovog sadràja koji je trenutno uupotrebi:


205STRANA


VIJE]E MINISTARA BIH VLADA RS-A VLADA FBiH VLADA BR^KO DISTRIKTA,ODNOSNO GRADONAÊLNIK

Zakon o upravi ("Slu`beni glasnik BiHbr. 32/02") propisuje da surukovodioci organa uprave nadleènida, kada su za to ovla{teni zakonomili drugim propisom, donose propiseu cilju omogu}avanja izvr{avanjazakona i drugih propisa iz nadle`nostiorgana uprave kojim rukovode, kao idruge propise u skladu sa Ustavom izakonom ili drugim propisom.

Ministarstva i drugi organi upravemogu donositi razli~ite provedbenepropise kada su za to ovla{tenizakonom. Ti propisi mogu biti u formipravilnika, naredbi, uputstava ilirje{enja. ^lanom 109. Zakona oadministrativnoj slu`bi u upraviRepublike Srpske ("Slu`beni glasnikRS" br. 16/02 i 62/02) ukratko suutvr|eni sadràji ovih propisa, te seutvr|uje obaveza njihovogobjavljivanja u "Slu`benom glasnikuRepublike Srpske".

Ministarstva i drugi organi upravemogu donositi razli~ite provedbenepropise kada su za to ovla{tenizakonom. Ti propisi mogu biti u formipravilnika, naredbi, uputstava ilirje{enja.

Odjeljenja, odnosno {efovi odjeljenjaVlade Br~ko Distrikta, mogu donositipojedina~na upravna akta - rje{enja,kojima se reguliraju pojedina~naprava i du`nosti fizi~kih i pravnih licau skladu sa zakonima i drugimpropisima.

uredba je akt kojim se blièure|uju odnosi od zna~aja zaizvr{avanje zakona, utvr|ujuna~ela unutra{nje organizacijeministarstava, organa uprave unjihovom sastavu i upravnihorganizacija i obrazuju stru~neslu`be

uredba je akt kojim se ure|ujunjava`nija pitanja iz nadle`nostiVlade FBiH, bliè ure|uju odnosiza sprovo|enje zakona, osnivajustru~ne i druge slu`be Vlade iutvr|uju na~ela za unutra{njeure|enje federalnih organauprave

organizacioni plan je plan kojidonosi gradona~elnik uizvr{avanju svojih nadle`nosti akoji se odnosi na unutra{njuorganizaciju Vlade i uprave

odluka je akt kojim se ure|ujuodre|ena pitanja za izvr{enjezakona, drugih propisa i op{tihakata

odluka je akt kojim se propisujumjere Vlade, daje saglasnost ilipotvr|uje op{ti akt organa iliorganizacije, daje saglasnost ilipotvrda predvi|ena zakonom,obrazuju druge slu`be zapotrebe Vlade i ure|uju drugestvari od zna~aja za obavljanjeposlova Vlade

odluka je akt kojim se ure|ujupojedina pitanja ili propisujumjere Vlade FBiH, dajesaglasnost ili potvr|uju aktidrugih organa ili organizacija, teodlu~uje o drugim pitanjima okojima se ne odlu~uje uredbom

odluka je op{ti akt kojigradona~elnik donosi uizvr{avanju svojih nadle`nosti iupu}uje ih javnosti

zaklju~ak je akt koji, po pravilu, sadr iprijedlog konkretnih mjera, kao iradne zadatke ministarstava i drugihtijela dràvne vlasti sa rokovima zanjihovo izvr{enje

zaklju~ak je akt kojim se utvr|ujustavovi Vlade o pitanjima unutra{njeorganizacije i metoda rada, daju sena~elni stavovi i smjernice za radministarstava i drugih organarepubli~ke uprave

zaklju~ak je akt kojim se utvr|ujupitanja od zna~aja za izvr{avanjedefinisanih politika, ili se njimereguli{u odnosi unutar Vladenavode}i zadatke upravnih organa iVladinih slu`bi

uputstvo je akt kojim se propisuje na~inrada ministarstava i drugih institucija itijela u Bosni i Hercegovini u izr{avanjupojedinih odredaba zakona, drugihpropisa i op{tih akata

uputstvo je akt kojim se propisujeprovo|enje odre|ene radnje uizvr{avanju pojedinih odredabazakona ili drugih op{tih akata

instrukcija je akt koji donosigradona~elnik u izvr{avanju svojihdu`nosti reguli{u}i rad Vlade i upraveDistrikta u vezi sa primjenomodre|enih odredbi zakona Distrikta

rje{enja su akti kojim se odlu~uje oimenovanjima, postavljenjima irazrje{enjima, o osnivanjupovremenih radnih tijela, opojedina~nim pitanjima, o davanjusaglasnosti na op}e i druge akteministarstava i drugih institucija itijela BiH, ako je takva saglasnostpredvi|ena zakonom, kao i u drugimslu~ajevima predvi|enim zakonom

rje{enje je akt kojim se odlu~uje opostavljenjima i razrje{enjima, dajesaglasnost ili potvr|uju pojedina~niakti organizacija, ako je takvasaglasnost ili potvrda predvi|enazakonom, poni{tavaju se ili ukidajupropisi ministarstava i organa upraveu njihovom sastavu, i odlu~uje se odrugim pojedina~nim pitanjima iznadle`nosti Vlade

rje{enje je akt kojim se odlu~uje opostavljenjima i razrje{enjima, kao i odrugim pojedina~nim pitanjima izdjelokruga Vlade

Pored nekih manjih razlika i preklapanja u specifi~nom opsegu svakog pojedina~nog tipa, problem kojije specifi~an za sekundarno zakonodavstvo na svim nivoima vlasti u BiH je pitanje objavljivanja.Trenutno, mnogi podzakonski akti (npr. pravilnik o unutra{njoj organizaciji) se ne objavljuju uslu`benim glasilima, a ne postoji ni formalni zahtjev za uspostavljanjem jedinstvenog registra koji biosigurao neki drugi oblik pristupa njihovim tekstovima. Me|utim, potreba je evidentna i ve}inaministarstava ve} vodi svoje vlastite interne registre podzakonskih akata koji se odnose na njihovdomen rada.

LD.28. Da bi se osigurao potpuni pristup sekundarnom zakonodavstvu potrebno jeuspostaviti pravni zahtjev za specificiranje tipova podzakonskih akata koje bi trebaloobjaviti u slu`benim glasilima. Za sve druge podatke, nadle`ni ured zazakonodavstvo/Pravna slu`na trebala bi voditi registar cjelokupne sekundarne legislativena snazi za svaki nivo vlasti. Ovi registri moraju biti dostupni javnosti putem on-line bazepodataka legislative, kada se takva uspostavi.

2.5. PRISTUP PROPISIMA

Objavljivanje i distribuiranje propisa radi upoznavanja op}e javnosti s istim i osiguranja po{tivanjapredstavlja jednu od funkcija uprave. Tokom posljednje post-ratne decenije, pove}an brojzakonodavaca u Bosni i Hercegovini, kao i kvantitet i tempo kojim su se propisi donosili i mijenjali,u~inili su ovo pitanje jednim od najva`nijih. Pored toga, uvo|enje vi{ejezi~nog sistema u~inilo je pitanjepristupa pravnim tekstovima jo{ ve}im izazovom.

Naàlost, dok potreba za lak{im i brìm pristupom legislativi konstantno raste, ~ini se da nivo uslugazna~ajno opada. Iako je sistem u biv{oj Jugoslaviji osiguravao {iroku dostupnost ~itavih zbirki propisa(kako primarne tako i sekundarne), te pripremao pre~i{}ene verzije, pregled je pokazao relativninedostatak aktivnosti u ovim veoma va`nim aspektima. Ovaj problem je djelom rezultat nedostatkasredstava, ali ostaje i ~injenica da bi neki segmenti uprave ipak mogli biti aktivniji.

2.5.1 Slu`beno objavljivanje

Pravni sistemi svih nivoa vlasti u BiH uspostavljaju zahtjeve u pogledu slu`bene objave usvojenihpropisa u njihovim slu`benim glasilima, {to je i preduslov da bi propis stupio na snagu. S tim u vezi,svi nivoi vlasti u BiH osiguravaju sredstva u svojim budètima, na godi{njoj osnovi, koja su neophodnaza objavu njihovih propisa u njihovim slu`benim glasilima, kao javnim preduze}ima. Svaki nivo vlasti jeregulirao objavu propisa svojim zakonom o slu`benom glasilu.

Kada je rije~ o dràvnom nivou vlasti u BiH, Slu`bi Doma naroda BiH je Zakonom o slu`benom glasiluBiH (Slu`beni glasnik BiH, br. 1/97 i 9/04) povjeren zadatak pripreme svih pravnih tekstova (bez obzirada li ih je usvojio parlament ili drugi organ) i proslje|ivanje na objavljivanje u Slu`benom glasniku BiH.Me|utim, ~injenica da ova Slu`ba trenutno ima samo jednog uposlenika prouzrokuje o~iglednepote{ko}e u pruànju blagovremene usluge dràvnim institucijama u ovom pogledu.

Pravilnik o unutra{njoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta Sekretarijata Domanaroda Parlamentarne skup{tine BiH se treba izmijeniti kako bi predvidio dva dodatnaradna mjesta u Slu`bi za objavljivanje Doma naroda specifi~no za pripremu tekstovapropisa za objavljivanje.

Svaki od nivoa vlasti u BiH predvi|a svojim propisima predvi|a mogu}nost vr{enja ispravki o~itihgre{aka u tekstu propisa (izme|u potpisane i objavljene verzije propisa). U zavisnosti od nivoa vlasti,odgovornost za davanje ispravki je povjerena stru~nim slu`bama ili pojedincima.


206STRANA


Me|utim, veliki prakti~ni problem predstavlja pristup slu`benim glasilima, posebno ukoliko neko èlido}i do propisa drugih nivoa vlasti u BiH. Kao {to je to uo~eno tokom pregleda, trenutno jedino Pravniodjel OHR-a, Ustavni sud BiH i Arhiv BiH posjeduju cjelokupnu zbirku slu`benih glasila iz 14 sistemapreko kojih su podijeljene vladine odgovornosti.

Kao alternativni pristup, JP Slu`beni List BiH uspostavio je i upravlja web stranicom koja sadrìpropise dràve BiH, Federacije BiH i Kantona Sarajevo (koje sve tako|er i objavljuje). Ipak, da bi seimao pristup samim tekstovima propisa, neophodno je platiti pristupnu naknadu, dok je putemnaprednog pretraìva~kog sistema mogu}e vr{iti besplatnu pretragu indeksa propisa. JP Slu`beni listBiH tako|er prire|uje i objavljuje ove propise i na CD-romu, i to po relativno niskoj cijeni. Kada je rije~o zakonodavstvu Republike Srpske u elektronskom formatu, neophodno je napomenuti da Slu`beniglasnik RS tako|er prire|uje CD publikaciju RS zakonodavstva od 1996. godine.

Jedno od pitanja koje poskupljuje tro{kove odnosi se na slu`beno vi{ejezi~je u BiH. Slu`beni glasnikBiH, Slu`bene novine FBiH i Slu`beni glasnik RS objavljuju se na bosanskom i hrvatskom jezikulatini~nim pismom ijekavskog izgovora, i na srpskom jeziku }irili~nim pismom ijekavskog izgovora.Me|utim, kao rezultat inicijative Buldoèr projekta usmjerene ka smanjenju tro{kova objave propisa u sva trislu`bena jezika u BiH, propisi Br~ko Distrikta i kantona se od nedavno objavljuju na principu "jedan jezik pobroju, naizmjeni~no". Dok ovo rje{enje s jedne strane stvara sumnje u pogledu svoje ustavnosti, davanje ve}epa`nje ovom i sli~nim mogu}nostima s druge strane je preporu~ljivo jer sniàvanjem tro{kova objave propisasniàvaju se i cijene za korisnike i time {iri dostupnost slu`beno objavljenih propisa.

Uprkos ~injenici da mnogi propisi na svim nivoima vlasti U BiH nakon stupanja na snagu vi{e putapretrpe zna~ajne izmjene i dopune (npr. Ustavi FBiH i RS, Zakon o izvr{noj vlasti Br~ko Distrikta kojisu gotovo potpuno ne~itljivi), postoji veoma malo primjera o objavljenim pre~i{}enim tekstovima takvihpropisa (tj. sa svim izmjenama i dopunama unesenim u taj tekst). Pregledom je uo~eno da trenutno nepostoje formalne procedure u pogledu pripreme pre~i{}enih tekstova propisa, ali je neophodno napomenutida su se nedavno Jedinstvena pravila za izradu propisa pozabavila i ovim pitanjem na ne{to detaljniji na~in.

S ciljem kako bi se razjasnio status propisa na snazi, od izuzetne je va`nosti da seinstitucije na svim nivoima vlasti u BiH aktivnije uklju~e u pripremanje i objavljivanjeslu`benih pre~i{}enih tekstova propisa. Stoga je preporu~ljivo da se propi{e obaveza dase svaki propis mora objaviti u formi pre~i{}enog teksta nakon {to je bio izmijenjen, naprimjer, po tre}i put.

Nakon objavljivanja propisa, poseban problemi sepojavljuje u pogledu vacatio legis, tj. perioda izme|uobjave propisa i trenutka njegovog stupanja na snagu.Ovaj problem se uglavnom odnosi na objavu OdlukaVisokog predstavnika u slu`benim glasilima {irom BiH,koje su instrument putem kojeg se donosi vaàn diolegislative u BiH. Naime, s obzirom na ~injenicu da seove odluke tako|er objavljuju u slu`benim glasilimaentiteta i Br~ko Distrikta, ali ne istovremeno, postavljase pitanje datuma njihovog stupanja na snagu. Ovo je jo{ komplikovanije po{to znamo da, u principu,takve odluke utvr|uju obavezu odre|enih strana u smislu sprovo|enja konkretnih zakonskih rje{enjau okviru jasno preciziranih rokova. Dakle, zbog razli~itog vremena objavljivanja, takve obaveze se mogupojaviti ili prestati u zavisnosti od toga na koje se slu`beno glasilo poziva.

Sli~an problem koji se pojavljuje u praksi jeste da odluka Visokog predstavnika stupaju na snagu, naprivremenoj osnovi, kao zakoni onog nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini na koji se odnose, sve dotrenutka kada ih odgovaraju}i parlament/skup{tina propisno ne usvoji, bez daljih dopuna i bez ikakvihdodatnih uslova. Me|utim, kada nadle`ni parlament/skup{tina formalno usvoji takav zakon, ne postoji


207STRANA


Pre~i{}eni tekstovi propisa u Sloveniji

U Sloveniji je zakonodavno-pravnaslu`ba Parlamenta du`na da poslijesvake izmjene ili dopune zakonapripremi slu`beni pre~i{}eni tekstzakona. Parlament bez raspraveusvaja (potvr|uje), nakon ~ega seobjavljuje u Slu`benim novinamaRepublike Slovenije.

odredba koja bi ukazivala na to da je ovo, u stvari, samo potvrda, a ne novo progla{enje zakona od kojegiznova po~inju te}i rokovi. Dakle, prema informacijama dostupnim Timu za pregled, u proteklomperiodu je do{lo do velike pometnje i dilema prilikom provo|enja ovih zakona. Ovaj problem je ukazaona potrebu prelaska na sistem kojim }e se ograni~iti parlamentarno/skup{tinsko dono{enje zakona najasan pokazatelj da se usvajanjem takvog zakona od strane nadle`nog parlamenta/skup{tine u stvarisamo potvr|uje ono {to je Visoki predstavnik ve} donio na privremenoj osnovi i {to je ve} ranijeobjavljeno u odgovaraju}em slu`benom glasilu. Uvidjev{i ovaj problem, Parlament FBiH se nedavnoodlu~io primijeniti ovakav pristup u slu~aju Zakona o raseljenim licima, izbjeglicama i povratnicima("Slu`bene novine FBiH", br. 42/04).

2.5.2. Neslu`bene zbirke propisa

Na koncu, dok je biv{i jugoslovenski sistem posve}ivao prili~no solidnu pa`nju obezbje|ivanjujednostavnog pristupa svom zakonodavstvu putem neslu`bene objave zbirki propisa, ovakva tradicijaje gotovo u potpunosti i{~ezla iz prakse na svim nivoima vlasti u BiH. Uo~eno je tek nekoliko primjerao zbirkama propisa objavljenim od strane pojedinih ministarstava (zakonodavstvo koje se odnosi nanjihov djelokrug odgovornosti), te nekoliko zbirki koje su objavile odre|ene komercijalne izdava~keku}e. Ipak, iako objava zbirki propisa zahtjeva izdvajanje zna~ajnih finansijskih sredstava, trenutno nepostoje nikakvi formalni zahtjevi ni na jednom od nivoa vlasti u pogledu pripreme i objave zbirkipropisa. Ukoliko zakonodavstvo ne treba samo biti na snazi, ve} i biti poznato op{toj i stru~noj javnosti,onda je preporu~ljivo da nadle`ne institucije na svim nivoima vlasti u BiH zauzmu znatno aktivnijipristup u pogledu izdavanja zbirki propisa kako u {tampanoj formi tako i putem internet stranica ielektronskih baza propisa.

S ciljem kako bi se osigurao lak{i pristup zakonodavstvu, preporu~ljivo je da svaministarstva i druge institucije koje obavljaju obimne normativne aktivnosti predvide usvojim bud`etima dovoljna sredstva za objavu zbirki zakonodavstva koje se odnosi nadjelokrug njihove odgovornosti. Tekstovi tih propisa bi, naravno, trebali biti dostupni iputem interneta.


208STRANA



209STRANA


TABELA PREPORUKA

Uspostavljanjekoherentnepolitike upogledu kvalitetepropisa

Entitetske, kantonalne i VladaBr~ko Distrikta kao iparlamenti/skup{tine trebali bi ubliskoj budu}nosti razmatrotritiusvajanje propisa poputJedinstvenih pravila za izradupropisa koje je nedavno usvojilaParlamentarna skup{tina BiH.Predlaè se da provedbanekoliko aspekata (uklju~uju}iobuku i periodi~no revidiranjesamih pravila) te~e kaozajedni~ki projekat na svimnivoima vlasti, uz koordinaciju savladinim uredima zazakonodavstvo iparlamentarnim/skup{tinskimsekretarijata.

Parlamenti nasvim nivoima(parlamentarnisekretarijati)

Vlade na svimnivoima (Uredzazakonodavstvo)

Do kraja 2005.LD.1.

Ja~anjecentralnogkapaciteta (svi)

Da bi se osiguralo adekvatnofunkcioniranje centralnihzakonodavnih ureda, trebalo bipoja~ati ljudske resurse na nivouBiH, RS-a i dijelom FederacijeBiH. Ovo je posebno va`no ukantonima, gdje je njihova ulogapomaganja institucijama kojeimaju manjak kapaciteta zaizradu nacrta posebno va`na:Unsko-sanski i Podrinjski kantonbi trebali uspostaviti svoje uredeza zakonodavstvo, a brojeksperata zaposlenih u timjedinicama bi se trebalopove}ati.

Vlade na svimnivoima (Uredzazakonodavstvo)

Agencije zadràvnuslu`bu

Do sredine2006.LD.2.

Ja~anjecentralnogkapaciteta(Br~ko)

Kako bi se osnaìla veza izme|uodgovornosti za i izradu politike,preporu~uje se da Pravna slu`bavlade Br~ko Distrikta uposli iobu~i dovoljan broj stru~njakaizrade prpoisa (barem tri vi{enego {to je sada predvi|eno) sciljem preno{enja ovi stru~nihsposobnosti na odjele ilipermanentnog dodjeljivanjakadrova odre|enim odjelima.

Vlada Br~koDistrikta

Slu`ba zazapo{ljavanjeBr~kodistrikta


Ja~anjekapaciteta upojedina~nimustanovama

U ministarstvima sa velikimzakonodavnim zadacima trebalobi uspostaviti internoorganizacijsku jedinicu zanormativna pitanja, koja }ezadovoljavati potrebe razli~itihsektora pri izradi nacrta propisa.U slu~aju ministarstava samanjim zakonodavnim zadacima,moè biti dovoljno i jedno radnomjesto stru~nog saradnika naisklju~ivo ovim zadacima.

Pojedina~neinstitucije nasvim nivoima

Sve vlade nasvim nivoima


Zacrtani cilj# Preporuka Odgovornaustanova

Drugeinstitucije

Predloènivremenski okvir


210STRANA


Dozvoliti podjelukapaciteta me|uinstitucijama

Kako bi se stimulisalo i regulisalofunkcionisanje me|uinstitucionalnih(kao i grupa me|u razli~itimnivoima vlasti), trebaju se ustanovitibolje definisana pravila o ulozi,metodologiji rada i internommehanizmu odlu~ivanja u takvimradnim grupama. To se moèostvariti izmjenama i dopunamaPravilnika o radu vlada i/iliusvajanjem posebnih akata poputJedinstvenih pravila o izradi propisakoji su sada na snazi na nivou BiH.

Vlade na svimnivoima

(mo`da iparlamenti,ako se tamousvojejedinstvenapravila)


Olak{atispecijalizacijuosoblja za izradunacrta

Potrebno je napravitiizmjene/dopune pravilnika ounutra{njoj organizaciji istematizaciji radnih mjesta iposlova svih institucija kako bi sejasno utvrdila posebna radnamjesta pravnika za normativneposlove. U okviru opisa poslovapotrebno je propisati zahtjeve zaspecijalisti~kim vje{tinama uoblasti izrade zakonskihpropisasa prethodnim dugogodi{njimradnim iskustvom, i/ilispecijalisti~kom obukom u ovojoblasti. Na ovim osnovama,pravilnici bi trebali stvoriti uslovekojima bi se prepoznale ipriznale stru~ne kvalifikacije kaoi adekvatne naknade pravnika zaizradu propisa kao visokospecijaliziranih dràvnihslu`benika, naravno u okvirupreporuka koje se odnose nakompenzacione {eme.

Pojedina~neinstitucije nasvim nivoima

Sve vlade nasvim nivoima



Postoji o~ita potreba da se sa~inidetaljan "Trening program" kako zapostoje}e tako i nove slu`benike zaizradu propisa (kako pravnike tako ianaliti~are), ~ime bi se obuhvatilanjihova inicijalna certifikacija,specijalizacija i periodi~nounapre|ivanje. Kursevi bi trebali bitiotvoreni i za spoljnestru~njake/konsultante koji seponekada angaùju kako biu~estvovali u pojedinimzakonodavnim projektima. Treningprogram bi mogli zajedni~ki sa~initiuredi za zakonodavstvo i Direkcijaza evropske integracije BiH usaradnji sa Agencijama za dràvnuslu`bu, u {to bi se tako|er trebaliuklju~iti i univerziteti (npr. pravnifakulteti, ekonomski fakulteti itd.).Trening program bi se svake godinetrebao revidirati/aùrirati idopunjavati tako {to bi ministarstva,u saradnji sa uredima zazakonodavstvo, identifikovalaspecifi~ne oblasti koje smatrajuprioritetnim u smislu nadgradnjeznanja i vje{tina njihovih slu`benika.

Uredi zazakonodavstvo(svi zajedno) iDirekcija zaevropskeintegracijeBiH




Drugeinstitucije



211STRANA


Kvalitetnijanabavka vanjskihusluga

Dok s jedne strane angaòvanjespoljnih stru~njaka (pravnika ianaliti~ara) moè predstavljatistvarnu potrebu, s druge straneinstitucije trebaju transparentnopredvidjeti neophodna sredstva zatu svrhu kao posebnu stavku uokviru sredstava za planiranenormativne aktivnosti, nakon {to seobavi jasna analiza o raspoloìvostistru~njaka unutar njihove i drugihinstitucija dràvne slu`be. Izborspoljnih stru~njaka se trebaobavljati na osnovu jasnih kriterijaputem javnog natje~aja ~ime bi seutvrdile liste spoljnih stru~njaka zaodre|ene oblasti. Odabrani spoljnistru~njaci trebaju u svakompojedina~nom slu~aju bitinadgledani u toku rada od stranedràvnih slu`benika, te ih se trebaupoznati sa osnovnim pravilimakoja se odnose na izradu zakonskihpropisa.

Svakaustanovazasebno

Svaka vlada(saMinistarstvomfinansija)


Informati~kapodr{ka izradinacrta

Dok s jedne strane angaòvanjespoljnih stru~njaka (pravnika ianaliti~ara) moè predstavljati stvarnupotrebu, s druge strane institucijetrebaju transparentno predvidjetineophodna sredstva za tu svrhu kaoposebnu stavku u okviru sredstava zaplanirane normativne aktivnosti, nakon{to se obavi jasna analiza oraspoloìvosti stru~njaka unutar njihovei drugih institucija dràvne slu`be. Izborspoljnih stru~njaka se treba obavljati naosnovu jasnih kriterija putem javnognatje~aja ~ime bi se utvrdile listespoljnih stru~njaka za odre|ene oblasti.Odabrani spoljni stru~njaci trebaju usvakom pojedina~nom slu~aju bitinadgledani u toku rada od stranedràvnih slu`benika, te ih se trebaupoznati sa osnovnim pravilima koja seodnose na izradu zakonskih propisa.

Sekretarijatparlamentarneskup{tine iBH ured zazakonodavstvo

AIS (ako jeuspostavljen)



Po uvo|enju u sistem software-a zaizradu propisa, i po~ev{i od dràvnognivoa vlasti u BiH kao odre|ene vrste"pilot projekta", potrebno je uspostavitielektronske informacione sisteme ~imebi se omogu}ila elektronska razmjenamaterijala, kao i njihova dostava uelektronskom formatu za razmatranjena sjednicama vlada i parlamenata.Poslovnik Vije}a ministara BiH iposlovnici oba doma Parlamentarneskup{tine BiH se stoga trebajume|usobno uskladiti i propisatiobavezu dostave materijala uelektronskom formatu, dok bi ovo "pilotiskustvo" potom trebalo biti uvedeno usisteme izrade propisa na ostalimnivoima vlasti u BiH.

Sekretarijatparlamentarneskup{tine igeneralnisekretarijatVije}aministara




Sva ministarstva i drugeinstitucije koje obavljaju obimnenormativne aktivnosti treba daplaniraju u svojim budètimaodre|ena sredstva zaupo{ljavanje i trening slu`benikaza izradu propisa, kao i odre|enasredstva za aktivnosti koje seplaniraju poduzeti u postupkuizrade propisa.

Svakaustanovazasebno

Svaka vlada(saMinistarstvomfinansija)



Drugeinstitucije



212STRANA



Neophodno je sa uvo|enjemsoftware-a za izradu propisa ielektronskog informacionogsistema, povezati uspostavu webportala za cijelu zemlju (koji bi pomogu}nosti bio baziran naSlu`benom glasniku BiH) koji biomogu}avao puni internet pristuppropisima u elektronskomformatu svih nivoa vlasti u BiH. Utom smislu, treba se osigurati dase tako|er uklju~e svi propisi kojitrenutno nisu dostupni uelektronskom formatu, kao i dase izvr{i ozna~avanje propisa naosnovu jedinstvene kodifikacijepropisa, te da takva kodifikacijazakonodavstva odgovaraorganigramu kodifikacije doma}ihpropisa sa kodifikacijom EUzakonodavstva. Svim pravnicimase treba omogu}iti internetpristup centralnoj elektronskojbazi propisa, koja tako|er trebabiti dostupna i {iroj javnosti.

Slu`beni listBiH sa drugimslu`benimglasilima



Pobolj{anjeodluka oreguliranju

Kako bi se osiguralaodgovaraju}a osnova zaaktivnosti izrade propisa,pravilnici o radu vlasti na svimnivoima trebaju bolje obrazlo`itiproces dono{enja godi{njegplana rada, postavljaju}i jasneminimalne standarde zaobrazlo`enje podno{enjazakonodavnih projekata. Naosnovu toga, pravilnici o radutrebaju zahtjevati da u vrijemepripremanja radnog plana vladeiniciraju konsultacije me|urazli~itim sektorima, {to }epolu~iti koordiniran, realisti~an iprioritiziran regulatorniprogram.


Uredi zazakonodavstvona svimnivoima

Do kraja 2005.LD.13.

Pobolj{anjeprovjereuskla|enosti spropisima

(op}enito)

Postoji o~ita potreba da seutvrde standardne metode ikriteriji provjere kao formalniinstrumenti koji }e osiguratijedinstven pristup u postupkurazmatranja propisa. S tim uvezi, neophodno je sa~initipismena uputstva i formulare nakoji na~in bi se osiguralo da suubudu}e svi nacrti/prijedlozinormativnih akata razmotreni najednostavan i dosljedan na~in upogledu svih dole navedenihprovjera.


Pojedineinstitucijeodgovorne zasprovo|enjeposebneprovjere

U toku dosredine 2007.LD.14.


Drugeinstitucije



213STRANA


Pobolj{anjeprovjereuskla|enosti spropisimanomotehnika istil)

Primjena nomotehni~kih istilisti~kih aspekata "Jedinstvenihpravila za izradu propisa uinstitucijama BiH" trebaju postatiprioritetom i trebaju se aktivnopodràti na dràvnom nivou vlastiu BiH. To bi trebalo obuhvatitiizradu materijala za trening poputprakti~nog priru~nika za pravnikeza izradu propisa koji bidemonstrirao primjenu standardaza izradu propisa u prakti~nimslu~ajevima na ne{to manjedeskriptivan na~in, te na koji na~inpristupiti odre|enim pote{ko}amau postupku izrade propisa. Naosnovu njihove uspje{ne primjenena dràvnom nivou vlasti u BiH,Jedinstvena pravila sli~nogsadràja se o~igledno trebajuusvojiti i od strane drugih nivoavlasti u BiH.

Sekretarijatparlamentarneskup{tineBiH, Ured zazakonodavstvoBiH

Agencija zadràvnuslu`bu (savjetiu pogledumaterijala zaobuku)


Pobolj{anjeprovjereuskla|enosti spropisima (drugepravne provjere)

Kako bi se osigurala punaanaliza nacrta/prijedloga propisau pogledu njihove uskla|enostisa ustavima i pravnimsistemima, potrebno je izvr{itiizmjene i dopune poslovnika oradu vlada na svim nivoima vlastiu BiH kako bi isti sadràvalipunu listu provjera koju bipravnici za izradu propisa trebalipratiti u svom radu (uzodgovaraju}a mi{ljenjaspecijaliziranih institucija,ukoliko je mogu}e). Ovo moèzahtjevati uvo|enje novihprovjera u pogledu krivi~nihsankcija, organizacije organauprave, uzakonskihpostupaka,tamo gdje provo|enje ovihprovjera nije trenutno propisano.


Ustanoveodgovorne zadodatneverifikacije


Pobolj{anjeprovjereuskla|enosti spropisima (EUacquis)

Uzimaju}i u obzir ~injenicu dainstitucije Federacije BiH,Republike Srpske, Br~koDistrikta i kantona, bez ikakvesumnje, ne}e biti sposobne dase same uhvate u ko{tac sakompleksno{}u procesauskla|ivanja njihovogzakonodavstva sa acquiscommunataire, od krucijalne jeva`nosti uspostaviti formalneprocedure za blisku saradnjuizme|u DEI, kao centralnogkoordinacionog tijela, iministarstava i drugih institucijana svim nivoima vlasti u BiH upogledu provo|enja procesauskla|ivanja ne samo novog ve}i postoje}eg zakonodavstva saacquis communataire.

Vlade naFederalnom,kantonalnomnivou, nivouBr~kodistrikta iRepublikeSrpske

Direkcija zaevropskeintegracijeBiH



Drugeinstitucije



214STRANA



Potrebno je da osoblje koje radena izradi propisa sa svih nivoavlasti u BiH, osim treninga ometodologiji uskla|ivanja, budutrenirano i o odre|enim op{timpitanjima pravnog sistema EU,kao i o specifi~nim sadràjimaacquis-a iz njihove uè oblastiodgovornosti.





Postoji evidentna potreba da nesamo dràvne, ve} i entitetskevlasti po~nu osiguravati zna~ajnafinansijska sredstva u svojimbudètima u svrhu prevo|enjaprimarnog i sekundarnogzakonodavstva EU na sva trijezika u slu`benoj upotrebi uBiH.



Od kraja 2005.pa nadaljeLD.19.

Pobolj{anjeprovjereuskla|enosti spropisima(budètskiutjecaj)

S ciljem kako bi se uspostavioadekvatan sistem procjenebudètskog uticaja propisa,neophodno je da ministarstvafinansija na dràvnom i entitetskimnivoima vlasti u BiH slijede primjerUprave prihoda Br~ko Distriktapropisuju}i jasnu metodologiju iobrasce. Pravnici koji rade na izradipropisa kao i slu`benici za finansije uinstitucijama na svim nivoima vlasti,kao i budètski odjeli unutar resorafinansija trebaju pro}i odgovaraju}itrening o njihovoj upotrebi.

Ministarstvofinansija iUpravaprihoda Br~kodistrikta

Sekretarijativlada na svimnivoima


Pobolj{anjeprovjere u~inka(konsultacije)

Kako bi bolje procijenilipotencijalni utjecaj propisa udrugim podru~jima politike,Pravilnik o radu vlada na svimnivoima trebala bi obuhvatitiobavezu po kojoj bi predlaga~trebao distribuirati nacrtregulative svim drugimministarstvima i institucijamaradi komentara, daju}i immogu}nost da svoje komentare

daju uodre|enomroku.


-- Do kraja 2005.LD.21.


Pitanje konsultacija {iromfederalnog sistema je veomava`no, te bi mu institucionalizacijadobro do{la. Konsultantska grupakoju bi ~inili sekretari klju~nihministarstava, {efovi zakonodavnihodjela i sekretari parlamenata(dràvnog, entitetskih i parlamentaBr~ko distrikta) trebala bi sesastati u fazi pripreme godi{njegzakonodavnog plana rada Vije}aministara BiH I u slu~aju pripremeklju~nih dijelova legislative kojaima utjecaja na razli~ite nivoevlasti. Sli~an mehanizam bi trebalouspostaviti unutar FederacijeBosne i Hercegovine.

GeneralnisekretarijatVije}aMinistara,SekretarijatFBiH

Vlade iparlamenti nasvim nivoima



Drugeinstitucije



215STRANA



Da bi osigurali konsultacije izvanopsega interesa koje suindirektno prezentirale javneuprave, tradicija "javne debate"predstavlja polaznu ta~ku alisamo ukoliko je odgovornost zatakav doga|aj preba~ena saparlamenta na vlade, odnosnoako se odvija tokom faze izradeteksta nacrta. Tako|er, svrhatakvih konsultacija bi se trebalafokusirati na mi{ljenja odre|enihnevladinih organizacija iliinteresnih grupa, a ne nami{ljenja op}e javnosti. U tomsmislu, potrebno je ustanovitiminimalne uslove zanajkompleksnije legislativneprojekte koji bi zahtijevaliformalno mi{ljenje najmanjejedne kompetentne nevladineorganizacije.


Ustanove kojese baveizradomnacrta propisa

Po~etkom2006.LD.23.


Premda je pravni sistem na svimnivoima u Bosni i Hercegoviniveoma specifi~an, komparativnirad moè biti relativno jeftinna~in da se identificiraju mogu}egre{ke u strate{kom pristupuregulative. Stoga se predlaè dase u praksi zahtijeva minimalniopravdani komparativni pregled(npr. 3 zemlje EU-a) koji bitrebalo uvesti kao dioobrazloènja u Pravilnik o raduvlada na svim nivoima.




Pobolj{anjeprovjere u~inka(konsultacije)(RIA)

Da bi osigurali detaljnu analizuutjecaja regulative za najva`nijezakone, preporu~uje se dakontrolna lista za obrazloènjebude znatno pro{irena, te daobuhvati ekonomske, socijalne,ekolo{ke i druge utjecaje. [to seti~e svih drugih elemenataobrazloènja, ministarstva idruge relevantne institucije bitrebale sortirati relevantnemetodologije, jer }e one bitiodgovorne za verificiranjerelevantnih izjava predlaga~aputem formalnog mi{ljenja. Nasvim nivoima, sveukupnukoordinaciju AUR-e bi trebalopovjeriti centralnoj politi~kojjedinici relevantne vlade (kao {toje EPPU na dràvnom nivou),koja bi tako|er bila nadle`na zaorganiziranje obuke osoblja(uklju~uju}i i uposlenike koji nisupravnici) jedinice o normativnimposlovima u pojediniminstitucijama.

Vije}eministara BiH;EPPU

BH ustanoveodgovorne zanoveverifikacije

Od sredine2007. panadalje

LD.25.


Drugeinstitucije



216STRANA


Pobolj{anjeprocesadono{enjazakona

S ciljem kako bi se oni kojidonose odluke osigurali sa {topotpunijom informacijom osadràju propisa, poslovnici oradu vlada na svim nivoima vlastiu BiH trebaju seizmijeniti/dopuniti kako bipropisivali obavezu da se uokviru obrazloènja uz svakinacrt propisa dostavlja formalnainformacije o imenima ~lanovaradne grupe kako bi isti moglibiti stavljeni na raspolaganjevladinim iparlamentarnim/skup{tinskimkomisijama kako bi im pomogli,objasnili ili obrazloìli propise na~ijoj pripremi su radili.

Vlade na svimnivoima -- Do kraja 2005.LD.26.

Pobolj{anjeprocesadono{enjazakona

S ciljem kako bi se osiguralo dasu propisi koji su inicirani odstrane parlamentarnih/skup{tinskih poslanikapripremljeni u skladu sastandardima kvaliteta koji susvojstveni cjelokupnom sistemuizrade propisa, potrebno jeuspostaviti jedinicu zanormativne poslove u okviruSekretarijata Parlamentarneskup{tine BiH. Ostaliparlamenti/skup{tine tako|ertrebaju osigurati prisustvoiskusnog osoblja za izradupropisa unutar svojih slu`bi.

Parlamentarna skup{tinaBiH i drugiparlamenti


Do po~etka2006.LD.27.

Bolji pristuppropisima

Kako bi se osigurao potpunpristup sekundarnoj legislative,potrebno je uspostaviti pravnizahtjev kojim se nalaèobjavljivanje odre|enihpodzakonksih akata u slu`benimglasilima. Za sve druge podatke,nadle`ni Zakonodavniured/Pravna slu`na trebala bivoditi registar cjelokupnesekundarne legislative na snaziza svaki nivo vlasti. Ovi registrimoraju biti dostupni javnostiputem on-line baze podatakalegislative, kada se takvauspostavi.


Slu`benaglasila nasvim nivoima



Drugeinstitucije



217STRANA



S ciljem kako bi se razjasniostatus propisa na snazi, odizuzetne je va`nosti da seinstitucije na svim nivoima vlastiu BiH aktivnije uklju~e upripremanje i objavljivanjeslu`benih pre~i{}enih tekstovapropisa. Stoga je preporu~ljivoda se propi{e obaveza da sesvaki propis mora objaviti uformi pre~i{}enog teksta nakon{to je bio izmijenjen, na primjer,po tre}i put.

Individualneustanove nasvim nivoima

Vlade iparlamenti nasvim nivoima

Od sredine2005. panadalje

LD.30.


S ciljem kako bi se osigurao lak{ipristup zakonodavstvu,preporu~ljivo je da sva ministarstva idruge institucije koje obavljajuobimne normativne aktivnostipredvide u svojim bud`etimadovoljna sredstva za objavu zbirkizakonodavstva koje se odnosi nadjelokrug njihove odgovornosti.Tekstovi tih propisa bi, naravno,trebali biti dostupni i puteminterneta.

Individualneustanove nasvim nivoima

--Od sredine2005. panadalje

LD.31.


Pravilnik o unutra{njojorganizaciji i sistematizacijiradnih mjesta SekretarijataDoma naroda Parlamentarneskup{tine BiH se treba izmijenitikako bi predvidio dva dodatnaradna mjesta u Slu`bi zaobjavljivanje Doma narodaspecifi~no za pripremu tekstovapropisa za objavljivanje

Sekretarijatparlamentarneskup{tine BiH

Dom narodaBiH



Drugeinstitucije


4UPRAVNIPOSTUPAK

Pregled upravnih postupaka u organima uprave odn.institucijama javne uprave na nivou dràve BiH, RepublikeSrpske, Br~ko Distrikta i Federacije BiH (uklju~uju}i i uzorkepostupka u kantonima) proveden je u periodu izme|u juna idecembra 2004. godine, od strane Tima za pregled koji su ~inili:

G-din Zarije Seizovi}, koordinator Tima za pregledupravnog postupka - Projekt Evropske komisije, Sistemskipregled javne uprave u BiH.

G-din Gorazd Trpin, profesor upravnog prava - Pravnifakultet, Univerzitet u Ljubljani;

G-din Sr|an Arnaut, {ef kabineta ministra - Ministarstvocivilnih poslova Bosne i Hercegovine;

G-din Omer Tabak, upravni inspektor - Ministarstvo pravdeFederacije Bosne i Hercegovine;

G-din Svetozar Petrovi}, upravni inspektor - Ministarstvoza upravu i lokalnu samoupravu Republike Srpske;

Iako sadràj izvje{taja generalno odraàva mi{ljenje svihuklju~enih u pregled, u "spornim" slu~ajevima je primjenjenopravilo demokratske ve}ine. Zbog toga vi|enje pojedinih pitanjamo`da ponekada ne odgovara u potpunosti uvjerenjima svakog~lana tima ponaosob.


221STRANA

4 . U P R A V N I P O S T U P A K

SADR@AJ

1. OPŠTA OBILJE@JA SISTEMA 222

1.1. POLITIKA I REGULATIVA 222

1.1.1.Pravni okvir op{teg postupka 223

1.1.1.1. Ujedinjavanje op{tih upravnih postupaka 223

1.1.1.2. Regulisanje minimalnih procesnih standarda 225

1.1.2. Uticaj materijalno-pravnih propisa 226

1.1.2.1. Ograni~eno kori{tenje posebnih postupaka 227

1.1.2.2. Uvo|enje mjera pojednostavljenja 227

1.2. ORGANIZACIJA I RESURSI 228

1.2.1. Organizacija 228

1.2.1.1. Uloga perifernih jedinica

1.2.1.2. Uloga centralnih jedinica

1.2.2. Ljudski resursi 231

1.2.2.1. Personal koji odlu~uje u upravnom postupku 231

1.2.2.2. Profil i kvalifikacije personala 232

2. POSEBNE FUNKCIJE SISTEMA 234

2.1. ODLUÎVANJE U UPRAVNIM STVARIMA 234

2.1.1. Komunikacija sa strankama 234

2.1.1.1. Sistem dostave 234

2.1.1.2. Pristup dokumentima predmeta 236

2.1.2. Prikupljanje elemenata za odlu~ivanje 236

2.1.2.1. Poseban ispitni postupak 237

2.1.2.2. Skra}eni postupak 237

2.1.3. Dono{enje odluka u upravnom postupku 238

2.1.3.1. Sadràj, forma i pravovremenost donesenih odluka 238

2.1.3.2. Problem "{utnje uprave" 239

2.2. KONTROLA UPRAVNOG ODLUÎVANJA 240

2.2.1. @albeni postupak 240

2.2.1.1. Dono{enje meritorne drugostepene odluke 241

2.2.1.2. Ograni~enje àlbenih nivoa i àlbenih osnova 242

2.2.2. Interna kontrola 242

2.2.2.1. Pra}enje prakse upravnog odlu~ivanja 242

2.2.2.2. Utvr|ivanje disciplinske odgovornosti 243

2.2.3. Upravna inspekcija 244

2.2.3.1. Ovla{tenje inspektora 244

2.2.3.2. Organizacija 246

2.2.3.2. Inspekcijski postupak 247

2.2.4. Eksterna kontrola od strane Ombudsmena 249

Upravni postupak je, bez svake sumnje, glavna zajedni~ka karakteristika odnosa javne uprave premagra|anima i poslovnim subjektima: ona uklju~juje veoma {iroku lepezu ìvotnih situacija, odregistracije ro|enja i dobivanja dozvole za gradnju ku}e, preko registrovanja privredne djelatnosti, itd.U najop{tijem smislu, ona uklju~uje skup pravno regulisanih pravila i kriterija koje organi upravekoriste prilikom odlu~ivanja u predmetima koji se odnose na prava i na zakonu zasnovane interesefizi~kih i pravnih lica. U tom smislu, sistem upravnog postupka odre|uje na~in na koji }e vladaimplementirati svoju generalnu politiku i implementirati je u konkretnom slu~aju.

Ovako velik uticaj ~ini malo iznena|uju}om ~injenicu da je upravni postupak predmet brige postupakaevropskih integracija. înjenica da pravo EU ne uklju~juje svoje implementacione strukture nego seo~ekuje njegova primjena od strane organa uprave dràva ~lanica, ~ini upravni postupak vrlo va`nim.Op{ti pristup upravi je svakako nezaobilazan; dràve ~lanice imaju razli~ite pravne sisteme (neke ~aki nemaju kodifikaciju u oblasti upravnog prava i postupka); zato je praksa Evropskog suda pravderazvila mimimum korespondentnih standarda, uklju~uju}i principe ne-diskriminacije iproporcionalnosti, prava stranke da se o~ituje (bude saslu{ana) u postupku, prava da budeobavije{tavana o toku postupka i da uìva pravnu pomo} kao i du`nost organa uprave da za svojuodluku izrade adekvatno obrazloènje kao i du`nost da navedu pravna sredstva koja nezadovoljnojstranci stoje na raspolaganju za pobijanje konkretne odluke u postupku pred nadle`nim organom.

Ve}ina od gore navedenih stvari zahtijeva ne vi{e od prihvatanja standarda koji su ve} izgra|eni premaEvropskoj konvenciji o za{titi ljudskih prava i osnovnih sloboda i koje je Komitet ministara SavjetaEvrope (~iji je BiH ~lan) izrazio u setu posebnih dokumenata (npr. Rezolucija br. 31 iz 1977. godine oza{titu gra|anina u odnosu na akte javne uprave: br. 2 iz 1980. godine koja se odnosi na vr{enjediskrecionih ovla{tenja organa uprave; br. 19 iz 1981. godine o pristupu informacijama koje posjedujuorgani uprave; br. 16 iz 1987. godine o aupravnim postupcima u kojima u~estvuje veliki broj stranaka;br. 17. iz 1997. godine o lokalnim javnim servisima i pravima korisnika njihovih usluga, br. 16. iz 2003.godine o izvr{avanju upravnih i sudskih odluka u oblasti upravnog prava ili br. 20 iz 2004. godine osudskoj kontroli upravnog akta).

Primjena ovih principa nalazi se u osnovi onoga {to se ~esto naziva "zajedni~kim evropskim upravnimprostornom", ~iji su temelji zahtjevi za pravnom sigurnosti, otvorenosti i transparentnosti,odgovornosti i djelotvornosti.

Praksa dono{enja odluka na razli~itim nivoima administrativno/teritorijano/politi~ke organizacije u BiH supotencijalno blizu ovih evropskih standarda, ali su jo{ uvijek potrebna brojna pobolj{anja kako bi BiH, uoblasti upravnog odlu~ivanja, dostigla punu saglasnost sa standardima Evropske Unije. Dok se njenapravna tradicija oslanja na dobro razvijeni procesni Zakon o upravnom posupku na svim nivoima koji trebaosigurati pravnu sigurnost i visok stepen javnosti postupka u kojem stranke mogu intervensiati na razli~itena~ine, sada{nja manifestacija ove tradicije ~esto je limitirana lo{om organizacijom i resursima, {to imaneizbjeàn uticaj na odgovornost i kontrolu. Ve}ina potrebnih pobolj{anja se treba usredsrediti naorijentisanost krajnjoj svrsi i ekonomi~noj djelotvornosti. Tradicionalno izgra|en kao za{titnik pojedinca odarbitrernosti vlasti, postupak upravnog odlu~ivanja je ~esto veoma kompleksan i rezultira nametanjemnepotrebnih tereta stranci ~iji interes bi trebalo za{tititi u postupku. Pove}anje osposobljenosti i smanjenjeprezentacije nepotrebnih dokumenata u postupku su dva najve}a izazova sa kojima }e se javna uprava (atime i upravno odlu~ivanje) susretati u godinama koje dolaze.

1.2. POLITIKA I REGULATIVA

Postojanje op{te politike koja ~ini osnov upravnog odlu~ivanja nije op{ta karakteristika javne uprave ucijeloj BiH, a takva ideja moè ponekad ~ak biti shva}ena kao, u najmanju ruku, "neobi~na". Na upravnipostupak se obi~no gleda kao na klju~no pitanje, dok je briga za osiguranje zakonitosti djelovanja


222STRANA 1. OPŠTA OBILJE@JA SISTEMA


uprave rijetko uklju~ivala rezmatranje kvaliteta uslugakoje uprava pruà gra|anima. Svakako, kako je glavnicilj postupka za{tititi prava i na zakonu zasnovaneinterese stranaka, zakoni (legislativa) su veoma va`ni.Legislativa okriva cijeli sistem aktivnosti organauprave, uklju~uju}i dono{enje odluka u konkretnimstvarima. Me|utim, dosada{nje iskustvo upu}uje na~injenicu da ~isti legalisti~ki pristup moè, u stvari,rezultirati u preprekama za osiguranje kvalitetnihusluga i ugroziti dobre odnose koji postoje izme|ujavne uprave s jedne i stranaka i privrednih subjekatas druge strane.

Kako su upravni postupci samo sredi{te odnosaizme|u javne uprave i javnosti kojoj ona treba dabude na usluzi, nije iznena|ju}e da javna upravauklju~uje narastaju}i strategijski pristup upravnomodlu~ivanju kako u novoprimljenim tako i udràvama koje su ~lanice EU od ranije. Bilo bipoèljno da svi nivou vlasti u BiH sa~ine dokumento svojoj tradiciji pruànja usluga gra|anstvu, {to bibila osnova za rafiniranje prakse odlu~ivanja uupravnim stvarima, koja bi trebala vi{e bitiokrenuta klijentima (gra|anima). Neki odelemenata mogu}e strategije su navedeni u ovomizvje{taju i mogu posluìti kao osnova za diskusiju,koordinirano usvajanje i njenu implementaciju narazli~itim nivoima vlasti u BiH.

Predlaè se da, na osnovu ovog izvje{taja i drugih relevantnih sugestija stru~njaka, vladeBiH, FBiH, RS i BD formiraju zajedni~ku komisiju koja bi usvojila program za pobolj{anjekvaliteta upravnog odlu~ivanja, uklju~uju}i legislativne, organizacione, informati~ke imjere osposobljavanja. O glavnim karakteristikama ovog programa postigla bi sesaglasnost na svim nivoima vlasti i sa njima bi bile upoznati razli~iti organi uprave dok bidodatne mjere svakako mogle biti implementirane od strane individualnih organa upraveili upravnih organizacija.

1.2.1. Pravni okvir op{teg postupka

Centralni atribut upravnog odlu~ivanja u sistemu javne uprave u BiH je op{ti Zakon koji reguli{eupravni postupak. Osim {to je on standardizovani "vodi~" za slu`bena lica koja vode upravni postupak,ZUP je glavni instrument promocije pravne sigurnosti u odnosima javne uprave odn. organa uprave ijavnosti na svim nivoima. Dok stvarna nadle`nost moè biti zna~ajno razli~ita, faze postupka, rokovi ikriteriji odlu~ivanja uvijek prate slovo i duh ZUP. Svaki nivo vlasti u BiH je donio svoj Zakon koji reguli{eupravni postupak. Tako su na snazi Zakon o upravnom postupku Bosne i Hercegovine (Slu`beni glasnikBosne i Hercegovine br. 29/02 i 12/04); Zakon o upravnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine(Slu`bene novine Federacije Bosne i Hercegovine br. 2/98; and 48/99); Zakon o op{tem upravnompostupku Republike Srpske (Slu`beni glasnik Republike Srpske br. 13/02) i Zakon o upravnompostupku Br~ko Distrikta Bosne i Hercegovine (Slu`beni glasnik Br~ko Distrikta Bosne i Hercegovinebr. 8/02).


223STRANA

Strategija pobolj{avanja odlu~ivanja uupravnim stvarima

Poslije nekoliko pilot reformi, Vlada RepublikeSlovenije je 2001. godine, formirala me|u-departmansku Komisiju za otklanjanjeadministrativnih barijera, koja je radila naprogramima pobolj{anja javnih servisasmanjenjem birokratskog tereta za gra|ane iprivredne subjekte. Ta strategija jeobuhvatala:

pove}anu primjenu IT na procese unutaradministracije, uklju~uju~i kancelarijskoposlovanje i razmjenu informacijaizme|u organa uprave; tako|e,posljednja reforma ZUP omogu}uje punuprimjenu elektronskih transakcijaizme|u organa i stranaka;

evidenciju posebnih postupaka kako bi seredukovala i unifikovala primjenapostupaka; tako|e sistemska primjenamjera pojednostavljenja glavnihpostupaka koji su regulisanimaterijalnim propisima (npr. mogu}nostida gra|anima i privrednim subjektimabudu pruène sve usluge na jednommjestu (one-stop shop)

izdavanje certifikata i stru~noosposobljavanje presonala u klju~nimoblastima upravnog odlu~ivanja. Tako|eprimjena modela kontrole kvaliteta (npr.ISO CAF) na interne poslovne postupke iposebno odnose sa strankama.


1.2.1.1. Ujedinjavanje op{tih upravnih postupaka

Ova ~etiri zakona su vrlo sli~na i niti jedan od njih ne predstavlja radikalno odstupanje od tradicije kojadatira unazad od zakona SFRJ iz 1956. godine, koji je zasnovan na odredbama Zakona o op{temupravnom postupku Kraljevine Jugoslavije iz 1930. godine, a koji opet predstavlja Zzkon koji je sa~injenna osnovu austrijskog Zakona o op{tem upravnom postupku iz 1925. godine. Ipak ~etiri zakona koji suna snazi u BiH nisu identi~na: kao {to se ~esto de{ava u ovakvim slu~ajevima, zakonodavci razli~itihnivoa vlasti u BiH su uveli nekoliko novina koje variraju od jednog nivoa vlasti do drugog. Zbog toga,uprkos {to izgledaju isti u mnogo askpekata, ~etiri zakono su, ipak, na neki na~in, razli~ita. Ostavljaju}ipo strani zna~ajan broj tekstualnih varijacija (koje mogu, u krajnjoj liniji, voditi do razli~itih tuma~enja),sankcije koje se mogu izre}i odgovornim slu`benim licima su, u pojedinim slu~ajevima, npr. u Br~koDistriktu deset puta ve}e nego u entitetima. Sem toga, ZUP BiH, ZUP FBiH i ZUP BD predvi|ajunov~ane kazne za slu~aj povrede postupka, dok ZOUP RS ne sadrì takve odredbe. Odredbe o jezicimau slu`benoj upotrebi su razli~ite i one, kona~no, u nekim od navedenih procesnih zakona, pripisujuobavezu organa uprave da provode postupke interne kontrole postupanja i provode obuku slu`benihlica koja vode postupak, dok u drugim to nije slu~aj.

Iako relativno male, razlike izme|u ova ~etiri procesna zakona neizostavno proizvode varijacije ustandardima za{tite koja se priznaje strankama na razli~itim nivoima vlasti, {to zauzvratproblematizuje aspekt ljudskih prava propisan Evropskom konvecijom za za{titu ljudskih prava iosnovnih sloboda (procesna garancija koja - kao {to to predvi|a ZUP BiH u ~lanu 5. - koja se upotpunosti primjenjuje u oblasti odlu~ivanja u upravnim stvarima. Razlike u ZUP-ovima tako|e postajuproblemati~ne kada se uzme u obzir administrativno-teritorijalno-politi~ka organizaije FBiH. Ustavno-pravna karakteristika dràvnog ustava pokazuje tendeciju mogu}nosti sporazuma o prenosunadle`nosti sa entitetskog na dràvni nivo. Sa ovakvom mogu}no{}u, javlja se neobi~an situacija kojukarakteri{e asimetri~na lokacija prvostepenih i drugostepenih organa, {to rezultira u tome da se cijelipostupak vodi kroz nivoe vlasti u BiH. Ovakvi primjeri se mogu na}i u Zakonu o vazduhoplovstvu BiHprema kojem Direktorat za civilnu avijacijuodlu~uje po àlbama koje su donesene odstrane resornih entitetskih organa uprave.U materiji koja je originerno data unadle`nost kantonima, sli~an primjer semoè na}i kod izdavanja li~nihdokumenata, {to se sada revidira u okvirupaketa CIPS-a - postupak koji vodi dodono{enja kona~nog upravnog akta ~ijedono{enje se "proteè" kroz tri nivoa vlasti,koji ~ine tri zasebne instance upravnogodlu~ivanja. Iako potpuno atipi~na, ovakvarje{enja su karakteristika ustavno-pravnogkrajolika koja }e se prije dalje razvijati negoi{~eznuti. Na primjer, o oblasti javnihnabavki,u kojoj se primjenjuje postupakkoji je konceptualno blizak upravnompostupku, novi zakon koji je, na nivou BiHdonesen 2004. godine, smje{taprvostepeno odlu~ivanje u organ kojiprovodi tendersku proceduru, dok àlbenipostupak centralizuje u okviru jednogorgana na dràvnom nivou. Ovakvesituacije jasno ra|aju pitanja koji od ZUP-


224STRANA


ZUP u dràvama ~lanicama EU sa federalnomstrukturom

U Austriji, postoji samo jedan ZUP, koji je doniodràvni nivo vlasti (Bund), ~ija je posljednja verzijanastala 1991. godine. Prema ovom zakonu organiuprave federalnih jedinica (Länder) - primjenjujuovaj zakon kada odlu~uju u upravnim stvarima. Ovobez obzira na ~injenicu da li materijalno-pravnipropis donesen na nivou federalne jedinice ili ga jedonio federalni Parlament.

U Njema~koj je situacija druga~ija: prije nego{to su postale dio nove federalne dràve, neke odfederalnih jedinica (Länder) su imale svoj vlastitiZUP, koji je bio modeliran prema Austrijeskomkonceptu. U tom kontekstu, usvojeno jekompleksno rje{enje, koje je prinudilo slu`benalica Länder-a da poznaju i primjenjuju procesnezakone federalnih jedinica ali i federalne (Bund)zakone. Ovi posljednji naro~ito se primjenjujuako se radi o (1) aktivnostima Bunda ili onima zakoje je ovla{tenje dao Bund; (2), aktivnostimaLänder-a koje se poduzimaju radi primjenefederalnih zakona u isklju~ivoj i zajedni~kojnadle`nosti Bund-a; i (3) aktivnostima lokalnihvlasti pod supervizijom Länder-a, prilikomizvr{avanja federalnih propisa. Doseg (obim)primjene je prili~no velik, posebno kada se uzmeu obzir progresivna ekspanzija aktivnosti Bund-au ovlastima "zajedni~ke" nadle`nosti.

ova treba biti primjenjivan i kako garantovati i osigurati jednaku za{titu stranaka u postupku.

Mogu}e solucije se mogu izvesti iz prakse drugih federalnih dràva: ili ZUP na dràvnom nivou treba diktiratiuslove svoje primjene od strane odrgana uprave entiteta i njihovih uìh administrativno-teritorijalnih jedinica(u kom slu~aju bi slu`bena lica trebala biti upoznata sa razlikama u upravnim postupcima) ili, {to jejednostavnije, razli~iti ZUP-ovi trebaju biti zamijenjeni jednim ZUP-om donesenim na nivou dràve. Drugasolucija je, u stvari, ona koja je postojala u SFRJ u kojoj je ZUP, kao i svi procesni zakoni, bio donesen nasaveznom nivou i bio primjenjivan u svakoj republici u sastavu savezne dràve (svaka sa svojom zasebnom"upravnom ma{inerijom", uklju~uju}i upravni inspektorat). Vrijedi zapaziti da je prvi "novi" ZUP (donesen uFBIH, 1998. godine), pratio ovaj model: do danas, kantoni nemaju izvornu nadle`nost u ovoj oblasti, {to jeprednost, kada se uzme u obzir da je, u mnogim slu~ajevima nadle`nos podijeljena izme|u federalnih ikantonalnih organa. Svakako, treba znati da bi jedinstveni ZUP mogao imati implikacije za pravosu|e, jer bisud BiH djelovao kao "Vrhovni sud" za one sporove koji se pojavljuju na svim nivoima vlasti, olak{avaju}i timeusagla{avanje razli~itih tuma~enja entitetskih sudova nièg nivoa u upravnim sporovima. To bi, nadalje,moglo iziskivati dono{enje jedinstvenog Zakona o upravnim sporovima na nivou BiH te stavljanje van snagekorespondentnih entitetskih zakona.

Predlaè se da razli~iti nivoi vlasti u BiH, koji sada donose odluke u upravnom postupkuprimjenjuju}i ~etiri razli~ita procesna zakona, razmotre dono{enja jedinstvenog Zakonao op{tem upravnom postupku na nivou BiH, koji bi predstavljao pobolj{anu verzijupostoje}ih zakonskih tekstova. Kada jednom to bude ura|eno, svaki sistem bi mogaoimati svoje sisteme implementacije (uklju~uju}i i odvojene inspektorate), podlo`ne jedinozajedni~koj kooordinaciji o kojoj je bilo rije~i gore.

1.2.1.2. Regulisanje minimalnih procesnih standarda

Upravno odlu~ivanje je ssstem koji je, u stvari, ni{ta drugo nego odlu~ivanje u konkretnim upravnim stvarima- no, ova definicija je daleko od potpuno jasne. Tokom pregleda, Tim za pregled je primijetio da je veliki brojinstitucija imao pote{ko}a pri odre|ivanju da li postupci koje oni vode spadaju u "upravni postupak" u smisluprimjene op{teg procesnog zakona koji reguli{e predmetnu materiju. Ve}ina je, me|utim, navela daselektivno primjenjuje pojedina~ne dijelove(aspekte) procesnog zakona po principu analogije,tvrde}i da relevantna materija spada u navedenudefiniciju, u najmanju ruku, djelimi~no.

Stari Zakon SFRJ, pravni sljednik austrijskogZUP iz 1925. godine, primjenjivan je uslu~ajevima kada su dràvni organi trebalipravilno izbalansirati javni interes i prava i nazakonu zasnovane interese fizi~kih i pravnih lica.Kako je taj model bio zamijenjen ZUP-om nasvim nivoima BiH, dva prodru~ja su ostalapotencijalno "nepokrivena": to su prava stranakau odnosu na pruàoce usluga (uklju~uju~i {kole,bolnice, komore, itd.) kao i situacije koje nepotpadaju pod situacije balansa javnog iindividualnog prava i interesa pomenutog gore.

Ove pravne stvari nisu upravne stvari u klasi~nomsmislu, iako se mogu uklju~iti u {iru kategorijuposlova javnog sektora koji uklju~uju i privatnestranke. U tom smislu, postupak koji "vodi", npr.


225STRANA


Minimalni zahtjevi za upravno odlu~ivanje

U Sloveniji, problem je razmatran u odnosuna pruàoce usluga ({kole, bolnice, itd.).^lan 3. ZUP pro{iruje primjenu cijelogzakona na slijede}e slu~ajeve: odnosizme|u pojedinaca i pruàoca usluga je istikao i izme|u javne uprave i pojedinaca.Me|utim, iako opravdano u teorijskomsmislu, ovakvo rje{enje prouzrokuje velikenevolje jer je primjenu pojedinih odredabaZUP te{ko zamisliti u svim tim slu~ajevima,{to ra|a diskusiju od potrebi normiranjaminimalnih procesnih zahtjeva za upravnoodlu~ivanje.

Razli~ite pravne tradicije su rije{ileproblem: u Finskoj, na primjer, novi zakonkoji reguli{e upravni postupak iz 2003.godine se primjenjuje ne samo na klasi~noupravno odlu~ivanje nego tako|e i nauop{tenije osnovne principe "dobre"upravno-pravne aktivnosti. Katalogsubjekata na koje se ovi principiprimjenjuju je veoma velik i uklju~uje svaslu`bena lica kao i pravna lica privatnogprava koja vr{e ovla{tenja u javnoj sferi.

u~itelj u {koli kada ocjenjuje ispit, ti~e se prava i interesa pojedinca koji treba smatrati takvim da se u njemumora obezbijediti za{tita prava i interesa stranke - svakako ne u proceduralno kompleksnoj formi kakvupropisuje ZUP. Sli~na situacija se moè pojaviti u slu~aju kada se donose odluke koje donose organi vlasti nevode}i ra~una o balnsiranju javnog i privatnog interesa. Npr., jednostavni akti raspolaganja javnim sredstvima,koj uklju~uju primjenu materijalne i finansijske pomo}i strankama bez odgovaraju}eg i jasnog pravnogosnova (tipi~an ovakav slu~aj je dodjela odn. distribucija gra|evinskog materijala povratnicima). O~igledno je,dakle, da se neki osnovni procesni principi trebaju slijediti, iako to ne zna~i primjenu kompletnog postupkapropisanog ZUP-om, uklju~uju}i npr. pravo na àlbu ili sudsku kontrolu upravnog akta.

U ovakvim situacijama, prije nego {to se pribjegne selektivnoj primjeni odredaba ZUP-a nadiskutabilne slu~ajeve, bilo bi korisno identifikovati minimalne procesne zahtjeve koji bi se mogliprimijeniti na odlu~ivanje posredstvom javnih ovla{}enja. Ovakvo rje{enje bi moglo da budepredvi|eno posebnim zakonom ili, na osnovu postoje}e prakse analogne primjene, moglo bi bitiugra|eno u ZUP u obliku op{tih principa za upravno odlu~ivanje - manji set odredba za {iruprimjenu u praksi umjesto primjene cijelog postupka kako je propisan ZUP-om.

1.2.2. Uticaj materijalno-pravnih propisa

Procesno-pravni institute koji se primjenjuju u postupku dono{enja odluka u konkretnoj stvari nikada nisuograni~eni op{tim procesnim zakonom: posebna odgovornost organa uprave za upravno odlu~ivanje je uvijekpropisana u materijalno-pravom propisu koji reguli{e upravnu stvar u kojoj nadle`ni organ uprave odlu~uje.Ovaj propis moè sadràti ovla{}enje da se donose razli~ite vrste odluka, uklju~uju}i takve kojima se priznajuprava, name}u tereti i obaveze, kao i takve kao {to su npr. vr{enje uvi|aja na licu mjesta (utvr|ivanje~injeni~nog stanja, davanje preporuka itd). U svakom slu~aju ovla{tenje bi trebalo da bude propisanozakonom kojim se defini{u materija i glavni kriteriji koje treba po{tovati.

Tokom pregleda, evidentiran je hroni~an problem slu`benih lica da sastave listu svih ovla{tenja organa upravekoje su mu povjerene materijalno-pravnim propisom. Ovaj nedostatak je o~igledna konsekvenca otsustva"centralnog tijela" za analizu upravnog odlu~ivanja razli~itih sektora i jedinica, a u okviru ve}ih organa uprave.Naàlost, situacija nije bolja ni kada se na problem gleda iz perspective Ministarstva pravde, uprave ili drugihrelevantnih centralnih inistitucija.

Aùrirana lista ovla{}enja, koja sadrì razli~ite postupke kojise vode u javnoj upravi, ne postoji listing.

Ovakav document bio bi neophodan ne samo za optimalnuraspodjelu novih ovla{tenja nego i za vr{enje postoje}ihovla{tenja. U nekim slu~ajevima su dva postupka povezana injihovo objedinjavanje ili bolja koordinacija bi mogla pove}atiefikasnost u radu uprave i smanjiti optere}enje strana(ka) upostupku. Šta vi{e, jedno precizno definisanje ovla{tenja je uslovza efikasno funkcionisanje upravne inspekcije, koja je glavnimehanizam pomo}u kojeg se ostvaruju principi odgovornostislu`benka nadle`nih za dono{enje odluka na osnovu ZUP-a.

Na svakom nivou vlasti, centralna institucije zaduèna za upravni postupak (Ministarstvopravde, Ministarstvo uprave i lokalne samouprave, itd.), zatraì}e od svih organa uprave dasa~init listu svih svojih ovla{tenja (ovla{tenja za odlu~ivanje u konkretnim upravnim stvarima)koja su im povjerena materijalnim zakonima. Aùriranu listu bi, povremeno, trebalo dostavljaticentralnoj instituciji, koja bi vodila registar postupaka sve u svrhu lak{e i optimalne raspodjeleovla{tenja i pripremanja prijedloga za pojednostavljenje i koordinaciju.


226STRANA


Centralni registar postupaka

U Sloveniji, formiranje centralnogregistra (evidencije) postupaka po~elo jeod strane Sektora za upravni postupak, e-upravu, i uklanjanje administrativnihprepreka u 2001. godini. To nije bilakomplikovana aktivnost i bazirala se najednostavnom upitniku koji je trebaopopuniti svaki organ uprave. Danas,Registar je va`no sredstvo za svakodnevnirad i stalne napore da se promovi{e iimplementira mjere pojednostavljenja(tzv. administrativna simplifikacija).

1.2.2.1. Ograni~eno kori{tenje posebnih postupaka

Jedan od razloga zbog kojeg bi trebalo imati uvida u ovla{tenja organa uprave za odlu~ivanje uupravnom postupku je smanjenje kori{tenja "posebnih postupaka", odn. postupaka u kojima jematerijalno-pravni propis - kao lex specialis - uveo odstupanje od op{teg pravila. Sam izbor da seisa~ini kodifikovan op{ti postupak pretpostavlja da se èljelo kontrolisati i ograni~iti broj ovih posebnihpostupaka. Ovo je jo{ va`nije kada se zna da dràva prolazi kroz period pove}ane legslativne aktivnosti:post-ratna tranzicija za posljedicu je imala dono{enje velikog broja zakona koji su ili pripremani ukratkom vremenskom periodu, ~esto od strane nedovoljno iskusnih doma}ih obra|iva~a propisa ilistranih stru~njaka koji nisu poznavali zahtjevu i strukturu ZUP. Gledaju}i unaprijed, procesusagla{avanja sa pravom EU tako|e }e zahtijevati velike zakonodavne napore i aktivnosti, u okvirukojih bi princip jednog op{tog postupka trebao biti branjen {to je vi{e mogu}e.

Pregled je ukazao na ~injenicu da su izuzeci dovoljno brojni da bi se postavilo pitanje ko bi bio zaduènda drì ove aktivnosti pod kontrolom i kako bi to slu`beno lice ili institucije (organ uprave) izvr{avalotaj zadatak, iako ipak trenutno ti izuzeci nisu ekstremni. Prije svega, postoji nekoliko slu~ajeva (nadatise ne i mnogo vi{e njih), u kojima su odstupanja od ZUP-a regulisana ne zakonom usvojenim od straneparlamenta nego, jednostavno, podzakonskim pravnim aktima - koji postavljaju pitanje legalitetaprovedenog postupka dono{enja takvog jednog akta. Na primjer, Ministarstvo komunikacija itransporta Bosne i Hercegovine, izdalo je podzakonske pravne akte radi primjene Zakona ome|unarodnom i me|uentitetskom drumskom prevozu (Slu`beni glasnik BiH br. 1/02) koji propisujerok od 8 dana za podno{enje àlbe na prvostepenu odluku - Pravilnik o na~inu i postupku uskla|ivanjai registrovanja redova vo`nje me|unarodnih autobuskih linija, Pravilnik o na~inu i postupkuuskla|ivanja i registrovanja redova vo`nje me|uentitetskih autobuskih linija i Pravilnik o kriterijima,postupku i na~inu raspodjele stranih dozvola za prijevoz tereta doma}im prevoznicima (sva triobjavljena u Slu`benom glasniku BiH br. 9/02). Mogu}e je da ~ak i ispravno i zakonito uvedeni elementispecijalnosti budu u koliziji sa osnovnim principima ZUP-a, od kojeg, u pravilu, ne i trebalo bitiodstupanja: ovo je slu~aj sa paketom zakona donesenih na dràvnom nivou koji se odnose na li~nedokumente (Zakon o jedinstvenom mati~nom broju dràvljana Bosne i Hercegovine; Zakon oprebivali{tu i boravi{tu dràvljana Bosne i Hercegovine i Zakon o li~nim kartama dràvljana Bosne iHercegovine (sva tri su objavljena u Slu`benom glasniku BiH br. 32/01), gdje je nezakonito odgo|enopravo stranaka na sudsku za{titu inauguracijom ~udnog tre}este~enog postupka.

ê{}a je situacija, da pitanje koje se javlja prilikom uvo|enja elemenata specijalnosti (ve}inom rokova) nijepitanje legaliteta nego oportuniteta. Na primjer, prema odredbama Zakonoa o komunikacijama (Slu`beniglasnik BiH, br. 31/03), Regulatorna agencija za komunikacije (RAK) primjenjuje ZUP-u osim ako nijedruga~ije propisano Zakonom o komunikacijama. Me|utim, spmenutim Zakonom je propisano da "Agencijaizdaje dozvolu u roku od dva mjeseca. U slu~ajevima u kojima treba primijeniti postupak utvr|ivanjakonkurentnosti ili selektivnosti na osnovu pore|enja, Agencija moè produìti period potreban za procjenuzahtjeva do ~etiri mjeseca kako bi osigurala da postupak obavi na pravi~an, razuman, otvoren,nediskriminatoran i transparentan na~in za sve zainteresovane strane". Ovakvi rokovi su dvostruko duì odonih pripisanih ZUP-om). U RS Zakon o poreskoj upravi (Slu`beni glasnik RS br. 51/01) propisuje da odlukaprvostepenog poreskog organa o naplati poreza od imovine mora biti izvr{ena u roku od tri dana od danakada je odluka donesena. U drugom primjeru iz Zakona o Agencijama za za{titu ljudi i imovine (Slu`benenovine Federacije BiH br. 50/02), tako|e je predvi|en kra}i rok za izjavljivanje redovnog pravnog lijeka (àlbe)Federalnom ministarstvu unutra{njih poslova, a protiv odluke Ministarstva unutra{njih poslove kantonakojom se odbija molba za obuku. Suo~avaju}i se sa ovim slu~ajevima, sistemati~an pregled i lista ovla{tenjaza dono{enje odluka u upravnom postupku ponudila bi mogu}nosti kontrole i mogu}eg smanjenja stepenaodstupanja od pravila op{teg upravnog postupka propisanih ZUP-om. Stavljanje posebnih postupaka podkontrolu pove}ava stepen pravne sigurnosti u o~ima stranaka i olak{ava koordinativnu funkciju vlade nadrazli~itim oblicima postupaka.


227STRANA


Nakon uspostavljanja registra postupaka, svaka nadle`na centralna institucije bi trebala,u saradnji sa relevantnim organima uprave, izvr{iti uvid u postoje}e aran`mane kako biutvrdila da li je neki od elemenata specijalnosti eventualno neopravdano uveden.Ubudu}e bi trebalo provoditi standardne provjere prilikom izrade propisa od strane istihovih institucija, koje bi dale mi{ljenje o elementima specijalnosti, kao i o mogu}immjerama pojednostavljenja unutar novih zakona koje predlaè vlada.

1.2.2.2. Uvo|enje mjera pojednostavljenja

Drugi razlog za sistemati~nu analizu i sastavljanje liste ovla{tenja za odlu~ivanje u upravnom postupkustoji u vezi sa mogu}no{}u procesno-pravnih instituta koji su uvedeni materijalno-pravnih propisom.

Dok sveobuhvatan pregled relevantnih tehnikapojednostavljenja postupka ostaje izvan doma{aja ovakvogjednog izvje{taja, treba ista}i da neke od tih tehnika nisupotpuno nepoznate u BiH, posebno na niìm nivoima vlasti(op{tine, kantoni). To je slu~aj sa tzv. "one-stop-shops",odn. organizaciono-pravnim rje{enjima koja omogu}ujustranici da kompletira (ispuni) sve formalnosti koje suneophodne za odre|enu uslugu koju joj treba pruìtiuprava (npr. registracija privredne djelatnosti) na jednommjestu, ~ak i kada je za to potrebno u~e{}e vi{e organauprave. Ova iskustva su najinteresantnija iz aspektaupravnog postupka a tako|e trebaju biti prou~ena kaoinspirativna rje{enja za vi{e nivoe vlasti.

Druga vrsta mjera koje se odnose na pojednostavljenje primjenjuju se na lokalnim, op{tinskim nivoimau BiH, a to je ISO certifikat za poslovne prakse organa uprave. ISO standardi predstavljaju modelmenad`menta koji je okrenut stranci, korisniku usluge (client-oriented services); primjena ovihstandarda mogla bi doprinijeti olak{anju poloàja stranaka u upravnom postupku.


Sada bi bilo potrebno pogledati organe uprave i osoblje koje primjenjuje pravila upravnog postupka uupravnom rje{avanju. Pristup ovom segmentu }e biti jednak onome iz ranijih dijelova ovog izvje{taja iobuhvati~e razmatranje postoje}e situacije i predloge za pobolj{anje.

1.1.1. Organizacija

Organizaciona shema upravnog odlu~ivanja na razli~itim nivoima vlasti u BiH odgovara, sa izuzetkomBr~ko Distrikta, istom osnovnom modelu. To je vrlo jednostavan sistem, sa, su{tinski dvije vrsteorgana: pojedina~na institucije (organ uprave, koji treba odlu~iti u konkretnoj upravnoj stvari u prvomstepenu ili po izjavljenoj àlbi) i upravni inspektori (koji trebaju osigurati da upravno odlu~ivanjeodgovara standardima i kriterijima koje postavlja zakon). U najve}em dijelu, veza izme|u ovih organane zavisi od protoka informacija izme|u organa uprave ali je uspostavljana preko stranaka na koje seodnosi odluka odrgana uprave donesena u upravnom postupku - obi~no pritu`ba stranke aktiviraaktivnosti inspektora.

Sem aktuelnog odlu~ivanja u upravnim stvarima i upravne inspekcije, zakoni pokrivaju jo{ i funkcije aliveoma ograni~eno. Posebno je va`no ista}i da postoji malo sistemeti~ne analize koja se provodi da bi


228STRANA


One-stop shop za preduze}a

Primjer one-stop shop ideje postojiu Gora`du, gdje se razvio tajprojekat za registraciju preduze}a.Cilj je bio osigurati strankama jednomjesto za sve osnovne informacije oposlovnim servisima, poslovnike ipravila te primjerke osniva~kihdokumenata, ugovora, potrebnihfromulara, itd. Ovaj pristup {tedizna~ajno vrijeme potrebno zaprikupljanje dokumentacije, dok, uisto vrijeme unaprije|uje lokalnuposlovnu sredinu.

se identifikovali i otklonili problemi u samom dizajnu postupka ili osposobljenosti slu`benih lica kojavode postupak. Naàlost, a kako je ve} ranije predstavljano u ovom izvje{taju, postizanje stvarnihpobolj{anja u postupku odlu~ivanja u upravnim stvarima zahtijeva mnogo vi{e od precizne primjenepostoje}ih zakona. Kako bi se postigli bolji rezultati, sistem tako|e treba provoditi sopstvene analize ikonstantna pobolj{avanja. Mehanizmi koji su potrebni radi implementacije ovih funkcija nisu,me|utim, radikalno druga~iji od onih koji su bili tipi~ni za javnu upravu predratne BiH.

Kvadrati obojeni u ùto predstavljaju predloène dodatke, koji }e biti predmet elaboracije u dijelovimaizvje{taja koji slijede. Za sada, bi}e dovoljno primijetiti da resursi koje treba mobilizovati nisu preveliki.Na nivou individualnih institucija, sve {to je potrebno je da ve}e institucije, sa {irim ovla{}enjiima zaupravno odlu~ivanje (ministarstvo XYZ na na{em diagramu) imaju bar jedno lice koje je specialista zaupravni postupak i upravno odlu~ivanje. To lice treba da, u organizacionom smislu, bude smje{teno nacentralno mjesto i vrlo blisko najvi{em rukovodstvu organa uprave (mo`da u okviru Odjeljenja zapravne poslove - u dijagramu "Pravno odjeljenje" - koje bi trebalo formirati unutar sekretarijataministarstva, ili ga smjestiti zajedno sa slu`benim licima koja se bave izradom pravnih akata u drugiminstitucijama). Personalni i isklju~ivi zadaci ovih slu`benih lica bili bi da vr{e monitoring, analizu iizvje{tavanje o praksi upravnog odlu~ivanja iz aspekta institucionalne odgovornosti - uklju~uju}i istalnu pomo} jedinicama i sektorima koji su uklju~ene u odlu~ivanje.

Analiza i izvje{taji koje bi sa~injavala ova slu`bena lica trebali bi biti dostavljani ne samo rukovodstvukonkretnog organa uprave nego i centralnoj jedinici za analize u odjelu odgovornom za koordinaciju


229STRANA


MINISTARSTVO PRAVDE/ MINISTARSTVOUPRAVE I LOKALNE SAMOUPRAVE

MINISTARSTVO XYZ

Sekretarijat

Ostali sektori Upravna inspekcija

Stranke

Sekretarijat

Sektor koji odlu~ujeu 1. i 2. stepenu Ostali sektori

MINISTARSTVO PRAVDE/MINISTARSTVO UPRAVE I LOKALNE

SAMOUPRAVE

MINISTARSTVO XYZ

Sekretarijat

Ostali sektori Sektor koji vodi Upravnipostupak

Inspekcija Analiza

Stranke

Sekretarijat

Sektor koji odlu~ujeu 1. i 2. stepenu

Ostali sektori

Pravno odjelj,

Koordinacioni odbor

upravnog odlu~ivanja u okviru pojedinog nivoa vlasti (kao {to je Ministarstvo pravde, Ministarstvo uprave ilokalne samouprave). Trenutno, ovakav vid analiti~kih kapaciteta ne postoji na ve}ini nivoa vlasti, iakospomenuta koordinacija moè biti mogu}a kroz sektor za upravu,koji bi trebao razviti posebne odnose saupravnim inspektorima: konsolidovani nalazi svake ovakve analize mogli bi se koristiti za izradu strate{kihplanova inspekcija, {to bi, zauzrat, osiguralo dodatne prakti~ne pokazatelje.

U tom smislu, situacija je razli~ita na svakom nivou vlasti: u organima uprave na nivou BiH, Sektor za javnuupravu ve} funkcioni{e, iako sa miminalnim brojem osoblja i inspektorima koji tek treba da budu imenovani.S druge strane, Sektor za upravu unutar Ministrarstva za upravu i lokolnu samoupravu RS se sastoji, sempomo}nika ministra, jo{ od inspektora - i zato moè ponuditi male analiti~ke kapacitete. U Federaciji, Sektorza upravu je predvi|en kao dio Ministarstva pravde ali jo{ nije popunjen osobljem, dok Zavod za javnu upravu~ini samo dvoje ljudi. Upravni inspektorat predstavlja zaseban dio Ministarstva pravde, sa, u principu, manjimstepenom koordinacije sa drugim osnovnim jedinicama.

Oba pomenuta aspekta - inspekcija i analiti~ki kapaciteti - su, u najmanju ruku, jednako va`ni i trebaza njih osigurati odgovaraju}e resurse. Uloga centralne jedinice koja se bavi ukupnom analizomupravnog odlu~ivanja treba da primijeni strate{ki pristup ovom problemu i osigura posebna uputstvadrugim institucijama uvode}i mjere posjednostavljenja.

Ideja centralne jedinice koja bi bila zaduèna za asistenciju upravnom odlu~ivanju unutar organizacijeje potpuno razli~ita od postoje}ih aran`mana u Br~ko distriktu BiH. U Br~ko Distriktu je Pravna slu`baVlade Distrikta zaduèna za pripremanje svih odluka i pregled svih op{tih i pojedina~nih pravnih akata.Naàlost, preciznu definiciju ovih ovla{tenja vis-a-vis odgovornosti Odjeljenja Vlade izgleda da nijemogu}e izvesti. Prema tuma~enjima ve}ine Odjeljenja, kada oni pokrenu postupak, prikupljanje iizvo|enje dokaza trebala bi biti provedena od strane istih slu`benih lica koja su otpo~ela vo|enjepostupka. U pravilu, prema njihovom mi{ljenju, odluka se donosi i potpisuje bez slanja spisa u Pravnuslu`bu za izradu odluke. Samo u nekim slu~ajevima spis se {alje u Pravnu slu`bu, ve}inom iz razloga{to pojedina Odjeljenja nemaju kvalifikovano osoblje koje bi to radilo.

Interesantno je napomenuti da Pravna slu`ba smatra da odlu~ivanje u upravnim stvarima uvijek trebaposmatati kao jednu od nadle`nosti Pravne slu`be. Kada se npr. radi o eksproprijacijama iuzurpacijama, zahjtjevi bi zaista trebali biti dostavljani u Odjeljenja, ali Pravna slu`ba bi zatim trebalaprovoditi postupak, izvesti dokaze, izraditi odluku i na kraju je, zajedno sa spisom, poslati na doluku uOdjeljenje ~iji {ef }e je potpisati.

Prema mi{ljenju tima, ovo upravo pokazuje {ta centralna jedinica (ili slu`benik) ne bi trebali raditi. Ovaj poku{ajcentralizacije dijela prvostepenog odlu~ivanja u Pravnoj slu`bi ima tendenciju da odvoji pravnu ekspertizu odonih koj vode vaàn dio upravnog postupka. Kao alternativno rje{enje, delegacija nekih ovla{tenja Pravne slu`bena Odjeljenja bi trebalo biti razmotreno, posebno kada se zna da su pojedina slu`bena lica ve} stekla i razvilaspecijalisti~ku ekspertizu u pojedinim podru~jima za koja su formirana Odjeljenja).

Na kraju, postignuta je saglasnost me|u ~lanovima tima da, posebno u vrijeme ranih stadija reforme, svakinivo vlasti u BiH treba da si osigura odgovaraju}e kapaciteta za uspostavljanje i promovisanje profesionalnihstandarda posredstvom prekti~nim mjera obuke. Kao {to je diskutovano dalje u ovom izvje{taju, ovo bimogao biti zadatak za svaki nivo vlasti koji treba izvr{iti samostalno, i mo`da je za to bolje da bude rije{enputem angaòvanja resursa kroz "me|u-vladine" koordinacione mehanizme. U tu svrhu, centralne jediniceodgovorne za odlu~ivanje u upravnim stvarima u upravi BiH, RS, BD i FBiH trebali bi formirati koordinacioniodbor, u cilju upravljanja zajedni~kim inicijativama za uspostavljanje stnadarda (npr. priru~nik za upravneinspektore ili kodeks pona{anja {alterskih slu`benika) kao i ostale inicijative za provo|enje obuke. Kaododatna o~igledna prednost ovog mehanizma bila bi razmjena iskustava i ve}a raspoloìvost konsolidovanihstatisti~kih podataka koji se odnose na razli~ita podru~ja upravnog odlu~ivanja u BiH. Slijede}i primjervanjskog revizora (u kojoj oblasti koordinaciono tijelo postoji i djeluje ve} par godina), predlaè se da tajmehanizam bude lociran u odgovaraju}i sektor Ministarstva pravde BiH.


230STRANA


1.1.2. Ljudski resursi

Svakako, dobra organizaciona struktura ne zna~i ni{ta bez odgovaraju}eg i osposobljenog personala.U ovom odjeljku, fokusira}emo se na vrstu ljudskih potencijala kojima trenutno raspolaè sistem i namogu}e inicijative za budu}e profesionalno usavr{avanje i osposovljavanje.

1.1.2.1. Slu`bena lica koja odlu~uju u upravnom postupku

U upravi Bosne i Hercegovine, kao i u mnogim drugim dràvama iz centralno-evropske i isto~no-evropskedràvno-pravne tradicije, odlu~ivanje u upravnim stvarima karakteri{e tendencija "vertikalizma" - tj.tendencija da se sve odluke formalno donose "na vrhu" (npr. Ministar ili direktor). Od njih se o~ekuje dapotpi{u svaku odluku koja se donosi a mogu}nost da rukovodilac (funkcioner) organa preneseodgovornost za donesenu odluku nije op{ta odlika postupka (ovo se uglavnom ograni~ava na zamjenu uslu~aju odsustva). Rukovodilac (funkcioner) moè delegirati dio svojih ovla{tenja na njemu podre|enoosoblje, iako obim ovako delegiranih ovla{}enja zavisi on konkretnog ZUP-a.

ZUP BiH (~lan 29.) i onaj na snazi u FBiH (~lan 36.) omogu}uju da rukovodilac institucije ovlasti drugoslu`beno lice da donosi odluka u upravnom postupku u odre|enoj oblasti - i.e. da zasnuje odgovornostorgana uprave potpisuju}i odluku u svoje ime. Ovakva delegacija obuhvata odgovornost da se poduzimajupripremne radnje potrebne za vo|enje upravnog postupka prije nego {to se donese odluka, {to, opet, moèneovisno od ovoga, biti delegirano na neko drugo slu`beno lice niè u institucionalnoj hijerarhiji. S drugestrane ZUP Br~ko Distrikta dozvoljava samo delegaciju poduzimanja radnji u postupku prije nego {to sedonese odluka u upravnom postupku i eksplicitno isklju~uje mogu}nost delegacije odlu~ivanja u upravnimstvarima (~lan 26.). Na kraju, ZUOP RS ne govori ni{ta o ovoj delegaciji, ostavljaju}i nedore~enim ko moèbiti ovla{ten da poduzima procesne radnje, koje vrste i u kom obimu.

Ipak, pretpostavka da sve odluke moè formalno donijeti rukovode}e lice u instituciji je prevalentna upraksi, te biva delegirano samo poduzimanje pripremnih radnji, prije dono{enja odluka. Slu~ajevi punedelegacije u upravnom odlu~ivanju identifikovane su, skoro isklju~ivo, na nivou FBiH. Moglo bi sesmatrati da je praksa delegacije izvodiva i moè se uvesti na svim nivoima vlasti, omogu}avaju}itransfer odgovornosti za odlu~ivanje u upravnim stvarima na nivo vi{ih slu`benika (npr. {efovi sektora).Oni su u boljoj poziciji da stimuli{u lica koja vode postupak da budu aktivniji i vi{e obra}aju pa`nju naargumente stranaka, a istovremeno su jedina slu`bena lica koja imaju vrijeme i sposobnost darazmatraju individualne slu~ajeve (vrijeme koje minister te{ko da moè imati). Ova vrsta delegacije,dodatno, ne li{ava rukovode}e lice u organu uprave kona~ne kontrole postupka upravnog odlu~ivanja,jer su vi{i slu`benici u potpunosti njima odgovorno po principu hijerarhijske odgovornosti. Praksa uzemljama ~lanicama EU se razvila u tom smjeru, imaju}i za posljedicu direktno odgovornost vi{ihslu`benika za odluke donesene u upravnom postupku.

ZUP treba eksplicitno predvidjeti delegaciju ovla{tenja za dono{enje odluka sarukovodioca organa uprave na njemu subordinirana slu`bena lica. U primjeni ovihodredaba, delegaciju ovla{tenja na vi{e slu`benike (npr. {efove sektora) treba aktivnopodsticati.

Što se ti~e slu`benih lica koja su, u hijerarhijskoj ljestvici, na niòj poziciji od vi{ih slu`benika, na njihse delegira poduzimanje radnji koje prethode dono{enju odluka u upravnom postupku. Kad god touklju~uje punu odgovornost za vo|enje postupka, neki od ZUP-ova predvi|aju mogu}nost da ta licapotpi{u nacrt odluka koja se dostavlja onome ko odlu~uje (npr. ~lan 203. ZUP FBiH), {to se ~ini u praksii ~ime se doprinosi pove}anju odgovornosti ovih lica. Ispod pomenutog nivoa, pojedinim slu`benimlicima moè biti povjereno izvr{avanje pojedinih radnji u postupku, ponekad sa va`nim uticajem nakvalitetnu uslugu koju organ uprave pruà gra|aninu - kao {to je slu~aj interakcije sa strankama uprijemnim kancelarijama.


231STRANA


1.1.2.2. Kvalifikacije slu`benih lica

U principu, visoke kvalifikacije personala koji vodi upravnim postupak su garantovane samimzakonom. Rukovodilac organa uprave (npr. ministar) moè delegirati svoja ovla{tenja za vo|enjepostupka, ili u stvari odlu~iti u upravnoj stvari, samo posredstvom posebne odluke koja se odnosi nakonkretno odre|eno slu`beno lice. To je jasno re~eno u ZUP BiH, ZUP FBiH i ZUP BD (redom ~lanovi29., 36., 26.). U ZUOP-u RS ni{ta nije preciznije o tome re~eno, iako je u ZOUP SFRJ, koji je kaoentitetski Zakon u RS preuzet 1992. o tome bilo govora.

Isti zakoni propisuju koje su kvalifikacije potrebne slu`benim licima da bi mogli voditi upravnipostupak, kako po pitanju stru~ne spreme, radnog iskustva tako i stru~nog ispita. Iako je zahjtev kojise odnosi na polaganje stru~nog ispita za radnike organa manje-vi{e svuda indenti~an, pitanjeobrazovnog nivoa i radnog iskustva su nazna~eni u Pravilniku o sistematizaciji radnih mjesta u svakojpojedinoj instituciji, u skladu sa odlukom vlade kojom se uvodi klasifikacioni sistem. Na svim nivoimavlasti, kriteriji su vrlo sli~ni i traè od radnika da imaju univerzitetsku diplomu za vo|enje sloènihupravnih postupaka ili da imaju diplomu kada su angaòvani na vo|enju jednostavnijeg upravnogpostupka. Ovaj dobro postavljen sistem je oja~an sankcijama: neki ZUP-ovi (BiH i FBiH) predvi|ajusankcije za povredu odredaba koje propisuju kavalifikacije lica koja vode postupak (referenti, voditeljipostupka). Isti pristup se primjenjuje na kvalifikacije upravnih inspektora koji mogu biti zaduèni zaprimjenu tih sankcija: naime, prema Zakonima o upravi, upravni inspektor mora imati najmanje trigodine adekvatnog radnog iskustva u organima uprave ({to podrazumijeva poloèn stru~ni ispit) a usvakom slu~aju univerzitetsku diplomu.

Na svim nivoima vlasti, institucije koje su pregledane bez izuzetka su potvrdile da se ovi formalni usloviuglavnom po{tuju te da su aktivnosti inspektora na ispravljanju nepravilnosti zaista rijetke. No, bezobzira na ovakvo stanje, konstatovano jeda ovaj pristup profesionalnimkarakteristikama nije dovoljan da osiguravisok stepen kvaliteta servisa koji sepruàju gra|anima. Tim za pregled jeutvrdio da specijalisti~ka znanja varirajuod organa do organa, sa vrloneujedna~enimshvatanjem klju~nihaspekata upravnog odlu~ivanja. Uop{teuzev{i, zate~eno stanje je protivno op{tojpretpostavci prema kojoj se su formalnaedukacija i radno iskustvo garantpostojanja prakti~nih radnih sposobnosti ida za rezultat imaju o~ekivani nivo ikvalitet servisa.

Ovakva situacija postavlja dva pitanja -jedno, koje se ti~e stru~nog ispita i drugo,koje se ti~e dodatnog osposobljavanja utoku rada. Kao {to je ve} istaknuto, svakiZUP koji je na snazi na pojedinim nivoimavlasti u BiH pominje adekvatne radnerezulatate navode}i stru~ne ispite, kaojedan od zahtjeva koji se odnose i naodlu~ivanje u upravnim stvarima. Dok seovi ispiti èle izjedna~iti za op{tim ispitomza radnike organa uprave (u kojima se


232STRANA


Stru~ni ispiti i obuka za vo|enje upravnog postupka

Slovenija, koja dolazi iz iste pravne tradicije kao iBiH, imala je veoma ozbiljan pristup osiguranjuprofesionalizma u upravnom odlu~ivanju. Osimzahtjevu koji seu se odnosili na obrazovni nivo iodgovaraju}e radno iskustvo, glavna karakteristikasistema sastojala se od profesionalnih (stru~nih)habilitacija i naprednih kurseva koje je provodilaUpravna akademija u sastavu Ministarstva za javnuupravu.

Profesionalna habilitacija - poha|anje kurseva ipolaganje ispita kako bi se dràvni slu`beniciosposobili za odre|enu poziciju - primjenjuje se naupravne inspektore, koji moraju dobiti certifikat uskladu sa Pravilnikom o stru~nom ispitu zainspektore. Sem verifikovanja i unapre|ivanja znanjainspektorskog kadra, ovakav pristup je osiguravaoprimjenu jedinstvene inspekcijske metodologije.Tako|e, slu`bena lica koja vode upravni postupak (ilisu odgovorno za pripremne faze postupka) morala supoloìti ispit, u skladu sa odredbama Pravilnika ostru~nom ispitu za upravni postupak. Ovi kursevi surazli~iti za pojedine oblasti koje reguli{u materijalno-pravni propisi i imaju za cilj da kada,r koji nijepravni~ki, osposobe za razumijevanje va`nosti iprakti~nog uticaja procesnih zahtjevu.

Sem toga, postoje napredni profesionalni kursevi zaspecijaliste u oblasti upravnog odlu~ivanja koji vr{eanaliti~ke poslove o upravnom odlu~ivanju (npr.kursevi o metodlogiji izrade izvje{taja), kao iprakti~na obuka za slu`benike koji rade u prijemnimkancelarijama od kojih se o~ekuje da budu udirektnoj interakciji sa gra|anima tokom postupka.

osnovno poznavanje upravnog postupka testira), situacija u drugim zemljama regiona ukazuje da ovapraksa naslije|ena iz SFRJ moè biti razvijana na potpuno druga~iji na~in. U Sloveniji, na primjer,napori koji se ~ine da se osigura visok standard servisa su rezultirali u odgovaraju}em sistemucertifikata za svo klju~no osoblje involvirano u upravni odlu~ivnje (npr. certifikati za zavr{enu obukuosoblja koje vodi upravni postupak u pojedinim oblastima). Praksa posebnih stru~nih ispita za upravneinspektore, koja koja je bila kori{tena u mnogim republikama biv{e Jugoslavije, jo{ uvijek se koristi udràvama nastalim na tlu biv{e Jugoslavije.

Drugo pitanje, koje se odnosi na stru~ne ispite, ti~e se obuke: vo|enje postupka na kvalitetan na~in jesposobnost uprave, koja se te{ko moè ste}i posredstvom tipi~nih kurseva. Primjena posebnih mjeraobuke uz rad zato treba biti {irko zastupljena, posebno imaju}i na umu da slu`benica lica koji vodepostupak ili poduzimaju radnje u toku postupka ~esto nisu pravne struke (npr. gra|evinski inènjer kojivodi postupak izdavanja dozvole za gradnju) i zato ne posjeduju potreban nivo razumijevanja va`nostiprocesnih zahtjeva. Sem toga, ove mjere obuke su propisane procesnim zakonodavsvom na snazi.^lan 293. ZUP FBiH, kao i ~lan 290. ZUP BIH, predvi|aju posebne sankcije za rukovode}e radnike kojine poduzimaju aktivne mjere za osposobljavanje i stru~no usavr{avanje slu`benih lica koja vodeupravni postupak. Naàlost, ~injenica da se ove odredbe danas ne primjenjuju, iz razloga {to,ostavljaju}i po strani osposobljavanje personala, nema odgovaraju}eg sistema obuke i certifikata kojibi osigurali najdjelotvorniji kanal kroz koji bi se uvela zajedni~ka metodologija i radni standardi, koji suprijeko potrebni.

S druge stranke, postoji tako|e i finasijska strana problema: organizacija obuke i ispita moè iziskivatiznatna finasijska sredstva, posebno kada se organizuju samo za nekoliko pozicija na svakom nivouvlasti (npr. upravni inspektori). înjenica da ove mjere zaista jesu neophodne, ali da tako|e mogu i}i ipreko prakti~nih mogu}nosti svakog nivoa vlasti, ukazuje na ~injenicu da konslolidovana shemaprograma obuke i certifikata za klju~ne slu`benike zahtijeva saglasnost posredstvom Koordinacionogodbora oji je pominjan: tro{kovi ove obuke i certifikata mogu biti podijeljeni na sve nivoe vlasti - BiH,entitete i Br~ko Distrikt BiH.

Koordinacioni odbor tijela koja su zaduèna za vo|enje upravnog postupka na svakomnivou vlasti, uz pomo} Agencije za dràvnu slu`bu ili odgovaraju}ih tijela, treba da seusaglase o shemi za obuku slu`benih lica koji vode upravni postupak. Obuka inspektora,specijalista u upravnom postupku i osoblja koje vodi postupak treba se razviti na osnovumodela prakti~nog sadràja, koji obuhvata razmatranje slu~eva iz razli~itih oblastiupravnog odlu~ivanja. Odgovaraju}i sistem certifikata za klju~ne uloge tako|e trebaosmisliti, tako da obuhvati i certificate za upravne inspektore.


233STRANA


Nakon {to smo pogledali konceptualni i organizacioni dizajn upravnog odlu~ivanja, predstoje}epoglavlje }e sadràti glavne nalaze koji se odnose na implementaciju sistema upravnog odlu~ivanja.Obzirom da je materija zaista sloèna, prednost je dana potencijalnim pobolj{anjima u dva glavnapodru~ja: odlu~ivanje u upravnim stvarima i supervizija i kontrola unutar same javne uprave.

2.1. ODLUÎVANJE U UPRAVNIM STVARIMA

Prvo podru~je koje }emo ispitati je sam postupak u kojem se donose odluke. U tom smislu, mora seimati u vidu da, kako se radi o naslje|u jugoslovenske tradicije, ~etiri ZUP-a predstavljaju tradiciju kojaje bila priznata u literaturi, ~ak i u inostranstvu. Kvalitet zakona se vidi iz ~injenice da veliki dioproblema koji su se javljali nije bio proizvod sistemskih gre{aka nego propusta slu`benih lica dapostupaju u skladu sa najvi{im standardima koje su predvi|ali procesni zakoni. U ovakvoj situaciji, kojaje ~esto bila predmet rada upravnih inspektora, o~igledno rje{enje je leàlo u pobolj{avanjuorganizacionih i personalnih aran`mana, o ~emu je bilo rije~i. Ostavljaju~i to po strani, tekst koji slijedine}e poku{avati da odgovori na svako pojedino pitanje, nego }e se usredsrediti na one aspekte kojimogu imati neposredne koristi od sistemskih intervencija.

2.1.1. Komunikacija sa strankama

Kao polazi{te za razmatranje rada postoje}ih sistema, mora se izvr{iti uvid u prirodu komunikacijeizme|u organa i stranaka, koja je, u krajnjoj liniji, na~in da stranke u~estvuju i poduzimaju radnje upostupku.

2.1.1.1. Sistem dostave

Osim onih slu~ajeva u kojima se odluka donosi po zahtjevu stranke koja je njime inicirala postupak,obavijest o pokretanju postupka bio bi prvi korak u postupku. To se radi o pismenom pozivu koji sedostavlja licu na koje se odnosi i u kome se nazna~ava da je pokrenut postupak i obja{njava da lice imapravo da u~estvuje u postupku. Me|utim, vrlo ~esto ovaj korak se ~ini u slu~ajevima u kojima sestranke mogu lako identifikovati i imaju prebivali{te na teritoriji koja spada pod jursidikciju organa. Akoidentifikacija stranaka predstavlja ve}u te{ko}u ili one imaju prebivali{te van pomenute teritorije,dostava se vr{i putem javnog saop{tenja. Obavijest se isti~e na oglasnoj tabli organa uprave. Ovosaop{tenje koje, moè biti objavljeno i putem mas medija ({to je rijetko u praksi) smatra se validnimpetnaest dana od isticanja ogasa na tabli, ako druga~ije nije odre|eno. Iako kori{tenje ovog metodadostave nije ra{ireno, fragmentacija administraticje i ograni~en pristup informacijama ~ine ovaj metodprili~no diskutabilnim.

Ove dileme ukazuju na potrebu da se pobolj{a razmjena informacija me|u organima uprave a naro~itoizme|u razli~itih nivoa vlasti - process u kojem informacione tehnologije treba da odigraju klju~nuulogu. Kao {to je mnogo detaljnije obja{njeno u Izvje{taju o pregledu upotrebe informacionihtehnologija u institucijama javne uprave u BiH, uprava u BiH postepeno ulazi u fazu integracijeosnovnih registara - osnovne baze podataka koje su od interesa da ih konsultuju svi organi uprave.Iako jo{ u ranoj fazi relaizacije, postupak je ve} postigao vidljive rezultate u velikom broju podru~ja,po~ev{i, npr. od evidencije prebivali{ta u cijeloj BiH {to je ra|eno u okviru CIPS projekta. Naàlost,izgleda da ~ak i u ovom slu~aj prednosti jedinstvene evidencije (centralnog registra) nisu kori{tene odstrane organa uprave, koji, {to je uobi~ajeno, nemaju direktan pristup tim podacima iz cijele BiH(uklju~ujuju}i i one koji se odnose na identitet i promjenu adrese) i mogu pristupiti tim podacima jedinoposredstvom posebnog zahtjeva koji upu}uju nadle`nom Ministarstvu unutra{njih poslova.


234STRANA


2. POSEBNE FUNKCIJE SISTEMA

Predlaè se da koristi integrisanih osnovnih registara (evidencija) budu na raspolaganjusvim zaiteresovanim organima uprave kako bi se olak{ala pobolj{ana komunikacijaorgana sa strankama i smanjilo kori{tenje javnih saop{tenja kao vid dostavljanja.

Generalno gledaju}i, potencijalne prednosti integracije osnovnih registara su samo dio rezultatapove}ane upotrebe informacionih tehnologija u tzv. pozadinskim kancelarijama (back office) - to suaspekti upravnog postupka koji se odvijaju u okviru samih organa uprave ili se radi o razmjenipodataka i dokumenata izme|u razli~itih organa uprave razli~itih ili istog nivoa. Tipi~na je situacijaprimjer zabrane inaugurisane ZUP-om da slu`bena lica koja vode postupak traè od stranaka daprezentiraju u toku postupka dokaze u vidu dokumenata koji sadrè podatke o kojima organi upravevode slu`benu evidenciju. Lo{a saradnja i nedostatak adekvatnih sredstava (komunikacionihmehanizama) razlog je da je pomenuti koncept primjenjen samo u odre|enim institucijama. Uvo|enjesistema elektronskog protoka podataka podsti~e razmjenu podataka izme|u organa uprave i moèimati vrlo snaàn uticaj u tom smislu i predstavlja cilj kojemu javna uprava na svim nivoima vlasti trebastremiti ali putam koordinacije.

Osim unapre|ivanja i osavremenjivanjapostupaka koji se odvijaju u "pozadinskimkancelarijama", postoje i drugi na~iniuvo|enja podr{ke informacione tehnologijekoji mogu radikalno izmijeniti komunikacijuizme|u organa i stranaka. Ovo se odnosi naprijemne kancelarije (front office) - odnosnoone faze postupka u kojima dolazi doneposredne interakcije stranaka i stranaka.Ovdje sva ~etiri ZUP-a zadràvaju zastarjelikoncept i posvje}uju samo malo pa`nje tompitanju navode}i da odluka koje se donose uupravnom postupku mogu biti izra|ivaneupotrebom kompjutera. U praksi, misli se naupotrebu formulara odn. upotrebu Word-ovih{ablona koji su prethodno izra|eni i koji sepopunjavaju potrebnim podacima, a ne na vidkomunikacije organa i stranakaelektronskim putem. Rezultat toga jekomunikacija u kojoj stranke dobivajupodneske putem po{te ili li~no. Elektronskakomunikacija me|u strankama i organomuprave moè biti realna korist, ako se uzmeu obzir fragmentiranost uprave u BiH. Nekitehni~ki preduslovi ve} postoje (npr. dovoljnora~unarske opreme, tehnika elektronskogpotpisa koja se razvija). Dok je nivo upotrebeinternet-a jo{ relativno nizak, iskustva unekim isto~nim dràvama ~lanicama EUpotvr|uju da mogu}nost elektronskihtransakcija sa upravom moè biti jako vaàni uticajan faktor u postupku.


235STRANA


Program pra}enja rada

U Br~ko Distriktu, program za pra}enje rada seupravo uvodi kako bi se Odjeljenjima omogu}iloda prate rad prate}i kretanje dokumenata ipoduzimanje radnji u rokovima, kao {to suzahtjevi stranaka u upravnom postupku. Predlaèse da se ovaj sistem, ako se pokaè uspje{nim,uvede i na druge nivoe vlasti u BiH.

Elektronska komunikacija sa strankama

Danas, elektronska komunikacija sa strankamaje op{te obilje`je upravnih postupaka u skorosvakoj dràvi ~lanici EU. Evo nekoliko primjera,koji se razlikuju po stepenu inovacije:

Estonija je na po~etko reforme, sa portalomza gra|ane (koji im omogu}uje interakciju saorganima uprave putem interneta) ~estonavo|ena kao primjer inovativnosti. U tomkontekstu, ~lan 27. ZUP predvi|a mogu}nostda se dokumenti u elektronskoj formi saelektronskim potpisom, dostavljaju na e-mailadrese navedene u zahtjevu stranke.

U Sloveniji, ZUP je izmijenjen 2004. godine,kako bi predvidio prakti~na rje{enja za organeuprave koje manje koriste IT tehnologiju.Stranke mogu podnijeti zahtjev u elketronskojformi u centralnu jedinicu, koja potvr|ujeprijem i upu}uje zahtjev nadle`nogm organu.Vlada reguli{e funkcionisanje centralnogsistema i odre|uje listu transakcija koje nezahtjevaju elektronski potpis.

U Austriji, ZUP iz 1991. godine, predvi|aelektornsku komunikaciju kao opciju kojapostepeno zamjenjuje klasi~ni na~inkomuniciranja putam podnesaka. ^lan 18.zakona jednostavno dozvoljava da se podnesci(pismena) dostavljaju putem e-maila iliposredsvom nekog drugog tehni~kog pomagala,ako se stranka izri~ito saglasila sa takvimna~inom dostavljanja ili je uputila podnesakorganu na taj na~in a nije se usprotivila daljemkori{tenju istog na~ina komunikacije.

Predlaè se da se pokloni adekvatna pa`nja uvo|enju elektronske komunikacije organai stranaka, u skladu sa iskustvima EU dràva ~lanica u razvoju. Za po~etak, predlaè seda se izmjene odredbe ZUP-a. Kao srednjoro~no rje{enje, centralne institucije zaduèneza upravni postupak bi trebale koordinirati izbor i implementaciju najmanje jednog pilotprojekta, imaju}i na umu upotrebu informacionih tehnologija u upravi i nivo kori{tenjainternet-a me|u potencijalnim korisnicima.

2.1.1.2. Pristup dokumentima predmeta

Komunikacija koja je gore opisana o~igledno se odnosi na posebne situacije koje se javljaju u tokupostupka (slanje podnesaka, poziva, i sl.). Ostavljaju}i to po strani, treba navesti da je karatkeristikamodernih upravnih postupaka i princip transparentnosti: za razliku od birokratske praksekafkijanskog tipa, predmeti u principu trebaju biti otvoreni za stranke u bilo koje vrijeme. Strankamase treba omogu}iti da znaju status njihovog predmeta odn. pravne stvari u kojoj u~estvuju i imaju uvidau ~injeni~ni supstrat na osnovu kojega }e nadle`ni organ uprave donijeti odluku u konkretnoj upravnojstvari.

Za upravu u BiH, pravo pristupa dokumentima koje posjeduju organi uprave predmet je, na neki na~in,dvostruke regulative, koja proizvodi odre|enu zabunu. Naime, pristup dokumentima koji se nalaze uspisu predmeta propisan je ZUP-om: svako ko ima pravo ili interes koji je dovoljan da ga legitimi{e ilikao stranku ili drugo lice koje ima legitiman pravni interes da u~estvuje u postupku moè, u svakodoba, zatraìti od slu`benog lica koje vodi postupak da izvr{i uvid u spis. Ovaj zahtjev, koji se moèpostaviti i usmeno, dozvoljava stranci da izvr{i uvid u dokumentaciju i napravi kopije iste o svom tro{ku- sem u slu~ajevima da je odre|eni sadràj ozna~en kao neka od tajni ~ije je otkrivanje zakonomzabranjeno (npr. dràvna, vojna ili poslovna tajna, li~ni podaci nekog lica, i sl.). Generalno posmatrano,izgleda da su ovakve vrste zahtjeva, prema rezultatima pregleda, ako ne uobi~ajeni ono svakakomnogo ~e{}i, te da organi uprave pred kojima se vodi upravni postupak, principijenlo po{tuju pravouvida u spis (iako je u spurotnom slu~aju dozvoljena àlba, Tim za pregled nije nai{ao na takva slu~aj).

Posebni Zakoni o slobodi pristupa informacijama (Zakoni o slobodnom pristupu informacijama),doneseni su na razli~itim nivoima vlasti u BiH po~ev{i od 2000. godine, reguli{u materiju pristupainformacijama koje su u posjedu organa uprave. Me|utim, njihova svrha je mnogo {ira: oni se neprimjenjuju samo na ona lica koja imaju pravo ili interes da u~estvuju u postupku, nego na svegra|ane. Svako me, dakle, dozvoljeno da, putem pismenog zahtjeva, dobije besplatne kopije bilo kojeinformacije (podatka) koji se nalaze u posjedu organa uprave u roku od 15 dana - naravno, osimuobi~ajenih izuzetaka. Svrha je ovih zakona, zapravo, primjena op{teg zakona o "trasparentnoj vladi"koja zadovoljava potrebe javnosti i medija, a ne omogu}avanje vr{enja prava njihovim titularima u tokuupravnog postupka u konkretnim slu~ajevima. Zato ove dvije situacije - i svrhe ovih zakona - ne binikako trebalo mije{ati, {to je Tim za pregled upravo utvrdio da se ponekad, u nekim organima uprave,de{ava, a {to se desilo i u odredbi ~lana 6. ZUP BiH.

ZUP-ovi trebaju biti izmijenjeni na na~in da se osigura da po zahtjevima gra|ana premaZakonima o slobodi pristupa informacijama bude postupano izvan upravnog postupka ito od strane odjeljenja oragna za odnose s javno{}u a ne slu`benog lica koje vodi upravnipostupak.

2.1.2. Prikupljanje elemenata za odlu~ivanje

Osim pravnih uslova koje treba ispuniti kako bi se udovoljilo zahtjevima principa legaliteta, utvr|ivanje~injeni~nog stanja od strane slu`benog lica koje vodi postupak odre|uje sadàj odluke. S druge strane,na utv|ivanje ~injeni~nog stanja uti~e stepen interakcije stranaka i drugih u~esnika u postupku koji su


236STRANA


zainteresovani za ishod konkretnog postupka. Da li i koliko organ uprave komunicira sa strankama iaktivno traì njihovo u~e{}e je vaàn indikator op{teg kvaliteta odlu~ivanja u upravnim stvarima.

2.1.2.1. Poseban ispitni postupak

Kada je komunikacija sa strankama uspostavljena, ZUP-u na svim nivoima vrlo jasno predvi|a u kojimslu~ajevima }e biti proveden "poseban ispitni postupak", koji }e se provesti da bi se do{lo dodokumenata, mi{ljenja vje{taka, saslu{ale stranke i uvrdile ~injenice i okolnosti potrebne za dono{enjepravilne i na zakonu zasnovane odluke. Kako se moè raditi o vrlo razli~itim procesnim situacijama,koje }e zavisiti od predmeta odlu~ivanja i materijalno-pravnog propisa koji reguli{e predmetnumateriju, ZUP slu`benim licima koja vode postupak daje fleksibilno ovla{tenje da odlu~e koje se radnjeu postupku imaju izvr{iti i da izdaju nare|enja za njihovo izvr{enje, da odrede red kojim }e se pojedineradnje vr{iti i rokove u kojima }e se izvr{iti, ako oni nisu propisani zakonom, da odrede usmenuraspravu i saslu{anja, kao i sve sto je potrebno za njihovo odràvanje, da odlu~e koji se dokazi imajuizvesti i kojim dokaznim sredstvima i da odlu~e o svim prijedlozima i izjavama. Poseban ispitnipostupak - koji je u stvari potpun postupak u pravom smislu rije~i - mora biti strukturalno takav dastrankama omogu}i da iznesu svoje argumente i daju obja{njenja svojih tvrdnji i da im da mogu}nostda pobijaju navode protivne strane. Organ koji vodi postupak ne bi trebao donijeti odluku prije nego {toje stranci data mogu}nost da se izjasni o svim ~injnicama odn. o svim elementima na kojima }e odlukabiti zasnovana.

U tom smislu, najuobi~ajenija forma u~e{}astranaka u postupku je usmena rasprava - {toZUP-ovi predvi|aju kao obavezan uslov u svimslu~ajevima kada u postupku u~estvuju dvije ilivi{e stranaka sa suprotstavljenim interesima ilikada treba izvr{iti uvi|aj ili saslu{ati svjedoka ilivje{taka. Kako bi se olak{alo u~e{}e stranaka,rasprava je javna i odluka se saop{tava javno.Grafikon pokazuje po{tovanje zahtjevaodràvanja usmene rasprave, a prema podacimakoje je Tim za pregled dobio od organa uprave sa~ijim je predstavnicima razgovarao. Iako ne ba{potupno zadovoljavaju}i, prosjek je 70% ili ve}i,uz rezervu da su podaci za FBiH manje precizni,budu}i da su uklju~ivali i informacije dobivene od

nekih kantonalnih organa uprave. Tako|e je zna~ajno da je Br~ko Distrikt pretposljednji, {to moèukazivati na ~injenicu da po{tovanje standarda postavljenih u ZUP moè biti najmanje na lokalnim iregionalnim nivoima vlasti, gdje je broj predmeta najve}i a resursi ve}inom ograni~eni.

Jedna neobi~na stvar na koju je nai{ao Tim za pregled je i ta da veliki broj slu`benih lica nije praviorazliku izme|u dvije procesnih situacije (usmene rasprave i prava stranaka da u~estvuju u postupku):naime, o~igledno je da slu`beno lice koje vodi postupak moè odrediti odràvanje usmene resprave uslu~ajevima predvi|enim ZUP-om. S druge strane, odlu~ivanje u skra}enom postupku, kada usmenarasprava nije odràna, ne zna~i da stranka nema pravo da bude informisana o elementima odlu~ivanjakoji su opredijelili orga upravo za onu odluku koju je donio: ako stranka nije pozvana mogla bi sasvimsigurno ista}i u àlbi da su joj uskra}ena procesna prava. Iako mo`da ovaj zahtjev nije sasvim jasanprema odredbama ZUP-ova, izgleda da je o~igledno da bi organi uprave trebali obavijestiti stranke oelementima kojima su se rukovodili kod odlu~ivanja nakon zavr{enog postupka, npr. {to }e informisatistranku o elementima koji su ga opredijelili da odbije zahtjev stranke.


237STRANA


0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Uvijek Ve}inom Rijetko

Usmena rasprava

Br~ko Distrikt

Republika Srpska

F BiH

BiH

2.1.2.2. Skra}eni postupak

Skra}eni postupak je konceptualni izuzetak, iako se ~esto koristi kao prakti~no sredstvo kada se radio spoecifi~nom postupku koji treba provesti. Postupak je "skra}en" u smislu da su skra}eni rokovi zadono{enje odluke za polovinu (npr. sa 30 na 15 dana) odn. eliminacijom ve}ine proceduralnih radnjikoje imaju za cilj prikupljanje dokaza. Svi ZUP-ovi u BiH predvi|aju pravo slu`benog lica koje vodipostupak da moè provesti skra}eni postupak ako se ~injeni~no stanje moè utvrditi na osnovuop{tepoznatih ~injenica ili ~injenica koje su organu poznate, ako se stanje stvari moè utvrditi naosnovu slu`benih podataka kojima organ raspolaè, zatim ako je rije~ o poduzimanju u javnominteresu hitnih mjera koje se ne mogu odga|ati, a ~injenice na kojima rje{enje treba da budezasnovano su utvr|ene ili bar u~injene vjerovatnim ili ako je stranka u svom zahtjevu navela ~injeniceili podnijela dokaze na osnovu kojih se moè utvrditi stanje stvari, pa je redovan postupak nepotrebanradi za{tite njenih prava i na zakonu zasnovanih interesa. U stvari, smisao skra}enog postupka leì unjegovoj primjeni na procesne situacije u kojima su se stekli neki od gore navedenih uslova a zahtjevustranke se ima udovoljiti. Što se ti~e vrste upravnih stvari u kojim se primjenjuje skra}eni postupak,moè se konstatovati da je ono irelevantno - to moè biti stvar od ve}e ili manje va`nosti, moè bitiona u kojoj je postupak pokrenut na privatnu inicijativu ili ex officio. îni se da je skra}eni postupakpredvi|en za one situacije u kojima se moè izbje}i nepotrebno tro{enje vremena i sredstava kakoorgana uprave tako i stranaka.

Tim za pregled je utvrdio da je skra}eni postupak kori{ten dosta ~esto, posebno u jednostrana~kimpredmetima u kojima se zahtjevu stranke imalo udovoljiti (npr. zahtjev za izdavanje dozvole zaobavljanje djelatnosti uz koji je priloèna sva potrebna prate}a doumentacija) ili u slu~aju kada sestranci name}u obaveze ex officio, na osnovu podataka iz slu`bene evidencije (npr. utvr|ivanje poreskeobaveze, na osnovu podataka kojima organ raspolaè). U drugim slu~ajevima, primjena ska}enogpostupka moè biti riskantna i treba joj pribjegavati na bazi procejene svakog konkretnog slu~aja.Va`no je biti svjestan da skra}eni postupak nosi sobom i probleme, npr. time {to isklju~uje u~e{}e iintervencije tre}ih lica koja imaju pravni interes da interveni{u u postupku, jer se odluka mo`daodraàva na njihova prava i zakonu zasnovane interese. Kao argumenti za odbijanje ovakveargumentacije stoje uvijek oni da je àlba i na rje{enje doneseno u skra}enom postupku dozvoljena,ali oni ne opravdavaju ~injenicu koja se ne moè zanijekati, a to je da àlbeni postupak zauzvrat uvijekproduàva sam postupak, {to stoji u kontradikciji sa ciljem skra}enog postupka.

2.1.3. Dono{enje odluka u upravnom postupku

Kona~no, nakon identifikacije stranaka i na~ina komunikacije s njima, napomene op{te prirode ointerakciji organa i stranaka te prikupljanju i izvo|enju dokaza te neki aspekti upravnog odlu~ivanja tako|ezasluùju kratko pominjanje - posebno u vezi sa formom, sadràjem i pravovremeno{}u odluka.

2.1.3.1. Sadràj, forma i pravovremenost donesenih odluka

Problemi sa sadrìnom nisu ~esti: odlukegeneralno sadrè odgovaraju}a obrazloènja, kojaobja{njavaju koje su ~injenice uzete kao dokazanei na podlozi kojih izvedenih dokaza. Osim onoga{to je implicitno u osvrtu na pojedine dokaze kaotakve, u stari postoji vrlo malo prilike zadiskreciono odlu~ivanje, koja je, opet, u skladu samodernim tendencijama. Ipak utvr|eno je unekoliko slu~ajeva (najvi{e u oblasti dràvljanstva


238STRANA


Slu~aj kada se {utnja uprave smatrapozitivnom odlukom u BiH

U Republici Srpskoj, Zakon o prestankuprimjene Zakona o napu{tenimnekretninama u ~lanu 12.3, predvi|a da se{utnja uprave smatra "pozitivnom odlukom".Naime, ako po zahtjevu stranke nije rije{enou roku koji predvi|a ZUP, smatra se da jedonesena prvostepena odluka kojom sepriznaje pravu stranke na nekretninama.

i statusa stranaca), da je diskrecionoodlu~ivanje ni~im ograni~eno, odn. nemanikakvih pravila koja bi slu`benim licimasluìla kao smjernice za pripremanje bonafide odluke, u skladu sa potrebama iprinicipom proporcionalnosti.

Što se ti~e forme same odluke, ona reflektujezahjteve koje postavlja ZUP, u skladu sadobrom komparativnom praksom (goodpractice). Skoro uvijek, odluke su sa~injene upismenoj formi sa odgovaraju}imobrazloènjem i uputsvom o pravnom lijekukoji nezadovoljnoj stranci stoji naraspolaganju za pobijanje odluke. Me|utim,postoji zna~ajna tendencija kori{tenjaunaprijed pripremljenih obrazaca za velikibroj odluka, ~ak i onih koje se donose uredovnom postupku, {to ponekad uti~e nakvalitet samih obrazloènja. Najve}i problemse odnosi na pravovremenost, odnosno nadono{enje odluka nakon roka u kome trebajubiti donijete. Nalazi Tima za pregled u tomsmislu su potvr|eni od strane Ombudsmena razli~itih nivoa u BiH - njihovi godi{nji izvje{taji ukazujuna nesposobnost organa uprave da donose odluke u roku, {to je veoma ra{irena pojava. Kakoprvostepene tako i drugostepene odluke donose se nakod dugotrajnog postupka - ne samo zbogkumulativnog efekta izjavljivanja nekoliko àlbi i vra}anja predmeta prvostepenom organu po nekolikoputa od strane drugostepenog organa (vidi dole), nego i zato {to se ne po{tuju zakonski rokovipostavljeni kako ZUP-om tako i materijalno-pravnim propisima koji reguli{u pojedine oblasti. U ZUPsvih nivoa, rokovi za dono{enje odluke su 30 ili 60 dana, u zavisnosti od sloènosti predmeta. Ovi rokovise rijetko po{tuju, a nivo nepo{tivanja zavisi od upravne stvari u kojoj se odlu~uje, nivou vlasti i teritoriji(geografski odre|enoj) na kojoj organ koji vodi postupak ima sjedi{te.

2.1.3.2. Problem "{utnje uprave"

Tako|e postoje slu~ajevi u kojima formalno nijedonesena odluka - odn. organ uprave nije"odgovorio" na zahtjev stranke u roku koji je odredioZUP ili aplikabilni materijalno-pravni propis.Slu~ajevi {utnje uprave se pojavljuju, ali ne toliko navi{im nivoima upravnog odlu~ivanja u BiH koji su bilipregledani u toku projekta. Izgleda da ovi slu~ajevipostaju u~estaliji na kantonalnom nivou odnosno naop{inskom nivou kako u FBiH tako i u RS.

Glavna karakteristika ovog instituta je zna~enjekoje mu je dano: kao op{te pravilo, ZUP-ovi {utnju uprave smatraju odbijanjem, odn. smatra se da jedonesena "negativna odluka", pa je, u tom slu~aju, stranka ovla{tena izjaviti àlbu kao da je njenzahtjev odbijen, ako prvostepeni organ nije donio odluku u zakonom propisanom roku. U timslu~ajevima, pravo àlbe drugostepenom organu rezultira time {to se, po izjavljenoj àlbi, predmetvra}a prvostepenom organu na ponovni postupak. Su{tinski, {utnja predstavlja sredstvo kojim stranka


239STRANA


Rokovi za dono{enje odluke

Komparativno posmatrano, rokovi u ~etiri ZUP-au BiH su zahtjevni, ponekad ~ak vi{e nego {to jeto slu~aj u nekim zemljama c~anicama EU. Naprimjer:

U Holandiji, Op{ti zakon o upravnompostupku postavlja iste rokove kao ~etiri ZUP-a u BIH: 4 sedmice, sa mogu}no{}uproduènja za jo{ 4 sedmice od momentapodno{enja zahtjeva, osim ako materijalno-pravni propis nije propisao drugi rok.

U Italiji, rokovi nisu tako strogi: ZUP iz 1990.godine propisuje maksimum od 3 mjeseca,daju}i mogu}nosti pojedinim organimauprave da utvrde druge razumne rokove zadono{enje pojedinih odluka.

U Španiji, Zakon o upravnom postupkupredvi|a obavezu da se odgovori na zahtjevstranke u roku od maksimalno 6 mjeseci,osim ako relevantni materijalno-pravni propisne utvr|uje drugi, kra}i rok.

U Gr~koj, novi ZUP iz 1999. godine nepostavlja op{ti rok ali name}e obavezuorganu uprave da obrazloì (opravda)ka{njenja.

Šutnja kao pozitivna odluka u EU

U Španiji, ako je stranka ipokrenulapostupak i traì dozvolu i postupak nijeokon~an u roku od 6 mjeseci, smatra seda je stranka dobila pre}utnu saglasnost.

U Italiji, Zakon o upravnom postupkuuvodi pretpostavku da {utnja zna~iodobravanje, osim ako je druga~ijeizri~ito regulisano materijalno-pravnimpropisom.

moè prinuditi organe uprave da se "oglase"iako na ne ba{ najefektniji na~in. Iako je ovakavna~in tuma~enja {utnje administracije dubokoukorijenjen u pravnu tradiciju, pitanje je da li bipromjena tuma~enja mogla inicirati organ dadonese odluku i doprinijeti boljem poloàjustranke u postupku

U posljednje vrijeme, nekoliko materijalno-pravnih propisa, ~iji koncept je takav da bi semogli ozna~iti kao "orijentisani strankama",uveo je pravilo da "{utnja zna~i udovoljenje zahtjevu" ond. "pozitivnu odluku". Na drugim mjestima uEvropi, ovaj princip se sve vi{e uvodi - ili kao forma pritiska na organ uprave koji treba da doneseodluku ili kao op{ta mjera administrativnog pojednostavljenja (simplifikacije) ~iji je smisaoizbjegavanje nepotrebnog optere}ivanja postupka dodatnim dokumentima ("papirologijom", kako se tokolokvijalno ~esto kaè). U BiH se, ~ini se, ovo pravilo "pretpostavljenog pozitivnog odgovora" moèuvesti, u najmanju ruku u predmetima u kojima stranka traì dozvolu od organa uprave, a prava ili nazakonu zasnovani interesi tre}ih lica te{ko da bi se mogli javiti.

Ovaj pristup bi mogao posebno biti zna~ajan u odnosu na privrednu djelatnost odn. podsticanje biznisa,u kojoj oblasti je vrijeme trajanja postupka (zakonitog otpo~injanja biznisa) ~esto preprekapreduzetni~kim inicijativama. U drugim slu~ajevima - npr. izvan slu~ajeva izdavanja dozvola, pristupkoji je vi{e okrenut klijentima (korisnicima usluga), zahtijevao bi poduzimanje druga~ijih mjera. Npr.stranka moè biti ovla{tena da izjavi àlbu u slu~aju {utnje uprave putem direktnog obra}anja sudu, uupravnom sporu (sudska kontrola upravnog "akta"). Ako bi se uvelo ovakvo rje{enje, pove}ala bi seefikasnost postupka a time i uspostavila evidentna efektivna za{tita prava stranaka.

Klasi~no shvatanje koje smatra {utnju uprave uvijek kao negativnu odluku trebalo bi bitirazmotreno. Odgovaraju}a pa`nja pri tome treba biti poklonjena obrnutoj pretpostavci,makar za odre|enu vrstu odluka, tako da se {utnja uprave ima smatrati kao kao da jeorgan uprave udovoljio zahtjevu stranke (donio pozitivnu odluku).

2.2. KONTROLA UPRAVNOG ODLUÎVANJA

Upravni akt biva kontrolisan u àlbenom postupku, putem internih mehanizama kontrole iaktivnostima koje su dio upravnog nadzora, koji predstavlja pravno ure|enu autoritativnu djelatnostprovjeravanja pravilnosti (zakonitosti i/ili cjelishodnosti) akata i radnji kontrolisanih subjekata.

2.2.1. @albeni postupak

Najneposrednija forma kontrole upravnog odlu~ivanja je hijerarhijska - razmatranje predmeta odn.prvostepene odluke od strane apelacionog tijela, nakon {to je àlbu izjavila stranka ili drugo ovla{tenolice (pr. javni pravobranilac).

Priroda drugostepne instance je razli~ita. U entitetima, vo|enje prvostepenih postupaka je ~estopovjereno op{tinskim organima: po àlbama odlu~uju u FBiH resorna kantonalna ministarstva ilifederalno ministarstvo, ako je kantonalni organ odlu~ivao kao prvostepeni organ. U RS, drugostepeniorgan je, u ve}ini slu~ajeva, nadle`no ministarstvo. Postoji i situacija kada je prvostepena odlukadonesena na nivou entiteta, a po àlbi odlu~uje organ dràvnog nivoa. U slu~aju kada obe instancepripadaju istom "nivou" vlasti, odgovornost za hijerarhijsku kontrolu moè biti povjerena posebnomtijelu - odboru ili komisiji koja je nezavisna od prvostepenog organa.


240STRANA


Mi{ljenje Evropskog Parlamenta

Odbor za @albe Komiteta za Komisije za pravnapitanja i unutra{nje trì{te u 16. godi{njemizvje{taju o primjeni komunitarnog prava -(1998) COM (1999) 301 final - od 27. January2000. godine navodi da je "...stvaranjejedinstvenog Evropskog zakona o upravi, koji bise primjenjivao svuda, u kome bi {utnja zna~ilanegativnu odluku organa uprave, a u drugimsituacijama bi {utnja zna~ila pozitivnuodluku..."

Ovo rje{enje je usvojeno u Br~ko Distriktu, gdje je jedinstvena Apelaciona komisija drugostepeni organu svim stvarima u kojima se odluka donosi u upravnom postupku. Na~in na koji se odvija drugostepenipostupak je potpuno originalan i odgovara op{tem trendu ovog nivoa vlasti da centralizuje {to jemogu}e vi{e nadle`nosti u horizontalnim finkcijama. Prema zakonu o izvr{noj vlasti, Gradona~elnikimenuje ~lanove Apelacione komisije koji odlu~uju kao drugostepeni organ. Ova komisija je u stvarijedinstveno centralno tijelo kome se podnose sve àlbe i koje postupa kao àllbena instanca u svimpostupcima pokrenutim protiv odluka svih Odjeljenja, institucija, preduze}a ili drugih pravnih lica kojavr{e javna ovla{}enja. O~igledan problem je nejasna nadle`nost komisije - koja ima stalan sastav - daodlu~uje u {irokom spektru upravno-pravnih oblasti, po~ev od izdavanja dozvola do li~nih stanja i jo{u mnogim drugim. Drugi problemati~an aspekt ovakvog rje{enja je {to Komisijom predsjedava ŠefPravne slu`be, koja je nadle`na za nadgledanja izrade prvostepenih odluka, ~ime je nazavisnostApelacione komisije dovedena u pitanje.

Apelaciona komisija bi trebala djelovati u promjenjivom sastavu, kako bi se osiguralo dave}ina njenih ~lanova posjeduje klju~no znanje o predmetu odlu~ivanja. Šef Pravneslu`be moè nastaviti predsjedavati Apelacionom komisijom, pod uslovom da seelimini{e uloga Pravne slu`be u izradi prvostepenih odluka.

2.2.1.1. Dono{enje meritorne drugostepene odluke

Drugostepeni organ moè vratiti predmet prvostepenom organu na ponovno odlou~ivanje, iako imaista ovla{}enja za odlu~ivanje koja ima i prvostepeni organ, ukoliko materijalno-pravni propis nepredvi|a druga~ije rje{enje. Osnovni problem koji se pojavljuje prilikom ove hijerarhijske kontroleprvostepene odluke je taj {to drugostepeni organ, uprkos ~injenici da ZUP predvi|a takvu mogu}nost,~esto propu{ta da rije{i stvar u meritumu iako za to postoje uslovi. Vrlo ~esto, drugostepeni organ kojiodlu~uje po àlbi stranaka koji se àle na pogre{nu primjenu materijalnog prava, ograni~ava svoj radna utvr|ivanje formalnih nedostataka upravnog akta doneseng u prvom stepenu i vra}a predmet naponovno odlu~ivanje i odluku.

Dok ovakvo postupanje ima smisla u odre|enimslu~ajevima - drugostepeni organ moè biti fizi~kiudaljen od stranaka, {to oteàva dopunski postupakutvr|ivanja ~injenica - ~injenica je tako|e da ZUP-ovi ne ograni~avaju ovla{}enja drugostepenogorgana da predmet vrati prvostepenom organu naponovni postupak i odluku. Ovakvo stanje moèdovesti do situacije da drugostepeni organ vra}apredmet prvostepenom nekoliko puta - prakti~anproblem sa kojim se suo~io Tim za pregled i kojidramati~nom kompromituje ideju o upravnomodlu~ivanju uz po{tovanje propisanih rokova.Posebno, izgleda da postoji pravna praznina, budu}ida apelacioni organ ne moè odlu~iti u pravnoj stvarimeritorno ukoliko postoje nedostaci formalne(procesne) prirode.

Predlaè se da obaveza drugostepenog organa da odlu~i u meritumu bude stipuliranaZUP-om, posebno za one slu~ajeve kada prvostepeni organ opetovano povrje|uje zakon.Generalno, pojava vra}anja predmeta prvostepenom organu treba da bude posebnopra}ena i navo|ena u periodi~nim izvje{tajima o praksi upravnog odlu~ivanja, kao diomehanizama interne kontrole.


241STRANA


Meritorno drugostepeno odlu~ivanje

U Austriji, prema odredbi ~lana 66. ZUP-a iz 1991. godine, drugostpenei organmoè odlu~iti u meritumu direktno naosnovu stanja spisa, osim ako se morajuizvesti drugi dokazi. U tim slu~ajevima,drugostepni organ moè vratiti predmetprvostepenom organu na ponovnipostupak (raspravu), koja }e se odràti uskladu sa uputstvima apelacioneinstance. Me|utim, prema odredbi ~lana67. zakona, drugostepeni organ tako|emoè odlu~iti da sam odrì raspravu.Zato, u pravilu, drugostepena instancanije vezana odlukom prvostepenog organakako po pitanju same odluke tako i popitanju obrazloènja.

2.2.1.2. Ograni~enje àlbenih nivoa i àlbenih osnova

U tom smislu, vrijedi napomeniti da, u upravnom postupku, svrha hijerarhijske supervizije (kontrole)mora i}i preko za{tite individualnih prava stranaka. Za razliku od gra|anskog ili krivi~nog postupka,stranka se ne moè jednostavno odre}i prava na àlbu odn. prava da predmet bude razmatran odstrane àlbenog tijela: rok mora postojati i te}i i za lica koja smatraju da prvostepena odluka tangiranjihova prava i na zakonu zasnovane interese. Tim za pregled je saznao da je ova situacija odricanja odprava na izjavljivanje àlbe iznena|uju}e pogre{no shva}ena, pa slu`bena lica koja vode postupak, nainsistiranje stranke, dopu{taju da se iste odreknu ovog prava, kako bi time izdejstvovala trenutnupravosna`nost odluke. Kasnije, ovakvo stanje otvara mogu}nosti ponovnog razmatranja istog slu~aja,ukoliko tre}e lice ili ~ak stranka koja se odrekla prava na àlbu, bude smatrala to za shodno.

Radi izbjegavanja nesporazuma, treba zakonom uvesti jasnu odredbu da se stranka nemoè odre}i od prava na àlbu budu}i da ovo pravo ne sluì samo strankama u postupku.

Dok omogu}avanje stranci prava da se odrekne pravo na redovan pravni lijek nije odgovaraju}i na~inda se ubrza postupak, strukturalni korak koji se moè poduzeti je "brisanje" odredaba ZUP-a koje seodnose na vanredne pravne lijekove. Ova aktivnost obuhvata dva sredstva koja trenutno komplikujuionako "pretrpane" tekstove ZUP-ova u BiH: iako su neki od vanrednih pravnih lijekova postojali kaomogu}nost na papiru, oni su rijetko kori{}eni i mogu se, sasvim jednostavno, eliminisati kaomogu}nost. Prvi od njih je ukidanje i mijenjanje pravosna`nog rje{enja uz pristanak ili po zahtjevustranke, sa kojim se vrlo rijetko susre}emo u praksi: ako se stranka odrekne nekog prava, treba li zatoukinuti odluku? Drugi vanredni pravni lijek koji se moè eliminisati je zahtjev za za{titu zakonitosti.

Vanredne pravne lijekove ukidanje i mijenjanje pravosna`nog rje{enja uz pristanak ili pozahtjevu stranke i zahtjev za za{titu zakonitosti treba eliministati tamo gdje postoje.

2.2.2. Interna kontrola

Startna pozicija za vr{enje odgovaraj}e interne kontrole o~igledno bi bila ona da svaki organ upraveprati svoju sopstvenu praksu odlu~ivanja u upravnim stvarima. Znati ta~no {ta nije u redu prvi je korakprema rje{avanju bilo kojeg prolema. Jednako, osiguran pristup konsolidovanim statisti~kimpodacima i analizama trendova upravnog odlu~ivanja u pojedinim oblastima smatra se va`nim dijelomukupnog upravljanja u instituciji. Primarno na bazi tih podataka rukovode}i radnici mogu izvr{itiprilago|avanja koja su potrebna kako bi se unaprijedio rad u organu uprave - uklju~uju}i iorganizacione mjere kao i one koje se odnose na personal, kao i izdavanje internih uputstavaodgovornim licima koja se odnose na one aspekte postupka koje su se pokazale problemati~nim.

2.2.2.1. Pra}enje prakse upravnog odlu~ivanja

U pro{losti, ove prakse su bile karakteristika javneuprave u biv{oj Jugoslaviji. Danas, one su, sasvimsigurno, nedovoljno razvijene ili ih ~ak uop{e nemau ve}ini slu~ajeva. Interne kontrole i/li analizeprakse upravnog odlu~ivanja se provode u organimauprave koji ~ine manje od polovine institucija ukojima je proveden pregled. Izgleda da je situacijabolja na entiteskom nivou, gdje je kontinuitet upraveu odnosu na predratnu upravu rezultirao ~injenicomda oko tre}ina institucija vi{e provodi internekontrole.


242STRANA


0 20 40 60 80 100

Nema internih kontrola Neka vrsta kontrole

Praksa interne kontrole (u %)

BiH

F BiH

Republika Srpska

Br~ko Distrikt

Centralni organi FBiH (i djelimi~no oni u kantonima iako oni nisu uklju~eni u grafikon), mjesto je gdjese mogu na}i najbolji na~ini internog pra}enja prakse upravnog rje{avanja - iako je potreba zapobolj{anjima evidentna svuda. Tim za pregled je zaklju~io da postoje najmanje dva na~ina pra}enjakvaliteta odlu~ivanja koje bi trebalo bolje rezviti u cijeloj BiH:

(1) Prvi slu~aj je monitoring sopstvene prakse upravnog odlu~ivanja (odluke donesene premapredmetu odlu~ivanja, donesenoj odluci, vrsti postupka koji je vo|en, po{tovanju rokova, itd). Uslu~aju drugostepnnog odlu~ivanja, pra}enje bi trebalo uklju~ivati analizu teku}ih problema kojise javljaju u postupku prvostepenog odlu~ivanja ({to se vidi iz obrazloènja drugostepenih odluka).

(2) Monitoring sopstvenih odluka u smislu izvr{avanja - ako je odluka pozitivna (udovoljeno zahtjevustranke) - ili na drugi na~in u vezi sa drugostepenim odlu~ivanjem (kako ~esto je izjavljivana àlba,kakav je rezultat àlbenog postupka, obrazloènja, td.), kao i pra}enje odluka nadle`nih sudova uupravnim sporovima (kako ~esto je protiv drugostpenih odluka podno{ena tu`ba, sadràjobrazloènja sudskih odluka, itd.).

Kao {to je ve} istaknuto, izvje{tavanje bazirano na ovim vrstama monitoringa - posebno u organimauprave koji donose odluke u sloènim predmetima i koji imaju {iroku lepezu ovla{}enja za odlu~ivanjeu upravnimstvarima - moèzahtijevati zapo{ljavanje dodatnogosoblja koje bi se bavilo prikupljanjempodataka i analizom rada razli~itihsektora i jedinica. U ve}ini slu~ajeva,relativna fragmentacija ovla{tenja uvelikom broju institucija zna~i da }erijetko biti potrebe za uspostavljanjemposebne jedinice za pra}enje i analizu:ono {to se sigurno moè opravdati u ve}ini slu~ajeva je jedno lice - specijalista (stru~njak), sa centralnompozicijom u organizaciji organa uprave, u blizini rukovode}e strukture. U slu~aju ministarstava, pozicija bitrebala biti integrisana u pravnu slu`bu sekretarijata ministarstva, ~im bude fromirana.

Ostavljaju}i po strani pomo} koju bi ovakva pra}enja imala za rukovo|enje organom uprave, redovnopra}enje upravnog odlu~ivanja bi bilo tako|e od velikog ineresa i za centralnu jedinicu, koja bi, nasvakom nivou upravnog odlu~ivanja, bila zaduèna za analizu i pobolj{anje cijelog sistema vo|enjaupravnog postupka na svakom nivou vlasti. Zato se predlaè da se se postigne dogovor o jedinstvenimstandardima za izvje{tavanje na svim nivoima vlasti - te, ako je mogu}e u okviru koordinacionogmehanizma koji uklju~uje glavne ~etiri centralne jedinice sa svih nivoa vlasti.

Kako bi se podstaklo rukovodstvo na konstantno pobolj{avanje prakse upravnogodlu~ivanja, svaka institucija (organ uprave) sa ovla{tenjima da odlu~uje u upravnompostupku trebala bi formirati interni sistem za kontrolu svoga rada, sa izvje{tajima otome koji bi se podnosili godi{nje ili {estomjese~no. Izvje{taje bi trebalo podnositirukovodstvu organa uprave ali i centralnoj jedinici zaduènoj za pitanja upravnogpostupka.

2.2.2.2. Utvr|ivanje disciplinske odgovornosti

Dok monitoring vr{enja ovla{}enja u oblasti upravnog odlu~ivanja moè pomo}i rukovodstvu daindentifikuje neregularnosti i pobolj{a upravno odlu~ivanje "iznutra", utvr|ivanje disciplinske imaterijalne odgovornosti slu`benih lica koja vode postupak je glavno "negativno" sredstvoposredstvom kojeg se moè kontrolisati kvalitet rada organa uprave. Ovaj disciplinski instrument jeo~igledno vrlo vaàn bez obzira na to koje vrste poslova i radnih zadataka su povjerene osoblju,


243STRANA


Baza podataka o predmetima u kojima se vodi upravni spor

Interesantan primjer monitoringa i pra}enja odluka je bazapodataka o predmetima u kojima se vodi ili je vo|en upravnispor koju ima Federalno ministarstvo odbrane. Bazapodataka evidentira sve postupke koji su pokrenuti, one kojisu u toku, odluke nadle`nih sudova, ali tako|e omogu}uje ipra}enje pojedinih obrazaca sudske kontrole upravnog akta,koji obrasci mogu biti zna~ajni za pobolj{anje kapacitetaministartva u upravnom odlu~ivanju.

~injenica da ve}inu odluka formalno donose rukovodioci najvi{eg nivoa u organima uprave ~ini ovajinstrument posebno va`nim u oblastima odlu~ivanja u upravnim stvarima.

Me|utim, pregledaju}i trenutnu praksu organa uprave, Tim za pregled je utvrdio da je brojdisciplinskih postupaka koji su pokrenuti protiv slu`benih lica za zloupotrebu poloàja ili ozbiljnegre{ke u~injene u toku vo|enja postupka vrlo mali. U pregledanim institucijama, bilo je ukupno manjeod 15 slu~ajeva u prethodnoj godini. Ni jedan postupak nije pokrenut na dràvnom nivou, dok jenekoliko pokrenuto na entitetskim (Ministarstvo unutra{njih poslova u RS i Finansijska policija, Upravaza geodetske i imovinsko-pravne poslove te Ministarstvo poljoprivrede u FBiH). U Br{ko Distriktu,evidentirano je par slu~ajeva, dok su u kantonima disciplinski postupci koji su pokrenuti u vezi savo|enjem upravnog postupka sasvim rijetki - evidentiran je slu~aj u Ministarstvu za pravosu|e i upravu(Kanton 10) i Ministarstvu unutra{njih poslova Zeni~ko-dobojskog kantona.

Ovakva situacija moè zna~iti i da nije bilo potrebe za vo|enje disciplinskog postupka i izricanjedisciplinskih sankcija, ali, kada se zna broj pritu`bi upu}enih upravnim inspektorima i broj obra}anjaOmbudsmenima, onda je u tu konstataciju te{ko povjerovati. Zato se predlaè svaki organ upravepodnosi izvje{taje o disciplinskim mjerama koje su izre~ene ili poduzete protiv slu`benih lica zapovredu postupka (na incicijativu rukovodstva ili nakon pritu`be upravnim inspektorima iliOmbudsmenima). Ovaj izvje{taj o disciplinskom postupku bi trebao biti dio uobi~ajenog izvje{taja oupravnom odlu~ivanju, koji treba dostavljati centralnoj jedinici za koordinaciju upravnog odlu~ivanja.

Kako bi se osiguralo da se disciplinske i materijalne odgovornosti slu`benika koji vodeupravni postupak zaista utvr|uju, organi uprave bi trebali uklju~iti izvje{taj o izre~enimmjerama u svoje periodi~ne izvje{tajime, koje trebaju podnositi centralnoj jedinici kojakoordinira pitanja upravnog postupka unutar pojedinih nivoa vlasti.

2.2.3. Upravna inspekcija

Prisustvo problema koji uti~u na efikasnost sistema hijerarijske supervizije i interne kontrole, u tomsmislu jo{ vi{e isti~e doprinos upravnih inspektora koji postaje relevantiniji, kao tipi~an i mo`daneajobuhvatniji instrument kontrole odlu~ivanja u upravnim stvarima.

2.2.3.1. Ovla{}enja inspektora

Na svim nivoima vlasti, ovla{tenja upravnih inspektora se mogu na}i u zakonima o upravi, sa nekimelementima koje sadrì tako|e i ZUP (npr. o sankcijama). Sadrìna ovla{}enja je tako|e dobro poznata.Upravni inspektori prate primjenu osnovnih zakona i drugih propisa koji se odnose na funkcionisanjeuprave, uklju~uju}i

a. Ispravnu primjenu odredaba koje reguli{u puravni postupak; vr{enje prava i na zakonu zasnovanihinteresa i izvr{avanje obaveza gra|ana i pravnih lica u upravnom postupku; na~ine prikupljanjadokaza u upravnom postupku, posebno dokaza koje treba izvesti po slu`benoj du`nosti; pra}enjepoduzimanja procesnih radnji u postavljenim rokovima; postupak administrativnog izvr{enja, kaoo po{tovanje propisa u oblasti kancelarijskog poslovanja;

b. Primjenu odredaba koje reguli{u organizaciju i rad organa uprave i upravnih organizacija kao iradne odnose u organima uprave i po{tovanje odredaba koje se odnose na stru~nu spremu iradno iskustvo slu`benih lica koja vode upravnim postupak u organizacijama kojima je povjerenovr{enje javnih ovla{}enja.

Interesantno je napomenuti da se, u praksi, balans izme|u dva podru~ja inspekcije razvio nekakodruga~ije na razli~itim nivoima vlasti. Godine 2003., prioritet upravne inspekcije u Federaciji BiH se


244STRANA


odnosio na implemtaciju imovinskih zakona,tako da se najve}i dio poduzetih inspekcijskihpregleda bavio proceduralnim stvarima.Manji dio slu~ajeva, ticao se radnih odnosa -iako tako|e vaàn, posebno u sistemu ukojem jo{ ne funkcioni{e u potpunosticentralna jedinica za ljudske resurse (svapersonalna pitanja tretiraju se i rje{avaju usvakom pojedinom organu uprave). Zarazliku od te situacije, u Republici Srpskoj suradni odnosi u organima uprave bili oblastprete`nog anga`mana upravnih inspektora:ovo je, sasvim je jasno, rezultat partnerstvasa centralnom jedinicom za ljudske resurse (Agencija za dràvnu upravu) u vr{enju pregleda pozicijakoje propisuju novi zakoni iz oblasti dràvne slu`be. U Br~ko Distriktu (podaci za 2004. godinu) je uo~enisti obrazac, sa centralnom jedinicom za ljudske resurse tek u po~etnoj fazi svoga rada, upravniinspektor posve}uje veliki dio vremena provjeravaju}i kvalifikacije zaposlenog osoblja u razli~itimdijelovima uprave Distrikta kao i druge aspekte radnih odnosa - sa manjim obimom aktivnosti koje seodnose na upravno odlu~ivanje.

Izgleda da potreba postojanja nadle`nosti upravnih inspektora u oblasti radnih odnosa postaje o~iglednau ondje gdje nema centralnog organa za ljudske resurse. Vr{enje ovih nadle`nosti moè dostizati svojvrhunac u vezi sa procesom "revizije" koji zahtjeva nadle`nosti da se pregleda veliki broj li~nih dosijea ukratkom vremenskom periodu. Poslije te faze, ove nadle`nosti gube na zna~aju. Slijede}i reformu upraveu oblasti radnih odnosa na svim nivoiuma vlasti, moè se ustanoviti da se personalna funkcija(zapo{ljavanje) u upravi radikalno promijenila, sa velikim brojem aktivnosti koncentrisanih u centralnojjedinici za personal (npr. Agencija za dràvnu slu`bu i sl.). U ovim slu~ajevima, aktivnosti kao {to suprovjera stru~ne spreme (diploma), su centralizovane ve} u momentu zapo{ljavanja, {to aktivnostiupravnih inspektora, u tom smislu, ~ini nepotrebnim. Što se ti~e drugih aktivnosti po pitanju zapo{ljavanja,npr. godi{nja ocjena rada - centralne personalne jedinice su zadràle koordinacionu ulogu i {irokunadle`nost, koji im omogu}uje da prate situaciju u pojedinim organima uprave. Sa ovom novomorganizacionom strukturom, uloga inspekcije u oblasti radnih odnosa biva ograni~ena na osoblje kojenema status dràvnog slu`benika (civil servant). No, kako se postoje}e stanje u velikoj mjeri pretvorilo uneku vrstu "privatnog anga`mana", inspektori u oblasti ranih odnosa jo{ uvijek mogu "pokrivat" ve}inumaterije. Jedino na nivoima vlasti na kojima ne postoje inspektori u oblasti radnih odnosa - npr. dràvninivo - moè postojati opravdanje za upravne inspektore da zadrè ovla{}enja u toj ovlasti (kako je ipredvi|eno u Zakonu o radu BiH iz 2003. godine).

îni se da bi upravni inspektori u BIH trebali ozbiljno razmisliti o usmjeravanju svog rada na drugapitanja, prije svega na upravno odlu~ivanje i kontrolu pruànja usluga strankama od strane organauprave. Ovo re-fokusiranje djelatnosti se odnosi na sve inspetkore - uklju~uju}i i one na nivou FBiH,~ija se aktivnost u vezi sa ovom oblasti u najve}oj mjeri izgleda iscrpljivala u oblasti imlementacijeimovinskih zakona u oblasti povrata nepokretnosti. Direktnija i preciznija angaòvanost i interes zakvalitet upravnog odlu~ivanja mogla bi, uvelikoj mjeri, doprinijeti reformi javne upraveu BiH, posebno iz aspekta pobolj{anihstandarda u oblasti pruànja uslugaga|anstvu. Zna~ajno je da se ovaj tip re-fokusiranja moè vidjeti u Sloveniji, gdje se,od identi~nih ovla{tenja i mandata upravnihinspektora, pre{lo sada na mnogo ve}u


245STRANA


BiH

F BiH

Republika Srpska

Br~ko Distrikt

Broj inspekcijskih pregleda po oblastima

0 300 600 900 1200 1500 1800 2100

Radni odnosi Upravni postupak

nije jo{ formiran

Glavne aktivnosti pravne inspekcije

U Sloveniji, upravni inspektori se nalaze usastavu Ministarstva za javnu uprave, Sektor zaupravni postupak, E-upravu i raspodjeluupravnih ovla{}enja. Kao {to samo ime osnovneorganizacione jedinice kaè, njihova centralnauloga je u oblasti upravnog odlu~ivanja iosiguranja usluga gra|anima.

usredsre|enost na primjenu ZUP i kvalitet usluga koje uprava pruà gra|anstvu. U tom smislu, bilo bikorisno da inspektori ne postupaju samo na bazi individualnih pritu`bi, nego tako|e i na bazi planiranihprovjera uklju~uju}i sve aspekte postupka, uklju~uju}i i standarde pruànja usluga gra|anima({alterska praksa).

Va`no je napraviti razliku izme|u upravne inspekcije kao sredstva unapre|ivanja rada u upravi i sli~nonazvanih inspekcijskih slu`bi koje vr{e organi u pojedinim resorima - kao {to je, npr. oblast zdravstva,oblast radnih odnosa i sl. Kao dio napora da se podstakne privredna aktivnost kroz mjerepojednostavljenja (administrativna simplifikacija), ~esto se ova inspekcija koncentri{e u jednomorganu (funkcionalni pristup), kao {to je primjer u Br~ko Distriktu ili npr. Dràvni inspektoratRepublike Hrvatske.

Ovakav pristup omogu}uje da nosioci privrednih aktivnosti sve {to im je potrebno zavr{avaju i dobivajuna jednom, a ne ne vi{e mjesta i od razli~itih organa uprave. Ova vrsta inpektorata u svakom slu~ajune moè uklju~ivati upravnu inspekciju, ~iji smisao postojanja jepotpuno druga~iji. Pogre{ne predstaveu tom smislu su bile prisutne i tokom pregleda i o njima je Tim za pregled razgovarao u vezi sazajedni~kim inispektoratima na razli~itim nivoima vlasti u BiH - sasvim je jasno da se ovakve gre{kene bi smjele ~initi.

2.2.3.2. Organizacija

Na svim nivoima vlasti, upravni inspektori vr{e gore navedena ovla{}enja, ali modaliteti njihovoorganizovanja su razli~iti na pojedinim nivoima upravnog odlu~ivanja. Ovi razli~iti organizacioniaran`mani imali su uvijek uticaj na mogu}nosti inspektora da svoje poslove obavljaju fikasno, {to }epokazati naredni redovi izvje{taja

Po~ev{i sa dràvnim nivoom vlasti, po postoje}oj organizacionoj {emi, imanovanje upravnih inspektoraje predvi|eno Zakonom o upravi (materiju reguli{e i ~lan 288. ZUP), ali oni jo{ nisu imanovani. Ovasituacija je pomalo paradoksalna, jer su ovla{}enja inspektora na dràvnom nivou naj{ira i najja~a -no, ovaj nivo jo{ uvijek nema upravnih inspektora. Oni bi trebali biti dio Ministratva pravde i to Sektoraza javnu upravu.

Ministarstvo pravde BiH bi trebalo zapo{ljavanje upravnih inspektora posmatrati kaoprioritet.

S druge strane, RS je organizovala svoju upravnu inspekciju na vrlo efikasan na~in putem teritorijalnedekoncentracije. Inspektori su smje{teni, kao organizaciona jedinica, u okviru Sektora za upravu uMinistarstvu za upravu i lokalnu samoupravu. Postoji Glavni inspektor, sa sjedi{tem u Ministarstvu uBanja Luci i sedam inspektora. Kako bi se postigla efikasna pokrivensot pordru~ja i svih instiutcija(uklju~uju~i i one op{tinske), svaki od inspektora ima sjedi{te u onom dijelu RS koji pokriva svojimradom (Banja Luka, Bijeljina, Doboj, Mili}i, Pale, Prijedor and Trebinje). Ovakva struktura, dopunjenamjese~nim sastancima inspektora u sjedi{tu, pokazala se kao efikasna i ekonomi~na.

Situacija je veoma razli~ita u Federaciji, gdje inspektori nadgledaju provo|enje ZUP FBiH. Tamo,administrativno-teritorijalna podjela Federacije na deset kantona uzrokovala pojavu mnogo vi{epotencijalnih subjekata za pregled. U svakom slu~aju, Upravni inspektorat - koji je sektor u okviruFederalnog ministarstva pravde - organizovan je na centralizovan na~in: postoji Glavni inpsektor i ~etiriinspektora (zna~ajno manji broj nego u RS) i svi su smje{teni u sjedi{tu u Sarajevu. Sa ovakvomstrukturom, a postupaju}i po predstavkama velikog broja stranaka iz raznih dijelova FBiH, inspektori sesusre}u sa logisti~kim problemima, pa im je skoro nemogu}e efikasno raditi bez investiranja u logistiku.Sem toga, budèt je ~esto nedovoljan da pokrije i tro{kove prevoza inspektora, koji imaju na raspolaganjujedno vozilo. Tome jo{ treba dodati i ~injenicu da inpektori nemaju pristup klju~nim izvorima infromacija,kao {to Slu`bene novine kantona, na koje inspektorat nije pretpla}en i ne dobiva ih.


246STRANA


Ovi prakti~ni problemi zna~ajno redukuju mogu}nosti ~estih i efikasnih inspekcijskih pregleda vansjedi{ta u Sarajevu, a javlja se i problem koordinacije sa upravnim inspektorima koji djeluju ukantonima. Ovi kantonalni inspektori, koji su postavljenu u skladu sa odredbama kantonalnih zakona,rade, fakti~ki, sa istim ovla{}enjima kao i federalni inspektori, ~esto pokrivaju}i primjenu ZUP (iako seradi o Federalnom zakonu), sem posebnih postupaka, te oblast radnih odnosa (ili njihov dio koji je sadaregulisan kantonalnim zakonodavstvom). Nije potrebno posebno isticati da ni kantonalni inspektorinisu bolje opremljeni, organizovani i metodlo{ki pripremljeni od svojih federalnih kolega, pa su ukupnirezultati daleko od dobrih.

U svjetlu ovih nalaza, a imaju}i na umu potrebu re-fokusiranja rada upravnih inspektora na pitanjaupravnog odlu~ivanja i pruànja usluga gra|anima, reorganizacija upravne inspekcije u Federaciji sepokazuje adekvatnim sredstvom u tom smilsu. Prate}i model u RS, Federalni upravni inspektorat bitrebalo da ima svoje regionalne kancelarije (urede), od kojih bi svaki pokrivao dva ili vi{e kantona(dekoncentracija, primijenjena u oblasti zapo{ljavanja u okviru Agencije za dràvnu slu`bu FederacijeBiH). Ovakav organizacioni model bi osigurao mogu}nost da se pokrije cijela teritorija Federacije i toradom prema ujedna~enim inspekcijskim standardima, dok bi, u isto vrijeme, centralna jedinica sasjedi{tem u Sarajevu, mogla vi{e da se bavi koordinacijom, definisanjem standarda i monitoringom.Ova reforma, koja bi zna~ajno doprinijela pove}anju efikasnosti rada Federalne upravne inspekcije,mogla bi biti provedena uz male ili nikakve dodatne tro{kove, jednostavnom re-lokacijom inspektorakoji sada rade u kantonima.

U svrhu pove}anja efikasnosti rada upravne inspekcije u FBiH, predlaè se da federalnai kantonalne vlade razmotre izradu koordiniranog plana reorganizacije upravnihinspekcija, usredre|uju}i se na jedinstven inspektorat na nivou Federacije BiH. Zadacikoje trenutno obavljaju upravni inspektori bi trebali biti izvr{avani od dekoncentirisanihjedinica na terenu, uz koordinaciju centralne jedinice.

U Br~ko Distriktu, Zakon o izvr{noj vlasti kao i skoro doneseni Zakon o upravi (Slu`bene novine Br~koDistrikta BiH br. 31/04, ~l. 67.-73.) tako|e reguli{u materiju upravne inspekcije, predvi|aju}i da jedanuposlenik Odjeljenja za javu sigurnost obavlja tu funkciju. Ova situacija je vrlo neuobi~ajena, jer se radiod Odjeljenju u kojem su smje{tene druge, sektorske inspekcije. Vjerovatno je zna~ajno primijetiti da,dok u hijerarhijskom smislu pripada Odjeljenju za javnu sigurnost, upravni inspektor Br~ko Distriktaje fizi~ki lociran u Odjeljenje za stru~ne i administrativne poslove.

Funkcija upravnog inspektora treba bit prepoznata kao zna~ajna za op{te upravljanjesistemom upravnog odlu~ivanja u BD. Kao takav, inspektor bi bio adekvatnije lociranunutar institucije odgovorne za monitoring i superviziju takvog sistema, npr. u Odjeljenjeza stru~ne i administrative poslove.

2.2.3.3. Inspekcijski postupak

Osnovu funkcionisanja sistema upravnih inspekcija ~ine odredbe Zakona o upravi i ZUP-ova razli~itihnivoa vlasti. Osim odredaba zakona, za sada, ni na jednom nivou vlasti, ne postoji pravilnikstandardizovanih postupaka i metodologije po kojoj bi postupali upravni inspektori. Ovakvakodifikovana pravila bila bi prednost ne samo za stranke koje su subjekt inspekcijskog pregleda (kojebi bolje razumjele {ta inspekcija podrazumijeva) nego tako|e i za same inspektore. Trenutno seupravna inspekcija tretira kao stvar tradicije i novi inspektori mogu nau~iti posao samo od svojihkolega i to ono {to oni znaju o tome ili jednostavno ponavljaju}i praksu.

Upravne inspekcije svih nivoa bi trebale uvesti Jedinstvena pravila postupanja, kako bi seomogu}ilo jednako postupanje pri vr{enju inspekcije.


247STRANA


Iako inspektori mogu djelovati i na sopstvenu inicijativu ili na zahtjev neke institucije, inspekcija se, ustvari, aktivira onda kada stranka uputi usmenu ili pismenu pritu`bu upravnom inspektoru o raduodre|enog organa uprave, {to je i naj~e{}i vid iniciranja rada inspekcije. Naj~e{}e se, u oblastiupravnog postupka podnose pritu`be na nepruànje pravne pomo}i strankama u toku postupka, natraènje dokumenata i certifikata o kojima organi vode slu`benu evidenciju (kojima organ ve}raspolaè ili ih moè pribaviti po slu`benoj du`nosti), propu{tanjima da se po àlbi odlu~i u zakonompropisanom roku ili neizvr{avanju kona~nih odluka donesenih u upravnom postupku.

Kada se uputi pritu`ba, ona se zavodi u evidenciju inspekcije. Upravni inspektor odlazi na lice mjesta -posje}uje organ i vr{i inspekcijski pregled prostorija, razgovara sa uposlenicima, traì na uviddokumente i sl. O zate~enom stanju stvari - zate~eni nedostaci ili propusti u postupanju - sa~injavase zapisnik koji, nakon obavljenog pregleda, potpisuju inspektor i slu`beno lice, predstavnik organa ukojem je inspekcija izvr{ena. Inspektor zatim izdaje rje{enje u kojem se specificiraju mjere koje trebapoduzeti kako bi se osiguralo potpuno po{tivanje zakona, drugih propisa i op{tih akata kao i rok koji sepostavlja odrganu za poduzimanje tih mjera. Protiv ovog rje{enja se moè izjaviti prigovor, koji serje{ava u okviru iste institucije kojoj inspektor organizaciono pripada (u RS o njemu odlu~uje MULS au Federaciji Ministar pravde). Interesantno je napomenuti da ova vrsta pravnog lijeka nema isto dejstvou oba entiteta: u RS, izjavljivanje prigovora nema suspenzivno dejstvo, ne odlaè izvr{enje rje{enja, dokje u FBiH slu~aj obrnut. Ova razlika nije bez zna~aja, ako se na umu ima da je kona~na odluka koja sedonese po izjavljenom pravnom lijeku, podlo`na preispitivanju pred nadle`nim sudom u upravnomsporu. Ako organ uprave ne postupi po odluci upravnog inspektora i ne poduzme mjere ~ije jepoduzimanje inspektor naloìo, upravni inspektor moè pokrenuti postupak pred nadle`nim sudom zaprekr{aje u kojem }e se organu uprave (a mogu}e i odgovornom licu) izre}i nov~ana kazna zbognepostupanja po odluci upravnog inspektora. Ovo je zna~ajan momenat u kojem se ZUP-ovi razli~itihnivoa razlikuju. Neki od njih (BiH i FBIH), predvi|aju sankcije koje mogu primjeniti sami inspektori. Udrugim ZUP-ovima (RS i BD), nema mogu}nosti za inspektora da izvr{i sankciju, {t u mnogomeotupljuje o{tricu njihovog djelovanja.

ZUP-ovi treba da predvide nov~ane i druge kazne koje se mogu izricati za povredenjegovih odredaba, i to ne samo u odnosu na organ uprave (instituciju) nego i zaodgovorno lice (slu`beno lice koje vodi postupak, slu`bena lica koja poduzimaju radnjeprije dono{enja odluke u upravnom postupku, rukovodstvo organa uprave).


248STRANA


Stranka podnosi pritu`bu upravnominspektoru

Inspektor se upoznaje sa njenim sadàjemi zavodi je u evidenciju (plan)

Inspekcija je obavljena i o njoj jesa~injen zapisnik

Zapisnik i odluka inspektora seprezentira rukovodstvu organa

Organ ne postupa po odluciinspektora

Inspektor pokre}e prekr{ajnipostupak

Organ izjavljuje àlbu protivrje{enja

Drugostepena odluka Ministrapravde/MULS

Organ postupa po odluciinspektora

Na kraju, vrijedi napomenuti da, dok inspektori generalno nisu ovla{}eni da o ovim sankcijama samiodlu~e (oni mogu pokrenuti prekr{ajni postupak), postoji izuzetak: to je slu~aj sa ZUP BiH, premakojem, vjerovatno zbog nepostojanja odgovaraju}ih mehanizama za izricanje sankcija u prekr{ajnompostupku, ~ini se da je u okviru ovla{tenja inspektora da direktno izreknu sankcije organu uprave iodgovornm licu i da diretno naplate kaznu na licu mjesta. Kako na dràvnom nivou jo{ uvijek nemaupravnih inspektora, to se jo{ ne moè izvr{iti uvid u ovakvu praksu.

2.9. Eksterna kontrola od strane Ombudsmena

Kona~no, uloga Ombudmsena treba svakako biti pomenuta na ovom mjestu. U principu, Tim zapregledje bio mi{ljenja da je pregled rada Ombudsmena bio izvan mandata tima (budu}i da Ombudsmeni nisudio javne uprave, nego upravo instrumenti preko kojih parlament uspostavlja svoju kontrolu nad radomorgana uprave). U svakom slu~aju, prisustvo Ombudsmena je relevantna karakteristika sistemaodlu~ivanja u upravnim stvarima pa je Tim za pregled konsultovao Ombudsmene kao zna~ajan izvorinformacija o àlbama gra|ana na rad organa urpave. Ombudsmeni su konsultovani vi{e kao partneru pregledu koji je pomogao Timu da sastavi realnu sliku djelotvornosti sitema upavnog odlu~ivanja ucijeloj dràvi.

Postoje tri institucije (kancelarije, ureda) Ombudmsena u BiH za svaki nivo vlasti - Ombudsmeni BiH,Obmudsmeni RS i Obmudsmeni Federacije BiH. U Br~ko Distriktu nema Ombudsmena, ali postojikancelarija (ured) Ombudsmena BiH. Ombudsmeni na svakom nivou vlasti su imenovani iz reda svihkonstitutivnih naroda: jedan iz reda bo{nja~kog, jedan iz reda hrvatskog i jedan iz reda srpskog naroda.Oni trebaju {tititi ljudsko dostojanstvo, prava i slobode koje su predvi|ene u Ustavima i me|unarodno-pravnim instrumentima za za{titu ljudskih prava koji su navedeni u njihovim Aneksima. Premainformacijama koje je Tim dobio, stranke (gra|ani) su se obra}ali Ombudsmenima svih nivoa pri ~emusu postupak koji je vo|en pred organom uprave ocijenili kao nezakonit i nefer. Što se ti~e po{tovanjarokova, glavni izvor nezadovoljstva stranaka na svim nivoima vlasti su bili slijede}i: dugo trajanjepostupka, pra}eno lo{om komunikacijom organa i stranaka. Iako je to zajedni~ka karakteristikaodlu~ivanja na svim nivoima u BiH (i drugdje) da odluke sadrè ~injenice koje su utvr|ene u postupkukao i dokaze kojima se dokazuju te ~injenice, vrlo ~esto su odluke koje donosi prvostepni organnepotpune sa lo{im i standardizovanim obrazloènjem. Odre|eni broj àlbi ticao se pristrastnosti: Timza pregled, u svojim izvje{tajim pregleda upravnih postupaka, nije identifikovao internu praksu koja bi,osim odredaba ZUP-a bila dodatni garant nezavisnosti. Adekvatnost obrazloènja je ocijenjena kaonedovoljna, pokazuju}i da je i u tom segmentu odlu~ivanja potrebno pobolj{anje.

Op{ti je zaklju~ak da organi uprave ne po{tuju preporuke Ombudsmena u mjeri u kojoj bi to trebali imogli.

Kako bi se ovakva situacija popravila, po{tovanje preporuka Ombudsmena bi tako|e trebalo bitiuklju~eno u periodi~ne analize prakse upravnog odlu~ivanja, ~ime bi se omogu}ilo rukovodstvu organauprave da postupa u skladu sa nalazima ovog va`nog instumenta utvr|ivanja odgovornosti.


249STRANA


Strategijaadministrativnesimplifikacijeza cijelu dràvu

Predlaè se da, na bazi ovogizvje{taja i drugih relevantnihekspertiza, Vlade BiH, FBiH, RS iBD formiraju zajedni~ku komisijukoja }e usvojiti programpobolj{anja kvaliteta upravnogodlu~ivanja u upravnom postupku,uklju~uju}i legislativne,organizacione, IT i mjereosposobljavanja. O glavnimkarakterstikama takvog programatrebalo bi se usaglasiti na svimnivoima vlasti, dok bi dodatnemjere, svakako, mogle bitipoduzimane od strane svakogpojedinog nivoa vlasti .

BiHMinistarstvoPravde (MP),MP FBiH,MULS RS,Vlada BD

Konsultovanjeglavnihu~esnikaodlu~ivanja uupravnompostupku

Kraj

2005.A.1.1.

Legislativnemjere zaadministrativnusimplifikaciju

(ZUP)

Predlaè se da razli~iti nivoi vlastiu BiH, koji sada primjenjuju 4 ZUP-a, ramotre mogu}nost dono{enjajedinstvenog ZUP na nivou dràve,koji bi bio zasnovan na pobolj{anojverziji sada{njih tekstova. Premaovakvom zakonu, svaki sistem bi,naravno, mogao izgraditi razli~itemehanizme implementacije(uklju~uju}i i posebneinspektorate), to bi bilo potpadalojedino pod op{tu koordinaciju kojaje obrazloèna u izvje{taju.

MP BiH, MPFBiH, MULSRS, Vlada BD

Vlade,Parlamenti

Sredina

2006.AP.2.1


(ZUP)

U ovakvim situacijama, umjestoselektivne primjene odredaba ZUPzasnovane na diskutabilnimanalogijama, primjerenije bi biloidentifikovati minimalne procesnezahtjeve koji bi se mogliprimjenjivati na vr{enje svih javnihovla{tenja. Ovo rje{enje bi moglobiti uvedeno ili dono{enjemposebnog zakona ili, na osnovusada{nje prakse analogneprimjene ZUP-a, ugraditi u ZUP, uformi op{tih principa upravnogdjelovanja - uì set odredaba (nego{to je ZUP) ali zato {ire primjene.


Vlade,Parlamenti

Sredina

2006.AP.2.2


(ZUP)

ZUP bi eksplicitno trebaopropisivati delegaciju ovla{tenja zadono{enje odluka u upravnompostupku od strane rukovodiocainsitucije na njemu subordiniranoosoblja. U primjeni ovih odredaba,delegacija na slu`bena lica vi{egnivoa bi trebala biti podsticana.


Vlade,Parlamenti

Sredina

2006.AP.2.3


250STRANA


Cilj koji se èliposti}i Predloèna mjera Odgovorna

institucijaDruge

isntitucije Rokovi

AP.1 Strategija administrativne simplifikacije

AP.2. Administrativna simplifikacija (procesno pravo)

TABELA PREPORUKA


(ZUP)

ZUP bi trebao biti izmijenjen nana~in da se osigura da o zahtjevmagra|ana prema Zakonu oslobodnom pristupu informacijamabude postupano izvan upravnogpostupka i od strane odjeljenja zaodnose s javno{}u a ne od straneslu`benog lica koje vodi postupak.


Vlade,

Parlamenti

Sredina

2006.AP.2.4


(ZUP)

Klasi~no shvatanje koje smatra{utnju uprave uvijek kao negativnuodluku trebalo bi biti razmotreno.Odgovaraju}a pa`nja pri tometreba biti poklonjena obratnojpretpostavci, makar za odre|enuvrstu odluka, tako da se {utnjauprave ima smatrati kao kao da jeorgan uprave udovoljio zahtjevustranke (donio pozitivnu odluku).


Vlade,

Parlamenti

Sredina

2006.AP.2.5


(ZUP)

Predlaè se da obavezadrugostepenog organa da odlu~i umeritumu bude stipulirana ZUP-om, posebno za one slu~ajeve kadaprvostepeni organ opetovanopovrje|uje zakon. Generalno,pojava vra}anja predmetaprvostepenom organu treba dabude posebno pra}ena i navo|enau periodi~nim izvje{tajima o praksiupravnog odlu~ivanja, kao diomehanizama interne kontrole.


Vlade,

Parlamenti

Sredina

2006.AP.2.6


(ZUP)

Radi izbjegavanja nesporazuma,treba zakonom propisati jasnuodredbu da se ne moè odre}i odprava na àlbu budu}i da ovo pravone sluì samo strankama upostupku


Vlade,

Parlamenti

Sredina

2006.AP.2.7


(ZUP)

Radi pojednostavljenja sistemapravnih lijekova koje predvi|a ZUP,vanredne pravne lijekove ukidanje imijenjanje pravosna`nog rje{enjauz pristanak ili po zahtjevu strankei zahtjev za za{titu zakonitostitreba eliminisati tamo gdje postoje.


Vlade,

Parlamenti

Sredina

2006.AP.2.8


(ZUP)

ZUP-ovi treba da sadè nov~ane idruge kazne koje se mogu izricati zapovrede odredaba njegovih odredaba,i to ne samo u odnosu na organuprave (instituciju) nego i zaodgovorno lice (slu`beno lice kojevodi postupak, slu`bena lica kojapoduzimaju radnje prije dono{enjaodluke u upravnom postupku,rukovodstvo organa uprave).


Vlade,

Parlamenti

Sredina

2006.AP.2.9


251STRANA



institucijaDruge

isntitucije Rokovi


252STRANA



(Materijalno-pravni propisi)

Na svakom nivou vlasti, centralnainstitucija zaduèna za upravnipostupak (Ministarstvo pravde,Ministarstvo uprave i lokalnesamouprave, itd.), zatraì}e od svihorgana uprave da sa~ini listu svihsvojih ovla{tenja (ovla{tenja zaodlu~ivanje u konkretnim upravnimstvarima) koja su joj povjerenamaterijalnim zakonima. Aùriranulistu bi, povremeno, trebalodostavljati centralnoj instituciji, kojabi vodila registar postupaka sve usvrhu lak{e i optimalne raspodjeleovla{tenja i pripremanja prijedlogaza pojednostavljenje i koordinacijugdje god je to mogu}e.

MP BiH, MPFBiH, MULSRS, Vlada BD(sektoriodgovorni zaupravnipostupak)

Svi organiuprave sabilo kojimovla{tenjimau upravnompostupku

Kraj

2006.A.1.4.


(Materijalno-pravni propisi)

Nakon uspostavljanja registrapostupaka, svaka nadle`na centralnainstitucije bi trebala, u saradnji sarelevantnim organima uprave, izvr{itiuvid u postoje}e aran`mane kako biutvrdila da li je neki od elemenataspecijalnosti eventualno neopravdanouveden. Ubudu}e bi trebalo provoditistandardne provjere prilikom izradepropisa od strane istih ovih institucija,koje bi dale mi{ljenje o elementimaspecijalnosti, kao i o mogu}immjerama pojednostavljenja unutarnovih zakona koje predlaè vlada.MP BiH, MP FBiH, MULS RS, Vlada

BD (sektoriodgovorni zaupravnipostupak)

Svi organiuprave sabilo kojimovla{tenjimau upravnompostupku

Vlade,

Parlamenti

Kraj 2006.A.1.5

Postupak re-dizajniranjamjera zaadministrativnusimplifikaciju

Predlaè se da koristi integrisanihosnovnih registara (evidencija)budu na raspolaganju svimzaiteresovanim organima upravekako bi se olak{ala boljakomunikacija organa sa strankamai smanjilo kori{tenje javnihsaop{tenja kao vid dostavljanja.


AIS i vladinicentri za ITna drugimnivoima

2007.AP.4.1

Postupak re-dizajniranjamjera zaadministrativnusimplifikaciju

Predlaè se da se pokloniadekvatna pa`nja uvo|enjuelektronske komunikacije organa istranaka, u skladu sa iskustvimaEU deàva ~lanica u razvoju. Zapo~etak, predlaè se da se izmjeneodredbe ZUP-a. Kao srednjoro~norje{enje, centralne institucijezaduène za upravni postupak bitrebale koordinirati izbor iimplementaciju najmanje jednogpilot projekta, imaju}i na umuuptrebu informacionih tehnologijau upravi i nivo kori{tenja internet-ame|u potencijalnim korisnicima.


AIS i vladinicentri za ITna drugimnivoima

Pojedina~neinstitucijeodabrane zapilot projekte

2007.-08.AP.4.2

AP.3. Administrativna simplifikacija (materijalno pravo)

AP.4. Administrativna simplifikacija (re-dizajniranje postupka)


institucijaDruge

isntitucije Rokovi


253STRANA


Organizacionemjere zaadministrativnusimplifikaciju

Koordinacioni odbor tijela koja suzaduèna za vo|enje upravnogpostupka na svakom nivou vlasti,uz pomo} Agencije za dràvnuslu`bu ili odgovaraju}ih tijela,treba da se usaglase o shemi zaobuku slu`benih lica koji vodeupravni postupak. Obukainspektora, specijalista uupravnom postupku i osoblja kojevodi postupak treba se razviti naosnovu modela prakti~nogsadràja, koji obuhvatarazmatranje slu~eva iz razli~itihoblasti upravnog odlu~ivanja.Odgovaraju}i sistem certifikata zaklju~ne uloge tako|e trebaosmisliti, tako da obuhvati icertificate za upravne inspektore.



2006.-07.AP.5.1

Organizacionemjere zaadministrativnusimplifikaciju

Apelaciona komisija bi trebaladjelovati u promjenjivom sastavu,kako bi se osiguralo da ve}inanjenih ~lanova posjeduje klju~noznanje o predmetu odlu~ivanja. ŠefPravne slu`be moè nstavitipredsjedavati Apelacionomkomisijom, pod uslovom da seelimini{e uloga Pravne slu`be uizradi prvostepenih odluka.

Vlada BD

Apelacionakomisija,Pravnaslu`ba

Sredina 2005.AP.6.1

AP.5. Organizacione mjere u vezi osoblja

AP.6. Hijerarhijska supervizija

Internakontrola

Kako bi se podstaklo rukovodstvo nakonstantno pobolj{avanje prakseupravnog odlu~ivanja, svakainstitucija (organ uprave) saovla{tenjima da odlu~uje uupravnom postupku trebala biformirati interni sistem za kontrolusvoga rada, sa izvje{tajima o tomekoji bi se podnosili godi{nje ili{estomjese~no. Izvje{taje bi trebalopodnositi rukovodstvu organa upraveali i centralnoj jedinici zaduènoj zapitanja upravnog postupka.

Svi organiuprave odn.institucije saovla{tenjimazaodlu~ivanje uupravnompostupku

MP BiH, MPMoJ, MULSRS Vlada BD

(sektoriodgovorni zaupravnipostupak)

Po~ev od2006.AP.7.1

Internakontrola

Kako bi se osiguralo da sedisciplinske i materijalneodgovornosti slu`benika koji vodeupravni postupak zaista utvr|uju,organi uprave bi trebali uklju~itiizvje{taj o izre~enim mjerama usvoji periodi~nim izvje{tajima, kojetrebaju podnositi centralnoj jedinicikoja koordinira pitanja upravnogpostupka unutar pojedinih nivoavlasti.

Svi organiuprave odn.institucije saovla{tenjimazaodlu~ivanje uupravnompostupku

MP BiH, MPMoJ, MULSRS Vlada BD

(sektoriodgovorni zaupravnipostupak)

Po~ev od2006.AP.7.2

AP.7. Interna kontrola


institucijaDruge

isntitucije Rokovi


254STRANA


Upravnainspekcija

Ministarstvo pravde BiH bi trebalozapo{ljavanje upravnih inspektoraposmatrati kao prioritet.

MP BiH Agencija zadr`avnuslu`bu BiH

Kraj 2005.AP.8.1

Upravnainspekcija

U svrhu pove}anja efikasnosti radaupravne inspekcije u FBiH, predla`ese da Federalna i kantonalne vladerazmotre izradu koordiniranog planareorganizacije upravnih inspekcija,usredre|uju}i se na jedinstveninspektorat na nivou Federacije BiH.Zadaci koje trenutno obavljajuupravni inspektori bi trebali bitiizvr{avani od dekoncentirsanihjedinica na terenu, uz koordinacijucentralne jedinice.

MP FBIH KantonalnaMP Sredina 2006.AP.8.2

Upravnainspekcija

Funkcija upravnog inspektoratreba bit prepoznata kao zna~ajnaza generalno upravljanje sistemomupravnog odlu~ivanja u BD. Kaotakav, inspektor bi bio adekvatnijelociran unutar institucijeodgovorne za monitoring isuperviziju takvog sistema, npr. uOdjeljenje za stru~ne iadministrative poslove.

Vlada BD Inspektor Sredina 2005.AP.8.3

Upravnainspekcija

Upravne inspekcije svih nivoa bitrebale uvesti Jedinstvena pravilapostupanja, kako bi se omogu}ilojednako postupanje pri vr{enjuinspekcije.


Organiuprave

odn.institucijejavne uprave

Sredina 2006.AP.8.4

AP.8. Upravna inspekcija


institucijaDruge

isntitucije Rokovi

5INFORMACIONATEHNOLOGIJA

Ovaj pregled kori{tenja informacione tehnogije u javnojupravi na razli~itim nivoima vlasti Bosne i Hercegovineje, u periodu maj-novembar 2004. godine, uradio Tim zapregled informacione tehnologije u slijede}em sastavu:

G-|a Edna Karadà, koordinator Tima za pregledinformacione tehnologije - Projekt Evropskekomisije, Sistemski pregled javne uprave u BiH.

G-din Aljo{a Pa{i}, {ef Odjela za e-upravu, AtosOrigin, [panija;

G-|a Dejana Dra{kovi}, inìnjer za informacionesisteme u Direkciji za implementaciju CIPSpojekta;

G-din Mladen Radivojevi}, {ef Centra zainformatiku i obrazovanje dràvnih slu`benikaMinistarstva za upravu i lokalnu samo-upravu RS;

G-din Salih [alaga, {ef IT odjela Ministarstvafinansija Federacije Bosne i Hercegovine.

Iako sadràj izvje{taja generalno odraàva mi{ljenjesvih uklju~enih u pregled, u "spornim" slu~ajevima jeprimjenjeno pravilo demokratske ve}ine. Zbog togavi|enje pojedinih pitanja mo`da ponekada ne odgovarau potpunosti uvjerenjima svakog ~lana tima ponaosob.


257STRANA

5 . I N F O R M A C I O N A T E H N O L O G I J A

SADR@AJ

1. REZULTATI PREGLEDA KORI[TENJA INFORMACIONE TEHNOLOGIJE 258

1.1. VIZIJA POLITIKE I STRATEGIJE 259

1.1.1. IT okvirne strategije 259

1.1.2. IT planiranje u pojedina~nim institucijama 261

1.2. ORGANIZACIJA I LJUDSKI POTENCIJALI 263

1.2.1. Organizaciona pitanja 263

1.2.1.1. Centralne jedinice 263

1.2.1.2. Specializirane jedinice u pojedina~nim institucijama 266

1.2.2. Ljudski potencijali 267

1.2.2.1. IT kadrovi 268

1.2.2.2. Ra~unarska pismenost korisnika 270

1.3. IT INFRASTRUKTURA 271

1.3.1. Ra~unarska oprema 272

1.3.1.1. Nabavka IT opreme 273

1.3.2. Licencirani software 275

1.3.3. Open Source Software 275

1.3.4. Mre`na infrastruktura 276

1.3.4.1. Ki~ma mre`e (backbone) 277

1.3.4.2. Lokalne mre`e 278

1.3.4.3. Pristup Internetu 278

1.3.5. IT sigurnost 279

1.3.5.1. Sigurna komunikacija 279

1.3.5.2. Elektronski potpis 280

1.3.5.3. Za{ti}eni podaci 282

1.4. INFORMACIONI SISTEMI 283

1.4.1. Arhitektura informacionih sistema 283

1.4.2. Automatizacija horizontalnih funkcija 286

1.4.3. Osnovni registri 288

1.4.4. Aplikacije za rad sa klijentima (front-office) i e-usluge 291

2. PREPORUKE 295

Svako ko je jednom proveo jutro ~ekaju}i u redu neke dràvne institucije moè da shvati kolikoinformaciono-komunikacione tehnologije (IKT) mogu da uti~u na njegov ìvot. Me|utim, ukoliko seispravno primjenjuje, e-uprava pruà mnogo vi{e od skra}enog ~ekanja u redovima:

tro{kovi i u privredi i u upravi mogu biti smanjeni, tako {to }e se smanjiti porezna optere}enja ipotaknuti konkurentnost;

javni sektor se moè u~initi otvorenijim i transparentnijim, imaju}i uprave koje gra|anin moèbolje razumjeti i koje }e mu vi{e polagati ra~une tako {to }e ga uklju~iti u kreiranje politika ija~anje demokratije;

moè se u~initi da se uprave vi{e okrenu prema korisnicima tako {to }e pruàti 24/7 personalizovanihusluga svakome, bez obzira kakve njihove okolnosti ili posebne potrebe mogu da budu.

Iako se ve}ina ocjena odnosi na spremnost za eru e-uprave, va`no je imati na umu da promjena kaelektronskoj interakciji obuhvata mnoge promjene u unutra{njem funkcionisanju uprave koje mogubiti jako kompleksne. Zbog toga prilago|avanje i uvo|enje novih na~ina rada predstavlja izazov zauprave, te je ovaj pregled poku{ao da dobije sliku kori{tenja IT-a u upravama BiH na svim nivoima,kako u pogledu unutra{njeg funkcionisanja uprave tako i po na~inu na koji uprave sluè gra|anima iposlovnim subjektima. Na kraju su dobijeni rezultati pregleda upore|eni sa standardima vaè}im uEvropskoj uniji.

U EU, kori{tenje IT-a u javnim upravama se bazira na nekoliko osnovnih aspekata u legislativi EU, naprimjer, direktive o e-poslovanju, elektronskom potpisu i propisa o e-nabavci. [tovi{e, EU je od 2000.godine do danas izradila planove za ubrzanu kompjuterizaciju svoga dru{tva, uklju~uju}i i javnuupravu. Prvi Akcioni plan e-Evropa je objavljen 2000. godine, i od tada se stalno aùrira (e-Evropa2005), a progres dràva ~lanica se stalno prati. Istovremeno se 13 dràva, koje su bile kandidati zaprijem u EU, pridruìlo 2001. godine ovom procesu uz objavljivanje e-Evropa+ Akcionog plana, ~ijaimplementacija je trenutno u toku. BiH nije potpisnica ovih dokumenata, ali je u oktobru 2002. godinepotpisala e-Plan za razvoj informati~kog dru{tva za Jugoisto~nu Evropu (e-SEEurope Agenda for theDevelopment of the Information Society) - dokument na regionalnom nivou kroz koji su se zemljezapadnog Balkana pridruìle ciljevima i procesima e-Evrope i e-Evrope+. Ovaj skup pravila, standardai ciljeva predstavlja IT parameter prema kome javne uprave u BiH treba da streme.

Dok se postoje}i sistemi parametara za mjerenje napretka u kori{tenju IT-a u upravi koncentri{u nakomponentu front-office-a, tj. na procenat osnovnih javnih usluga dostupnih online i na nivo kori{tenjaonline javnih usluga od strane javnosti u skladu sa zahtjevima iz e-Evrope 2005, mora se imati na umuda se razvoj online javnih usluga bazira na back-office reorganizaciji. Zato su Danish TechnologicalInstitute & Institut für Informationsmanagement Bremen (Danski tehnolo{ki institute i Institut zaupravljanje informacijama Bremen) pripremili izvje{taj, ~iji je sponzor bila Evropska komisija, da bipopunili prazninu nastalu zbog prevelike pa`nje date dokumentovanju implementacije elektronskihjavnih usluga, bez osvrta na to kako uprava, njeni razli~iti organi i back offices treba da se prilagode ireorganizuju kako bi rije{ili izazove i iskoristili prilike koje im pruà IKT. Prema tome, obim i efikasnostback office reorganizacije se moè mjeriti kroz: potpunost usluge kako je doìvljava korisnik premanjenoj korisnosti i stepenu ispunjenja; integraciju pomo}nih (horizontalnih) usluga kao {to su pla}anjaili upravljanje identitetima uz pomo} elektronskog potpisa u skladu sa otvorenim standardima(sintaksa kao {to je XML, uklju~uju}i semantike kao {to su poruke EDIFACT, HBCI / OSCI); potpunostintegracije pod-procesa u svim fazama lanca snabdijevanja (tj. tehni~ka interoperabilnost u i izme|udràvnih organa i drugih subjekata); nivo back-office integracije, tj. da li postoji samo elektronskarazmjena podataka ili i integracija radnih tokova, sa najve}im nivoom koji tako|e omogu}ava korisnikupra}enje, odnosno traganje, ili reorganizaciju back-office interakcije, primjenu otvorenih standarda nacijeli lanac snabdijevanja (sintaksa kao {to je XML, uklju~uju}i semantike kao {to su poruke EDIFACT,HBCI / OSCI).


258STRANA


1. REZULTATI PREGLEDA KORI[TENJA INFORMACIONE TEHNOLOGIJE

1.1. VIZIJA POLITIKE I STRATEGIJE

Ovaj dio izvje{taja je posve}en kratkoj analizi IT politike kao i analizi kako se op}e prihva}ena uloga IT-a u upravi izgra|uje, posebno kroz strate{ko planiranje i kako regulatorni dokumenti daju okvir zaimplementaciju ovih strategija. Planiniranje kori{tenja informacionih tehnologija u javnoj upravi jepotrebno da bi se dobila politi~ka podr{ka za promjene zasnovane na jasnim planovima. Otporkulturolo{ke prirode i ~esto ograni~eni tehni~ki kapaciteti onih koji vr{e reformu mogu tako|e dazna~e da se novim stvarima treba prilaziti postepeno, ali najubjedljiviji razlog za neophodost planiranjase nalazi u nov~anim sredstvima koja su potrebna za IT projekte. Dok inventivnost stru~nih kadrova ifleksibilnost informacionih sistema mogu, naravno, da olak{aju stvari, strate{ko planiranje jeneophodno da bi se utvrdile finansijske dimenzije koje su neizostavno prisutne u svakoj ambicioznijojreformi IT-a u upravi.

1.1.1. IT okvirne strategije

Zbog gore navedenog, izuzetno je ohrabruju}e da je uvo|enje IT-a u poslove uprave, za razliku odostalih horizontalnih sistema, od nedavno po~elo da se rje{ava kroz detaljne strate{ke dokumente i zacijelu zemlju kao cjelinu.

Prvi korak je bila Strategija za smanjenje siroma{tva (PRSP - Poverty Reduction Strategy Paper), kojuje usvojilo Vije}e ministara BiH i podràle vlade oba entiteta u aprilu 2004. godine. Ciljaju}i na razvojBiH uop}eno, ovaj dokument svoj zna~ajan dio posve}uje koristima koje imamo od informaciono-komunikacionih tehnologija. Prioriteti koji su u njemu postavljeni imaju za cilj kako pobolj{anje op}eIT atmosfere (ve}i kvalitet stru~nog IT usavr{avanja, stimulisanje ve}eg kori{tenja Interneta, ja~uinfrastrukturu itd.), tako i promoviranje kori{tenja IT-a u upravi (postavljanje portala i pristupnihta~aka na javnim mjestima, uspostavljanje ministarstva ili agencije za IT). Ovaj dokument je nadoma}em terenu u~vrstio opredjeljenje ve} dato na me|unarodnoj sceni prihvatanjem 2002 e-SEEAgenda (Plan Jugoisto~ne Evrope za 2002. godinu), koje zahtijeva konkretan plan za e-upravu kojitreba da bude izra|en kao dio op}e strategije za razvoj BiH kao "informati~kog dru{tva".

Na osnovu prethodno spomenutih dokumenata, u junu 2004. godine, me|u-dràvni forum sastavljenod IT stru~njaka i kadrova sa svih nivoa vlasti je zavr{io dokument pod nazivom Politika za razvojinformaciono-komunikacionih tehnologija u BiH (Policy for Development of Information iCommunication Technology in BiH) pod pokroviteljstvom UNDP-a. Dalje, strategiju zasnovanu na ovojpolitici je pro{log novembra usvojilo Vije}e ministara BiH, zajedno sa konkretnim akcionim planovimaza ~etiri najva`nija stuba: e-obrazovanje, e-infrastrukturu, e-zakonodavstvo i, jasno, e-upravu. Saposebnim osvrtom na ovaj poslednji stub, ovaj dokument je pokrio planski period od 2004. do 2007.godine, i dao strate{ke smjernice za aktivnosti na dràvnom, entitetskom, nivou distrikta, kantonalnomi op}inskom nivou, sa posebnim naglaskom na:

re-inìnjering uprave

tehnolo{ku i razvojnu osnovu

IT infrastrukturu

IT sigurnost

interoperabilnost organizacionih jedinica

automatizaciju zajedni~kih upravnih funkcija

înjenica da je BiH bila jedna od posljednjih zemlja Jugoisto~ne Evrope koja je usvojila strategiju iakcioni plan za razvoj e-uprave za cijelu zemlju predstavlja samo usvajanje ovih dokumenata


259STRANA


harmonizaciju i automatizaciju osnovnih evidencija

automatizaciju pojedina~nih specijalizovanihfunkcija

pruànje e-usluga javnosti

portalima i pristupnim ta~kama na javnim mjestima

e-demokratiju

ohrabruju}im doga|ajem samim po sebi. [tovi{e, njihov sadràj je istinski koristan jer oni u odre|enojmjeri spominju skoro sve mogu}e izazove sa kojima se suo~ava BiH u procesu modernizacije upravaputem sistematske upotrebe informacionih tehnologija. [tovi{e, nekoliko pitanja ovdje istaknutih }ekasnije tako|e biti obra|eno i u ovom izvje{taju.

Me|utim, moramo biti svjesni da je ovaj prvi poku{aj IT planiranja za uprave cijele zemlje bio, mo`danamjerno, ne previ{e realisti~an: u toku kratkog perioda od tri godine, tro{kovi predloènih aktivnostiu akcionom planu za stub e-uprave su procjenjeni na otprilike oko 100 miliona KM, i treba da seimplementiraju uz pomo} institucija i sa ljudskim potencijalima koji, priznajemo, u najve}oj mjeri tektreba da budu angaòvani. Do ovoga je do{lo zato {to strategija i akcioni plan nisu bili izra|eni krozproces u kome su postavljeni prioriteti filtrirani od strane najvi{eg rukovode}eg i politi~kog nivoa: kaoprijedlozi koje je pravila nezavisna, tehni~ki stru~na radna grupa, oni nude sveobuhvatan spisak onoga{to treba da bude ura|eno. U tom smislu, u ovoj strategiji i akcionom planu se istraùje ~itav niztehnologija koje bi se mogle primijeniti i radnji koje bi se mogle preduzeti, zavisno od faktora me|ukojima }e politi~ka volja, tehni~ki kapaciteti i raspoloìva sredstva zasigurno imati posljednju rije~.

Dokaz da usvajanje akcionog plana ne treba da bude shva}eno kao ~vrsto finansijsko obe}anjeproizilazi i iz ~injenice da ga trenutno nisu usvojile vlade entiteta niti njihovi administrativni dijelovi, odkojih se o~ekuje zna~ajan dio sredstava potrebnih za njegovu implementaciju. [to se ti~e dràvnognivoa, Agencija za informati~ko dru{tvo - AID za koje je u dokumentu predvi|eno da }e biti nadle`na zaveliki dio projekata i ve}inu koordinacije, jo{ uvijek nije formirana. U me|uvremenu, odgovaraju}izadaci su povjereni Ministarstvu transporta i komunikacija, sa minimalnim kapacitetima i bez ikakvihsredstava koje bi posvetilo konkretnim projektima. U ovim uslovima, po{teno je pretpostaviti da }estvarna implementacija akcionog plana za 2005. godinu u velikoj mjeri ostati u rukama pojedinihinstitucija, u skladu sa ve} raspore|enim sredstvima ili sredstvima koja su dali donatori u viduprojekata tehni~ke pomo}i.

IT.1 - Da bi osigurale ve}u angaòvanost oko e-uprave, vlade treba da pokrenuformiranje foruma za e-upravu u ~ijm sastavu }e biti predstavnici uprave, privatnogsektora, univerziteta, IT struke i drugi zainteresovani. Dalje, budu}a AID, entitetske ikantonalne IT agencije i pod-odjeljenje za informatiku BD, kojima savjete moè davati inovouspostavljeni forum za e-upravu, a podràni od strane dràvne i entitetskih vlada ivlade Distrikta, treba da aùriraju postoje}i akcioni plan postavljaju}i kao prioritetnepredloène IT projekte kroz analizu realnih potreba, predvi|enih pobolj{anja, postoje}epoliti~ke podr{ke, raspoloìvih sredstava, tehni~kih kapaciteta, finansijskesamoodrìvosti projekata itd. Dalje, strategiju i akcioni plan treba da usvoje i ostali nivoivlasti kako bi se osigurala politi~ka podr{ka za njihovu implementaciju u cijeloj zemlji uzneophodna finansijska sredstva.

Finansijske slabosti ove globalnestrategije i akcionog plana, koje su uovom trenutku potpuno neizbje`ne,skre}u pa`nju na strate{keaktivnosti razli~ite prirode, koje sevr{e pod okriljem pojedina~nihuprava u okviru federalne strukturei koje su podràne preuzetimfinansijskim obavezama. U ovompogledu je Distrikt Br~konesumnjivo me|u prvimadministrativnim jedinicama u BiHkoje su izradile vlastitu strate{ku


260STRANA


Investiranje u razvoj IT-a

Distrikt Br~ko, u okviru svojih ograni~enja i mogu}nosti,slijedi trend razvijenih zemalja: to jeste, sve ve}a i ve}aulaganja u planirani razvoj IT-a. Zna~ajna sredstva su uskladu sa time izdvojena u budètu za implementaciju ITaktivnosti. Na primjer, u 2004. godini, sredstva su bilaraspore|ena na slijede}i na~in:

310,000 KM za IT infrastrukturu javne uprave

250,000 KM za softwarske licence

500,000 KM za razli~ite projekte u odre|eniminstitucijama

100,000 KM doniranih sredstava za IT automatizaciju

viziju e-uprave: u Razvojnoj strategiji Distrikta, koja pokriva period od 2002. do 2006. godine, u ~etvrtompoglavlju se govori o Gradu sa razvijenim institucijama. Koncept je sli~an konceptu evropskih"digitalnih gradova" ("Digital Cities") i vrti se oko poku{aja da se postigne efikasnija i prema gra|aninuokrenuta uprava koja }e se oslanjati na partnerstvo javnog i privatnog sektora pri pruànju usluga, kaoi na mehanizme kao {to su one-stop-shop virtualni pultovi. Na ovoj osnovi je Vlada Distrikta usvojilagodi{nji akcioni plan i plan aktivnosti, koji izgleda da je podràn odgovaraju}im budètima. U 2004.godini aktivnosti su bile usmjerene na pobolj{anje kvaliteta usluga kroz umreàvanje svih odjeljenja,pobolj{anje tokova informacija i komunikacija, dovr{enje cjelovitog informacionog sistema,automatizaciju rada Kancelarije za àlbe i pritu`be gra|ana i automatizaciju rada javnih {alterskihslu`bi. [teta je da se ove inicijative sprovode izolovano, a ne kao dio strategije i akcionog plana za e-upravu za cijelu zemlju, ali je s druge strane pohvalno {to proces izrade strategije u Br~kom ima ~vrstupoliti~ku podr{ku te je, samim time, osigurano finansiranje iz budèta.

1.1.2. IT planiranje u pojedina~nim institucijama

Situacija u pogledu IT planova u pojedina~nim institucijama nije mnogo druga~ija od spomenute pri~eo okvirnim strategijama, bez obzira na nivo vlasti. U ve}ini institucija nedostaje dugoro~no planiranje iIT aktivnosti se sprovode na ad-hoc principu, ~esto u zavisnosti od interesa i volje pojedinih zaposlenih.Ponekada postoji samo nepisana ideja o mogu}im IT projektima ili planovima; rije|e postoje okvirnipisani planovi ili ~ak i razra|eniji planovi, iako su i oni naj~e{}e kratkoro~ni. Institucije koje praveformalne IT planove za duì period su veoma rijetke.

Dok je nepostojanje okvirne strategije, adekvatnelegislative i centralnog organa nadle`nog zaautoritativnu koordinaciju doprinijelo ovoj situaciji,klju~ni razlog za ovakvu situaciju je nepostojanjeinteresa i svijesti kod najvi{eg rukovodstva u samiminstitucijama. Anketa je u pregledaniminstitucijama otkrila da u preko 50% institucijarukovodstvo koje donosi odluke ne zagovara aktivnokori{tenje IT-a i jedva da je svjesno njegovihpotencijalnih prednosti. âk i kada u institucijipostoji zaposleno stru~no IT osoblje, komunikacijasa rukovodstvom je ~esto te{ka, pri ~emu je ulogainformati~ara svedena uglavnom na odràvanjepostoje}ih sistema i opreme. Kao posljedica ovoga,IT osoblje je rijetko uklju~eno u planiranje idono{enje odluka u vezi sa organizacijom institucijei poslovnim procesima, u kojima potencijalnidoprinos IT-a izuzetno nedostaje.

Zbog toga je neophodno pobolj{anje interakcijeizme|u rukovodstva i IT osoblja, kako zbog boljestrate{ke vizije, tako i da bi se ispunili finansijskizahtjevi za dublje prodiranje IT-a u upravu.Premo{tavanje ove praznine i omogu}avanjeispravnog IT planiranja moè biti olak{anorazli~itim mjerama, uklju~uju}i neke koje se odnosena organizaciju i kadrovske mjere, a o kojima }e segovoriti u narednim paragrafima.


261STRANA


Nekoliko institucija sa dugoro~nim ITplanovima

Dok ve}ina institucija na razli~itim nivoimavlasti jo{ uvijek ne planira svoje IT potrebe nastrate{ki na~in, tim za pregled je bio umogu}nosti da na|e nekoliko pozitivnihprimjera, kao {to su:

Regulatorna agencija za komunikacije(RAK) ima jasnu trogodi{nju IT strategiju(2004-2006) gdje podràva primjenu IT-au svim poslovnim procesima. Ovastrategija obuhvata jasno definisanerazvojne ciljeve, rezultate, utvr|eneprobleme i prepreke, strate{ke radnje,mjere i rokove koji su postavljeni zanjenu implementaciju.

Ministarstvo uprave i lokalne samo-uprave RS-a tako|e ima vlatitusrednjoro~nu strategiju, za period od2004. do 2006. godine. Ova strategija jeuglavnom usmjerena na ciljeve i pokrivabaze podataka gra|ana u op}inskimmati~nim uredima (mati~ne knjigero|enih, vjen~anih, umrlih idràvljanstva), web stranice svih op{tina,automatizaciju Centralne pisarniceVlade RS-a, cjelovit i sveobuhvatannastavni program za edukaciju dràvnihslu`benika itd.

IT.2 - Agencija za informati~ko dru{tvo, u saradnji sa entitetskim i kantonalnim ITagencijama i Pododjeljenjem za informatiku BD, uz mogu}u pomo} donatora, trebaorganizirati program seminara na visokom nivou na kojima bi se osiguralo da u~esnicishvate potencijale informacionih tehnologija u reformi uprave i time stekne njihovoaktivno opredjeljenje ka uvo|enju IT-a u poslove uprave.

Pored toga, konkretnim radnjama trebapoku{ati pobolj{ati komunikaciju izme|ustru~nog IT osoblja i rukovodstva tako {to }e sepa`nja skrenuti na potencijalne finansijskeprednosti IT projekata. Klju~na mjera u ovompogledu trebala bi biti uklju~ivanje finansijskeekspertize u ovaj dijalog, kroz formalnousvajanje analize tro{kova i koristi(rentabilnosti) pri formulisanju prijedloga za ITprojekte. Dobre inicijative za automatizaciju, ustvari, treba da rezultiraju ve}om ta~no{}u,brìm procedurama i ukupnim ve}imzadovoljstvom klijenta - a sve ovo obi~no zna~izna~ajne srednjoro~ne, odnosno dugoro~nefinansijske u{tede. U te{koj finansijskoj situacijiu kojoj se BiH trenutno nalazi, o~ekivanje dauprave izdvoje sredstva s jedinim ciljemautomatizacije poslovnih procesa nijerealisti~no. Da bi privukli pa`nju rukovodstva iimali bolje {anse da im se dodijele sredstva, ITtreba promovirati kao sredstvo za u{tede, koje se zasniva na vi{e-godi{njim budètskim planiranjima.Da bi uspje{no iznijeli ovaj argument, informati~ari zbog toga moraju da traè pomo} finansijskihstru~njaka iz institucija, kako bi mogli da podupru svoje prijedloge kao ekonomski isplativepotkrijepljene sa stvarnim finansijskim podacima. Prezentacija potencijalnih IT programa, u ovomsmislu, treba da se osloni na ekonomske analize, sli~ne onima koje su ve} predloène za zakonodavneprograme u Poglavlju 3 ove knjige. Stoga se predlaè da se IT osoblje savjetuje sa odjelima za finansijepri izradi budu}ih prijedloga za IT projekte i planove, te da se zauzme ~vr{}i pristup u smislu"ekonomski uspje{nih primjera" koji bi bio argumentovan na osnovu jasne, mjerljive i na centralnommjestu dogovorene ra~unovodstvene metodologije.

IT.3 - Da bi se olak{alo IT planiranje i komunikacija izme|u IT osoblja i rukovodstva,budu}a Agencija za informati~ko dru{tvo treba da, u saradnji sa odjelima za finansije,izradi ra~unovodstvenu metodologiju koja bi se koristila za budu}e odluke o novim ITprojektima na bazi analize tro{kova i koristi (rentabilnosti). Ova metodologija treba dafunkcioni{e uz pomo} finansijskih stru~njaka iz svake institucije. Niz ra~unovodstvenihstandarda treba prvenstveno da se usmjeri na budètske varijabile, kao {to su tro{koviodràvanja, povrat investicija i ukupni tro{kovi vlasni{tva. Me|utim, imaju}i na umuorijentaciju prema klijentu, ova analiza treba tako|e {to prije da bude pro{irena tako daobuhvati ocjenu ukupnog dru{tvenog i ekonomskog u~inka.

Sugeri{e se da gore navedeni pristup, ako bude usvojen, moè dati znatne koristi i u pripremama i uaùriranju strate{kih aktivnosti u pojedinim institucijama, na svakom nivou vlasti, kao i u cijeloj zemlji.Povezivanje IT projekata sa mjerljivim ekonomskim rezultatima }e znatno pomo}i da se olak{apra}enje realizacije projekata tako {to }e dati nove parametre za ocjenjivanje, paralelno uz postoje}eparametre koji se odnose na ~isto tehni~ke rezultate.


262STRANA


Analiza tro{kova i koristi i "ekonomskiuspje{ni primjeri"

Pozitivan primjer ekonomski uspje{nih ITprojekata je CIPS projekt: iako jeprvobitna investicija bila veoma velikaprema BiH standardima, dnevni promet ibrojne prednosti koje je teè iskazaticiframa (nove li~ne karte sadrèbiometri~ke podatke) dokazuju da projektiusmjereni na pruànje usluga mogu imatidovoljno finansijskih argumenata koji }eopravdati prvobitnu investiciju.

Ovo je tako|e ta~no i za mnogo manjeinterne projekte u samoj upravi. UPoreznoj upravi RS-a postoje pojedina~neIT inicijative, koje su otvoreno zasnovanena prezentaciji detaljne analize tro{kova ikoristi datoj rukovode}em osoblju: na ovajna~in je, na primjer, Odjeljenje zainformatiku uspjelo da pre|e sa sistemadial-upa na unajmljene linije.

1.2. ORGANIZACIJA I LJUDSKI POTENCIJALI

1.2.1. Organizaciona pitanja

Po~etni problemi u relizaciji strategije zacijelu zemlju su dali jasno na znanje da jeprimjena IT-a u javnoj upravi relativno noviizazov u BiH i da institucionalna organizacijapotrebna za realiziranje ove vrstehorizontalne funkcije jo{ nije dovoljnorazvijena. Ne samo da ideja o vode}oj ITinstituciji jo{ uvijek nije realizovana na ve}ininivoa vlasti, nego su ~ak i u pojedina~niminstitucijama kapaciteti za rukovo|enje ITaktivnostima mali i razbacani. Ovaj problemse poku{ao rje{iti na razli~ite na~ine sarazli~itim rezultatima.

1.2.1.1. Centralne jedinice

Kao za sve horizontalne sisteme u javnoj upravi,organizaciona rje{enja za upravljanje IT-em uupravi trebaju se oslanjati na centralnekapacitete kada su u pitanju klju~ne zajedni~kefunkcije. Takav jedan centar, me|utim,uglavnom jo{ uvijek nedostaje: za razliku odonoga {to je uo~eno u drugim horizontalnimsistemima, koncept jedne vode}e institucije,koja }e biti nadle`na za koordiniranje popitanjima IT-a i samo tome posve}ena, jo{uvijek nedostaje kako i za ve}inu nivoa vlasti,tako i za cijelu zemlju.

Me|utim, stvari su po~ele da se kre}u:formiranje "me|u-resornog dràvnog tijelaza informati~ko dru{tvo" je jedna od obavezaBiH kao potpisnice Plana e-Jugoisto~neEvrope za 2002 (e-SEE Agenda) i ona je daljedefinisana u Smjernicama za dràvne organeza informati~ko dru{tvo (Terms of Referencefor Information Society State Bodies), iz juna2003. godine, koje je izradila radna grupa kojaprati implementaciju Plana e-Jugoisto~ne Evrope. Ovdje je predloèna dvostruka organizacija kojauklju~uje, s jedne strane, odjel na visokom nivou - poèljno bi bilo da mu je na ~elu ministar, koji }ebiti nadleàn za politi~ku koordinaciju svih poslova na razvoju informati~kog dru{tva (uklju~uju}ipitanja koja pripadaju razli~itim resorima, kao {to je e-obrazovanje, e-trgovina i cyber kriminal). Sadruge strane, radna grupa je predloìla formiranje posebne i operativnije "Centralne slu`be zaupravljanje informacijama" ("Central Management Information Service") kao jedinice u centru uprave,posebno zaduène za koordiniranje i pomaganje u izradi IT projekata u javnoj upravi. Ove preporuke,


263STRANA


Organizacioni modeli upravljanja IKT-om

Ve}ina zemalja EU je napravila iskoordiniranuorganizaciju na centralnom nivou, pri ~emu su seizdvojila dva glavna organizaciona modela:

1° Iskoordinirani kontrolni model (npr. Njema~ka,Nizozemska, Austrija, Francuska, UK) u komenadle`nost za koordinaciju i politiku u vezi saop}om IT infrastrukturom i politiku u vezi sakonkretnim IT programima u upravi je danaorganima u jednom istom ministarstvu (Njema~ka,Nizozemska, Austrija) ili direktno u nadle`nostpremijera (Francuska, UK). To je uglavnom modelu zemljama u kojima javna uprava mora brzo i}inaprijed i eliminisati praznine u tehnologiji kojaupravi stoji na raspolaganju - i tako je zgodno danadle`ne organizacione jedinice za svoj radodgovaraju istom portfelju.

2° Podijeljeni kontrolni model (npr. Finska,Danska) u kome je koordinacija u vezi sa op}om ITinfrastrukturom i politika u vezi sa konkretnim ITprogramima u upravi podijeljena na nekolikoodjela. U Finskoj, na primjer, nadle`nost zaprovo|enje op}e politike koja se odnosi na ITinfrastrukturu je dana Ministarstvu financija, dokje IT organizacija koja se odnosi na upravu unadle`nosti Ministarstva unutra{njih poslova. UDanskoj je ~ak i nadle`nost za implementacijuprograma uprave podijeljena izme|u dvaministarstva (Ministarstva za nauku, tehnologiju iinovacije i Ministarstva finansija). Ovaj model je~e{}i u zemljama u kojima uprava ve} primjenjujenajsavremenije tehnologije i u kojima je ra{irenakultura upotrebe IT-a u javnoj upravi.

Pored op}e IT infrastrukture i konkretnih ITprograma, drugi aspekti specifi~ne sektorskepolitike u vezi sa IT-em (npr. promoviranje prodoraInterneta kako bi se premostila "digitalna podjela",IT u nastavnim planovima, tarife i porezi na ITproizvode, intelektualno vlasni{tvo nad software-ima itd.) su ostavljeni u resornim portfeljima, iakoje koordinacija ponekada povjerena jednome odnjih. Na primjer, u podijeljenim kontrolnimsistemima oni mogu biti u istoj instituciji koja jenadle`na za IT infrastrukturu.

naravno, nisu obavezuju}e, tako da ostavljaju svakojzemlji znatnu slobodu u uspostavljanju organizacijeprema svojoj tradiciji i potrebama. U BiH, obaveze izPlana e-Jugoisto~ne Evrope se odraàvaju u svimstrate{kim dokumentima koji su analizirani uprethodnom dijelu, uklju~uju}i Strategiju za borbuprotiv siroma{tva i nedavno usvojenu Politiku razvojainformacionog dru{tva BiH, Strategiju i Akcioni plan zae-upravu. Jo{ uvijek, u svima njima, predvi|eni organ jejedinstvena, na dràvnom nivou organizovana, Agencijaza informati~ko dru{tvo (AID), koja }e biti nadle`na i zakoordiniranje {irokog spektra pitanja u vezi sainformati~kim dru{tvom, i za operativne funkcije uupravi. Uz ovo, dodan je jo{ jedan element koji sesastoji u direktnom upravljanju bazama podataka kojese nalaze u sada{njoj Direkciji za implementaciju CIPSprojekta, iz koje AID treba da nastane. Ovakvakombinacija je prili~no neobi~na u dosada{njoj praksi(ni jedna ~lanica EU se ne oslanja na sli~na rje{enja),ali se u BiH, gdje je CIPS gotovo jedina institucija nadràvnom nivou od koje se moè krenuti i gdje postojipotreba da se vr{i IT promoviranje da bi se javnostpripremila za e-usluge, moè braniti iz prakti~nihrazloga. Pa ipak, ovo hibridno rje{enje nije bezproblema, koji se odraàvaju u njegovom nacrtu koji jetrenutno u razmatranju: ostavljeno je otvoreno pitanjeda li }e AID biti nezavisni organ koji }e za svoj raddirektno odgovarati Vije}u ministra (kao pravacentralna IT slu`ba koja pomaè druge institucije), da li }e biti vezana za resor transporta ikomunikacija (kao koordinatorsko tijelo za razvoj "informati~kog dru{tva"), ili }e umjesto toga za svojrad odgovarati preko Ministarstva civilnih poslova (kao {to je trenutno slu~aj sa CIPS Direkcijom).

Sa ta~ke gledi{ta promoviranja primjene IT u javnoj upravi, jasno je da je prvo rje{enje poèljnije i,uop}eno, ohrabruju}e je to {to najnovije verzije nacrta zakona ostavljaju vi{e prostora AID-u kaoefikasnom centru znanja iz oblasti IT-a u javnoj upravi - iako jo{ uvijek sa zna~ajnim anga`manom ukonkretnim strate{kim podru~jima (npr. obrazovanje, cyber kriminal, evidencije CIPS-a). U ovompogledu, nacrt zakona omogu}ava AID-u da ima centralnu ulogu u strate{kom IT planiranju,postavljanju standarda (tehni~kih standarda za opremu, interoperabilnost podataka itd.), razvojzajedni~ke infrastrukture (npr. ki~me - backbone dràvne mreè) i tako|e u op}oj tehni~koj pomo}idrugim institucijama u razvijanju njihovih vlastitih informacionih sistema.

Ovo bi, u najmanju ruku, bio dio funkcija AID-a na dràvnom nivou - neki elementi se ve} ~vrsto nalazeu sada{njem nacrtu zakona. Me|utim, gledaju}i na koordinaciju na nivou zemlje, ovaj nacrt je jo{uvijek prili~no slab sa ta~ke gledi{ta e-uprave jer su koordiniraju}e funkcije uglavnom ograni~ene naaùriranje i pra}enje okvirne strategije za BiH "informati~ko dru{tvo", koja se, izme|u ostalog, bavi itemom primjene IT-a u upravi. Osim ovoga i osim nekoliko veoma uop}enih konstatacija okoordiniranju i saradnji sa drugim nivoima vlasti, ve}ina klju~nih aktivnosti (npr. uloga postavljanjastandarda) su navedene samo u kontekstu agencije kao organa na nivou dràve i upitno je kako }eagencija kada bude formirana uspjeti da se dokaè u odnosu na entitetski i niè nivoe vlasti kao organkoji garantuje interoperabilnost informacionih sistema u cijeloj zemlji. Po ovoj zamisli kakva je sada,razmjena podataka bi bila osigurana samo u slu~aju sistema koji su, u stvari, integrisani i ~ije


264STRANA


Glavni ured za informacije Austrije

Pozitivan i jasan primjer centralne ITjedinice koja radi u okviru federalnogsistema je primjer Glavnog ureda zainformacije (Ured) Austrije. Formiran jeu junu 2001. godine i sada se nalazi poddirektnim nadzorom Kancelara, anadleàn je za koordiniranje ipodràvanje inicijativa i projekata e-uprave na federalnom nivou, kao i zauvezivanje i koordiniranje projekata izLänder i Communes.

[efa Ureda bira Vlada i on jepredsjedavaju}i Odbora za IT, u komesva ve}a ministarstva imaju svogapredstavnika i odgovorni su zadefinisanje strategije i obezbje|ivanjestalne uvezanosti sa raznim vladinimodjelima. Ured redovno izvje{tavaKancelara i Vice kancelara o progresu iteku}im aktivnostima.

Ured je odgovoran za implementacijuinfrastrukture e-uprave na nivou dràvekao i za aktivnosti i projekte kojiobuhvataju vi{e od jednog ministarstvakao {to su portali, Citizen Card iliosnovne usluge za rad sa dokumentimai interface-ovima izme|u odjela.

Ured pruà podr{ku vladinim odjelima iorganizacijama u razvoju iimplementaciji njihovih projekata, dokAustrijski federalni ra~unarski centarpruà odjelima i organizacijamatehni~ku podr{ku i hosting.

upravljanje bi bilo centralizirano u okviru rada nove AID (kao {to je slu~aj sa CIPS-ovim evidencijama).Dok centraliziranje nekoliko sistema o~ito ima smisla, ovaj pristup se ne moè uop}eno slijediti za sveinformacione sisteme - i u ovom pogledu, ~injenica je da interoperabilnost informacionih sistemazasnovana na modularnom pristupu postaje osnovna paradigma svuda u Evropi.

U svakom slu~aju, potrebno je hitno po~eti sa radom na efikasan na~in: nadamo se da }e AID uskoropostati realnost i da }e vremenom razraditi svoj mandat da pokrije elemente centralne slu`be zaprimjenu IT-a u upravi kakva se nalazi u ve}ini zemalja EU. Iskustvo drugih federalnih zemalja kao {toje Austrija pokazuje da slijede}e stavke treba da budu uklju~ene kao najmanji mogu}i minimum:

Predlaè se da bi, s ciljem odrànja nesmetane komunikacije unutar federalne strukture, neke od ovihelemenata - posebno stavke A i B, a mogu}e i C (npr. ki~mu dràvne mreè rezervisanu za javnuupravu) - AID trebala da razmatra iz perspektive cijele zemlje. Da bi ovo postigla, efikasnokoordiniranje rada (uklju~uju}i periodi~ne sastanke sa jasno definisanim dnevnim redom) sa sli~nimcenterima znanja za oblast IT-a u entitetima i njihovim administrativnim jedinicama }e biti od klju~neva`nosti.

IT.4 - U cilju obezbje|enja centra znanja za dràvnu upravu i sa ciljem olak{avanjakoordinacije IT aktivnosti u cijeloj zemlji, nacrt Zakona o AID-a treba usvojiti {to je prijemogu}e. Me|utim, jednako je uputno da kako AID bude stasavao, njegova nadle`nost zakoordinaciju u cijeloj zemlji, ne samo u vezi sa pripremom i pra}enjem implementacijeokvirne strategije, nego tako|e i u oblasti postavljanja standarda i, mo`da, infrastrukturejavne uprave u cijeloj zemlji, bi se trebala pojasniti.

Zna~i, postojanje centralnih jedinica na entitetskim (i kantonalnim) nivoima je tako|e bitno. Na àlost,~ak i ako su takve specijalizovane jedinice konkretno spomenute u nacrtu zakona o AID-u, malo {to odnjih trenutno postoji. U po~etku je u Strategiji za borbu protiv siroma{tva bilo predvi|eno repliciranjeAID-a na nivou administrativnih jedinica, ali izgleda da ta inicijativa gubi dah kako mandat budu}egdràvnog organa postaje sve sloèniji i sloèniji. Trenutno na ve}ini nivoa vlasti ne postoje institucijesa pravom nadle`no{}u za IT koordiniranje, iako dijelove te funkcije povremeno obavljaju oneinstitucije koje su, imaju}i vlastite aplikacije, razvile naprednije IT kapacitete. Tu posebno spadaju:

Na dràvnom nivou, CIPS Direkcija de facto pomaè druge institucije u izradi konkretnih ITprojekata (npr. portal za Ministarstvo sigurnosti ili sistem za proces rada (workflow) za Generalnisekretarijat Vije}a ministara).

U RS-u, Sekretarijat Vlade funkcioni{e kao Internet i e-mail provider za neke institucije, dokMinistarstvo uprave i lokalne samo-uprave organizira seminare za rad na ra~unarima za relativnoveliki broj zaposlenih u javnoj upravi.

U FBiH, seminare za rad na ra~unarima je ranije organizirala Vladina Direkcija za federalnoplaniranje i razvoj, ali ova inicijativa nije nastavljena. Pored ovoga, na àlost, nikakve drugeaktivnosti nisu poduzete na nivou centralne uprave.


265STRANA


Izrada okvirne strategije za primjenu IT-a ucijeloj upravi i pra}enje njene realizacije posistemu objektivno mjerljivih parametara;

B. Izdavanje obavezuju}ih smjernica i standardada bi se osiguralo da su pristupi metodolo{ki(npr. krug upravljanja projektom,standardizovana informati~ka arhitektura) itako|e tehni~ki kompatibilni u cijeloj zemlji(npr. standardi za nabavku, interoperabilnostpodataka);

Upravljanje i osiguravanje zajedni~keinfrastrukture (npr. mre`na ki~ma, hostingbaza podataka) i usluga (npr. help desk,stru~no usavr{avanje) koje }e koristiti sveinstitucije;

D. Koordiniranje rada drugih institucija u izradi iimplementaciji njihovih vlastitih IT projekata - sadirektnijom ulogom u me|u-resornim projektima(npr. portali, interfaceovi) i u slu~ajevima kadainstitucije nemaju dovoljno vlastitih kapaciteta ilikapaciteta za unajmljivanje.

AA

BB

CC

DD

[to se ti~e kantona, ima pozitivnih pomaka u Kantonu Sarajevo, ~iji Institut za statistiku iinformatiku poku{ava iskoordinirati neke IT akivnosti i osigurati helpdesk i edukaciju za drugeinstitucije. Sli~no ovome, u Tuzlanskom i Zeni~ko-dobojskom kantonu, Slu`ba za zajedni~keposlove Vlade igra koordinatorsku ulogu u IT nabavci, razvoju infrastrukture i edukaciji svihkorisnika (u Zenici je ovim obuhva}eno i odràvanje Vladinog web portala).

Dok ovi napori svjedo~e o dobrim namjerama, ovakvarje{enja su prili~no krhka, jer ove institucije obavljajunavedene funkcije na dobrovoljnoj osnovi. Jedini organ,koji je formalno zaduèn za koordiniranje IT aktivnosti,se nalazi u Br~ko Distriktu BiH. Tamo Odjeljenje zatehni~ko-administrativne poslove Vlade Br~ko Distriktaima specijalizirano Pododjeljenje za informatiku kojepokazuje sve osobine tipi~ne za centralnuspecijaliziranu IT jedinicu: ovo pododjeljenje vodira~una o okvirnoj strategiji, bavi se postavljanjemstandarda, odràva zajedni~ku infrastrukturu, pruàpomo} institucijama u implementaciji njihovih vlastitihprojekata, a direktno su odgovorni za projekte kojiobuhvataju vi{e institucija. Naravno da rad ovogpododjela nije bez problema i tim za pregled je uo~io daje mali stepen saradnje izme|u osoblja pododjela i ITstru~njaka pojedina~nih institucija, {to govori o potrebiza daljim radom na mehanizmima za koordiniranje.Izgleda da koordiniranje sa dràvnim nivoom tako|epredstavlja problem (Br~ko Distrikt BiH je napraviostrategiju izvan procesa koji je rezultirao dokumentimakoje je nedavno usvojilo Vije}e ministra BiH). Kona~no,~injenica je da su ograni~ena institucionalna sloènosti relativna raspoloìvost nov~anih sredstava za ITprojekte dali skoro idealne uvjete za razvoj jednecentralne specijalizirane IT jedinice, {to mo`da nijeslu~aj na drugim mjestima. Ipak, uz podvla~enje ovihrazlika, Pododjeljenje za informatiku Br~ko DistriktaBiH se izdvaja kao primjer koji bi ostali nivoi vlastimogli uzeti u razmatranje kada organiziraju vlastite centralne slu`be za informatiku.

IT.5 - Entitetske i kantonalne vlade treba da formiraju centralne specijalizirane ITjedinice koje }e imati mandat sli~an onome koji ima Pododjeljenje za informatiku Br~koDistrikta BiH. Ove centralne jedinice bi trebale uspostaviti jaku i formalnu saradnju saAID-om na dràvnom nivou, ~im on bude uspostavljen.

1.2.1.2. Specializirane jedinice u pojedina~nim institucijama

Planirano formiranje centralnih IT jedinica, uklju~uju}i organ na dràvnom nivou, AID, i centralne ITjedinice na svakom nivou vlasti, ne elimini{e potrebu pojedinih institucija da odràvaju potreban nivoIT kapaciteta. Kompjuterizacija se, u biti, odnosi na re-inìnjering poslovnih procesa koji su uop}enospecifi~ni za pojedine institucije. Centralne funkcije, zbog toga, trebaju u principu biti ograni~ene nametodolo{ku i tehni~ku standardizaciju, a da u nadle`nosti pojedina~nih institucija ostane rukovo|enjeposebnim projektima koji su u skladu sa njihovim potrebama. Decentralizirano rukovo|enje


266STRANA


Pododjeljenje za informatiku Br~koDistrikta BiH

Pododjeljenje za informatiku Odjeljenjaza tehni~ko-administrativne posloveVlade Br~ko Distrikta BiH je pozitivanprimjer male centralne IT jedinice.Pododjeljenje ima samo 8 zaposlenih, apodràva oko 3,600 korisnika. Uglavnompokrivaju op}e IT strate{ko planiranje ikoordiniranje, kao i postavljanjestandarda kroz dono{enje zakona,smjernica i tehni~kih specifikacija.

Pored toga, Pododjeljenje pruà idirektnu pomo} ostalim odjeljenjima,posebno kroz usluge help deska zainstitucije koje nemaju svoje vlastite ITresurse (one sa ve}im informacionimsistemima su razvile vlastite kapacitete,uz primjenu zajedni~kih standarda).Tako|er je osiguran minimum kapacitetaza razvoj software, ali ne u zna~ajnojmjeri.

Pododjeljenje stalno prati situaciju u veziIT-a u drugim odjeljenjima, {to imaprednosti, posebno pri implementacijiprojekata koji se odnose na vi{einstitucija, kao {to je umreàvanje cijeleVlade ili pravljenje zajedni~kih bazapodataka. Ipak, iako ovim projektima kojise odnose na vi{e institucija direktnorukovodi Pododjeljenje, intervencijeuop}eno nisu direktne, nego se uglavnomsastoje od nadzora nad implementacijomza koju su unajmljene privatnekompanije.

projektima, pored toga {to osigurava da kona~ni proizvod u potpunosti odgovara èljama institucije,tako|e proizvodi pozitivne finansijske efekte, jer ovakvo rukovo|enje prisiljava svaku instituciju da budeodgovorna za svoje vlastite IT tro{kove.

Najjasnije obja{njenje potrebne vrste organizacije IT-a u javnoj upravi se nalazi u Planu za e-Jugoisto~nu Evropu: nakon postavljanja standarda za centralne IT slu`be, u Smjernicama za dràvneorgane za informati~ko dru{tvo iz 2003. godine je preporu~eno da "svako ministarstvo ili drugi organjavne uprave treba da ima svoju vlastitu slu`bu upravljanja informacijama koja }e biti nadle`na zaizradu i implementaciju svoje strategije za e-poslovanje, implementaciju zajedni~kih usluga,kao i zapruànje informati~ke podr{ke unutar tog ministarstva ili organa. Ako ministarstvo ili organ nemajusvoju vlastitu slu`bu upravljanja informacijama, takvu slu`bu treba organizovati zajedno sa CIMS (tj.centralnom jedinicom). Prema tome, da bi se podràli specifi~ni poslovni procesi, planiranje,funkcioniranje i odràvanje informacionih sistema zahtijeva od svake institucije da ima dovoljno znanja,tehni~kih kapaciteta i sredstava u budètu.

IT.6 - Pojedina~ne institucije treba da u~ine sve {to mogu kako bi imale barem minimumvlastitih IT kapaciteta (pod uslovom da je raspodjela poslova optimizirana kao {to jenavedeno u narednom paragrafu). Tamo gdje je to nemogu}e zbog nedostatka "kriti~nemase" poslova i gdje kapaciteti nisu dovoljni ni za ispravno nadziranje unamjljivanja istih,institucije trebaju sklopiti ugovor o pruànju usluga sa centralnom IT jedinicom saodgovaraju}eg nivoa uprave.

Da bi olak{ali koordiniranje, predlaè se da centralna IT jedinica daje podr{ku perifernim jedinicamada usvoje zajedni~ki metodolo{ki pristup. Pitanje ujedna~enih i kvalitetnih standarda za upravljanje ITuslugama moè se sre}om osloniti na uspje{no testirane instrumente kao {to su Biblioteka ITinfrastrukture (IT Infrastructure Library -ITIL), koja sve vi{e i vi{e postaje de facto svjetski standard.Ovu Biblioteku je po prvi put sastavila Vlada Velike Britanije po~etkom devedesetih godina kaostandard za upravljanje IT uslugama u javnom sektoru i sada je usvojena u mnogobrojnim verzijama ucijeloj Evropi. Sastoji se od paketa standardnih dokumenata koji se mogu prilago|avati, a koji defini{ekako se upravljanje IT uslugama primjenjuje u nekoj organizaciji. Ovaj paket je organiziran kao nizkompleta koji se mogu koristiti kao sredstvo za u~enje, a podijeljen je na dva glavna podru~ja: podr{kauslugama (tj. onim disciplinama koje omogu}avaju da se IT usluge pruàju efikasno) i isporuka usluga(tj. upravljanje samim IT uslugama).

Kori{tenjem ove Biblioteke za nagla{avanje odnosa izme|u razli~itih centralnih i perifernih jedinica injihovih IT procesa moè se eliminirati ili minimizirati nedostatak komunikacije i saradnje izme|urazli~itih IT funkcija. Ovo ima prakti~nih prednosti u odre|enom broju situacija: na primjer, procesizdavanja ili unapre|enja softwarskih komponenti u perifernim jedinicama je tako|e od interesa zazaposlene u centralnoj IT jedinici koji su zaduèni da odrè software na prihvatljivom nivoustandardizacije. Ipak, koordinacija izme|u regionalnih IT providera i perifernih korisnika }e vjerovatnobiti odgovornost osoblja centralnog Help Deska: sve ove uloge moraju biti iskoordinirane precizno akose èli da se unapre|enja software-a izvr{e na vrijeme i jednoobrazno u cijeloj upravi.

IT.7 - Centralne IT jedinice, i iznad svega AID, trebaju promovirati kori{tenjestandardiziranog okvira za upravljanje IT uslugama (Biblioteku IT infrastrukture) kaometode za planiranje zajedni~kih procesa perifernih jedinica. Ovaj okvir treba definisatiuloge i aktivnosti sa odgovaraju}im referencama odnosa jednih prema drugima kao ikoje komunikacijske linije treba da postoje izme|u njih.


267STRANA


1.2.2. Ljudski potencijali

Organizacije, naravno, ~ine ljudi. Na{ pregled ljudskih potencijala u sistemima za upravljanje IT-jem jeobuhvatio dva razli~ita aspekta: stru~no IT osoblje (kao {to su administratori sistema ili programeri) ikrajnje korisnike. Uop}eno, ukupna situacija je prili~no lo{a u oba slu~aja: klju~ni problemiustanovljeni u ovoj oblasti su nedostatak poticaja koji bi osigurao zapo{ljavanje i zadràvanjekvalifikovanog IT kadra i neadekvatna IT edukacija. Strate{ki pristup za sticanje IT znanja - na primjerkroz sredstva kao {to je e-u~enje - je tako|e rijedak.

1.2.2.1. IT kadrovi

Kako pojedina~ne institucije imaju razli~ite nivoe interesa i intenziteta primjene informacionihtehnologija, raspoloìvi broj i sastav stru~nog IT kadra tako|e varira. Me|utim, nepostojanje svijestirukovode}eg kadra o potencijalnom doprinosu IT-a, op}i nedostatak finansijskih sredstava i lo{asituacija u vezi sistematizacije radnih mjesta u ovoj oblasti je onemogu}ilo javni sektor da konkuri{eprivatnim firmama kada su u pitanju broj i kvalitet IT osoblja. [tovi{e, ~ak nije ni jasno {ta se u stvaris pravom moè smatrati da spada u tu kategoriju: drugim rje~ima, neadekvatna sistematizacija radnihmjesta (ne postoje takva radna mjesta kao {to su IT arhitekta, programer ili web dizajner, odnosnomaster) ima za rezultat mije{anje stru~njaka i onih koji nisu stru~njaci (osoblje koje "pomaè da serije{e IT problemi" ili "zna ne{to o kompjuterima") tako da se ljudi koji nemaju odre|eno IT obrazovanjeponekad ubrajaju u zaposlene koji se smatraju stru~nim IT osobljem.

Uop}eno, broj IT stru~njaka varira od institucije do institucije, bez obzira na politi~ko-administrativni nivo.Tako na primjer, neki kantoni imaju grupu IT stru~njaka zna~ajne veli~ine (tj. 15 IT stru~njaka u KantonuSarajevo). Me|utim, na svim nivoima, znatan je broj institucija bez i jedne jedine zaposlene IT osobe, iakonaravno imaju ra~unare. Naj~e{}e, institucije imaju jednu IT osobu koja uglavnom pruà help deskpodr{ku (ali koja tako|e poku{ava da vr{i planiranje, programiranje, razvodi mre`ne kablove itd.).

Naàlost, malo je institucija sa jakim IT timovima.Neke od njih kao CIPS Direkcija, Institut zaprogramiranje razvoja FBiH, Institut za statistiku iinformatiku Kantona Sarajevo, Sekretarijat VladeRS-a i Odjeljenje za stru~ne i administrativneposlove Vlade BD ima IT timove koji do izvjesnognivoa tako|e pruàju podr{ku drugim institucijamana nivou svojih uprava. Ponekad, to radi sporadi~novi{e od jedne institucije na jednom nivou vlasti,zavisno od problema i raspoloìvosti institucije.

Drugi ve}i IT timovi vrijedni spomena se tradicionalno nalaze u Ministarstvima unutra{njih poslova(sada poja~anim zbog poslova iz CIPS projekta) i Ministarstvima finansija (za implementacijutrezorskog sistema). Tako|e postoje jaki timovi u Upravi za indirektno oporezivanje, Dràvnoj grani~nojslu`bi i Institutu za statistiku FBiH. Za razliku od ranije navedenih IT timova, ovi timovi se isklju~ivobave poslovima koje obavljaju njihove institucije i konkretne IT uloge su bolje (iako ~esto ne ba{precizno) definisane.

Imaju}i na umu lo{u finansijsku situaciju, jasno je da je pristup "svi rade sve" veoma neekonomi~an.Na primjer, mnoge male institucije tro{e ve}inu svojih sredstva na jednu zaposlenu osobu koja radikao help-desk slu`benik: ali, da je infrastruktura standardizirana do prihvatljivog stepena i da se ovafunkcija centralizira, jedna jedina dobro obu~ena osoba bi mogla pokrivati ~ak do 200 korisnika.Tako|e bi neke od funkcija sa kojima se pojedina~no uposleno osoblje kao i ~lanovi timova bave(helpdesk, IT edukacija, izrada aplikacija, administracija servera, administracija mreè, nabavka IT


268STRANA


IT kadrovi u Distriktu Br~ko

U Distriktu Br~ko, uprkos ~injenici da 47%institucija nema stru~njaka za IT, s obziromda Pododjeljenje za informatiku daje punuili djelomi~nu podr{ku drugim odjeljenjima,~ine}i tako neku vrstu krovne IT institucijeza organe vlasti BD, situacija u smisludostupnosti, brzine i efikasnosti IT podr{keje bolja nego u pregledanim institucijamana drugim nivoima.

opreme, IT arhitektura, web dizajn itd.) mogle biti unajmljene uz ukupno niè tro{kove. U pogleduvanjskih IT usluga, veliki broj institucija ih ve} unajmljuje za odràvanje i servisiranje IT opreme iinfrastrukture, web hosting, aùriranje web stranica i odràvanje ili izradu aplikativnih software.

IT.8 - Raspodjelu i kori{tenje ograni~enih ljudskih potencijala treba optimizirati. Klju~nemjere obuhvataju jasnu podjelu izme|u centraliziranih i decentraliziranih funkcija, kao idefinisanje funkcija koje mogu obavljati privatne kompanije (outsourcing). Preduslov zaovo je uvo|enje odgovaraju}e sistematizacije IT radnih mjesta (umjesto pristupa "svirade sve") i analiza poslova koja }e definisati ta~ne kvalitativne i kvantitativne uslove zasvako radno mjesto.

Pored pitanja optimalne raspodjele, nedovoljan broj IT kadrova je prouzrokovan i nedostatkomadekvatnih mehanizama za privla~enje i zadràvanje ove vrste stru~njaka. Konkurencija na trì{tu radaje iznad svega pitanje novca, {to se pri odre|ivanju visine pla}a za IT radna mjesta uop}eno ne uzimau obzir, jer se sistematizacija radnih mjesta isklju~ivo vodi hijerarhijom. Da bi se postigla "pravacijena", nekoliko institucija je zbog toga izradilo specifi~ne, ad-hoc strategije. Neke daju dodatnebeneficije (Ministarstvo unutra{njih poslova RS daje dodatak na pla}u od 35%), druge se oslanjaju namotivaciju koja nije nov~ane prirode tako {to IT stru~njacima osiguravaju kvalitetno stru~nousavr{avanje kako bi mogli da drè korak sa stalnim promjenama koje su karakteristi~ne za ovu oblast(kao u Upravi za indirektno oporezivanje). Ponekad, sama mogu}nost da se radi na najsavremenijiminformacionim sistemima i prolazi kroz svakodnevnu samo-obuku predstavlja taj poticajni faktor - sveovo, me|utim, varira od institucije do institucije, bez jasnoga pristupa ne~emu {to je zaista jasnoorganizacioni problem.

IT.9 - Agencije za dràvnu slu`bu, u saradnji sa institucijama nadle`nim za ITkoordiniranje na svakom nivou vlasti, trebaju izraditi op}u strategiju za svaki nivo vlastikako bi javnu upravu u~inili privla~nijom za IT kadrove za kojima je velika potra`nja.

Op}i kvalitet IT kadrova koji se nalaze na trì{tu rada je tako|eproblemati~an. îni se da se vje{tine rukovo|enja ne u~e utehni~kim {kolama ili centrima za edukaciju i nekoliko slu`benikaje ovo iznijelo kao problem sa kojim se sre}u kod svoga tehni~kogosoblja. Posebno nema IT kadrova sa poslovnim menad`mentvje{tinama, koji bi znali da ocijene dobre prilike i da vr{e analizetro{kova i dobiti, kao i procjenu rizika u vezi sa pojedina~nimprojektima. Ne{to od svega ovoga se moè rije{iti pobolj{anjemnivoa saradnje izme|u IT osoblja iz razli~itih institucija, koja jeocijenjena kao nezadovoljavaju}a (postoje}a saradnja se zasniva uglavnom na individualnimkontaktima). Redovni sastanci, na kojima bi se razgovaralo o zajedni~kim problemima, razmjenjivalaste~ena iskustva, uspostavljali zajedni~ki standardi i sli~no, se ne odràvaju.

Me|utim, uop}eno govore}i, nema sredstva za edukaciju. Ima samo nekoliko institucija koje suosigurale ne{to sredstava za IT edukaciju u 2004. godini: Vlada Zeni~ko-dobojskog Kantona je odvojila80,000 KM, Poreska uprava RS-a je odvojila 50,000 KM, Ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i{umarstva FBiH je odvojilo 10,000 KM, Agencija za civilno vazduhoplovstvao RS-a je odvojila 10,000 KMi Odjeljenja za stru~ne i administrativne poslove Vlade BD je odvojilo 10,000 KM. Imaju}i na umu dajedan IT stru~ni kurs ko{ta znatnu sumu novca, npr. Oracle kurs ko{ta vi{e od 300 KM dnevno ili jedanprosje~ni petodnevni Microsoft kurs ko{ta izme|u 1,200 i 2,000 KM, postaje jasno da su izdvojenasredstva neadekvatna. U oblasti IT-a, u kojoj je od ogromne va`nosti i}i u korak sa stalnimpromjenama, nedostatak adekvatne edukacije bi ozbiljno mogao da ugrozi ukupan razvoj IT-a u javnojupravi BiH.


269STRANA


Razmjena ste~enih iskustava

U Nizozemskoj, projekt "My-IB-Group" je obuhvatioreorganiziranje back-office islu`benici iz raznih institucijasu bili obavezni da sara|uju itako u~e jedni od drugih.

IT.10 - S obzirom na stalne novine u IT-u, neophodno je osigurati sredstva u budètu zastalnu stru~nu edukaciju IT kadrova. Pored toga, IT kadrovima na rukovode}imfunkcijama je potrebna obuka kojom bi pobolj{ali vje{tine potrebne za vo|enje poslovnihprojekata, za vr{enje analiza tro{kova i dobiti, procjenu rizika u vezi sa IT projektima isli~no. Bolja saradnja izme|u IT osoblja raznih institucija s ciljem rje{avanja zajedni~kihproblema, razmjenjivanja ste~enih iskustava, uspostavljanja zajedni~kih standarda isli~no, tako|e moè doprinijeti sticanju znanja pojedinaca.

1.2.2.2. Ra~unarska pismenost korisnika

Svakako da bi broj stru~nog osoblja potrebnog u nekim oblastima IT (npr. help desk) mogao biti znatnomanji ako bi korisnici bili u potpunosti ra~unarski pismeni. U ovom pregledu smo poku{ali danapravimo analizu tako {to smo zaposlene - krajnje korisnike klasificirali u dvije grupe: one koji imajuosnovna ra~unarska znanja i one koji imaju napredna ra~unarska znanja. Osnovna ra~unarska znanjaobuhvataju znanje osnovnog ra~unarskog vokabulara i koncepata, mogu}nost da se koristi ra~unar inapravi kona~nu kopiju, snimi i reprodukuje neka informacija, ispravno koristi hardware i software,kao i znanje osnovnih operacija i op}e karakteristike software-a za obradu teksta. Naprednara~unarska znanja obuhvataju znanje osnovnih operacija i op}e karakteristike spreadsheeta isoftware-a za baze podataka i mogu}nost kori{tenja drugih vrsta software-a, kao i Interneta zapretraìvanje i komunikaciju.

Analiziraju}i osnovna ra~unarska znanjakrajnjih korisnika moèmo vidjeti imamnogo, generalno manjih, institucija nasvim nivoima koje imaju izuzetno nizakprocenat krajnjih korisnika ~ak i saosnovnim ra~unarskim znanjima. Situacijasa zaposlenima koji imaju naprednara~unarska znanja je ~ak i gora i jedva da jei jedna institucija ocijenila da je procenatzaposlenih sa naprednim ra~unarskimznanjima preko 70%. Sve u svemu,ispitanici op}enito nisu zadovoljni ni sa

osnovnim ni sa naprednim ra~unarskim znanjima zaposlenih ni na jednom nivou vlasti i smatraju daje potrebna konstantna edukacija za pobolj{anje situacije.

Prirodno je da krajnji korisnici trebaju obuku za IT rad vezan za njihov konkretni posao. Me|utim, zbognedostatka sredstava koja se odvajaju za edukaciju, skoro ni jedna institucija nije mogla da pruìosnovnu IT obuku van javne uprave i razli~ite institucije ovaj problem rje{avaju na razli~ite na~ine. Naprimjer, na dràvnom nivou, Agencija za dràvnu slu`bu drì jednostavnu IT obuku za e-mailkomunikaciju za sve zainteresovane dràvne slu`benike. Na nivou RS-a, Centar za informatiku,edukaciju i razvoj pri Ministarstvu uprave i lokalne samo-uprave organizuje sveobuhvatnu osnovnu ITobuku za zaposlene u upravi, dok istu vrstu obuke organizuje Pododjeljenje za informatiku zainstitucije Br~ko Distrikta BiH. Tako|e neke institucije organizuju internu IT obuku uz pomo} svogvlastitog IT osoblja.

Projekat Evropske komisije koji podràva ECDL (European Computer Driving License - Evropskura~unarsku dozvolu koja je me|unarodno priznata i koja omogu}ava da ljudi pokaù nivo svojihra~unarskih znanja) obuku za dràvne slu`benike (200,000 €), za koji je trenutno raspisan tender, }epobolj{ati situaciju jer se ovim projektom planira pruìti napredni IT kurs, koji vodi do ECDL certifikata,za najmanje 700 dràvnih slu`benika.


270STRANA


Procenat zaposlenih sa osnovnim ra~unarskim znanjima

BiH<20%

50

40

30

20

10

0

FBiH RS BD20-50% 50-70% 70%<

IT.11 - S ciljem smanjivanja visokih tro{kova IT obuka, svi novouposleni slu`benici trebajuimati osnovna ra~unarska znanja i Agencije za dràvnu slu`bu trebaju primijenjivati pravilao minimalnim ra~unarskim znanjima potrebnim za dràvne slu`benike. U vezi sa postoje}imslu`benicima na svim nivoima vlasti, jedna institucija bi trebala biti zaduèna za stalan radna IT obuci slu`benika tako {to }e organizovati standardne programe edukacije (kao {to jeECDL program), uvesti e-u~enje, postavljati parametre za IT pismenost i podizati svijest ova`nosti samo-obuke. Neka vrsta koordinacije ili centra za edukaciju, ili oboje, trebaju bitipromovirani u vezi sa ovim. Saradnja sa fakultetima i studentima laboratorija e-uprave bi setako|e trebala odràvati.

1.3. IT INFRASTRUKTURA

Postizanje zrelosti e-uprave nije mogu}e bez koherentne komunikacione i informacione infrastrukture.Ova infrastruktura treba pruìti jeftin, pouzdan i siguran pristup informacijama i omogu}iti razmjenuinformacija, i u okviru javnog sektora (uklju~uju}i razmjenu izme|u nivoa vlasti) i eksterno, izme|u javnogsektora i korisnika javnih usluga. Uspostavljanje infrastrukture na pravi na~in je temelj za razvoj iimplementaciju informacionih sistema i specijaliziranih aplikacija u svim oblastima uprave. Ako ve} ne{totreba posti}i, onda uprave na svim nivoima vlasti moraju kao prioritet postaviti razvoj takve infrastrukturei odgovaraju}a budètska sredstva trebaju biti osigurana u ovu svrhu.

Sveobuhvatan pogled na infrastrukturu pokriva sloèn set elemenata od ra~unarske opreme i pomo}nihelemenata (npr. licenciranje, proceduralna pitanja), preko ki~me i kapaciteta mreè, do novih tehnologija(npr. {irokopojasnih), sigurnosti itd. Dok je centralno koordiniranje osnovna pretpostavka za razvoj ITinfrastrukture, puno u~estvovanje i opredjeljenost uprave sa svih nivoa vlasti, zajedno sa ostalimu~esnicima kao {to su telekomunikacijski operatori, elektro distribucije i èljezni~ke kompanije itd., jetako|e neophodno. Upotreba zajedni~kih rje{enja za infrastrukturu je jedino mogu}e rje{enje i kada tobude osigurano, razvoj informacionih sistema i aplikacija koje }e raditi na ovoj infrastrukturi }e biti diktiransamo potrebama i zahtjevima pojedina~nih institucija kao krajnjih korisnika.

Zbog toga, sva pitanja u vezi sa infrastrukturom segledaju zajedni~ki, kroz sve pod-sisteme uprave.Uprkos ~injenici da je veliki broj institucija svjestanpotrebe za stalnim investiranjem u razvoj ITinfrastrukture, horizontalno i vertikalno umreènjeizme|u institucija je jo{ uvijek zanemarivo. Dalje,kada su upitane da izraze konkretno mi{ljenje, 46%pregledanih institucija je opisalo postoje}u ITinfrastrukturu kao neadekvatnu za trenutne potrebete su neophodna pobolj{anja - a situaciju ~estopogor{ava nedostatak sredstava. Me|utim, tako|e jezna~ajno da je skoro isti broj institucija (42%)ocijenio stanje svoje IT infrastrukture kao takvo dazadovoljava trenutne potrebe, dok je znatna manjina(12%) smatrala da je postoje}a infrastrukturadorasla izazovima koji stoje pred njima. Posljednja grupa obuhvata one institucije koje su ili imalekoristi od znatnih budètskih sredstava odre|enih za IT projekte (npr. CIPS Direkcija ili Distrikt Br~kogeneralno) ili su primile pomo} me|unarodnih donatora - na ovoj listi se nalaze institucije kao {to jeUred Interpola u Ministarstvu sigurnosti BiH, Direkcija za civilno vazduhoplovstvo BiH, SekretarijatVlade RS-a, Poreska uprava RS-a, Ministarstvo unutra{njih poslova RS-a, Ministarstvo zdravstva FBiH,Institut za javno zdravstvo FBiH i Institut za informatiku i statistiku Kantona Sarajevo.


271STRANA


45%

42%

12%

Spremna za budu}nost

Adekvatna

Neadekvatna

Postoje}a IT infrastruktura

1.3.1. Ra~unarska oprema

Tim za pregled IT-a je pa`ljivo pregledao uobi~ajenu ra~unarsku opremu u pojedina~nimorganizacijama kao i op}e ra~unarske trendove u javnoj upravi u cijelosti.

Po~ev{i od radnih stanica, vrijedno je napomenuti da skoro 70% slu`benika u upravi BiH, entiteta iDistrikta imaju pristup li~nim ra~unarima i zajedni~kom {tampa~u. Ova cifra je (iako ne obuhvatakantonalne i op}inske institucije) ohrabruju}a: prema jednoj studiji iz 2003. godine koju je radioEvropski institut za javnu upravu, utvr|eni prosjek u zemljama ~lanicama EU je tek ne{to iznad 80%(sa zemljama kao {to je [panija gdje je on samo 55%). Pa ipak, izgleda da institucije koje imaju ovuopremu nju koriste ~esto samo za izradu dokumenata; dok je u~estalost upotrebe za tabelarnaizra~unavanja, e-mail, razmjenu informacija i Internet prosje~na; a kriti~na, odnosno minimalna, jeupotreba za baze podataka i druge napredne opcije u standardnim softverskim paketima. Ukupnogledano, jedna zajedni~ka osobina je nedostatak standardnih konfiguracija: na svim nivoima vlastiimamo mje{avinu razli~itih ma{ina i ~itav niz razli~itih procesora, RAM nivoa, komponenti itd., i ~ak se,iako izgleda da Microsoft proizvodi preovladavaju, koriste razli~ite verzije i u okviru jedne te isteinstitucije (ovo se de{ava u vi{e od 58% institucija).

Raznolikost uti~e na odràvanje, po~ev{i odtrenutka kada je neki proizvod jo{ uvijek podgarancijom proizvo|a~a. Izgleda da ve}inauprava kombinuje "brandiranu" opremu (velikihkorporacija kao {to su Compaq, Cisco, IBM,Dell itd.) i opremu "bez imena"; "brandirana"oprema dominira me|u hardwarima koji sekoriste za servere. Obi~no, prodavci"brandirane" opreme nude pune garancije iservis nakon kupovine opreme kao {to je naveoproizvo|a~ i, u ve~ini slu~ajeva (sa mogu}imizuzetkom prodavaca IBM opreme), IT osoblje uupravi je zadovoljno njima. S druge strane,prema rije~ima ovog istog osoblja, ovegarancije i servis nakon kupovine opremenepoznatih firmi ("no name") su obi~noograni~eni. Odràvanje se, nakon istekagarancije, organizuje na razli~ite na~ine. Onomalo institucija sa jakim informati~kimodjelima vr{i odràvanje vlastitim snagama iponekada ~ak pruàju usluge drugiminstitucijama (~ak iako to nije nigdje formalno regulirano). U suprotnom, ve}ina njih to radi tako {tosami zaposleni vr{e jednostavnije otklanjanje gre{aka (troubleshooting), dok se za sloènijeodràvanje unajmljuju specijalizovane kompanije. Na primjer, na nivou dràve je putem otvorenogtendera izabrana jedna kompanija za servisiranje IT opreme za sve institucije. Pokazalo se da sistemnije odgovaraju}i, i to ne samo zato {to nisu bili u stanju da ispune ugovor u smislu pravovremenihintervencija: raznolikost IT opreme koje imaju institucije je sam po sebi handikep, jer spre~ave upraveda ostvare cilj da jedan IT tehni~ar opsluùje u prosjeku 200 zaposlenih, {to je slu~aj sa dobroorganizovanom i standardizovanom infrastrukturom. Dugoro~no gledano, standardizacijakonfiguracija je o~ito mjera za postizanje u{tede dragocjenih sredstava i postizanja ve}eg zadovoljstvakorisnika. [tovi{e, nepostojanje prihvatljivog stepena standardizacije tako|e pokre}e probleme usmislu kompatibilnosti mreà, {to zna~i dodatne probleme u smislu stvarnih kapaciteta zakomunikaciju.


272STRANA


Ocjenjivanje nivoa automatizacije u upravi

U [paniji, Visoko vije}e za informatiku (HighCouncil for Informatics), koje je dio Ministarstvaza javnu upravu, realizuje dva monitoringsistema koji se odnose na nivo automatizacije uupravi, a na osnovu specifi~nih software-a zasistematizaciju prikupljenih podataka. Prvimonitoring alat (Informe Reina) se odnosi nacentralnu upravu Dràve: podaci se dobijajusvake dvije godine od organizacionih jedinicadràvne uprave pomo}u upitnika koji jenamijenjen slu`benicima zaduènim za ITkoordiniranje u razli~itim organima. Izvje{taji sekoncentri{u na tehnologiju (broj radnih stanicapo zaposlenome, procenat LANova, povezaneradne stanice; instalisani software); kadrovskipotencijal (procenat IT osoblja kao dio ukupnogabroja slu`benika) i tro{kove (procenat ITtro{kova kao dio ukupnoga budèta). Tako|esvake dvije godine, ali ne istovremeno sa gorenavedenim, sprovodi se poseban monitoring(Informe Iria) kojim se snima IT status u upravi{panskih entiteta (Autonomnih zajednica) ilokalnim upravama.

IT.12 - Zajedni~ki standardi za konfiguracije radnih stanica, za svaki nivo vlasti iliminimalno na nivou pojedina~nih institucija, trebaju biti razra|eni od strane institucijanadle`nih za IT koordiniranje (koje najvjerovatnije treba da preuzmu i odràvanje iposlove podr{ke korisnika). Pored definicije zajedni~kih standarda za nabavku, uputno bibilo da ovi centralni organi imaju aùriranu i konsolidovanu bazu podataka za upravljanjekonfiguracijama koja bi obuhvatala sve korisni~ke institucije. Ova koju je Tim zasistemski pregled IT koristio za prikupljanje podataka bi mogla biti upotrebljena kaoosnova.

S druge strane, posmatraju}i konkretno serverske kapacitete, izgleda da je situacija ne{to bolja. Naprimjer, u skladu sa Zakonom o centralnom registru i razmjeni podataka BiH iz oktobra 2001. godine,formirana su dva Mre`na operaciona centra (Network Operational Center - NOC) u Sarajevu i BanjojLuci, kao jedinice za usluge koje uklju~uju vi{e institucija u okviru Direkcije za implementaciju CIPSprojekta (Sistem za za{titu podataka gra|ana - Citizen Information Protection System), koji je dioDràvnog ministarstva civilnih poslova i komunikacija. Shodno tome, centri vode nekoliko registara,kao {to je registar jedinstvenih identifikacionih brojeva gra|ana, registar paso{a, registar li~nih karata,registar mjesta boravka, registar voza~kih dozvola itd. Ovi centri predstavljaju pozitivan primjerkoncentriranja klju~nog hardware-a na jednom mjesto, kao i odgovaraju}eg software-a, znanja i ITljudskih potencijala. Na primjer, server i prostorija sa ra~unarima zadovoljavaju najvi{e standarde:pristup glavnoj prostoriji je na biometri~kom principu (otisak prsta) i svaka eventualnost je dobroisplanirana (UPS ima kapacitet za 2 dana samostalnog rada u slu~aju nestanka elektri~ne energije).

IT.13 - Me|utim, postoji potreba da se uspostavi okvir za sistematsko pruànje usluga,sa jasno definiranim ulogama i odgovornostima, i razli~itim modelima ugovora opruànju odre|enog nivoa usluga (SLA) tako da druge institucije, koje èle da koristepogodnosti centara, mogu imati garantovan kvalitet usluga (QoS) i druge garancije.

1.3.1.1. Nabavka IT opreme

Novi dràvni Zakon o javnim nabavkama, nedavno usvojen u Parlamentu, trebao bi uskoro da se po~neprimjenjivati na nivou Bosne i Hercegovine, entiteta, Br~ko Distrikta Bosne i Hercegovine, kao i nakantonalnom, gradskom iop}inskom nivou. Ovaj novizakonski okvir, po kome jeproces javne nabavke u principudecentraliziran, }e ujedna~itiprocedure nabavke IT opreme iusluga, uklju~uju}i servisiranjeIT opreme, u svim institucijama,na svim nivoima vlasti. Me|utim,kada govorimo o nabavci ITopreme i usluga, neophodno jepostaviti dodatne standarde kojise moraju po{tovati pri nabavcihardware-a i software-a i priunajmljivanju usluga, s ciljempostizanja bolje standardizacije iharmonizacije nabavljene ITopreme i pruènih usluga. Ovo}e tako|e osigurati izbor


273STRANA


Upravljanje decentraliziranim IT nabavkama

Na Malti su javne nabavke decentralizirane do nivoapojedina~nih korisnika budèta, kao {to }e to biti slu~aj i sanabavkama po novom zakonu u BiH. Ipak, IT nabavka (hardwarei software) je zasnovana na dobro dokumentovanimjedinstvenim standardima, koji se preispituju kvartalno. Na ovajna~in je zadovoljena potreba za kontrolom, efikasnosti isigurnosti, dok nadle`nost nad nabavkama ima organizacijakoja vr{i nabavku.

Jedna od klju~nih osobina sistema je izbor kriterija "najboljevrijednosti", a ne jednostavno slije|enje principa "niske cijene".U ovu svrhu Sistem posjeduje jednostavni Sistem bodovanjadobavlja~a (Performance Points System) kojim odràva iregulira rad Kvalitetnih dobavlja~a (Quality Mark Suppliers).Ovaj naziv dodjeljuje Odbor za ocjenu dobavlja~a (PerformanceMonitoring Board). Podaci koje sadrì ovaj Sistem su dovoljnosveobuhvatni tako da daju informacije koje pomaù i organizacijikoja vr{i nabavku i Kvalitetnom dobavlja~u. Predvi|eno je da setako|e mogu {tampati odgovaraju}i izvje{taji sa ciljemposmatranja rada dobavlja~a i osiguranja da informacije usistemu budu potpune i na vrijeme dostavljene.

najbolje IT opreme i usluga na osnovu ranijeg iskustva. Trenutno, takvi krovni standardi ne postoje nina jednom pregledanom nivou, dok na nivou pojedina~nih institucija mogu biti identificirani u manje od30% pregledanih institucija. Direktna posljedica nepostojanja krovnih standarda u nabavci IT opreme iusluga je o~ita u nemogu}nosti institucija bez IT osoblja da pripreme detaljne specifikacije ili zahtjeveza nabavku IT opreme i unajmljivanje usluga. Oni tako|e nisu u stanju da izvr{e kona~an odabirnajboljeg snabdjeva~a ne samo u smislu cijene, nego uzimaju}i u obzir i konfiguraciju, kvalitet,servisiranje, rezervne dijelove, duìnu garancije itd. u kontekstu dinami~nog IT trì{ta. Imaju}i na umuda je jedan od osnovnih kriterija u izboru najboljeg snabdjeva~a IT opreme cijena, jasna i detaljnaspecifikacija predstavlja osnovu uspje{ne, standardizirane i harmonizirane nabavke IT opreme.

IT.14 - Zbog toga, institucije nadle`neza koordinaciju aktivnosti u vezi e-uprave na svim nivoima vlasti, zajednosa budu}om Agencijom za javnenabavke, trebaju definirati zajedni~kestandarde za specifikaciju IT opreme ikomponenti, obrazce ugovora za ITusluge i isporuke, standardne sadràjeprojektne dokumentacije i instrukcijaza rad i odràvanje itd. Dalje, da binapravili sistem koji }e osigurati da jenabavljena oprema najbolja u smislucijene, konfiguracije, kvaliteta i stvarnihpotreba u trenutku kupovine, onitrebaju kontrolirati specifikacijeponuda, praviti liste ponu|a~a ipoznavati trenutne cijene, pona{anjetrì{ta i nove proizvode na trì{tu.

U pogledu unajmljivanja usluga izrade aplikativnihsoftware-a, jedan mali broj institucija se suo~io saproblemom vlasni{tva nad izvornim kodom.

IT.15 - Da bi izbjegli probleme okovlasni{tva nad izvornim kodom ubudu}nosti, nabavlja~i u institucijamamoraju insistirati na isporuci izvornogkoda, posebno u slu~aju informacionihsistema koji su namjenski pravljeni iprilago|avani okolnostima u BiH (tkz.informacioni sistemi pravljeni ponarud`bi kupca) tako da IT timovi u BiHmogu da unaprijede i modifikujusoftware po potrebi.


274STRANA


Standardi za IT nabavke

U Direkciji za implementaciju CIPSprojekta su postavljeni veoma visokistandardi za nabavku hardware-a isoftware-a. Za hardware, nabavlja~ moraimati podr{ku koja je certificirana uzemlji i strogo definiranu garancijuproizvo|a~a kao i garanciju da }eosiguravati rezervne dijelove kasnije.Kompanija koja prodaje software tako|emora imati doma}e certificirano osoblje ikapacitete da organizuje obuku za ITosoblje Direkcije.

Poreska uprava RS-a je razvila sistemnabavke IT opreme u kome su stavkekoje se nabavljaju jasno specificirane(npr. monitor 17'' sa minimalnomosvjeàvaju}om frekvncijom od 85Hz sarezolucijom od 1024x768) i bodovi se dajuza svaki va`ni kriterij (cijena, garancija,vrijeme isporuke itd.) u toku izboradobavlja~a. [tovi{e, Poreska uprava ima isoftware, kojeg je sama izradila, a kojiobuhvata sve kriterije sa bodovima, takoda program automatski daje rangiranulistu najboljih ponu|a~a.

Vlasni{tvo nad izvornim kodom

Uprava za indirektno oporezivanje nikadanije dobila izvorni kod za ASYCUDAinformacioni sistem za obradu carinskihdeklaracija i ima velikih problema upripremanju izvje{taja i pravljenju drugihmodfikacija. [tovi{e, {vajcarski tim, koji jeizradio ovaj zastarjeli informacioni sistem(DOS okruènje) i prilagodio ga za BiHpotrebe, je prestao davati podr{ku, takoda vi{e verzije ne postoje uop{te i Upravaza indirektno oporezivanje mora damigrira podatke na novi sistem (CAFAOtrenutro razvija novi sistem u saradnji sadoma}im stru~njacima).

1.3.2. Licencirani software

Bosni i Hercegovina je, kao {to se i o~ekuje od svake zemlje koja èli da bude primljena u EU, nadràvnom nivou donijela zakon koji {titi intelektualno vlasni{tvo i potpisnica je relevantnihme|unarodnih sporazuma. U svjetlu ovoga, pitanje ra~unarskog piratstva - tj. upotrebe nelicenciranogsoftware-a je jedno od najozbiljnijih problema ustanovljenih na svim nivoima vlasti. Ovaj grafikon tojasno pokazuje: direktni popis u institucijama je pokazao da na svim nivoima vlasti samo jedna tre}inainstitucija ili manje zakonito koristi software.

Microsoftovi proizvodi o~ito dominiraju i me|uoperativnim sistemima i me|u Office paketima.Ukoliko postoje, odgovaraju}e licence sunajve}im dijelom rezultat stranih donacija, doksu neke dobijene u paketu sa novimra~unarima koje je kupila uprava. U ovimslu~ajevima radi se obi~no o pojedina~nimlicencama, {to zna~i da cijena operativnogsistema i Office paketa ~ini skoro 50% nabavnecijene opreme. Pored toga, tro{kovi za software

nisu kona~ni, jer sa kupljenom licencom naj~e{e se dobija mogu}nost unapre|enja (upgrade)software-a za samo nekoliko godina (3 naj~e{}e), a takvo unapre|enje je ~esto potrebno. Poredmoralnih dilema zbog kr{enja autorskih prava, uticaj ovog problema na budèt je o~it sam po sebi.Tipi~na rje{enja obuhvataju intenzivnije kori{tenje ugovora sa grupnim licencama (Enterprise LicenceAgreement - posebni ugovori za pravna lica kao korisnike), migraciju na Open Source Software ilikombinaciju ovih rje{enja.

Do sada je samo mali broj institucija poku{ao da sklopi ugovore sa grupnim licencama sasoftwareskim ku}ama: jedan primjer je Ministarstvo zdravlja i socijalne za{tite RS-a, koje je potpisaloUgovor sa otvorenom licencom (Open License Agreement) sa Microsoftom da bi smanjilo tro{kove zasoftware. Jo{ uop}enije, Vlada RS-a je nedavno zapo~ela pregovore sa Microsoftom da bi rije{ila ovajproblem za cijelu upravu ovog entiteta. U Distriktu Br~ko, Vlada je u budètu za 2004. godinu planirala250.000 KM za postizanje sli~noga rje{enja ovoga istog problema.

IT.16 - Me|utim, najbolje cijene i uslovi bi se mogli posti}i kada bi se vodili pregovori zajavni sektor u cijelosti, bez obzira na nivo vlasti. Ako bi se rje{avanju problema pri{lo naovaj na~in (kao {to je na primjer slu~aj u Hrvatskoj), moglo bi se posti}i znatno smanjenjetro{kova za licence na osnovu ugovora o grupnim licencama.

1.3.3. Open Source Software

Alternativno - ili komplementarno - rje{enjegore istaknutog problema predstavlja prelazuprave na vrstu software-a pod nazivomopen source software, tj. software-a koji semoè dobiti besplatno i kojeg korisnici mogumodificirati jer je izvorni kod tako|e naraspolaganju. U dana{nje vrijeme opensource software, koji su ekvivalentni ve}ininajuobi~ajnijih gotovih licenciranihproizvoda, se lako dobijaju, ponekada ~akadaptirani na bosanski, hrvatski i srpski


275STRANA


Migracija na OSS u Poreznoj upravi

U Poreznoj upravi FBiH najzna~ajniji informacionisistemi i aplikacije su registar poreskih obveznika,poreskih prijava i razmjene uplata. U TAMP projektu(Tax Administration Modernization Project), kojegimplementira USAID na svim nivoima vlasti u BiH,planira se razvoj novog registra poreskih obveznikau 3-slojnoj tehnologiji koja zahtijeva punu migracijuna open source (Linux, Delphi i Firebird - Borlandproizvod lansiran kao OSS), jer MS SQL nije dobroodgovorio na funkcionalne i tehni~ke specifikacije.Me|utim, podr{ka za Firebird i Delphi je ograni~enau BiH (najbliì seminari za Delphi se odràvaju uBeogradu), pa se IT osoblje u Poreznoj upravi pla{ida }e biti prepu{teno samo sebi nakon realizacijeprojekta.

Institucije sa potpuno licenciranim software-om

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%BiH RS FBiH BD

33%

27%

20%

7%

jezik: ovo je slu~aj sa Open Office-om, za koji nije potrebna licenca, a koji je ekvivalent najuobi~ajnijemkandidatu za software-sko piratstvo, MS Office-u. Neka rje{enja open sourcea su ve} u upotrebi uupravi - na primjer, mnogi ve}i informacioni sistemi rade na Linux-u.

Uprkos svemu, informacioni sistemi bazirani na open source-u nisu uobi~ajni u upravi u BiH, a ovdjemoramo pomenuti i izvjesni otpor u prihvatanju istoga. Neki od dobijenih argumenata su i potencijalniproblemi oko prilago|avanja korisnika novim aplikacijama i smanjena mogu}nost za edukaciju itehni~ku pomo} informati~arima. Me|utim, ovo su tipi~ni argumenti sa jednako tipi~nim odgovorima:stvaranje centara za e-u~enje koji rade na open source software-ima je, u stvari, trend za koji senekoliko vlada u Evropi aktivno zainteresovalo. Dok se moè o~ekivati da }e komercijalna preduze}atako|e po~eti pruàti podr{ku za glavne open source software-e (IBM, Novell itd.), BiH je ve}pokrenula neke inicijative koje bi dràva i donatori mogli podràti: u BiH, na primjer, postojiorganizacija korisnika Linux-a (www.linux.org.ba) koja organizuje kurseve za kori{tenje Linux-a na 3nivoa i tako|e radi na lokalnim verzijama sofware-a (npr. prevod Open Office i BHLD - prvi BiH Linuxdesktop). Ova vrsta pomo}i bi mogla dobro do}i institucijama javnog sektora koje planiraju damigriraju na open source (npr. TAMP projekat u Poreznoj upravi itd.).

U me|uvremenu, mogu}nost postepenog prelaska na OSS nije ozbiljno razmotrena u ve}ini institucija,iz prostog razloga {to se mnogi zaposleni ne osje}aju nelagodno zbog trenutne situacije u vezilicenciranja software-a. Prebacivanje odgovornosti za software-sko piratstvo na neupu}enorukovodstvo je uobi~ajni na~in da se izbjegne rje{avanje ovoga problema; u me|uvremenu, mogu}nostdobijanja bar nekih licenci za software koji pla}aju donatori ublaùje potrebu za dugoro~nomstrategijom za smanjenje tro{kova za licence. Me|utim, obim bilo koje migracije na OSS trebazasnovati na pa`ljivoj i dugoro~noj analizi tro{kova i koristi. Treba razmotriti dostupnost tehni~kepomo}i, kao i potrebu uvo|enja odre|enih edukativnih mjera da bi se prevazi{le ste~ene navikekorisnika, posebno ako bi migraciju na open source software izvr{ili na nivou desktopa, gdje supotencijali za u{tede najve}i. Kao po~etna ta~ka bilo bi korisno dati neke nezavisno prikupljene podatkekoji bi posluìli kao osnova za debatu.

IT.17 - Kratkoro~no gledano, jedno nazvisno tijelo (npr. udruènje IT korisnika) bi trebalonapraviti izvje{taj o ograni~enjima i mogu}nostima kori{tenja OSS-a u javnoj upravi BiH,kao i studiju izvodljivosti za jedan slu~aj izabranog korisnika (npr. uvo|enje Open Office-au instituciju X).

Kona~no, moramo spomenuti da upotreba licenciranog, odnosno open source software-a ne isklju~ujejedan drugoga.

IT.18 - Zbog toga, budu}a AID, kao institucija nadle`na za koordiniranje aktivnosti na e-upravi, treba formirati posebnu komisiju koja }e istraìti alternative i izraditi prijedlogsoftware strategije za cijeli javni sektor u zemlji. Ovo }e zahtijevati znanje o tro{kovima iostalim vrijednostima, poput koristi i zadovoljstva korisnika raznim vrstama software-a.Ova strategija treba doprinijeti odràvanju konkurentnosti na trì{tu software-a iosigurati da dràvni organi mogu da biraju "najbolje i najjeftinije" - bez obzira da li jesoftware vlasni~ki ili open-source.

1.3.4. Mre`na infrastruktura

Zajedni~ki cilj za infrastrukturu javne uprave je da se uspostavi ki~ma jedinstvene infrastrukture javneuprave za cijelu zemlju (backbone), lokalne infrastrukture i Internet infrastrukture kao fizi~ke osnoveza pouzdanu, sigurnu i jeftinu razmjenu informacija, i u okviru javnog sektora i prema korisnicimajavnih usluga. I u ovoj oblasti, situacija je bolja nego bi se moglo o~ekivati: mnogobrojni donatori,privredni subjekti i uprave su pokrenuli inicijative i, djelomi~no, ve} investirali u razvoj mre`ne


276STRANA


infrastrukture. Me|utim, sva ova nastojanja su ostala neiskoordinirana i jo{ uvijek predstoji dostaposla prije nego se infrastruktura javne uprave u BiH bude mogla porediti sa infrastrukturama kojeimaju dràvne uprave u zemljama EU.

1.3.4.1. Ki~ma mreè (backbone)

U ovom trenutku je ki~ma mreè u cijeloj zemljiuglavnom obezbije|ena mreòm fiksne telefonije,koju drè tri telekom operatora u Bosni iHercegovini koji su trenutno u ve}inskomdràvnom vlasni{tvu i teritorijalno su podijeljeni:Telekom BH, Telekom RS i HT telekom. Navedenitelekom operatori su regionalnim i magistralnimopti~kim putevima povezali ve}i dio mjesta u Bosnii Hercegovini i u stanju su da osiguraju WANkonekcije sa kapacitetom od najmanje 128 Kb.Gre{ka tolerancije je niska sa malomvjerovatno}om preusmjeravanja signala, {to zna~ida je prili~no pouzdana: tipi~ni korisnik je CIPSDirekcija, koja radi na unajmljenim linijama od ovihtelekom operatora sa mre`nom konekcijom od oko 2 Mb/sec. Pa ipak, sa ta~ke gledi{ta uprave, cijenesu veoma visoke: otuda interes u planovima i elektro-distributivnih i èljezni~kih kompanija da izgradealternativne opti~ke mreè i tako obezbijede prakti~no neograni~eme potencijale za prenosinformacija. Ukupno gledaju}i, te{ko je shvatiti kako Vije}e ministara BiH, entitetske vlade i njihoviresori ne bi iskoristili element dràvnog vlasni{tva i rastu}i potencijal za konkurencijom, zakoordinirane pregovore ~iji bi cilj bio smanjenje cijena koje traè telekomunikacioni operatori zakorisnike iz javnog sektora.

[tovi{e, tehnologija omogu}ava ~ak i dalju potencijalnu konkurenciju i trebamo ovdje spomenutinajmanje dvije inicijative u vezi sa uvo|enjem bezì~nih mreà. Prvu, u Upravi za indirektnooporezivanje BiH uz pomo} USAID-a: bezì~na mreà bazirana na tehnologiji Motorola Canopy, aunajmljivat }e se dostupne visoke frekvencije i predajnici koji emituju mre`nu konekciju od 10 Mb/sec(u oba pravca, tako da operativna mre`na konekcija bude 5-6 Mb/sec), i do 20 Mb/sec na glavnim~vorovima. Ovo rje{enje je dobro, iako nije bez problema jer RAK BiH ne izdaje licence za eksploatacijuovih frekvencija. Pored ovoga, postavlja se i bezì~na mreà za policijske snage u cijeloj zemlji, ovaj putuz podr{ku EU. Bazirana na tehnologiji SDH/SONE, ona }e omogu}iti rje{enje koje nije na vlasni~komprincipu, dati ekonomski pristup saobra}aju niskog opsega (low-volume traffic) i podràtisofisticiranije usluge kao {to je {irokopojasna ATM (broadband ATM). Sa ukupnim kapacitetom od 155Mbps izme|u ~vorova i 2 Mbps od ~vora do ureda MUP-a, ova mreà bi vjerovatno bila nedovoljnoiskori{tena (u ovom trenutku je planirano da 70 ureda bude povezano, od kojih }e njih 28 koristitiVoiceIP).

IT.19 - Ki~ma mreè (backbone), za javnu upravu u cjelosti, je vrhunski prioritet bez kogapotencijali Bosne i Hercegovine za e-upravu ne mogu biti realizovani. Budu}a AID trebavoditi ovakvu infrastrukturu ili uraditi odgovaraju}e aran`mane za kori{tenje postoje}ihpotencijala, tako ga garantira siguran, jeftin i pouzdan prenos podataka izme|uinstitucija na svim nivoima vlasti, i izme|u njih i korisnika javnih usluga. Sa ciljemrje{avanja ovoga problema do kraja 2006. godine, AID treba na po~etku uspostavitikoodinaciju svih zainteresovanih aktera i izbje}i svako mogu}e dupliciranje rada inapora.


277STRANA


' Backbone e-uprave ' u Ma|arskoj

Ma|arska je dobar primjer nove ~lanice EUkoja je investirala u mre`nu infrastrukturukako bi realizovala svoje ciljeve u vezi sa e-upravom. Projekat za sigurnu ki~mu mreèza e-upravu u slu`bi javnog sektora jepokrenut 2001. godine. Njegov cilj je bio daotkloni iscjepkanost informacionih sistemauprave, koja podriva efikasnost visokokompjuterizovane uprave. Ova infrastrukturauklju~uje ekstenzivnu mreù po cijelojzemlji, regionalne operativne centre iintranet u upravi. Njen koncept je sli~ankonceptu mreè IDA TESTA, koja se koristiza povezivanje uprava zemalja ~lanica uokviru EU.

1.3.4.2. Lokalne mreè

Kada se gore navedeno osigura, slijede}i segmentmre`ne tehnologije koji treba razmotriti je lokalnainfrastruktura, tj. LAN-ovi (Lokalne mreè) - uosnovi, to su kablovi u okviru jedne zgrade ilinjenoga dijela i petlja koja povezuje korisnike naukupnu telekomunikacionu mreù. Premainformacijama koje imamo, lokalne mreè (LAN-ovi) u organizacionim jedinicama javne uprave BiHsu, generalno, na veoma niskom nivou ili nemalokalnih mreà uop}e. One su obi~no postavljenead hoc, bez ikakvih planskih projekata iliodgovaraju}e organizacije za upravljanje,odràvanje ili izradu mreà. Dalje, jedan odnaj~e{}e priznatih problema ostaje nepostojanje horizontalne uvezanosti i komunikacije izme|uinstitucija na svim nivoima i, posebno, izme|u institucija razli~itog nivoa vlasti.

1.3.4.3. Pristup Internetu

Tre}i element mre`ne infrastrukture je pristup Internetu, koji je brzo postao neophodni alat za rad.Ukupno posmatraju}i, procenat zaposlenih koji imaju pristup Internetu u javnoj upravi je oko 40%, ilisa svojih vlastitih ra~unara ili sa zajedni~kih ra~unara odre|enih za pristup Internetu (prema podacimaEIPA-a, prosje~ni procenat u EU je 65%). Dalje, oko 30% zaposlenih imaju vlastiti e-mail ra~un (prosjekEU je 70%, iako zemlje kao {to je [panija mogu imati vrlo nizak procenat od svega 33%, uklju~uju}i ilokalnu upravu).

Ve}ina pregledanih institucija ima pristupInternetu preko providera Internet usluga(Internet service provider - ISP), koji suobi~no privatne kompanije koje rade nalokalnom ili regionalnom nivou. Cijene seop}enito formiraju kombiniranjempretplate koja se pla}a provideru sacijenom impulsa kao za osnovnu telefoniju.Naj~e{}e se koriste dial-up konekcije, aima i ne{to bezì~nih konekcija na Internet.ADSL konekcije su jo{ uvijek prili~norijetke. Modemi sa uskim mre`nim konekcijama dominiraju u upotrebi za komunikaciju prekoInterneta na niìm nivoima vlasti (kao {to su Kantoni u FBiH), ponekad sa kapacitetom od samo 28kb/sec. Uop}eno, mre`na konekcija koja postoji je dovoljna za osnovnu konekciju, ali kvalitet pristupavarira i, u kona~nici, odre|uje broj korisnika i mogu}i opseg online aktivnosti.

Slabi trend pove}anja kori{tenja Interneta u javnoj upravi u BiH je izgleda nus-proizvod nepostojanjaadekvatno razvijene ki~me mreè i LAN infrastrukture. Slaba horizontalna i vertikalna uvezanostinstitucija u okviru jednog nivoa vlasti, a posebno izme|u razli~itih nivoa vlasti, ima za posljedicu velikibroj individualnih konekcija na Internet. Pored ovoga, nije neuobi~ajno da se u jednoj te istoj institucijipla}a vi{e pojedina~nih pretplata ISP providerima, ~ak iako bi ugovor sa istom kompanijom za webhosting (za oko 550 KM mjese~no) uklju~io i stalni Internet pristup brzine 128 kbit/s sa 20-tak e-mailra~una.


278STRANA


Umreàvanje i pristup Internetu svih zaposlenih uBr~ko Distriktu BiH

U Distriktu Br~ko, svi zaposleni povezani naInformacioni sistem Vlade (oko 300 korisnika) koristezajedni~ku Internet konekciju i e-mail server, {todoprinosi lak{em odràvanju i pove}ava efikasnostsa niìm tro{kovima, standardiziranim domainima ie-mail adresama. Me|utim, trenutni kapacitetkonekcije na Internet je samo 128 Kbps - {to jenedovoljno za sve korisnike u zgradi Vlade. Zato jeplanirano pove}anje na 512 Kbps.

30%

38%

32%

Sveobuhvatne

Djelimi~ne

Ne postoje

Postoje}e lokalne mreè

IT.20 - Uz pomo} organa koji su nadle`ni za koordiniranje aktivnosti na e-upravi na svimnivoima vlasti, pojedina~ne institucije trebaju razmotriti pristup Internetu istovremeno sapobolj{anjem horizontalnog i vertikalnog umreàvanja. Sa jednom jedinom konekcijomovo poslednje bi omogu}ilo pristup Internetu za sve zaposlene, kori{tenje zajedni~kogmail servera i zajedni~kih sigurnosnih rje{enja, koje treba tretirati kao prioritet. Lak{eodràvanje, standardizacija domain-a i dodatne e-mail adrese su tako|e rezultat takvogarje{enja, koje moè da pruì ve}u efikasnost sa znatno niìm tro{kovima.

Kad se gore navedene preporuke po~nuprimjenjivati u ve}em obimu, moglo bipostepeno do}i i do promjene u kori{tenjuInterneta, koji bi onda igrao primjerenijuulogu nego da bude zamjena zahorizontalno i vertikalno umreàvanje i zapuku razmjenu kona~nih podataka. U ovomtrenutku, interoperabilnost se shvata kao"sposobnost da se razmijene podaci izme|udva entiteta": ali je uspostavljanjejedinstvenih registara ve} otvorilo diskusijuo meta-podacima, pristupu podacima,obradi podataka itd. Dok je razmjenapodataka trenutno rije{ena putem posebnihservera za razmjenu podataka (FTPprotokol) ili upotrebom CD-ova, rad na dijelovima aplikacija i njihovom postavljanju kao usluga jesvakako naredni korak. Dakle, obrada podataka putem aplikacija treba biti ponu|ena drugiminstitucijama kao usluga koja ide preko Interneta. Na primjer, institucija koja vr{i operaciju "promjenaadrese u lokalnom registru" u stvari pruà uslugu koja je od interesa za druge institucije, te se tapromjena treba staviti drugim institucijama na raspolaganje za upotrebu. Na ovaj na~in, ovaj okvirtreba omogu}iti barem interoperabilnost izme|u informacionih sistema iz razli~itih institucija, {to }enjima omogu}iti da pruàju usluge gra|anima i poslovnim subjektima na jedinstven na~in.

IT.21 - Nova AID treba do 2006. godine osigurati da se izradi okvir za interoperabilnost(operativnu, semanti~ku i tehni~ku interoperabilnost) koji }e se usmjeriti i na uslugeumjesto samo na podatke. Indikativno je da do 2007. godine ona tako|e treba izraditi iglavni izlaz (gateway) uprave koji }e potvr|ivati vjerodostojnost, obavljati transakcije,preusmjeravanje i druge centralizirane usluge koje su potrebne za pristup zajedni~kimpodacima i uslugama.

1.3.5. IT sigurnost

Adekvatna sigurnost je osnovni prerekvizit za dobru IT infrastrukturu: to je kombinacija fizi~kih,logi~kih i zakonodavnih mjera koje se odnose na fizi~ku sigurnost, opremu, aplikacije i druga pitanja,koja spre~avaju neovla{teni pristup, kao i o{te}enje i zloupotrebu podataka. U ovom pregledu zauzetje sloèn pristup: sa jedne strane su se analizirale sigurne komunikacije, uklju~uju}i analizukonkretnih rizika i procedura u slu~aju zloupotrebe. Sa druge strane, analizirana je za{tita podataka snamjerom izgradnje povjerenja u elektronske komunikacije u odnosu na za{titu li~nih i drugihza{ti}enih podataka. U oba slu~aja posebna pa`nja je posve}ena pisanim standardima i politikama,koje trebaju biti kamen temeljac za adekvatnu IT sigurnost.


279STRANA


Infrastruktura za integraciju usluga u Irskoj

U Irskoj, me|u-institucionalna slu`ba za poruke(Inter-Agency Messaging Service - IAMS) podràvaelektronsku razmjenu podataka korisnika me|ujavnim organima. Prva usluga sa kojom se krenulo jebila razmjena mati~nih knjiga ro|enih izme|uGlavnog mati~nog ureda, Ministarstva za socijalna iporodi~na pitanja i Centralnog ureda za statistiku.Ova usluga je pro{irena na dobijanje i dostavljanjepodataka o prijavljenima u knjigu umrlih ivjena~anih, i to raznim organima. IAMS pobolj{avarazmjenu informacija izme|u velikoga broja raznihpruàoca usluga, gdje spadaju mati~ni uredi, bolnicei ljekari na regionalnom i lokalnom nivou i dràvneinstitucije na nivou zemlje. Ste~ena iskustva su sepokazala neprocjenjivim pri izradi XML podataka istandarda za poruke koji se koriste u cijeloj javnojupravi.

1.3.5.1. Sigurna komunikacija

U pregledanim institucijama me|u IT osobljem raste zabrinutost za sigurnost elektronskihkomunikacija, kao posljedica kako pove}ane sloènosti IT sistema, tako i nedostatka svijestirukovodo}eg kadra o njihovoj potencijalnoj ranjivosti. U ovom trenutku slu~ajevi provale sigurnosti zakoje se zna nisu dramati~ni, ali je bilo mnogo slu~ajeva pojavljivanja virusa i neovla{tenog pristupa(hackinga) web stranicama. Uprkos ovome, manje od 30% pregledanih institucija ima pisana pravila ilistandarde koji reguliraju IT sigurnosti.

Po{teno govore}i, dio ovog problema leì u poku{ajimasvake institucije da potrebe za sigurnosti rije{i na osnovusvoga znanja i kapaciteta, {to }e postajati sve manje i manjeprimjereno kako se razli~iti sistemi u upotrebi u javnojupravi bude sve vi{e povezivali. Slijede}i primjere drugihzemalja, posebno onih malih sa ograni~enim kapacitetima,jedan sistematski pristup }e zahtijevati analizu trenutnesigurnosti i rizi~nih situacija u cijeloj upravi, pri ~emu }e sepitanja podijeliti na "centralne" sigurnosne komponente(npr. rano upozorenje na viruse, globalne preporuke) i"lokalne" komponente (npr. implementacija i izvr{enjepolitike). Nezavisno tijelo bi trebalo biti nadle`no zaodgovaraju}u procjenu sigurnosti i provoditi stalnuinspekciju sigurnosnih mjera, na osnovu koje }e se stalnoaùrirati politika sigurnosti zasnovana na upravljanju rizicima.

IT.22 - Nezavisna organizacija treba napraviti sveobuhvatnu i iscrpnu inspekciju IT sigurnostina svim nivoima vlasti s ciljem postavljanja osnove za budu}u politiku IT sigurnosti i kao ipreraspodjelu funkcija u vezi sa sigurnosti. Rezultat takve inspekcije bi bilo jasno odvajanjesigurnosnih pitanja kojima se treba baviti na centralnom nivou od onih kojima se treba bavitina entitetskom ili lokalnom nivou, kao i identifikacija mogu}eg sukoba izme|u njih. Izvje{taj bisadràvao listu osjetljivih ta~aka i opasnosti i sluìo bi kao informacija za stalni proces analizerizika koja bi se kao proces uspostavila na svim nivoima vlasti i vr{ila bi je centralna jedinicaza sigurnost, koju obi~no vodi glavni slu`benik za sigurnost.

U nedostatku sveobuhvatnog pristupa, praksa u pojedina~nim institucijama je obi~no ograni~ena nasumiranje priznatih ranjivih ta~aka sistema i potencijalnih opasnosti, na osnovu kojih se institucijaodlu~uje za nabavku tehnologija koje mogu umanjiti te potencijalne opasnosti. Od svih mogu}ih fizi~kihi logi~kih mjera, naj~e{}e se primjenjuju pravila o fizi~kom pristupu, upotreba lozinkom za{ti}enihkorisni~kih ra~una, anti-virusni software, pravljenje rezervnih kopija, izrada politike o korisni~kimra~unima, upotreba software-skih zakrpa (patches), kao i druge rezervne mjere. Sa druge strane,nedovoljno se koristi praksa vr{enja periodi~nih rutinskih testova cijeloga sistema i skoro ni jednainstitucija nema sofisticiranije mjere kao {to su sistemi detekcija upada (intrusion detection), sistemiupravljanja identitetom ili software-i za inkripciju podataka (ovaj posljednji tako|e zbog nepostojanjaadekvatnih zakonskih okvira).

1.3.5.2. Elektronski potpis

Nepostojanje infrastrukture javnih klju~eva (PKI - Public Key Infrastructure) pomo}u koje bi serealizovao elektronski potpis je bitno spomenuti: Bosna i Hercegovina je jedna od posljednjih zemaljau Evropi u kojoj elektronski potpis ne moè potvrditi ovla{teni pruàlac usluga. Vrijedno je pomena daje nekoliko institucija, kao {to je Agencija za dràvnu slu`bu BiH, eksperimentirala sa primjenominternog digitalnog potpisa, iako se ova vrsta potpisa ne moè smatrati pravim digitalnim potpisom


280STRANA


Politika informati~ke sigurnosti na Malti

Na Malti, Centralna jedinica zaupravljanje informacijama (CentralInformation Management Unit - CIMU),koja se nalazi u Kabinetu premijera, jenadle`na za odràvanje i preispitivanjePolitike informati~ke sigurnosti i Direktiveo minimumu informati~ke sigurnosti.Politika se odnosi na sve javne slu`benike,zaposlene u CIMU i predstavnike, tre}alica i organizacije od kojih se unajmljujuusluge. Strategija za sprovo|enje ovepolitike je podijeljena na dvije faze:institucionalna (horizontalna) implementacija ispecifi~na (vertikalna) implementacija.

(npr. ne priznaje ga ovla{teni organ).Posljedice ovoga na razvoj e-uprave supogubne, jer je elektronski potpisneophodan za omogu}avanje prelaza sapapirnih pisama na e-mail - i u op}ojkorespondenciji izme|u organa vlasti ispecializiranoj razmjeni podataka (npr.izme|u klijenata i poreskih organa).Eliminisanje papirnih tragova zahtijevada tokovi elektronskih informacija buduosigurani od la`nih uzbuna, presretanjaprijenosa, i drugih hackerskih metoda,koje postaju svaki dan sve ra{irenije isuptilnije. Ista tehnologija je neophodna da bi web dostigao svoje pune potencijale, i kao kanal zapruànje javnih usluga, a i u komercijalnom smislu. Elektronski potpis koristi PKI da bi osigurao da suljudi zaista oni koji se predstavljaju i da niko drugi ne moè pristupiti informaciji.

Cijeli sistem mora da ima podlogu u zakonima, {to i proces evropske integracije izri~ito zahtijeva. DirektivaEvropske komisije 99/93 je sastavni dio acquis communautaire, koja reguli{e evropski okvir za elektronskipotpis. Na osnovu ovoga, svaka zemlja ~lanica EU i kandidat za ~lanstvo donosi svoje propise o elektronskompotpisu i stvara odgovaraju}e instrumente za njegovu primjenu. Ovdje spadaju kombinacije politika, procesa,kadrova, hardware-a i software-a koji daju inkripciju informacije za siguran prenos mreòm. U PKI (koja jenajuobi~ajnija tehnologija koja se koristi za elektronske potpise) jedan Provider usluga certifikacije(Certification Service Provider - CSP) izdaje digitalni certifikat korisnicima, kao jedinstveni elektronski potpisna osnovu koga su generirani personalizovani inkripcijski klju~evi. Oni se verifikuju kod organa zaregistraciju i obi~no je su-potpisnik neka finansijska institucija koja potpisniku daje finansijski kedibilitet. UBosni i Hercegovini je sve ovo tek u po~etnoj fazi: propisi o elektronskom potpisu na dràvnom nivou su sadau fazi izrade od strane stru~ne radne grupe koju podràva UNDP. Propisi koji se sada pripremaju obuhvatajunacrt Zakona o elektronskom poslovanju i elektronskom potpisu BiH, kao i nacrt Zakona o organu zacertifikaciju BiH, {to je neuobi~ajeno odvajanje zakona o elektronskom potpisu od zakona o Provideru uslugacertifikacije. Moramo imati na umu da, kompliciraju}i stvari jo{ vi{e, nacrt Zakona o AID-u tako|e sadrìneuskla|ene odredbe prema kojima }e AID funkcionirati kao centar od povjerenja, "trust center", zaelektronske potpise, {to }e o~ito dovesti do preklapanja ovla{tenja sa organom za certifikaciju. Svrha ovogaposlednjeg je, {tovi{e, ostavljena nejasnom, pa nije jasno da li taj organ treba da funkcionira kao regulatorniorgan za Providere usluga certifikacije - CSP, ili kao sam Provider usluga certifikacije - CSP - {to imaargumenata za javni sektor, iako takav stav u stvari ne}e biti odrìv. Najve}i nesporazum u tekstu u stvaripredstavljaju rije~i da regulator treba da izdaje dozvole - licence Providerima usluga certifikacije - CSP, {toDirektiva izri~ito zabranjuje. Ovi nacrti se moraju uskladiti i u drugim tehni~kim pitanjima (neke definicije sejasno ne podudaraju sa definicijama iz Direktive 99/93, te stavljaju znak pitanja na svrhu nekoliko odredabakoje iz njih proizlaze). Ipak, pozitivno je da je inicijativi poklonjena odgovaraju}a pa`nja: ova situacija jesuprotna situaciji u RS, gdje je u maju 2002. godine Narodna skup{tina usvojila Zakon o elektronskompotpisu ~ije konceptualne postavke su uop}eno u skladu sa Direktivama EU; me|utim, nikada jo{ nijenapravljeno ni{ta ni institucionalno ni tehni~ki za stvarnu primjenu ovoga zakona, tako da se ne moè govoritini o kakvoj praksi do dana dana{njeg.

IT.23 - Kako bi ubrzali primjenu PKI na teritoriju cijele zemlje, hitno se mora donijetiodgovaraju}i pravni okvir na nivou dràve BiH koji }e biti primijenjen u upravama nadràvnom, entitetskom i niìm nivoima vlasti (uklju~uju}i i BD). Kao dio oveimplementacije, projekat uvo|enja PKI za javni sektor treba biti realiziran do 2006.godine, uporedo sa ulaskom Providera za usluge certifikacije (CSP) u ovaj posao.


281STRANA


Holandska Slu`ba za pristup e-upravi

U Nizozemskoj je implementirane pouzdanainfrastruktura javnih klju~eva (PKI) koja je zamijenilarazli~ite metode provjere vjerodostojnosti ranijekori{tenih za online usluge uprave (pin kodovi, lozinke iizolavane aplikacije na bazi PKI). Slu`ba za pristupelektronskoj upravi (OTV) pruà tri novoa provjerevjerodostojnosti - niski, srednji, visoki - zavisno odosjetljivosti informacija koje se prenose, a bazirana jena upotrebi digitalnih certifikata u nekim slu~ajevima.Interoperabilnost OTV-a sa aplikacijama odjeljenja }ebiti zasnovana na setu XML standarda ~ije definisanje jeu toku, tako da }e dati generi~ki gateway pristup svimuslugama e-uprave u zemlji.

Usko u vezi sa pitanjem elektronskogpotpisa je i sada{nji evropski trend kojiide u prilog uvo|enju tehnologijeinteligentnih kartica ("smart card") ujavnom sektoru. Mo`da bi BiH èljelaeksperimentisati sa ovom tehnologijomjer ona ima prednost da se moè koristitii bez pristupa ra{irenim mreàma. U biti,inteligentna kartica je sredstvo otprilikeveli~ine kreditne kartice, koja umjestomagnetske trake niskog kapaciteta sa samo nekoliko desetina karaktera (i zbog toga se mnogooslanja na mreè za dobijanje i obradu podataka) ima ugra|en ~ip, koji sadrì svoje podatke i aplikacije,i moè sam da vr{i svoju obradu. Inteligentne kartice, koje su popularne u Evropi, ali se nikada nisuodoma}ile u Sjedinjenim Dràvama, se mogu koristiti za pohranjivanje li~nih podataka kao {to su imei prezime, podaci o socijalnom i zdravstvenom osiguranju, kao i digitalna gotovina. Iako se e-Europe2005 ne oslanja izri~ito na inteligentne kartice, koristi se postojanje ove tehnologije kao osnove i zbogtoga se o~ekuje da bude uklju~ena u implementaciju. Inteligentne kartice su klju~ koji }e omogu}itistanovnicima EU pristup osnovnim uslugama na cijeloj teritoriji Unije: od juna 2004. godine, naprimjer, evropska inteligentna kartica za zdravstveno osiguranje }e zamijeniti ~itav niz papirnihformulara (E111 i sli~nih), sa prelaznim periodom do kraja 2005. godine.

Ovakav razvoj doga|aja na nivou dràva poja~ava trend u pravcu multifunkcionalne inteligentnekartice, koja se izdaje kao identifikacioni dokument, ali tako|e sadrì i druge podatke i generi{eelektronski potpis. Osnove za ovakva doga|anja u Bosnia i Hercegovini su prili~no povoljne: po~etkom2003. godine, Sistem za za{titu informacija gra|ana (CIPS) je uveo nove li~ne karte u BiH. Ove li~nekarte podràva izuzetno impresivan ra~unarski sistem i centralna jedinstvena baza podataka gra|ana.Ova baza podataka sadrì digitalne podatke koji se unose u prisustvu (fotografiju, elektronski potpis iotiske prstiju), {to zahtijeva da osoba bude prisutna u vrijeme izdavanja li~ne karte. Osim li~nih karata,planira se i nova voza~ka dozvola, bazirana na istoj tehnologiji i sa istim biometri~kim podacima kojise unose na isti na~in.

1.3.5.3. Za{ti}eni podaci

Glavna me|unarodna odredba koja se odnosi na za{titu podataka u Evropi je Konvencija za za{tituosoba u pogledu automatske obrade li~nih podataka (Konvencija 108). Konvencija 108 jo{ nijeobavezuju}a za BiH (proces potpisivanja i ratifikovanja je pokrenula Dràvna komisija za za{titupodataka), iako BiH obavezuje ~lan 8. Evropske konvencije za za{titu ljudskih prava, koji op{irnijedefinira pravo na privatnost, a namjera Konvencije 108 je da podrì to pravo. Za{tita li~nih podataka uBiH je tako|e garantirana i u Krivi~nom zakonu Bosne i Hercegovine i Zakonom o za{titi li~nihpodataka Bosne i Hercegovine koji je donesen u novembru 2001. godine. Zakonom o za{titi li~nihpodataka je propisano uspostavljanje Komisijeza za{titu podataka, koja treba da djeluje kaonadzorni organ u ovoj oblasti. Ova peto~lanaKomisija je imenovana godinu dana kasnije, unovembru 2002. godine, a jedan od zadataka jojje da rje{ava àlbe koje joj podnose oni ~iji sepodaci automatski obra|uju. Iako formiranjeKomisije od strane Vije}a ministara predstavljajedan vaàn korak, kojim je osigurano postojanjejednog odre|enog organa za za{titu privatnosti i


282STRANA


Belgijske e-li~ne karte

U Belgiji se dijele nove e-li~ne karte u cijeloj zemlji odseptembra 2004. godine, a ovaj dokument }e bitiobavezan od 2007. godine. Vrlo sli~no bankovnimkarticama, ove belgijske e-li~ne karte }e funkcionisatisa ~ita~em kartice i PIN-om. Ove karte }e se koristiti zasve, od dobijanja dozvole za parkiranje, prijavljivanja zadràvno zdravstveno osiguranje, do podno{enjaporeskih prijava. Belgijska e-li~na karta sadrì dvacertifikata: jedan za provjeru identiteta i drugi zakreiranje elektronskog potpisa.

Komisija za za{titu podataka BiH

Iako Komisija za za{titu podataka mo`da jo{ nijepostigla ugled koji njen mandat zasluùje, imapozitivnih presedana u kojima ona igra uloguorgana na nivou cijele zemlje. Ministarstvounutra{njih poslova RS-a je u decembru 2003.godine podnijelo Dràvnoj komisiji za za{titu isigurnost podataka zahtjev za obradu CIPSpodataka, zajedno sa odgovaraju}im planom zaza{titu podataka. Zahtjev i plan je Komisijaodobrila u aprilu 2004. godine.

drugih prava pojedinaca u vezi sa upotrebom li~nih podataka od strane dràve, ostaje da se rije{i odre|enibroj problema: institucije na svim nivoima (uklju~uju}i dràvni nivo) su op}enito jedva upoznate sapostojanjem Komisije i sa svojom obavezom da podnose Komisiji zahtjeve za kori{tenje podataka, kao iplanove za za{titu li~nih podataka u kojima }e navesti konkretne poduzete tehni~ke i organizacione mjere.Stanje je ovakvo uprkos ~injenici da mnogi informacioni sistemi ve} rade sa osjetljivim podacima: ponekizahtjev tek povremeno stigne do Komisije. Osim formalnih garancija, ovakvo stanje stvari ima i prakti~neposljedice u vezi sa nivoom odgovornosti institucija za rukovanje podacima.

Jedan primjer za ilustraciju je slu~aj koji se nedavno desio kada su izgubljeni podaci iz baze podatakao izdatim diplomatskim paso{ima, posljedica ~ega je trenutna rasprava o nadle`nostima koje imajuMinistarstvo inostranih poslova, kao vlasnik podataka, i Direkcija za implementaciju CIPS projekta kojaje odràvala bazu. Dalje, upitno je da li je postoje}a Komisija stru~na da tehni~ki analizira planove zasigurnost podataka; ovo treba rije{iti novim Zakonom o za{titi li~nih podataka koji je u izradi i kojipredvi|a uspostavljanje Agencije za za{titu li~nih podataka ~ije ~lanove }e imenovati Parlamentarnaskup{tina na prijedlog Vije}e ministara. S ciljem daljeg ja~anja institucionalnih i administrativnihkapaciteta Komisije za za{titu podataka, EC upravo treba da pokrene tkz. "projekat identi~nosti"(twinning) vrijedan 500,000 € gdje }e Komisije za za{titu podataka EU pruàti podr{ku BiH Komisiji zaza{titu podataka.

U RS-u je nedavno donesena Uredba o sigurnosti informacija i informacionih sistema organa vlasti iorganizacija RS-a, ali tijelo koje treba da dalje radi na primjeni zakona jo{ nije identificirano. Ovajzakon tako|e regulira osiguravanje osjetljivih podataka, ali, za razliku od dràvnog Zakona o za{titipodataka, klasifikacija podataka na osnovu njihove osjetljivosti jo{ nije definirana.

U Distriktu Br~ko, Odlukom Gradona~elnika o uspostavljanju, funkcioniranju i odràvanju jedinstvenogInformacionog sistema Br~ko Distrikta BiH (IS BD) se propisuje da su razli~iti organi vlasti iorganizacije, koje vode propisane evidencije i registre, obavezni da osiguraju adekvatne mjere za{titei sigurnosti svojih informacionih podsistema. Me|utim, sadràj mjera koje }e {tititi sisteme i podatkeod zloupotrebe i procedure koje }e osigurati njihovo postojanje tek treba da propi{e Gradona~elnikBr~ko Distrikta BiH.

1.4. INFORMACIONI SISTEMI

U prethodnim poglavljima su analizirani organizacija, kadrovi i infrastruktura koji omogu}avajuinformacionim tehnologijama da budu primijenjene u javnoj upravi. Zbog toga }e u ovom poglavljunaglasak biti stavljen na kori{tenje ovih sredstva kroz konkretne informacione sisteme za prikupljanje,obradu, prenos i distribuciju podataka. Kako je svrha tih sistema veoma {iroka (mogu se primijeniti nabilo koju funkciju u bilo kojoj upravi), naglasak }e prvo biti na op}im pitanjima, uklju~uju}i najja~e inajslabije ta~ke koje su zajedni~ke za ve}inu informacionih sistema u cijeloj zemlji. Vi{e pa`nje }emoposvetiti analizi situacije koja se odnosi na konkretne vrste informacionih sistema (kao {to su op}isistemi i osnovni registri), za koje ve}ina uprava ima interes.

1.4.1. Arhitektura informacionih sistema

Prvo pitanje koje smo razmatrali se odnosi na ~injenicu da li su informacioni sistemi koji se trenutnonalaze u institucijama dovoljno sofisticirani da mogu posluìti stvarnim potrebama. Ovo pitanje jesloèno: pored toga {to informacioni sistem mora obavljati potrebni posao, efikasan sistem treba bitilako prilagodljiv tehnolo{kom napretku, kao i promjenama u radu doti~ne organizacije. [tovi{e, ontreba komunicirati i sa ostalim informacionim sistemima u ukupnoj arhitekturi IT-a uprave. Uzimaju}isve ovo u obzir, samo-ocjena pregledanih institucija pokazuje da samo oko 10% institucija smatra da


283STRANA


su njihovi informacioni sistemi adekvatni, moderni ispremni za budu}nost. Narednih 41% institucija jenavelo da su njihovi sistemi pogodni za trenutnepotrebe ali ne i za budu}e; dok je ~ak 49% ocijenjenihinstitucija izjavilo da su informacioni sistemi kojekoriste zastarjeli i neadekvatni.

Ovi podaci nisu ohrabruju}i: dok je skoro polainstitucija zadovoljno sa svojim IT aplikacijama uovom trenutku, ne moèmo a da ne primijetimo da jesamo jedna desetina osjetila sigurnost kada pogledaispred sebe, u budu}nost. Ova percepcija sepotvr|uje i po na~inu na koji su pojedina~niinformacioni sistemi razvijani - {to ~esto nije bilo u samoj instituciji, nego uz doprinos me|unarodnihdonatora. Lista sistema koji su razvijeni uz veliko oslanjanje na doniranu pomo} i kapital je duga iuklju~uje ve}inu najnaprednijih aplikacija i aplikacija od najve}e strate{ke va`nosti, kao {to je CIPS iliInformacioni sistem za otklanjanje mina (Mine Action Information System), Informacioni sistem zara~unovodstvo javnih prihoda - BAR, Kontrolni sistem Dràvne grani~ne slu`be - SBS, sistemCentralne banke i clearing-a, Statisti~ki IS, Registar izbjeglica i imovinskih zahtjeva, IS za obraducarinskih deklaracija, Registar subjekta koji podlijeù pla}anju carina, Izborni IS…. i naravno, mnogodrugih manjih sistema.

Iako je o~ito da ljudi cijene dobijene donacije, ostaje otvoreno pitanje kako }e se aplikacije, koje sunjihov rezultat, i koje su adekvatne kao sistemi za sebe u trenutku kada su instalirane, prilagodititehnolo{kim i organizacionim promjenama i uklopiti u arhitekturu IT uprave koja je u procesunastajanja. Ovaj problem je o~igledan iz dva razloga. Prvo zbog toga {to pisani standardi i drugi propisi(uklju~uju}i interne pravilnike i politike) o informacionim sistemima postoje samo u nekolikoinstitucija. Drugo, zbog toga {to ne postoje pravila koja reguliraju definicije meta-podataka i integracijupodataka koji su osnovni stubovi za sve me|u-institucionalne aplikacije, niti postoje standardi za razvojaplikacija, upravljanje identitetom, standardi za korisni~ke interface-e itd. Trenutno bi se oko 65%informacionih sistema prisutnih u upravi moglo opisati kao "tehnolo{ka ostrva" koja }e se u skorojbudu}nosti susresti sa problemima u vezi interoperabilnosti, integracije i me|usobne komunikacije.Naravno, ovo je od manje va`nosti za manje baze podataka u upotrebi kod pojedina~nih institucija, jerte aplikacije, najvjerovatnije nisu skupe i podaci imaju vrijednost samo za tu instituciju. Me|utim, brigaza ve}e projekte se ne moè izbje}i, posebno kada podatke treba razmijenjivati izme|u institucija i nacijeloj teritoriji. Kada se situacija bolje analizira, ve}ina potencijalnih problema proizilazi iz izborazastarjelih, raznolikih i nestandardizovanih tehnologija.

Zastarjela tehnologija je va`no pitanje i kada se govori o uslovima za pristup preko mreà klijentskihaplikacija (preko Intraneta ili Interneta). Za ve}inu registara je kori{ten ili SQL Server ili Oracle bazapodataka, a skoro da nema nikakvh naslije|enih sistema iz pro{losti ili mainframe-ova (jakihcentralnih ra~unara) u upotrebi, ali pristup podacima preko browsera i njihova obrada na aplikativnomserveru jo{ nije {iroko prihva}ena. Iskustvo carine sa ASYCUDA informacionim sistemom pokazujekoliki je teret zastarjelih tehnologija, i kako je komplicirana razmjena podataka i kako je, na kraju, zbogsvega ovoga oteàna migracija na nove sisteme. Ova aplikacija, koju je prije mnogo godina izradioUNCTAD, je ve} tada, kada je donirana, i to bez izvornog koda, bila zastarjela. Nepostojanje izvornogkoda oteàva modificiranje ili prilago|avanje sistema, {to je dalje iskompliciralo stvari kada je spajanjecarinske uprave sa Upravom za indirektno oporezivanje stvorilo potrebu objedinjavanja postoje}ihsistema. Novije tehnologije, me|utim, tako|e mogu biti problemati~ne, posebno kada su izabranerazli~ite tehnologije, a u iste svrhe. Policija Br~ko Distrikta je, na primjer, kupila ARSENAL PAPILON(informacioni sistem za balistiku) i AFIS PAPILON (informacioni sistem za daktiloskopiju), dok su sve


284STRANA


41%49%

10%

Zastario

Odgovara

Moderan

Stepen sofisticiranosti informacionih sistema

ostale policije u BiH izabrale druga~iju tehnologiju. Iako je EUPM ustanovio da bi jedan interface zatransformaciju podataka omogu}io povezivanje sistema na dràvnu DNA bazu podataka, kupovinasoftware koji je suprotan trendu u cijeloj zemlji, o~ito, nije bila dobar potez.

IT.24 - Za ve}e IT projekte, za koje je potrebno da se podaci razmjenjuju na cijelojlteritoriji, o izboru tehnologija treba razgovarati sa budu}om AID i odluke treba donositi uskladu sa dràvnom strategijom e-uprave.

Ova vrsta neprilika primorava institucije da rade odsje~ene od informati~kih resursa na istom ilidrugim nivoima vlasti, ~esto obavezuju}i gra|ane da provode vrijeme donose}i podatke koje bi upravave} trebala imati spremne. Na primjer, Sekretarijat Izborne komisije je odgovoran za dopunjavanjebira~kih spiskova u skladu sa promjenama mjesta stanovanja: i ipak, to se ne radi automatski naosnovu CIPS registra, nego kroz postupak u kome se zahtijeva od gra|anina da prijavi promjenuadrese, a to se onda odvojeno unosi u bazu podataka Komisije. Ovakva situacija je daleko od toga dapredstavlja izuzetak: ~ak 33% ispitanih institucija vjeruje da postoji znatno dupliciranje podatakaizme|u njihovih baza podataka i baza podataka drugih uprava. Osim uzaludnog tro{enja vremena isredstava, ova dupliciranja mogu imati ozbiljne posljedice na su{tinske odluke. Jedan primjer je slu~aju kome je Direkcija za razvoj i planiranje FBiH koja je, nakon {to je primila istu vrstu podataka odAgencije za statistiku FBiH i Carine, utvrdila da se podaci dobijeni od ove dvije institucije razlikuju zapreko 10%!

Problemi prouzrokovani usvajanjem razli~itih tehni~kih rje{enja ne mogu biti rije{eni bez zna~ajnihulaganja. Skoro svaka modifikacija zahtijeva pomo} iz vana, jer ve}ina institucija nema potrebnihkapaciteta da uklope donirane sisteme u jedinstvenu arhitekturu. Me|u pregledanim institucijama,samo njih 20%, kao {to su CIPS Direkcija, Sekretarijat Izborne komisije (rade 3-slojne aplikacije),Uprava za indirektno oporezivanje ("by-pass" programiranje) itd. imaju razvojne kapacitete. Me|utim,ve}ina postoje}ih razvojnih kapaciteta je, op}enito, ograni~ena, nepovezna sa najnovijim tehnologijamai, na àlost, nedostaje znanje potrebno za integrisanje doniranih sistema ili njihovu migraciju na novetehnologije. Ovi zadaci su jo{ komplikovaniji zbog ~estog nepostojanja odgovaraju}e dokumentacije(priru~nici za sisteme i programe, opisi procedura, priru~nici za korisnike itd.). Iako bi ona trebala bitisastavni dio informacionog sistema, veoma mali broj institucija ima detaljnu i kvalitetnudokumentaciju, neki imaju samo priru~nike za korisnike, a ve}ina uop}e nema nikakvu prate}udokumentaciju.

Osim unapre|enja u stru~nim ljudskim potencijalima, odràvanje vrijednosti svake investicije uinformacione sisteme tokom vremena zahtijeva prihvatljiv stepen standardizacije u arhitekturi samihinformacionih sistema. Budu}i projekti treba da imaju za cilj smanjenje sloènosti sistema iomogu}avanje integracije na nivou aplikacija, posebno kroz upotrebu komponenti koje se ponovomogu koristiti. Ovo bi o~ito bilo aùrirano periodi~no, u skladu sa stalnim tehnolo{kim promjenama.

IT.25 - Gledaju}i u budu}nost, bilo bi potrebno da jedno tijelo na nivou dràve, kao {to jeAID, razradi jedan zajedni~ki pristup, metodologiju i set instrumenata za arhitekturuinformacionih sistema i razvoj aplikacija. Arhitektura informacionih sistema bi trebala dabude bar 3-slojna i naglasak treba da bude na labavom uparivanju, a ne na ~vrstojintegraciji kao {to je to bilo do sada. Trebalo bi pripremiti budu}e modele zainteroperabilnost (prvo viziju, onda strate{ku dokumentaciju i nakon toga sveobuhvatnumetodologiju informacione arhitekture).


285STRANA


1.4.2. Automatizacija horizontalnih funkcija

Onda kada bude poja{njeno kako treba graditiinformacione sisteme, dolazi slijede}e pitanje ato je: koje sisteme u upravi BiH treba smatratiprioritetom. U tom pogledu, primjeri drugihuspje{nih zemalja ukazuju na zajedni~kehorizontalne funkcije kao dobro mjesto sa kogatreba po~eti. To su one iste funkcije na koje sesistemski pregled u ovom dijelu knjigekoncentri{e - a to su: dono{enje odluka uupravi, upravljanje ljudskim potencijalima,upravljanje finansijama itd. Razlog za ovaj izborje jasna ekonomska ra~unica: kako ove funkcijeobuhvataju sve segmente uprave, veliki brojkorisnika treba da dovede do ve}ih koristi iu{teda.

U ovom pogledu, samo-ocjena automatizacijesvakodnevnih poslova u pregledaniminstitucijama na svim nivoima vlasti dajemje{ovite rezultate: s jedne strane, ~ak 34%njih je ocijenilo nivo automatizacije zajedni~kihposlova kao nizak (manje od 1/5), dok je, sdruge strane, isti taj procenat ispitanika ukazaona IT kao ne{to {to je stalno prisutno u vi{e odpola svakodnevnih poslova. Me|utim, kada sesadràj te automatizacije pa`ljivije pregleda,slika postaje manje zadovoljvaju}a. Kod ve}ine,pod automatizacijom se podrazumjeva pukakompjuterizacija pojedina~nih manualnihoperacija, kao {to je izrada pisanih dokumenatana li~nim ra~unarima, ili obrada podataka podràna sa samostalno razvijenim MS-Accessaplikacijama ili Excel tablicama sa makroima. Pored ovoga, sloèni procesi su rijetko automatizirani iu ve}ini slu~ajeva se rade polu-ru~no, kako u pojedina~nim institucijama tako i u cijeloj upravi. Zbogtoga izgleda da se pod automatizacijom uglavnom podrazumijeva sposobnost zaposlenih da uobi~ajneposlove zavr{e koriste}i li~ne ra~unare, bez detaljnog re-inìnjeringa poslovnih procesa. Potvrduovoga nalazimo i u mjerama koje su poduzete za promoviranje dalje automatizacije: dok ~ak 60%pregledanih institucija tvrdi da su poduzele neke mjere, one su skoro uvijek bile ograni~ene napruànje besplatne obuke osoblju i to na nivou korisnika. Nepostojanje prave automatizacije kojapodrazumjeva i re-inìnjering poslovnih procesa pokazuje potrebu promoviranja potencijalnihdoprinosa informacione tehnologije, pogotovu me|u rukovode}im osobljem, kao i potrebu za boljimodnosima izme|u rukovode}eg osoblja i jo{ uvijek nedovoljnog broja stru~nog IT osoblja.

U me|uvremenu, u odsustvu svjesnog postavljanja prioriteta i koordiniranja (uklju~uju}i ono izme|uraznih nivoa uprave), zamije}eno je nekoliko interesantnih iskustava, koja su vrijedna spomenuti. Tuspadaju sistemi za upravljanje dokumentima i procesima rada, sistemi za arhiviranje, sistemi zaupravljanje ljudskim potencijalima, sistemi za finansijske operacije, ra~unovodstvo i nabavku. Iako sekao pozitivno moè posmatrati to {to su neke institucije po~ele instaliranje i implementaciju takosloènih IS same od sebe (npr. u Distriktu Br~ko, gdje je zna~ajan budèt odre|en za investicije u IT igdje je automatizacija upravnih operacija zaista na visokom nivou), u skoroj budu}nosti, te se iste


286STRANA


Investiranje u automatizaciju zajedni~kihfunkcija

U Sloveniji je vrhunski prioritet za vladurazvijanje informacionih sistema koji }epodràvati horizontalne funkcije, tj. procese kojisu zajedni~ki za ve}inu institucija. Ovo su, ustvari, projekti za kojima postoje ja~i ekonomskipoticaji: sa jednim i istim software-skimrje{enjem institucije mogu automatizovati nekeod naj~e{}ih procedura, i tako proizvesti ve}ebudètske u{tede. Uop}eno, automatizacija ovevrste zajedni~kih procesa je zasnovana nanjihovoj podjeli na centralizirane aktivnosti(centralna institucija ovu aktivnost obavlja zadruge institucije) i decentralizirane aktivnosti.

32%

34%

34%

<20%

20%-50%

>50%

Nivo automatizacije zajedni~kih funkcija

institucije mogu suo~iti sa problemomme|usobne povezanosti, problemima migracijei kao i gubitkom investicija ako se u budu}nostibudu nametale zajedni~ke horizontalneaplikacije.

Zajedni~ka funkcija koja je o~ito najboljikandidat za automatizaciju je upravljanjedokumentima, tj. automatizacija tokadokumenata, uvijek prisutnih u upravi.Nepostojanje generalnih automatizovanihsistema za cirkulaciju dokumenata (uklju~uju}iautomatizirani centar za dokumente u svakojinstituciji, kao i centralnu arhivu) je primje}enona ve}ini nivoa vlasti. îm jedna institucija trebada prenese neki dokument drugoj instituciji, njegov papirni format, sa tradicionalno potrebnimpotpisima, pe~atima i kurirskim sistemom je neizbjeàn izvor znatnog odugovla~enja: vrlo ~esto jepotrebna ~ak i sedmica dana ili vi{e da informacija fizi~ki stigne onome kome je upu}ena. [to se ti~eelektronskih dokumenata, iako sve vi{e cirkuli{u kao dodatak uz papirne tokove (~esto u formidiskete), korist od ovoga ostaje ograni~ena. Situacija je sli~na i sa arhiviranjem dokumenata, {topredstavlja jednu centraliziranu funkciju u kojoj arhive na nivou BiH, RS i FBiH treba da preuzmuvodstvo, a umjesto toga, upotreba IT-a u ovim institucijama je veoma niskog nivoa. Me|u pregledanimupravama izgleda da je jedino uprava u Br~ko Distriktu BiH napravila zna~ajne investicije u ovoj oblasti,gdje se sistemi za upravljanje dokumentima i arhiviranje trenutno uvode. Razvoj stvari i iskustvo uovome treba pa`ljivo posmatrati, tako da se ono ponovi u drugim upravama ako bude uspje{no.

Jedan suprotan primjer, u kome problemi proizilaze zbog raznovrsnosti postoje}ih sistema, jesteprimjer automatizacije upravljanja ljudskim potencijalima. Nedavno sprovedena reforma zapo{ljavanjau javnoj upravi na svim nivoima je dala novu va`nost podacima koji su dràni u obliku li~nih spisazaposlenih, koji su va`ni i za funkcije koje su dodijeljene novoj centralnoj kadrovskoj jedinici (agencijiza dràvnu slu`bu ili njenom ekvivalentu) i za funkcije koje su ostavljene pojedina~nim institucijama.Ipak, trenutni sistem ima za cilj uglavnom konsolidiranje informacija za upotrebu na centralnom nivou:Centralni kadrovski registri, koje vodi nova centralna kadrovska jedinica, trenutno rade tako dacentralna jedinica skuplja i ru~no unosi podatke koje imaju pojedina~ne institucije. Ova arhitektura jeproblemati~na, ne samo u smislu stalnog i preciznog aùriranja centralnog registra, nego tako|e izato {to pojedina~ne institucije od kojih dolaze podaci malo koriste aplikaciju za svoje unutra{njepotrebe. Neke institucije zbog toga imajuposebne software-e za ovu svrhu, kao {to jeslu~aj Dràvne grani~ne slu`be, koja koristinekompatibilnu bazu u Oracle-u. Me|utim,pozitivan aspekt je da su centralni registri BiH iRS-a software-ski isti, te iako bazirani na MSAccessu, generalno mogu olak{ati eventualneprelaze i kretanje osoblja iz uprava razli~itihnivoa. Me|utim, na nivou FBiH, na kome novaAgencija za dràvnu slu`bu po~inje dauspostavlja centralni registar sa istimsoftwareom, Ministarstvo finansija tako|eplanira da kupi dodatni Oracle modul zaupravljanje kadrovima, dok Ministarstvoodbrane FBiH ve} ima dva razli~ita,


287STRANA


Upravljanje dokumentima i arhiviranje

U Br~kom je Odjeljenje za javni registarinvestiralo u informacioni sistem za upravljanjedokumentima, koji omogu}ava pra}enjezahtijeva stranaka, rje{avanje i izvr{avanjeupravnih predmeta, kao i op}u cirklacijudokumenata izme|u odjeljenja. Vlada Distriktatako|e radi na Digitalnom arhivskom sistemukoji obuhvata software-a sa bazama podatakasa pretraìvanjem, skeniranjem sa opti~kimprepoznavanjem zapisa, automatskomobradom slika i vektorizacijom crteà i mapa;skenere velike brzine skeniranja, servere iradne stanice, magnetno-opti~ke ure|aje za~uvanje elektronske dokumentacije, ure|aje zaza{titu i reparaciju papirne gra|e itd.

Integracija centralnih kadrovskih registara

Agencija za dràvnu slu`bu BiH je inicirala jedandobar projekat za koordiniranje uspostavljanjainformacionog sistema koji }e podràvatizajedni~ku horizontalnu funkciju. U stvari, ufebruaru 2004. godine, Vije}e ministara jeusvojilo inicijativu ove Agencije da se formirakomisija koja }e biti nadle`na za specifikacijuuslova za jedinstveni informacioni sistem zaupravljanje ljudskim potencijalima kojeg }ekoristiti sve Agencije za dràvnu slu`bu uporedosa kadrovskim slu`bama institucija. Komisija bise sastojala od IT stru~njaka i stru~njaka zaupravljanje ljudskim potencijalima iz sve triAgencije koje bi specificirale uslove zadecentraliziranje Dràvnog centralnog registra injegove integracije sa registrima naentitetskim nivoima.

nekompatibilna software-a (jedan u Sarajevu i drugi u Mostaru). U Distriktu Br~ko, Odjeljenje koje radisa kadrovima i platama (Odjeljenje za budèt i fnansije) tako|e koristi potpuno druga~iji software ukome radi ne samo obra~une plata, poreza i doprinosa, nego i objavljivanje oglasa za radna mjesta,prijave na njih i prijem u radni odnos. Iako ista software-ska rje{enja ne trebaju biti nametnuta sviminstitucijama i svim nivoima uprave (pojedini sistemi zapo{ljavanja su {tovi{e razli~iti u nekimdijelovima), treba propisati ta~ne zahtjeve za me|usobnu povezanost i interoperabilnost. Nedavno jeVije}e ministara BiH usvojilo plan, koji je predloìla Agencija za dràvnu slu`bu BiH, koji bi omogu}io idecentraliziranje dràvnog registra (sa kopijom koja bi bila data svakoj instituciji da je moè koristiti ida moè aùrirati centralnu bazu podataka) i njegovu integraciju sa sli~nim registrima na nivouentiteta. Ova inicijativa, ako bude ispravno planirana i implementirana, bi mogla biti model za drugeinformacione sisteme koji se bave zajedni~kim horizontalnim funkcijama ~iju standardizaciju iintegraciju trebaju aktivno promovirati AID i IT centri na svakom nivou vlasti.

Drugi primjer automatizacije zajedni~ke centralizirane funkcije koja je ve} jednako primijenjena nasvim nivoima uprave, osim Br~ko Distrikta, je informacioni sistem za trezorsko poslovanje.Informacioni sistem za trezorsko poslovanje sadrì podatke o finansijskom poslovanju budètskihorgana i vr{i kontrolu i upravljanje prihodima i tro{kovima svih budètskih korisnika. USAID jeobezbijedio originalni software (Oracle Finance 11i) i obuku za korisnike. Uprkos istoj tehnolo{kojosnovi, nepostojanje koordiniranja po pitanju IT-a je tokom vremena doprinijelo nekonzistentnostisistema i trenutno razli~ite verzije postoje na razli~itim nivoima vlasti. Tako, sada se u RS-u koristisoftware verzija 11.5.7, a u FBiH se korsiti verzija 11.5.4 i planira se migracija na 11.5.9. Razlika nijemala, jer 11.5.9 podràva XP operativni sistem, a prethodne zahtijevaju Windows 2000. Trenutnokori{tena verzija u FBiH je tako|e instalirana na dràvnom nivou, ali sa druga~ijom konfiguracijom,koja ne podràva iste narud`be u prometu. [tovi{e, na nivou FBiH je Federalno ministarstvo finansijakupilo dodatni modul za obra~un plata koji se koristi za sve institucije FBiH, sa izuzetkom Federalnogministarstva odbrane. Me|utim, na nivou RS-a i BiH svaka pojedina insticija ovaj obra~un vr{i sama zasebe, a plan je uvesti isti ovaj modul na nivou BiH.

IT.26 - S ciljem izbjegavanja dupliciranja napora, nepotrebnog tro{enja sredstava, kao iproblema oko interoperabilnosti, AID i centri za e-uprave na drugim nivoima vlasti trebada budu nadle`ni za koordiniranje uspostavljanja informacionih sistema koji podràvajuzajedni~ke horizontalne funkcije, te da nadgledaju inicijative pojedina~nih institucija uovom pogledu. Ovo treba uraditi u bliskoj saradnji sa institucijama koje igraju centralnuimplementiraju}u ulogu na svakom nivou vlasti (npr. centralne kadrovske jedinice iliministarstava finansija). Prema tome, treba dràti sinhronizovane verzije istihinformacionih sistema u svim institucijama, treba uvesti upravljanje konfiguracijama,zajedni~ku terminologiju, odràvati definicije podataka i treba napraviti zajedni~kuriznicu znanja za rje{avanje problema u toku migracije i za odràvanje.

1.4.3. Osnovni registri

Nakon osiguranja odgovaraju}e IT infrastrukture, najhitnija potreba u ovoj ranoj fazi e-uprave u Bosnii Hercegovini je harmoniziranje i moderniziranje osnovnih registara, kao i jedinstven okvir za pristuppodacima i me|usobnu razmjenu podataka. Osnovni registri obuhvataju sve baze podataka ~iji sadràjkoristi vi{e institucija na razli~itim nivoima vlasti - kao {to su registri gra|ana, registri u privredi izemlji{ne knjige. Trenutna situacija je takva da se koristi odre|eni broj heterogenih sistema u kojimase nalaze ovi registri: neki od njih su naslije|eni od starih sistema, neki od njih su izra|eni na razli~itimnivoima vlasti u posljednjoj deceniji. Zbog toga je harmoniziranje ovih baza podataka prioritet koji trebada pokrije sve procedure za dobijanje podataka, unos, provjeravanje, pohranjivanje, pristup, za{titu,privatnost, modificiranje, obradu itd. Ono je preduslov za budu}e uvo|enje e-usluga koje }e zajedni~ki


288STRANA


pruàti sve institucije.

Iako nije otvoreno formulirano, izgleda da se nekielementi strategije u ovom smislu postepenopojavljuju kao nastavak CIPS projekta, u kome setrenutno centralno vode razli~iti registri, kao {tosu baze podataka jedinstvenih mati~nih brojevagra|ana (JMB), li~ni identifikacioni dokumenti i sl.Dràvni Zakon o centralnim registrima i razmjenipodataka i njegove izmjene i dopune, koji suprvobitno doneseni u okviru CIPS projekta,predvi|aju centralnu arhitekturu za JMB(jedinstvene mati~ne brojeve gra|ana), paso{e,li~ne karte, podatke o adresama, vize i dozvoleboravka za strance, evidencije o ka`njavanju, voza~ke dozvole i registracije vozila. Ve}ina ovih registaraje ve} implementirana i {tovi{e, odre|eni eksterni sistemi ve} koriste pohranjene podatke. Drugipredvi|eni centralizirani i objedinjeni registri, kao registar vozila, su u procesu implementacije.

Me|utim, istovremene aktivnosti objedinjavanja drugih osnovnih registara, koje nisu dio strategije kojase koordinira u okviru CIPS-a, se tako|e trenutno implementiraju ili se o njima razgovara. Na primjer,projekti poslovnih i poreskih registara su ve} u prvoj fazi implementacije. Pored toga, u slu~ajunepokretne imovine, harmonizacija predstavljaizazov na entitetskom nivou. U slu~aju aplikacijaza katastre, djelomi~na lokalna ili regionalnarje{enja i odsustvo dugoro~ne analizepredstavljaju njihove zajedni~ke osobine, uprkostome {to je izrada mapa sama po sebi globalnopitanje. Ipak, u BiH nema ta~nog sistema zaizradu mapa na nivou dràve koji bi podràobrojne funkcije u vezi zemlji{nih pitanja, koje seobi~no zovu geografski informacioni sistemi(GIS). Me|utim, ima odre|enih potencijala, jer bigeografski informacioni sistemi koji postoje udràvnom MAC-u mogli dati osnovu za ponovnokori{tenje i ugradnju drugih postoje}ih GISsadràja. U me|uvremenu se moè na}i jednamje{avina razli~itih IT rje{enja koja se bave ovommaterijom. U RS je Katastarski informacionisistem centraliziran i trenutno radi na UNIX-u. UFBiH, u okviru postoje}eg projekta za kompjuteriziranje katastra, koji se realizuje u saradnji saMinistarstvom pravde, se trenutno vr{i testiranje sistema u Sarajevu i Konjicu (dva malobrojna gradakoji imaju elektronski katastar i GIS). Za razliku od RS-a, u FBiH je katastar decentraliziran, ali seo~ekuje da }e vrlo brzo biti doneseni zakoni o njegovom centraliziranju. Trenutno se GTZ projektomplanira da se svim zemlji{nim uredima u BiH omogu}i da svoje poslove izvr{avaju u skladu saZakonom o zemlji{nom registru iz novembra 2002. godine i da uspje{no interaktivno rade sa drugiminstitucijama stvaraju}i lokalne baze podataka. Ovim projektom se tako|e preporu~uje pravljenjecentralne kopije svih lokalnih baza podataka kako bi se kreiralo centralno rje{enje i prokr~io put zabudu}a rje{enja. [tovi{e, u Br~ko Distriktu BiH, projekat za pravljenje digitalnog geodetskog plana zaBD BiH koji }e ~initi osnovu za uspostavljanje GIS-a (Geografskog informacionog sistema) je ve} utoku.


289STRANA


Racionaliziranje ma|arskih javnih registara

U Ma|arskoj je racionaliziranje javnihregistara trenutno me|u prioritetnimzadacima i vodi ka zamjeni neekonomi~nih inekoordiniranih registara efikasnim i stalnoaùriranim centralnim registrima. Realizacijaprograma e-uprave zahtijeva da se izvr{i ~itavniz zadataka. U 2001. godini najva`niji projektisu bili uvo|enje portala Vlade, razvojintegrirane dràvne mreè, integracijaKIKERES sistema za pretraìvanje meta-bazapodataka i doga|aji u vezi sa novom fazomsistema rukovanja elektronskomdokumentacijom.

Geografski informacioni sistem u Br~koDistriktu BiH

U Br~kom, Odjeljenje za javni registar planiraimplementirati projekat izrade digitalnoggeodetskog plana BD-a BiH koji bi trebao dabude osnova za formiranje GIS-a (geografskiinformacioni sistem). Ovaj projekat jesponzoriran od Vlade BD-a i trenutno je urealizaciji. Projektovanje i razvijanjeinformacionog sistema omogu}iti }erealizaciju izrada digitalnog geodetskog planaBD-a i software-a za odràvanje integrisanebaze digitalnog geodetskog plana saalfanumer~kim podacima katastrazemlji{ta/nekretnina i katastra komunalnihvodova i konverziju postoje}ih alfanumeri~kihpodataka. Automatizovan sistem }e olak{atirad sa strankama, skratiti prosje~no vrijemeobrade i omogu}iti efikasnije rje{avanje svihgeodetskih poslova.

Ostali osnovni registri su ponekada ~ak irazbacaniji i njihovo harmoniziranje jedva daje po~elo. Na primjer, iako ovaj pregled nijeobuhvatio op}ine, ovaj je nivo vlasti nadleànza ve}inu registara gra|ana - kao {to sumati~ne knjige ro|enih, umrlih, vjen~anih itd.Tim za pregled je analizirao prili~no napredansistem u Br~ko Distriktu, koji predstavljauspje{no rje{enje i ispravan pristup. Ipak,prema dostupnim podacima, izgleda da serazna druga rje{enja koriste u op}inama uoba entiteta, zasnovna na razli~itim vrstamasoftware-a. Dok svaki od njih mo`da odgovaratrenutnim potrebama, jasno je da nije dat prioritet potrebi za integracijom sa drugim sistemima. Ovoje slu~aj i sa sistemom koji se koristi u mati~nom uredu Br~ko, koji, iako je nedavno instaliran i veomadobro zami{ljen, jo{ uvijek predstavlja tehnolo{ko ostrvo. Ovaj sistem, u stvari, ne komunicira sa CIPSregistrima te samim tim pravi redundanciju podataka. U stvari, to je nedostatak koji je zajedni~ki i zadruge sisteme sa druga~ijom namjenom, a koji koriste razli~ite nomenklature za op}ine i adrese, iakocjelovito rje{enje za ovo postoji u CIPS direkciji.

IT.27 - CIPS Direkcija treba da izradi privremeno rje{enje koje }e omogu}iti vanjskimsubjektima da koriste postoje}e registre, ako je to ve} regulirano zakonom. Posebno,zajedni~ke nomenklature koje su napravljne u toku implementacije CIPS projekta (kao{to su op}ine, ulice itd.) bi trebale biti stavljene na raspolaganje svim institucijama i{tovi{e, institucije treba potaknuti da ih koriste umjesto da izra|uju svoje vlastite.

Dakle, pristupi su razli~iti, pa prema tome i kori{tena sredstva, metodologije i tehnologije, {to dovodido raznih problema. Iz ove perspektive, va`nost zajedni~kih i zajedni~ki kori{tenih registara na nivouBiH, FBiH i kantona, RS-a i BD-a (i op}ina) jasno pokazuje da su potrebne zajedni~ke metodologije istandardi, zajedno sa nekom vrstom migracije upravljanja evidencijama i njenih modifikacija premazajedni~kim pravilima, zajedni~kim IT rje{enjima i koordinacijom. Ovo treba uklju~iti ne samo tehni~kestandarde koji omogu}avaju me|usobnu povezanost, nego tako|e informacione strukture kojedefini{u zajedni~ku koncepciju podatka. Zajedni~ka organizacija bi eliminisala vi{kove i osiguralakonzistentnost podataka. Ovo je posebno va`no za rje{enja koja prelaze tradicionalne organizacione ifunkcionalne granice koja su ranije predstavljala odvojena ostrva podataka.

Druge zemlje i EU (npr. e-link je okvir za razmjenupodataka u javnoj upravi EU, baziran na XML-u), suizbarale popularni eXtensible Markup Language(XML) da ga koriste kao format za razmjenupodataka, koji stvara standardne informati~keformate koje prepoznaju razli~ite aplikacije.Uop}eno govore}i, XML tehnologija i standardi uvezi sa njom nisu mnogo poznati u BiH, iako jenekoliko institucija, kao {to je Centar za uklanjanjemina BiH, uspje{no eksperimentiralo sa ovomtehnologijom. Rad na standardiziranju XML-a trebabiti integralni dio rada na informcionoj arhitekturi, po~ev{i od arhitekture u projektu Osnovnihregistara. Razvijanje zajedni~kog jezika za prezentaciju podataka (sa odgovaraju}im smjernicama,pravilima i uputstvima) }e omogu}iti da institucije stave svoje podatke i usluge na raspolaganje drugimupravama - kao i korisnicima u privatnom sektoru - na lako dostupan i jeftin na~in.


290STRANA


Kompjuterizacija mati~nih knjiga

Projekt decentralizacije i kompjuterizacijeMati~nog ureda BD BiH je pojednostavio op}inskeupravne sisteme u vezi sa radom mati~nih ureda(mati~ne knjige ro|enih, vjen~anih, umrlih idràvljanstva). Podaci iz svih 14 mati~nih ureda suprikupljeni u centralnu bazu podataka, kojojpristup imaju slu`benici u mati~nim uredima izsvojih ureda, odnosno lokacija. Razvijena jeaplikacija u slu`bi klijenta uz kori{tenjetehnologije ASP.net, Borland Delphi i UML, dok suMS SQL Server 2000 i InterBase 6.5 kori{teni zaizradu baze podataka. Jasni rezultatimplementacije ovog projekta su efikasnije i brèusluge koje se pruàju gra|anima.

BiH MAC i XML standardizacija

BiH Centar za uklanjanje mina je radio sa XMLterminologijom i na aktivnostimastandardizacije, {to definitivno predstavljaiskustvo koje treba razmijeniti sa drugima. Odseptembra 2000. godine su pokrenulisastanke o standardizaciji za razmjenupodataka o deminiranju u jugo-isto~noj Evropina kojim se pregovaralo o zajedni~kimjezicima za formate, strukture, vrste mina,kartografskom koordinacionom sistemu itd., akoji su uklju~eni u MAXML (Mine Action XML).

IT.28 - Jasno je da novi AID (a do njegovog uspostavljanja, CIPS Direkcija) treba imatistalan dijalog sa odborima za projekte u institucijama sa sli~nim inicijativama, iz kojegtreba da proistekne jasna strategija o osnovnim registrima. Ova strategija treba dauklju~i zajedni~ki rad na stvaranju zajedni~kih, otvorenih standarda za razmjenupodataka i tehni~ku interoperabilnost izme|u aplikacija (najvjerovatnije baziranih naXML-u), {to treba da iskoristi postoje}u ekspertizu. Tako|e, treba predvidjeti razli~itestvarne scenarije kojim se bave op}inski mati~ni uredi (ro|enje, brak, smrt idràvljanstvo).

1.4.4. Aplikacije za rad sa klijentima (front-office) i e-usluge

Uvo|enje e-uprave je usmjereno na to da uprava postane vi{e orijentirana prema klijentu tako {to }enuditi brzu, jeftinu i kvalitetnu uslugu kori{tenjem elektronskih sredstva (prvenstveno web). To jepodru~je koje EU forsira u javnim upravama svojih zemalja ~lanica: plan e-Evropa 2005 sadrìkonkretne parametre u ovom pogledu i isti~e 20 osnovnih usluga ~iji se napredak stalno promatra imjeri standardnom skalom od 0-4.


291STRANA


Parametri za ocjenjivanje nivoa dostignute e-uprave u EU

Plan e-Evropa 2005 obuhvata listu od 20 usluga (12 za gra|ane i 8 za poslovne subjekte) za koje se upraveu zemljama ~lanicama EU stalno podsti~u da ih po~nu pruàti on-line, a rok je 2005. godina. Potpuna listaovih usluga je ovdje data:

Napredak uprava u zemljama ~lanicama EU-a u implementaciji liste traènih 20 e-usluga se stalno prati odstrane Evropske komisije i mjeri se u odnosu na slijede}u osnovnu skalu:

0. Nema informacija: na Internetu nema nikavih informacija o uslugama.

1. Ima informacija: na Internetu imaju samo informacije o uslugama (opis procedure, legislative itd.).

2. Jednosmjerna interakcija: mogu}e je pohranjivanje praznih formulara i formulara prijava saInterneta na li~ni ra~unar. Prazni formulari se tako|e mogu {tampati.

3. Dvosmjerna interakcija: mogu}e je popunjavanje praznih formulara ili formulara prijava putemInterneta, {to tako|e uklju~uje provjeru vjerodostojnosti. Popunjavanjem praznog formulara iliformulara prijave, aktivira se odre|ena usluga putem Interneta.

4. Transakcija: mogu}a je realizacija cijele usluge putem Interneta, uklju~uju}i popunjavanje praznihformulara ili formulara prijava, provjeru vjerodostojnosti, pla}anja i izdavanje potvrda, pisanih nalogaili drugih oblika rezultata izvr{ene usluge putem Interneta.

12 e-usluga namjenjenih gra|anima:porez na dohodak (prijavljivanje, obavje{tavanjeo razrezu);

usluge za zapo{ljavanje;

doprinosi za socijalno osiguranje (pomo}nezaposlenima, dje~iji doplatak, zdravstvenoosiguranje, studentske stipendije);

li~ni dokumenti (paso{i i voza~ke dozvole);

registracija vozila (novih, polovnih i uvezenihvozila);

zahtjevi za gra|evinske dozvole;

prijava policiji (npr. u slu~aju kra|e);

javne biblioteke (dostupnost kataloga, alata zapretraìvanje);

izvodi iz mati~nih knjiga (ro|enih, vjen~anih):zahtjev i isporuka;

upis u visoko-{kolske ustanove, odnosno fakultete;

prijavljivanje preselenja (promjena adrese);

zdravstvene usluge (npr. savjetovanje ouslugama, zakazivanje pregleda).

8 e-usluga namjenjenih poslovnim subjektima: doprinosi za socijalno osiguranje za zaposlene;

porezi koje pla}aju poslovni subjekti:prijavljivanje, obavje{tavanje;

PDV: prijavljivanje, obavje{tavanje;

registracija novih preduze}a;

dostavljanje podataka zavodima za statistiku;

prijavljivanje robe za carinjenje;

dozvole na osnovu zakona o ìvotnoj sredini(uklju~uju}i izvje{tavanje);

javne nabavke.

Posmatraju}i listu 20 e-usluga koju je dala EU i porede}i je sa nivoom njihove implementacije u BiH,vidimo da je tu ogroman zaostatak, posebno kada govorimo o kapacitetima za pruànje punih on-linetransakcija. Ipak, brzi napredak, kojeg su napravile neke nove zemlje ~lanice EU u relativno kratkomvremenu, ukazuje na to da BiH ne treba nikako da se odrekne nade da }e posti}i njih svih 20. Da bi tou~inila bit }e potrebne mjere za promoviranje e-usluga kako u vezi sa kapacitetima potencijalnihkorisnika tako i u vezi sa informacionim sistemima u upravi.

[to se ti~e potencijalnog pristupa javnosti Internetu, va`no je imati na umu da trenutno kori{tenjeInterneta u BiH (pristup pojedinaca WWW-u) je izme|u 9% i 15% u odnosu na ukupan broj stanovnika.Iako se na osnovu ovoga moè re}i da e-usluge ne bi trebale da budu prve na listi prioriteta, treba imatina umu da je pruànje javnih usluga bez potrebe da se fizi~ki ode u organ uprave samo po sebi velikipoticaj za kori{tenje Interneta. [tavi{e, uprave na svim nivoima trebaju dalje implementirati, u okvirudràvne IT strategije, aktivnosti koje mogu dovesti do ve}eg kori{tenja Interneta, na primjer, tako {to}e smanjiti poreze i carine na hardware, uvesti li~ne ra~unare u {kole i, mo`da, uspostaviti javnamjesta za pristup Internetu. Tako|e vi{e pa`nje treba posvetiti alternativnim platformama za pristupInternetu koje su, kao u slu~aju mobilne telefonije, vi{e dostupne.

Istovremeno treba pobolj{ati kapacitete u samimupravama. Iako izgleda da je zajedni~ki cilj "bilokoji podatak, na bilo kom mjestu i u bilo kojevrijeme" jo{ uvijek daleko, prema nedavnousvojenoj strategiji za e-upravu, sve osnovneregistre (gra|ana, vozila, poslovne itd.) trebauspostaviti do 2007. godine i omogu}iti razmjenupodataka na cijeloj teritoriji. Istovremeno ve}postoje neki izra|eni adekvatni back office sistemi(CIPS registar, BD registar itd.) gdje se planiraizrada adekvatnih front-office aplikacija zapruànje on-line usluga u skoroj budu}nosti. Kadase poduzima automatizacija konkretnog skupanekih funkcija, ona istovremeno treba da obuhvatiback-office, ali i elemente rada sa strankama(front-office). Jedan primjer su sistemi zaupravljanje ljudskim potencijalima, koji se mogupro{iriti tako da uklju~e mogu}nost podno{enjaprijava za radna mjesta elektronskim putem: webstranica Agencije za dràvnu slu`bu BiH je ve}uklju~ila osnovne interaktivne elemente i ima10.000 posjetilaca mjese~no.

Drugi potencijalni kandidat su javne nabavke i novidràvni zakon koji reguli{e ovu materiju obavezujenovu Agenciju za javne nabavke da organizujeuspostavljanje jednog sistema e-nabavki za cijeluzemlju. U Br~ko Distriktu BiH, prema nedavnousvojenoj Odluci o slu`benom portalu Vlade BDBiH, svi tenderi tako|e moraju biti objavljeni naovom portalu Vlade BD BiH istoga dana kada suobjavljeni u medijima. Ovo je jedan od prvih koraka(davanje informacija on-line) prema e-nabavkamasa ciljem pruànja informacija o postupcima


292STRANA


BiH pioniri u interaktivnim uslugama

Na web stranici CIPS Direkcije(www.cips.gov.ba) gra|ani moguprovjeriti stanje svojih li~nih dokumenatai vidjeti da li su spremni za izdavanje iline.

Na web stranici Sekretarijata Izbornekomisije (www.izbori.ba) je mogu}eprovjeriti sadràj bira~kog spiska iprovjeriti da li je gra|anin registrovan damoè glasati ili ne.

Na web stranici Poreske uprave FBiH(www.pufbih.ba) postoji software kojidaje uputstva kako ispuniti formulare najasan i razumljiv na~in.

Na web stranici Poreske uprave RS-a(www.poreskaupravars.org) postojiodre|eni broj .pdf formulara za poreskeobra~une i sve informacije o tome kakopodnijeti poreske prijave, postojeinformacije o centru kojeg moètepozvati da postavite pitanje ili traìtene{to, te glasa~ke ankete itd.

E-nabavke

Od 2002. godine javne nabavke (tokpostupka, procedure i organizacija) uDanskoj su u potpunosti kompjuterizirane iobuhvataju planiranje, pripremu i objavutendera, upravljanje svim procesima u vezisa izdavanjem i vo|enjem on-line tendera nasiguran na~in, na osnovu najnovijetehnologije i digitalnih certifikata. Rezultatje bio izuzetan: produktivnost se vi{e negoudvostru~ila tako da se godi{nje provededvostruko vi{e tendera sa istim brojemosoblja. Kvalitet i transparentnost su sepobolj{ali, ~iji efekat je da vi{e nema àlbiniti nerije{enih pravnih pitanja.

nabavke na transparentan na~in, koji }e dati jednake mogu}nosti svima da ponude svoje robe iliusluge. [tavi{e, tako|e je vrijedno pomena da je Poreska uprava RS-a vlastitim snagama ve} izradilaaplikaciju za dio back-office-a u ovom procesu, uklju~uju}i izbor najboljeg ponu|a~a prema unaprijedpostavljenim kriterijima.

IT.29 - Sada kada je donesen novi Zakon o javnim nabavkama, zgodan je trenutak daAgencija za javne nabavke po~ne razvijati praksu e-nabavki, po~ev{i od davanjainformacija o javnim nabakama, obavje{tenjima o dobijenim poslovima na tenderima,raskida ugovora, skidanja tenderske dokume ntacije sa Interneta i sli~no, zavr{avaju}i sauspostavljanjem dvosmjerne komunikacije sa ponu|a~ima u vezi sa tenderima.

[to se ti~e e-usluga postoje odre|eni klju~ni trendovi kojise ne mogu pore}i, koji ne poznaju granice, i imajuzna~ajnog uticaja na sve nas. Prate}i ovaj globalni sistemparametera, situacija, na primjer, u RS-u treba da seporedi i u odnosu na u{tede na nivou BiH, BD i FBiH i uodnosu na cifre koje su postignute u drugim zemljama.Kori{tenje parametara ili neke vrste komparativneanalize bi se moglo primijeniti na vi{e nivoa i pravaca:tro{kovi i vrijeme potrebno za izdavanje nekogdokumenta tamo gdje se proces zasniva na izdavanjupapirnog primjerka i tamo gdje je papir zamijenjenelektronskim dokumentom, tro{kovi za izdavanje nekogdokumenta po entitetima ili po institucijama, tro{kovi poradnom mjestu, tro{kovi po budètu. Ovo je posebnota~no za online usluge poreske uprave.

IT.30 - Treba izabrati skup transakcionihe-usluga prema trenutnom stanjuinformacionih sistema na kojima seusluge zasnivaju i prema visini prioriteta zanjihovu online implementaciju koju trebazavr{iti do 2007. godine.

Iako izgleda da je postizanje postavljenog nivoa e-usluga daleko u ovom trenutku, ve}ina institucijajavne uprave u BiH ima barem tehni~ke mogu}nosti da pristupi Internetu i objavi svoje informacije on-line, iako je to uglavnom preko Providera Internet usluga (Internet Service Provider - ISP). Koristi se~itav niz njihovih usluga, uklju~uju}i web hosting, uz vi{e-manje zadovaljvaju}e izvr{enje usluga:ve}ina institucija pla}a za usluge web hosting-a i vi{e od 40% onih koji imaju web stranice, web dizajnrade vlastitim snagama, dok ostali unajmnjuju ove usluge.

Ukupno gledaju}i, 38% pregledanih institucija ima svoje vlastite web stranice, ali je ve}ina dostupnihinformacija stati~na, poput dokumenata koji se odnose na nadle`nost institucija, podataka opojedina~noj instituciji i njenim slu`benicima, kontakt informacijama, kao {to su adrese, telefonskibrojevi, radno vrijeme, program doga|aja i vijesti. Neke web stranice imaju i konkretne informacije,kao {to je dio o trenutnim inicijativama, ili zakonodavne i javne dokumente, a veoma mali broj webstranica ima dio pod naslovom "~esto postavljana pitanja" (FAQ) ili dokumente i obrasce koji se moguskidati. Mogu}nost davanja povratnih informacija je ograni~ena i zbog toga bi trebalo uvesti prostor zakomentare, àlbe i preporuke, jer je to jeftin i efikasan na~in da se unaprijedi komunikacija sakorisnicima usluga. Op}eno gledano, ove web stranice daju razli~ite sadràje sa donekle razli~itimvizuelnim i konceptualnim identitetima, posebno na nivou BiH zbog donedavnog nepostojanja webstranice Vije}a ministara koja bi imala ulogu centralne ta~ke pristupa za ostale institucije. Frekvencija


293STRANA


HELP u Austriji

HELP - www.help.gv.at - je inicijativaSaveznog kancelara koja je postala jednaod vode}ih aplikacija e-uprave u Evropi.HELP - virtualni vodi~ austrijskih organavlasti, ureda i institucija, nudi gra|animainformacije o slu`benim procedurama,rokovima i taksama i daje formulare kojise mogu skidati. Da bi se podràla ovainicijativa, postavljen je veliki broj uslugai informacija, usmjeren na otprilike 150doga|aja iz stvarnog ìvota. Za pojedincekoji imaju pitanja ili sugestije postojiforum sa 'pitanjima i odgovorima' kojegaomogu}avaju i podràvaju

"Ciljaj visoko, a po~ni od maloga"

U Nizozemskoj se implementacija glavnogportala odvijala u ~etiri faze tako {to jepo~ela po~etkom 2001. godine i trajala 2?godine, a kori{ten je pristup "Ciljaj visoko,a po~ni od maloga": prva faza je biloomogu}avanje e-maila, slijedio jedinami~ni FAQ, onda web oblici i kona~nopuni aktivni portal.

aùriranja web stranica varira od institucije doinstitucije: 36% institucija aùrira svoju web stranicusvakodnevno, 11% sedmi~no, dok ostale to rademjese~no ili ~ak i rje|e (za vi{e detalja o kvalitetusadràja web stranica, pogledati Privremene izvje{tajeo primjeni informacionih tehnologija kao i Kona~niizvje{taj o institucionalnoj komunikaciji, koji su tako|enapisani u okviru Sistemskog pregleda).

U Evropi nova generacija tehnologije portala pomaèdràvama i regionima da svoje web stranice pretvore utransakcione hubove i da transformi{u svojubirokratiju u organizacije okrenute strankama. Mnogiod novijih dràvnih portala dozvoljavaju posjetiocimada rade sve, od dobijanja raznih vrsta dozvola dopla}anja poreza na dohodak. Tehnologija portala jeidealna za upravu zbog {irine usluga koje nudi dràva,broja ljudi koji ih koriste i potrebe da se ovo dvojepoveè. Postoje}e web stranice uprave: dvije entitetske web stranice koje su postavljene davno, webstranica BD postavljena u septembru 2004. godine i web stranica Vije}a ministra postavljena unovembru 2004. godine, bi mogle ~initi osnovu za pravljenje portala na svakom nivou.

IT.31 - Portal koji bi sluìo kao one-stop-shop sa uslugama (u po~etku samo davanjeinformacija), organizovan oko ìvotnih doga|aja i koji pokriva razli~ite nivoe vlasti, trebabiti postavljen za javnu upravu BiH do sredine 2005. godine. On treba da sadrì linkove kaodgovaraju}im subportalima za nivo dràve, oba entiteta i BD.

IT.32 - âk iako postavljanje jedne centralne ta~ke pristupa za sve institucije treba dadoprinese ujedna~avanju vizuelnih i konceptualnih identiteta, treba uvesti zajedni~kekriterije za kvalitet sadràja i organizacije web stranica koji }e se koristiti kada se onedizajniraju.


294STRANA


Dràvni portal u Sloveniji

Slovena~ka vlada je u ljeto 2004. godinepromijenila prvobitni imid` Dràvnogportala. Novi portal (http://e-uprava.gov.si) je mnogo vi{e orijentisanna ciljanu grupu (sli~no kao u primjeruAustrije). Rje{enje je dizajnirano u oblikusubportala za pojedince i privrednesubjekte i jednog posebnog subportalakoji daje op}e informacije o Sloveniji (OSloveniji). Informacije su sortirane poìvotnim doga|ajima i prate ih linkovi zaweb stranice javne uprave sa sli~nimsadràjem (npr. relevantni zakonskidokumenti). Ve}a pa`nja je posve}enaljudima sa posebnim potrebama. Noviportal je dizajniran tako da moè bitipojedina~no prilago|avan. Na ovaj na~inpojedinci mogu prilagoditi svojekonkretne potrebe i tako|e se pretplatitina pojedina~ne sadràje.


295STRANA


2. PREPORUKE

Zacrtani cilj Predloène mjere Nadle`nainstitucija

Drugeinstitucije

Predloènirok

Uskladiti pravni okvirza IT sa acquis

Usvojiti Zakon o elektronskompotpisu, Zakon o elektronskomposlovanju i sli~no u skladu sazahtjevima acquis communautaire.

Vije}e ministaraBiH i Vlade RS,FBiH i DistriktaBr~ko UNDP

Kraj 2005.

Aùrirati akcioni planza e-upravu

Definirati prioritete me|u predloènimIT projektima na osnovu realnogpregleda potreba, u~inaka, raspolo ivepoliti~ke podr{ke, raspolo ivihsredstava, tehni~kih kapaciteta,odr ivih modela u vezi tro{kovaprojekata itd.

AID, entitetske ikantonalne ITagencije,Pododjeljenjeza informatikuBD

Vije}eministaraBiH, VladeRS, FBiH iDistriktaBr~ko, forume-uprave

Sredina 2005.

Politi~ko priznanjeneophodnosti e-uprave

Usvojiti strategiju i akcioni plan e-uprave za cijelu zemlju i osiguratisredstva za njihovu implementacijuu cijeloj zemlji. Vije}e ministaraBiH i Vlade RS, FBiH i DistriktaBr~ko

Svi, AID,entitetske ikantonalne ITagencije,

PododjeljenjezainformatikuBD

Sredina 2005.

Formirati forum e-uprave

Agaòvati predstavnike uprave,privatnog sektora, univerziteta, ITstru~njake i druge zainteresovaneaktere da daju svoj doprinos e-upravi.


Svi, privatnisekor,univerziteti

Kraj 2005.

POLITIKE I PROPISI

IT.23.1

IT.1.2

IT.1.3

IT.1.1

Uspostavitistandarde za ITnabavke

Definirati zajedni~ke standarde za:specifikaciju IT opreme ikomponenti; obrasce ugovora za ITusluge i isporuke; sadràjprojektne dokumentacije iinstrukcija za rad i odràvanje itd.

Uspostaviti mehanizme za isporukuizvornog koda kada su informacionisistemi razvijeni i prilago|enisituaciji u BiH.

Agencija zajavnenabavke, AID,entitetske ikantonalne ITagencije,PododjeljenjezainformatikuBD

Svi Kraj 2005.

IT.14.1 IT.15

Izraditi softwarestrategiju za javnisektor u cijelostiFormirati posebnukomisiju koja }eistraìti alternative.

Saznati sve o tro{kovima i ostalimvrijednostima, koristima izadovoljstvu korisnika raznimvrstama software-a.

Slijediti princip "najbolje inajjeftinije" bez obzira da li jesoftware vlasni~ki ili open-source.

AID,entitetske ikantonalne ITagencije,PododjeljenjezainformatikuBD

Svi Kraj 2005.

IT.18


296STRANA


Uspostaviti okvir zainteroperabilnost zae-upravu

Izraditi okvir za interoperabilnost(operativnu, semanti~ku i tehni~kuinteroperabilnost) baziranu naEvropskom okviru zainteroperabilnost (EIF).

AID

Entitetske ikantonalne ITagencije,Pododjeljenjeza informatikuBD

Kraj 2006.

Podràti nove ITprojekte putemodluka zasnovanihna analizamatro{kova i koristi

Izraditi ra~unovodstvenumetodologiju zasnovanu na nizura~unovodstvenih standardausmjerenih na budètske varijabile,kao {to su tro{kovi odràvanja,povrat investicija i ukupni tro{kovivlasni{tva itd.


Svi, stru~njaciza finansije izinstitucija

Kraj 2005.

Izraditi politiku za ITsigurnost i napravitipreraspodjelusigurnosnih funkcija

Napraviti sveobuhvatnu i iscrpnuinspekciju IT sigurnosti na svimnivoima:

- predloìti jasno odvajanjesigurnosnih pitanja kojima se trebabaviti na centralnom nivou od onihkojima se treba baviti naentitetskom ili lokalnom nivou, kaoi identificirati mogu}i sukob izme|unjih;

- napraviti listu osjetljivih ta~aka iopasnosti koja bi sluìla kao uvod ustalni proces analize rizika.

Neovisnaorganizacija,AID,entitetske ikantonalne ITagencije,PododjeljenjezainformatikuBD

Svi Kraj 2005.

IT.21.1

IT.3

IT.22.1

Formirati centralneIT jedinice

1. Odlu~iti koje }e biti uloge,nadle`nosti i funkcije budu}e AID istaviti je u funkciju.

2. Formirati sli~ne centre znanja izoblasti IT-a u entitetima ikantonima koji }e odràvati jake iformalne veze sa dràvnom

AID.Vije}eministara BiHi Vlade RS,FBiH iDistriktaBr~ko

OHR, UNDP,EC

[to je prijemogu}e

Kraj 2005.

Optimiziratiraspodjelu i upotrebuograni~enih ljudskihpotencijala

1. Napraviti jasnu podjelu izme|ucentraliziranih i decentraliziranihfunkcija i funkcija koje moguobavljati privatne kompanije(outsourcing).

2. Izraditi strategiju zaunajmljivanje usluga: odlu~iti kojese funkcije ne moraju obavljatiunutar uprave na osnovu prirodesamih funkcija, postoje}e pomo}i,detaljnih analiza tro{kova i koristi,pozitivnih iskustava drugih zemaljaitd.

Agencije zadràvnuslu`bu, AID,entitetske ikantonalne ITagencije,PododjeljenjezainformatikuBD

Svi

Svi, privatnekompanije

Kraj 2005.

IT.4 IT.5

IT.8.1


Drugeinstitucije

Predloènirok


297STRANA


Promovirati upotrebustandardnog okviraza upravljanje ITuslugama (ITIL)

1. Planirati zajedni~ke procese zasve periferne jedinice

2. Definisati uloge i aktivnosti saodgovaraju}im referencama ikomunikacijskim linijama izme|unjih.


Svi Kraj 2005.

IT.7

Pobolj{ati ITkapacitete upojedina~niminstitucijama

Osigurati da pojedina~ne institucijeimaju minimum potrebnih IT kapacitetabilo kroz centralnu jedinicu ili tako {to}e imati vlastito IT osoblje.

Svi Svi Kraj 2005.

IT.6

Pove}ati podr{kurukovodstva sanajvi{eg nivoarazvoju IT-a

Podi}i svijest o va`nosti ipotencijalima IT-a kroz:

- organiziranje programa seminarana visokom nivou,

- ja~anje saradnje i komuniciranjaizme|u IT osoblja i rukovodstva;

- prezentiranja novih IT projekatakroz analize tro{kova i koristi;

- iniciranje pilot projekata uprioritetnim oblastima sakratkoro~nim rezultatima.


Svi,donatorskapomo}

Stalnaaktivnost

Uvesti odgovaraju}usistematizaciju ITradnih mjesta

Sprovesti odgovaraju}u analizu radnihmjesta i definirati ta~ne uslove upogledu kvalitativnih i kvantitativnihzahtjeva za svako radno mjesto.

Agencije zadràvnuslu`bu, AID

Svi Kraj 2005.

Izraditi strategiju zazadràvanjedeficitarnog IT kadra

Formalizirati na~ine za stimulacijudeficitarnog IT osoblja: nude}ibonuse na platu, mogu}nosti zanapredovanje u karijeri, stalnu ITedukaciju, rad na najsavremenijimtehnologijama.

Agencije zadràvnuslu`bu, AID

Svi Kraj 2005.

Stru~no IT osobljeOsigurati sredstva ubudètu za stalnustru~nu edukaciju ITkadrova.

IT kadrovi koji su na rukovode}imfunkcijama trebaju se dodatno obu~itida bi pobolj{ali vje{tine potrebne zarukovo|enje projekata, poput vr{enjaanalize tro{kova i dobiti, procjenurizika u vezi sa IT projektima i sli~no.

Bolja saradnja izme|u IT osoblja.Svi, AID, entitetske i kantonalne ITagencije, Pododjeljenje za informatiku

BD Donatorskapomo}

Stalnaaktivnost

IT.2

IT.8.2

IT.9

IT.10.1


Drugeinstitucije

Predloènirok


298STRANA


Pobolj{ati saradnjuizme|u IT osoblja

Uspostaviti mehanizme, kao {to suinterni IT forum javne uprave, da bise rje{avali zajedni~ki problemi,razmjenjivale pozitivne prakse iste~ena iskustva, postavilizajedni~ki standardi.

AID, entitetskei kantonalne ITagencije,Pododjeljenjeza informatikuBD

Svi Stalnaaktivnost

Pove}ati ra~unarskupismenost dràvnihslu`benika

Za novozaposlene slu`benikeprimijeniti pravila o minimalnimosnovnim ra~unarskim znanjima.

Izabrati jednu instituciju na svakomnivou koja }e biti neka vrsta centraza edukaciju zaduènog zaorganiziranje standardnihprograma edukacije (kao {to jeECDL program), postavljanjeparametara za IT pismenost,uvo|enje e-u~enja, podizanjesvijesti o va`nosti samo-obuke itd.

Pobolj{ati saradnju sa fakultetima ipolaznicima laboratorija e-uprave.


Agencije zadràvnuslu`bu, AID,entitetske ikantonalne ITagencije,PododjeljenjezainformatikuBD

Svi,donatorskapomo}

Stalnaaktivnost

Uspostaviti ki~mumreè za javnuupravu

1. Naparaviti aran`mane zakori{tenje i unapre|enje postoje}ihpotencijala koji }e garantiratisiguran, jeftin i pouzdan prenospodataka izme|u institucija nasvim nivoima vlasti i izme|u njih ikorisnika javnih usluga.

2. Na samom po~etku uspostavitikoodinaciju svih zainteresovanihaktera i izbjegavati svako mogu}edupliciranje napora.


Telekomoperatori,elektrodistributivne ièljezni~kekompanije,donatorskapomo}

Kraj 2006.

Pobolj{atihorizontalno ivertikalnoumreàvanje

Dovr{iti LAN-ove u pojedina~niminstitucijama u kojima je to potrebno isve ih me|usobno povezati.

Ostvariti jedinstvenu konekciju naInternet sa zajedni~kim mail serverimai zajedni~kim sigurnosnim rje{enjimagdje god je to mogu}e.

AID,entitetske ikantonalne ITagencije,PododjeljenjezainformatikuBD D

Svi Kraj 2006.

Izgraditi gateway(vrata) uprave

Realizovati gateway uprave koji }epotvr|ivati autenti~nost, obavljatitransakcije, preusmjeravanje idruge centralizirane usluge koje supotrebne za pristup zajedni~kimpodacima i uslugama.


Kraj 2007.

IT.10.2

IT.11

IT INFRASTRUKTURA

IT.19

IT.20

IT.21.2


Drugeinstitucije

Predloènirok


299STRANA


Uspostavitistandardnukonfiguraciju radnihstanica

Postaviti i primjenjivati optimalnestandarde za jedinstvenu konfiguracijuradnih stanica na svakom nivou vlasti iliminimalno na nivou pojedina~nihinstitucija.

Odràvati aùriranu i konsolidovanubazu podataka za upravljanjekonfiguracijama koja bi obuhvatala svekorisni~ke institucije.

Svi, AID,entitetske ikantonalne ITagencije,PododjeljenjezainformatikuBD

Kraj 2006.

Licenciranjevlasni~kog software-a

Voditi pregovore oko zajedni~koglicenciranja software-a za javnisektor u cijeloj zemlji i posti}iznatno smanjenje tro{kova zalicence na osnovu ugovora ogrupnim licencama.

Vije}eministara BiHi Vlade RS,FBiH iDistriktaBr~ko

Agencija zajavnenabavke, AID

Sredina 2005.

Testirati mogu}nostkori{tenja OSS-a

Napraviti izvje{taj o ograni~enjima imogu}nostima kori{tenja opensource software-a u javnoj upraviBiH, kao i studiju izvodljivosti za jedanslu~aj izabranog korisnika (npr.uvo|enje Open Office u instituciju X).

Analizirati pozitivna iskustva drugihzemalja.

Ocijeniti podr{ku za OSS koja je naraspolaganju u BiH.

Nezavisnotijelo (npr.udruènje ITkorisnika)

AID,entitetske ikantonalne ITagencije,PododjeljenjezainformatikuBD,donatorskapomo}

Kraj 2005.

Uspostaviti stalniproces analiza rizika

Nakon dono{enja politike ITsigurnosti uspostaviti procesanalize rizika na svim nivoimavlasti koju }e sprovoditi centralnajedinica za sigurnost predvo|enaglavnim slu`benikom za sigurnost.


Svi Sredina 2006.

Implementirati PKI

Implementirati projekt za PKI javnogasektora uporedo sa ulaskomProvidera za usluge certifikacije (CSP)u ovaj posao.

AID, entitetskei kantonalne ITagencije,Pododjeljenjeza informatikuBD

Svi Kraj 2006.

Regulisati pristupMre`nimoperacionimcentrima (NOC)

Uspostaviti okvir za sistematskopruànje usluga, definirati uloge iodgovornosti i razli~ite modeleugovora za pruànje odre|enognivoa usluga (SLA)

CIPSDirekcija, AID Svi Sredina 2005.

IT.12

IT.16

IT.17

IT.22.2

IT.23.2

IT.13


Drugeinstitucije

Predloènirok


300STRANA


Ostvariti ve}ukontrolnu nad ITnabavkama

Kontrolirati specifikacije ponuda,praviti liste ponu|a~a, pratititrenutne cijene, pona{anje trì{ta inove proizvode na trì{tu.

Agencija zajavne nabavke,AID, entitetskei kantonalne ITagencije,Pododjeljenjeza informatikuBD

Svi Kraj 2005.

Izraditi standarde zaarhitekturu IS

Razraditi zajedni~ki pristup,metodologiju i niz instrumenata zaarhitekturu sistema (bar 3-slojnasa naglaskom na labavomuparivanju) i razvoj aplikacija.

AID, entitetske ikantonalne ITagencije,Pododjeljenjeza informatikuBD D

Svi Kraj 2006.

Izraditi strategiju zajavne registre iimplementirati je

1. Izraditi zajedni~ke, otvorenestandarde za razmjenu podataka idefinicije meta-podataka (baziranihna XML)

2. Izraditi standarde za tehni~kuinteroperabilnost izme|u aplikacija

3. Razgovarati o izboru tehnologija

4. Napraviti listu prioriteta

5. Kreirati ìvotne doga|aje okojavnih registara


Vlasnicipodataka

Sredina 2006.

Kraj 2007.

Napraviti privremenorje{enje za kori{tenjepostoje}ih javnihregistara

Omogu}iti vanjskim subjektimakori{tenje postoje}ih registara, akoje to ve} regulisano zakonom.

Institucije treba podsticati iobavezivati da koriste ve} izra|enezajedni~ke nomenklature.

CIPSDirekcija, AID

Svi, vlasnicipodataka Sredina 2005.

Koordiniratiuspostavljanjainformacionihsistema kojipodràvajuzajedni~kehorizontalne funkcije

Izraditi strategiju: postaviti kaoprioritet automatizaciju zajedni~kihfunkcija zasnovanih na postoje}imsistemima, o~ekivanim tro{kovima,kratkoro~nim i dugoro~nimkoristima.

Dràti sinhronizovane verzije istihinformacionih sistema u sviminstitucijama, uvesti upravljanjekonfiguracijama, odràvati zajedni~kuterminologiju i definicije podataka,napraviti zajedni~ku riznicu znanja zarje{avanje problema u toku migracijei pri odràvanju.


Institucijekoje imajucentralnuulogu uimplementaciji na svakomnivou vlasti(npr. Agencijeza dràvnuslu`bu zaljudskepotencijale iliMinistarstvafinancija zaTrezor)

Kraj 2005.

Stalnaaktivnost

IT.14.2

INFORMACIONI SISTEMI

IT.25

IT.28 IT.24

IT.27

IT.26


Drugeinstitucije

Predloènirok


301STRANA


Napraviti BiH portal

Napraviti zajedni~ki gateway (vrata)za javnu upravu BiH kao centralnuta~ku pristupa za sve institucije koji}e sadràvati linkove kaodgovaraju}im subportalima nanivou dràve, entiteta, BD i kantona.

AID, entitetskei kantonalneIT agencije,Pododjeljenjeza informatikuBD

Svi Sredina 2005.

Kreirati jedinstveniformat za webstranice u javnojupravi

Napraviti zajedni~ke kriterije zaizradu interaktivnih web stranica zainstitucije javne uprave.

AID, entitetskei kantonalne ITagencije,Pododjeljenjeza informatikuBD, Uredi zaodnose sajavno{}u

Svi Sredina 2005.

20 e-usluga kao ciljza e-Evropu 2005

Odabrati i implementirati gruputransakcionih e-usluga u skladu satrenutnim stanjem IS na kojimarade i prema prioritetima zanjihovu implementaciju online.

Relevantnivlasnicipodataka uzkoordinatorsku ulogu AID-a,entitetske ikantonalne ITagencije iPododjeljenjeza informatikuBD

Svi,donatorskapomo}

Kraj 2007.

Razviti praksu e-nabavki

Pruàti informacije o javnimnabakama, obavje{tenja odobijenim poslovima na tenderima,raskidima ugovora, omogu}itiskidanje tenderske dokumentacijesa Interneta i sli~no. Uspostavitidvosmjernu komunikaciju saponu|a~ima u vezi sa tenderima.

Agencija zajavnenabavke, AID

Svi,donatorskapomo}

Kraj 2005.

Kraj 2006.

E-USLUGE

IT.14.2

IT.32

IT.30

IT.29


Drugeinstitucije

Predloènirok

6INSTITUCIONALNAKOMUNIKACIJA

Pregled institucionalne komunikacije proveden jeizme|u lipnja/juna i studenog/novembra 2004.Pregledan je dr`avni, entitetski i nivo Br~ko Distriktau Bosni i Hercegovini (nisu bili uklju~eni kantoni uFBiH). Kao dio projekta "Sistemski pregled javneuprave u BiH" (SPJU) proveo ga je Pregledni timinstitucionalnih komunikacija:

G|a. Avis Bene{, koordinatorica Pregledainstitucionalne komunikacije i zamjenicavoditelja projekta SPJU projekta

G. Chris McLean, kratkoro~ni EU stru~njak zavladine komunikacije, Tallin (Estonija)

Za razliku od drugih preglednih timova Pregled jeproveden samo od dva ~lana tima ~ija su mi{ljenjareflektirana u ovom izvje{taju. Me|utim, pregledi nasvim nivoima provedeni su u kontaktu sa voditeljimacentralnih ureda za informiranje (Vije}a ministaraBiH, FBiH Vlade, RS Vlade) te medijskimsavjetnicima u uredu gradona~elnika BD, na ~ijoj seljubaznoj suradnji zahvaljujemo.


305STRANA

6 . I N S T I T U C I O N A L N A K O M U N I K A C I J A

SADR@AJ

TERMINI I SKRA]ENICE 307

1. UVOD 309

2. POSTAVKA SISTEMA 311

2.1. SISTEMSKO OKRU@ENJE 311

2.1.1. Razvoj i razumijevanje sistema 311

2.1.2. Klju~ni propisi 312

2.2.2. Komunikacijsko planiranje 315

2.2. INSTITUCIONALNI ODNOSI 316

2.2.1. Odnosi sa rukovodstvom/izvje{tavanje 316

2.2.2. Razlika izme|u institucionalne i "politi~ke" informacije 318

2.3. ORGANIZACIJSKA PITANJA 319

2.3.1. Centralni uredi za informiranje 319

2.3.2. Uredi za informiranje i informacijski slu`benici u drugim institucijama 320

2.3.3. Koordinacija i postavljanje standarda 322

2.3.4. Pruànje usluga i centralni resursni centar 324

2.4. LJUDSKI I FINANCIJSKI RESURSI 326

2.4.1. Zapo{ljavanje i status informacijskih slu`benika 326

2.4.2. Kvalifikacije i vje{tine 327

2.4.3. Profesionalni razvoj informacijskih slu`benika (obuka) 328

2.4.4. Budètska sredstva 329

3. REZULTATI SISTEMA (AKTIVNOSTI) 331

3.1. AKTIVNOSTI VEZANE UZ MEDIJE 331

3.1.1 Direktni odnosi s medijima 331

3.1.2 Pra}enje medija (media monitoring) 332

3.2. DIREKTNA KOMUNIKACIJA S JAVNOŠ]U 334

3.2.1. Primjena Zakona o slobodi pristupa informacijama 334

3.2.2. Komunikacija preko web stranica 337

3.2.3. Druga komunikacija sa {irom javno{}u 340

3.3. PROMOCIJA I BRANDING ZEMLJE 341

3.4. MJERENJE REZULTATA - medijska analiza i istraìvanja javnog mi{ljenja 343

3.5. PRU@ANJE INFORMACIJA ADMINISTRACIJI - INTERNA KOMUNIKACIJA 344

4. SPECIFI^NE PREPORUKE PO NIVOIMA VLASTI 346

5. SA@ETAK SVIH PREPORUKA 348


307STRANA


TERMINI I SKRA]ENICE

Sistemski pregled javne uprave u BiH, ili samo Sistemski pregled - projekt Evropske komisije koji uklju~uje{est pregleda horizontalnih funkcija javnih institucija u BiH: upravljanje ljudskim potencijalima, javne financije,informacione tehnologije, izrada zakonskih propisa, upravni postupak i institucionalna komunikacija

IC Institucionalna komunikacija (i PR -Odnosi s javno{}u (Public Relations)

PT Pregledni tim/ Tim za pregledinstitucionalne komunikacije (AB i CML)

Institucije Ministarstva, Predsjednik RS, agencije,direkcije, instituti i itd. na entitetskomnivou koje su bile uklju~ene u ovajpregled. Za potpuni popis pregledanihinstitucija vidi uvodni dio.

PAR Reforma javne uprave (PublicAdministration Reform)

UI/IS Ured za informiranje (UI) i/iliInformacijski slu`benik (IS) - naziv zasve uposlenike zaduène za odnose sjavno{}u u javnoj upravi. Predstavljazajedni~ki naziv u svrhu izvje{taja zbograzli~itih naziva koji se koriste u praksi.

"Politi~ki" imenovan glasnogovornik - politi~ki namje{tenicikoji nisu dràvni slu`benici i koji su uinstituciju do{li politi~kim putem.

SZI "slu`benik za informiranje" - osoba kojaobavlja du`nosti kako je to predvi|eno~lanom 19. Zakona o slobodi pristupainformacijama. U nekim slu~ajevima toje ista osoba kao i IS, u nekima nije.

ZOSPI Zakon o slobodi pristupa informacijama- Zakon koji propisuje obavezeinstitucija da odgovore na upite javnosti(i medija i gra|ana).

"Preporuke" Na kraju svakog odjeljka uglavnom senalazi dio s preporukama preglednogtima i sugestije za daljnju praksu,obi~no u italic fontu i sa logomSistemskog pregleda.

RS "Protokol" Protokol za slu`benike za odnose s javno{}u,koji regulira pitanja institucionalnekomunikacije Vlade RS-a, usvojen uvelja~i/februaru 2002 od strane Vlade RS.

RS "Uputstva" Uputstva o standardnim operativnimpraksama za slu`benike za odnose sjavno{}u, dodatni dokument Protokolu,donesen u jesen 2003., koji jo{ detaljnijeregulira praksu institucionalnekomunikacije za RS.

RIK Rezolucija o institucionalnoj komunikaciji,predloèni dokument za usvajanje odstrane svih vlada osim RS-a imaju}i u viduda su oni ve} usvojili sli~ne dokumente

ŠK {ef kabineta

DfID Odjel/ministarstvo za me|unarodnirazvoj Velike Britanije (UK Departmentfor International Development)

FBiH Federacija BiH

RS Republika Srpska

ADU Agencija za dràvnu slu`bu -uspostavljena na sva tri nivoa

Institucije - BIH nivo:

VM Vije}e ministara BiH, GS VM - Generalnisekretarijat VM-a

DEI Direkcija za evropske integracije

RAK Regulatorna agencija za komunikacije

MIP Ministarstvo inostranih/ vanjskih poslova

MO Ministarstvo obrane (isto i naentitetskim razinama)

SBS Dràvna grani~na slu`ba

SIPA Agencija za informacije i za{titu

FIPA Agencija za promociju stranih investicija

ITA Uprava za indirektno operezivanje

BHMAC Centar za uklanjanje mina BiH

CIPS Sistem identifikacije i za{tite gra|ana

FBIH nivo:

UZIV Ured za informiranje Vlade FedereacijeBiH, centralni ured za informiranje kojiobavlja brojne zada}e, tako|er i zaministarstva koja nemaju informacijskeslu`benike

PU FBiH Porezna uprava

OSA Obavje{tajno-sigurnosna agencija

MUP Ministarstvo unutra{njih poslova (isto iu RS)

RS nivo:

Biro Biro Vlade RS-e za odnose s javno{}u,Ured za informiranje pri Generalnomsekretarijatu Vlade RS-e

MULS Ministarstvo uprave i lokalne samouprave

NS RS Narodna skup{tina RS-e

CJB Centar javne bezbjednosti

Br~ko Distrikt nivo:

OCC Ured za àlbe i pritu`be gra|ana

RABD Razvojna agencija Br~ko Distrikta

Ovaj izvje{taj prezentira nalaze pregleda sistema institucionalne komunikacije na ~etiri nivoa vlasti uBiH: BIH, FBIH, RS i Br~ko Distrikt (kantoni u FBiH nisu bili obuhva}eni). Rasprava je bazirana nadetaljnoj analizi koja je predo~ena Prijelaznim izvje{tajima za svaki nivo vlasti, koji se mogu na}i naCD ROM-u priloènom ovoj publikaciji. U ovom dijelu podaci se predo~avaju na skupnoj osnovi, i kolikoje to mogu}e, preporuke se odnose na razvoj ovog segmenta uprave za cijelu zemlju (za pojedina~nenivoe nalaze se posebno u odjeljku 4). Nalazi su podijeljeni u dva poglavlja:

1. Prvi je posve}en postavki sistema upravljanja institucionalnom komunikacijom u BiH -uklju~uju}i i shva}anje svrhe i politike djelovanja (i sa aspekta cijelog nivoa vlasti i poindividualnim institucijama), ogranizacijska i koordinacijska rje{enja kao i ljudske i druge resurse.

2. Drugi se bavi samim rezultatima (aktivnostima) tih sistema - od odnosa sa medijima, primjenezakona o slobodi pristupa informacijama, direktnu komunikaciju s gra|anima elektronski i ino,analize medija i istraìvanja javnog mi{ljenja, elemente brandinga i promocije zemlje kao i (samodjelomi~no) internu komunikaciju.

Sve preporuke formulirane tokom izvje{taja, sa identifikacijom mogu}ih odgovornih institucija ivremenskim rokovima za provedbu saèti su na kraju ovog izvje{taja (odjeljak 5).

Po pitanju usporednih standarda (benchmarks), Pregled je osmi{ljen tako da se razvoj u BiHuspore|uje sa najboljom EU praksom. Ina~e, sama pravna ste~evina EU (acquis communautaire) uovom podru~ju je minimalna, a dio razloga proizlazi i iz prirode samog podru~ja: puno komunikacijskihaktivnosti je u vezi ljudske interakcije i kreativnosti, koje nije uvijek mogu}e regulirati. Me|utim,zahtjev za sve zemlje kandidate EU je da imaju odgovornu i transparentnu javnu upravu - a ulogainformacijskih slu`benika (IS - kako smo ih nazivali u ovom pregledu) je posebno klju~na u ova dvaaspekta. Tako|er nije nebitna ni rastu}a javna rasprava o "komunikacijskom deficitu EU" iimperativima i nastojanjima EU institucija da premoste jaz izme|u institucija i javnosti {to je vi{emogu}e.

EU osim toga ima posebne ciljeve za zemlje ~lanice u pitanju vladine komunikacije putem Interneta(tzv. "e-Europe 2005" odrednice); kao i pravila o informativnim kampanjama kad god se koriste EUfondovi (Regulacija Komisije 1159/2000, o informiranju javnosti koje se provodi od strane zemalja~lanica po pitanju strukturalnih fondova). Neka od tih pravila }e sigurno biti bitna u budu}nosti, kakose BiH nada boljem pristupu resursima u Brusselsu kako se bude razvijao proces integracija u EU.Me|utim, bez obzira {to su EU integracije snaàn poticaj, razvoj efikasnog sistema informiranjajavnosti je prvenstveno obaveza prema samim gra|anima u svakoj demokratskoj zemlji.

Evropska Komisija tako|er uzima u obzir komunikacijske strategije EU integracija koje se razvijaju odstrane zemalja kandidata kao dio svojih Izvje{taja o napretku te pruà vi{e primjera dobrihkomunikacijskih praksi koje su zajedni~ke (npr. "Eurobarometar" istraìvanja javnog mi{ljenja, ili "EUvisibility smjernice za vanjske odnose", sa elementima brandinga za djelatnosti u tre}im zemljama).Osim toga treba imati na umu i standarde od strane Vije}a Evrope (kojeg je BiH ~lan) po pitanju slobodepristupa informacijama - Preporuka 1981/19 o pristupu informacijama u posjedu javnih upravausvojenu od strane Ministarskog vije}a, nedavno dopunjenu Preporukom 2002/2 iz 2002.

Pravila i principi u ovim i sli~nim dokumentima su prakti~no saètak najbolje prakse u zemljama~lanicama EU, iz kojih ovaj izvje{taj navodi konkretne primjere. U njihovom izboru prednost je data EU~lanicama sa primjerima najbolje prakse u pogledu pitanja institucionalne komunikacije (kao UK iliskandinavske zemlje), ali tako|er i novim EU ~lanicama sli~ne BiH po veli~ini ili upravnoj tradiciji(Slovenija, balti~ke zemlje, Malta). Iskustva federalnih ili polu-federalnih sustava (Njema~ka,Španjolska) su tako|er uzeta u obzir kada se ti~e pitanja za cijelu zemlju.

Izvje{taj tako|er nagla{ava i neke od primjera dobre prakse prona|ene u individualnim institucijamatokom Pregleda: primjeri ovih {ampiona/prvaka imaju za cilj ponuditi bliske i lako dostupne reference


309STRANA


1 . U V O D

u smislu primjene preporuka. Oni mogu biti i po~etne to~ke za daljnji razvoj pregleda u ovom podru~ju,budu}i da bi se oni trebali ponavljati u budu}nosti. U ovom smislu, bitno je napomenuti i da je odre|enibroj EU ~lanica koristio funkcionalne preglede za pobolj{anje svog komunikacijskog kapaciteta. UUjedinjenom kraljevstvu je Odbor za javnu upravu Donjeg doma Parlamenta (House of Commons) je2003. nalo`io "radikalnu reviziju vladinih komunikacija" {to je rezultiralo neovisnom vanjskomrevizijom zavr{enoj u sije~nju/januaru 2004., poznatoj jo{ i kao Izvje{taj Phillis (The Phillis Report).Interni pregledi komunikacijskih sistema su tako|er provedeni od strane latvijske Vlade prije pargodina, a i u manjem obimu i nedavno u Sloveniji. U svim slu~ajevima slijedile su bitne reforme.


310STRANA


2.1. SISTEMSKO OKRU@ENJE

Kao {to ~esto biva, dok se se komunikacijski aspekti dosta brzo razvijaju kao horizonatalni sistem ujavnoj upravi, njihova stvarna svrha nije uvijek skroz jasna svim uklju~enima. Op}enito, u tranzicijskojdemokraciji pitanja institucionalne komunikacije bi se trebala pogotovo fokusirati na odgovornostvlasti gra|anima - impliciraju}i i dvosmjerni dijalog koji omogu}ava predstavnicima javnosti igra|anima da doprinesu politici vlasti i utje~u na nju.

2.1.1. Razvoj i razumijevanje sistema

Gledaju}i razvoj doga|aja u BiH ipak se ne moè biti u potpunosti uvjeren da je gore navedeno glavnirazlog za razvoj institucionalno-komunikacionih aktivnosti. Pojava prepoznatljivih komunikacijskihfunkcija u javnoj upravi kroz BiH je u biti tako|er nastala i pod utjecajem drugih faktora

Efekti izbornog sistema i demokratizacijskih procesa. U prijeratnom sistemu jednostrana~kedràve, politi~ka propaganda i pruànje informacija gra|anima od strane uprave su se ~estopodudarali. Situacija se nije drasti~no promijenila u poslijeratnom periodu sa dominacijom trinacionalna i politi~ka monopola. Danas prijelaz na vi{estrana~ke koalicijske situacije (koji seponekad reflektiraju i unutar ministarstava) traì od uprava da se usvoji politi~ki neutralnijipristup u ovom domenu.

Usvojena legislativa. Kao dio medijskih reformi promoviranih od me|unarodne zajednice zakoni oslobodi pristupa informacijama su uvedeni na svim nivoima (2000. za BiH, 2001. u oba entiteta).Oni zahtijevaju imenovanje "slu`benika za informiranje", {to je velik broj institucija i u~inio, iakone uvijek sa punim shva}anjem o svrsi ove pozicije.

Pove}an interes javnosti. Obi~no se on odraàva u formi zahtjeva od strane novinara premaupravi: pove}anje broja tiskanih i elektronskih medija imalo je za o~iglednu posljedicu i namedijsko eksponiranje institucija na svim nivoima, razvijaju}i potrebu da se upiti rje{avajuprofesionalno od osobe sa punim radnim vremenom.

Odre|ena koli~ina opona{anja. Stalni primjera me|unarodnih misija u BiH i njihovih ureda zainformiranje promoviralo je ideju ove djelatnosti kao moderne prakse. To je imalo utjecaj nauspostavu ovakvih pozicija u upravama, ponekad bez previ{e razmi{ljanja o samim djelatnostimaa povremeno su uspostavljene i kao statusni simbol.

Inicijative me|unarodne pomo}i. One su pokrenule procese vi{e sistemskog razmi{ljanja.Najzna~ajnija je bila ona od UK Ministarstva za me|unarodni razvoj (DFID) za Vladu RS-a unutarprojekta pomo}i reformi dràvne uprave. Od pojedinih me|unarodnih organizacija u BiH razvijenisu jo{ neki projekti (npr. konzultant Evropske komisije u DEI-u, UN/EUPM pomo} zaglasnogovornike policijskih uprava, UNDP za neka ministarstva itd.) a pogotovo OESS-oveaktivnosti za kantone i op}ine, ali op}enito, ovo je jedno od podru~ja javne uprave koje je dosadaprimilo najmanje pomo}i.

Sa malo sistemskih smjernica, ove razne motivacije druga~ije su se kombinirale unutar svakeinstitucije i rukovodstvima razvijaju}i razli~ite percepcije o ulozi i va`nosti institucionalnekomunikacije. Kada je Pregledni tim ispitanike pitao da procjene nivo razumijevanja ove djelatnostiunutar svojih institucija, barem pola (vidi graf) je dalo vrlo prosje~nu ocjenu ili neku niù. Zanimljivo jeda su manje institucije bez profesionalnih informacijskih slu`benika davale najve}e ocjene, budu}i dase rukovodstvo bazi~no samo-ocjenjivalo. O~igledno je da percepcije rukovodstva nisu identi~nepercepcijama profesionalaca po ovom pitanju. Daljnji upiti otkrili su da velik postotak rukovodstvazapravo doìvljava institucionalnu komunikaciju kao formu asistencije u njihovoj vlastitoj promocijiosiguranu od strane uprave ili samo kao obrambeni mehanizam od medijskog pritiska. Naravno da je


311STRANA


2 . P O S T A V K A S I S T E M A

politi~ka promocija uobi~ajen dio procesavlasti, me|utim oni koji su odgovorni zaodre|ene odluke trebaju biti dostupni za javnukontrolu i javno zastupanje svojih politika naregularnoj bazi, bez obzira na osobnepreferencije po pitanju odnosa s medijima ikori{tenja istih samo kada im odgovara.

Uz par iznimki, jasno je da je politi~ka kulturavladinog informacijskog elitizma iinstitucionalne tajnosti jo{ uvijek sna`noukorijenjena u administraciji i politici, me|utimsa novim imperativima ve}e odgovornosti iotvorenosti vlasti, to se nu`no morapromijeniti. Da bi se pove}alo razumijevanje zaulogu informacijskih slu`benika, zakona o

slobodi pristupa informacijama i modernih institucionalnih komunikacija, ovi aspekti trebaju bitiregularno nagla{avani od strane doma}ih i me|unarodnih faktora kao vrlo bitan aspekt u reformi javneuprave. Unutar same uprave, najna~ajniji faktor me|utim predstavlja proaktivna predanost ovompitanju od strane rukovodstva. Bez toga usvajanje formalnih odluka ili ~ak i zakonodavstva koji }eregulirati pitanja komunikacije imati }e donekle ograni~eni u~inak.

Dok bi usvajanje predloènih rezolucija o institucionalnoj komunikaciji (vi{e u slijede}em poglavlju) naFBiH i BIH nivoima trebalo poja~ati formalnu podr{ku, op}a svijest o ovom pitanju treba biti naoperativnom nivou. O~igledna je mjera program kvalitetnih seminara za najvi{e rukovodstvopripremljena od centralnih ureda za informiranje i sa podr{kom relevantnih donatora. Sudionicitako|er trebaju uklju~ivati i drugo osoblje kako politi~ko - ministre, zamjenike i {efove kabineta, takoi profesionalne sekretare i direktore agencija i drugih institucija. Program bi se trebao fokusirati nakomunikacijske vje{tine i alate (uklju~uju}i i odnose s medijima) te potencijalne prednosti iz njihovogkori{tenja, kao i obaveze koje proizlaze iz postoje}ih zakona i dogovorenih politika djelovanja.

Da bi se osiguralo op}e razumijevanje uloge komunikacije za upravu, kao i aktivnupredanost visokog rukovodstva podr{ci rada informacijskih slu`benika, programkvalitetnih seminara bi se trebao organizirati od strane centralnih ureda za informiranje,uz donatorsku pomo}.

2.1.2. Klju~ni propisi

Budu}i da ne postoji jasno razumijevanje smisla institucionalne komunikacije, nije iznena|uju}e dapostoji vrlo mali broj specifi~nih dokumenata koji se odnose na rad vladinih informacijskih slu`benika.Ovo se odnosi i na nivo op}e politike, a i na nivo specifi~nih operativnih smjernica. Osim gotovoidenti~nih zakona o slobodi pristupa informacijama (ZOSPI, vidi pod 3.2.1.) koji su dokumenti mnogo{ireg spektra, postoji tek par dokumenata koji doti~u pitanja djelovanja institucionalne komunikacije.

Va`na iznimka je RS, gdje se na prili~no opseàn na~in pozabavilo pitanjem komunikacijske politike. To jeprodukt suradnje Vlade RS-a sa trogodi{njim programom tehni~ke podr{ke od strane UK Ministarstva zame|unarodni razvoj (DFID), unutak kojeg su se alocirali bitni resursi za napredak u komunikacijskomsistemu RS Vlade. Kao rezultat usvojena su dva va`na dokumenta politike djelovanja u 2002. i 2003.Gledaju}i op}enito uposlenike u RS-u, ^lan 12. RS Kodeks pona{anja dràvnih slu`benika (koji je uprincipu generalni kodeks pona{anja za javnu upravu u RS-u) kratko odre|uje pravila pona{anja za svejavne slu`benike koji su u direktnom kontaktu s javno{}u (uglavnom preuzeta iz ZOSPI odredbi).


312STRANA


31%

28%

19%

4%18%

nepostoje}a

ograni~ena

osrednja

vrlo dobra

odli~na

Razumijevanje va`nosti komunikacije

(samoprocjena)

Za druge nivoe vlasti, propisane komponente za politiku institucionalne komunikacije su ilinepostoje}e ili reducirane na neke fragmente. Po pitanju specifi~nih pozicija i du`nosti informacijskihslu`benika u prosnicu/decembru 2004. Vlada FBiH usvojila je novu Uredbu o poziciji vladinog Ureda zainformiranje, sli~nog prija{njem, koji regulira poziciju Ureda, njegovog voditelja kao i same du`nostiUreda.

Po pitanjima kodeksa djelovanja za uposlenike po pitanju odnosa s javno{}u, jedini sistematski pristupna|en je u ministarstvima unutarnjih poslova gdje su, u suradnji sa UNMIBH/EUPM, izra|en Pravilnikza odnose s javno{}u i distribuirane policijskim snagama diljem zemlje. Za ostatak, uklju~uju}i iupravu na BiH nivou, propisi o ulogama i du`nostima ostaju vezani za vladine odluke o uspostavljanjucentralnih ureda i pravilnike u vezi interne organizacije u par institucija koje su uspostavile urede zainformiranje. Gdje nema centralnih ureda ili informacijskih jedinica, kao u Br~kom, elementikomunikacijskih odrednica se pronalaze kroz vi{e tekstova kao {to su Zakon o izvr{noj vlasti, Pravilniko izvr{enju budèta (koji se odnosi na ulogu javnosti u raspravi o budètu) ili "Odluka o slu`benomportalu (web stranicama) Vlade BD-a BiH".

Manjak regulative o vrsti informacija sakojom se moè baratati predstavljapotencijalni izvor problema, pogotovo uinstitucijama koje se bave osjetljivimpitanjima koji mogu biti subjektomslu`benih tajni (ministarstva obrane, SIPA,CIPS, OSA etc.). Naàlost dok se odre|enalegislativa (uklju~uju}i ZOSPI) odnosi namogu}nost uskra}ivanja informacije zaprezentaciju u javnosti, zaknodavstvo je dosada tek rijetko uspjelo donijeti regulacijurelevantnih slu~ajeva i procedura (npr.pod Zakonom o za{titi podataka). Udrugim slu~ajevima (pitanja obrane iliobavje{tajne informacije), jasne proceduresu nu`ne da bi se dozvolilo informacijskimslu`benicima u relevantnim institucijamada profesionalno obavljaju svoj posao.

înjenica da je ve}ina regulatornihinicijativa razvijena ili tek djelomice ili krozposredni{tvo stranih donatora, pokazujemanjak komunikacijske vizije od stranevi{eg rukovodstva {to bi se trebaloizmijeniti {to prije. Kada se ovo prihvati,trebao bi se izraditi set dokumenatapolitike djelovanja koji }e razjasnitipozicije i du`nosti informacijskih slu`benika. Budu}i da osim RS nijedan nivo nije izradio opse`nijedokumente takve vrste u ovom aspektu, predlaè se da Vije}e ministara, kao i vlade FBiH i BD,posebice donesu Rezoluciju o institucionalnoj komunikaciji (Odluka/Uredba/Protokol ili neko drugoime se tako|er mogu koristiti) koje }e osigurati nu`nu bazu za rad komunikacijskih profesionalaca usvim institucijama. Takve bi rezolucije pobolj{ale i oja~ale poziciju informacijskih slu`benika iosigurale im dovoljno operativne nezavisnosti da bi se omogu}ilo pravovremeno i profesionalnoobavljanje njihovih du`nosti. Rezolucija koja bi trebala biti kompatibilna sa tekstom sli~nihdokumenata u RS-u, bi trebala u najmanju ruku obuhvatiti:


313STRANA


Komunikacijski dokumenti u RS

Kao posljedica pomo}i dobijene od strane UK DFID-a,Vlada RS usvojila je dva strate{ka dokumenta udomenu institucionalne komunikacije:

U velja~i/februaru 2002. usvojen je VladinProtokol za slu`benike za odnose s javno{}u.Ova pravila - koja se odnose i na dràvneslu`benike op}enito i posebno na IS-ove -reguliraju osnovne principe njihova rada. êtiripriloèna aneksa daju upute o stvaranjukomunikacijskih strategija, dublje razra|ujuosnovne du`nosti IS-a, pitanja korektnostiprema medijima te razra|uju pravila odnosaministara i IS-a.

Godinu i pol kasnije, u septembru/rujnu 2003.dodana su i Uputstva o standardnimoperativnim praksama za slu`benike zaodnose s javno{}u kao dodatni priru~nik kojidaje upute u vezi komunikacijskih strategija,planiranja nepredvi|enih situacija, koordinacije iplaniranje, postupanja s medijima, kori{tenjaweb-stranica i funkcija glasnogovornika.

Oba dokumenta, i Protokol i Uputstva su izuzetnojasni i precizni dokumenti koji spajaju sve potrebneaspekte regulacije rada IS-a i u principu nemapotrebe za dodatnim propisima. Oni su jasnoprihva}eni dokumenti koji imaju podr{ku Vlade te susvima dostupni na web stranicama. Ipak, nisu sveinstitucije i informacijski slu`benici dovoljno svjesninjegovog sadràja i korisnosti.

A. Prava i du`nosti informacijskih slu`benika, pogotovo po pitanju njihovog odnosa sa vi{imrukovodstvom i pristupa institucionalnim informacijama.

B. Odre|ivanje minimuma komunikacijskih funkcija koje informacijski slu`benici (ili ne takospecijalizirano vi{e rukovodstvo u manjim institucijama) trebaju obavljati, a pogotovo se trebauklju~iti:

obaveza da svaka institucija ima komunikacijsku strategiju i odgovaraju}e operativne planove, sanu`nim budètskim zahtjevima;

obaveza da svaka institucija (bar ve}a, a ministarstva pogotovo) odredi informacijske slu`benikekoji }e biti slu`beni kontakti za medije ispred institucije;

obaveza da svaka insititucija ima i odràva redovno aùriranu web stranicu, uz ostale formedirektne komunikacije s javno{}u.

C. Usvajanje kodeksa prakse informacijskih slu`benika, mogu}e sli~nom ve} postoje}em u RS, pododgovorno{}u centralnog ureda za informiranje na odgovaraju}im nivoima vlasti.

Drugi zahtjevi u institucionalno-komunikacijskoj praksi bi se tako|er trebali usvojiti, u skladu sanajboljom praksom u EU ~lanicama. Priprema i primjena tih dokumenata bi o~igledno zahtijevaliodre|enu tehni~ku donatorsku podr{ku, ponajbolje u formi srednjoro~nih/dugoro~nih projekatasli~nih onom provedenom za RS, iako bi ovaj put on obuhva}ao sve upravne nivoe.

Osim usvajanja bazi~nih dokumenata javnepolitike koji }e poja{njavati ciljeve i uloge, dio pod"C" }e rezultirati u razra|enijim standardima kojibi trebali biti i baza za razvoj profesionalnihvje{tina informacijskih slu`benika. Preporu~a seda se kao po~etni materijal za komunikacijskepriru~nike koriste ve} pripremljeni materijali uRS, nakon {to se odgovaraju}e prilagode drugimnivoima vlasti. Priru~nici bi tako|er mogliobuhvatiti klju~ne aspekte ZOSPIimplementacije, kao i listu korisnih kontakata, abili bi napravljeni u formatu koji bi omogu}avaocentralnim uredima za informiranje da regularnoaùriraju njihov sadràj, {to je koncept sli~anonom koji provodi GICS (Vladina slu`ba zainformiranje i komunikacije) u UK pri izradi svojihizvrsnih referentnih materijala. Priru~nik bitrebao biti podijeljen svim informacijskimslu`benicima i najvi{em rukovodstvu i sluìti kaoosnova za uvodnu obuku za novo osoblje, teprofesionalno usavr{avanje ve} uposlenih.

Da bi se uveo red i obaveze u svrhu unapre|enja institucionalne komunikacije i u zada}ei odgovornosti informacijskih slu`benika, Rezolucije o institucionalnoj komunikacijitrebale bi se usvojiti od strane BiH, FBiH i BD vlada.

Konsolidirani PR Priru~nik, koji }e razviti sadràj Rezolucija i drugih klju~nihdokumenata (npr. i ZOSPI), trebali bi biti napravljeni pod odgovorno{}u centralnih uredaza informiranje i kori{teni za obuku i daljnji razvoj vje{tina osoblja.


314STRANA


Uloga prakti~nih vodi~a

U Ujedinjenom kraljevstvu, relevantnicitati iz Kodeksa dràvnih slu`benika,Upustva o radu Vladine slu`be zainformiranje i drugi klju~ni tekstovisadràni su u PR priru~niku ("Crvenaknjiga"), napravljenog od strane VladineSlu`be za informiranje i komuniciranje(GICS) i podijeljenog svim informacijskimslu`benicima. Regularno se aùrira idostupan je online na GICS web stranici(www.gics.gov.uk).

Na Malti, Vladina informacijska slu`baunutar Odjela za pitanja informiranjaizdaje smjernice svim informacijskimslu`benicima za provo|enje njihovihfunkcija na profesionalan i objektivanna~in, a podr{ka im je i Povelja okvalitetnim uslugama koji je dokumentkoji regulira pruànje javnih usluga.Budu}i da Odjel pruà dosta centralnihusluga za pojedina~ne institucije(uklju~uju}i koordinaciju distribucijeinformacija medijima) njegova pozicijaosigurava da su zajedni~ki standardiprili~no jaki.

2.1.3. Komunikacijsko planiranje

Programi politike djelovanja osim definicije uloga trebaju se naravno baviti i sa su{tinskim porukamakoje treba prenijeti javnosti. Dobro planiranje je vrlo va`no u bilo kojoj aktivnosti odnosa s javno{}ukoja teì biti proaktivna - da promovira pitanja kao i diskurs rasprave kao i da ima utjecaj na javnomi{ljenje. Bez toga, informacijski slu`benik je samo osu|en na defanzivne i reaktivne mehanizme umaniru "ga{enja vatre". Sve vladine institucije proizvode planove, ali komunikacijske strategije odstrane informacijskih slu`benika nisu ~esto dio toga procesa planiranja.

Neke od institucija ipak provode aktivnostiplaniranja - na nivou BiH {est, na nivou FBIHsamo u tri ureda za infomiranje, u BD samo uPoliciji i Uredu gradona~elnika a u RS ne{to vi{e(12) budu}i da usvojena Uputstva jasno odre|ujeobavezu svakog IS da prezentira godi{njukomunikacijsku strategiju. Me|utim, nije upotpunosti jasno koja je njihova namjena i da lise ove strategije trebaju koristiti za razvojzajedni~ke vladine PR strategije ili mo`da zavremensko planiranje ili pitanja prioriteta.Uputstva u RS-u posebno odre|uje tjedne imjese~ne du`nosti IS-ova kao i planiranjenepredvi|enih doga|aja. Ispo~etka su postojalei neke incijative prezentiranja mjese~nih planova aktivnosti Birou, ali izgleda da je to izgubilo svojupo~etnu regularnost. Glavni problem je o~igledno u kojoj se mjeri ti izvje{taji koriste za konkretnusvrhu, da li kao baza da konsolidiranu komunikacijsku strategiju Vlade ili bar za koordiniranje planovai prioriteta.

Po pitanju planiranja unutar pojedinih institucija, traènje odobrenja od rukovodstva je potrebno, iakose u trenutnoj fazi komunikacijski planovi rijetko prezentiraju i usvajaju unaprijed od stranerukovodstva. U najboljem slu~aju, komunikacijski aspekti se {turo spominju unutar generalnog radnogplana; i to usprkos dokazima korisnosti i u~inkovitosti kada su oni raspravljani i usvojeni od stranerukovodstva (npr. u FBIH Poreznoj upravi na sastanku kolegija).

U principu strate{ko planiranje bi se trebalo smatrati neodvojivim dijelom aktivnosti institucionalnekomunikacije a Rezolucije usvojene na BiH, FBiH i BD nivoima bi trebale ovo posebno naglasiti (u RS-u to Uputstva ~ine, iako su potrebne odre|ena poja{njenja). Me|utim, treba se imati u vidu da jekomunikacija tek jedan aspekt politike djelovanja koji se ne moè izolirati od op}ih ciljeva institucije. Utom smislu, efikasnost bilo kojeg komunikacijskog plana bazirana je na kapacitetu uprave da provedepuni proces politike djelovanja koji }e sadràvati prioritetne ciljeve, aktivnosti i vremenske rokove.

Svaki IS treba proizvesti godi{nje komunikacijske strategije svojih aktivnosti koje }e biti diosveukupnog mehanizma planiranja u institucijama. To treba uklju~ivati i budèt za komunikacijskeaktivnosti odobrene od rukovodstva za uklju~enje u cjelokupni plan aktivnosti i budèt.

Me|utim, te aktivnosti, tj. strategije mogu biti efikasne samo onda ako odraàvaju {ire strategije iplanove te su u potpunosti integrirane i kompatibilne sa drugim institucionalnim aktivnostima. Nacentralnom nivou, odgovaraju}i ured za informiranje treba dobiti institucionalne komunikacijskeplanove i konsolidirati ih u godi{nji strate{ki komunikacijski plan vlade. Proces moè uklju~ivatikonzultacije sa individualnim institucijama da bi se koordinirali prioriteti i rokovi i pove}a svijestodgovornih o procesu. Krajnji rezultat bi se trebao sastojati od godi{njih komunikacijskih planova upotpunosti podrànih od rukovodstva u svakoj instituciji i prihva}enih od vlada. Budu}i da je nivoiskustva u ovoj vrsti prakse dosta ograni~en, zna~ajna tehni~ka pomo} i obuka }e biti potrebna, i za


315STRANA


Planiranje za EU integracije

Ured za informiranje u Direkciji za Evropskeintegracije (DEI) je nedavno proizveo 2005Komunikacijsku strategiju "za informiranjejavnosti u procesu BH pristupa EU". Udokumentu su nagla{eni glavne principi i fazestrategije, na~ini njenog postignu}a, ciljnegrupe, na~in mjerenja rezultata i aspektifinanciranja, zajedno i sa akcionim planomrealizacije. Ovaj plan bi trebao biti usvojen odstrane Vije}a ministara i trebao bi biti vaànkorak u daljem kontaktu sa javno{}u u procesuEU integracija.

vi{e rukovodstvo i informacijske slu`benike prije nego mehanizam postane efikasan i u potpunostiintegriran u sve institucije.

Kao dio op}eg procesa planiranja, informacijski slu`benici unutar svake institucije bitrebali izraditi godi{nji komunikacijski plan i operativni budèt da bi se odobrio odrukovodstva. Ti planovi se trebaju koordinirati i konsolidirati od strane centralnih uredaza informiranje za svaki nivo u godi{nji strate{ki komunikacijski plan za cijeli nivo vlastikoji }e biti dio generalnog plana podrànog od vlada.

2.2 INSTITUCIONALNI ODNOSI

2.2.1. Odnosi sa rukovodstvom

Neizbje`na varijabla potrebna za dobro funkcioniranje institucionalne komunikacije je pozicijainformacijskih slu`benika u instituciji i njihov odnos sa rukovodstvom. Uloga informacijskogslu`benika nije samo da prenosi poruke u ime institucije, nego da ima i savjetni~ku ulogu u smislumogu}e reakcije medija i javnosti na predloènu politiku. Ovo zahtijeva adekvatan pristupinformacijama unutar organizacije i posebno dobre komunikacijske linije sa rukovodstvom - ne{to {tose ne moè uspostaviti samo na bazi uobi~ajenih hijerarhijskih koncepata.

Na razli~itim nivoima vlasti u BiH ovaj koncept nije op}e shva}en i ~esto situacije odraàvaju samohijerarhijska rje{enja koja ili nisu odgovaraju}a u smislu profesionalne nezavisnosti informacijskogslu`benika ili kada se njihov doprinos u~ini gotovo irelevantan budu}i da je ta pozicija postavljenaprenisko u organizacijskoj shemi. Potencijalna iznimka je RS gdje se usvojeni Vladin Protokol jasnonagla{ava da informacijski slu`benici "moraju imati redovan direktan pristup ministru i vi{impoliti~kim zvani~nicima" te da informacijski slu`benici "moraju biti uklju~eni u redovne sastankevisokog rukovodstva u ministarstvu, ministarske dnevne sastanke te one na kojima se donose odluke".Dok se ovo sigurno moè uzeti kao primjer izjave najbolje prakse, sama Vladina praksa samodjelomi~no slijedi ove upute. Izvan RS postoji odre|eni broj pozitivnih primjera (uklju~uju}i i FBiHUreda za informiranje Vlade - UZIV, FBiH Poreznu upravu i RAK) u kojima se praksa razvila napozitivan na~in, ~ak i u nedostatku jasnih direktiva.

Gledaju}i ovo pitanje na nivou cijele zemlje, Pregledni tim pitao je sve ispitanike da daju procjenu "dali informacijski slu`benici imaju neki utjecaj na institucionalno dono{enje odluka ili institucionalnupolitiku u bilo kojem pogledu", a rezultati su prikazani u grafikonu. Podaci su sukladni konkretnimpodacima da samo 10% informacijskih slu`benika mogu poha|ati sastanke kolegija ili sastanke vi{egrukovodstva svoje institucije a nema ni puno razlike kada se ti~e njihovih savjeta ili doprinosa. Unutarte brojke, voditelji centralnih ureda za informiranje su u ne{to boljem poloàju: oni su regularnoprisutni na vladinim sjednicama, iako ne uvijek na pripremnim sastancima ({to bi ~esto bilo korisno).Šefica Biroa Vlade RS ima tako|er i pristup i kabinetskim sastancima. Za njihove kolege uministarstvima, me|utim, situacija je puno lo{ija budu}i da ve}ina od njih rijetko ima priliku bitinazo~na na sastancima na kojima se odlu~uju o bitnim pitanjima ili razgovarati o rukovodstvu popitanju bilo kojih odluka. Dakle nije ~esta pojava da informacijski slu`benici daju svoj doprinos udono{enju odluka po pitanju mogu}ih medijskih i reakcija javnosti. Tako|er, dok su informacijskislu`benici generalno informirani o kratkoro~nim i dugoro~nim strategija svojih institucija, to naàlostnije uvijek kroz direktne kanale. Lako je zaklju~iti kako manjak uvida u procese dono{enja odlukanegativno utje~e na efikasnost i proaktivni pristup informacijskih slu`benika.

Ovo se tako|er odnosi na pregled koji informacijski slu`benici u pogledu poruka koje se {alju iz


316STRANA


njihovih institucija. Kada se ti~e o odlu~ivanju usadràju poruka, situacija varira. Iako je ve}inainformacijskih slu`benika principijelno odgovorna zanjih, oni stalno trebaju provjeravati njihov sadràj sanadre|enima {to i je razlog {to je vrlo malosamoinicijativnih ideja (osim onih koje pripadajustandardnoj rutini kao {to su protokolarne). Tako|erkada se ti~e samih izjava medijima oni koji suodgovorni za njih najuobi~ajenije obuhva}ajurukovoditelja institucije, zamjenika, asistenteministara ili voditelje sektora, iako ovo i nije uvijekskroz odre|eno, i isto tako - iako ne uvijek -informacijskog slu`benika. Nije neuobi~ajeno da akoizjave nisu dogovorene kroz informacijske slu`benike, oni o njima saznaju tek iz medijskih izvje{}a.

Da bi pravilno obavljali svoj posao, informacijski slu`benici bi trebali u potpunosti biti informirani iupoznati sa svim strate{kim odlukama i dokumentima i imati mogu}nosti inicijative predlaganja

institucionalnih poruka. Pristup i nazo~nost va`nimsastancima i sjednicama kolegija je klju~an, kao idruge mogu}nosti za prijedloge komunikacijskedimenzije predloènih politika (budu}i da su oni tikoji }e ih i provoditi). Regularni sastanci sarukovodstvom, barem na tjednoj bazi, trebali bi bitistandardna praksa, dok bi se drugi uposlenicitrebali pota}i na razgovor sa informacijskimslu`benicima kad god je to potrebno u smislupotrebe posla. Trenutni "lijepo je znati" koncepttrebalo bi zamijeniti imperativom "nu`no je znati".Samo ako postoji takvo shva}anje, mogu informacijskislu`benici imati kapacitet prosudbe potreban da bi sedjelovalo i osigurala informacija bez ka{njenja. U tompogledu hitno je potrebna predanost od stranevisokog nivoa vlasti i to bi moglo biti dijelompredloènih Rezolucija o institucionalnojkomunikaciji. Predanost izraèna u RS-u tako|er bise trebala u potpunosti staviti u praksu.

Da bi informacijski slu`benici efikasno mogli obavljati svoj posao, Rezolucije oinstitucionalnoj komunikaciji trebali bi naglasiti, a svaka institucija provesti, sistemepravila po pitanja pristupa informacijama od strana IS-ova. Ovo bi trebalo obuhvatiti iregularnu nazo~nost na vi{im sastancima rukovodstva, osiguranje savjeta po pitanjukomunikacijskih aspekata dogovorenih odluka, pregled nad i pravo davanjainstitucionalnih poruka, te jasne autorizacije za koordinaciju odnosa s medijima.

Izvje{tavanje. O~igledno ja~a pozicija i jasan mandat za informacijske slu`benike treba tako|er i}i paralelnosa jasnim kanalima odgovornosti prema rukovodstvu. Trenutno je regularno izvje{tavanje od straneinformacijskih slu`benika vi{e iznimka nego pravilo i jasno je da }e se ta situacija te{ko promijeniti ako sene pozabavi njome na adekvatan na~in. Postoji par primjera ad hoc izvje{tavanja, ali nema puno sistemskogpristupa osim onih kod centranlih ureda za informiranje koji obi~no predaju godi{nje izvje{tajeodgovaraju}im vladama (npr. FBIH UZIV ih {alje svaka tri mjeseca). Što se ti~e drugih jedinica i IS, nekiizvje{tavaju tek na zahtjev a neki otprilike mjese~no ili godi{nje, a mnogi uop}e ne.


317STRANA


20%

8%

47%

25%

none

minimal

medium

above average

Degree of influence on decision-making

Dobar primjer odnosa s upravom

Od po~etka je u Regulatornoj agenciji zakomunikacije (CRA/RAK) dataodgovaraju}a pa`nja pitanjimainstitucionalne komunikacije iinformiranja. Voditeljica informacijskejedinice ima odgovaraju}e razumijevanjeod strane rukovodstva a i svi odjelishva}aju va`nost komunikacije sainformacijskom jedinicom. Voditeljica jetako|er prisutna na va`nim sastancimavi{eg rukovodstva, daje svoj prilog procesudono{enja odluka (u smislu mogu}ihmedijskih i reakcija javnosti), svakodnevnose sastaje sa voditeljem institucije i putujei s njim i nezavisno po terenu. Ova pozicijapruà dosta prostora za odgovaraju}unezavisnost u djelovanju te sudjelovanje uodlu~ivanju o politici djelovanja.

Op}enito, zanimljivo je da postoji bliska (iako ne apsolutna) veza izme|u podno{enja mjese~nih ili kvartalnihizvje{taja rukovodstvu sa dobrom pozicijom UI/IS unutar organizacije. Vi{e redovnog izvje{tavanja ja~apozornost koja se posve}uje UI/IS aktivnostima a i instrument je dvosmjerne komunikacije sarukovodstvom. U nekim slu~ajevima regularno izvje{tavanje je ono {to omogu}ava informacijskimslu`benicima efikasno djelovanje sa dovoljnim stupnjem slobode budu}i da osigurava menad`mentutemelje za jasnije delegiranje ili za bilo koje promjene u komunikacijskim aktivnostima ili porukama. Timese istovremeno osigurava i proaktivno djelovanje i profesionalizacija informacijskih slu`benika, {to opetoja~ava njihovu poziciju - kako se i pokazalo od strane par primjera koji su koristili samonametnute prakseizvje{tavanja.

Kao protuteà pravilima o dostupnosti informacije informacijskim slu`benicima,Rezolucije o IC trebale bi traìti uspostavljanje jasnih mehanizama izvje{tavanjarukovodstvu. Uredi za informiranje i informacijski slu`benici trebali bi osiguravati nekuformu izvje{taja vi{em rukovodstvu na regularnoj (npr. mjese~no) bazi, osim ve}postoje}ih godi{njih izvje{tajnih praksa.

2.2.2. Razlika izme|u institucionalne i "politi~ke" informacije

Politi~ka nepristranost javne informacije je klju~na u gra|enju povjerenja javnosti u informacijuosiguranu od strane vlasti. Me|utim, jasno je da naslije|e lo{ih navika iz pro{losti jo{ uvijek imautjecaja i sama distinkcija izme|u politi~ke i institucionalne informacije nije u potpunosti jasna. U tomsmislu treba re}i da se radi diferencijacija izme|u s jedne strane informacijskih slu`benika koji bitrebali biti dràvni slu`benici i imaju obavezu zastupanja u ime ministarstava/institucija te provo|enjanjihove promocije samo kroz osiguranje ~injeni~nih i objektivnih informacija. U tome bi oni jasnotrebali obja{njavati gra|anima njihove obaveze, prava, privilegije te ih ohrabrivati da se pona{aju uskladu s tim. Tako|er ti informacijski slu`benici trebali bi djelovati kao kanal za stalno izvje{tavanje oradu odnosnih institucija na taj na~in demonstriraju}i odgovaraju}e kori{tenje sredstava poreznihobveznika.

S druge strane, postoje oni (Preglednog tim koristio je termin "politi~ki imenovani glasnogovornik",iako oni ~esto obavljaju poslove savjetnika, {efova kabineta itd.) koji su tako|er u poziciji promoviranjai zastupanja politike voditelja institucije i ostvarivanja politi~kih bodova u tom procesu. Oni su obi~nozaposleni na ugovor na odre|eno vrijeme i to ne kroz javne natje~aje ili oglase. Me|utim, oni sutako|er pla}eni novcem poreznih obveznika i u odre|enom smislu su privremeni javni slu`benici.

êsto se du`nosti informacijskih slu`benika u odre|enim segmentima preklapaju sa du`nostima"politi~kih" savjetnika i bitno je imati jasan dogovor oko pozicija i odgovornosti ako je to slu~aj. Dokinformacijski slu`benik treba imati regularan pristup i kontakte sa politi~ki imenovanim du`nosnicimai savjetnicima zbog koordinacijskih pitanja, oni ne bi trebali biti uklju~eni u davanje politi~kih izjava.Mediji i op}a javnost bi unaprijed trebali znati koju vrstu informacije mogu o~ekivati od koga. Ako to nebi bio slu~aj, snaga institucionalnih poruka moè biti pod utjecajem sumnje u politi~ku pristranost irezultirati krivim percepcijama javnosti.

U BiH, ova podjela i nijanse jo{ ne postoje u ve}em obimu - kao jasni slu~ajevi mogu se na}i na nivouVije}a ministara, BH Predsjedni{tva i RS Premijera. Op}enito operativne implikacije nisu u potpunostijasne u tim slu~ajevima ali pogotovo je nejasan pogotovo odnos Ureda za informiranje Predsjedni{tvai njihov odnos prema medijskim savjetnicima ~lanova Predsjedni{tva. Nadalje, ~injenica da su i neki{efovi kabineta uklju~eni u IC aktivnosti pro{iruje ovo pitanje. U svakom slu~aju, bitno je da se ovapodjela na~ini pravovremeno i da se pravila koja }e se odnositi na budu}i razvoj ovakvih situacija (kojeimaju potencijal za sukob interesa) postave u ovoj ranoj fazi.


318STRANA


Podjela izme|u institucionalne i politi~ke informacije treba biti jasno prepoznata od rukovodstvakao esencijalni element javne uprave. Trebaju biti poduzete mjere da se napravi distinkcijaizme|u du`nosti informacijskih slu`benika i politi~ki imenovanih glasnogovornika/savjetnika. Uisto vrijeme trebaju se regulirati i mehanizmi potrebnih koordinacijskih mehanizama izme|udvije funkcije da se to ne bi ostavilo samo osobnim odnosima. Ovo bi trebalo biti dio op}eregulative usvojene od raznih nivoa vlasti.

2.3. ORGANIZACIJSKA PITANJA

Od 128 pregledanih institucija na svim nivoima (osim kantonakoji nisu obuhva}eni), samo njih 46 (36%) ima neku formuinstitucionalizirane aktivnosti odnosa s javno{}u. Od tog brojaod 46 informativno-aktivnih institucija, tri su centralnavladina ureda za informiranje, 9 drugih ureda (sa vi{e odjedne osobe) u drugim institucijama osim vlada, te jo{ 34slu~aja u kojima postoji jedan informacijski slu`benik. Kaododatak, postoji jo{ 12 institucija (9%) u kojima drugiuposlenici obavljaju informacijske poslove/poslove odnosa sjavno{}u kao dodatne, i oni su ~esto {efovi kabineta. Ovo jesigurno pove}anje u usporedbi sa tek par koje su to imaleprije 2000. i postoji jasan trend uspostave daljnjih IS pozicija.Ipak, ~injenica da jo{ 64% jo{ uvijek nemaju nikogaprofesionalno zaduène za komunikacijske zada}e zna~i dase rasprava koja slijedi zapravo gotovo ne odnosi na vi{e odpola komponenti uprave.

2.3.1. Centralni uredi za informiranje

Gledaju}i trenutne organizacione aran`mane, centralniuredi za informiranje zasluùju posebnu pa`nju budu}ida imaju o~iglednu ulogu u sistemskom pristupukomunikacijama vlade i va`no su mjesto i za institucijesa malo ili bez komunikacijskog kapaciteta.Komparativno, mnogo je EU zemalja usvojilo integriranpristup komunikacijama, obi~no odre|uju}i jedan uredili jedinicu direktno pod odgovorno{}u premijera, auloga te jedinice je da informira javnosti i osigura protokinformacija svim relevantnim institucijama. Uredi zainformiranje vlada obi~no igraju ovu klju~nu ulogu.

Centralni uredi tako|er osim obavljaju}i komunikacijskepotrebe posebne institucije (tj. Vlade kao kolektivnogtijela) trebaju igrati ulogu i u koordinaciji i posredovanjuu odnosu na druge urede ili informacijske slu`benike udrugim institucijama, pogotovo ministarstvima. Dvaaspekta aktivnosti centralnih ureda zasluùju posebnupa`nju budu}i da su bitni za odràvanje cjelokupnekohezije i efikasnosti komunikacijskog sistema vlade:kapacitet da budu centralni osigurava~i usluga i


319STRANA


1282

34

9 3

Centralni uredi za informiranje

Uredi za informiranje

Jedan IS

Šefovi kabineta, drugi

Nitko

Tip organizacijskog rje{enja

Centralni uredi za informiranje u EU zemljama

Neka vrsta centralnih ureda za informiranje zajedni~kaje ve}ini EU zemalja. Iako se rje{enja razlikuju (npr. uveli~ini centralne jedinice ili odgovornosti koju ima u vezidrugih institucija), neke su stavke zajedni~ke. Evo nekihprimjera:

Od svih vladinih ministarstva i javnih ustanova u UKse zahtijeva (ovisno o njihovoj veli~ini) da imajujedinicu ili pojedinca odgovorne za komunikacije/informacije, i sa medijima i javno{}u. Ve}ina IS su~lanovi Vladine Slu`be za informaciranje ikomunikaciju (GICS) koja im daje substancijalnepodr{ku u resursima kao i profesionalnu obuku, aima sveukupno 1,300 uposlenika.

U Sloveniji, centralna vladina komunikacijskastruktura je Ured za odnose s javno{}u i medije sa15 profesionalaca a svako ministarstvo ima barjednog IS (MUP je najve}e sa pet IS i {irokommreòm IS-ova u policijskim upravama u zemlji).Svi su oni dràvni slu`benici.

U Nizozemskoj Vladin informacijski servis (RVD)upo{ljava 135 osoba koji su dràvni slu`benici alitako|er i svako ministarstvo obavezno imainformacijskog slu`benika.

resursa, te njihova uloga u koordiniranju ipostavljanju standarda (o ovome vi{e uslijede}im poglavljima).

Trend u kojem se neke od ovih funkcija obavljajuod strane centralnih ureda nije novost u BiH,gdje je zapravo potreba za koordinacijom idijeljenjem resursa jo{ evidentnija zbogsloènosti institucionalne organizacije iograni~enosti javnih fondova. Trenutno postojedva dosta sna`na ureda, jedan na RS (Biro zaodnose s javno{}u Vlade RS) a drugi na FBiHnivou (Ured za informiranje FBiH Vlade), dokodgovaraju}i ured na nivou dràve (Slu`ba zainformiranje Vije}a ministara BiH) jo{ uvijek nijeizborio jednako prominentnu poziciju. Br~koDistrikt je u procesu formiranja ureda za odnoses javno{}u unutar kabineta gradona~elnika:njegovo uspostavljanje u veli~ini od pet osoba jebilo postavljeno kao dio nacrta budèta BD za2005.

Organizacijska pozicija centralnih ureda za informiranje varira, ali postoji jasan trend prema njihovomuklju~ivanju u centralne vladine strukture (vladine sekretarijate ili sli~no). Nakon {to je osnovan kaoodvojena jedinica, Slu`ba za informiranje Vije}a ministara je sada dio Generalnogtajni{tva/sekretarijata Vije}a ministara. U RS-u situacija je sli~na budu}i da je Biro nedavno integriranu strukturu Vladinog Generalnog sekretarijata. U FBiH UZIV je s druge strane originalno postavljen atako i dalje funkcionira kao odvojena administrativna jedinica. U BD, planira se ured pri Uredugradona~elnika koji je ne{to izme|u kabineta i sekretarijata. Op}enito, kako se moè zaklju~iti izkomparativnih referenci ne postoji rigidna korelacija izme|u pozicije centralnih ureda i njihovihperformansi, uz uvjet da imaju dovoljno operativne nezavisnosti i direktan pristup najvi{em rukovodstvukoje donosi odluke.

2.3.2. Uredi za informiranje i informacijski slu`benici u drugim institucijama

Osim uloga centralnih ureda (vi{e u tome u slijede}a dva poglavlja) klju~na uloga u komunikacijskimaspektima individualnih institucija provodi se od strane specijaliziranih ureda za informiranje iinformacijskih slu`benika koji bolje poznaju pitanja mandata institucija i najbolje su pozicionirani da bipokrili sve komunikacijske implikacije istih. U tom smislu postoje}a situacija nije u potpunostizadovoljavaju}a i jasno je da mnogim institucijama nedostaje profesionalno osoblje za obavljanjekomunikacije s javno{}u.

Idealno bi svaka institucija trebala imati posebnu jedinicu ili bar jednog informacijskog slu`benika sapunim radnim vremenom, a to se pogotovo odnosi na ministarstva i druge ve}e institucije javne uprave.Ipak, gledaju}i samo ministarstva na dràvnom i entitetskim nivoima, postoji samo 19 slu~ajeva saformalno postavljenim IS (46%), 11 sa onima koji to obavljaju kao dodatnu du`nost i 11 ministarstava kojinemaju nikoga za obavljanje poslova institucionalne komunikacije. Gotovo sva ministarstva u RS-u imajuIS {to je tako|er i posljedica DFID-ovog projekta koji je predvidio postojanje IS-a ("slu`benika za odnose sjavno{}u") u svakom ministarstvu. Ovo je puno manje slu~aj sa institucijama sa nivoa BiH (samo triministarstva) a pogotovo FBiH (samo pet IS pozicija). U Br~ko Distriktu samo tri od 18 institucija imajuinformacijskog slu`benika.


320STRANA


Pozicija centralnih ureda za informiranje

Neke zemlje èle naglasiti nezavisnost svojihcentralnih informativnih ureda odvajaju}i ih ifizi~ki od dijela politi~kog dono{enja odluka

U Švedskoj npr. centralni ured je dioMinistarstva za upravne poslove kojeosigurava {irok raspon zajedni~kihusluga vladinim odjelima iministarstivma (www.sweden.gov.se).Donekle mje{ovit slu~aj je uNizozemskoj, gdje je VladinInformacijski servis (RVD) dioMinistarstva op}ih poslova koje jeodgovorno za koordinaciju vladinepolitike, iako postoji i mreàinformacijskih slu`benika krozministarstva (koji formiraju Informacijskovije}e).

S sruge strane, neke zemlje preferirajuda pozicije informiranja budu blizupremijeru i centru vlade. U UK, Vladinamreà vijesti (GNN) locirana je uKabinetu u Downing Streetu(www.gnn.gov.uk).

Iako bi se trebalo vrlo oprezno pristupiti bilo kojem zapo{ljavanju ve}ih razmjera, ipak je jasno da supotrebni dodaci u sistematizacijama. Stvaranje odgovaraju}eg komunikacijskog kapaciteta bi pogotovotrebao biti prioritet za institucije, a posebno na BiH nivou, koje }e biti zna~ajno uklju~ene u EUintegracijske procese (tj. Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, Agencija za statistiku,Konkurencijsko vije}e, Institut za akreditiranje BiH, Ured za veterinarstvo, Institut za standarde,mjeriteljstvo i intelektualno vlasni{tvo etc.) i postojat }e velika potreba da je javnosti pojasne mnogeneizbje`ne promjene i reforme. Tako|er bi komunikacijski profesionalci trebali biti postavljani i kroz BiHdiplomatsku mreù. Da li }e institucija imati jednu osobu ili cijeli ured za informiranje ovisi od slu~aja doslu~aja posebno imaju}i u vidu mandate same institucije.

Ako institucije uspostavljaju odvojenu jedinicu, ona bi trebala imati bar tri osobe. Ne postoji striktno praviloo podjeli poslova i bitno je da bi ta jedinica/ured bili u stanju obavljati ve}inu komunikacijskih fukcija,uklju~uju}i izradu komunikacijskih strategija i planiranja aktivnosti, odgovaranje na medije i zahtjeve poZOSPI, informiranje javnosti o aktivnosti institucije kroz odràvanje web stranice, kampanje informiranjajavnosti, obavljanje media monitoringa i medijske analize, izvje{tavanje rukovodstvu te uloge u internimkomunikacijskim kanalima. Balans izme|u ovih aktivnosti varirat }e ovisno o instituciji kao i na~in kako }eone biti interno raspodijeljene.

One institucije koje ne zahtijevaju cijelu jedinicu, pogotovo manje, mogu imati samo jednog informacijskogslu`benika zaduènog za komunikacijske aspekte te se oslanjati na mogu}e usluge od strane centralnihureda za informiranje fokusiraju}i se na specifi~nosti vezane za svoju instituciju. Ako je institucija premalai za takav aran`man, komunikacijske aktivnosti mogu se kombinirati sa drugim du`nostima. Op}enito,budu}i da su {efovi/voditelji institucija naj~e{}e glavni promotori, aktivnosti informiranja bi tako|er trebalebiti uklju~ene kao dio opisa poslova vi{eg rukovodstva. To bi se trebalo potpomo}i i kroz adekvatnu obukui to kroz centralne vladine urede za informiranje odakle }e sve institucije biti u stanju dobiti nekemedijske/informacijske/komunikacijske usluge.

Po pitanju pozicije UI/IS unutar strukture institucije, trenutno je na snazi razli~it broj pristupa. Pojedina~niinformacijski slu`benici naj~e{}e su locirani unutar kabineta ministra ili drugog voditelja institucije, a~esto je {ef kabineta njihov direktni pretpostavljeni. U rje|im slu~ajevima kada postoji posebna jedinica,vi{e se nagla{ava direktna odgovornost vi{em dràvnom slu`beniku (kao {to je generalni sekretar ilisekretar ministarstva). Razlika izme|u dva modela je izraz tenzija izme|u institucionalne i politi~kekomunikacije, kombinacija ~ega moè uzrokovati nejasno}e: u BiH Predsjedni{tvu npr. Ured zainformiranje je direktno pod generalnim sekretarom, ali zbog postojanja medijskih savjetnika i drugogosoblja ~lanova Predsjedni{tva u njihovim kabinetima, dolazi i do dodatne njeasne komponente.

O~igledno ne postoji jasna vizija po ovom pitanju i dosta je prepu{teno okolnostima. Da bi se kodificiralainterna organizaciona rje{enja, preporu~a se da - budu}i da informacijski slu`benici trebaju biti dràvnislu`benici - oni budu odgovorni najvi{em poloàju dràvnog slu`benika u instituciji. Ovo naravno nikako nesmije biti na ra~un njihove operativne efikasnosti i pristupa informacijama. I fizi~ka lokacija i pozicija i UI iIS unutar institucionalne strukture trebaju biti dovoljno blizu vi{em rukovodstvu da bi postojao regularanpristup informacijama i odlukama, tj. kontakt sa rukovodstvom treba biti konstatno otvoren.

Svaka ve}a institucija - a pogotovo ministarstva - trebaju uklju~iti u sistematizacijskeplanove te promptno zaposliti ili jedinicu ili pojedina~nog informacijskog slu`benikaspecijaliziranog za zada}e institucionalne komunikacije. UI/IS bi trebao biti direktnoodgovoran najvi{em dràvnom slu`beniku u instituciji, sa punim nezavisnim pristupomnivou odlu~ivanja a ta hijerarhija ne smije biti na ra~un operativnih du`nosti. U manjiminstitucijama, komunikacijske zada}e mogu se uklju~iti kao dio drugih opisa poslova teoslanjati na usluge od strane centralnih ureda za informiranje.


321STRANA


2.3.3. Koordinacija i postavljanje standarda

Dok centralni uredi za informiranje postoje na ve}ini nivoa vlasti, njihova pozicija i modeli pona{anjame|u institucijama op}enito i unutar i me|u nivoima vlasti osiguravaju da je obim koordinacije me|ukomunikacijskim profesionalcima pa i unutar istog nivoa vlasti uglavnom nezadovoljavaju}i, sadonekle iznimkom RS. Koordinacija ne bi trebala biti imperativ sama po sebi ali upravo uinformacijskim aspektima to bi se o~ekivalo i vi{e nego u drugim sferama. Ovo je upravo bilo jedno odpodru~ja gdje su ispitanici davali najniè ocjene.

Ne postoje reglularni formalni ili neformalnisastanci na BiH i FBiH nivou i kontakti su unajve}oj mjeri determinirani osobnim kontaktimaizme|u individualnih IS i centralnih vladinih uredaza informiranje. Obim koordinacije izme|u IS naRS nivou je znatno bolji, dok u Br~komkoordinacija izme|u ureda gradona~elnika iodjeljenja funkcionira vi{e-manje efikasno,potpomognuta malom veli~inom oveadministracije i zempljopisnom koncentracijom.O~ekuje se da }e imenovanje Koordinatora za BDpobolj{ati op}e koordinacijske aspekte kao iosnivanje ureda za informiranje za BD. Što se ti~ekoordinacijskih aspekata UI/IS sa drugim nivoimauprave, oni su na vrlo niskoj razini. Entitetskaministarstva unutarnjih poslova imaju odre|enukoordinaciju sa kantonalnim MUP-ovima telokalnim CJB-ovima, a u FBiH informacijskislu`benik Porezne uprave je centralna to~kalokalne uprave u smislu koordiniranjakomunikacijskih aktivnosti.

Gotovo su svi sugovornici, uklju~uju}i i one iz RS-a,izraàvali potrebu za vi{e koordinacije ne zbogformalnih nego konkretnih razloga i sa konkretnimciljevima. Kad se postave ciljevi kroz realizacijustrate{kih komunikacijskih planova za cijelu vladu,i iskustva drugih zemalja pokazuju da bi se glavni

instrumenti njihove provedbe trebali sastojati od organiziranog dijeljenja informacija i regularnihdirektnih sastanaka.

Dijeljenje osnovnih informacija kao {to su obavijesti za javnost (ali i pra}enje medija itd.) osiguravabazu za dnevnu interakciju. Sa iznimkom RS-a gdje Biro centralno distribuira sve obavijesti, ovo nijetrenutno konzistentno prisutno na drugim nivoima. Tako|er, kako se ne dijele informacije, ne postojini konsolidiran tjedni ili mjese~ni plan doga|aja (osim donekle u suradnji sa me|unarodnimorganizacijama) {to je u drugim zemljama bazi~no oru|e za osiguranje koordinacije i izbjegavanjepreklapanja doga|aja. Za ubudu}e predlaè se da BiH Info Centar zajedno sa entitetskim i Br~kouredima za informiranje naprave opseàn direktorij koji bi pokrivao najbitnije kontakte iz cijele zemljea da svaka institucija ima i svoju distribucijsku listu za obavijesti za javnost baziranu na tom direktoriju.Centralni uredi za informiranje trebali bi uvijek biti uklju~eni u distribuciju (osim ako samo slanje nijeu potpunosti centralizirano kao u RS-u), da bi bili u stanju uo~iti i ispraviti neka neslaganja me|uporukama. Svaki nivo koordiniran od centralnog UI }e proizvoditi tjedni/mjese~ni plan doga|aja odstrane institucija (Grid) koji }e zapravo biti forum za planiranje i izbjegavanja preklapanja - ovo bi


322STRANA


Koordinacijska uloga RS Biroa

U RS-u, Biro za odnose s javno{}u Vladefunkcionira kao glavno koordinaciono tijelokoje funkcionira kao tipi~ni centralni ured zainformiranje. Biro odràva kontakte sa IS-ovima u ministarstvima, povremeno organiziraneke koordinacijske sastanke, tako|er jecentralno mjesto za distribuciju obavijesti zajavnost, organizira programe obuke, odràvalogisti~ke aspekte prostorija za odràvanjepress konferencija itd.

Koordinacija i planiranje doga|aja

Dijeljenje informacija i koordiniranoplaniranje doga|aja me|u razniminstitucijama su regularan dio vladinihkomunikacija u mnogim evropskimzemljama:

U UK, Ured premijera zahtijevaregularne izvje{taje od voditelja svihministarskih ureda za informiranje tekoordinira dnevnike doga|aja i njihovenajave u cilju osiguranja koherentneprezentacije politike Vlade.

U Finskoj, sva javna tijela daju doprinostjednom planu rada i doga|aja vladinih(i drugih javnih) institucija koja se onda{alje novinarima e-mailom.

trebalo biti prisutno na vladinom Intranetu i dostupno svim informacijskim slu`benicima, a koristio bise kao instrument planiranja da bi se izbjegla preklapanja doga|aja.

Direktni periodi~ni sastanci informacijskih slu`benika se trenutno prakticiraju samo u RS-u iako jenjihova u~estalost donekle smanjena u posljednje vrijeme. Ubudu}e bi svaki centralni ured zainformiranje trebao odràvati regularne (bar mjese~ne) sastanke sa kolegama sa svog nivoa vlasti -{to bi se trebalo i konkretno uklju~iti kao zahtjev u Rezoluciju o IK. Da bi takvi sastanci bili produktivnitreba imati dnevni red prema zajedni~kom planiranju i interesima: o~igledni preduvjeti sukonsolidirani komunikacijski planovi ({to bi dalo prostora i za me|u-institucionalne inicijative) kao iuloga centralnih ureda za informiranje kao osiguratelja nekih usluga i sredstava za cijeli sistem.

Da bi se osigurala bolja koordinacija na svakom nivou vlasti, relevantni centralni ureditrebali bi uspostaviti formalne koordinacijske mehanizme koji bi uklju~ivali:

Mehanizme za dijeljenje informacija me|u UI/IS u raznim institucijama(uklju~uju}i obavijesti za javnost) i uspostavu konsolidiranog mjese~nog planadoga|anja.

Periodi~ne direktne sastanke bazirane na jasnim dnevnim redovima saspecifi~nim referencama u vezi primjene konsolidiranih komunikacijskih planovai pitanja od op}eg interesa.

Ovo se naravno odnosi na koordinacijska pitanja unutar nivoa vlasti. Me|utim politi~ko ure|enje BiHtako|er razvija potrebu da se informacijski slu`benici tako|er povezuju i sa relevantnim kolegama udrugim sistemima vlasti {to je trenutno na vrlo niskom nivou, najblaè re~eno. Ipak, u novoj Uredbi ofFBiH UZIV-u, kaè se da "u cilju unapre|enja svoga rada i razmjene iskustava, Ured za informiranjeostvaruje saradnju sa odgovaraju}im slu`bama za informiranje kantona i odgovaraju}om slu`bom zainformiranje Vije}a ministara BiH i Republike Srpske."

Jasno je da uspostava koordinacijskog ~vori{ta kao {to je BiH Info Centar (vi{e u slijede}em poglavlju)razvija potencijal za dijeljenje informacija i na nivou cijele zemlje. Me|utim me|u-vladina koordinacija}e u velikoj mjeri zavisiti od op}eg kapaciteta Vije}a ministara da odre|uje politiku za cijelu zemlju,~ega su komunikacijski aspekti dio. Dobra polazna to~ka mogla bi biti implementacija komunikacijskihaspekata strategije priklju~enja EU - upravo su zbog ovog razloga neki centralni uredi u zemljamakandidatima, npr. Bugarskoj, uveli tjedne sastanke svih ministarskih informacijskih slu`benika. U BiHgdje se koordinacija mora provoditi u vrlo kompliciranoj politi~koj strukturi, sugerira se praksa rje|ihali redovnih sastanaka (npr. tromjese~no) informacijskih slu`benika sa svih relevantnih nivoa. Ovisastanci trebali bi biti organizirani od BiH Info Centra (a do njegove uspostave Slu`be za informiranjeVije}a ministara) i DEI-a i pokrivati pitanja vezana za proces EU integracija i reformi.

Radi uspostave boljih koordinacijskih mehanizama me|u nivoma vlasti, BiH Info Centar,zajedno sa entitetskim centralnim uredima za informiranje i BiH DEI-em trebao bi:

Sazivati periodi~ne (npr. kvartalne) sastanke relevantnih informacijskihslu`benika sa svih nivoa vlasti fokusiraju}i se specifi~no na koordinaciju u EUintegracijskim procesima i promociju cijele BiH.

Inicirati druge forme suradnje me|u centralnim uredima za informiranje kao {tosu radionice, seminari i me|usobna razmjena znanja i iskustava putem raznihforuma.


323STRANA


2.3.4. Pruànje usluga i centralni resursni centar

Najo~igledniji razlog za centraliziranu uloguneke institucije u sistemu je ekonomskaefikasnost, da bi se iskoristio principekonomije obima i smanjili tro{kovi. U sekciji3 ovog izvje{taja, ovo se moè primijeniti navelik broj funkcija gdje i u imu}nijimzemljama i upravama centralni uredi zainformiranje imaju bitnu ulogu. Jednostavnijislu~aj je me|utim sa uspostavom centralnogresursnog centra, budu}i da su centralniuredi obi~no bolje opremljeni nego oni uindividualnim institucijama. U slu~aju BiH,postoji i jasna potra`nja: mnogi sugovornicisu osim pitanja mobitela (koji su bitni ako seimaju u vidu IS zadaci) navodili potrebu zamodernijom opremom, uklju~uju}i skenere,projektore, kamere itd. Imaju}i u vidumogu}nosti, ta lista moè biti poduà (npr.tiskanje materijala, ili izrada grafi~kihstanarda za vizualni identitet), a jasno je davrlo malo institucija to moè samostalnopriu{titi a i sama investicija te{ko da bi bilaopravdana. Neke od skupljih stavki (kao npr.video kamere ili zvu~ni sistemi) se koristevrlo povremeno i mogle bi biti dostupne nacentralnom mjestu.

Trenutno je ovo rijetko slu~aj i ve}inacentralnih ureda ne funkcionira na ovajna~in. Djelomi~na iznimka je RS Biro kojiupravlja modernom i dobro opremljenom(oprema za simultano prevo|enje npr.) salomza press konferencije. Za usporedbu, pressprostorije u Zgradi zajedni~kih institucija uSarajevu ne vode se od strane Slu`be zainformiranje Vije}a ministara, koja je inajmanje vidljiva od tri centralna ureda.

Povezuju}i ciljeve promocije profesionalizmasa pobolj{anjem koordinacije, nedostatakmehanizama za dijeljenje resursa mogao bise rije{iti uspostavom BiH InformacijskogCentra (Info Centra), mogu}e lociranog uZgradi zajedni~kih institucija. Njegov cilj bilo bi integriranje sredstava i resursa dostupnim dràvniminstitucijama i entitetskim centralnim uredima kroz pruànje usluga i razvijene opreme. Centar bi poosnivanju mogao absorbirati postoje}u informativnu slu`bu Sekretarijata Vije}a ministara. Sli~neprednosti samo manjeg obima mogle bi se tako|er dodati i entitetskim centralnim uredima koji bi jo{uvijek bili povezani sa BiH Info Centrom za sveobimnije projekte. Predloèno rje{enje trebalo biosigurati bar slijede}e prednosti:


324STRANA


Centralni uredi kao resursni centri

Modeli centraliziranih usluga i resursnih centarapostoje u mnogim evropskim zemljama, pogotovomanjim.

Primjer blizak BiH upravnoj tradiciji jeSlovenija gdje Vladin ured za odnose sjavno{}u i medije u Sloveniji pruà niz uslugaministarstvima i vladinim agencijama kao {toje usluga pra}enja medija, pomo} priorganizaciji kampanja informiranja javnosti ipostavljanju zajedni~kih standarda za svevladine komunikacije. Ured je podijeljen u~etiri odjela: za doma}e medije, za stranemedije, za javno informiranje i komuniciranje iza promociju Slovenije (www.uvi.si).

Imaju}i u vidu veli~inu BiH, primjer manje BiH~lanice kao {to je Malta tako|er moè bitirelevantno: tamo Odjel za informiranje imasli~nu ulogu kao glavni pruà~ usluga. Sastojise od Komunikacijskog centra unutar kojeg senalazi Slu`ba za informiranje vlade, jedinica zatiskanje, prodajni dio za vladine publikacije ijedinica za fotografske usluge (www.doi.gov.mt).

Model Press centra koji je predloèn na nivouBiH-a uobi~ajeni su u sjevernim zemljama kao{to su Švedska, Finska, Norve{ka i Estonija.Ovaj model je prihva}en u nekim zemljamaBalkana: Vlada Bugarske je uspostavila jedantakav centar u glavnoj zgradi vlade.

U zemljama kao {to su Finska i Švedska, imenikmedija i tjedni/sedmi~ni raspored koji izra|ujepress centar su vrlo korisna oru|a za rad za UI/IS inovinare. U Finskoj je to potpomognuto i opse`nomweb informacijskom uslugom (http://virtual.finland.fi) ispecifi~nim stranicama koje imaju ograni~enipristup samo za medije u pogledu odre|enihdoga|aja, npr. izbora.

Press i informativna slu`ba Federalne vladeNjema~ke dobar je primjer centralnog uredakao sredi{njeg informativnog mjesta ufederalnoj strukturi (sastoji se od centrale uBerlinu sa 450 i podru`nice u Bonnu sa 180uposlenih) koje provodi uobi~ajene usluge:odràva centralni dokumentacijski sistem uvidu digitalnih arhiva, bavi se korporativnimdizajnom, slu`benim fotografiranjem,uslugama za posjetitelje, anketama javnogmi{ljenja itd.

Uspostava takvog Info Centra mogla bi biti zna~ajan pokreta~ u razvoju i statusu komunikacijskihpitanja unutar javne uprave na svim nivoima. Me|utim, zahtijevala bi zna~ajnu donatorsku pomo} ipunu predanost Vije}a ministara da bi se osigurao dovoljan broj osoblja i drugi operativni zahtjevi.Integracija tolikog broja usluga na centralnoj lokaciji bilo bi financijski puno svrhovitije nego kada sveinstitucije to ~ine samostalno. Tako|er bi osigurao bolje mjesto za suradnju i koordinaciju, uklju~uju}ii primjere najboljih evropskih praksi. Info Centar bio bi klju~no mjesto za komunikacijska pitanja kojase ti~u cijele zemlje - kao {to su vizuelni identitet, branding, turisti~ka i druga promocija, procesi EUintegracija i sli~no - gdje bi on predstavljao odre|eni "izlog" za sve vlade i institucije u BiH i sainformacijama (a i osobljem) iz svih tih dijelova.

Taj bi Info Centar jasno trebao imati bliske odnose sa centralnim uredima entitetskih vlada i Br~koDistrikta. Da bi se izvodile zajedni~ke aktivnosti mogao bi se uspostaviti npr. "Info Forum", sastavljen odvoditelja tih ureda koji bi imali redovne sastanke podràne regularnim formalnim i neformalnimkontaktima. Forum bi mogao promovirati zajedni~ke inicijative pogotovo bazirane na resursima sadrànimu Info Centru. To bi mogle biti zajedni~ke radionice i seminari, obuka pa ~ak i funkcionalni pregledi.

Kao slijede}i korak, BiH Vije}e ministara trebalo bi, uz me|unarodnu podr{ku, provesti ranu studiju


325STRANA


A. Zajedni~ke prostorije i opremu kao:

Prostor za posjetitelje (BiH Info Punkt)gdje bi javnosti i posjetiteljima biodostupan informativni i promotivnimaterijal i druge informacije u vezi BiHinstitucija i drugih nivoa vlasti;

Press prostorija sa potrebnom opremom(ra~unarima/telefonima/faksovima) zanovinare koji prate rad BiH institucija,pogotovo Vije}a ministara i Parlamenta;

U potpunosti opremljena sala za presskonferencije kao i prostorija za intervjueda bi se koristile razne institucije i njihoviinformacijski slu`benici u komunikaciji smedijima;

Resursni centar za opremu (kamere,skeneri, projektori itd.) koji bi biodostupan svim informacijskimslu`benicima kada im je to potrebno;

Knji`nica koja bi uklju~ivala materijale orelevantnim podru~jima - odnosi sjavno{}u, relevantna institucionalnadokumentacija, zakoni itd.;

Fotografske usluge (digitalne i druge) ifoto-arhivi, te op}i centralni arhiv (idigitalni) sa relevantnim uslugamatraènja koji bi bio dostupan javnosti.

B. Zajedni~ke usluge kao:

Pra}enje medija - uklju~uju}i dnevne pressklipinge elektronskih, tiskanih i stranih medija,koji bi se elektronski distribuirali sviminstitucijama;

Akreditiranje novinara i vo|enje i organizacijaposjetiteljskih tura;

Istraìvanja javnog mi{ljenja - organizacijaregularnih Omnibus vladinih istraìvanja javnogmi{ljenja gdje institucije mogu podnijeti teme zauklju~ivanje;

Korporativni/grafi~ki dizajn - fokusiranje naizradu standarda vizuelnog identiteta i smjernicaza formu web stranica za sve institucije;

Referentni mehanizmi - obuhva}aju proizvodnjugodi{njeg BiH direktorija sa kontaktima svih IS iBiH medija, kao i tjedne planove (Grid) javnihdoga|anja;

Usluge obuke - osiguravanje osnovne obuke zainformacijske slu`benike i druge, bazirane nastandardnom Priru~niku;

Koordinacija kvartalnih koordinacijskihsastanaka (uz DEI) o pitanjima EU integracija;

Aktivnosti brandinga i promoviranja zemlje,zajedno sa Ministarstvom vanjskih poslova.

Pokretanje regularnih IC pregleda koji bi setrebali provoditi svakih tri godine na svimvladinim nivoima u suradnji i koordinaciji sadrugim centralnim uredima;


326STRANA


izvodljivosti ovog prijedloga. U njoj bi se odredile, izme|u ostalog, pogodnosti, objekti i usluge koje bi seosigurale, nivo ulaganja i tro{kova potrebnih za uspostavu i funkcioniranje (smje{taj, osoblje i oprema),potrebna me|unarodna ekspertiza i tehni~ka pomo} kao i predloèna rukovodstvena struktura Centra (tj.da li bi trebala biti odgovorna Vije}u ministara, ili polu-nezavisna). I na kraju, trebalo bi ustanoviti da li bise Centar trebao koristiti samo od BiH institucija ili biti otvoren i za druge nivoe vlasti.

Vije}e ministara trebalo bi uspostaviti BIH Informacijski Centar, kao glavno informacijsko~vori{te za velik broj usluga te koordinacijski mehanizam za aktivnosti koje se ti~u cijelezemlje (EU integracije, promocija BiH, izdavanje BiH Direktorija). Jedna od funkcija InfoCentra mogla bi biti koordinacija periodi~nih (svake 3 godine) pregleda sistemainstitucionalne komunikacije u BiH. Trebala bi se provesti studija izvodljivosti da bi sedefinirali detalji, uklju~uju}i i odnos sa institucijama sa drugih nivoa vlasti (entitetski i BDcentralni uredi bi se paralelno tako|er mogli oja~ati).

2.4. LJUDSKI I FINANCIJSKI RESURSI

Kako informacijski najaktivnije institucije imaju pojedina~nog informacijskog slu`benika, rasprava opoziciji komunikacijskih funkcija unutar uprava tako|er je i rasprava o ljudskim resursima. U ovomdijelu tako|er se bavi pitanjima standardizacije profesionalnog profila i na~inima pobolj{avanjaumije}a informacijskih slu`benika.

2.4.1. Zapo{ljavanje i status informacijskih slu`benika

Imaju}i u vidu potrebe moderne uprave, sam broj informacijskih slu`benika je zapravo prili~noskroman. Broj UI/IS osoblja u 128 pregledanih institucija u cijeloj je BiH je otprilike 86 (BiH 33; RS 28;FBiH 21; Br~ko Distrikt 4, iako se brojevi stalno mijenjaju) a postoji tendencija rasta: ve}ina UI/ISosoblja je uposlena u zadnje tri godine, pogotovo na BiH i RS nivou (npr. 50% informacijskih slu`benikana BiH nivou uposleno je 2002.) dok je taj proces u FBIH po~eo ranije, u periodu 1996-1998. kada su seosnovala tri ureda za informiranje (na nivou Vlade i u dva ministarstva: obrane i unutarnjih poslova).BD ima samo ~etiri slu`bena IS, prema tome te{ko je govoriti o nekim trendovima.

U principu velika ve}ina ovih uposlenika su dràvni slu`benici {to je pozitivan korak koji prati praksuzemalja ~lanica EU. Od uspostave Agencija za dràvnu slu`bu na nivou BiH i RS, IS su bili zapo{ljavanikroz te procedure, i ~ini se da se proces odvijao brè na RS nego BIH nivou. U FBiH i Br~kom gdje jereforma javne uprave tek nedavno krenula (ADS na FBiH nivou uspostavljena je tek 2004.) informacijskislu`benici su bili upo{ljavani ili izvana kroz razne kanale i na~ine (kao i mnogi drugi sada{nji dràvnislu`benici) ili preko interne rekonstrukcije, pogotovo na nivou FBiH. Sveukupno je tek oko 10% onihkoji nisu dràvni slu`benici (uklju~uju}i i uposlenike RS Biroa {to se treba skoro rije{iti), kao {to i jeslu~aj sa svim pozicijama politi~ki imenovanih medijskih savjetnika ili nekih {efova kabineta koji imajuugovore sa ograni~enim trajanjem.

Faze upo{ljavanja IS

BiH FBiH RS BD

20

15

10

5

0

Do 2000.

2000. - 2003.

2003. - sada

Ipak iako je status dràvnog slu`benika naj~e{}i, razlike u poziciji i tituli su jo{ uvijek zna~ajne. One suvi{e-manje stanardizirane na BiH nivou, ne{to manje na BiH, dok na FBiH postoji {irok dijapazonimena i titula. Npr. Direktor FBiH UZIV-a ima titulu "direktora" sa statusom "rukovodioca samostalnefederalne uprave odnosno samostalne ustanove", a u pogledu rukovo|enja ima prava i du`nostiministra. Naj~e{}a dodu{a titula je (pogotovo ako je to samostalna pozicija) je ona "stru~nogsuradnika" ili "vi{eg stru~nog suradnika za odnose s javno{}u" (samo u par slu~ajeva naziv je"glasnogovornik"). înjenica da ovo nije najvi{a pozicija za stru~nog suradnika, naàlost doprinosi~injenici da ova pozicija nema veze sa menad`mentskim funkcijama {to ne bi trebao biti slu~aj. Timese isto tako ne uzima u obzir potreba informacijskih slu`benika da odràvaju stalne kontakte na vi{einstitucionalnih nivoa, {to obi~no zahtijeva adekvatan nivo autoriteta.

Dvanaest ureda za informiranje imaju razli~ita imena, ali u principu ~e{}a je varijacija "ureda zaodnose s javno{}u", nego "ureda za informiranje". Ovo je zanimljivo u smislu da se i kroz ta imena vidinjihova namjena u predominantno PR smislu, manje nego u informativnom, {to ne mora nu`no bitislu~aj. U UK npr. "Direktorij informacijskih slu`benika u vladinim strukturama i javnim korporacijama"pokazuje da je termin "slu`benik za informiranje/komunikaciju" puno ~e{}i u vladinim strukturama,dok se titule koje uklju~uju "odnose s javno{}u" mogu obi~no na}i u korporativnim ili promotivnimsredinama. "Glasnogovornici" se obi~no percipiraju sa politi~kim konotacijam iako to nije uvijek tako.

Osim titule i statusa, ni opisi radnih mjesta nisu standardizirani. Po~esto se informacijskimslu`benicima dodaju i druge du`nosti kao one prevoditelja, savjetnika, analiti~ara, jezi~nog ili drugogstru~njaka, {to ~ini zahtjeve potrebne za radno mjesto poprili~no nejednakim, pogotovo u smisluobrazovnog i profesionalnog iskustva. I zbog jasno}e i ekonomskih razloga a i promoviranja jasnogshva}anja profesionalnog identiteta, razli~iti pristupi trebali bi se standardizirati.

Informacijski slu`benici trebali bi biti dràvni slu`benici i imati titule vezane zainformiranje i komuniciranje. Opisi radnih mjesta trebali bi biti standardizirani ikodificirani kao i titule, pogotovo na istim nivoima vlasti. Sugerira se kori{tenje vi{etermina u vezi "informiranja", a manje "odnosa s javno{}u", kao {to je i praksa u EUzemljama, da bi se prenijela percepcija objektivnosti i politi~ke neutralnosti.

Po pitanju pozicije ako je to pojedina~ni informacijski slu`benik tada bi trebao biti odmahispod voditelja jedinice. Ako postoji informativna jedinica/odjeljenje unutar institucije,tada bi njen voditelj jasno morao imati poziciju istovjetnu drugim voditeljima, a ako je tovoditelj samostalnog ureda za informiranje tada bi trebao imati status sekretara (uzuvaàvanje posebnosti respektivnih sistema dràvne slu`be naravno).

2.4.2. Kvalifikacije i vje{tine

Trenutno po pitanju obrazovnih kvalifikacija 95% informacijskih slu`benika ima zavr{en fakultet. Odtoga oko 40% ima novinarsku diplomu a druge su uglavnom u dru{tvenim znanostima. Ovo je prili~nosli~no na svim nivoima, sa malom razlikom da su to u RS manje novinarske diplome a ima ne{to vi{eekonomista, pravnika i drugih. Samo ~etiri informacijska slu`benika imaju magisterij, svi na BiH nivou.

Što se ti~e radnog iskustva, naj~e{}e je u novinarstvu (od 2 do 20 godina) i neka povremena umarketingu, upravi i drugdje. Vrlo malo ih je imalo prija{nje PR iskustvo, a za odre|en brojinformacijskih slu`benika ovo je zapravo prvo zaposlenje, pogotovo na BiH a puno manje na RS i FBiHnivou. Po pitanju drugih vje{tina, izgleda da postoje dovoljna ra~unarska znanja ali dosta nizak nivopoznavanja stranih jezika.

Kao {to je re~eno, opisi radnih mjesta za IS bi trebali biti {to je vi{e mogu}e standardizirani. U principu,IS bi trebali imati relevantnu fakultetsku diplomu u dru{venim i drugim znanostima, ovisno o mandatu


327STRANA


institucije. Imenovani bi trebali imati osnovno znanje o strukturama vlasti, relevantno radno iskustvo,odre|ena poznavanja stranih jezika (pogotovo engleskog - u vrijeme Internet informacija, EUintegracija i velike prisutnosti me|unarodne zajednice u BiH), kao i poznavanje sva BiH tri slu`benajezika i oba pisma, te ra~unarske vje{tine. Prethodno PR iskustvo bilo bi od prednosti a op}enito ovone bi trebalo biti prvo zaposlenje i na niskom nivou, pogotovo ako je to mjesto samostalnoginformacijskog slu`benika. Op}enito, najbolji kandidati za ovu poziciju }e prije svega uvijek bitiobrazovane, motivirane, aktivne i entuzijasti~ne osobe sa dobrim komunikacijskim vje{tinama i voljomza usavr{avanje i u~enje.

Osim titula, opisi radnih mjesta i potrebne kvalifikacije trebaju biti {to je vi{e mogu}estandardizirane. Resorni uredi za informiranje na raznim nivoima vlasti trebali bi zajednosa relevantnim agencijama za dràvnu slu`bu odrediti bazi~ne standarde koji bi se ondaprilago|avali pojedina~nim mjestima.

2.4.3. Profesionalni razvoj/obuka informacijskih slu`benika

Otkad su uposleni na trenutne pozicijegotovo su svi IS pro{li odre|enu obuku. Tosu uglavnom bile obuke u odnosima sjavno{}u organizirane od strane nekihme|unarodnih organizacija ili {kola (DFID,OSCE, UN, LSPR - Londonska {kola zaodnose s javno{}u) ili obuka po pitanjimajavne uprave od strane financijskipodràna od stranih izvora. Treba naglasitida iako postoji ozbiljna potreba zarazvijanjem kapaciteta u BiH,konzultantski projekti nisu bili tako ~esti uovom podru~ju, a Pregled je uo~io samojedan koji je trajao u DEI-u u 2004. iprethodno spomenuti ve}eg obima u RS-u(od strane DFID-a). Od strane doma}ihinstitucija, samo RS Biro regularnoorganizira programe obuke zainformacijske slu`benike u RS upravi.

U brzo razvijaju}em svijetu vladinih komunikacija i odnosa s javno{}u op}enito kao i razvoju novihtehnologija, stalno pra}enje trendova i obuka su nu`ni preduvjet za uspje{no izvr{enje profesionalnihzahtjeva koji se stavljaju pred IS. Pregled je pokazao i veliku potrebu za {irok dijapazon potreba u obucime|u IS. Zbog toga bi tri vladina ureda za informiranje trebali organizirati bar dva (i vi{e ako jemogu}e) godi{nja programa obuke podijeljena na module u raznim PR/komunikacijskim vje{tinama zaIS ali tako|er i za visoko rukovodstvo, politi~are i dràvne slu`benike. Svi bi oni trebali dobiti prate}i PRVladin Informacijski vodi~ koji treba proizvesti BH Info Centar. Oni bi tako|er trebali biti glavnikoordinatori za razne nivoe vlasti da bi se dobio najvi{i nivo obuke i isti standardi za cijelu zemlju,me|utim, prije uspostave Centra, tri vladina ureda trebali bi biti koordinatori tih aktivnosti, kako unutarsvojih nivoa vlasti tako i izme|u sebe (sa punom podr{kom visokog rukovodstva i politi~ara). Tro{koviobuke trebali bi biti planirani u godi{njim budètima i planovima aktivnosti.

Nadalje, informacijski slu`benici se osim toga ne bi trebali ograni~iti pro{irenjem znanja samo udomeni odnosa s javno{}u ali bi trebali sudjelovati i u programima obuke relevantnim za razvojposebnih institucionalnih vje{tina ali i drugih znanja kao {to su javna politika djelovanja (public policy),


328STRANA


Obuka informacijskih slu`benika

UK Vladin Ured za informiranje i komunikaciju(GICS) osigurava opse`ne programe profesionalnograzvoja za sve vladine IS, uklju~uju}i i uvodni te~aj zanovo-zaposlene. Prate}i mehanizmi obuci su iospeàn PR vodi~ (tzv. "Crvena knjiga") kao iodgovaraju}i pribor te savjeti kako pomo}i IS-ovimau izvr{avanju {irokog raspona PR zada}a.

Mnoge od novih EU dràva su ~inile sli~no kako jeva`nost komunikacijskih aktivnosti rasla saprimicanjem pridruìvanja:

Vlada Estonije, npr. organizira stalne programeobuke za profilirane dràvne slu`benike, uklju~uju}iIS-ove, da bi razvijali njihove ra~unarske i jezi~nesposobnosti.

Prije predsjedavanja rotiraju}eg Predsjedni{tvaVije}a 1999., Finska je poduzela korake da oja~apoznavanje drugih evropskih jezika od strane svojihistaknutih informacijskih slu`benika da bi seosigurao multijezi~ni servis stranim medijima.

IT, dizajn web stranica, strani jezici, pravni koncepti,javne nabavke, menad`ment, budètiranje,planiranje, javna uprava, Europske integracije kao ipitanja specifi~na mandatu institucije.

Uz obuku, direktno iskustvo najbolje EU prakse uinstitucionalnoj komunikaciji u je tako|er odneprocjenjive koristi. Treba uvesti odredbe zapovremena studijska putovanja u odgovaraju}ezemlje. Bilateralni "twinning" programi BiHinstitucija sa odgovaraju}im institucijama u drugimzemljama se tako|er trebaju poticati za dugoro~nu isu{tinski dublju razmjenu iskustava. Savjetistru~njaka iz razvijenih vladinih informacijskihservisa drugih zemalja biti }e sigurno od pomo}i upostizanju najbolje prakse, ali kratka ilisrednjoro~na razmjena bi sigurno osigurala boljeznanje me|unarodne prakse. Odgovaraju}e zemljemogle bi biti Slovenija (zbog blizine i biv{egzajedni~kog iskustva), Malta (veli~ina i ograni~eni resursi) ili UK (razvoj institucionalne komunikacije)ali i druge.

Program obuke i profesionalnog razvoja za informacijske slu`benike trebao bi bitirazvijen i regularno provo|en od BiH Info Centra u suradnji sa entitetskim centralnimuredima za informiranje, u vidu modula i obra|uju}i specifi~ne vje{tine.

Tako|er program moè uklju~iti posjete i razmjenu sa sli~nim institucijama u zemljama~lanicama EU, naravno ovisno o donatorskoj pomo}i. Obuku u pitanjima ne-komunikacijskog karaktera tako|er treba imati u vidu da bi se osiguralo da informacijskislu`benici imaju adekvatno razumijevanje javne uprave op}enito, a pogotovo mandatasvojih institucija, uz konstantno pobolj{anje drugih va`nih vje{tina.

2.4.4. Budètska sredstva

Budu}i da se budèti rade prema standardnim ekonomskim i organizacionim klasifikacijama, vrlo jemalo institucija koje imaju posebne kodove/stavke za komunikacijske/PR aktivnosti, te su ti tro{koviobi~no "sakriveni" pod nekim drugim stavkama, naj~e{}e pod op}im tro{kovima.

Me|utim neki imaju odvojen interni budèt unutar odjela koji obi~no nije velik (npr. Ured za reviziju iliOdjeljenje za komunalne poslove u Br~ko Distriktu). Ponajve}i izuzetak je Ured za informiranje VladeFBiH budu}i da je nezavisno tijelo FBiH Vlade te time ima svoj vlastiti budèt koji je oko 240,000 KMgodi{nje. Iako je pozicija RS Biroa originalno uspostavljena sli~no, oni sada zadovoljavaju svojebudètske potrebe kroz Sekretarijat RS Vlade, a isto je i sa adekvatnim uredom pri Vije}u ministara.Povremeno zna~ajni doga|aji ili teme zahtijevaju javne informativne kampanje {to je djelomi~no ili upotpunosti odgovornost informacijskih slu`benika i one se mogu ubaciti u budèt kao "specijalniprojekti", iako je ovo dosta rijetko.

Sveukupno su potrebe i zahtjevi informacijskih slu`benika intervjuiranih pri ovom pregledu bili punovi{e fokusirani na institucionalnu nego financijsku podr{ku kao preduvjet za njihov {to bolji rad - i uprincipu potreba za njihovim odvojenim budètima nije izraèna, osim ako su naravno odvojeneorganizacije. Me|utim u procesu planiranja treba se vi{e posvetiti alociranju adekvatnog financiranjaza komunikacijske aktivnosti.


329STRANA


Razmjena kao komponent obuke

IS-ovi u puno novih EU ~lanica prije nego {tosu njihove zemlje postale ~lanice profitiralisu od sudjelovanja na studijskimputovanjima i ponekad duìm razmjenamaiskustava sa drugim EU zemljama. Oni suponekad imali formu "twining" aran`manada bi se osigurala detaljna razmjenaiskustava - mnogi estonski IS-i su npr. imalikoristi od regularne razmjene sa svojimkolegama u Finskoj i Švedskoj. Javneuprave u nekima od ve}ih EU zemalja kao{to su Njema~ka i UK su tako|er osiguralezna~ajne programe obuke za nove EU~lanice u ovom pogledu. UK Kabinet ured iKoled` za javnu upravu su osigurale obuku irazvojnu pomo} za mnoge UI/IS u timzemljama, sli~nu onoj koja je ve} pruènaRS-u.

Informacijski slu`benici trebaju barem biti u poziciji postavljanja zahtjeva unutar godi{njih budètabaziranih na prezentiranim godi{njim komunikacijskim strategijama i operativnim planoivma i naravnodobiti povratnu informaciju koji su stavke odobrene ili ne. U smislu nabavke, informacijski slu`benicitrebaju biti konzultirani kada su u pitanju pitanja kvaliteta usluga (npr. ponude za informativnekampanje ili dizajniranje web stranice od strane raznih tvrtki) i mora im se omogu}iti nadgledanjevanjskih suradnika po pitanju informacijskih usluga.

Budètska sredstva potrebna za aktivnosti informacijskih slu`benika trebali bi bitidijelom godi{njih planova i razmatrani od strane rukovodstva. Sredstva za specifi~neaktivnosti kao {to su informativne kampanje ili javni doga|aji trebali bi biti predvi|ena naovaj na~in, da se minimizira realokacija na "specijalne projekte" i treba biti jasno danodo znanja koje su stavke odobrene u institucionalnom budètu. Informacijski slu`benicitako|er trebaju biti konzultirani po pitanju sadràja kada se ti~e nabavke ili iznajmljivanjausluga ili opreme i biti u poziciji nadgledati vanjske usluge u svom podru~ju.


330STRANA


Nakon dijela o komunikacijskoj politici, organizaciji kao i resursima za njihovu implementaciju, tre}idio Izvje{taja sadrì analizu specifi~nih aktivnosti sistema institucionalne komunikacije u BiH.Konkretno, bavi se funkcijama vezanim za medije (direktni odnosi i pra}enje medija), direktnukomunikaciju s javno{}u (ZOSPI primjena, komunikacija preko Interneta, drugi kanali), promocijuzemlje, mjerenje rezultata i samo kratko, tokove interne komunikacije.

3.1. AKTIVNOSTI VEZANE UZ MEDIJE

Na svim nivoima, informacijski slu`benici najaktivniji su upravo u domenu odnosa s medijima ismatraju ih najva`nijim dijelom svoga posla. Dodu{e, pritisak medija ne izgleda pretjeran i ~ini se danivo aktivnosti u ovom pogledu u ve}ini institucija ostavlja prostora i za druge aktivnosti, pogotovo uslu~aju ureda za informiranje.

3.1.1. Direktni odnosi s medijima

Op}enito, stav uprave prema medijima nije previ{e proaktivan: u ve}ini slu~ajeva informacijskislu`benici jednostavno reagiraju na upite novinara. Što se ti~e proje~nog broja medijskih upita,naravno, to vrlo varira i ovisi o pojedinim doga|ajima ili razdobljima. Raspon se kre}e od otprilike petmedijskih upita godi{nje (u manjim ne-ministarskim institucijama) do 10 dnevno, i to u vladinimuredima za informiranje koji su pod najve}im medijskim pritiskom (npr. UZIV i Biro uz usmenerje{avaju i oko 200-300 pismenih zahtjeva godi{nje). Za ministarstva na sva tri nivoa vlasti prosjek je oko2-3 upita tjedno. Ve}ina IS poku{ava odgovoriti na upite u roku 24 sata, {to respondira standardnojprofesionalnoj praksi gdje se nastoji omogu}iti da mediji ispo{tuju svoje rokove, dakle, da se ve}inaodgovora dostavi do kasnog poslijepodneva. Me|utim, potreba odobrenja odgovora kroz vrhovnorukovodstvo to ponekad oteàva. Budu}i da su oni u ve}ini slu~ajeva jedini koji mogu odobriti ~ak inajbenignije i nekontroverzne izjave, proces komunikacije postaje ponekad nedovoljno efikasan. Ovo bi semoglo popraviti postavljenjem informacijskih slu`benika bliè rukovodstvu u organizacionoj strukturi teuspostavljanjem mehanizama institucionalnih "standardnih pitanja i odgovora" (Q&As, press lines), koji suzapravo dogovoreni odgovori na stanardna pitanja koji se ne moraju dodatno potvr|ivati od stranenadre|enih jednom kad su usvojeni. Du`nost IS/UI bila bi da budu zaduèni za aùriranje istih.

Vi{e-manje koriste se stanardne prakse kao i drugdje u EU za preno{enje institucionalnih porukamedijima: obavijesti za javnost, organizacije press konferencija, pruànje protokolarnih informacija iodgovori na upite. Me|utim neke druge forme medijske komunikacije (osiguravanje fotografija sdoga|aja, brifinzi, kolumne u medijima, prijemi za medije, drugi medijski doga|aji itd.) su puno manjezastupljene no {to bi se o~ekivalo. U pogledu proaktivnih inicijativa IS/UI, obavijesti za javnost sunaj~e{}a forma komunikacije s javno{}u. Njihova u~estalost i kori{tenje varira, (a neke institucije ihnikad i ne koriste), dok se u ministarstvima to otprilike svodi na dva mjese~no. Logisti~ki je sistem uRS-u uspostavljen tako da obi~no sva ministarstva {alju svoje obavijesti preko Biroa, dok na nivou BiHi FBiH centralni vladini uredi za informiranje samo povremeno sluè kao centralni distributeri.

U pogledu jezi~nih standarda situacija ovisi od nivoa vlasti: U RS-u obavijesti za javnost iinstitucionalne informacije distribuiraju se ekskluzivno na srpskom i gotovo uvijek na }irilici, dok BiHi FBiH nivo uglavnom koriste bosanski (vrlo povremeno hrvatski) i latinicu. Br~ko Distrikt ne koristisamo jedno pismo ili jezik ve} ih varira.

Press konferencije su manje zastupljene i u relativnom su opadanju u smislu u~estalosti odràvanja.Centralni uredi za informiranje obi~no organiziraju press konferencije poslije vladinih sjednica(~etvrtak je ~esto dan za vladine sjednice). U FBiH, Ministarstvo unutarnjih poslova prethodno jeodràvalo press konferencije puno ~e{}e, kao i Ministarstvo obrane, me|utim, one su prestale biti redovna


331STRANA


3 . R E Z U L T A T I S I S T E M A / A K T I V N O S T I

praksa. U RS-u Ministarstvo unutarnjih poslova te Centri javne bezbjednosti na lokalnom nivou kao iPolicija Br~ko Distrikta jo{ uvijek odràvaju redovna obra}anja novinarima u formi press konferencija.

Informacijski slu`benici trebaju nastojati razviti proaktivniji stil odnosa s medijima, vi{enego ~ekati samo na upite novinara. Da bi se ubrzala ekspeditivnost, trebalo bi uvestiprincip stanardnih odgovora za javnost o uobi~ajenim temama koji bi bili odobreni odrukovodstva, a informacijski slu`benici bi bili zaduèni za njihovo redovno aùriranje.

Jedan od primje}enih problema je da suslu`beni kanali komunikacije ponekad ne tolikozna~ajni zbog osobnih kontakata novinara sainstitucijom gdje dolazi do situacije dainformacijski slu`benici uop}e nisu obavije{tenio njima. Ovo po~esto dovodi do nezgodnihsituacija u smislu korektnosti i konzistentnostidobijene informacije. U svrhu popravka takvogstanja, u primjeni predloène Rezolucije upraksi, svaka institucija mora jasno definirati iodlu~iti o procesu svoje komunikacije smedijima. Pitanja koja moraju biti uklju~ena suuloga informacijskog slu`benika (koji bi idealnotrebao biti kao "prolaz" kroz koji se kanalizirajusvi medijski upiti i institucionalne izjave, {to jepraksa u ve}ini zemalja), tko je autorizirandavati intervjue, vrsta informacija koja se mogui ne mogu objaviti u javnosti, te uspostava brzogsistema pripreme i odobrenja izjava za medije.U komuniciranju s medijima IS-ovi ministarstava i relevantnih institucija trebaju imati pristup boljeopremljenim centralnim vladinim uredima za informiranje. IS-ovi i vi{e rukovodstvo trebaju dobitiprimjerke predloènog priru~nika za odnose s javno{}u uklju~uju}i i direktorij BiH medija koji se moguprilagoditi prema vrsti i obimu posla svake institucije.

Da bi se pojasnila i pojednostavila komunikacija s medijima svaka institucija (IS-ovi usuradnji sa vi{im rukovodstvom) trebaju proizvesti pojedina~ne priru~nike za odnose sjavno{}u, kompatibilne vladinim Rezolucijama koji trebaju biti odobreni od straneodgovornih tijela.

3.1.2. Pra}enje medija (media monitoring)

Pra}enje medija (media monitoring) je klasi~no PR-sredstvo za pruànje informacija institucijama zarazli~ite svrhe. Kao prvo, za biljeènje svih institucionalnih medijskih izjava/outputa. Kao drugo, zbogosvje{tenosti institucije u pogledu reakcija medija na oblasti politike djelovanja i izjava institucije kao ina druge doga|aje povezane s njihovim mandatom. Kao tre}e, kao analiti~ka baza za daljnje odluke oodnosima s javno{}u i oblasti politike djelovanja institucije, te kao ~etvrto za op}e informacijske svrhe~lanova institucije. Sve vladine institucije u EU zemljama imaju servise pra}enja medija, kojiuobi~ajeno rade u ranim smjenama tako da bi se pregledi {tampe/tiska (press cliping) proizvodinalazili na stolovima du`nosnika kao prva stvar na po~etku radnog dana.

U BiH, 32% institucija prakticira neku formu pra}enja medija. Od tog broja, 12 je na BiH nivou, 20 u RS-u, 8 u FBiH i jedno u BD. Praksa pretplate na novinske agencije je rijetka, a praksa pra}enja medija jeobi~no fokusirana vi{e na {tampane medije a manje na elektronske medije (iako elektronski mediji,


332STRANA


Informacijski slu`benici kao prvi kontakt smedijima

Sva vladina ministarstva u Litvi imajuslu`benog glasnogovornika kroz koji sekanaliziraju sve izjave medijima, i koji traèpotrebne informacije od relevantnihstru~njaka u ministarstvima. Ovo se odnosina sve, osim samih intervjua ministara, ali itada su glasnogovornici gotovo uvijekuklju~eni u dogovaranja i pra}enja intervjua.

Informacijski slu`benici u Finskoj imaju vrlootvoren pristup prema medijimaosiguravaju}i da se na sve upite medijaodgovara brzo i promptno kroz rotiraju}isistem deùrstava i distribuciju novinarimaku}nih i mobilnih brojeva telefona. Ovo jedodatno poduprijeto sa visokoprofesionalnom web informativnom slu`bomza medije (dijelovi kojih su pristupa~ni samoregistriranim novinarima), koja npr. uklju~ujeprijenose press konferencija uìvo za one kojinisu u stanju biti direktno prisutni.

posebno TV, imaju puno vi{e gledatelja) zbog logisti~kih i prakti~nih ograni~enja. U smislu koji se medijiprate, to u principu ovisi o samom nivou vlasti (npr. u RS-u se vi{e prate mediji iz Srbije nego u FBiH).

Medijska analiza ovih produkata je uglavnom nepostoje}a; postoji samo par slu~ajeva na raznimnivoima vlasti koji su usvojili ovu praksu. Glavni zadaci u pra}enju medija su pregledi {tampe (razli~iteduìne i kvaliteta) se obi~no proizvode do 10 sati ujutro i osiguravaju se vrlo uskom krugu rukovodstvaili kabineta (a ponekad i samo za voditelja institucije). To je obi~no zadatak IS-ova (a u slu~ajevima gdjene postoje to je obi~no zadatak tajnice voditelja/{efa institucije). Dijeljenje proizvoda pra}enja medija iod strane centralnih ureda je dosta ograni~eno. âk i tri vladina ureda za informiranje daju te pregledesamo na par adresa, zbog financijskih ograni~enja i neprakti~nosti distribucije a situacija je tek ne{tobolja u BD - gdje se primjenjuje rijetka praksa dijeljenja resursa i moè sluìti kao primjer.

Dakle prevla|uju}a situacija je ona u kojoj se institucije samostalno bave ovom aktivno{}u, a to je i kodnekih uvelo potrebu da se ova usluga vanjski unajmljuje. Trenutno postoje samo dva slu~aja (RAK,Ured za reviziju) gdje se usluge pra}enja medija iznajmljuju izvana. Neke od drugih institucija(Parlamentarna skup{tina BiH, Direkcija za civilnu avijaciju, BH Ministarstvo komunikacija) tako|errazmatraju mogu}nost ovog na~ina dobijanja informacija. Ovo funkcionira vrlo zadovoljavaju}e iakoova vrsta aran`mana zahtijeva odre|ene financijske mogu}nosti.

Op}enito je evidentno da individualno pra}enjemedija od strane svake institucije ~ini zna~ajnodupliciranje aktivnosti - dosta ljudi u isto vrijemeprovode vrijeme u izradi gotovo istih proizvoda, a touti~e i na kvalitetu. Iznajmljivanje usluga bi moglobiti mogu}nost, me|utim, kada bi se sve institucijeodlu~ile za to, to bi bio zna~ajan budètski izdatak.Zbog toga se ~ini razumnim da centralni vladiniuredi za informiranje osiguravaju opse`nije uslugepra}enja, i to i {tampanih i elektronskih medija,koji bi se onda distribuirali svim javniminstitucijama na svojim nivoima vlasti. Ulaganje uosoblje za pra}enje tiskanih medija ne bi trebalobiti prezahtjevno, a dok u slu~aju elektronskihmedija (koji su nezgodni za pra}enje u regularnomradnom vremenu), vanjska usluga bi mogla bitirje{enje s time da tro{ak snosi centralno tijelo.

Na kraju, ovaj razvoj bi trebao i}i paralelno sarazvojima IT mreà, {to je definitivno najpovoljnijina~in distribucije, i to ne samo ministrima ivi{em rukovodstvu, nego potencijalno i svimzaposlenima. Takav pristup mogao bi se razviti itako da se osiguraju kompleksniji proizvodipra}enja medija (koji bi npr. omogu}avalitraènje vijesti po temi) a u{tedile bi zna~ajnovrijeme informacijskih slu`benicima u individualnim institucijama koji bi mogli posvetiti vrijemepra}enju specijaliziranih izvora informacija i drugim zadacima kao {to je medijska analiza.

Da bi se popravila efikasnost i kvaliteta pra}enja medija, te da se bolje iskoriste postoje}iresursi, pra}enje medija bi trebalo biti koncentrirano u centralnim uredima zainformiranje koji bi ih trebali elektronskim putem distribuirati najve}em mogu}em brojukorisnika. Komplementarni tome bili bi dodatni produkti pra}enja po specifi~nimtemama ili posebnih medija od strane individualnih institucija ako je to potrebno.


333STRANA


Centralizirano pra}enje medija u EU zemljama

Ovo je praksa usvojena od mnogihevropskih vlada - pra}enje medijaosigurano od Vladinog Ureda za odnose sjavno{}u i medije u Sloveniji je dobarprimjer - press slu`ba tog ureda pratislovenske medije dok press slu`bavanjskih poslova prati selektirane stranepublikacije i elektronske medije. Dnevnipregled medija i kopije pregleda {tampedostupne su svim vladinim odjelima iministarstvima. Ured takoðer pripremeopse`ne analize pregleda medija,podijeljenih po institucijama I temama dabi se osiguralo pra}enje medijskepokrivenosti odreðenih tema.

U Nizozemskoj, Vladin informativniservis (RVD) osigurava Premijeru injegovim savjetnicima, kao i velikombroju drugih institucija, informacije orazvojima dogaðaja i pitanjima koji mogubiti relevantni za usvojene odrednicedjelovanja.

U Njema~koj, Press i informacijskaslu`ba Federalne Vlade promptnoinformira Kancelara i ministarstva o svimdoma}im i stranim vijestima. Ova slu`baradi gotovo neprestano (po~inje ujutro u4.30) i elektronski se {alje svim vladiniminstitucijama u Berlinu i Bonnu.

3.2. DIREKTNA KOMUNIKACIJA S JAVNOŠ]U

Iako se UI/IS trenutno uglavnom doìvljavaju kao oni koji se primarno bave medijima, ni{ta manjevaàn aspekt njihovih aktivnosti trebala bi biti direktna komunikacija s javno{}u, tj. komunikacija bezbilo kakvih posrednika. Prethodno spomenuti 2004 Phillis Report u vezi vladinih komunikacija u UKsna`no je naglasio potrebu za "direktnijom, neposrednijom komunikacijom s javno{}u, iskrenuuklju~enost sa javno{}u kao dio formiranja politike djelovanja i njenom praksom - dakle nekomunikacija samo kao posljedica, zatim kori{tenje svih relevantnih kanala komunikacije (…), nepretjerano fokusiranje samo na dràvni press i emitere", kao i ve}i naglasak na regionalnukomunikaciju. Ovi aspekti vladinih usluga i promocija UI/IS-a sve vi{e dobivaju na zna~aju u svimzemljama EU i za o~ekivati je da }e i BiH slijediti ovaj primjer.

3.2.1. Primjena zakona o slobodi pristupa informacijama (ZOSPI)

Kontekst. Posljednjih godina, dràve {irom svijeta su sve vi{e po~ele usvajati zakone o slobodi pristupainformacijama (poznate kao i "pravo javnosti da zna" ili "administrativna transparentnost") kojigarantiraju javni pristup informacijama ili liberaliriziraju trenutnu legislativu u tom pogledu. 1981.Vije}e Evrope izdalo je "Preporuku br. R (81) 19" (Recommendation No. R (81) 19) koja se ti~e pristupainformacijama koje posjeduju javne institucije, a nova Preporuka (Recommendation Rec(2002)2)usvojena je u velja~i/februaru 2002. Sama Evropska Unija i gotovo sve zemlje u EU, kao i dosta njih usvijetu usvojile su takve zakone.

BiH u ovom pogledu uop}e nije zaostajala: ZOSPI na dràvnom nivou je bio usvojen ustudenom/novembru 2000. kao posljedica inzistiranja me|unarodne zajednice na medijskoj reformi, a uprolje}e 2001. to su u~inila i dva entiteta. Zapravo je BiH usvojila ovaj zakon i prije nego neke EU zemlje iliinstitucije, npr. prije Ujedinjenog Kraljevstva koje je usvojilo ZOSPI 2000., ali je bilo potrebno ~etiri godineda bi u potpunosti stupio na snagu (1.1. 2005.), zatim prije Vije}a Evrope, Poljske, Njema~ke itd. U regiji,BiH je bila prva zemlja koja ga je uvela: u Sloveniji je stupio na snagu tek u oùjku/martu 2003., Hrvatskaga je uvela u listopadu/oktobru 2003., Kosovo tako|er 2003., Srbija u studenom/novembru 2004, Crna Goraima jo{ zakon u postupku, a Makedonija ga nije usvojila.

Svrha i cilj ovog zakona su:

da se ustanovi da informacije pod kontrolom javnog organa predstavljaju javno dobro odvrijednosti i da javni pristup ovim informacijama promovi{e ve}u transparentnost i odgovornosttih javnih organa, te da su ove informacije neophodne za demokratski proces;

da se ustanovi da svako lice ima pravo pristupa ovim informacijama u najve}oj mogu}oj mjeri uskladu sa javnim interesom, te da javni organi imaju odgovaraju}u obavezu da objave informacije, i

da omogu}i svakom fizi~kom licu da zatraì izmjenu, i daje komentar na svoje li~ne informacijepod kontrolom javnog organa.

Me|utim, usprkos predvi|enim pravilima za primjenu kao i poja~anom medijskom pa`njom napo~etku, ZOSPI u BiH jo{ nije pruìo o~ekivane rezultate i se trenutno moè ocijeniti u stanjupreìvljavanja. Niti javnost ni uprava, uz par pozitivnih iznimki, nije posvetila dovoljno pa`njemogu}nostima i obavezama koje proizlaze iz ovog zakona.

Imenovanje "slu`benika za informiranje" - SZI. Prva posljedica trebala je biti vezana uzadministrativnu organizaciju: prema Zakonu (~lan 19.), svaka javna instutcija du`na je ustanovitipoziciju "Slu`benika/du`nosnika za informiranje" - SZI. Ova osoba treba u pismenom obliku unutarzakonskog okvira (15 dana) odgovarati na upite medija i gra|ana o institucionalnim informacijama,ukoliko za to nema prepreka, kako je propisano Zakonom. Iz ovog ~lanka, jasno je da to moè biti, ali


334STRANA


i ne mora biti UI/IS koji se bavi poslovima odnosa s javno{}u. Praksa u institucijama FBiH npr.pokazala je da, za razliku od RS i BiH nivoa, UI/IS ~esto nisu i SZI, u skladu sa jednom od preporukaOmbudsmena iz 2001. godine koja nagla{ava da SZI trebaju imati du`nosti "odvojene od pozicijaodnosa s javno{}u ili glasnogovornika, u slu~aju ako institucije imaju iste". Ali nema prepreka da ovobude jedna osoba, ukoliko je to "neophodno i racionalno", osim da treba biti jasno da su ovo dvijerazli~ite stvari koje podrazumjevaju razli~ite obaveze i aktivnosti. U Br~ko Distriktu je to npr. jednaosoba za cijelu Vladu, imenovana tek u srpnju/julu 2004. i to je {ef op}ih slu`bi unutar Odjeljenja zastru~ne i administrativne poslove. Uspore|uju}i nivoe vlasti u primjeni ZOSPI, situacija je prili~norazli~ita kao {to se moè vidjeti iz ove tabele:

Iz tabele je o~igledno da postoji jo{ velik postotak institucija koje nisu imenovale SZI. Takav stav ucijeloj zemlji je pomalo za~u|uju}i znaju}i vremenski okvir od uvo|enja ovog zakona (vi{e od tri godine)kao i da ova osoba moè biti dràvni slu`benik raznog profila i obavljati ovaj posao vrlo lako uzobavljanje drugih poslova budu}i da je broj zahtjeva gra|ana koji se pozivaju na ovaj zakon doistaminimalan.

Uspore|uju}i nivoe vlasti, RS je uglavnom rje{avala ovo pitanje kroz imenovanje slu`benika za odnoses javno{}u koji su u isto vrijeme postajali i SZI (dakle, 12 od 16 ministarstava ima SZI), dok je na drugimnivoima to bilo individualno tako da se mnoga BIH i FBIH ministarstva, ~ak i vi{e nego u manjiminstitucijama, nisu uop}e pozabavila ovim pitanjem. Oko 50% IS su istovremeno i SZI (drugi su obi~nopravnici, {efovi kabineta etc.) {to pokazuje da nije jasno da li to treba biti pravilo.

Vaù}i argumente za i protiv, te{ko je vidjeti prepreke koje bi ~inile dvije funkcije nekompatibilnim. Akonema razloga za suprotno (npr. u slu~aju kada mandat institucije uzrokuje iznimno visok broj zahtjevagra|ana po ZOSPI i potrebno je imati osobu s punim radnim vremenom za ovu du`nost), IS u istovrijeme trebaju biti SZI, zbog potreba akumuliranih u{teda, uvida u zahtjeve i upite javnosti kao i vezusa publiciranjem nu`nih podataka i materijala koji proizlaze iz ZOSPI. Iako dvije funkcije (IS i SZI)impliciraju i druga~ije zada}e, ~injenica je da je u prakti~noj primjeni ZOSPI uglavnom bio predmetkori{tenja od strane novinara koji se ponekad pozovu na ovaj zakon kao na~in dobijanja odgovora nasvoje upite.

Ipak mora se re}i da su i sa medijske strane formalni pismeni zahtjevi prili~no rijetki. Novinarstvo uBiH je jo{ uvijek vi{e reaktivno nego istraìva~ko te i ~ekanje 15 dana na odgovor da bi se dobileinformacije ~esto bude predugo za novinare. Što se ti~e prava privatnih gra|ana da imaju pristupsvojim javnim dosjeima, to se ne koristi pre~esto, budu}i da i drugo zakonodavstvo u ovoj domeniosigurava i manje zahtjevne procedure pristupu informacijama (npr. zakoni o op}em upravnompostupku, kako je obja{njeno u posebnom poglavlju Sistemskog pregleda).

Sveukupno je ovaj pregled je zabiljeìo u prosjeku tek oko 1-5 zahtjeva mjese~no (a ~esto i puno manje)koji su bili odgovoreni pod ovim Zakonom u velikoj ve}ini institucija u ovoj zemlji. Imaju}i u vidu takomali broj zahtjeva, zanimljivo je da je najve}i efekt ovog zakona proiza{ao iz nerazumijevanja: tj. da je


335STRANA


NIVO VLASTIPREGLEDANEINSTITUCIJE

INSTITUCIJESA SZI

%INSTITUCIJE

GDJE JE SZI = IO

BIH

FBIH

RS

BD

34

34

38

18

12

16

16

1 (ali za ve}inu

institucija)

35,29

47,06

42,11

-----

6

6

9

1

na webu

9

na webu

1

3

9

11 (ministarstva)

1

nigdje

samo FBIHUZIV

rijetko

ne jo{

VODIÎNDEX

REGISTAR

3-MJESE^NI/GODIŠNJIIZVJEŠTAJI

OBJAVLJIVANJE MATERIALA

ve}ina rukovodstva a i mnogi prakti~ari shvatili ovaj zakon kao obavezu da se imenuje osoba za odnoses javno{}u. Iako to i nije slu~aj prema zakonu, ipak se moè smatrati pozitivnim rezultatom.

Da bi se osiguralo da sve institucije ispunjavaju svoje obaveze prema ZOSPI, svakainstitucija treba imenovati SZI, kao {to je odre|eno Zakonom. U ovoj fazi, dok je brojzahtjeva jo{ nizak preporu~a se da IS i ZSI budu ista osoba osim ako nema posebnihrazloga da bude suprotno. Time se moè iskoristiti prednost boljih odnosa s medijima imogu}nosti raspodjele potrebnih informacija. Ako oni iz bilo kojeg razloga nisu SZI,njima bi trebalo u najmanju ruku omogu}iti uvid i pregled svih ZOSPI zahtjeva u institucijite uspostaviti suradnju izme|u IS i institucionalnog SZI.

Pitanje izdavanja obaveznih materijala po ZOSPI. Druge mjere osimorganizacionih nisu uzete u obzir sa punom ozbiljno{}u. Nekeme|unarodne organizacije (posebno OSCE) su asistirale uizdavanju Vodi~a za pristup informacijama u parlamentima ilikantonima, me|utim, oni se ne mogu na}i u vi{e od 50% institucija.Index registar kojemu je svrha prezentiranje liste dostupnihdokumenata je jo{ rje|a pojava. Zanimljivo je da sun eke institucijeproizvele ove dokumente ali su oni dostupni samo "na zahtjev",dakle nigdje javno {to je sigurno suprotno duhu Zakona koji jeupravo predvidio ove mehanizme da bi gra|anima bile lakodostupne procedure i liste materijala. Po pitanju tromjese~nihpodataka o ZOSPI implementaciji koji se trebaju slatiOmbudsmanima, ovo se moè na}i samo u manjem brojuslu~ajeva. Godi{nji izvje{taji su deklarativno ne{to ~e{}i.

Informacije po ZOSPI moraju biti vrlo vidljive i dostupne javnosti. Ovo se npr. moè u~initina institucionalnim web stranicama i kroz tiskane Vodi~e koji se trebaju distribuirati beznaknade. Oni trebaju biti dostupni u svim vladinim zgradama kao i na javnim mjestimakao {to su knji`nice, obrazovne ustanove - posebno sveu~ili{ta te po{te. PredloèneRezolucije o institucionalnoj komunikaciji trebala bi naglasiti institucionalne zakonskeobaveze i to ne samo u vezi objavljivanja informacija nego i publiciranja materijala prema^lanu 20. ZOSPI.

Budu}e aktivnosti. Postoji jo{ dosta pitanja kojima se treba pozabaviti i razjasniti da bi ovi zakonipostigli svoju originalnu namjenu. U tom je pogledu su FBiH Ombudsmeni bili najaktivniji. Npr.recentna preporuka FBIH Ombudsmana (od 29.12.2004.) obra}a se Vladi FBIH i FBIH Ministarstvupravosu|a da se objavi detaljna lista/registar svih javnih institucija koje su obavezne primjenjivatiZOSPI (isto kao npr. u Sloveniji). Prema Ombudsmanima, u FBIH (uklju~uju}i sve nivoe vlasti sve dogradskog nivoa, dakle puno sveobuhvatnije nego {to je to pokriveno ovim pregledom) samo 142institucije su ispunile svoje zakonske obaveze koje proizlaze iz ZOSPI-a.

Jedan od razloga koji je mogao utjecati na nevoljkost institucija u primjeni ove legislative jekontradikcija ZOSPI-a sa drugim zakonodavstvom, kao i nejasno}a u pogledu restrikcija u objavljivanjuinformacija - dàvnih, slu`benih, poslovnih i privatnih tajni. Ovo pitanje je nedavno tako|er potegnutood strane FBIH Ombudsmena (prosinac/decembar 2004.) koji su preporu~ili harmonizaciju dvajuzakona sa ZOSPI ("ZOSPI se ne moè organi~avati drugim zakonima"): i to Zakona o kaznenompostupku i Zakona o poreznoj upravi budu}i da su oni unaprijed isklju~ili obavezu pruànja va`nihinformacija iz krivi~nih podataka kao i podataka o poreznim obveznicima. Op}enito, vi{e javne raspraveu pogledu ovog zakona sigurno bi bilo od koristi. Mogu} razlog zbog ~ega se to jo{ nije dogodilo uve}em obimu je ~injenica da nije bilo previ{e primjera iz prakse koji su dovodili u pitanje trenutneodredbe i op}u situaciju u primjeni ZOSPI.


336STRANA


Primjer dobre primjeneZOSPI

FBIH Ured za informiranjeVlade (UZIV) je dobar primjeraktivne prakse koja upotpunosti po{tuje svezakonske obaveze iz ZOSPI-ja.Sav potreban material semoè na}i na web stranici kaoi u tiskanoj formi, a izvje{tajiOmbudsmenu i Parlamentuse redovno {alju u detaljnojformi. OFIG prima u prosjekuoko 15 zahtjeva javnostimjese~no koji se pozivaju naovaj Zakon.

Komentiraju}i ovaj Zakon i njegovu primjenu, ve}ina sugovornika je mi{ljenja da Zakon nije drasti~nopopravio transparentnost i odnose sa javno{}u njihovih institucija. Me|utim, izgleda da je najva`nijidoprinos ovog zakona je rastu}e shva}anje politi~ara i uprave da je informacija u posjedu upravejavno dobro i da postoji zakonska obaveza da se ne ignoriraju zahtjevi gra|ana i medija zainformacijama. Ovo je olak{alo rad nekih IS-ova koji sada imaju pravnu podlogu u njihovoj potrazi zarelevantnom informacijom koju treba pruìti javnosti, i na taj na~in podiù}i transparentnost iodgovornost javnih institucija. Iako je dakle zakon imao pozitivne efekte, nizak broj zahtjeva sugerirada je potrebna ne samo ve}a osvije{tenost unutar, nego i izvan isntitucija. înjenica da nema punoslu~ajeva i gotovo nikakvih pravnih presedana ne poti~e ba{ spontanu debatu po ovom pitanju. Bitno bibilo stimuliranje iste u ovoj ranoj fazi budu}i da iskustva drugih pokazuju da ZOSPI postaje vi{epristutan kako je razvijaju komunikacijski kanali uprave (sa pove}anjem kori{tenja Interneta, ve}omotvoreno{}u uprave i vlasti nakon reforme javne uprave, novim pogledima o participativnojdemokraciji, ve}om aktivnosti NVO sektora itd.). Kada se to dogodi, uprava u BiH treba biti u potpunostispremna, jer trenutna situacija sigurno nije dovoljna za zadovoljenje tog razvoja i budu}e potra`nje.

Preporu~a se da se poduzme opse`na studija na svim nivoima vlasti po pitanjuzakonodavstva u pogledu mogu}ih restrikcija u primjeni ZOSPI, da bi se razjasnili domeniprimjene ZOSPI primjene. Tako|er vi{e javne rasprave o ovom pitanju bilo bi od op}e koristi.

3.2.2. Komunikacija preko web stranica

Vjerovatno najprakti~niji, moderan i jeftin kanal zakomuniciranje institucije s javno{}u je preko odre|enihInternet web stranica. U BiH, samo 38 % pregledanihinstitucija uspostavilo je vlastite web stranice.Uspore|uju}i ~etiri nivoa vlasti, postotak je najve}i nadràvnom nivou - 64%, dok u Federaciji 43% a u RS30% institucija imaju vlastite web adrese (u smislu danemaju samo jednu identifikacijsku stranicu nacentralnoj stranici vlade). Oba entiteta imaju dobrestranice centralne vlade dok je Vije}e ministarauspostavilo svoju tek u studenom/novembru 2004. BDdugo vremena nije imao odgovaraju}u web stranicu, ali


337STRANA


Razvijanje svijesti o ZOSPI i njegova primjena

U zemljama kandidatima za EU, ZOSPI debata je vrlo ìva: u Hrvatskoj, koalicija od 28 nevladinihorganizacija zvana "Javnost ima pravo znati" je u svibnju/maju 2004. napravila prijedlog izmjenaZakona tvrde}i da mnogo odredbi Zakona nisu jasne i trebaju promjenu. Javna rasprava po tompitanju se nastavlja. U Bugarskoj (ZOSPI od 1996.) postoji nevladina organizacija Programpristupa informacijama (Access to Information Programme -AIP) koja predstavlja gra|ane premavlasti u njihovoj potrazi za informacijama, ali i ispred Vrhovnog Upravnog suda u slu~ajevima kadaje uprava odbila dati traènu informaciju.

Odre|eni broj zemalja uspostavio je drugostepeno tijelo za upravu koji su se pokazali korisnima urazbijanju vladine kulture tajnosti. Takva institucija postoji u Sloveniji gdje je Povjerenik za javneinformacije kao drugostepeno tijelo koje je dokazalo svoj smisao postojanja. Uvo|enje ZOSPIlegislative od strane devolvirane uprave u Škotskoj omogu}ilo je javnosti i medijima da dobijuinformacije po pitanju osjetljivih politi~kih pitanja usprkos nastojanjima vlasti da ih zadrìpovjerljivima. Pogotovo je to bilo poja~ano imenovanjem Povjerenika za informacije koje jeuspostavilo proceduru àlbi javnosti ako im je uskra}en pristup informacijama- i u par visokoprofiliranih slu~ajeva Povjerenik je demonstrirao svoju nezavisnost prisiljavaju}i vlast da objaviinformacije. Nadalje, Povjerenik je razvio web stranicu (www.itspublicknowledge.info/yourrights)sa koje se lako moè skinuti bro{ura "Va{e je pravo znati".Po~etak velike kampanje o ZOSPIprimjeni planirana je za velja~u/februar 2005.

Kombiniranje portala i web stranica

Kao u RS i FBiH, ovakav "mje{oviti"sistem - u kojemu sredi{nja web stranicasadrì osnovne informacije o svimministarstvima i agencijama, alifunkcionira i kao "portal" s linkovima naone institucije koje imaju vlastite webstranice - vrlo dobro funkcionira umnogim dràvama. Primjeri koje vrijedispomenuti su web stranice Švedske(www.sweden.gov.se), Slovenije(www.sigov.si), Malte (www.gov.mt) iBugarske (www.government.bg).

ju je po~eo redovitije aùrirati nakon Odluke o slu`benom portalu Vlade BD. Posljednje, ali ne inajmanje va`no je da je Vije}e ministara svoju web stranicu uspostavilo tek u studenom/novembru2004, ne kao portal, ali bar po~etak. Zanimljiv razvoj je taj da su manje institucije u ve}oj mjeri shvatilemogu}nosti web aktivnosti i razvile su ih vi{e nego {to je to u~injeno na nivou ministarstava. Na nivouBiH, pet ministarstava jo{ nemaju vlastitu web stranicu, u FBiH 10, u RS 13, i to bez obzira na ~injenicuda u odre|enom broju slu~ajeva u tim ministarstvima postoje informacijski slu`benici.

Op}enito je prisutan trend uspostave web stranica (dodatnih 20% institucija je indiciralo da }e to bitiu~injeno u 2005.) a spoznaja va`nosti ove aktivnosti postoji, iako je tempo jo{ uvijek prili~no spor. Onikoji se bave tehni~kim aspektima su obi~no IT web masteri, ako postoje u instituciji, dok su IS vi{ezaduèni za sam sadràj. Regulacije u BD osigurale su da svako odjeljenje mora odrediti kontakt osobu("~lana portala") koji }e biti zaduèni za sadràj web stranice ispred svoga odjeljenja. U mnogimslu~ajevima kada nema IT osoblja, tehni~ke usluge za odràvanje web stranice se iznajmljuju izanimljivo je da te usluge u velikoj mjeri variraju po pitanju tro{kova - od 1,200 do 4,000 KM godi{nje.

Prezentacijskih aspekata variraju i postoji znatna razlika u vizualnim identitetima, osim u onim kadaje web prisustvo proiza{lo iz vladinog portala (npr. FBiH i RS nivoi) koji su onda inducirali sli~navizualna rje{enja i simbole. Najve}e razlike postoje upravo na nivou BiH, pokazuju}i da su se stranicerazvijale nesistemski i bez koordinacije ili instrukcija.

Osim problema sa cijelim korporacijskimidentitetom, manjak zajedni~kog pristupanajja~e se vidi kada se pogledaju nekeosjetljive teme, kao {to su kori{tenjeslu`benih jezika. Usprkos ustavnimodrednicama, trend kori{tenja sva trislu`bena jezika polako raste, iako ima dosta ionih koji koriste samo jedan, obi~no bosanski,samo ga zovu druga~ijim imenom. ("BiHjezici", "na{", "BHS", jezik ispod zastave BiH).Stranice RS institucija imaju isklju~ivokori{tenje samo srpskog jezika, samo uverzijama }irilice i latinice, dok je u FBIH toobi~no jednojezi~na verzija (uz triinstitucionalne iznimke gdje postoji kori{tenjesva tri jezika i oba pisma) koja je uglavnombosanska, manje ~esto hrvatska a ponekad mje{avina obje. U BD koristi se mje{avina jezika i pisama. Nadosta velikom broju web sajtova tako|er postoji i mogu}nost stranica na engleskom jeziku, ali oni se obi~nozadovoljavaju samo jednom, po~etnom stranicom i jo{ se neredovnije aùriraju. U prinicipu, trebalo binapraviti napor da se informacije prezentiraju na sva tri slu`bena jezika u BiH i da se preko stranica naengleskom poja~a interes za rad vlasti od strane onih koji ne govore nijedan od slu`benih BiH jezika.

Što se ti~e sadràja, postoji mogu}nost nalaènja dosta korisnih informacija, dokumenata, slu`benihbiografija i kontakt informacija. Ve}i fokus obi~no je stavljen na vode}e li~nosti i prezentaciju institucijenego njihove aktivnosti i kurentne doga|aje. Tako|er aùriranje nije najja~a strana odràva~a webstranica u institucijama - neke su mjesecima "u izradi" a mnoge se ne aùriraju redovno. Op}enito jekoncept prezentacije jo{ uvijek poprili~no stati~an - nema puno interaktivne komunikacije (obi~nosamo prezentacija jedne e-mail adrese na koju se mogu slati upiti), nema puno uslu`nih opcija a ipraksa standardno postavljenih pitanja i odgovora je vrlo slaba. Pove}anje nivoa interaktivnosti je bitnamjera za pove}anje kvalitete web stranica, a tako|er i jedan od kriterija pod EU standardima (e-Europe,o tome vi{e u Pregledu IT sistema unutar Sistemskog pregleda). To i ne mora uvijek biti pretjeranokomplicirana mjera: otvaranje stranica za komentare, pitanja i odgovore je po~etak, koji bi se onda


338STRANA


On-line multi-jezi~ne uprave

Web stranice u zemljama EU ~esto osiguravajuinformacije na vi{e jezika, pogotovo ako su to multi-jezi~ke zemlje (sama web stranica EU pokriva svih 20slu`benih jezika), a engleski je kao lingua francagotovo neizostavno prisutan.

U Belgiji, gdje postoje tri jezi~ne zajednice,Federalni Parlament ima web stranice naflamanskom, francuskom, njema~kom iengleskom za strane posjetitelje, dok su webstranice ve}ine drugih institucija u najmanjuruku barem dvojezi~ne.

Web portal Španjolske Vlade(www.la-moncloa.es) daje informacije na 5 jezikagovorenih u zemlji (od kojih su neki me|usobnorazumljivi kao i u BiH) kao i na dva strana jezika(engleski i francuski), a daje i linkove nawebstranice svih 19 autonomnih regija.

analizirao i pretvorio u set standardnih pitanja i odgovora (FAQ). Isto stoji i za bolje kori{tenje linkova nadruge stranice koji bi trebali biti {to bolje kompletirani i stalno aùrirani. Druge forme interakcije iprimjene e-usluga zahtijevaju sofisticiranije tehnologije, o ~emu se bavi IT dio Sistemskog pregleda.

U razvoju prisutnosti javnih uprava na Internetu jasno je da je potrebno vodstvo i gra|enje kapacitetau ovom podru~ju. Predlaè se da RIK odredi da sve institucije uspostave web sajtove koji }e se vezati ina odgovaraju}e vladine portale. Budu}i da dosta institucija stavlja svoje planove o uspostavi na stranuzbog manjka financijskih sredstava (iako ova stavka i nije previ{e financijski zahtjevna, pogotovo kadase ti~e odràvanja), predlaè se odre|ivanje do odre|enog datuma - npr. najkasnije do sredine 2005.

Zahtjev za garantirano aùriranje kao i odgovaraju}i informacijski nivo da bi se osiguralo odràvanjekonzistentnog standarda. Postoje}i linkovi na druge web stranice trebali bi se konstantno aùrirati ikorisnici bi se trebali mo}i povezati na drugeinstitucije vlasti preko sekcije linkova.Osnovni okvir dizajna web sajta kao iminimum odre|enih sadràja i usluga odredit}e se kroz Websajt smjernice koje }e bitiusvojene od vlada (ili }e biti dio Rezolucije oIK), sli~no kako je napravljeno i u BD saPravilnikom o slu`benoj web stranici BD. Akoto institucije nisu u stanju to u~initi, one unajmanju ruku moraju osigurati regularneinformacije koje bi se stavile na centralne webstranice za svaki nivo vlasti. Bilo bi tako|erpoèljno da, iako IS-ovi ne moraju bitizaduèni za tehni~ke aspekte web stranica,oni ipak posjeduju odre|eno tehni~ko znanjeo stavljanju informacija na web stranice kao io njihovom odràvanju, tj. da pro|u nekubazi~nu obuku po tom pitanju. Oni bi tako|ertrebali biti glavne osobe zaduène za sadràjweb stranica a institucije trebaju osigurati da


339STRANA


Prema interaktivnoj komunikaciji

Pobolj{anje u interaktivnoj web komunikaciji moè se vidjeti kroz slijede}e doma}e primjere:

Vrlo dobar i popularan primjer prvo-generacijske (ne-interaktivne) web stranice je sajt FBiH Vladewww.fbihvlada.gov.ba koji je jedan od najranije uspostavljenih vladinih web stranica. To je ulaznato~ka za ve}inu institucionalnih/ministarskih stranica, dobro je strukturirana sa velikim brojemdokumenata, dosta posje}ena (oko 26,000 posjetitelja mjese~no), redovno aùrirana i prezentiranana tri jezika. Tako|er sadrì i budèt Vlade i mjese~nu primjenu prihoda i rashoda. Web stranicaVlade RS www.vladars.net je sli~ne prirode - centralne informacije sa dodatnim stranicama za svakoministarstvo i njihovim osnovnim informacijama.

Primjer dobre web stranice na BiH nivou je ona Agencije za dràvnu slu`bu www.ads.gov.ba kojaima oko 30,000 posjetitelja mjese~no, puno korisnih informacija, foruma, newslettera, formulara kojise mogu skinuti, literature etc. Pred kraj 2004. otvorili su i dodatnu adresu www.help.ads.gov.ba uFAQ formi (standardna pitanja i odgovori) koja }e se konstantno aùrirati. Ovo je prvi primjer ove vrsteusluge u BiH u vladinom sektoru.

Obje porezne uprave na entitetskim nivoima www.pufbih.ba i www.poreskaupravars.org suorijentiranje na pruànje usluge i prakti~ne aspekte pruàju}i upute za ispunjavanje poreznihobrazaca te daju}i mogu}nosti za skidanje formulara za razne vrste poreznih obaveza. Postoji dobrastranica linkova na stranice doma}ih institucija kao i poreznih uprava u EU.

U BD, odli~nu web stranicu ima Odjeljenje za javni registar www.javniregistar.com, koja naàlostnije dovoljno poznata. Ona prikazuje cijelu strukturu BD vlade, ima velik broj slu`benih formulara kojise lako skidaju, dobre linkove, veliku foto-galeriju, puno raznih dokumenata etc.

Direktna interakcija s gra|anima kroz web stranicu

Mnoge EU zemlje imaju visoko interaktivne webstranice koje omogu}avaju direktno sudjelovanjegra|ana u dono{enju odluka.

U Estoniji, dràva je uspostavila posebnu webstranicu zvanu TOM ("Täna Otsustan Mina" -"Danas ja odlu~ujem") kroz koju gra|ani,nevladine organizacije itd. mogu davatikomentare i predlagati izmjene na nacrtepravnih propisa (http://tom.riik.ee).

U ve}ini zemalja EU postoje institucionalne webstranice koje osiguravaju opse`ne vladineinformacije javnosti kroz FAQ ili kroz stranice"ìvotnih doga|aja" (koja se ti~u konkretnihpitanja u ìvotima gra|ana kao {to su ro|enje,dràvljanstvo, sklapanje braka, socijalna izdravstvena prava, smrt itd.), neki od primjeramogu se na}i u Republici Irskoj(www.oasis.gov.ie) i UK-u. Neke od vladatako|er uìvo prenose vladine sjednice prekoweb stranica kao i sjednice parlamenta.

su svi institucionalni ~lanovi svjesni ove ~injenice. Nadalje, trebalo bi uspostaviti i formalnu vezu izme|uIT osoblja i informacijskih slu`benika.

Usvojena vladina pravila/Rezolucije trebale bi odrediti uspostavljanje vladinog portala, teda svaka institucija mora formirati web stranicu do sredine 2005. kao i osigurati njenadekvatan sadràj i stalno aùriranje. Op}enito bi web stranice trebali biti vi{eorijentirane na pruànje usluga korisnicima.

Da bi se osigurala potrebna kvaliteta web komunikacije, Rezolucije bi trebale zatra iti daodgovaraju}i uredi za informiranje pripreme smjernice za website dizajn, nabrajaju}i minimumzahtjeva za sadràj, a Vlade bi op}enito trebale donijeti propise o web stranicama. Aplikacijesmjernica trebale bi biti popra}ene i adekvatnim programima obuke za informacijske slu`benike.

3.2.3. Druga komunikacija sa {irom javno{}u

Kako je ve} primje}eno informacijski slu`benici posve}uju ve}inu svojih aktivnosti komunikaciji smedijima. Me|utim, postoje aktivnosti koje iako ponekad mogu biti kanalizirane kroz medije, za svojuprimarni cilj direktan pristup gra|anima ili od strane gra|ana, iako je njihova pristutnost tekpovremena i ne moè se lako kvantificirati. Neke od njih imaju medijsku komponentu, u smislunjihovog kori{tenja za {irenje poruka, iako je primarni cilj direktan kontakt s gra|anima. To je skupnako{ara inicijativa koje uklju~uju:

javne informativne kampanje sa direktnim porukama gra|anima;

izdavanje publikacija, bro{ura, biltena, CD ROM-ova i njihove distribucije ciljnim grupama;

organizacija posjeta institucijama od strane {kola, mladih ili drugih zainteresiranih grupa, npr.regularno ili kroz "dan otvorenih vrata";

konferencije, predavanja, on-line komunikacija od strane institucionalnih predstavnika;

info punktovi, besplatne telefonske linije, instalacija sandu~i}a za àlbe i pohvale itd.

Pregled je pokazao da se u BIH dobri primjeri ovog tipa mogu na}i na svim nivoima vlasti (konkretnidetaljni primjeri su navedeni u ~etiri prijelazna izvje{taja) ali su oni vi{e na povremenoj i slu~ajnoj negosistematskoj osnovi. Kao naj~e{}e prakticiranu formu direktne komunikacije sa gra|anima institucijesu navele javne rasprave (pogotovo u Br~kom, gdje je uvid i rasprava o godi{njem BD budètu jeposebno zanimljiva budu}i da je to i subjekt vrlo specifi~nih i detaljnih propisa koji to odre|uju),konferencije, okrugle stolove, pomo} u istraìvanju studentima i drugima u akademske potrebe kao ipovremeno izdavanje poneke bro{ure. Op}enito, nema razlike me|u nivoima vlasti po ovom pitanjuosim nekih hvalevrijednih primjera u BD ali sve vi{e se nalazi u kantonima i op}inama, pogotovo uzdonatorsku pomo}, a ti~e se uspostave Info punktova i ureda za pritu`be kroz aplikaciju interaktivno-komunikacijskih sredstava na upravne postupke i nadzor.

Op}enito ove su aktivnosti rijetko institucionalizirane, a vi{e povremene i neu~estale. Razlozi za niìnivo aktivnosti u ovom pogledu su obi~no nizak nivo resursa te ponekad nedostatak razumijevanja odstrane menad`menta za ova pitanja. Tako|er je uo~eno da ponekad IS nisu previ{e inovativni u ovomaspektu - postoji odre|eni manjak inicijative i znanja.

Naravno, neke od ovih aktivnosti mogu biti poprili~no skupe, kao {to su to klasi~ne kampanje javnoginformiranja (bilboardi, zakup medijskog prostora itd.) kao i izdavanje visoko-kvalitetnog materijala(knjiga, ~asopisa) ili sudjelovanje na doma}im ili stranim sajmovima, tako da je jasno da sve institucijene}e imati za njih dovoljno financijskih sredstava. Budu}i da kampanje javnog informiranja i javnidoga|aji predstavljaju vrlo direktnu formu komunikacije u potpunosti kontroliranu od institucije, kojadosiè optimalne ciljne grupe bez posrednika, preporu~a se da ih institucije vi{e uzmu u razmatranje


340STRANA


i uklju~e u svoje godi{nje planove. U tom je smislu uo~en i jedan progresivan element u RS - pro{legodine se po prvi puta u RS budèt uklju~ila budètska linija za informativne kampanje. 180,000 KM) iza nadati se da }e se ova praksa nastaviti.

Razne forme direktne komunikacije sa javno{}u (osim web stranica i ZOSPI primjene) su izvodljive ibez pretjerano visokih tro{kova: otvoreni dani institucija, posjete {kola ili studenata, javni forumi,okrugli stolovi, CD ROMovi, otvorene telefonske linije, jednostavni informativni materijali/letci,obavijesti, informacije na ulazu u institucije itd. Neke od ovih bi se mogle jednostavnije provesti ako sebolje koriste resursi me|u institucijama kao {to je predloèno kroz Info Centar. Druga opcija je aktivnotraènje asistencije od mnogih me|unarodnih organizacija dok jo{ postoje u zemlji budu}i da one ~estoimaju financijska sredstva za vrijedne projekte.

Da bi se doseglo {to vi{e gra|ana i ohrabrilo njihovo sudjelovanje kao i vi{i stupanjdostupnosti informacija o politici djelovanja vlasti te prava i mogu}nosti gra|ana, sveinstitucije bi trebale razviti vi{e djelatnosti u podru~ju direktne komunikacije sgra|anstvom (info-punktovi, javne informativne kampanje, javni doga|aji, distribucijapublikacija, otvorene telefonske linije te mehanizmi pritu`be kao i mogu}nosti posjeteinstitucijama) i ne fokusirati se samo na odnose s medijima. U tom smislu savjetuje seodre|en stupanj dijeljenja resursa (budètskih i drugih) kada su u pitanju skuplje stavke,i to pod odgovorno{}u centralnih ureda za informiranje.

3.3. PROMOCIJA I BRANDING ZEMLJE

Op}i principi odnosa s javno{}u primjenjuju se ne samo unutar zemlje i u odonosu izme|u uprave igra|ana. PR teorija tvrdi da {to je vjerojatnost dràvnih odnosa s javno{}u ve}a, {to je ve}a vjerojatnostda ta zemlja ne}e biti spominjana u medijima ili }e uglavnom biti spominjana u negativnom svjetlu. Nabazi te premise, moglo bi se o~ekivati da bi BiH stavila neki naglasak na razvoj svojih odnosa sjavno{}u i promocije; me|utim to ne izgleda da je slu~aj. U slu~aju BiH ova promocija bi trebalaposebno relevantna, budu}i da vanjski ekonomski i politi~ki odnosi se o~ekuju biti determinantomzemljine budu}e socijalnog i politi~kog prosperiteta. O~ekivalo bi se od dràvne vlade da se staviodre|en naglasak vanjske odnose s javno{}u i promociju zemlje prema van, ali to se trenutno ne nalaziprevi{e. Postoji vrlo malo materijala bilo koje vrste koji se mogu na}i u BiH promociji biznisa (izvoza,stranih investicija), turizma, prirodnih resursa ili politi~kog razvoja BiH institucija.


341STRANA


Info punktovi i uredi za pritu`be

Specifi~na rje{enja za direktnu komunikaciju s gra|anima relevantnija su na onim nivoima gdje jeosobni kontakt s gra|anima ~e{}i, kao {to su to op}inske/kantonalne uprave ili Br~ko Distrikt.

Info Point BD je prvi direktno mjesto kontakta gra|ana sa BD Vladom lociran na ulazu u zgraduvlade a pruà razne vrste informacija formulara (uklju~uju}i i one za ZOSPI). Dobro jeorganiziran - ima mogu}nosti fotokopiranja, tu je i {alter po{te (tako da se tro{kovi moguodmah platiti), terminal za pristup Internetu te javnu oglasnu plo~u. To je efikasna usluga (npr.rodni list se izdaje u roku 5 minuta) orijentirana na zadovoljstvo gra|ana i prakti~no "one-stopshop" (usluge uprave na jednom mjestu) za razne javne usluge u BD, a usluùje par stotina ljudidnevno i moè se uzeti kao model.

Br~ko Distrikt je tako|er 2000. uspostavio Ured za àlbe i pritu`be gra|ana (OCC) kojiupo{ljava pet ljudi koji primaju sve pismene i usmene pritu`be gra|ana u pogledu radainstitucija BD (onih koje imaju izvr{nu vlast) po raznim pitanjima: neodgovaraju}e pona{anjeuposlenika, nezadovoljstvo odre|enim odlukama, povreda pravnih propisa, sumnje okriminalnim aktivnostima itd. OCC mora pruìti odgovor na svaku pritu`bu u okviru propisanogvremenskog okvira nakon {to je istraì unutar odjeljenja. Njegov rad je vrlo poznat i Uredzaprimi vi{e od 2000 pritu`bi godi{nje. Sa sli~nim ciljem, nedavno je uspostavljen Odjel za àlbejavnosti unutar Federalnog MUP-a a predvi|eno je da funkcionira kao demokratska kontrolapolicijskih snaga. Odjel je tek u po~etnoj fazi ali dosada{nja iskustva su bila vrlo pozitivna.

Jedan od klju~nih nositelja ovihaktivnosti, osim Agencije za promocijustranih investicija (FIPA) zasigurno bitrebala biti BiH diplomatska mreà(dana{nji dràvni odnosi s javno{}u sugotovo funkcionalni ekvivalentdiplomaciji ili bar neizostavni dio nje), inaravno nije bilo mogu}e dobiti podatkeod svih njih. Ipak, ~ak i kroz informacijedobijene kroz MIP i Ured za informiranjepri Vije}u ministara dojam je da ovompodru~ju nije posve}eno dovoljno pa`nje.Uzimaju}i u obzir ~injenicu da suodre|eni napori napravljeni, uklju~uju}i ione od turisti~kih zajednica, jasno je dane postoji sistemski pristup promocijizemlje. Kao {to je ve} spomenuto,vizualni identitet dràvnih institucija nijekoordiniran, sistemski implementiran iliuop}e odre|en. Koordinacija je naniskom nivou, "branding" kao koncept(bazi~no, to je marketing zemlje kaoprodukta da bi se oja~ala njenaprepoznatljivost i da se poveè sapozitivnim vrijednostima i asocijacijama -{to je pogotovo va`no za zemlju za kojuse uglavnom veù negativne konotacije)nije uveden, turisti~ka promocija i sloganise vode od me|unarodnog predstavnikaitd.

Generalno postoji potreba da se kreiraimid` BiH kao povoljnog mjesta za biznis,mjesta kreativnih i progresivnih ljudi naputu ka EU, zanimljive turisti~kedestinacije ~iste prirode etc. Brandingzemlje treba postati jedan od najva`nijihzadataka top lidera i ministara ukoordinaciji sa PR stru~njacima iinformacijskim slu`benicima. Na ovoj zada}i, oja~ani dràvni informativni sistem, kada se uspostavi,treba biti nositelj ovih aktivnosti. Tako|er, svi koji su dio diplomatske i konzularne mreè trebaju imatiulogu u tome, koordinirani od dràvnih institucija (MIP, Vije}e ministara, Predsjedni{tvo, DEI, turisti~kezajednice), obu~eni i opskrbljeni promotivnim i informativnim materijalima o BiH na relevantnimjezicima. U najmanju ruku ve}a diplomatska predstavni{tva (a dugoro~no sva) trebaju imatiinformacijske slu`benike. Predloèni koordinacijski mehanizmi trebali bi se odmah staviti u funkciju.

Branding zemlje bi trebao biti razvijen pod odgovorno{}u dràvnog ureda zainformiranje, a BiH diplomatska mreà bi trebala biti vi{e koordinirana u smislukori{tenja za vanjsku promociju. Isto tako, svi BiH predstavnici u komunikaciji sa stranimsugovornicima bi trebali koristiti BiH promotivni materijal produciran od BiH Info Centra(ili neke druge relevantne institucije prije uspostave Centra).


342STRANA


Promocija dràva od strane EU zemalja

Koordinacija i suradnja izme|u vi{e nivoa vlasti jetako|er bitna u vanjskoj promociji a vladini uredi zainformiranje zajedno sa ministarstvima vanjskihposlova ~esto igraju va`nu ulogu u tim aktivnostima.

Eksterna promocija je ~esto povezana sasna`nim op}enitim "brandingom" jedne zemlje.EU dràve kao npr. Austrija, Španjolska i Irskabile su posebno uspje{ne u razvijanjudistinktivnog brandinga za svoje zemlje, sazajedni~kim vizualnim identitetom koji se koristiu svim promotivnim materijalima bilo oddràvnih ili regionalnih vlada.

Za UK op}enito, mreà dràvne agencije BritishCouncil-a radi na promoviranju britanske cultureod 1934., a BBC je financiran od strane ForeignOffice-a (Ministarstva vanjskih poslova) koji ina~ekoordinira sve informativne i promotivneaktivnosti UK u svijetu. Wales, svojevremenosmatran nerazvijenim, bio je tako|er posebnouspje{an u privla~enju stranih investicija krozmehanizme brandinga (12.6 milijardi funti uposljednjih 16 godina).

U Njema~koj, Press i info ured Federalne vlade,zajedno sa Ministarstvom vanjskih poslovaodgovoran je za odnose s javno{}u sinozemstvom i teì pobolj{anju imidà zemlje tepreno{enju opse`ne i realisti~ne slike kao ipoja{njavanju vanjske politike.

Regije u Španjolskoj i Belgiji tako|er sura|uju usa svojim nacionalnim vladama u promocijamaturizma i privla~enju stranih ulaganja, i imajupristup ambasadama i drugoj vanjskoj mreì zadistribuciju informacija i organiziranjepromocija.

Proces EU integracija je zlatna prilika: U 2001-2002. Poljska je potro{ila 19 mil. Eura nakreiranje novog imidà zemlje, {to je bilo vo|enood strane Odjela za nacionalnu promocijuMinistarstva vanjskih poslova ali i koordiniranosa relevantnim ministarstvima. Uklju~ene sutako|er bile i PR i marketin{ke tvrtke, publicisti,nacionalna TV, filmska industrija, turisti~keagencije, strain stru~njaci etc. a sama promocijaje uglavnom bila usmjerena na EU zemlje iinstitucije.

3.4. MJERENJE REZULTATA - MEDIJSKA ANALIZA I ISTRA@IVANJE JAVNOG MIŠLJENJA

Dobra komunikacija zahtijeva verificiranje da lisu poruke do{le do cilja i u kojoj mjeri. Kao i udrugim EU zemljama komunikacijske strategijei operativni planovi trebali bi uklju~iti mjerenjerezultata UI/IS aktivnosti - i u pogledustatisti~kih rezultata ali i u pogledu povratnihinformacija od strane javnosti na aktivnostiUI/IS kao i na klju~nu institucionalnu politikudjelovanja. Ovo osigurava ne samo korisniindikator za profesionalnu efikasnostinformacijskih slu`benika (volumenomobavijesti za javnost, doga|aji, informacije opromotivnim aktivnostima, medijski ~lanci oinstitucijama i raznim institucionalnimpolitikama itd., kao i njihov kvalitativni utjecaj)nego i efikasan na~in da oni daju prilog zaizradu javnih politika djelovanja. Ovo se moènapraviti kroz dva tipa instrumenata, kojireflektiraju mogu}nost institucija dadistribuiraju svoje poruke kroz medije idirektne kanale.

Prvo standardno oru|e mjerenja rezultata je analiza medija. Pregled je prona{ao malo primjeraanalize kako se pojedine teme tretiraju u medijima, a {to se primjenjuje je samo u vrlo ograni~enomrasponu, kroz neregularno izvje{tavanje i izgledno bez previ{e dubine. Zabiljeèno je da je u FBiHMUP-u Analiti~ki odjel zaduèn za regularno pruànje medijskih analiza i slije|enje trendova.Op}enito, nedostatak analize medija je donekle iznena|uju}i, budu}i da to doista nije financijskizahtjevna aktivnost, logisti~ki je lako izvodljiva (pretpostavljaju}i da postoji stalna aktivnost pra}enjamedija) i mogao bi biti mjese~ni zadatak od strane UI/IS baziran na klasi~nim mehanizmima pra}enjamedija.

Drugi tip instrumenata sastoji se od direktnih istraìvanja javnog mi{ljenja. Op}enito, kada upitanatokom Pregleda, ve}ina institucionalnih predstavnika smatra ove aktivnosti preambicioznim zadatkomposebno u pogledu financijskih tro{kova komercijalno naru~enih anketa javnog mi{ljenja kao i drugihistraìvanja o reakcijama {ire javnosti na institucionalne aktivnosti. Postoje i neke iznimke: kroz svojspecifi~ni mandat, RAK provodi istraìvanja kroz svoje opse`ne upitnike, a klasi~na anketa naru~ena jeod strane BiH Agencije za depozite. Neki drugi primjeri su ne{to manje ambiciozni, kao {to je mini-anketa me|u novinarima provedena od Ureda za informiranje BiH Parlamentarne skup{tine.

Sve dok su cilj istraìvanja i ispitne grupe razumno limitiran, dobro fokusirano ispitivanje mi{ljenja nemora biti tako neprovedivo kako se misli. Da bi se dobio ve}i uzorak vox populi, web straniceindividualnih institucija su vrlo neiskori{tene u smislu mogu}nosti oslu{kivanja glasa javnosti i izraderelevantnih analiza. Npr. interaktivna pitanja na sajtu BiH ADS - iako nisu u potpunosti istraìvanje -pruàju primjer jeftine tehnologije koja se moè dalje koristiti. Sveukupno, Svaka institucija trebaprimjeniti bar jedan postupak mjerenja reakcije javnosti - kroz jednostavan upitnik za klju~ne grupekorisnika ili sli~no - tokom ~etvorogodi{njeg perioda. Budu}i da sve nemaju financijskih mogu}nostiza iznajmljivanje ove usluge, manje bi mogle razmotriti opciju da to u~ine same kroz jednostavneupitnike klju~nim korisni~kim grupama, ili fizi~ki ili preko web stranice.


343STRANA


Mjerenje rada odnosa s javno{}u

înjenica da kampanje javnog informiranja mogubiti skupe ne zna~i da se moraju percipirati samokao tro{ak od strane uprave. Informiranje javnostinpr. ima op}enito pozitivan efekt na primjenulegislative, u najmanju ruku smanjuju}i tro{koveupravnih i parni~nih pitanja. Ponekad ima i drugihprednosti:

Dobar primjer je i FBIH Porezna uprava kojaje koristila informativne kampanje da bipotakla osje}aj odgovornosti kod poreznihobveznika. Nakon {to su mjereni efekti svojihjavnih informativnih kampanja zaklju~eno jeda je ubiranje poreza znatno pove}ano kaorezultat tih kampanja (5 mil. KM vi{e).

Iako se ne traì nikakvim pravilima, RS Biroiznajmljuje ankete javnog mi{ljenja poraznim pitanjima bar jednom godi{nje, ajedan od njih bilo je vrlo opse`no istraìvanjeo PR aspektima RS Vlade koje jeprezentirano 2003. (time pruàju}i i mjeruprocjene efikasnosti rada Biroa i drugih)

Osim manjih ispitivanja na nivou svakeinstitucije, postoji potreba i za op{irnijaistraìvanja. Tzv. Omnibus ("o svemu") ilibarometar istraìvanja se koriste odcentralnih vladinih ureda u mnogimevropskim zemljama (i od strane sameEvropske komisije, kroz njihov EuroBarometar ured). Njihov smisao je daop}enito detektiraju nivo javnog povjerenjau institucije, i op}e i po specifi~nimpitanjima. U BiH, Pregled je pokazao nekeprakse po ovom pitanju, iako jo{ nedovoljnoinstitucionalizirane. Zanimljivo, PravilnikUreda za àlbe i pritu`be gra|ana u BDeksplicitno navodi da }e "Ured provestianalize i ispitivanja javnog mi{ljenja da bi seprocijenilo mi{ljenje gra|ana o radu BDVlade svakih {est mjeseci." Ovo ipak dosada nije bio slu~aj, iako je u Uredu nazna~eno da u budu}nostiho}e. Pogotovo u okruènju ograni~enih tehni~kih i financijskih sredstava, omnibus istraìvanja mogu bitina~in integracije nedovoljnih kapaciteta u ovom pogledu u individualnim institucijama. Osim njihovepredanosti za bar jedno mjerenje rezultata u mandatu, one bi trebale biti i u poziciji dati teme/pitanja kojabi se uklju~ila u predloèno regularno Vladin Omnibus Pregled koje bi bilo poduzeto od strane BH InfoCentra te sli~no bi bilo poduzeto za druge nivoe vlasti od strane centralnih vladinih ureda.

U principu UI/IS-ovi bi trebali biti zaduèni za aktivnosti po pitanju metodologije i dizajna upitnika, {tonaravno moè zahtijevati odre|enu prakti~nu obuku. U primjeni, a i u slu~ajevima kada su oni poduzetiod drugih odjela (analiti~ki, IT, Ured za pritu`be u BD) trebali bi biti koordinirani sa UI/IS koji trebajutako|er biti u potpunosti informirani o rezultatima. Svi podaci bi trebali biti skupljeni centralno i danina raspolaganje rukovodstvu na raspravu. Ti rezultati bi trebali biti i korisno oru|e u kreiranjusubsekventnih akcija i prijedloga kao i znak upozorenja ako neke od institucionalnih aktivnosti koje senisu odgovaraju}e razumjele od strane javnosti.

Svaka institucija treba poduzeti korake da regularno provodi neku vrstu mjerenjarezultata svojih aktivnosti. Dok se medijska analiza treba regularno uvesti, bazirana napra}enju medija, istraìvanja javnog mi{ljenja trebaju se provesti na dva nivoa:

Omnibus-tip istraìvanja koji se provode na godi{njoj bazi od centralnih ureda zainformiranje, uklju~uju}i pitanja od strane individualnih institucija i

Fokusirana istraìvanja provo|ena bar jednom u mandatu od strane institucija,uklju~uju}i i kroz mogu}nosti web stranica.

U svakom slu~aju, UI/IS bi trebali biti centralni koordinatori ovih aktivnosti i dobitiodgovaraju}u obuku za kreiranje i analizu metodologije, tako|er korisno i za supervizijuovih aktivnosti od vanjskih elemenata.

3.5. PRU@ANJE INFORMACIJA ADMINISTRACIJI - INTERNA KOMUNIKACIJA

Dobra interna komunikacija bi trebala biti jedan od ciljeva koji svaka institucija mora zadovoljiti da bipobolj{ala svoju efikasnost kao i zadovoljstvo uposlenih. Oni bi trebali biti upoznati s vizijom i misijominstitucije kao i s njenim trenutnim aktivnostima kako bi imali osje}aj zajedni~kih vrijednosti kojepoti~u slo`nost i povjerenje. Osje}aj sudjelovanja u instituciji osim toga sna`no doprinosi boljoj i


344STRANA


Omnibus istraìvanja

Balans izme|u autonomnog istraìvanja od stranesvake institucije i oslanjanja na Omnibusistraìvanja varira od zemlje do zemlje ovisno okapacitetu i budètu. Op}a barometer istraìvanja -sa setom stanardnih regularnih pitanja koja pratenpr. javno povjerenje u institucije, ali tako|erostavljaju prostora za pitanja u vezi pojedina~nihtema - se naru~uju od strane centralnih vladinihureda za informiranje u mnogim EU zemljama, kao{to su i UK i Slovenija. U Sloveniji pojedina~naministarstva koja nemaju resurse da sami proveduta istraìvanja mogu dati pitanja za uklju~ivanje uregularne ankete organizirane od strane Pressslu`be Vladinog PR i medijskog ureda. S drugestrane, u nekim zemljama (npr. Estonija), teme zauklju~enje se odlu~uju isklju~ivo od centralnogvladinog ureda za inofmiranje.

efikasnoj radnoj okolini. Sukladno tome, ovo tako|er doprinosi boljoj i koherentnijoj komunikacijiinstitucije prema javnosti. Zaklju~no, dobra interna komunikacija je premisa za dobru eksternukomunikaciju i time je i izuzetno bitna za rad UI/IS. Ovaj pregled je samo povr{no dobio uvid u ovajaspekt uprave za koji bi zapravo bilo potrebno napraviti zaseban pregled.

Uspore|uju}i nivoe vlasti, oni svi dijele iste boljke prili~no niskog do osrednjeg nivoa zadovoljstvainternim protokom informacija. U vrlo velikom broju sugovornici su nagla{avali ovaj aspekt kao onajkojemu je potrebno hitno daljnje pobolj{anje.

Strukturno su obi~no sekretarijati i generalni sekretari koji su zaduèni za internu komunikaciju jer jenjihova o~igledna zada}a da osiguraju dovoljnu koordinaciju izme|u raznih portfolia. Ipak, i centralnitakvi uredi su dosta slabi i na dràvnom i entitetskim nivoima (u BD iako je uspostava KoordinatoraVlade pobolj{anje, ostaje dosta toga za u~initi). Glavni forum za interna pitanja unutar institucija jeobi~no "kolegij", sastanak glavnog rukovodstva u instituciji, me|utim, u nekim institucijama(uklju~uju}i ministarstva na raznim nivoima) ovi se sastanci ne odràvaju redovno. I vladini sekretarijatii ve}e institucije obi~no imaju neku vrst dokumentacijskog centra ili osobu zaduènu za protokinformacija.

Distribucija informacija se obi~no obavlja na tradicionalanna~in - dokumenti se {alju preko kurira ili faksom, proceskoji ponekad rezultira da primatelj primi materijale nakonpodosta vremena. Elektronska komunikacija puteminterne mreè (Intraneta) je o~igledno rje{enje, ali jeuspostavljena tek u tre}ini pregledanih institucija (mnogeje planiraju uvesti u 2005.) i to ne univerzalno nego samoograni~enom broju uposlenika. Pa ~ak i gdje postojiIntranet, on nije uspostavljen kao bitan faktor u internojkomunikaciji zbog rezerviranosti i manjku definicija ipravila o njegovoj primjeni, te statusa elektronskih dokumenata (ne postoji slu`beno priznat sistemelektronskog potpisa).

Uloga UI/IS-ova u internoj komunikaciji (npr. izdavanje internih izvje{taja, distribucija informacija,odgovornost za oglasne plo~e, organizacija seminara, obuke, neformalnih sastanaka, ekskurzija,internih anketa javnog mi{ljenja) je obi~no minimalna sa vrlo malo iznimaka, npr. Sektor zainformiranje, kulturu i sport u FBiH Ministarstvu obrane. Ovo ne zna~i da bi UI/IS trebali imati glavnuili klju~nu ulogu po ovom pitanju, budu}i da }e ona u ve}ini slu~ajeva vode}a uloga u internojkomunikaciji biti }e obavljana od strane generalnog sekretara, ali postoji potreba za odre|enomuklju~eno{}u koju treba definirati. UI/IS bi trebali me|utim uklju~eni u proces interne komunikacije, iu smislu primanja informacija od svih odjeljenja - tako da znaju {to se doga|a u instituciji - kao i udistribuciji nekih informacija i interno i eksterno (npr. medijskih izvje{taja o institucionalnimaktivnostima).

Potrebno je dosta napraviti u ovom podru~ju, jer se ~ini da je u nekim slu~ajevima eksternakomunikacija razvijenija od interne. Ponekad osoblje saznaje o tome {to se doga|a unutar institucijeindividualno iz medija, a bilo bi bolje npr. da se izjave za javnost tako|er interno distribuiraju iliobjavljuju na oglasnim plo~ama, ako nema drugih na~ina da se to u~ini.

Tijelo zaduèno za internu komunikaciju treba osigurati jasne mehanizme za IS upogledu interne distribucije eksternih informacija ali i primanja svih relevantnih internihinformacija. Uvo|enje Intranet sistema sa {irokom distribucijom moè dramati~nopobolj{ati interni protok informacija i olak{ati rad IS, prema tome, institucije bi trebalestaviti ovo pitanje visoko na listu prioriteta. UI/IS-ovi bi trebali biti dijelom relevantnihinternih distribucijskih lista.


345STRANA


Intranet i interni protok informacija

Intranet sistemi mogu pomo}ikomunikaciji i unutar i izme|uinstitucija - dobro razvijeni sistemi zasve javne uposlenike, npr. u Finskoj,Estoniji i Malti. U UK, postoji npr. ispecifi~na interna mreà za sve vladineIS, dostupna kroz lozinkom za{ti}enusekciju na web sajtu VladinogInformacijskog i komunikacijskogureda (www.gics.gov.uk).


346STRANA


Ova sekcija se isklju~ivo odnosi na podru~ja koja nisu zajedni~ka svim nivoima vlasti. Sva drugapodru~ja su ve} uklju~ena u preporuke u poglavljima 2. i 3. Za vi{e detalja o pojedinom nivou vlasti vidiodgovaraju}i Prelazni izvje{taj (na priloènom CD ROM-u).

BIH nivo

Op}enito, potreban je sistematski pristup aspektu institucionalne komunikacije, kao i vi{e kori{tenjazajedni~kih resursa te uspostava mehanizama za promociju Bosne i Hercegovine.

Ured za informiranje (UI) VM-a bi trebao biti popunjen uposlenima prema planu trenutnesistematizacije;

VM bi trebalo usvojiti Rezoluciju o institucionalnoj komunikaciji (RIC)/Kodeks pona{anja;

IS-ovi bi trebali biti uposleni u svim ministarstvima i relevantnim institucijama koje imaju va`nuulogu u procesima integracije u EU;

Trebalo bi vi{e poja{njenja oko uloge Ureda za informiranje pri Predsjedni{tvu BiH;

Sloìti se oko prijedloga osnivanja BIH Informacijskog centra - {to prije provesti studijuizvodljivosti;

BiH Info Centar treba koristiti za dijeljenje resursa i pogotovo na planu vanjske promocije BiH;

UI VM treba pokrenuti koordinacijske sastanke UI/IS-a na BIH nivou (kasnije Info Centar);

UI VM-a i DEI-a trebaju pokrenuti koordinacijske sastanke sa svim drugim relevantim UI/IS-ovim s drugih nivoa vlasti o pitanjima integracije u EU;

RIC bi trebala regulirati poloàj izme|u politi~kog glasnogovornika i IS-ova dràvnih slu`benika;

VM treba usvojiti i potpuno, uz pomo} svih BIH institucija, implementirati Komunikacijskustrategiju DEI-a.

Postaviti Info-punkt u zgradi Zajedni~kih institucija.

Web stranice bi trebale biti na sva tri slu`bena jezika BIH-a, kao i (barem djelomice) naengleskom i trebale bi se uspostaviti {to prije

Odluka o brandingu zemlje treba se donijeti na nivou Vije}a ministara i Predsjedni{tva

Bolje kori{tenje BiH diplomatske mreè za vanjsku promociju

FBIH nivo

Ja~anje Ureda za informiranje Vlade FBiH-a i uspostavljanje UI/IS-a u svim glavnim institucijama.

Prema predvi|enoj sistematizaciji procedurom Agencije za dràvnu slu`bu uposliti jo{ osoba uUredu za informiranje vlade FBiH-a.

Sva Ministarstva bi isto tako trebala uposliti informacijske slu`benike.

Parlament FBIH-a bi trebao imati zajedni~ki UI koji }e sluìti potrebama oba Zastupni~ka domaunutar njihovog Odjela za zajedni~ke slu`be.

UI Ministarstva obrane ne bi trebao biti podijeljen po etni~kom klju~u ve} funkcionalno te bitrebao biti smje{ten na istoj lokaciji.

Vlada FBiH-a bi trebala usvojiti Kodeks pona{anja/Rezoluciju o institucionalnoj komunikaciji.

Ured za informiranje Vlade FBiH-a bi trebao sluìti kao sredi{nji resursni centar.

Ured za informiranje Vlade FBiH-a bi trebala pomo} u vidu dodatne tehni~ke pomo}i i opreme.

Ured za informiranje Vlade FBiH-a bi trebao uspostaviti bliske odnose s UI VM-a, te s BIH Info centrom.

4 . S P E C I F I ^ N E P R E P O R U K E P R E M AN I V O I M A V L A S T I


347STRANA


Agencija za dràvnu slu`bu FBiH-a bi {to prije trebala izraditi web stranice.

Trebao bi se uspostaviti i horizontalni i vertikalni mehanizam povremene slu`bene suradnjeUI/IS-a federacije i kantona.

RS

Potreban je daljnji razvoj postoje}eg sistema i ostvarenih rezultata.

U Birou bi trebao postojati adekvatan broj uposlenih, a oni trebaju biti dràvni slu`benici

Birou bi trebala pomo} u vidu dodatne tehni~ke pomo}i i opreme.

Trebalo bi podi}i institucionalnu svijest o usvojenom Vodi~u i Protokolu te ih aktivnijeimplementirati.

Sva ministarstva bi trebala redoviti aùrirati svoje web stranice neovisno o tome jesu li zasebneweb stranice ili dio sredi{njih web stranica.

Trebalo bi oja~ati postoje}i koordinacijski mehanizam kojeg je uspostavio Biro.

Trebalo bi uspostaviti kooperacijske mehanizme s BiH nivoom.

Br~ko Distrikt

Postoje}e prakse institucionalne komunikacije trebalo bi slu`beno smjestiti unutar Kabinetagradona~elnika te nastaviti s daljnjim razvojem cjelokupnog sistema.

Imaju}i u vidu veli~inu i ovlasti BD-a logi~no je da je sistem institucionalne komunikacijerelativno centraliziran. Imperativ bi trebao biti da se {to je ranije mogu}e osnuje Ured zainformiranje unutar Kabineta gradona~elnika koji bi sluìo kao sredi{nje informacijsko mjestoza izvr{ne vlasti BD-a te koordinirao rad kontakt IS osoba u odjelima. Trebao bi vrlo bliskosura|ivati s Koordinatorom za Br~ko, a uposleni bi trebali biti dràvni slu`benici, uz to ured bitrebao pruìti niz zajedni~kih usluga te opsluìvati sve odjele i institucije u Br~kom.

Uspostaviti UI/IS kontaktne to~ke u odjelima i drugim institucijama - mogu biti iste osobe kojesu kontakt to~ke za aùriranje web stranica.

Osigurati i odràvati potpuno aùrirane web stranice kako je i previ|eno

Vlada BD-a bi trebala, kako je i sama predvidjela, redovito provoditi istraìvanja javnog mi{ljenjapod vodstvom Ureda za àlbe i pritu`be gra|ana i Ureda za odnose s javno{}u unutar Kabinetagradona~elnika.

Premda je SZI tek nedavno postavljen u ve}ini institucija BD-a, pravne i prakti~ne posljediceovoga trebaju se u potpuno provjeriti za sve druge institucije kako bi se osiguralo da te pozicijene ostanu nepopunjene - u Skup{tini BD-a, poreznoj i carinskoj upravi itd.

Relativno velik broj dobrih kanala za zahtjeve i pritu`be javnosti (Info Desk, Slu`benik zaslobodu informacija, Ured za pritu`be, uz pritu`be i upiti upu}eni Uredu obmudsmana, OHR-ovom supervizoru, Komisiji za ljudska prava Parlamenta, te izravno pojedinim odjelima iliinstitucijama) treba pojasniti da ne stvaraju zbrku niti nepotrebno dupliciranje i posao. Sistemtako|er mora biti dugoro~no odrìv jer bi sredstva mogla biti smanjena.

Razli~ita prava javnosti na informacije i odgovor trebala bi biti kodificirana u Povelji za uslugeza gra|ane. Takva Povelja, koja je napisana za Br~ko, moè kasnije posluìti kao model zalokalne vlasti diljem BIH-a.

Direktni i redoviti odnosi moraju se izgraditi s vladinim UI/IS-ovima BIH-a, RS-a i Federacije,pogotovo BIH-a i budu}eg BIH Info centra.


348STRANA


5 . S A @ E T A K P R E P O R U K A

@eljeni cilj Predloène mjere Odgovorneinstitucije

Drugeinstitucije

Predloènvremenski rok

Regulirati i za{tititirad UI/IS-ova

* Sve vlade (osim RS-a) bi trebaleusvojiti Rezoluciju oinstitucionalnim komunikacijamakoja regulira rad UI/IS-ova u svimjavnim institucijama.

* Cjelovit priru~nik za odnose sjavno{}u koji uklju~uje Rezoluciju,ZOSPI te druge relevantedokumente trebao bi biti napravljenna svim nivoima vlasti.

Vije}eministaraVlada FBIH-a

Vlada BD-a

Sve vlade

Donator TA(premamodelu DFIDpomo}i RS-u)

Do sredine2005.

Pobolj{ati, posebnona lokalnom nivou,

razumijevanjejavnosti u pogledunjezinih razli~itihprava i informacija

* Prava gra|ana i mogu}nosti upogledu dobivanja informacijatreba kodificirati u Povelji ouslugama za gra|ane,ustanovljavaju}i sva prava gra|anau ovom podru~ju; procedure kojetrebaju slijediti; {to institucijetrebaju kako bi odgovorile na oveupite ili pritu`be; te standardeusluge za gra|ane (kao {to jemaksimalno vrijeme za davanjeodgovora i jasno obja{njanjepoduzetih postupaka ili onih kojinisu poduzeti) koje institucijemoraju zadovoljiti.

Br~ko DistrictKasnijekori{teno kaomodel zadruge lokalnenivou u BIH

Do sredine2005.

Klju~ni propisi

POSTAVKA SISTEMA

Pobolj{ati planiranjekomunikacija unutarinstitucija

* U okviru RIC-a od svake bi seinstitucije trebalo zahtijevati daizradi i usvoji srednjoro~nustrategiju sa specifi~nimvremenskim rokom te da jepodnese svojoj Vladi.

* Uz to, sve institucije bi trebaleizraditi i usvojiti godi{njioperacionalni plan i budèt zaaktivnosti UI/IS-a.

Vije}eministaraBiH-a, VladeRS-a, FBiH-ai Br~ko

Sve Do kraja2005.

Integrirati rad UI/IS-ova unutarcjelokupnog procesaplaniranja ibudètiranja njihovihinstitucija

*Ove strategije i planovi bi trebalibiti dio cjelokupnog procesaplaniranja i budètiranja kojeprovode svi odjeli unutar institucija,a ne samo izolirani "dodatak".

*Budu}i da je iskustvo takvogplaniranja ograni~eno, u ovompodru~ju }e biti potrebna znatnatehni~ka pomo} i obuka vi{egrukovodstva i IS-ova izme|uostalih.

SveSve(uklju~uju}idonatora TA)

Do kraja2005.,kontinurirano

Komunikacijsko planiranje


349STRANA


Osiguratirazumijevanje vi{egrukovodstva ipodràti rad UI/IS-a

* Usvajanje predloène Rezolucijeo institucionalnim komunikacijamaod strane svih Vlada nakon ~egatreba uslijediti intenzivni programobuke vi{eg rukovodstva svihinstitucija vezano za samuRezoluciju i njezine zahtjeve.

* Op}a dostupnost najvi{ihdonositelja odluka zahjevimajavnosti bi trebala biti istaknuta kaodio Rezolucije u smislu neizbje`nogdijela odgovornosti javnih slu`bi.

Sve Vlade

Donator TA(premamodelu DFIDpomo}i RS-u)

Do kraja2005.

Pobolj{ati poloàjUI/IS-ova i njihovpristup informacijama

* Svi UI/IS-ovi bi trebali imati valjanuvid i pristup informacijama kojitrebaju biti definirani RIC-om.

Sve Vlade Sve Do sredine2005.

Odvojitiinstitucionalnu odpoliti~ke komunikcije

* Predloèni kodeks pona{anjamora specificirati da UI/IS snosiodgovornost za institucionalne, ane politi~ke, informacije.

* Podjela du`nosti izme|u IS-a ipoliti~kog glasnogovornika morabiti jasna definirana.

Sve Sve Do sredine2005.

Institucionalni odnosi /odnosi s rukovodstvom

Osiguratizadovoljavaju}istatus i pristupinformacijama idono{enju odlukaUI/IS-ova unutarinstitucija

* IS-ovi bi u pravilu trebali bitidràvni slu`benici, koji nisu niì od"stru~nog suradnika".

* Fizi~ka lokacija UI/IS-a i poloàj uinstitucionalnoj strukturi bi trebalibiti dovoljno blizu vi{emrukovodstvu te bi trebali bitidirektno odgovorni najvi{emdràvnom slu`beniku.

* IS-ovi bi trebali mo}i prisustvovatikolegijima i redovnim sastancimavi{eg rukovodstva.

* Trebali bi postojati redoviti mehanizmiizvje{tavanja IS-ova rukovodstvu.

Sve Sve Stalno

Pobolj{ati kapacitetinformacijskihslu`benika uinstitucijama

* Sva ministarstva i druge va`neinstitucije bi trebale imati baremjednog informacijskog slu`benikazaposlenog puno radno vrijeme.

* Manje institucije ali i drugi bitrebali koristiti resurse sredi{njihvladinih ureda.

*BD bi trebao slu`beno uspostavitisredi{nji informacijski ured Vlade.

Sve, pogotovoodre|enaministarstvana svimnivoima + teinstitucijekoje sudjelujuu procesu EUintegracije,BD

Sve Do sredine2005.

Organizacijska pitanja


Drugeinstitucije



350STRANA


Pobolj{atikoordinaciju izme|uUI/IS-ova na nivouVlada

*Svi UI/IS-ovi Vlada bi trebali odràvatiredovite sastanke (barem jednommjese~no) UI/IS-ova svih glavnihinstitucija kako bi razmjenjivaliinformacije i planove, razvili zajedni~kestrategije i aktivnosti te raspravilizajedni~ke probleme.


Sve Do lipnja/juna2005.

Osigurati da UI/IS-oviimaju suvremenuopremu koja jeklju~na za njihov rad

* Kao dio procesa planiranja iizrade budèta koji je sastavni diokomunikacijske strategije igodi{njih operativnih planova, sviUI/IS-ovi bi trebali mo}iidentificirati i traìti opremu koju jepotrebno hitno naru~iti ili popravitikako bi se bolj{ala efikasnostnjihovog rada. Posebno bi svisredi{nji Vladini uredi trebali bitibolje opremljeni.

Sve Sve (pomo}donatora) Kontinuirano

Pobolj{ati protokinformacija izme|uUI/IS-ova

*Sastanci bi trebali biti poja~aniredovitim formalnim i neformalnimkontaktom te kori{tenjemzajedni~kih resursa Vladinih UI/IS-ova i predloènog BiH Info centra

*Sve institucije bi trebale obznanitisvoje izjave za javnost, rasporeddoga|anja itd. te pruìti informacijeza Tjedni raspored dolaze}ihdoga|aja.



Koordinacija i odre|ivanje stanarda

Osiguranje usluga/ BiH Info centar - sredi{nji resursni centar

Pobolj{atikoordinaciju UI/IS-ova izme|u nivoavlasti

*RIC bi trebala zadu iti UI/IS-ove zaredovite veze ali ne samo sa sredi{njimUI/IS-om vlastite Vlade i institucijama,ve} i relevantnim sli~nim pozicijama udrugim sistemima vlasti ime|unarodnoj zajednici.

*UI/IS-ovi DEI-a i Vije}a ministarabi trebali svaka tri mjesecaorganizirati sastanak svih relevantnihUI/IS-ova koji su povezani s procesimaEU integracije.



Pobolj{atiuspostavljanje veza sdrugim UI/IS-ovima,kako vladinim tako inevladinim

*Trebali bi se oformiti neformalniklubovi ljudi iz PR sektora usuradnji s PR udruènjima i UI/IS-ovima me|unarodnih organizacija,NGO-a i tako dalje, te bipovremeno trebali imati zajedni~keaktivnosti. Me|unarodneorganizacije bi mogle predloìtiodre|ene UI/IS-ove kao po~etneorganizatore takvih okupljanja.

Sve Me|unarodnazajednica Do ljeta 2005.


Drugeinstitucije



351STRANA


Uspostavitizajedni~ke Vladine"resursne centre"

* Rijetko kori{tenu i/ili skupljuopremu trebalo bi osiguratiaran`manom s "resursnimcentrom", {to je dostupno u BiHPress i Informacijskom centru i/ilisredi{njim Vladinim UI-ima i svimUI/IS-ovima.


Sve (pomo}donatora)

Do kraja2005.

Uspostaviti BiHInformacijski centarkako bi sluìo svimVladama, medijima ijavnosti

* BiH Informacijski centar -najvjerojatnije lociran u Vije}uministara BiH-a i zgradiParlamentarne skup{tine - trebaobi osigurati brojnu opremu i usluge(vidi C.2)

Vije}eministaraBiH-a

Vlade RS-a iFBiH-a,pomo}donatora

Do kraja2005.

Odrediti precizantro{ak i svrhupredloènog BiHInformacijskogcentra

* Vlada BiH-a bi uz me|unarodnupomo} trebala provesti ranustudiju izvodljivosti predloènogcentra.

Vije}eministara

BiH-aVlade RS-a iFBiH-a,me|unarodnazajednica

Do sredine2005.

Potpuno aktiviratiBiH Informacijskicentar

* Definicija odnosa svih Vladaprema Centru i potvrda njihovepodr{ke.

Vije}eministaraBiH-a, VladeRS-a, FBiH-ai Br~koMe|unarodna

zajednicaParalelno sastudijomizvodljivosti

Pobolj{atiopremljenostVladinih UI/IS-ovaEntiteta i Br~kodistrikta

* U svakom slu~aju sredi{njim UI-ovima Vlada dva Entiteta potrebnoje dodatno osoblje i resursi - obimtoga }e ovisiti o tome koje suusluge ponu|ene u predloènomBiH Informacijskom centru BiH.


Me|unarodnazajednica

Do kraja2005.

Osigurati suvremen iefikasan razvojsektora IK-a ubudu}nosti

* Ponovno, nakon tri godine,provesti neki oblik funkcionalnogpregleda institucionalnekomunikacije javne administracije,koji bio koordinirao BiHInformacijski centar u suradnji sdrugim Info centrima.

BiHInformacijskicentar uzpomo} ostalih- dogovori sasvim vladama

Pomo}me|unarodnezajednice

Sije~anj/januar2008.


Drugeinstitucije



352STRANA


Koncentrirati bilokoji novi resurs naklju~ne to~kesistema

* Sve pozicije IS-ova bi trebale {toprije biti popunjene postupkom.

* Budu}i da je ve}e pove}anjeuposlenih IS-ova nerealno, bilo kojidodatni resursi bi trebali bitikoncentrirani u klju~nim to~kama -prvenstveno sredi{njim UI/ISuredima Vlade i predloènom BiHPress i Informacijskom centru.

Sve Sve Kontinuirano

Pobolj{ati upotrebu iu~inkovitostpostoje}ihkadrovskih resursa

* Sve institucije bi trebale jasnodefinirati funkcije i poloàj svojihUI/IS-ova, s jasnim opisom poslakoji uklju~uje i potrebnekvalifikacije za taj posao.

Sve Sve Do sredine2005.

Ljudski resursi

Obuka

Pobrinuti se da suprofesionalnevje{tine i iskustvo IS-ova prikladni zaposao

* Standardi za preuzimanje pozicija IS-ova bi trebali biti isto toliko striktni kaoi za druga iznimno profesionaliziranapodru~ja dràvne slu`be - trebalo bizahtijevati kombinaciju vje{tina

* Svi IS-ovi bi trebali pro}i obuku izodnosa s javno{}u koju bi trebaoosigurati predloèni BiH Press iInformacijski centar te bi uz to trebalidobiti i priru~nik za odnose s javno{}u.

Sve Kontinuirano

Osigurati obuku IS-ova u drugimpotrebnimpodru~jima

* Drugi oblici obuke tako|er se umnogim slu~ajevim moraju osigurati,npr. pobolj{anje kompjuterskihvje{tina IS-ova, znanje stranih jezika tesposobnosti upravljanja osobljem,planom i budgetom.

Sredi{njiUredi zainformiranjeVlade

Sve (pomo}donatora) Kontinuirano

Pobolj{atitransparentnost iupravljanjefondovima zaaktivnosti UI/IS-ova.

* Ako UI/IS nema vlastiti budèt, UI/ISbi barem trebao mo}i napraviti zahtjevu godi{njem budètu upu}enodgovaraju}em vi{em rukovoditelju idobiti jasan odgovor o tome {to jeodobreno a {to nije.

*Budètske potrebe bi trebale biti diogodi{njih planova UI/IS-ova te bi ihrukovodstvo trebalo razmotriti. UI/IS-ove bi trebalo konzultirati po pitanjusadr`ja kada se radi o izboru izme|urazli~itih nabava koje se odnose narad UI/IS-ova.


Dati UI/IS-ovimaprimjere evropskihnajboljih praksi

* Isto tako bi trebalo dati primjerenajboljih evropskih praksi UI/IS-ovau zemljama s kojima se moèuspore|ivati i to kroz povremenastudijska putovanja ili billateralnim"twinningom" UI/IS-ova (uzmogu}nost kratkotrajnih zamjenaradnih mjesta) sa sli~nim uredimau EU zbog dugoro~nije i dubljerazmjene iskustva.

SveSve (uzpomo}donatora)

Kontinuirano

Budètska sredstva


Drugeinstitucije



353STRANA


Razjasniti ipojednostavnitikomunikaciju smedijima

* Pojedine institucije moraju jasnodefinirati i odrediti proces svojekomunikacije s medijima {touklju~uje:

ulogu UI/IS-atko je ovla{ten dati medijskeintervjuetip informacije koje moguodnosno ne mogu dati u javnostubrzani proces pripreme iodobravanja izjava za medije.

* Svaka institucija (UI/IS…) bitrebala napraviti pojedina~nepriru~nike za odnose s medijimakoji su kompatibilni s VladinomRezolucijom i koje su potvrdilirelevantni korisnici.

* UI/IS-ovi bi trebali napravitistandardne odgovore na pitanja(press lines) koje je odobrilo vi{erukovodstvo.

Sve Sve Do lipnja/juna2005.

Direktni odnosi s medijima

Pobolj{atiu~inkovitost pra}enjamedija

*Dok bi osnovno pra}enje medijatrebalo biti jedna od klju~nihzada}a svih UI/IS-ova, svi UI/IS-ovii rukovodstvo bi trebalo primatijutarnji press clipping i uslugupra}enja medija (uklju~uju}ipra}enje elektroni~kog/novogmedija) od predlo`enog BiH Press iInformacijskog centra. Ovom se jo{mo`e dodati pra}enje specifi~nihtema samih IS-ova. ILI

* Svaka bi sredi{nji Vladin uredtrebao osigurati osnovno pra}enjemedija za svoj nivo vlasti i razdijelitiga institucijama e-mailom/Intranetom.

Vije}eministaraBiH-a ili

svi UI/ISsredi{njihVladi

Sve Do kraja2005.

Pra}enje medija / media monitoring

Osigurati da sveinstitucije izvr{esvoje obaveze uskladu sa Zakonom oslobodi pristupainformacijama

* Sve institucije bi trebaleimenovati slu`benika premaZOSPI-u - SZI

* IS i SZI (slu`benik koji jeodgovoran prema ZOSPI-u) bi upravilu trebala biti ista osoba, osimako ne postoje posebni razlozi dane bude.

* SZI bi se trebao pobrinuti dainstitucije izdaju vodi~e i podatkeprema ZOSP-u.

Sve Sve Odmah

Zakon o slobodi pristupa informacijama (ZOSPI)

REZULTATI SISTEMA /AKTIVNOSTI


Drugeinstitucije



354STRANA


Pove}ati svijestjavnosti o njezinimpravima premaZOSPI-u

* Informacije o pravima gra|anaprema ZOSPI-u trebale bi biti naweb stranicama, oglasnim plo~amaitd. Informacije i obrasci bi trebalibiti dostupni u svim dràvnimuredima i javnim ustanovama kao{to su knji`nice i po{tanski uredi.

Vije}eministaraBiH-a, RS,FBiH i Br~koPrvenstvenoVlade,

Sve drugeinstitucije

Sve

Do sredine2005.,kontinuiranirazvoj

Informirati gra|anebez posrednika

*Pove}ati nivo izravnih aktivnostiprema gra|anima, a ne fokusiratise samo na odnose s medijima.

Sve Kontinuirano

Uspostava brandingazemlje

* Da bi se promijenio negativanimid` BiH i potaklo vi{e ulaganja ipromocije, treba donijeti odluku oprojektu brandinga zemlje.

Vije}eministara saPRagencijama

Svi,uklju~uju}iBiH poslovnu,PR, kreativnuzajednicu

Do kraja2005.

Kori{tenje BiHdiplomatske mreè uvanjskoj promociji

* Diplomatska predstavni{tvatrebaju imati aktivniji pristup BiHpromociji. Koordinacija od straneMIP-a klju~na je u ovom pogledu.

Vije}eministara iMinistarstvovanjskihposlova

BiHdiplomatskamreà

Kontinuirano

Osigurati da sveinstitucije imaju webstranicu

* Sve institucije moraju ili (a)postaviti svoju web stranicu,izdvojiti sredstva za redovitoodràvanje te osigurati linkove nastranice njihove Vlade i ostalestranice (b) redovito pruàtiinformacije na sredi{njoj webstranice Vlade.

* UI/IS bi trebali biti zaduèni zasadràj web stranice te bliskosura|ivati s IT osobljem koii sebrine za tehni~ki aspekt.


Sve Do sredine2005.

Osigurati kvalitet ikonzistentnost webstranica

* Obrazac za dizajn web stranice inuàn minimum sadràja iobilje`lja bi se trebao nalaziti uVodi~u za web stranice koje binapravile pojedine Vlade i (kasnije)BiH Info centar. RIC bi trebalaosigurati da su sve institucijeobavezne redovito aùrirati webstranice te poticati pristup koji jevi{e orijentiran ka davanju usluga.


Sve (sdonatorom TA- OSCE)

Do sredine2005.,kontinuirano

Web pages

Direktna komunikacija s gra|anima

Promocija zemlje i branding


Drugeinstitucije



355STRANA


Iskoristiti sveresurse da seangaìraju u vanjskojpromociji

* Svaki institucionalni predstavnik,pogotovo oni na najvi{impozicijama te oni u ~estom doticajusa stranom sredinom, trebao bikoristiti svaku priliku za promocijuBiH i pruànje relevantneinformacije o BiH.

Vije}eministara,MIP, DEI,Predsjedni{tvo

Svi Kontinuirano

Mjeriti u~inakinstitucionalnihkomunikacija

* Komunikacijske strategije ioperacijski planovi bi trebaliuklju~iti mjerenje rezultataaktivnosti UI/IS-a - kako u smisluprodukta (broj izjava za medije,medijskih intervjua, publikacija itd.)tako i u smislu u~inkovitosti(stavovi javnosti i povratna reakcija,zastupljenost u medijima itd.)

*Sve instituicije bi trebale provestibarem jedan postupak mjerenjapovratnih informacija - npr.jednostavnim upitnikom za klju~negrupe korisnika - tijekom mandataVlade.

* Sredi{nji Vladin UI/IS bi trebaomjeriti sveukupno u~inkovitostvladinih komunikacija.


Mjeriti stavove istupanj poznavanjaklju~nih oblastipolitika javnostijavnosti

* Budu}i da tek nekolicinainstitucija ima resurse zaistraìvanja javnog mi{ljenja,trebale bi mo}i predloìti teme kojebi se uklju~ile u Omnibusistraìvanja koje bi provodiopredloèni BiH Info centar i/ili UI/ISVlade.

Vije}eministaraBiH-a, VladeRS-a, FBiH-a

SveDooùjka/marta2006.

Osiguratisudjelovanje UI/IS-au internimkomunikacijama

* Tijelo koje je zaduèno za internekomunikacije bi trebalo osiguratijasne mehanizme za UI/IS-ovekako bi mogli interno distribuirativanjske informacije te primati sverelevante interne informacije.


Pobolj{atielektronskukomunikaciju irazmjenu informacijaunutar institucija

* Sve Vlade bi trebale podràtiuvo|enje jedinstvenog Intranetsistema i politike informiranja,dozvoljavaju}i svim uposlenimapristup prikladnom tipuinformacija, {to je brè mogu}e sobzirom na resurse.

Sve Sve (pomo}donatora)

Do lipnja/juna2006.

Mjerenje rezultata

Interna komunikacija


Drugeinstitucije


ANEKS 1 - SADR@AJ CD-ROM-a

A ENGLISH

A 1. Final Report

A 2 .Interim Reports

A 2.1. Human Resources (BiH, RS, BD, FBiH)

A 2.2. Public Finance (BiH, RS, BD, FBiH)

A 2.3. Legislative Drafting (BiH, RS, BD, FBiH)

A 2.4. Administrative Procedure (BiH, RS, BD, FBiH)

A 2.5. Information Technology (BiH, RS, BD, FBiH)

A 2.6. Institutional Communication (BiH, RS, BD, FBiH)

B BHS (bosanski/hrvatski/srpski)

B 1. Zavr{ni izvje{taj

B 2. Prelazni izvje{taji (latinica i }irilica)

B 2.1. Menad`ment ljudskih potencijala (BiH, RS, BD, FBiH)

B 2.2. Javne finansije (BiH, RS, BD, FBiH)

B 2.3. Izrada zakonskih propisa (BiH, RS, BD, FBiH)

B 2.4. Upravni postupak (BiH, RS, BD, FBiH)

B 2.5. Informacijske tehnologije (BiH, RS, BD, FBiH)

B 2.6. Institucionalna komunikacija (BiH, RS, BD, FBiH)

0525

7595100

0525

7595100

0525

7595100

0525

7595100

izvjestajNaslovnaFinalBOSSaturday, March 12, 2005 11:14:11 PM

95 75 0 - parco.gov.ba

Documents