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8Políticas públicas, pobreza urbana

e segregação residencial

Haroldo da Gama TorresEduardo César MarquesRenata Mirandola Bichir

Introdução

Este capítulo tem por objetivo apresentar resumidamente o percurso

científi co trilhado recentemente pelo Centro de Estudos da Metrópole (CEM)

– assim como destacar as principais preocupações e desafi os – no que diz

respeito à interface entre políticas públicas, pobreza urbana e segregação

residencial. Desde 2000, o Centro tem desenvolvido atividades de pesquisa,

sistematização e disponibilização de informações socioeconômicas sobre

dinâmicas metropolitanas, em especial sobre a cidade de São Paulo. Ao

longo desta trajetória, acumulamos um razoável conhecimento tanto sobre

os processos socioespaciais em curso na metrópole como sobre o funciona-

mento das políticas públicas da área social em nível local. A associação entre

as duas áreas temáticas tem sido objeto de uma parte importante de nossas

preocupações acadêmicas e representa o centro da discussão desenvolvida

ao longo deste artigo.

Como ponto de partida de nossa refl exão, está a proposição de que

as políticas sociais no Brasil – sejam as universais, sejam as focalizadas

(transferência de renda, por exemplo) – não levam normalmente em conta

a distribuição desigual dos diversos grupos sociais no espaço urbano, assim

como as dinâmicas espaciais, no que diz respeito tanto à formulação como

232 POLÍTICAS PÚBLICAS, POBREZA URBANA E SEGREGAÇÃO RESIDENCIAL

à implementação. De forma similar, as ações do Estado não consideram o papel das redes de relacionamento nas quais estão inseridos os indivíduos, seja infl uenciando a formulação das políticas, seja infl uenciando o acesso que diferentes grupos sociais terão a elas.

No que diz respeito à dimensão espacial, não buscamos apenas descrever a presença de diferenciais socioeconômicos no espaço (entre grupos, atividades etc.), mas defender a existência de uma dimensão verdadeiramente espacial nas condições de vida. Entendemos por dimensão espacial o efeito específi co que os padrões de contigüidade, vizinhança e distância causam aos indivíduos e grupos, afetando suas possibilidades de inserção em diversas esferas da so-ciedade. Nossas análises indicam que indivíduos com condições sociais seme-lhantes, mas localizados em regiões distintas da cidade, têm acesso diferenciado a bens e serviços públicos e a elementos geradores de mobilidade social (como o emprego), assim como tendem a ser submetidos de forma diferente a agravos de diversas naturezas, dependendo das condições de segregação a que estão submetidos (TORRES; FERREIRA; GOMES, 2005; GOMES; AMITRANO, 2005; BICHIR; TORRES; FERREIRA, 2005). Por outro lado, se a segregação gera isolamento, as redes sociais podem ajudar a integrar socialmente, construindo padrões de contigüidade social na ausência de proximidade física, permitindo a construção de “pontes” para além das áreas segregadas (BRIGGS, 2001).

Do ponto de vista analítico, tais preocupações dialogam com diversas literaturas contemporâneas que ressaltam o papel das redes de relaciona-mento (social networks, capital social) e a importância da organização espacial urbana como condicionantes do acesso a oportunidades sociais e econômicas (neighborhood effects). Ao mesmo tempo, assume-se uma postura crítica em relação às literaturas que vêem o resultado da ação do Estado como fruto exclusivo de interesses de classe, ou fruto das características individuais dos consumidores, ou, ainda, de forma diretamente associada aos processos decisórios entre lideranças políticas. Este debate conceitual é abordado com mais detalhes na seção “Determinantes do acesso a serviços públicos”.

Nas seções seguintes, tratamos de discutir outros temas inter-relaciona-dos: a análise da organização espacial da metrópole; uma refl exão detalhada sobre a segregação residencial; e uma discussão sobre os mecanismos causais que fazem com que a segregação tenha impacto sobre o acesso a serviços pú-blicos. Nesta última seção, especifi camos melhor a orientação de nosso projeto acadêmico no período recente. Detalhamos estes elementos a seguir.

Determinantes do acesso a serviços públicos

A partir de um levantamento parcial das literaturas brasileiras de eco-nomia, sociologia, demografi a e ciência política, visando identifi car os prin-

233HAROLDO DA GAMA TORRES, EDUARDO CÉSAR MARQUES E RENATA MIRANDOLA BICHIR

cipais argumentos utilizados para explicar ou negar o acesso dos grupos de baixa renda a políticas públicas, identifi camos quatro linhas interpretativas, que são aqui discriminadas para fi ns analíticos. Cabe mencionar que essa divisão não deve ser encarada de forma rígida, uma vez que muitos autores combinam, em sua interpretação, argumentos oriundos de mais de uma linha interpretativa.

Em uma primeira linha, o acesso a serviços está associado às ca-racterísticas dos indivíduos e famílias, destacando-se especialmente suas características socioeconômicas. Esta abordagem, que tem maior infl uência na economia e na demografi a, considera que, além da renda, fatores como escolaridade dos indivíduos, escolaridade dos pais, idade e sexo seriam impor-tantes elementos na explicação do nível de acesso a serviços públicos. Essas variáveis socioeconômicas e demográfi cas condicionariam, por exemplo, o grau de conhecimento individual a respeito da existência e formas de acesso e, desta maneira, afetariam o comportamento desses agentes, por meio de diversos mecanismos, tais como maior acesso a informações, maior conheci-mento do funcionamento de certas políticas públicas e seus canais de acesso etc. Essas explicações estão bastante presentes, por exemplo, nos estudos que analisam as condições de acesso às políticas de educação e também em análises que visam explicar os diferenciais no nível educacional das crianças de baixa renda (BARROS et al., 2001; MENEZES-FILHO; PAZELLO, 2005). Para o conjunto dessas tradições, o espaço representa apenas um local em que ocorrem dinâmicas sociais, sendo que essas dinâmicas se rebateriam sobre o espaço, construindo-o. Neste sentido, o espaço é abordado apenas como um cenário, não como uma dimensão com relevância em si. Uma parte importante dos resultados das pesquisas do CEM critica esse enquadramento analítico, como veremos ao longo deste artigo.

Uma segunda linha de interpretação para o acesso a políticas públicas destaca o papel do Estado, as possíveis lógicas e interesses que este (ou segmentos de sua burocracia) teria em fornecer ou não serviços às camadas mais pobres da população. Trata-se de uma abordagem que se desdobra em diferentes vertentes explicativas alternativas. Em uma primeira vertente, de inspiração marxista, presente especialmente no debate brasileiro das décadas de 70 e 80, as áreas periféricas eram caracterizadas como locais desprovi-dos de investimentos públicos, marcados por precariedades extremas e pela ausência do Estado, relacionando esse fenômeno à lógica de reprodução do capital (KOWARICK, 1979; SANTOS; BRONSTEIN, 1978; CAMARGO et al., 1976; BONDUKI; ROLNIK, 1982).

A partir do fi nal dos anos 1980, outros autores também refl etiram sobre o papel do Estado, mas criticaram essas explicações macroestruturais men-cionadas acima e propuseram a realização de análises mais empiricamente


embasadas, mais próximas do nível local. Em alguns casos, foi destacada a presença de investimentos estatais nas áreas periféricas desde o fi nal da década de 70, sendo investigados os condicionantes dessa atuação estatal de modo destoante daqueles modelos explicativos (WATSON, 1992; MARQUES, 2000; BUENO, 2000).1 É parte desse conjunto de explicações, por exemplo, o modelo da relação entre investimentos públicos e ciclos eleitorais (FIZSON, 1990; AMES, 1995), segundo o qual os investimentos públicos – especial-mente aqueles destinados para as áreas mais pobres – seriam maiores nos períodos anteriores às eleições, de modo a obter retornos políticos ligados especialmente à busca de reeleição.

Outras explicações relacionadas à lógica burocrática e à inércia do setor público também são parte desse conjunto de estudos, embora tenham sido mais utilizadas para explicar porque os pobres passaram a ter acesso a determinadas políticas em determinados momentos e não para interpretar a heterogeneidade de acesso entre a população mais pobre. Neste contexto insere-se, por exemplo, a tese da “seletividade hierárquica” das políticas (MARQUES, 2000). De acordo com essa abordagem, a cultura técnica da bu-rocracia de certos setores de políticas públicas – seu referencial, conjunto de idéias, crenças e visões da sociedade – tem conseqüências para a implemen-tação das políticas, fazendo com que estas se expandam, prioritariamente – e com melhor qualidade –, nas áreas mais ricas das cidades, sendo implantadas posteriormente nas áreas mais periféricas (MARQUES, 2000). Voltaremos a este ponto mais adiante, pois essa é uma das linhas de interpretação que continuaram a ser exploradas nos desdobramentos das pesquisas existentes no CEM.

Um terceiro eixo interpretativo, ainda ligado ao papel do Estado, diz res-peito ao papel dos movimentos sociais. A oferta de serviços públicos no Brasil tem sido também interpretada, em determinados momentos, como função da emergência de movimentos sociais (JACOBI, 1989; SADER, 1988; GOHN, 1991). Ou seja, as políticas sociais só seriam expandidas para as regiões mais pobres da cidade após a pressão de grupos sociais organizados que, desta forma, contribuiriam para alterar a direção dos investimentos estatais. Segundo Marques (2003), essas explicações partem implicitamente de um “modelo do confl ito” para o funcionamento do Estado, que tem semelhanças tanto com as abordagens que ligam as dinâmicas políticas aos grupos de interesse – uma vez que a política (na forma de mobilizações populares) produziria políticas (investimentos públicos) – como com estudos inspirados pelo marxismo.

1 Estes estudos contribuíram para destacar que as periferias não eram marcadas por um completo vazio institucional, mas ressaltavam que esses investimentos públicos não eram sufi cientes para reverter o padrão geral de privilégio das áreas centrais (MARQUES, 2000).


Uma variação dessa terceira abordagem, também presente nos proje-tos desenvolvidos no CEM, enfatiza a importância dos grupos de parentesco, o pertencimento a associações comunitárias e os vínculos com instituições religiosas ou laicas, como elementos que infl uenciam o acesso a serviços pú-blicos, especialmente no âmbito de comunidades carentes (GURZA LAVALLE; CASTELLO, 2004; ALMEIDA; D’ANDREA, 2004). Esses autores destacam ainda o papel desempenhado pelas práticas associativas – especialmente religiosas – na atenuação dos efeitos da exclusão, especialmente no caso da inserção no mercado de trabalho, uma vez que estes vínculos abrem uma série de oportunidades para as populações mais carentes – neste sentido, Igrejas e cultos funcionariam muitas vezes como instâncias de inclusão so-cial. Evidentemente, essa literatura faz parte do universo interpretativo das teorias sobre capital social, embora o tema possa se desdobrar em diferentes recortes analíticos (PUTNAM, 2000). Essa dimensão da importância das re-des de relações está presente na literatura desde a descrição dos processos de produção dos loteamentos periféricos das décadas de 60 e 70 (SANTOS, 1985; CHINELLI, 1980).

Finalmente, a quarta vertente explicativa destaca o papel da segrega-ção residencial no acesso a serviços públicos. Para esses autores (tais como VILLAÇA, 2000; MARQUES; TORRES, 2005) não se trata apenas de reafi rmar a existência de diferenciais socioeconômicos no espaço, mas de defender a exis-tência de uma dimensão espacial que interfere no funcionamento das políticas públicas. A residência em locais altamente segregados teria como principais conseqüências o isolamento em relação às redes sociais e econômicas mais relevantes, exposição a diversas condições de risco – tanto socioeconômicos quanto ambientais, gerando uma série de “externalidades negativas” com efeitos signifi cativos sobre os circuitos de reprodução da pobreza (TORRES, 2004).

Essa dimensão espacial seria causada pelo efeito específi co que os pa-drões de contigüidade, vizinhança e distâncias têm sobre indivíduos e grupos, assim como sobre as suas formas de inserção social de forma ampla. Essas análises indicam, por exemplo, que indivíduos de condições sociais idênticas, mas localizados em regiões distintas da cidade, tendem a ter acessos bastante diferenciados a serviços, bem como ao mercado de trabalho (TORRES, 2005; DURLAUF, 2001; BROOKS-GUNN; DUNCAN, 1997).

Como se pode observar, trata-se de um universo explicativo bastante complexo, onde a dimensão espacial – caracterizada através da segregação residencial – está presente apenas em um dos eixos explicativos possíveis, provavelmente o menos discutido na literatura brasileira. Embora a evidência empírica que busca analisar de modo conjunto todas essas dimensões seja bastante escassa, o mais provável é que muitos destes fatores estejam pre-


sentes simultaneamente, articulando-se e reforçando-se mutuamente, nas diferentes situações concretas, e se apresentando de forma diferenciada para cada política pública em questão. Sem desprezar essa complexidade conceitual, um dos interesses principais do CEM está em ressaltar o papel da segregação e compreender em maior profundidade os aspectos que condicionam o seu impacto sobre o acesso a serviços públicos. Retomamos este tema à frente.

Análise da organização espacial da metrópole

Para se pensar a questão da segregação urbana, é necessário, antes de mais nada, compreender a organização espacial da metrópole. Uma primeira forma de tratar esse debate deu-se, no âmbito do CEM, a partir da tentativa de retomar a tradição de estudos urbanos no Brasil. Essa literatura, ao longo das três últimas décadas, descreveu sistematicamente as cidades brasileiras como espaços urbanos que refl etiriam fortemente as desigualdades sociais existentes no país. Por um lado, era destacada a questão das chamadas áreas centrais – bem dotadas de infra-estrutura e de serviços públicos, local de residência das elites – e, por outro, as periferias, descritas como “espaços homogêneos”, caracterizados pela ausência de infra-estrutura e pela elevada concentração de pobres (KOWARICK, 1979; SANTOS; BRONSTEIN, 1978; SANTOS, 1979; VETTER; MASSENA, 1981; BONDUKI; ROLNIK, 1982; VILLAÇA, 2000).

Essa literatura descrevia os conteúdos sociais negativos encontrados nas periferias a partir de uma interpretação elegante e parcimoniosa, her-deira da interpretação da teoria da marginalidade sobre o trabalho urbano, e, posteriormente, associada à sociologia urbana francesa, de forte inspiração marxista. De uma forma geral, se simplifi carmos os modelos explicativos da época, as desigualdades socioespaciais eram entendidas como refl exo territo-rial das grandes desigualdades produzidas no mercado de trabalho, geradas por um tipo de capitalismo periférico e dependente. A categoria analítica central para essa literatura era a localização no mercado de trabalho (em especial o trabalho informal) e os mecanismos que produziam o espaço metropolitano e levavam à homogeneidade territorial da pobreza, caracterizando assim uma grande e deprimente periferia (KOWARICK, 1979).

Considerando esse referencial teórico, o primeiro esforço do nosso grupo foi empírico, no sentido de observar até que ponto a homogeneidade da pobreza verifi cava-se ou não em todos espaços de São Paulo. Tratou-se de buscar uma análise detalhada dos conteúdos sociais dos vários espaços da cidade, tentando compará-los ao padrão anterior. Como não há descrição nos mesmos termos dos processos anteriores – uma vez que as macrocaracterizações elaboradas não se apoiavam em análises empíricas da distribuição espacial dos grupos sociais –, só nos restou trabalhar com os atuais, regredindo à data mais distante pos-


sível, que, em função dos dados disponíveis, é o ano de 1991. Vários elementos estavam envolvidos neste exercício. Em primeiro lugar, tratamos de descrever as múltiplas faces ou formas de pobreza urbana, cruzando conteúdos sociais (mensuráveis por indicadores) com as formas de ocupação do solo urbano (le-galidade e forma de produção do espaço), os indicadores de acesso a políticas públicas (analisável parcialmente, ao menos, pela estrutura de equipamentos) e os resultados em termos de condições de vida.

Pudemos observar um espaço metropolitano mais complexo do que o descrito nos anos 1970, embora não necessariamente mais justo ou menos desigual (CEM, 2004; MARQUES; TORRES, 2005). Os resultados apontaram para a heterogeneidade da pobreza, do ponto de vista tanto de sua composição como da distribuição espacial dos grupos sociais. Por um lado, verifi camos a existência de locais pobres com características sociais relativamente boas e dotados de infra-estrutura, mesmo em áreas periféricas (BICHIR, 2006) e uma tendência geral à elevação dos patamares médios dos indicadores sociais (MARQUES; GONÇALVES; SARAIVA, 2005). Por outro, extensas regiões con-tinuam apresentando indicadores sociais bem mais precários do que a média da metrópole, acumulando em um mesmo local diversos elementos negati-vos. Embora essas regiões das cidades sejam melhores do que se poderia supor, a partir do olhar da sociologia urbana brasileira dos anos 1970, a sua diferença em relação aos espaços mais ricos e mais bem equipados retrata uma cidade (ainda) profundamente desigual. Além disso, quando a lente da análise volta-se para os detalhes, a situação pode se mostrar dramática, pois certos lugares apresentam características de precariedade muito intensas e cumulativas (TORRES; MARQUES, 2002a).

Em outras palavras, embora se deva destacar uma maior heterogenei-dade dos territórios da pobreza (CEM, 2003), agora marcados por um tecido mais complexo, a estrutura geral da metrópole continua a ser marcada por intensa segregação residencial entre áreas ricas e pobres. Ao mesmo tempo, entretanto, espaços igualmente pobres, por vezes, apresentam característi-cas muito diferentes entre si. Isso ocorre, por exemplo, no que diz respeito ao acesso a equipamentos públicos ou a características relativas a diferen-tes intensidades de mazelas urbanas, tais como desemprego, violência etc. (BICHIR; TORRES; FERREIRA, 2005).

Ao fi m desses exercícios, concluímos que o que se observa hoje não é mais passível de tradução pelos modelos de análise da sociologia e da geo-grafi a urbanas inspirados no marxismo estruturalista e em suas derivações posteriores. De certo modo, o desgaste dessa macronarrativa, a partir dos 1980, no Brasil (e, mais cedo, no exterior), deixou-nos sem grandes modelos explicativos para as transformações urbanas recentes captadas pelos novos recursos empíricos: como explicar a maior heterogeneidade da pobreza e a


maior complexidade do espaço urbano a partir de modelos muito gerais, ou de narrativas homogeneizantes?

A questão é importante, pois pensar a heterogeneidade da pobreza no espaço não tem apenas interesse acadêmico, mas é também fundamental para o desenvolvimento de políticas públicas que sejam mais efetivas. Neste sen-tido, se os espaços em que residem os pobres não são homogêneos, existe a possibilidade de organizar a oferta dos diferentes serviços públicos segundo as características desses locais – mesmo no caso de políticas universais –, gerando iniciativas estatais mais efi cazes e distributivas (TORRES; MARQUES, 2004).

Como conseqüência desse primeiro esforço, nossa posição metodológica atual parte do pressuposto de que, se é verdade que o mercado de trabalho continua a ocupar um papel fundamental na produção e reprodução da pobreza e das desigualdades urbanas, é também verdade que inúmeros processos lo-cais ligados ao cotidiano das comunidades e à dinâmica das políticas públicas infl uenciam e diferenciam os lugares. Além disso, o próprio espaço, ao contrário de representar apenas um produto desses elementos, passa a representar também um conjunto de constrangimentos, diferenciando as oportunidades que moradores de lugares mais ou menos segregados experimentam.

É como se, nos diferentes locais, confi gurassem-se formas diferentes de acesso às “estruturas de oportunidades” mais amplas proporcionadas pelo mercado, pela comunidade e pelo Estado, no sentido desenvolvido por Kaztman e Filgueira (1999). Partimos da hipótese de que a segregação e as redes sociais representam importantes elementos mediadores no acesso a tais estruturas, condicionando as possibilidades das famílias residentes em cada local de saírem ou persistirem na situação de pobreza em que vivem. Neste sentido, é necessário especifi car as condições em que cada um desses elementos se torna fundamental e quais combinações de processos levam a que tipo de resultados. Este último tema refl ete diversas iniciativas recentes do grupo, que discutimos a seguir.

Segregação residencial

Evidentemente, tratamos também de tentar entender como opera a dinâmica da segregação residencial. Ao contrário da literatura anterior, en-tretanto, não entendemos a segregação como sinônimo da pobreza urbana, ou das desigualdades no acesso a serviços públicos. Defi nimos a segregação como o grau de separação ou isolamento residencial entre diferentes grupos sociais, seguindo a tradição da sociologia norte-americana (TORRES; BICHIR, 2005). Neste sentido, são destacados os padrões de concentração espacial dos grupos sociais em certas áreas e o grau de homogeneidade social observado nessas áreas (TORRES, 2004; SABATINI, 2001).


Apesar da segregação, a pobreza urbana e o baixo acesso a serviços estarem muitas vezes relacionados entre si, é possível identifi car várias com-binações desses três elementos, inclusive no Brasil recente. Por um lado, veri-fi ca-se a existência de grupos pobres altamente segregados em termos resi-denciais, mas com acesso relativo a serviços públicos; por outro, há situações de pobreza muito diferentes entre grupos submetidos a condições similares de segregação e acesso a políticas. A partir da adoção deste conceito operacional de segregação, tratamos de desenvolver uma refl exão que se desdobra em cinco diferentes dimensões. Detalhamos esses elementos abaixo.

Causas da segregação

Em primeiro lugar, parece-nos essencial refl etir sobre as causas da segregação residencial. Segundo a literatura nacional, as principais causas da segregação seriam dadas pela lógica do mercado de trabalho, pela dinâmica do mercado imobiliário e pelas políticas públicas. Do nosso ponto de vista, cada uma dessas dimensões atua de modo diferenciado – e coordenado –, no sentido de produzir separação residencial entre diferentes grupos de renda.

Para um grupo signifi cativo de autores, a segregação urbana seria uma conseqüência do mercado de trabalho como, por exemplo, nos trabalhos resenhados por Valladares e Coelho (1987). Para estes, a “estrutura social” brasileira e seu mercado de trabalho, bem como as transformações pelas quais passaram nos últimos anos, explicariam os padrões de alta segregação e as precárias condições de vida na periferia. Desta perspectiva, a pobreza urbana no Brasil não seria um mero problema de integração na sociedade industrial moderna, mas um traço estrutural da economia capitalista dos países em desenvolvimento. Assim, a moradia periférica funcionaria como uma espécie de “válvula de escape” que permitiria aos trabalhadores pobres encontrarem locais de moradia sem impactos substanciais para o investimento público e para o chamado “custo de reprodução da força de trabalho”.

Outros autores enfocam com mais destaque a dinâmica do mercado imobiliário e da produção de moradias (VETTER; MASSENA, 1981; SMOLKA, 1987; SANTOS, 1979). Parte deles enfatiza o papel desempenhado pelos incorporadores e suas estratégias. De acordo com essa linha de raciocínio, a estrutura urbana seria explicada em grande parte por esses atores, que teriam o poder de controlar as melhores localizações, especular com a terra desocupada e lucrar signifi cativamente com as mudanças de uso da terra e de regiões inteiras da cidade (RIBEIRO, 1997). Outros concentram-se no modo como o mercado imobiliário aloca grupos de atividades econômicas, por meio de mecanismos microeconômicos de valorização da terra. Isso promoveria a segregação dos mais pobres, por meio da competição pelo uso da terra (SMOLKA, 1987; ABRAMO, 1994).


Outros autores focalizam ainda o poder regulador do Estado sobre o território. De acordo com essas análises, o Estado pode manter privilégios e excluir uma parte dos moradores dos benefícios da urbanização por meio da legislação sobre a construção civil e o uso do solo (ROLNIK, 1997; NERI, 2002). Neste sentido, o zoneamento urbanístico “congelaria” os benefícios da urbanização em determinadas partes da cidade habitadas pelos grupos mais ricos.

Um último conjunto de trabalhos aponta padrões de segregação promovi-dos ou incrementados por ação direta do Estado. As causas seriam o aumento do valor da terra em certas partes da cidade, resultante ou de investimen-tos públicos, o que pode expulsar alguns grupos sociais ou substituí-los por outros, ou mesmo da ação direta do Estado, deslocando compulsoriamente populações de baixa renda (FIX, 2001; MARQUES; BICHIR, 2001; VETTER, 1975; VETTER et al., 1981).

De nosso ponto de vista, as dimensões mencionadas acima provavelmente têm impactos simultâneos e articulados sobre o processo de segregação, pro-duzindo inclusive processos de retroalimentação. Sem desconsiderar as demais dimensões, entretanto, estamos principalmente interessados no papel do setor público no processo (MARQUES; TORRES, 2005), em especial pelas possibili-dades de transformação da ação do Estado na produção da segregação.

Medidas de segregação

Em segundo lugar, parece-nos importante identifi car e medir a segrega-ção residencial, preferencialmente a partir de comparações temporais e entre regiões metropolitanas. Apesar das difi culdades metodológicas existentes, essas medidas constituem um instrumento bastante importante do ponto de vista do debate público, permitindo avaliar a evolução do problema e comparar as diferentes áreas metropolitanas.

Existem diversas alternativas nesse campo, tais como a utilização do índice de dissimilaridade, que mede a proporção da população de um dado grupo social que teria de mudar para que a distribuição de cada grupo social em cada área fosse similar à distribuição existente para o conjunto da cidade. A partir desse índice, identifi camos um aumento substantivo da segregação na RMSP entre 1991 e 2000, com o aumento da separação residencial entre pessoas de baixa e alta renda (TORRES, 2004; 2005). Apesar de sua popu-laridade, a principal defi ciência dessa medida refere-se ao seu caráter não espacial, isto é, ela não capta os padrões de vizinhança e contigüidade entre áreas (SABATINI, 2001; 2004).

Para contornar essas difi culdades, temos utilizado outras medidas que levam em conta esse aspecto, principalmente o indicador denominado “Moran global”, que afere a semelhança entre uma dada área e seus vizinhos, para


um dado indicador (TORRES; BICHIR, 2005). De uma forma geral, esses estudos têm revelado uma elevação dos padrões de segregação na metró-pole paulistana, assim como a persistência, em termos de forma urbana, do padrão histórico de segregação presente na cidade de maneira muito nítida desde pelo menos os anos 1970, ou seja, a concentração dos grupos mais bem inseridos socioeconomicamente nas áreas centrais e a concentração de população mais pobre nas áreas periféricas.

Identifi cação de áreas segregadas

Em terceiro lugar, temos desenvolvido uma série de estudos visando à identifi cação de áreas segregadas, não apenas por razões estritamente acadêmicas, mas também para auxiliar níveis locais de governo no desenvolvi-mento de políticas. No âmbito do nosso grupo, trabalhamos com diferentes alternativas, seja através do recurso a técnicas como análise fatorial e cluster (CEM, 2004; MARQUES; TORRES, 2005), seja a partir das chamadas técnicas de Moran Local (BICHIR; TORRES; FERREIRA, 2004; TORRES; BICHIR, 2005). Nos dois casos, as análises têm por base a utilização de sistemas de informação geográfi ca (SIG) e serviram não apenas para auxiliar o desenvolvimento de políticas públicas, mas também como subsídio para identifi cação de áreas de interesse de estudos etnográfi cos e para o desenho de surveys, tais como os que implementamos no período recente (ver seção “Próximos passos: espaço, comunidades e políticas públicas urbanas”).

Conseqüências da segregação

Em quarto lugar, consideramos fundamental, do ponto de vista dos debates acadêmico e público, a efetiva compreensão das conseqüências da segregação residencial em nossas cidades. Nesse aspecto, temos apontado principalmente os argumentos que seguem.

A segregação residencial está associada, muitas vezes, à pior qualidade residencial, a riscos ambientais e a problemas de saúde pública (CEM, 2004). Evidências para outros países indicam que os custos diretos associados à perda de horas de trabalho devido a doenças, bem como os gastos com medicamen-tos e procedimentos médicos, contribuem substancialmente para redução da renda disponível para o consumo, acentuando a pobreza, a mortalidade e a instabilidade econômica da família (YINGER, 2001).

A segregação social está também associada, muitas vezes, à moradia em situação irregular. Segundo informações produzidas pelo CEM como subsídio ao último Plano Municipal de Habitação (HABI-PMSP, 2004), aproximadamente 20% da população do município de São Paulo vivem algum tipo de situação de irregularidade urbana associado à propriedade ou ao parcelamento da terra, residindo em favelas ou em loteamentos clandestinos e irregulares. A


maior parte desses núcleos localiza-se em áreas periféricas. A irregularidade da terra ou do lote está normalmente associada a um menor nível de acesso a serviços urbanos de tipos diversos, pois o poder público enfrenta barreiras institucionais à realização de investimentos nessas áreas (MARICATO, 1996; WORLD BANK, 1999). Apesar disso, dados de pesquisas do CEM demonstraram uma melhora nas condições gerais de vida e de acesso entre 1991 e 2000, em termos médios, nas favelas da região metropolitana de São Paulo (SARAIVA; MARQUES, 2005).

Diversos estudos evidenciam ainda que crescer em bairros com alta con-centração de pobreza tem importantes efeitos negativos em termos de avanço educacional, gravidez na adolescência, atividade criminal e possibilidades de inserção no mercado de trabalho, entre outros aspectos (DURLAUF, 2001; TORRES; FERREIRA; GOMES, 2005; BROOKS-GUNN; DUNCAN, 1997). Embora os mecanismos que explicam, por exemplo, a relação entre pior desempenho educacional e local de residência não sejam bem conhecidos, é bastante claro que o pior desempenho educacional tende a contribuir para perpetuação da pobreza em longo prazo.

Outros estudos apontam para os elevados níveis de desemprego em áreas segregadas, mobilizando principalmente duas hipóteses concorrentes. Por um lado, existiria um fenômeno identifi cado na literatura internacional como spatial mismatch, que diz respeito à baixa freqüência de oferta de empregos nos locais de moradia da população de baixa renda (KASARDA, 1993). Em São Paulo, por exemplo, a maioria dos empregos nos setores dinâmicos de comércio e serviços concentra-se em um número restrito de distritos de renda média e alta, ao longo do corredor sul—sudoeste do município de São Paulo (GOMES; AMITRANO, 2005). Por outro lado, des-taca-se a importância dos chamados efeitos de vizinhança: por exemplo, se a rede de relações sociais de um indivíduo ou família contribui para seu acesso a empregos, o maior desemprego e subemprego presentes nas áreas segregadas tende reduzir as oportunidades de os residentes nesses locais obterem emprego a partir de sua rede de relações sociais (HOWELL-MORONEY, 2005). A relação entre os elementos associados à vizinhança física e o pertencimento a redes sociais de vários tipos, entretanto, permanece ainda pouco compreendida, mesmo na literatura internacional (BLOKLAND, 2003). Uma parte importante do esforço analítico a ser realizado futuramente pelo CEM, como será apontado na men-cionada última seção, diz respeito à compreensão dessa dimensão.

Políticas que combatem a segregação

Finalmente, procuramos refl etir sobre políticas públicas que possam combater a segregação, além da interface entre políticas sociais e políticas de cunho territorial. Nesse campo, defendemos o argumento de que as políticas


sociais metropolitanas devem levar em conta, tanto em seu desenho como em sua estratégia de implementação, os territórios concretos onde residem as populações a que se destinam.

Se é verdade que existem fortes “externalidades negativas” relacionadas à residência em bairros com alta concentração de pobres (DURLAUF, 2001), entendemos que é necessário propor estratégias territoriais para as diferentes políticas sociais como forma de buscar reduzir essas “externalidades”. Este argumento coloca-se no que diz respeito tanto a políticas de produção con-creta do espaço construído (saneamento, habitação etc) como a políticas não associadas à produção do espaço (como saúde, educação etc), uma vez que tanto as primeiras quanto as segundas acabam por se espacializar ao longo da implementação, interagindo de formas diferenciadas com os padrões de segregação e as desigualdades de acesso presentes na cidade. Esse argu-mento foi defendido em detalhe, por exemplo, em Torres e Marques (2004), discutindo as políticas de transferência de renda, e de forma mais ampla em Marques e Torres (2005). A próxima seção detalha essas proposições, ao apresentar as próximas linhas de pesquisa do CEM.

Próximos passos: espaço, comunidades e políticas públicas urbanas

Em síntese, constatamos, em diversos estudos sobre o caso de São Paulo, que a segregação residencial cresceu na última década, mesmo quando medida de diferentes formas e a partir de diversos indicadores, e tratamos de refl etir sobre as causas e os signifi cados desse processo. Por um lado, tentamos mostrar que a separação residencial entre ricos e pobres não é uma mera curiosidade sociológica, mas traz consigo importantes repercussões para as oportunidades econômicas e sociais dos indivíduos e famílias residentes nas áreas mais segregadas. Por exemplo, nossos estudos mostraram que as chances dos indivíduos concluírem o segundo grau e conseguirem emprego são afetadas não apenas por suas características individuais (escolaridade, renda, sexo, raça, escolaridade dos pais etc.), mas também em função das características de seu local de residência (GOMES; AMITRANO, 2005).

A partir do acúmulo de conhecimento já realizado, a principal questão que se coloca para o avanço da nossa linha de investigação diz respeito a uma melhor compreensão do fato de os moradores de locais segregados terem pior acesso a serviços públicos e a oportunidades educacionais e econômicas. Neste sentido, ao invés de apenas evidenciar empiricamente a relação entre essas duas dimensões, buscamos, agora, melhor compreender os mecanismos causais em questão.

Tendo em vista essa perspectiva, realizamos um survey em São Paulo, entre os 40% mais pobres, que levou em consideração no seu próprio desenho


a dimensão da segregação residencial.2 Pudemos verifi car que, de acordo com o tipo de política em questão, os mecanismos envolvidos na diferenciação das condições de acesso são bastante diversos (FIGUEIREDO et al., 2005). Na verdade, foram identifi cados elementos oriundos de diferentes matrizes explicativas (ver seção “Determinantes do acesso ao serviço público), o que demonstra a complexidade da análise dos determinantes do acesso. Além disso, as análises apontaram para diferenciais de acesso não previstos pelos critérios de elegibilidade das políticas públicas abordadas, indicando a existência de outros fatores intervenientes nas condições de acesso.

Como exemplo, no acesso a políticas sociais, como educação e saúde, verifi camos que os principais determinantes dos diferenciais de acesso são elementos de natureza institucional, ao lado da dimensão territorial, confi gu-rada, nestes casos, pelas áreas de favela ou loteamentos clandestinos, que têm menores níveis de acesso. No caso do ensino fundamental, foco da análise da educação, os resultados apontaram para dois modelos heterogêneos de escola pública caracterizados por escolhas de políticas muito diversas: um, ca-racterístico da rede municipal de ensino; outro, característico da rede estadual, sendo que cada um desses modelos gera tipos específi cos de políticas com impactos diferenciados. No caso do atendimento básico de saúde, a dimensão institucional mostrou-se presente na diferenciação entre os atendimentos que ocorrem em postos de saúde e aqueles que ocorrem em hospitais. Es-ses resultados apontam para a necessidade de análise mais detalhada das formas de organização das políticas, que têm impactos signifi cativos sobre as condições de acesso.

No caso do acesso à infra-estrutura urbana, identifi camos que os serviços urbanos tentem a ser fortemente infl uenciados pelo tipo de local de moradia (ou seja, pela dimensão espacial) e pelo tempo de moradia no bairro (TORRES; BICHIR, 2005). Tentamos explicar esse resultado a partir de duas hipóteses principais. Propusemos, por um lado, que a posse irregular da terra induz a um pior acesso a serviços públicos, pois essas políticas dependem da disponibilidade de terras pertencentes ao Estado (ou passíveis de aquisição) para a construção de escolas, infra-estrutura urbana e outros equipamentos sociais.3 Contudo, mesmo nas áreas segregadas, verifi cou-se que o tempo no bairro – encarado como uma próxi do grau de consolidação dos domicílios, seu grau de organiza-

2 O survey teve como ponto de partida a hipótese de que populações igualmente pobres que vivem em áreas diversas do município de São Paulo têm condições diferenciadas de acesso a diversas políticas públicas. Neste sentido, os questionários aplicados foram igualmente distribuídos em áreas predominantemente habitadas por classe alta, áreas de classe média e áreas de classe baixa, que foram delimitadas através de técnicas de Moran local. 3 A burocracia estatal evita investir em áreas irregulares, sob pena de perder o investimento público no caso de ações de reintegração de posse, ou mesmo diante do risco de sofrer ações por parte do Ministério Público (MARICATO, 1996).


ção e poder de mobilização (conforme estudos desenvolvidos em ALMEIDA; D’ANDREA, 2004) – tem impacto positivo sobre os níveis de acesso a serviços urbanos que são auferidos, indicando a complexidade desses resultados.

Por outro, propusemos também que a pior oferta de serviços em áreas urbanas legais de periferia poderia ser compreendida a partir das decisões realizadas no âmbito das agências estatais responsáveis por essas políticas, que muitas vezes tendem a discriminar as áreas mais pobres, num processo de-nominado de “seletividade hierárquica” das burocracias envolvidas (MARQUES, 2000; 2003; MARQUES; TORRES, 2004; MARQUES; BICHIR, 2001; 2002).

De fato, os resultados desses estudos sugerem que os padrões de relação – estruturados pelas redes de relações sociais existentes no âmbito da exe-cução das políticas de infra-estrutura e também no âmbito das comunidades que recebem esses serviços – infl uenciam substancialmente os resultados dessa política. Em termos mais abstratos, temos a associação complexa entre três tipos de estruturas sociais – relacionais, institucionais e de poder – pro-duzindo impactos sobre a política e se infl uenciando mutuamente (MARQUES, 2003; 2006).

A rigor, no que diz respeito ao pior acesso a serviços públicos nas áreas segregadas, tanto a hipótese sobre o papel da posse irregular da terra como a hipótese relativa ao papel das redes de relações sociais no interior das burocracias públicas precisam ser aprofundadas e desdobradas em análises empíricas, para diversas políticas sociais relevantes. Como discutimos mais à frente, estamos desenvolvendo, mais recentemente, esforços nesse campo, no caso de algumas políticas públicas específi cas.

Analogamente, diversos estudos recentes sugerem que “efeitos de vi-zinhança”, relacionados aos padrões de relacionamento existentes em uma dada vizinhança, induziriam importantes impactos do ponto de vista das opor-tunidades educacionais e de trabalho dos mais pobres e teriam fortes impactos sobre o comportamento dos mais jovens (BROOKS-GUNN; DUNCAN, 1997; DURALAUF, 2001; HOWELL-MORONEY, 2005; BRIGGS, 2005). Por exemplo, desta perspectiva são feitas referências ao papel das infl uências recíprocas entre amigos (peer group effect) e da ausência de adultos bem-sucedidos que sirvam de exemplo para os mais jovens (role model effect), no processo de formação de comportamentos desviantes. Também está presente, nessa literatura, a proposição de que redes de relações sociais intermediariam o acesso ao mercado de trabalho e a serviços públicos de diferentes tipos.4 No

4 Alguns resultados de pesquisa realizados no âmbito do CEM sugerem resultados análogos: os padrões de associativismo comunitário e religioso no interior de áreas de baixa renda em São Paulo – e suas conexões com o Estado e com grupos de alta renda – são acompanhadas de certas formas de acesso dos mais pobres ao mercado de trabalho (GURZA LAVALLE; CASTELLO, 2004; ALMEIDA; D’ANDREA, 2004). Os resultados do survey confi rmam apenas parcialmente essa tendência no que diz respeito ao acesso a serviços urbanos (TORRES; BICHIR, 2005).


entanto, embora seja grande o volume de evidências sugerindo a importância de efeitos desse tipo, ainda permanece pouco claro de que efeito se trata em cada caso específi co, assim como quais seriam os mecanismos causais em operação. Esses problemas advêm da difi culdade de se separarem os efeitos das redes de relações, dos exemplos e da coerção nos pequenos grupos e da contigüidade física associada, por exemplo, a repertórios e padrões de comportamento.

Em vista desses elementos, estamos desenvolvendo outras atividades de investigação que visam aprofundar nosso conhecimento sobre a relação entre segregação e pior acesso a serviços públicos. Por um lado, continuare-mos nossos esforços no sentido de compreender melhor o papel da estrutura interna ao Estado no provimento de políticas, prosseguindo na linha de es-tudos sobre redes sociais e políticas públicas, que tem tentado explorar de forma inédita o chamado “tecido do Estado” (MARQUES, 2006). Enquanto em Marques (2000; 2003) foram estudadas as redes sociais de setores es-tatais com grande presença das elites política e econômica (saneamento e infra-estrutura urbana, respectivamente), agora pretendemos investigar em detalhes as redes sociais presentes em uma política com intensa atividade de movimentos sociais urbanos – as políticas de habitação popular. De forma similar aos estudos anteriores, o estudo das redes será cruzado com a análise das atividades e programas e do processo decisório da política.

Uma outra área de especial interesse diz respeito às chamadas burocra-cias do nível da rua (street level bureaucracy), tais como professores e agentes de saúde, que interagem de modo diferenciado com o público nas diferentes regiões da cidade, contribuindo para a reprodução de padrões de segregação (LIPSKY, 1980). Se os professores públicos, por exemplo, têm preferências por escolas centrais, com alunos de melhor condição socioeconômica, evitando ou discriminando de alguma forma escolas áreas periféricas e de favelas, muito provavelmente esse comportamento terá impactos signifi cativos para a reprodução da desigualdade em nível local.

No âmbito da discussão sobre os “efeitos de vizinhança”, interessa-nos investigar como as redes de relações sociais são estruturadas no interior de comunidades de baixa renda. Como e através de quem esses grupos articu-lam-se, para ter acesso a serviços públicos? Como a chegada dos serviços públicos a uma dada comunidade interage com uma dada rede preexistente e contribui para aumentar ou reduzir o padrão desigualdade existente no acesso a serviços?

Em suma, a continuidade desse projeto de pesquisa relaciona-se à busca de um conhecimento muito mais detalhado do que o atualmente disponível a respeito das formas de articulação entre ação estatal e estratégias indivi-duais e práticas comunitárias na produção das condições de vida. Interessa, em particular, entender de que forma essas articulações contribuem, ou não,


para o maior acesso dos grupos em questão a políticas públicas. Além dos interesses acadêmicos em causa, nossa ambição é que uma investigação de tal natureza contribua para políticas públicas “customizadas” localmente, mais bem orientadas e mais justas.

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