590 construccion de una propuesta de gestion ambiental sectorial

CONSTRUCCIÓN DE UNA PROPUESTAPARA LA GESTIÓN AMBIENTAL SECTORIAL

CONVENIO ESPECIAL DE COOPERACIÓN FIDEICOMISO FAP — SINA “ASOCIACIÓN CONSEJO EMPRESARIAL

COLOMBIANO PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE — CECODES”

CONSTRUCCIÓN DE UNA PROPUESTA PARA LA GESTIÓN

AMBIENTAL SECTORIAL ORIENTADA A LAS NUEVAS TENDENCIAS DEL

DESARROLLO SOSTENIBLE

Abril de 2004

MAVDT-CECODES 1 INFORME FINAL

http://www.minambiente.gov.co/index.asp


ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 3

PRIMERA PARTELIMITANTES Y OPORTUNIDADES PARA LOGRAR UNA EFICAZ GESTION AMBIENTAL SECTORIAL 4

SEGUNDA PARTEMETODOLOGÍA EMPLEADA 9

TERCERA PARTE — ANEXOS —Anexo 1PROPOSITO DE DESARROLLO SOSTENIBLE 12

Anexo 2ELEMENTOS PARA ESTRUCTURAR LA GESTIÓN AMBIENTALSECTORIAL EN COLOMBIA 15

Anexo 3PREGUNTAS DE ORIENTACIÓN PARA LOS GRUPOS DE TRABAJO

70

Anexo 4INFORME DE LAS SESIONES DE CONCERTACIÓN 72

Anexo 5PRESENTACIÓN ANTE EL MINISTERIO DE AMBIENTE VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL 118




INTRODUCCION

El presente informe final sintetiza y explica el trabajo realizado por el

CECODES a través de los consultores Luis Fernando Macías, Abogado, y

Manuel Felipe Olivera, Planificador Ambiental, en torno al convenio

firmado entre MAVDT y CECODES para la construcción de una propuesta

para la gestión ambiental sectorial.

La primera parte resume los principales hallazgos y propone al Ministerio

las acciones a seguir. La segunda realiza una revisión de la metodología

empleada, anunciando los anexos de soporte, resultantes éstos del

desarrollo del convenio. La tercera parte contiene los anexos al presente

informe.




PRIMERA PARTE

LIMITANTES Y OPORTUNIDADES PARA LOGRAR UNA EFICAZ GESTION AMBIENTAL SECTORIAL

Los elementos enunciados a continuación son la esencia de una gestión ambiental sectorial, sin cuyo abordaje a profundidad difícilmente podrá estructurarse una estrategia coherente y eficaz, corriéndose el riesgo por una parte, de continuar generando inequidades inter e intra sectoriales y regionales, y por otra, de fortalecer conflictos conducentes a que el país termine siendo gobernado en materia ambiental por las decisiones judiciales, muchas de dudoso fundamento técnico.

Cada enunciado sintetiza el análisis realizado durante las sesiones a partir del documento de Retos para la Gestión Ambiental Sectorial y se soporta en los anexos, mas no los transcribe. El desarrollo de cada enunciado es lo que permitirá al MAVDT estructurar, mediante un esfuerzo participativo y de consulta de muchos meses, una propuesta exitosa de gestión ambiental.

De orden conceptual

Entre los diferentes actores existe y persiste una gran confusión respecto al significado de gestión pública, gestión ambiental y gestión ambiental sectorial, siendo más confusa la dialéctica cuando se trata de diferenciar lo público de lo privado y de definir el alcance correspondiente, hasta el punto que unos actores confunden su rol con el de otros (por ejemplo actores públicos con privados).

El efecto de esta confusión es que la gestión ambiental termina desfigurándose para limitarla, con algunas excepciones, a la producción de normas por el lado público y a hacer caso omiso de la existencia de responsabilidades, salvo excepciones, por el lado privado. Es por lo tanto esencial hacer explícitas las expectativas, alcances y actores objetivo, cuando se intente poner en marcha cualquier tipo de gestión.




En materia de desarrollo sostenible, la situación es clara: no se entiende el significado y en general, en los campos público y privado se tiende a mencionar el concepto mas no a aplicarlo en su verdadera extensión y por consiguiente, a avanzar mediante planes de desarrollo o de inversión en direcciones carentes de principios, objetivos y metas de desarrollo sostenible. El efecto es el fortalecimiento de la gestión por inversión mas no por resultados orientados a la transformación del comportamiento de variables claves de desarrollo sostenible. En consecuencia, es esencial proyectar el país mediante objetivos y metas tangibles, mesurables, evaluables, de largo plazo, donde el componente ambiental se convierta en uno de los pilares y no se confunda con el concepto mismo. A manera de ilustración el anexo 1 resume una propuesta de propósito y objetivos, aún no validada, resultante del taller.

De tipo instrumental

Numerosas iniciativas han generado instrumentos de tipo legal y de tipo administrativo, particularmente durante la última década. Son en general, de poco dominio por parte de los usuarios y agentes gubernamentales, si no totalmente desconocidos (especialmente las normas legales). Se perdió en el camino la herramienta de divulgación pedagógica.

En relación con los instrumentos normativos, la evidencia indica que i) la generación de estos instrumentos no responde a un propósito

claro sino a un mecanismo de control de sujetos; ii) el mismo tipo de origen conceptual de muchas normas las tornó

obsoletas, porque pretenden intervenir en decisiones individuales o bien, se basan en conceptos de final de tubo;

iii) la carencia de soporte (razón de ser y propósito) de las normas junto con el crecimiento institucional y carencia al tiempo de memoria institucional, lleva a generar instrumentos contradictorios en el tiempo y a hacer inaplicables algunos;

iv) las normas en general no se enfocan a resolver nada, simplemente indican comportamientos;

v) ni las normas ni las instituciones tienen claro el efecto de las mismas normas sobre el ambiente o si generarán mejoras significativas o de algún tipo;

vi) se carece de metodología para formulación de normas;




vii) por facilidad se tiende a preparar normas genéricas más que sectoriales en el sentido productivo de la palabra y más bien por medios, desconociéndose los efectos de la aplicación de una norma sobre otro medio;

viii) la inseguridad jurídica es una amenaza para los usuarios, para la canalización de inversiones a través del TLC y para subsistir frente a la competencia bajo este tratado.

El país podrá tener muchas o mejores normas frente a otros con similares condiciones de desarrollo, pero el ambiente continúa en proceso de deterioro, especialmente en relación con las áreas urbanas, la disponibilidad de agua y la cobertura vegetal.

Es oportuno entonces repensar todo el universo normativo para actualizarlo, eliminando lo obsoleto, priorizando problemas, minimizando intervención en la aplicación normativa (sin establecer cómo debe resolver un problema un usuario) e implantando una metodología para la formulación de normas que debería partir de la razón de ser, del efecto esperado (metas ambientales), la evaluación económica y social de la aplicación, la claridad en el contenido para que pueda ser puesta en práctica, la relación con otros medios o recursos naturales, la relación con otras normas, la dinámica esperada o progresividad de aplicación, los criterios para desarrollo normativo por especificidad y competencia regional y local y la pedagogía para la puesta en práctica, no sin olvidar las relaciones internacionales.

Respecto a los instrumentos administrativos, los usuarios los desconocen o desestiman en su mayoría, carecen de metas, carecen de fundamento en cuanto al resultado esperado sobre el ambiente y en algunos casos donde se prevé participación presupuestal pública para la aplicación, los recursos no existen o son mínimos. Salvo excepciones parciales como el de la exclusión del IVA cuyo efecto sobre el ambiente tampoco se ha evaluado, ningún otro instrumento ha sido sometido a análisis concienzudo sobre aplicabilidad y efectos sobre el entorno. Es el momento de revisar la totalidad de los instrumentos disponibles sobre la base que éstos funcionan como una caja de herramientas, donde cada una tiene un uso especial pero todas pueden ayudar en un propósito, el cual aún es incierto en el país tanto en materia ambiental como en relación con el desarrollo sostenible.




De tipo operacional

Si bien es cierto que subsisten profundas diferencias en torno a la capacidad de diferentes usuarios para resolver sus problemas ambientales por autogestión o por obligación legal, también es cierto que están dispuestos a comprometerse con varias acciones, entre otras:i) evaluación sectorial de los problemas asociados a insumos

(especialmente agua) y residuos, con el fin de reducir unos y otros, incrementando eficiencias;

ii) ayudar en una estrategia de revisión masiva de instrumentos legales y administrativos;

iii) ayudar a diseñar e implantar una estrategia para forzar el cumplimiento normativo por parte de todos los actores;

iv) responder por procesos de autogestión; v) acordar metas de mejoramiento respecto al uso de recursos

naturales, solución de problemas, avances en el desarrollo sostenible.

Del lado de las autoridades ambientales varios elementos son trascendentales: i) intervenir en la decisión sobre objetivo y definición de metas

mensurables claves de desarrollo sostenible; ii) coordinar la gestión pública ambiental y no ambiental,

particularmente respecto a la expedición de normas, interpretación de las existentes y criterios de aplicación, evitando desequilibrios regionales, así como respecto a la generación sectorial de políticas con base en objetivos ambientales (combustibles por ejemplo);

iii) revisar la totalidad de la normatividad ambiental del país; iv) profesionalizar la metodología y capacidad humana de inspección.

Toda la estrategia puesta en marcha permitirá estructurar una gestión de Estado que trascienda períodos gubernamentales gobiernos, permitiendo énfasis de los mismos en componentes claves del desarrollo sostenible.




SEGUNDA PARTE

METODOLOGIA EMPLEADA

El desarrollo del convenio se inició con reuniones de coordinación entre el MAVDT y Cecodes. Con base en el análisis de los documentos aportados por el Ministerio, se produjo el documento que sirvió para orientar 4 de las 5 sesiones realizadas. Este documento conforma el anexo 2 del presente informe. El documento incluye un análisis de los conceptos a trabajar dentro del contexto internacional, de los instrumentos más relevantes empleados en el país, los problemas asociados a la aplicación de los mismos, los escenarios de tendencias de las variables más críticas que en materia ambiental se encuentran afectando al país y un análisis de cada uno. Este documento contiene una serie de hipótesis de trabajo que fueron sometidas a debate entre los asistentes a las reuniones. Las hipótesis fueron confirmadas y estas conclusiones sirvieron para preparar los enunciados de fondo de la primera parte de este informe final.

Obviamente un ejercicio como el realizado con un pequeño grupo selecto de personas con bagaje y representación sectorial e institucional, no es concluyente, si bien los resultados tienen una sólida cualidad de orientación para el MAVDT. Estos resultados se unen a la experiencia de los consultores con cuyo análisis se le incrementa validez al mensaje incluido en el informe.

La preparación de los sesiones permitió definir la metodología de trabajo de cada uno, para lo cual se preparó un conjunto de preguntas claves que sirvieron en su mayor proporción para realizar los trabajos en grupo y se encuentra en el anexo 3.

Como resultado de las 4 sesiones, se obtuvo el anexo 4, el cual incluye la lista de personas participantes en los sesiones realizados. De este material que refleja la metodología aplicada, se extrajo la información más relevante relacionada con el objeto del convenio MAVDT y CECODES, material cuya síntesis permitió la preparación de la presentación realizada en la quinta y última sesión prevista, ante varios funcionarios del Ministerio, con quienes se sostuvo una discusión intensa MAVDT-CECODES 8 INFORME FINAL



en relación con el resultado de las 4 sesiones anteriores. Esta presentación conforma el anexo 5.

El contenido del informe de los sesiones refleja la sumatoria de posturas de los participantes, resultante de intensas discusiones al interior de los grupos de trabajo, discusiones que sirvieron como tamiz para la generación de posturas que trascienden las opiniones individuales y se abren paso para iniciar un proceso avanzado de validación de propuestas detalladas, tales como el propósito de desarrollo sostenible, los objetivos seleccionados, las variables esenciales para el desarrollo sostenible y las mismas metas e indicadores sugeridos por los grupos para orientar los esfuerzos de la gestión pública y privada hacia un desarrollo sostenible tangible y verificable.

De este material y de las discusiones finales con funcionarios del MAVDT en torno a los productos de los sesiones, fue extractado el conjunto de elementos que más reiterativamente surgían como claves para resolver las dificultades encontradas en torno a la gestión ambiental sectorial. Son estos insumos los que sirvieron para estructurar la primera parte de este informe.

Con el resultado de este convenio entre el MAVDT y CECODES el Ministerio puede tener la tranquilidad de que cuenta con una carta de navegación con rumbo definido, con la cual podrá formular una propuesta amplia, incluyente, con compromisos y fines claros, en materia de gestión ambiental sectorial.

Finalmente el CECODES desea agradecer al Ministerio la oportunidad que le brindó para liderar este pequeño pero muy fructífero esfuerzo cuyo desenvolvimiento le garantizará al país retomar formalmente la senda del desarrollo sostenible.

Bogotá, abril 7 del 2003




TERCERA PARTE

ANEXOS




Anexo 1

PROPOSITO DE DESARROLLO SOSTENIBLE






• ¿Cual debería ser el gran PROPOSITO nacionalen materia de Desarrollo Sostenible?

• DISMINUCIÓN DE LA POBREZA YCRECIMIENTO PERMANENTE DE LACALIDAD DE VIDA DE LOSCOLOMBIANOS

DESARROLLO SOSTENIBLEOBJETI -

VOS DS

1 2 3 4 5

Variables

claves para el

DS

Mejorar

cobertura

y calidad

educación

Hacer

uso

e ficien te

de RN

Disminuir

d e se m pleo

Solucionar

conflicto

armado

Distribuir

tenencia

de la

tierra

Disponibilidad

de agua

Emisiones a la

atmósfera

Cobertura

vegetal

Salud y

mortalidad





OBJETI -

VOS DS

1 2 3 4 5

Variables

claves para el

DS

Mejorar

cobertura

y calidad

educación

Hacer

uso

eficiente

de RN

Disminuir

desempleo

Solucionar

conflicto

armado

Distribuir

tenencia

de la

tier ra

Producció n

residuos

Población

Pobreza



Anexo 2

ELEMENTOS PARA ESTRUCTURARLA GESTION AMBIENTAL SECTORIAL EN

COLOMBIA




ELEMENTOS PARA ESTRUCTURAR LA GESTION AMBIENTAL SECTORIAL EN COLOMBIA

CONTENIDO

INTRODUCCION__________________________________________________18

PRIMERA PARTE________________________________________________22

GESTION AMBIENTAL. UNA APROXIMACIÓN CONCEPTUAL_______22

1. GESTION AMBIENTAL____________________________________________________________22

1.1. GESTIÓN AMBIENTAL PUBLICA________________________________________________22Propósitos y objetivos de la gestión ambiental pública______________________________26Tipos de Gestión Ambiental Pública_________________________________________________27Instrumentos de Gestión Ambiental Pública_________________________________________29

1.2. GESTION AMBIENTAL DEL SECTOR PRIVADO_________________________________39

2. PROPOSITO COLOMBIANO DE DESARROLLO SOSTENIBLE_____________________41Análisis breve del concepto de Desarrollo Sostenible________________________________42

3. LA INDUSTRIA O EL SECTOR PRODUCTIVO FRENTE AL CONCEPTO DE DESARROLLO SOSTENIBLE_________________________________________________________45

4. ESCENARIOS______________________________________________________________________47

SEGUNDA PARTE_______________________________________________48

RETOS AMBIENTALES CONCRETOS DEL SECTOR PRODUCTIVO COLOMBIANO EN MATERIA DE DESARROLLO SOSTENIBLE_______48

5. PRINCIPALES INDICADORES DEL ESTADO AMBIENTAL COLOMBIANO RELACIONADOS CON EL SECTOR PRODUCTIVO___________________________________48




5.1. INDICADORES Y RETOS________________________________________________________49

5.1.1. Disponibilidad de Agua______________________________________________________49

5.1.2. Emisiones a la atmósfera___________________________________________________51

5.1.3. Cobertura vegetal___________________________________________________________53

5.1.4. Salud y mortalidad__________________________________________________________56

5.1.5. Producción de residuos_____________________________________________________57

5.1.6. Uso de fertilizantes y plaguicidas__________________________________________59

5.1.7. Energía_______________________________________________________________________62

5.1.8. Población_____________________________________________________________________66

5.1.9. Pobreza_______________________________________________________________________68




INTRODUCCION

El Cecodes, a nombre del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), se encuentra coordinando la “construcción de una propuesta para la gestión ambiental sectorial orientada a las nuevas tendencias del desarrollo sostenible”, para lo cual se ha convocado a representantes empresariales, institucionales, académico y de organizaciones no gubernamentales con el fin de trabajar participativamente en los documentos que servirán de primera orientación para los debates y los aportes requeridos para producir principios, directrices y estrategias necesarias para la gestión ambiental.

El presente documento tiene como fin inducir a la reflexión sobre puntos determinantes del futuro ambiental del país, sobre la responsabilidad compartida entre los sectores productivos, la población y las instituciones en torno a la construcción de tal futuro y sobre la necesidad o no de desarrollar nuevos instrumentos de gestión pública y privada o de ajustar y potenciar los existentes. El trabajo está diseñado para generar un rápido debate sobre ciertos elementos conceptuales alrededor de los cuales es pertinente tener claridad; luego se abre el espacio para el aporte y el compromiso de cada uno de los participantes, de manera que el trabajo concluya en la concreción de propuestas sustentadas.

Para lograr lo anterior, el documento se estructuró sobre la base de varios planteamientos que reflejan un conjunto de retos cuyo abordaje y eficaz solución son necesarios para conseguir un avance sustancial en materia ambiental y de desarrollo sostenible (DS):

i) El país requiere formular de manera explícita, como mínimo, un objetivo ambiental enlazado al menos con uno de DS; este objetivo deberá visualizarse al interior de un escenario con dimensiones espaciales, temporales e instrumentales y generar propósitos de gestión en función de metas concretas y evaluables. En Colombia el objetivo abstracto de lograr un desarrollo humano sostenible (balance entre crecimiento económico, desarrollo social y protección del ambiente),




carece de indicadores o de cualquier elemento mediante el cual se pueda constatar avances en esa dirección, a pesar de los esfuerzos aislados por disponer de algunas metas relacionadas con variables ambientales, o de estructurar e implantar, de manera aún muy incipiente, indicadores de desarrollo sostenible, particularmente por cuanto tiende a confundirse desarrollo sostenible con gestión ambiental.

ii) El país requiere poner un freno a los problemas ambientales que, de acuerdo con la información disponible, tienden a crecer, a pesar de los intentos llevados a cabo durante más de 20 años para frenar problemas, obligar al cumplimiento de las normas, restaurar ecosistemas, realizar reformas al régimen institucional y buscar recursos financieros públicos y privados para estos efectos1. Hace más compleja esta situación la necesidad de insertar integralmente en las prioridades sociales y económicas de la nación las acciones ambientales, de manera que estas dejen de ser esfuerzos aislados y pasen a generar sinergismo.

iii) Los avances en la gestión ambiental sectorial deben evolucionar hacia la consecución de fines específicos (reducción de la contaminación, ordenamiento de las actividades productivas, reducción de pasivos ambientales, transformación de hábitos de consumo, etc), habida cuenta que el mayor esfuerzo ha sido realizado básicamente en la generación de medios (instituciones, normas, instrumentos económicos, financieros, administrativos, etc). Esta evolución implica observar con detenimiento la realidad socioeconómica del país, la velocidad de desarrollo, la complejidad de los problemas a resolver y en consecuencia, la importancia de seleccionar aquéllos problemas que realmente tienen y deben tener solución. Luego viene la discusión sobre recursos, plazos, actores, compromisos.

iv) La participación de la denominada “sociedad civil” requiere fortalecerse a través de la generación de una sólida identidad, de propósitos y del logro de una verdadera representatividad 2. Aparte del hecho que se requiere una definición más clara e incluyente de este

1 Si bien se requiere un gran esfuerzo por mejorar la base informativa del país, el documento tomó como base la publicación del IDEAM denominada Sistema de Información Ambiental de Colombia – SIAC -, IDEAM (2001).2 La situación de la participación de la sociedad civil fue materia de debate en el Foro Nacional Ambiental realizado en noviembre de 2003




concepto, la sociedad civil y sus representantes deben contar con propósitos, objetivos y metas, de manera que por este medio asuman la responsabilidad que les atañe. La participación requiere de actores documentados, informados, responsables y activos.

v) La orientación de la gestión ambiental pública y privada debe girar en torno a objetivos y metas de largo plazo, que trasciendan gobiernos y otorguen a largo plazo, suficiente margen de maniobra para los mismos. Los problemas ambientales no se generan de un día para otro, luego las soluciones tampoco se dan de esta forma. El DS es un proceso lento, limitado por recursos de toro tipo, por el conocimiento del medio, por el ámbito y la dinámica internacional, por factores exógenos e indeseables de violencia seudopolítica, por el lastre socioeconómico y ambiental heredado generación tras generación, por la pobreza conceptual en ocasiones, en fin, por múltiples razones. Pero nada se supera si no existe intención, propósito y compromiso, así tome años lograr metas en una clara dirección.

La idea con este escrito no es quedarse en la repetición de diagnósticos o intentar realizar uno más; busca generar y atraer aportes de los participantes en el debate mediante la presentación parcial del estado ambiental del país a través de indicadores extractados del Sistema de Información Ambiental compilado por el IDEAM en el 2001, los cuales incluyen tácita o explícitamente la participación empresarial en el problema; pretende generar objetivos y metas mesurables por parte de los actores; busca estructurar escenarios reales de largo plazo sobre la condición ambiental del país, en particular en aquellos procesos donde el sector productivo tiene mayor responsabilidad; finalmente, intenta recoger de los participantes los contenidos básicos de los instrumentos realmente requeridos para reorientar la gestión ambiental pública y privada.

El documento se divide básicamente en dos partes: una primera de reflexión sobre conceptos esenciales alrededor de los cuales se requiere adoptar posiciones y la segunda orientada a proponer acciones a través de retos concretos.




PRIMERA PARTE

GESTION AMBIENTAL. UNA APROXIMACIÓN CONCEPTUAL

1. GESTION AMBIENTAL

Para analizar la gestión ambiental es necesario antes precisar que esta hace parte tanto de la gestión pública como de la privada y de la sociedad en su conjunto (ejemplo: consumo sostenible). La tendencia generalizada es considerar la gestión ambiental como un concepto autónomo y separado del resto de la gestión del Estado, lo cual no es conveniente dado el carácter transversal de lo ambiental.

La gestión ambiental empresarial tiene características, objetivos y naturaleza diferente. En un primer lugar trataremos la gestión ambiental pública y luego se hará una referencia a la gestión ambiental adelantada por el sector privado.

1.1. GESTIÓN AMBIENTAL PUBLICA

La gestión pública puede ser considerada como la “acción conjunta del Estado y la comunidad para lograr los objetivos del desarrollo; se expresa mediante el diseño de políticas públicas, estrategias para su implementación, ejecución de programas y proyectos, monitoreo de los mecanismos de acción, evaluación de resultados y mejoramiento conjunto con base en la valoración de los aciertos y los errores, de forma que se garantice el cumplimiento de fines, objetivos, metas y niveles de desempeño” (Ministerio del Medio Ambiente, oficio 2201 – 2 – 45).

Esta definición supone unos objetivos acordados con las diversas agencias o entidades estatales, con la ciudadanía, y los diversos grupos existentes al interior de la sociedad. Es decir, supone la participación.




Así mismo, en la definición se encuentra el elemento de objetivo, seguimiento y corrección, tal como lo exige la nueva teoría de la gestión pública.

Por otra parte, la gestión pública podría ser considerada como el “ejercicio de la potestad estatal para conseguir los objetivos de las políticas de gobierno… De esta forma se llega a la definición de gestión pública en general como el conjunto de actividades de las instituciones públicas y privadas – en cuanto las actividades de estas últimas instituciones sean reconocidas, esto es, concesionadas, autorizadas, privatizadas, etc., por el Estado, pero que son acciones que anteriormente han sido potestativas de éste - conducentes a ejecutar las políticas del desarrollo sustentable”3.

En medio de esa complejidad del poder y atomización de los grupos, la sociedad, que no deja de tener su propia dinámica, empieza a tener nuevos problemas, a plantear otras preocupaciones que exigen la intervención de los agentes encargados de cumplir un papel en el nuevo tema que no es otro que el ambiental. Se fijan nuevos objetivos que requieren el desarrollo de nuevas acciones, con lo cual la diferenciación de la sociedad y los grupos que la conforman hace nuevos planteamientos que deben ser atendidos por las agencias gubernamentales. Aparece el desarrollo sostenible como un nuevo paradigma del desarrollo y de la planificación. La naturaleza y el territorio asumen un sentido diferente al que habían tenido en el origen del Estado.

Lo anterior exige entonces incorporar en las acciones de la gestión pública lo ambiental, que adquiere una autonomía conceptual y pretende manifestarse a través de lo que se ha denominado gestión ambiental, que no es otra cosa que una gestión pública ambiental.

La nueva gestión pública de contenido ambiental, denominada gestión ambiental, puede ser entendida de diversas formas:

El manejo participativo de las situaciones ambientales de una región por los diversos actores, mediante el uso y la aplicación de instrumentos jurídicos, de

3 PEREZ Efraín, derecho ambiental, McGraw Hill, Bogotá, 2000, pag. 50




planeación, tecnológicos, económicos, financieros y administrativos, para lograr el funcionamiento adecuado de los ecosistemas y el mejoramiento de la calidad de vida de la población dentro de un marco de sostenibilidad.” 4

Para otros la gestión ambiental es entendida como “el conjunto de actividades humanas encaminadas a procurar la ordenación del medio ambiente y contribuir al establecimiento de un modelo de desarrollo sustentable”. Es la opinión del Profesor Mexicano Raúl Brañes5. Si esta definición se refiere tan solo a la gestión pública, se estaría haciendo referencia a la gestión ambiental.

Para otros la gestión ambiental es:

Un proceso técnico, administrativo, financiero y político, por medio del cual las autoridades encargadas organizan un conjunto de recursos de diversa índole (humanos, financieros, técnicos, de información, etc.) que tienen como finalidad la protección, manejo y preservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables en un territorio específico. Las autoridades públicas son las encargadas de garantizar un manejo adecuado y racional de los recursos renovables y del medio ambiente desde la perspectiva de su preservación en el tiempo y de su uso razonable.

La gestión ambiental, como parte sustancial de la gestión pública, debe entenderse como un proceso social y político continuo en el que intervienen diversos actores (políticos, económicos, sociales) y en el que se definen formulan y ejecutan un conjunto de acciones que tienen como finalidad el desarrollo sostenible de un territorio y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.6

4 GUHL Ernesto, y otros, Vida y Región. Gestión ambiental en el valle del Cauca, CVC – QUINAXI, Santiago de Cali, 2000, pag. 31.5 BRAÑES Raúl, Aspectos institucionales y jurídicos del medio ambiente, incluida la participación de las organizaciones no gubernamentales en la gestión ambiental, BID, Washington, 1991, pag. 55.




Se puede observar que la gestión ambiental siempre hace referencia a la gestión pública, cuando ella se realiza por el Estado, es decir que ella no es nada diferente a una de las tantas formas o tipos de gestión pública que desarrolla un Estado, con miras a obtener unos objetivos concretos.

Y como se puede entender fácilmente, no por tener repercusiones ambientales una acción del Estado, se torna por ese solo hecho en una política ambiental.

A nuestro juicio la gestión ambiental estatal es el conjunto de acciones llevadas a cabo por las instituciones especializadas, como parte de la articulación de un proceso de decisión política, bajo determinadas condiciones políticas, sociales, ambientales, de eficacia y legitimidad, con el fin de lograr los objetivos nacionales ambientales incorporados en el proyecto o propósitos políticos propuestos, en un momento determinado.

Estas acciones ambientales hacen parte de toda la actuación del Estado, por cuanto , dentro de los propósitos y objetivos nacionales se encuentran algunos que, o bien son puramente ambientales, o bien se incorporan en los propósitos y objetivos generales que han sido establecidos. Todas las decisiones y actos políticos deben estar enmarcados dentro de la normatividad derivada de los propósitos y objetivos nacionales, o aquella establecida previamente y que no debe resultar contraria ni a las acciones ni a dichos propósitos y objetivos.

A su vez, las acciones ambientales tendrán en cuenta el concepto que se haya adoptado de medio ambiente en el momento que se fija tal acción. Esta gestión ambiental se desarrolla a través de diversas estrategias, mecanismos e instrumentos fijados por el Estado para su conservación, protección, aprovechamiento y búsqueda del desarrollo sostenible, y de acuerdo al marco jurídico establecido para tal fin.

Para efectos de una precisión conceptual entenderemos por propósitos nacionales ambientales los deseos o intenciones expresadas en forma de políticas y resultantes de la interacción entre los ciudadanos y el Estado para lograr alcanzar los objetivos ambientales nacionales. Y por

6 GONZALEZ Esperanza “Gestión ambiental en pequeños municipios. Ausencia de una propuesta estratégica” En Revista Foro, No. 42, Bogotá, octubre de 2001, pag. 57.




objetivos ambientales nacionales entenderemos el conjunto de escenarios de transformación del medio, de los ecosistemas incluyendo los urbanos, para cuyo logro se requiere la definición de metas, estrategias y acciones acordes con los propósitos y objetivos buscados.

Propósitos y objetivos de la gestión ambiental pública

Los propósitos y objetivos nacionales don dinámicos en el tiempo por cuanto que son valores integradores del tejido social y por ende pueden ser varias las estrategias y acciones utilizadas para alcanzarlos en un periodo de tiempo no necesariamente incierto. Así mismo pueden variar y adquirir matices o énfasis, dependiendo de cada circunstancia política o histórica. Pero en todo caso se mantienen hasta tanto la sociedad no decida cambiarlos.

Si se observan los diversos planes de desarrollo de los últimos gobiernos (período 1994-2006) se podrían señalar los siguientes propósitos nacionales, plasmados en los documentos como políticas en algunos casos, otros como objetivos:

i) Protección de la biodiversidadii) Proteger el agua como elemento estratégico del paísiii) Modificar los comportamientos productivos y de

aprovechamiento de los recursos naturales.iv) Propender por que el desarrollo sostenible se logre mediante un

equilibrio entre las necesidades reales de desarrollo del país y el uso racional de los recursos naturales.

v) Lograr que el mejoramiento del ambiente sea un factor determinante en la calidad de vida de la población, incluyendo la que habita en los centros urbanos.

La existencia de unos objetivos nacionales supone el diseño de metas, estrategias y acciones tendientes a alcanzarlos. En ellas se puede dar énfasis a uno y otro de los objetivos, bien sea diseñando políticas concretas o estrategias especificas. Y estos objetivos nacionales aparentemente no se han logrado determinar en forma concreta. Se confunden en ocasiones políticas, planes o programas con objetivos, lo cual genera dificultad o confusión en la implementación y concreción de




lo que sea que se quiere lograr. El efecto inmediato es que la gestión pública, en este caso la ambiental, se pone en marcha sin saber muy bien a dónde quiere llegar y sin tener claras las herramientas para evaluar posteriormente la misma gestión.

Tipos de Gestión Ambiental Pública

Podría decirse que toda gestión pública puede caracterizarse por tres (3) tipos de gestión ambiental, a saber:

1.- Gestión Pública de Relevancia Ambiental Casual: Está integrada por todas aquellas políticas, acciones y programas que no tienen un objetivo ambiental, pero si una incidencia en la protección del ambiente, incluidos ciertos recursos naturales.

2.- Gestión Pública Sectorial de Relevancia Ambiental: Está conformada por todas las políticas, planes, programas y acciones que, aunque no tienen un objetivo ambiental, tienden a la protección de algunos elementos ambientales, incluidos ciertos recursos naturales.

3.- Gestión Pública Propiamente Ambiental: Está integrada por todas las políticas, acciones, planes y programas que conciben el ambiente como un “todo organizado a la manera de un sistema”, siendo su objetivo estrictamente ambiental, a diferencia de las dos categorías anteriores.

Sin embargo, para los efectos del presente trabajo, es necesario aclarar el concepto de gestión ambiental por cuanto el MAVDT la considera como aquella dirigida a los diversos sectores productivos del país, si bien en ocasiones se confunde con la gestión sectorial enfocada hacia recursos naturales (agua, aire, etc). Y pareciera, de acuerdo a los documentos revisados, que se trata de una gestión ambiental autónoma frente a la gestión ambiental general. Esto nos lleva a precisar que en todo caso esta gestión ambiental sectorial sería un componente de la gestión ambiental y de la gestión pública del Estado, tal y como se ha señalado antes, y a someter a discusión la relevancia y eficacia de orientar la gestión ambiental institucional por sectores de la producción.




En ese orden de ideas es conveniente definir la Gestión Ambiental Sectorial como aquella acción del Estado orientada a los diversos sectores productivos con el fin de orientar, modificar o mantener sus comportamientos de acuerdo con los propósitos y objetivos nacionales ambientales fijados en la gestión ambiental pública, acordes con los principios generales del país en materia de desarrollo sostenible, calidad de vida, ambiente sano, contenidos en la Constitución Política, las leyes y las políticas ambientales o sectoriales, matizada por un momento histórico determinado y bajo ciertas condiciones políticas existentes.

Lo anterior significa que, aceptando la existencia de la gestión ambiental sectorial, ésta no debe ser vista de manera independiente a partir de sus propios objetivos o estrategias sino incorporada en los objetivos generales ambientales del país o, mejor, de desarrollo sostenible. Es decir que en la práctica la gestión ambiental sectorial consistiría en una serie de estrategias y acciones orientadas a lograr que los diversos sectores productivos orienten su comportamiento hacia los objetivos nacionales ambientales y no viceversa.

Adicionalmente, en el momento en que el Estado formule o lleve a cabo la gestión ambiental pública, las empresas y/o sectores deben ser vistos en su totalidad e integridad, se encuentren o no agremiados, medidos en cuanto a su aporte al desarrollo sostenible o por lo menos a los problemas ambientales y a sus soluciones. Y sobre todo es necesario tener claridad sobre la representatividad del interlocutor, su responsabilidad y el alcance de los acuerdos y proyectos que se lleven a cabo para ese sector.

Instrumentos de Gestión Ambiental Pública

En materia ambiental se utilizan principalmente dos instrumentos de gestión: uno es la legislación y el otro los que denominaremos instrumentos administrativos.

Para concretar escenarios, como se propone en la segunda parte de este documento, se requieren diversos instrumentos: políticas, normas, recursos, instituciones, etc. Los instrumentos son útiles siempre y cuando permitan resolver un asunto concreto.




Las políticas básicamente expresan un compromiso de gobierno y se ponen en práctica mediante propósitos, objetivos y metas. Frecuentemente se acompañan de medios económicos para su implantación, lo cual no siempre es indispensable.

A continuación se revisan algunos instrumentos, sin pretender ser exhaustivos ni sugerir que se abarca la totalidad de los mismos, con el propósito de ilustrar la existencia de los más conocidos y algunos problemas asociados a su aplicación.

i) Instrumentos Normativos

Una premisa de la cual se parte es que las normas no son ni políticas ni objetivos en sí mismos, son un instrumento para materializar políticas y para alcanzar propósitos y objetivos.

En relación con las normas, vistas desde una óptica relativamente técnica, podrían clasificarse en dos tipos: las normas para gobernar y las normas para convivir. En el primer conjunto se encontrarían aquellas mediante las cuales un gobierno actúa, crea instituciones para ejercer el poder constitucional, activa procesos económicos, etc. Dentro del segundo conjunto se encuentran las destinadas a conservar espacios, a permitir el goce de otros, a impedir daños para la salud de las personas o de los bienes, a sancionar infractores, etc. Todo lo anterior para evitar la confusión frecuente en los debates en el sentido de creer que las normas resuelven todo y deben existir per se. Se requieren siempre y cuando haya una necesidad de i) gobernar otorgándose atribuciones o funciones (clásico en nuestro ámbito jurídico), o llenando vacíos normativos asociados a la gestión pública, , por ejemplo, o de ii) armonizar convivencia entre ciudadanos, entre éstos y las actividades productivas, o entre estas y el entorno natural (entre otros casos).

Para avanzar es conveniente aclarar, en primer lugar, que cuando en el presente documento se hace referencia a normas se está hablando de las normas producidas o dictadas por las autoridades públicas y no a aquellas normas técnicas o de gestión. Es decir las normas con fuerza jurídica vinculante.




En segundo lugar, por instrumentos normativos se entenderán aquellos que requieren de una ley previa para ser llevados a cabo o ejecutarse. Es decir que ante la ausencia de ley no es posible implementarlos.

En Colombia es muy común observar que el desarrollo normativo en matera ambiental ha sido ajeno a la discusión de juristas y se ha circunscrito a los debates técnicos. Este fenómeno puede tener origen en el rechazo que siente la población a lo jurídico, y donde la norma es tan solo un mecanismo legitimador de una opinión determinada. Es decir se recurre a la norma para “imponer” una opinión por la autoridad de la cual está revestida, pero se rechaza la norma y lo jurídico en cuanto ello pueda poner en duda la opinión del gobernante.

Si bien, en ocasiones ha sido positiva la producción normativa sin la discusión jurídica, ello se debe sobre todo a una falta de cultura jurídica propositiva y no litigiosa. No falta cierta responsabilidad a los juristas colombianos en este fenómeno pues son muy pocos los que han comprendido el nuevo rol de lo jurídico en la sociedad actual, pues no han entendido que el derecho es un instrumento de política y que debe incorporar criterios de gestión. Por otra parte, el tema ambiental tampoco ha sido del interés de verdaderos juristas sino de algunos abogados que calificados de ambientalistas han desarrollado un discurso con referencia normativa pero ajeno a la ciencia jurídica.

Este fenómeno ha dado lugar a que en ocasiones se presenten conflictos de aplicación de normas, y sobre todo ha contribuido a la incertidumbre jurídica pues el sector regulado no sabe realmente cuál es la norma que aplica, no necesariamente cómo aplica y mucho menos para qué sirve la norma. Es decir no hay transparencia en la norma7 y los costos de transacción son demasiado altos (entendidos por tal como los costos de aplicación de la norma).

Es así que mientras el país ha desarrollado una Constitución con fuerte tendencia ambiental, se han desarrollado diversos planes gubernamentales y se han fijado objetivos ambientales acordes con el nuevo modelo de desarrollo y realidades mundiales, mientras aún se conservan regulaciones que datan de mediados del siglo pasado y si

7 Se entiende por tal la falta de claridad sin hacer ninguna referencia al tema de la corrupción como tradicionalmente y erróneamente se trae este concepto a nuestra literatura.




acaso del tercer cuarto del mismo siglo. Esto genera una real confusión e incertidumbre jurídica. Basta tomar el tema del agua, definido en los tres últimos planes de gobierno como un elemento fundamental del plan, pero su implementación se debe hacer con normas que datan de 1940, 1974, 1978 y 1984 principalmente, sin hacer referencia a algunas más antiguas cuya vigencia no es clara.

Otro aspecto a resaltar es que la producción normativa se realiza sin tener en cuenta las particularidades regionales de Colombia, no sólo físicas o geográficas sino también culturales, lo cual genera que en ciertas regiones exista un “déficit de aplicación o aceptación”. Esto da lugar a fenómenos de corrupción o simplemente de desigualdad en el trato a los diversos sectores productivos del país, dependiendo de las regiones.

Entre los instrumentos jurídicos podríamos señalar a manera de ejemplo los siguientes:

a. Exención de trámites y controles

Son mecanismos mediante los cuales la norma excluye de trámites aquellas actividades que implementen sistemas limpios de producción. A manera de ejemplo, las emisiones a la atmósfera generadas a partir del uso de combustibles limpios o poco contaminantes, vienen siendo objeto de menos trámites y controles ante las autoridades ambientales. La bondad de este mecanismo comienza a ver sus efectos por cuanto los generadores de emisiones se han movido, en parte por este incentivo, hacia el uso del gas natural en vez de continuar con emisiones generadas por el uso de ACPM o carbón. Sin embargo, el solo instrumento no es la explicación para este fenómeno; en las decisiones privadas juegan otros factores, uno de los cuales obviamente es el costo del combustible.

b. Instrumentos Tributarios

Dentro de este paquete básicamente están desarrolladas las tasas retributivas, las reducciones tarifarias por ahorro significativo en el uso de agua o castigo por lo contrario, los impuestos por uso de agua (mal llamados tasas por utilización de agua en el artículo 42 de la ley 99 de




1993 y por los artículos 159 y 160 recientemente declarados inexequibles por la Corte Constitucional), exenciones y exclusiones del IVA, entre otros.

Sin que existan elementos de juicio completos para revisar cada uno de estos instrumentos, tales como estudios que determinen los reales efectos prácticos en materia de protección ambiental o el impacto real en los ingresos tributarios del páis, aste decir que en materia de tasas retributivas es mayor la sobreapreciación del instrumento que los efectos reales que ha producido en cualquier parte del país; realmente ha faltado una evaluación seria. Sobre el uso del agua, es muy poca la información disponible y posiblemente sólo tendría efectos en aquellos usuarios grandes consumidores del recurso. Por el lado fiscal, igualmente hace falta una evaluación, no solamente respecto al empleo del instrumento sino a los efectos ambientales y tributarios derivados de la inversión. 8

c. Bonos de desempeño 9

En este instrumento surge la duda sobre la posibilidad de que las autoridades ambientales puedan recibir recursos para después de cumplida una condición restituirlos. El problema se presenta en las leyes sobre presupuesto, pues no puede haber ingreso o erogación de las entidades públicas que no esté contemplado en el presupuesto respectivo, conforme lo establece el artículo 346 de la Constitución.

Existe otro aspecto legal para tener en cuenta: la ley es de obligatorio cumplimiento y por lo tanto no se premia a quien la cumple, así vaya más allá de lo que ella establece. La obligatoriedad de proteger el ambiente es un deber ciudadano, por lo cual se deben tomar todas las precauciones y acciones tendientes a lograr ese objetivo.

En el mismo fallo la Corte agrega que el tríptico económico libertad de empresa, trabajo y propiedad privada tienen una función social de la

8 Actualmente y hasta Marzo de 2004 está en curso un proyecto CEPAL-MAVDT para este propósito con una firma consultora especializada en derecho tributario y economía ambiental.9 Este punto es tomado de MACIAS GOMEZ Luis Fernando, Introducción al derecho ambiental, LEGIS; Bogotá, 1998.




cual se deriva una función ecológica, y el fin último de ésta, respecto al tríptico, es la «prevalencia del interés general sobre el interés particular, que es un principio fundante del Estado colombiano».10

Estas observaciones no deben considerarse en forma absoluta, pues tal vez con un mayor debate y desarrollo conceptual del instrumento puedan encontrarse formas de ponerlo en práctica, pero en todo caso supone por lo menos la expedición de una ley, pues por vía reglamentaria no sería posible.

d. Los permisos negociables 11

Para analizar este instrumento económico desde el punto de vista jurídico es necesario primero diferenciarlo del permiso en cuanto a acto administrativo. Por esto sería mejor denominarlo derechos de contaminación transferibles, concepto más apropiado en el español que la traducción literal del inglés. Tal vez por esa literalidad ha tomado algunas otras denominaciones como certificados de uso del medio ambiente, licencias de emisión de compra y venta, permisos de descarga transferibles, derechos de contaminación.12

En nuestro ordenamiento jurídico el concepto de permiso se refiere al acto administrativo por medio del cual se autoriza a una persona jurídica para que realice una descarga al ambiente, o aproveche un recurso natural renovable. El asunto es saber si jurídicamente es posible establecer este instrumento en Colombia. Deben tenerse en cuenta dos puntos. El primero es la posibilidad de crearlo por vía de decreto reglamentario, lo cual a todas luces no es factible por cuanto para ello sería necesario afectar el presupuesto nacional y organizarlo en cuanto a procedimientos y competencias, asuntos que son de la órbita del Congreso.

El segundo, es el carácter de derecho colectivo que tiene el ambiente pues, como bien lo señala el artículo 79, todas las personas tienen

10 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-411/92. Magistrado ponente: ALEJANDRO MARTÍNEZ. 11 Este punto es tomado de: MACIAS GOMEZ Luis Fernando, op, cit.12 FRANCO SALA, Luis. Política económica del medio ambiente. Cedecs Editorial, Barcelona, 1995, pág. 135.




derecho a gozar de un ambiente sano; el artículo 80 señala que el Estado deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Todo lo anterior haría de difícil aceptación el instrumento económico analizado, pues éste supone unos límites establecidos por las autoridades y a partir de ellos los particulares serían los únicos responsables de manejar los criterios de aplicación de tales límites, incluso dejando sin posibilidad de intervención a las autoridades, lo cual también sería contrario a la Constitución, dado que el control ambiental es monopolio, obligación y deber del Estado y no de los particulares. Este instrumento supone la privatización del ambiente, lo que no es posible en Colombia, de acuerdo con el carácter de derecho colectivo del medio ambiente.

Los derechos negociables constituyen tal vez el instrumento que mayor dificultad tiene de ser aceptado en nuestro sistema jurídico, por las razones señaladas en la primera parte de esta sección. Es indudable que un régimen de instrumentos económicos puros conlleva necesariamente un cambio del sistema jurídico mismo, que podría venir por vía jurisprudencial, sobre todo si cambia el criterio de la Corte Constitucional respecto a ciertos conceptos ambientales fundamentales.

El aspecto más importante de este tipo de instrumento es la naturaleza jurídica de la atmósfera. En efecto, el artículo 42 del Código de Recursos Naturales Renovables señala que los elementos ambientales pertenecen a la Nación, es decir que son bienes de la Nación y como tal son inalienables, imprescriptibles e inembargables. El permiso negociable buscaría la libre transacción comercial sobre el aire, lo cual choca contra la naturaleza jurídica del mismo.La única posibilidad de establecer un tipo de incentivo sería algo similar a los bonos de guerra o de paz que ya se han establecido en otras épocas en el país, que en el presente caso se denominaría bono de descontaminación; sería expedido por el Estado y una vez cumplidos ciertos requisitos podría negociarse entre particulares. Se insiste en que no podría, en ningún caso, hacer referencia a límites de contaminación superiores a los legalmente establecidos.El sistema de bonos de descontaminación negociables o permisos negociables supone que las corporaciones autónomas regionales asuman funciones que no están en la ley, tales como manejar la bolsa que se constituya con los bonos, o ejercer la inspección y vigilancia




sobre la negociación de los mismos. Esto supondría una reforma a la Ley 99 de 1993.

En cuanto al manejo de los recursos, dependiendo del objetivo y regulación que se quiera hacer con ellos, se podría decidir por la fiducia de la que trata el numeral 5º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, o una administración de proyectos a través de una fiducia privada, o incluso someterse al régimen de ciencia y tecnología de que trata el Decreto 591 de 1991.

El sistema de establecer un régimen de límites por concertación o uno por carga contaminante, podría regularse por vía de decreto reglamentario, conforme lo establecen los numerales 10, 11 y 14 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993.

Con relación a la creación del permiso negociable o bono de descontaminación, éste requiere ser creado por ley, pues corresponde al Congreso expedir las leyes relacionadas con las rentas nacionales y regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (C.N., art. 150, nums. 11 y 19). Esto debe analizar en concordancia con el régimen constitucional del presupuesto, artículo 345 y siguientes.

Ahora bien, cualquiera que sea el instrumento económico que se pretenda instituir debe ser por vía legislativa y no reglamentaria. Por ello, el Congreso ha sido el encargado de regular los pocos instrumentos económicos existentes.

Por último, un régimen de instrumentos económicos debe necesariamente obedecer a una política legislativa clara, la cual no existe en Colombia. Por otro lado, no pueden ser los únicos mecanismos de control ambiental existentes, pues, además de ser un mandato constitucional y de demostrarlo la experiencia internacional, el control en cuestión no puede dejarse a las solas fuerzas del mercado sino que requiere la intervención del Estado. Complementariamente, al ser el ambiente un elemento de desarrollo, por tanto de la economía de la Nación, es claro que el Estado debe intervenir.




Bajo esta óptica, sin descartar el posible uso de permisos negociables, es indispensable la claridad y seguridad jurídica en torno a los mismos, partiendo quizá de un necesario pronunciamiento de la Corte Constitucional respecto al contenido pertinente del decreto 948 de 1995.

ii) Instrumentos Administrativos

Los instrumentos administrativos son aquellos que pueden ser implantados y aplicados por las autoridades, dentro de la órbita de sus funciones y competencias, pero sin necesidad de una norma previa que los consagre y regule. Esto independientemente que posteriormente se desarrollen mediante normas. Se señalan a continuación, en forma enunciativa, algunos de ellos.

a. Convenios de Producción Limpia

Los convenios de producción limpia serían aquellos acuerdos celebrados entre el sector público ambiental y el sector productivo del país con el fin de lograr metas ambientales o buscar la mejor forma de implementar la legislación ambiental.

Estos convenios se han introducido al país desde 1995, pero sin mayor análisis y debate jurídico; cosa que no ocurre en otras latitudes donde también se utilizan, pero sí se ha desarrollado cierta reflexión jurídica.

Es necesario señalar sobre estos convenios, que si bien son un mecanismo importante y útil para la gestión ambiental, en Colombia generan una serie de interrogantes y dudas en torno a su naturaleza y efectos jurídicos. Adicionalmente no hay certeza sobre la necesidad o no de desarrollarlos jurídicamente, a pesar de su consagración en el artículo 5°, numeral 32 de la ley 99 de 1993.

Por otra parte, estos instrumentos tienen dificultad en desarrollarse pues al interior del marco jurídico en el cual se implementa coexisten normas que nunca tuvieron en cuenta esos instrumentos y por lo tanto pueden entrar en contradicción. Nuestra legislación es arcaica para este tipo de mecanismos.




Sea en todo caso pertinente y oportuno manifestar que esas dudas se presentan justamente por la inexistencia de un marco jurídico actual que permita suscribir en forma transparente dichos convenios. Es decir que, es necesaria una reforma a una serie de normas para poder hacer viables y operativos los convenios, que en varios casos han mostrado su eficacia en forma mejor que la de una norma.

No obstante la anterior afirmación, estos instrumentos carecen también de una evaluación seria habida cuenta que la mayor parte de los mismos carecen de metas concretas y verificables en el tiempo, hace falta claridad sobre las implicaciones que tiene el incumplimiento de los mismos por parte de quienes lo suscriben o por parte de las empresas beneficiadas directamente, y sobre la situación en la que quedan las empresas que sin ser parte de gremios o entidades comprometidas con el convenio, incumplen los acuerdos. Todo lo anterior alimenta el permanente temor de la debilidad nacional en lo referente a seguridad jurídica.

b. Reconocimientos o premios

Esta fórmula de incentivo administrativo positivo ha generado efectos muy interesantes en el medio productivo. La estrategia no es solamente comportarse bien frente a la norma sino buscar la excelencia. Así la segunda generación de premios abrió la puerta para el incremento a la eficiencia empresarial vista en forma integral, de manera que el componente de la gestión ambiental empresarial se convierte en uno de los factores a evaluar. Hasta ahora solamente el DAMA ha logrado posicionar un reconocimiento o premio otorgado por la administración pública. Por el lado privado, el Banco de Occidente movió el mundo empresarial para que compitiera, desde hace casi una década, por la mejor gestión en torno al manejo del agua; si bien este campo parece algo restrictivo, no faltan empresas que concursan por premios otorgados por el mismo sector privado. Igualmente se ha desarrollado un nuevo premio ambiental, el premio otorgado por el diario Portafolio, el cual comienza a generar interés empresarial por participar en el concurso y lograr posicionar la imagen empresarial. Y esta es la esencia del premio: el juego que puede hacer una empresa con su imagen, la cual tiene un valor dentro de sus activos.




c. Sellos verdes o ecoetiquetado Mucho se habla de este instrumento y muy poco se pone en práctica realmente, porque tiene tanto cuestionamiento como cualquier intervención estatal en el mercado de bienes y servicios. De hecho, más importante que el mismo instrumento de ecoetiquetado es una estrategia sólida de cambio en patrones de consumo, ya que dada la situación de baja solvencia (léase pobreza) de la mayoría de los consumidores colombianos, un costo adicional sobre un producto difícilmente estaría en disposición de pagarlo. Igual, se carece de una evaluación seria del instrumento.

d. Instrumentos financieros

Estos instrumentos buscan generar incentivos por parte del sector financiero para apoyar sectores que propendan por una producción limpia o implementen tecnologías de punta en materia ambiental. También se podrían crear incentivos que permitan un más fácil acceso al crédito a aquellos sectores que muestren una gestión ambiental y un cumplimiento legal. Otro frente sin evaluación completa, pero con síntomas de fracaso, son las líneas de crédito de largo plazo y con o sin subsidio incluido; ni la respaldada por la CAF ni la respaldada por el DAMA-IFI a nivel local en Bogotá, han arrojado resultados tan contundentes como para que se promocionen como paradigma.

1.2. GESTION AMBIENTAL DEL SECTOR PRIVADO

Esta gestión difiere fundamentalmente de la gestión pública en cuanto que esta última tiene por finalidad el interés público o general y normalmente trasciende uno u otro sector productivo.

La gestión ambiental del sector privado tiene una finalidad esencialmente particular y obedece a criterios y principios de rentabilidad, eficiencia y competitividad. Sin embargo, esos principios tienen también una función social y ecológica que orientan la gestión de la empresa.




Podría proponerse como definición de esta gestión aquella serie de acciones planificadas tendientes a que los procesos, productos o servicios utilicen en forma racional los recursos naturales, minimicen los costos derivados de ese uso, resuelvan sus pasivos ambientales y permitan el cumplimiento de los requerimientos legales o corporativos a nivel ambiental, con el fin de lograr una mayor eficiencia, competitividad, posicionamiento y consolidación en el mercado.

Generalmente la gestión ambiental de las empresas se diseña teniendo en cuenta la gestión ambiental pública, por cuanto esta última necesariamente condiciona o direcciona algunas inversiones en materia ambiental, habida cuenta que los costos asociados a la gestión inciden en la rentabilidad y eficiencia de la empresa.

La gestión ambiental privada se lleva a cabo a través de sistemas de gestión que estructura la empresa con el fin de lograr un mayor y mejor cumplimiento de las normas y requerimientos del mercado en materia ambiental. Dentro de los sistemas más conocido está ISO 14001, pero también se encuentran algunos como son las EMAS, Responsabilidad Integral, entre otros.

Un sistema de gestión ambiental es definido como “aquella parte de la gestión global de una organización que aborda las repercusiones, tanto a corto como a largo plazo, de los productos, servicios y procesos de dicha organización en el medio ambiente. Proporciona orden y coherencia en los métodos aplicados en la organización mediante la atribución de recursos, la asignación de responsabilidades y la constante evaluación de las prácticas, los procedimientos y los procesos” 13.

Como se puede observar los dos tipos de gestión ambiental, la pública y la privada, son diferentes pero confluyen finalmente en un mismo propósito cual es el desarrollo sostenible.

13 JOHNSON Gregory P., Auditoria del sistema de gestión medioambiental ISO 14000, AENOR, Madrid, p.25




2. PROPOSITO COLOMBIANO DE DESARROLLO SOSTENIBLE

En los diferentes documentos consultados se nota la necesidad de contar con un propósito real, con metas tangibles, de lo que Colombia espera respecto al desarrollo sostenible del país. Ningún documento reciente muestra a nivel nacional un propósito, acompañado de un objetivo concreto y mesurable a través de metas que produzcan efectos ambientales explícitos.

Lo anterior comprueba el hecho que el país se mueve más por instrumentos que por metas, particularmente en materia ambiental. Demuestra también que el concepto de desarrollo sostenible se encuentra divorciado del de desarrollo económico que prima institucionalmente. A manera de ejemplo, las tasas de crecimiento del PIB carecen de evaluación con respecto a las implicaciones ambientales del mismo crecimiento, ya que presumen simplemente comportamientos productivos similares a los reportados estadísticamente. Las principales variables de las cuentas nacionales, por ejemplo, carecen de análisis sobre las implicaciones o efectos ambientales de los cambios en el comportamiento de tales variables. Para el Ministerio de Hacienda el tema ambiental no pasa de ser un rubro presupuestal, porque institucionalmente no se ha logrado estructurar un presupuesto con metas ambientales comprobables. De hecho, para esa entidad las exenciones tributarias son un lastre en los ingresos de la Nación, hasta el punto que el tema se convierte en materia de discusión con el MAVDT antes de cada reforma tributaria. En fin, el Estado colombiano no tiene definido un propósito, con metas verificables, de desarrollo sostenible, lo cual puede ser consecuencia de la ausencia de claridad conceptual sobre lo que son los propósitos y objetivos nacionales ambientales.

Una de las tareas a realizar por parte de las entidades pertinentes, principalmente MAVDT y DNP, es disponer de un modelo permanente de evaluación estratégica de la inversión estatal14. A manera de ejemplo, ninguna obra de infraestructura debería ser financiada sin que este

14 En este sentido la evaluación estratégica de las inversiones estatales difiere sustancialmente de la Evaluación Ambiental Estratégica, proceso éste que viene siendo trabajado por el MAVDT y el DNP para formular una metodología.




modelo realice las preguntas esenciales para determinar si la obra, así parezca ser de interés social, efectivamente está contribuyendo en un propósito de desarrollo sostenible. Esto no lo resuelven los estudios de impacto ambiental por proyecto. Para ilustrar el planteamiento, la carretera Nuquí – Tribugá que está siendo objeto de una EIA, debería ser observada antes en términos estratégicos, por cuanto si bien resuelve un problema de incomunicación de una pequeña población local y de un grupo poblacional antioqueño con respecto a las playas del Pacífico, básicamente garantizará la extinción de la masa forestal en kilómetros a la redonda. Para este análisis no se necesita más que emplear la información disponible y tener claro un propósito de desarrollo sostenible, el cual podría incluir, como aconteció entre los años 50 y 70, la eliminación de toda masa forestal posible a través de la estrategia de colonización del país, apoyada por el ejército colombiano15.

Análisis breve del concepto de Desarrollo Sostenible

El desarrollo sostenible va más allá de la simple definición plasmada en la ley 99 de 1993 que reza así:

“Se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades” (art. 3).

Un análisis de la anterior definición puede llevar a las siguientes apreciaciones:

Hay desarrollo sostenible creciendo económicamente, no importa el ritmo, siempre y cuando se eleve la calidad de la vida, no importa de cuántas personas y se eleve el bienestar social, no importa de

15 De hecho Larandia, es una base militar desde donde se coordinaron hace décadas operaciones de colonización.




cuantas personas; claro, a la luz de la Constitución Nacional se interpretaría, al menos, que se trata de buscar el beneficio general, pero ¿cuánto beneficio se considera general? ¿Será necesario aclarar que el beneficio debe centrarse en los grupos sociales menos favorecidos buscando así cierta equidad social?

Hay desarrollo sostenible agotando los recursos naturales no renovables;

Como el deterioro del ambiente no está definido de manera objetiva, cualquier transformación puede entenderse como deterioro, luego no puede haber desarrollo sostenible mientras haya actividad humana que demande recursos naturales.

Esa paradójica definición legal ha conducido a lo que actualmente se evidencia: no hay norte en materia de desarrollo sostenible probablemente por cuanto no ha sido posible descifrar la misma paradoja. Lo anterior significa no tanto modificar la definición, sino asumir una postura concreta respecto a saber concretamente a dónde, cuándo y cómo se quiere llegar, es decir, acotarla.

Quizá el aporte más interesante de la definición legal es el concepto de Calidad de Vida, el cual con una adecuada definición, como la empleada en el Distrito Capital de Bogotá permite manejar variables cuantificables en materia social y ambiental: Calidad de Vida es la sumatoria de: i) Condiciones de Vida (CV), es decir, el conjunto de servicios requeridos por una población; ii) Medio de Vida (MV), es decir, el conjunto de variables ambientales que pueden afectar la salud y el bienestar de la población, mayormente asociadas a la contaminación, a la disponibilidad de espacios verdes, a la situación de amenazas naturales, etc); iii) Nivel de Vida (NV), el cual recoge las variables tales como ingresos y empleo de la población. Algunos sugieren añadir el concepto de violencia a estas 3 variables.

En consecuencia, los retos que se plantean en esta sección del documento son:

2.1. ¿Cómo puede entenderse de manera comprehensiva, envolvente, pero práctica el concepto de desarrollo sostenible?




2.2. ¿Cómo pueden incluirse cuáles metas de desarrollo sostenible en las variables macroeconómicas esenciales, como por ejemplo crecimiento del PIB, tasa de inflación, tasa de devaluación, deuda externa, deuda interna, tasa de desempleo, necesidades básicas insatisfechas, entre otras?

2.3. ¿Cómo incorporar sistemáticamente elementos ambientales y particularmente de DS dentro de las relaciones internacionales sobre todo a nivel de convenios de libre mercado? ¿Cuáles son las debilidades y fortalezas de Colombia en esta materia? No debe olvidarse que el ambiente hace parte de los intereses nacionales y parte de la estrategia internacional de cualquier Estado.




3. LA INDUSTRIA O EL SECTOR PRODUCTIVO FRENTE AL CONCEPTO DE DESARROLLO SOSTENIBLE

Con o sin propósito de desarrollo sostenible, la actividad empresarial es co-responsable con la ciudadanía y el gobierno a través de su administración, del proceso de deterioro ambiental, particularmente el asociado a las áreas urbanas y al crecimiento legal, ilegal o innecesario de la frontera agrícola, al agotamiento de ciertos recursos naturales. Esto es un hecho histórico, no un juicio de valor.

Por el anterior motivo el empresariado tiende a moverse hacia una unidad de criterios respecto al significado de desarrollo sostenible y a las obligaciones, por lo menos éticas, que envuelve su identificación con este precepto. El Consejo Mundial Empresarial para el Desarrollo Sostenible ha impulsado una reciente versión del significado del concepto así:

“Desarrollo Sostenible (DS) es un proceso en evolución continua, una búsqueda de formas de progreso que satisfagan las necesidades actuales, de hoy, sin hacer difícil para las generaciones venideras satisfacer las propias. El DS se focaliza en imperativos sociales y ambientales y en el balance entre ambos. Perseguir la meta de DS requiere progreso económico. Por consiguiente el DS se soporta en tres pilares de crecimiento económico, progreso social y balance ecológico”16.

Ambas definiciones tienen al menos un elemento cuantificable:

Crecimiento económico (pragmáticamente planteado el desarrollo económico);

Ambas definiciones también tienen elementos abstractos, difíciles de cuantificar a menos que se haga un esfuerzo por definir el concepto.

Progreso social, posiblemente equivalente al bienestar del que trata la ley;

16 WBCSD Strategy 2010, 12 de junio del 2001. (Traducción libre).




La segunda definición tiene un elemento igualmente difícil de estimar, si bien es realmente esencial para el concepto de DS:

Balance ecológico, lo cual implica muy acertadamente un juego de equilibrios dinámicos entre la resistencia y la resiliencia de los ecosistemas sobre la base del aprovechamiento de los mismos.

Sobre la base de este somero análisis, los retos conceptuales planteados en este documento son:

3.1. ¿Cómo armonizar los conceptos de desarrollo sostenible de manera que empresarios y Estado hablen el mismo idioma o tengan permanentemente claras las diferencias en cuanto al alcance?

3.2. ¿Cuáles son las variables cuantificables en cada uno de los elementos que conforman las definiciones sobre cuya base podría establecerse un propósito nacional de Desarrollo Sostenible?

3.3. A partir de las variables ¿cuáles pueden ser los propósitos y las metas que el sector productivo propone como objetivos de Desarrollo Sostenible en 5, 10 y 15 años?

3.4. ¿Qué tipo de condiciones esenciales considera el sector productivo que deben darse para que el mismo sector pueda contribuir con las metas?

3.5. ¿Cuál es el alcance y contenido de una verdadera participación ciudadana en el proceso de elaboración y aceptación de los propósitos y objetivos nacionales ambientales?

3.6. ¿Cuales serían los indicadores más apropiados para medir el avance en las metas fijadas?




4. ESCENARIOS

Para entender la unión de los propósitos nacionales de desarrollo sostenible y los propósitos industriales, se plantea como ejercicio para alimentar el proceso de concreción de estrategias, la definición de uno o varios escenarios simplificados de desarrollo sostenible.

La forma como se propone construirlos es listando un conjunto no mayor de 5 problemas ambientales claramente identificables y proponiendo, en el escenario esperado a 15 años, el grado de solución que se logrará. A manera de ejemplo: el problema 1: la insuficiente cobertura con agua potable de la población colombiana; el escenario 1: toda la población urbana colombiana tendrá cobertura en un 100% de agua totalmente potable.

Lo anterior debe ir acompañado de una priorización, siendo 1 la de mayor nivel y 5 la de menor.

4.1. Primer reto: La invitación es para que cada uno de los participantes realice este ejercicio, primero para su sector o área representada y luego lo repita, es decir, genere máximo 5 escenarios más, desde la óptica de su sector o área representada, para problemas generales de responsabilidad mayoritariamente gubernamental.

4.2. Segundo reto: cada uno de los escenarios puede ocurrir siempre y cuando se den ciertas condiciones; a manera de ejemplo, si el escenario es que en 15 años no existan cultivos ilícitos en parte alguna del país, esto implica que se haya resuelto la rentabilidad excesiva del cultivo frente a alternativas productivas o que éstas se hayan convertido en alternativa rentable en el mercado, gracias a la demanda nacional o internacional.




SEGUNDA PARTE

RETOS AMBIENTALES CONCRETOS DEL SECTOR PRODUCTIVO COLOMBIANO EN MATERIA DE


5. PRINCIPALES INDICADORES DEL ESTADO AMBIENTAL COLOMBIANO RELACIONADOS CON EL SECTOR PRODUCTIVO

A partir del Sistema de Información Ambiental de Colombia –SIAC- liderado por el IDEAM (2001), se presenta un esbozo de la situación ambiental del país mediante el uso de algunos indicadores que incluyen, en algunos casos de manera directa, la actividad industrial, si bien en todos los casos se presume una participación empresarial en el comportamiento de la variable.

Del análisis de las tendencias de las variables seleccionadas, salvo excepciones, se concluye que la situación ambiental colombiana continúa empeorando en forma sostenida. Esta realidad obliga a realizar una reflexión profunda sobre el esfuerzo hecho hasta el presente por parte del sector productivo, el papel de las instituciones y el de la ciudadanía. Y obliga a reflexionar sobre la utilidad del conjunto de instrumentos que han sido desarrollados para apoyar la transformación de las tendencias ambientales en el país, incluyendo la forma como se genera información y el uso que efectivamente está teniendo ésta.

Posiblemente será más costoso para el país permitir el incremento de los problemas ambientales que enfrentar en varios casos la solución, incluido entre estos los efectos de la pobreza, la expansión de la frontera agrícola en parte impulsada por los cultivos ilícitos, la expansión urbana en zonas inadecuadas, la ubicación empresarial en sitios generadores de conflictos sociales, etc.




Enfrentar los problemas requiere en todo caso priorizarlos. Hacer este ejercicio, que pocas veces se realiza, lleva necesariamente a desatender numerosos problemas pero, bien encaminado, conduce a lograr soluciones y a abrir paso para enfrentar nuevos retos. El ejercicio implica igualmente asignar correctamente los escasos recursos, públicos y privados. Este proceso típicamente se convierte en el más delicado ya que, por una parte, desde el ángulo de la gestión ambiental pública, no es posible asignar recursos por fuera del criterio del interés general por otra, desde el ángulo privado, difícilmente se pueden demandar acciones que requieran de cuantiosos recursos, suficientes como para resolver pasivos ambientales, sin poner en peligro la subsistencia empresarial. El equilibrio en ambos casos es esencial para lograr resultados y estos dependen totalmente del dimensionamiento de los problemas, frecuentemente incompleto. Pero al igual que en cualquier juego de toma de decisiones, el 100% de certeza es un criterio con el cual ningún decisor cuenta.

En las páginas siguientes aparece el indicador seleccionado y un breve análisis del problema, seguido por uno o varios retos a enfrentar. La pregunta a resolver por parte del sector productivo es ¿cuál es el compromiso que se encuentra dispuesto a asumir durante los próximos 5, 10 y 15 años para contribuir significativamente a la solución del problema?

5.1. INDICADORES Y RETOS

5.1.1. Disponibilidad de Agua

Indice de escasez por disponibilidad de agua: Para una muestra de 110 municipios del país el índice es 3.2%

(demanda/oferta = 0.032)

Análisis




De acuerdo con el SIAC, de continuar las tendencias, un centenar de los municipios del país, que involucra una población de 14 millones de habitantes, está en condiciones potenciales de sufrir desabastecimiento por disponibilidad de agua, en condiciones hidrológicas secas, situación que alcanzaría a una población de 29 millones en 240 municipios para el año 2025. Un 43% del total de la demanda de agua corresponde al sector industrial. Como el orden de prioridad del uso del agua el consumo humano se encuentra por encima de los demás usos, el agro y la industria transformadora pueden enfrentar serios problemas de abastecimiento.

Retos

El reto es: ¿cómo crecer sin incrementar el consumo de agua y eventualmente lograr reducirlo?




5.1.2. Emisiones a la atmósfera Indicador17:

Toneladas agregadas de emisiones: 460.000 (de NOx, SOx, CO y PST) en 1999

Análisis

Aparte de la discusión aún no cerrada sobre las implicaciones de acelerar el cambio climático a través de las emisiones a la atmósfera18, mayoritariamente asociada a la generación de energía con combustibles fósiles, se encuentra el problema ambiental principalmente citadino asociado a la saturación de partículas, hidrocarburos, ozono

17 Sistema de de Ponderación de la Contaminación Industrial del Banco Mundial (Ideal, op. cit.)18 Colombia carece aún de un estimativo económico realista sobre los costos asociados al cambio climático en el país. La discusión no de abre para los fines prácticos del ejercicio constructivo previsto con este documento. En todo caso, si el calentamiento global es el causante del incremento de temperatura ambiental, como parece indicar la evidencia del IPCC, crece el riesgo de expandir el hábitat para vectores de malaria y dengue, para no incluir otros fenómenos que en algunos casos y dependiendo de ciertos intereses, podrían llegar a ser catalogados de positivos.




estratosférico, azufre y otros contaminantes asociados a las emisiones gaseosas. Como se ve más adelante, la salud humana es una de las principales afectadas por efectos de la contaminación atmosférica, particularmente grupos etáreos vulnerables (niños y ancianos principalmente). Es cuestionable aceptar que la sociedad siga dispuesta a seguir cubriendo los costos sociales de la contaminación atmosférica, cuando la solución reposa en manos del sector productivo, incluyendo el transporte público y privado, aportante significativos a las emisiones agregadas. Retos

Sin cuestionar la importancia de la energía como base para la actividad productiva el reto a enfrentar es continuar creciendo a tasas superiores al 2% sin generar más emisiones puntuales y reduciendo significativamente las existentes, por ejemplo, en por lo menos un 50%.




5.1.3. Cobertura vegetal

Indicadores: Reducción multitemporal de la cobertura de páramos: 11.000 ha

anuales en promedio Reducción multitemporal de la cobertura de bosques: 548.000 ha anuales en promedio

Análisis

Muy a pesar de los esfuerzos en reforestación realizados en el país, el Conpes 3237 del 11 de agosto del 2003 muestra que el territorio nacional encuentra lejos de resolver la demanda de madera: aparentemente el país reforesta el 14% de lo que tala anualmente. A este ritmo teóricamente en 11 años Colombia será una sabana19.

19 La cifra de deforestación anual es similar a la empleada hace más de una década y muy probablemente está alejada de la realidad; de lo contrario Colombia habría arrasado con los bosques hace tiempo.




Retos

El reto está representados en tres frentes: 1) abastecimiento del 90% de la demanda de leña con combustibles alternos, función que requiere respaldo estatal; 2) sembrar anualmente por lo menos el equivalente a la demanda anual comercial interna; y 3) vender conservación de bosque en el mercado internacional del CO2.




Para lograr lo anterior es necesario resolver el tema del derecho de propiedad, tanto predial como de los recursos naturales, o los diversos derechos reales que pueden desarrollarse para efectos de ofrecer claridad, transparencia y certeza jurídica a las personas que pretendan realizar proyectos de reforestación (comercial), revegetalizacion, arborización (urbana) o simplemente paisajismo. Uno de los pocos países del mundo donde los recursos naturales son monopolio del Estado es Colombia. Tampoco se han desarrollado instrumentos de conservación en predios privados, lo cual desincentiva la reforestación o conservación de ciertas áreas.

5.1.4. Salud y mortalidad

Indicador: Relación entre mortalidad por enfermedades respiratorias, gastrointestinales y violencia: 7,8 : 3,8 : 17.1

Análisis

De nuevo la contaminación del aire, además del agua, juega un papel preponderante en la problemática de mortalidad. Poco justifica que por criterios económicos se libere al sector productivo de la responsabilidad social de limpiar sus emisiones al aire y al agua bajo el argumento que otras actividades contribuyen sustancialmente al problema. Por otra parte, la comparación de los datos del indicador muestra una imagen dramática de la realidad colombiana, donde la violencia campea por encima de cualquiera de los otros indicadores. Aquí también la inversión privada tiene una especial responsabilidad, por cuanto sin inversión productiva generadora masiva de empleo el país difícilmente tiene futuro respecto a la violencia.

Retos

El reto es bajar las emisiones atmosféricas por fuentes fijas y móviles a niveles que no generen exposición de personas a concentraciones de PM10 superiores a 50ug por más de 3 días, o lo que es igual, a menos de la mitad de la norma de Bogotá. En materia de agua, más adelante se




presenta el reto. Y en cuanto a violencia, o se baja el desempleo a menos de un 5% o nos seguimos matando lentamente unos con otros; luego la inversión generadora de empleo permanente debe crecer a tasas superiores al 7% anual.

5.1.5. Producción de residuos

Indicadores:Producción anual total (1998): 8,34 millones de toneladasProducción per cápita: 0,740 kg/p/dResiduos aprovechados por año (1998): 915.914 t (11% del total

producido de residuos)

Análisis

Los residuos (líquidos, gaseosos, coloidales o sólidos) son la mejor expresión de la ineficiencia productiva. Como el crecimiento poblacional, el crecimiento empresarial o el crecimiento de las ciudades se encuentra asociado al crecimiento de la producción de basura, nada hace pensar que las áreas adecuadas para la disposición de desechos se reducirán; que unos municipios acepten la basura de otros; que cambie drásticamente el esquema de disposición de desechos peligrosos, hoy sin control y disponiéndose en general como ordinarios o clandestinamente, salvo excepciones. Por otra parte, entre el 25 y el 50% de la basura doméstica contiene embalajes. No es en un simple juego de palabras asociadas al concepto de “reciclaje”, en donde se encuentra la solución. Cierto es que las urbes deben ser las primeras en imponerse metas de reducción de residuos entregados a los rellenos a través de estrategias de recuperación de materiales. Pero empresarialmente es donde radican los verdaderos retos.

Un problema adicional es la falta de claridad sobre el tipo y cantidad de residuos, peligrosos o no, generados por la industria, salvo algunos casos donde se han realizado estudios como es el caso de Bogotá20. De 20 UESP - Universidad Nacional, 2003. Formulación del Esquema de funcionamiento de los componentes de transporte, almacenamiento, tratamiento y disposición final, además del esquema de manejo en sus aspectos tarifarios, financieros, económicos e institucionales, de los residuos sólidos peligrosos para Bogotá D.C.




hecho se presentan situaciones en donde los mismos generadores no son conscientes del tipo de residuos que generan.

Retos

El tipo de consumo es uno de los grandes generadores de basura y esto requiere cambios de fondo en patrones de consumo, en las relaciones entre productores de bienes y el consumidor. En fin, el reto está basado en un propósito común: cerrar el ciclo del producto, cambiando los hábitos de consumo y, en últimas, las cualidades de los productos: i) Reducción en un 50% del volumen de basura doméstica entregada a los rellenos sanitarios en las grandes ciudades en 10 años21; ii) Reducción en un 50% de todos los residuos industriales que deben ser enviados a disposición final, en 10 años.

Un reto adicional es lograr desarrollar una normatividad que permita clarificar la tipología de residuos especiales y su disposición final.

21 El Plan Maestro de Residuos preparado para Bogotá en el año 2000, mostraba que estas metas podrían ser viables.




5.1.6. Uso de fertilizantes y plaguicidas

Indicadores (ver gráficos): Tonelada por hectáreaVentas según toxicidad

Análisis

Los cultivos requieren alimentación y protección, en especial en el trópico donde los suelos son poco fértiles a causa del lavado pluvial intenso, y donde miles de especies de hambrientas plagas buscan grandes superficies para alimentarse. Nada nuevo en la ecología de suelos ni de poblaciones. El problema es que esta estrategia de subsistencia de consumidores primarios atenta contra la disponibilidad de alimentos del ser humano. La pregunta es si se ha hecho suficiente énfasis en la implantación de estrategias más limpias de soporte de cultivos, orientadas hacia una producción eficiente pero ecológicamente balanceada, entendiendo por este concepto el uso de sistemas




integrados de control con énfasis en biocontroles y sistemas de recuperación de suelos basados en el cierre del ciclo de nutrientes. A diferencia de otros países, el nuestro no dispone de recursos para encontrar salidas alternas o creativas a los retos impuestos por los países consumidores de grandes volúmenes de sustancias, entre los cuales no se encuentra Colombia. Pero el mercado de productos orgánicos o similares, certificados, si puede permitir transformar progresivamente el esquema de conservación de suelos y de protección de cultivos, siempre y cuando la iniciativa privada contribuya en el esfuerzo, tal como sucedió con la evolución del cultivo del café, guardadas las reservas.




Retos

Entre los retos se encuentra i) la eliminación progresiva de insumos de categoría toxicológica tipo I y II, salvo excepciones; ii) el empleo en más de un 75% de los cultivos de sistemas integrados de protección o de manejo, en los cuales la participación de biopesticidas o biocontroles sea mayoritaria; iii) el crecimiento de cultivos orgánicos hasta sustituir totalmente plantaciones, con énfasis en mercado externo; iv) la creación de un fondo de investigación, con recursos derivados del mercado de sustancias químicas, para el desarrollo de todo lo anterior.

5.1.7. Energía




Indicadores: Consumo per capitaConsumo final de energía por sectoresIntensidad energéticaDemanda interna de energía renovableParticipación de energía renovable en la demanda interna total




Análisis

Salvo la estadística parcialmente procesada del IDEAM22, el sector energético del país es el más avanzado en cuanto a datos. Buenas noticias surgen de los indicadores: el sector residencial ha aprendido a hacer buen uso de la energía, por cuanto a pesar de haber crecido, el consumo se ha mantenido estable durante década y media23. Por el contrario, el consumo industrial, a pesar de la recesión y de las crisis energéticas, ha seguido creciendo, aparentemente a un ritmo mayor que el mismo crecimiento industrial, lo cual podría indicar una tendencia al incremento en la ineficiencia en el uso energético, con todas las consecuencias ambientales asociadas. El sector del transporte está disparado en crecimiento, con la mala noticia que el consumo se encuentra principalmente asociado a la entrada de vehículos particulares, con las implicaciones ambientales negativas asociadas al deterioro de la calidad de vida de la población urbana por efectos de la contaminación atmosférica, del caos circulatorio, del incremento en la accidentalidad, etc. Buenas noticias hay también en cuanto al incremento en la participación en el uso de energía renovable, no especificada.

Retos

i) Eficiencia, ante todo; ii) el sector industrial debe crecer a ritmos superiores al 7% sin incrementar el consumo de energía fósil; iii) el sector de transporte privado podría participar en el crecimiento siempre y cuando no se incremente el consumo de gasolina; iv) el transporte público masivo debe convertirse en el jalonador del consumo energético de combustibles limpios; v) el consumo residencial debe mantenerse constante o crecer sustancialmente por debajo del crecimiento

22 IDEAM (op. cit.). Del sector energético debe aprender la institucionalidad ambiental para lograr suficiencia en los indicadores.23 Al igual que en el caso de la crisis de agua en Bogotá, hacia 1997, la crisis energética se convierte en un aliado ambiental de primer nivel, ya que obliga a buscar eficiencias en el uso del recurso, a producir energía con fuentes sostenibles, más confiables y a invertir en conservación de las fuentes de agua, energético renovable poro naturaleza..




poblacional, habitacional y urbano; vi) finalmente, la canasta de combustibles debe incluir bioenergéticos, GNC, GLP y a más tardar en 10, hidrógeno, sustituyendo significativamente entre todos el consumo de gasolina motor, principalmente.

5.1.8. Población

Indicador: TamañoTasa de crecimiento




Análisis

A pesar del intenso crecimiento poblacional colombiano, las buenas noticias radican en que la tasa descendió a menos de 2%, lo cual indica que la población podrá tender a estabilizarse en alrededor de una década y media. No sobrarían esfuerzos adicionales para controlar la natalalidad. Por otra parte, la población ha crecido en las áreas urbanas (un 75% de la población ya vive allí), en donde se tienen que concentrar los esfuerzos estatales para el suministro de servicios, incluyendo la vivienda, para el incremento de la calidad de vida, especialmente en lo que a espacio público y transporte se refiere. Y es donde la mayor parte del empleo se seguirá demandando, luego es hacia donde la inversión generadora de empleo se requiere mayoritariamente.

Retos

De nuevo, i) la generación de empleo es el mayor reto, acompañado de instrucción, cualificación de la mano de obra o del empleo profesional; ii) las ciudades deben ser uno de los principales centros de atención ambiental24; iii) se debería construir más de dos millones de viviendas en 24 El poco interés que para los ambientalistas representa el 75% de la población humana colombiana concentrada en las ciudades, se refleja en el SIAC, ya que en dos páginas se trata el tema urbano, dentro de un informe de 576 que comprenden el tomo III. Las ciudades han sido vistas por los como un proceso indeseable




los próximos 6 años, en las áreas aptas para este efecto, con todas las adecuaciones fundamentales para lograr vivienda digna en espacios ambientalmente adecuados, con los servicios completos, incluyendo el transporte masivo.

5.1.9. Pobreza

Indicador: Necesidades básicas insatisfechas

Análisis

La única forma en que el Estado puede asumir el reto de suplir las necesidades básicas de una población es invirtiendo recursos públicos; la única forma razonable de obtener estos recursos es a través de

de ocupación de tierras, más que concentraciones de problemas ambientales asociados al deterioro de la calidad de vida de los ciudadanos.




tributos; los únicos que pagan tributos, directa o indirectamente, son los ciudadanos a través del precio de los bienes y de los servicios. Para que los ciudadanos puedan pagar se requiere que dispongan de ingresos y para este efecto se requiere empleo, dinámica productiva básica y dinámica comercial. Como a nadie se le ocurre actualmente pensar que el Estado es responsable de la generación de puestos de trabajo, sino que en sus manos reposa la obligación de generar las condiciones para que el sector privado realice inversiones productivas e intensivas en empleo, producción y comercio, finalmente reposa en manos privadas la responsabilidad de impulsar esta dinámica. Habrá miles de explicaciones para la recesión pero ninguna resuelve el problema de pobreza tanto como el compromiso de inversión productiva en el país.

Retos

La pobreza solamente se supera con i) inversión pública y privada, siendo la primera dependiente de la dinámica productiva de la segunda. Cuando la población se encuentra creciendo -luego demandando naturalmente nuevas plazas de trabajo-, el desempleo ocasionado por la recesión no cede estructuralmente, el reto se torna cada vez mayor, ya que con el solo 1,7% de crecimiento anual apenas se estaría llenando la demanda natural de empleo; por este motivo, ii) el crecimiento mínimo anual esperado del sector productivo no debería ser inferior al 7% durante los próximos 15 años, de manera que el país logre superar los niveles de pobreza a los que ha llegado durante la última década, como resultado de la recesión y de la pobreza históricamente acumulada.




Anexo 3

PREGUNTAS DE ORIENTACION PARA LOS GRUPOS DE TRABAJO




Anexo 3

Agradecemos responder las siguientes preguntas antes de iniciar el taller.

Se sugiere que al inicio del taller cada asistente haga una presentación no mayor a 5 minutos, en la cual esperamos que desarrolle las siguientes iniciativas:

1. Presentación: a quién representa y cómo pesa en el PIB nacional, si procede.

2. Cuál es el efecto ambiental agregado, negativo, más significativo de toda la actividad empresarial que representa.

3. Qué se requiere para resolver la causa del problema, para resarcirla y cuánto tiempo se requeriría.

En cuanto al sector público: se sugiere

1. Presentación: a quién representa y cuál es la responsabilidad ambiental más importante de su entidad.

2. Cómo puede su entidad ayudar a resolver el problema ambiental más relevante relacionado con su entidad.

3. Qué se requiere para resolver la causa del problema, para resarcirla, cuánto tiempo se requeriría y cómo ayudaría su entidad.

Adicional a las preguntas anteriores se sugiere

1. Considera que Colombia tiene claramente definido los propósitos y objetivos nacionales en materia ambiental?

2. Cuál considera usted que es el principal problema de la normatividad colombiana?.

3. Tiene conocimiento suficiente de la legislación ambiental que se aplica en el desarrollo de sus actividades?

Gracias por su colaboración, favor hacer entrega de este anexo al moderador.




Anexo 4

INFORME DE LAS SESIONES DE CONCERTACION




Ministerio De Ambiente, Vivienda Y Desarrollo Territorial /Cecodes

Elementos Para Estructurar La Gestión Ambiental Sectorial En Colombia.

Sesiones de concertación Bogotá, 16 y 17 de marzo 2004




CONTENIDO

PRIMERA PARTE

1. INTRODUCCIÓN2. PARTICIPANTES 3. DESARROLLO DEL TRABAJO

SEGUNDA PARTE

MATRICES DE RESULTADOS DE LOS EJERCICIOS

IDEAS APORTADAS EN LAS DISCUSIONES PLENARIAS

AGENDA DEL TALLER




PRIMERA PARTE

1. Introduccion

Convocados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial y el CECODES, se han reunido representantes de los sectores

público y privado para la concertación de elementos con miras a

estructurar la gestión ambiental sectorial en Colombia.

El evento se llevó a cabo los días 16 y 17 de marzo 2004 en las

instalaciones del San Andrés Golf Club en Bogotá.

Los participantes (el listado aparece en las páginas siguientes) hicieron

su presentación respondiendo a las preguntas que aparecen en la tabla

del punto tres de esta primera parte.




2. PARTICIPANTES

SECTOR PÚBLICO

NOMBRE

A QUIEN REPRESENTA

RESPONSABILIDAD

AMBIENTAL

CÓMO PUEDE AYUDAR A RESOLVER EL PROBLEMA

CÓMO RESOLVER LA CAUSA DEL PROBLEMA

Y EN CUÁNTO TIEMPO

Julio Carrizosa Academia de Ciencias Exactas

Físicas y Naturales

Difundir conocimiento científico

Asesorar al Gobierno Nacional

Aumentando comprensión del problema ambiental

Con acciones integrales sociales , económicas, culturales, cognitivas en el largo plazo

Luz Constanza Fierro Enciso

UPME25 Línea 8 PNDM26 sostenibilidad ambiental de la minería

Seguimiento al PNDM con indicadores

Trabajo en equipo Gobierno y Sector Productivo

Mayibe Ardila Defensoría del Pueblo

Defensa, promoción y divulgación de los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano y la existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento R.

Campañas internas para hacer uso razonable del agua, la energía y programas internos de reciclaje

Juan B. Carrasco IDEAM27 Consolidar el sistema de información ambiental del País

Apoyo técnico y científico al SINA28 para la toma de decisiones

Definición de estándares y procedimientos corto

25 La UPME es la Unidad de Planeación Minero Energética, http://www.upme.gov.co/ 26 PNDM, Plan Nacional de Desarrollo Minero, la línea estratégica número 8 se refiere a la sostenibilidad ambiental de la minería.27 IDEAM, Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, http://www.ideam.gov.co/ 28 SINA, Sistema Nacional Ambiental, http://www.minambiente.gov.co/sina.htm




SECTOR PÚBLICO

NOMBRE

A QUIEN REPRESENTA

RESPONSABILIDAD

AMBIENTAL



Y EN CUÁNTO TIEMPOplazo

Juan Antonio Clavijo Díaz

Ministerio de Agricultura y

Desarrollo Rural

Sostenibilidad ambiental de los sistemas productivos agropecuarios

Formulando componente ambiental de la Política Sectorial.

Creando Estímulos. Fomentar sistema

productivo alterno.

Disminución de la pobreza.

Cambio cultural Generación y difusión

CCTO. Aplicar nuevas

tecnologías. Canalizar recursos

María Cristina Durán Colciencias Investigación y desarrollo tecnológico

Conocimiento Articulación de acciones entre los actores

Leydy María Suárez Orozco

MAVDT29

- ddss - Promover la PTL Creación de

Instrumentos Construcción conjunta

permanenteEdgar Fernando Erazo CAR

Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca

Autoridad ambiental 104 municipios {Cundinamarca

{Boyacá

Aplicación oportuna de instrumentos y estrategias de gestión / Administración Regional

Trabajo eficaz y transparente

(Mandatos de ley)

Carlos Ramírez MAVDTddss

Desarrollo sostenible Minimización Residuos

Coordinación con Gremios

“Trabajo Conjunto”

Desarrollo de incentivos en instrumentos “concertados”

Ciro Serrano Camacho UPME Recomendaciones impacto ambiental energético

Directrices políticas indicativas

Proceso de mejoramiento continuo

Arturo Sánchez Sector Actuación dentro de los Actuación en el marco

29 MAVDT, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, http://www.minambiente.gov.co/




SECTOR PÚBLICO

NOMBRE

A QUIEN REPRESENTA

RESPONSABILIDAD

AMBIENTAL



Y EN CUÁNTO TIEMPO

Herrera Hidrocarburos 3.6% PIB

límites y prácticas establecidas por el Estado

de evaluaciones estratégicas

Bart Van Hoof Fundación ODES

Promover un desarrollo empresarial sostenible

Facilitar la Gestión Ambiental Empresarial en el Macro entorno empresarial: Institucional Jurídica Financiera CulturalApoyo Empresarial Instrumentos Herramientas

Mejoramiento continuo e integral

María Teresa Palacios Lozano

Instituto Alexander Von Humboldt

Biodiversidad Investigación

Investigación y diseño Instrumentos Política Intersect.

Desde ya

Hernando Medellín MAVDTGrupo Licencias

Ambientales

Regulación Flexibilización con responsabilidad

Modernización de la regulación

6 mesesOtto Reyes G. Contraloría General

Contraloría Delegada Medio

Ambiente

La CGR ejerce el control fiscal, vigila el uso de los recursos, evalúa la gestión de los entidades

Elías Pinto Martínez MAVDT Promover la Gestión Concertando políticas Estableciendo metas




SECTOR PÚBLICO

NOMBRE

A QUIEN REPRESENTA

RESPONSABILIDAD

AMBIENTAL



Y EN CUÁNTO TIEMPO

Ambiental Sectorial para el desarrollo sostenible

concertadas de prevención de la contaminación.

Jairo Hómez S. MAVDT Promover el mejoramiento del desempeño ambiental de los sectores productivos

Aumentando la competitividad a través de la coordinación eficiente entre los sectores público y privado

Sensibilización y conciencia ambiental de los sectores público y privado y participación de la sociedad.

10 añosFabio Arjona Conservación

InternacionalColombia

Áreas Protegidas Corredores Especies

Apoyo a Políticas Recursos Implementación

Proyectos

Definición de metas. Corto, Mediano, Largo plazo

Jorge A. Bonilla DDUPADNP

Co-formulación, seguimiento y evaluación de las políticas, programas, planes y proyectos ambientales

A través de la co-formulación de

políticas Intenciones dirigidas al PND 2002 – 2006

Información Planeación Control Instrumentos Largo plazo vs. corto

plazoLiliana Gaitán MAVDT

DDSS Desarrollo Sostenible

Sector Productivo Políticas de Largo

Plazo / Equidad Social Políticas y normas /

Instrumentos “cumplibles”

Ángela María Penagos Instituto Humboldt Alejandro Pérez Martínez

Ministerio de Agricultura y

Promover, incentivar la producción más limpia

Internalizar costos de Gestión ambiental




SECTOR PÚBLICO

NOMBRE

A QUIEN REPRESENTA

RESPONSABILIDAD

AMBIENTAL



Y EN CUÁNTO TIEMPO

Desarrollo Rural




SECTOR PRIVADO

NOMBREA QUIEN

REPRESENTAEFECTO AMBIENTAL

AGREGADO NEGATIVO¿CÓMO RESOLVER LA CAUSA?

Y ¿EN CUÁNTO TIEMPO?

Martha Lucía Castro Rojas

ICONTEC Participación Pymes en el desarrollo.

Normativa de herramientas de gestión ambiental

Asociación con gremios que trabajen con Pymes para generar acercamiento

José Vicente Zapata Lugo

Instituto Colombiano de Derecho AmbientalSecretario General

Falta de rigurosidad jurídica ambiental que permita un desarrollo sostenible

Velar por la existencia de una normatividad ambiental efectiva que fortalezca el desarrollo sostenible nacional / continuo

Miguel A. Rodríguez M. Pizano S.A. Competencia ilegal -del sector- en fuentes de materia prima.

No sostenibilidad

Ordenación sostenible

Claudia Calero Asocaña12% PB nacional

Quemas de Caña Contaminación Atmosférica

Tecnología apropiada para el corte en verde.

Tecnología para quemas controladas por áreas.

15 añosHéctor Pérez T. Cámara colombiana

Infraestructura CCI Como gremio involucrar

problema ambiental a proyectos infraestructura buscando Desarrollo sostenible Proyecto.

Buscar soluciones de nuevas tecnologías. Apoyo.

A largo plazo

Angela Gómez Rodríguez

ANDIAsociación Nacional de

Industriales:Manufacturero 56%

Diversos: Emisiones Vertimientos Generación Residuos

Autogestión Ambiental. Producción más limpia. Concertación para formulación de

políticas, instrumentos, normas.




SECTOR PRIVADO

NOMBREA QUIEN




Minero 6.6%Agropecuario 2.2%Elec.Gas.Agua 34.7%Total Afiliados. 35.3%

Normas aplicables y realistas Monitoreo y Seguimiento para

toma de decisiones

Sandra Pava ANFALITFabricantes de Ladrillo

Promover el desarrollo de la Industria cumpliendo normas principalmente aire.

Uso de combustibles. Presión sobre el suelo - Cambio Cultural

Impactos . Atentados Buscar cumplimiento Promover buenas prácticas

Informalidad alta.

Santiago Madriñán CECODES Propender por el D.S. Creando conciencia Indicadores

Francisco Córdoba Zambrano

ACOPIPresidencia

Desarrollar autoregulación Utilizar incentivos económicos

Catalina Pérez ACPAsociación Colombiana del

Petróleo

Impacto social y comunitario Se mitiga día a día y cada vez hay más conciencia social.

Carlos Herrera ANDI Carlos F. Forero ASOGRAVAS Afectación del paisaje Ordenamiento territorial Rec.

Paralela áreaAlbert Tibavisco ABB Generación residuos Optimización procesos

Dos añosFanny Mondragón CCB

Cámara de Comercio Bogotá 186.000 empresas Reunir asociatividad en cadenas

productivas y clusters




SECTOR PRIVADO

NOMBREA QUIEN




… Agua - Aire

Carlos Alberto Saldias B.

FEDERACAFE 1.04% PIB Total22% PIB Agrícola

Contaminación de aguas en el beneficio

Beneficio ecológico …Años vs. Recurso…

María Carolina Durán ASOBANCARIAAsistente Presidencia

Cartera del SF : PIB 25% Activos Totales: PIB 45%

Tal vez indirecto En la Banca Europea para el estudio de crédito se le pide al solicitante que cumpla con estándares “verdes”

Jaime Miró Gas Natural0.05% PIB

---- ----

Carlos A Ossa M. ICPCSector Cemento

0.9% PIB

Emisión de gases efecto invernadero (CO2)

Mejoramiento progresivo

Carlos Mario Méndez Comité Ambiental sector eléctrico (CASEC)

(EE.PPM)

Emisiones atmosféricas Cambio de tecnología Combustible E. Renovable - 15 años

Wilmer Quintero Suárez

Grupo NHSector Automotor

Aire Agua Residuos peligrosos Domésticos y N.R.

Tecnologías más limpias Sustitución de combustible Apoyo gubernamental 3 años

John Alexander Galindo P.

ACAC

Asociación Colombiana para el avance de la Ciencia.

---- Fomento cultura científica Políticas y tecnologías del sector

ambiental

Nicolás Pombo Pulpa y PapelSect. 0.12%

Fuente sostenible de fibras Alto consumo de energía

Política plantaciones forestales Manejo integral de residuos sólidos




SECTOR PRIVADO

NOMBREA QUIEN




Rodolfo Quintero EMGESA Concertación entre todos los actores involucrados.

Descontaminar el río Bogotá Ejecución de obras de

mitigación en el embalse Muña 20 años

Es un efecto del entorno sobre la actividad de generación de energía.

Se trata de la mala calidad del agua del río Bogotá




3. DESARROLLO DEL TRABAJO

A nombre de CECODES dio la bienvenida a los presentes su Director Ejecutivo, el Dr. Santiago Madriñán. A continuación la Dra. Liliana Gaitán, directora de Desarrollo Sectorial Sostenible del Ministerio de Ambiente dijo unas palabras.

El taller se llevó a cabo alternando trabajo en grupos y puestas en común en plenarias. Cada ejercicio se refirió a los temas desarrollados en el documento de trabajo30 y específicamente a las preguntas planteadas en el mismo.

La sucesión de los ejercicios fue la siguiente:

1. GESTION AMBIENTAL . Se hizo un primer ejercicio en cinco grupos para responder a la siguiente pregunta:

GESTION AMBIENTAL1. PUBLICA2. DEL SECTOR PRIVADO

¿COMO INCIDE LA PUBLICA EN LA PRIVADA Y QUE AGREGA LA PRIVADA A LA PUBLICA?

2. INSTRUMENTOS JURÍDICOS Y NO JURÍDICOS. Se hizo a los participantes la siguiente pregunta:

MARCO JURÍDICO EXISTENTE: ¿LO TIENE EN CUENTA LA GESTIÓN AMBIENTAL EN COLOMBIA ¿ES CLARO? HAY CERTEZA? ¿LO CONOCEN SUFICIENTEMENTE LOS SECTORES PUBLICO Y PRIVADO?

INSTRUMENTOS JURÍDICOS Y NO JURÍDICOS: ¿QUE OPINAN DE ELLOS? ¿AGREGARÍAN OTROS?

3. DESARROLLO SOSTENIBLE: PROPÓSITO COLOMBIANO. Se llevó a cabo este ejercicio a partir de varias preguntas:

DESARROLLO SOSTENIBLE¿CÓMO ENTENDERLO DE UNA MANERA COMPREHENSIVA Y PRÁCTICA?

30 Manuel Felipe Olivera y Luis Fernando Macías, Elementos para estructurar la gestión ambiental sectorial en Colombia, MAVT, CECODES, 2003.




¿CUÁLES METAS PUEDEN INCLUIRSE EN LAS VARIABLES MACROECONÓMICAS ESENCIALES?CÓMO ARMONIZARLO, QUE ENTIENDEN EMPRESARIOS Y ESTADO?

HABLAR EL MISMO IDIOMA DIFERENCIAR EL ALCANCE

ELEMENTOS AMBIENTALES¿CÓMO INCORPORARLOS EN CONVENIOS INTERNACIONALES?

4. METAS PARA LOS GRANDES RETOS . Este ejercicio se hizo con relación a las siguientes problemáticas:

DISPONIBILIDAD DE AGUA EMISIONES A LA ATMÓSFERA COBERTURA VEGETAL SALUD Y MORTALIDAD PRODUCCIÓN DE RESIDUOS USO DE FERTILIZANTES Y PLAGUICIDAS ENERGÍA POBLACIÓN POBREZA

5: PROPÓSITO COLOMBIANO : Se concertó en el grupo un PROPOSITO COLOMBIANO en Desarrollo Sostenible y enseguida se identificaron algunos objetivos para dicho propósito de entre los cuales se hizo una priorización.

Todos los cuadros con los productos correspondientes a estos ejercicios, aparecen en la segunda parte




SEGUNDA PARTE

GESTION AMBIENTAL ¿EN QUÉ INCIDE

LA GESTIÓN AMBIENTAL PÚBLICA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL PRIVADA?

¿QUÉ AGREGA LA GESTIÓN AMBIENTAL PRIVADA

A LA GESTIÓN AMBIENTAL PÚBLICA?ELEMENTOS COMUNES

Afecta positiva o negativamente la estructura de costos de las empresas.

Marca pautas: Impulsa Detiene Creación de un nuevo sector productivo y de

servicios. Promueve la sensibilización ambiental

Política Normatividad Sistemas de

monitoreo y seguimiento

Recursos financieros

Recursos humanos INTEGRALIDAD ESTABILIDAD SOSTENIBILIDAD

Promueve la modificación de la legislación de comando y control.

Impulsa la simplificación de trámites. Generación de tecnologías. Apoya el conocimiento de la línea de base

ambiental. Genera empleo.

Regula Determina Orienta (p.ej. Marcos Internacionales) Confunde Limita Competitividad ( + / - )

Concertación Demanda - necesidades Soporte tecnológico Viabilidad económica Soporte social Recursos económicos Alimenta - Retroalimenta información

Definición del modelo de desarrollo y objetivos Orientación de programas Mecanismos concertados para desarrollo legal y

Evalúa y Valida Retroalimenta Necesidades







A LA GESTIÓN AMBIENTAL PÚBLICA?de programas

Monitoreo Coordinación Representatividad Estabilidad Jurídica Información Investigación

Sostenibilidad Empresarial Información Competitividad Compromiso Ejecución de Programas Investigación

Obliga a pensar en el bien común. Bien enfocada propende por la sostenibilidad. Fija lineamientos de largo plazo. Orienta decisiones empresariales:

Inversiones Acciones Prioridades

Permite identificar retos, oportunidades, amenazas en corto, mediano y largo plazo.

Establece políticas. Establece incentivos y desincentivos. Propone objetivos y metas. Enfoca las prioridades. Promueve, incentiva, o da señales respecto al

cumplimiento de la Legislación Ambiental. Establece las normas y directrices sobre las

acciones y actividades que deben regularse en el sector privado.

Establece marcos de referencia.

Complementa Gestión Pública. Desarrollos tecnológicos. Provee ejercicios piloto que pueden ser

replicados en otros sectores o regiones del País. Proyectos piloto de ecoeficiencia. Aporte de propuestas tecnológicas para análisis

de casos. Acompaña y fortalece la Gestión Pública. Retroalimenta experiencias. Ejemplos buenos y malos de Gestión. Ayuda al seguimiento que debe hacer la

autoridad ambiental. Información necesaria para toma de decisiones. Ayuda a coordinar las políticas públicas de

diferentes ministerios y sectores. Organiza y aglutina los intereses de la

producción. Evidencia compromiso con la política pública. Capacidad de logro. Logros óptimos locales.







A LA GESTIÓN AMBIENTAL PÚBLICA? En algunos casos impone requerimientos

innecesarios. Consume tiempo y recursos sin resultados ni

objetivos. En algunos casos obliga incumplimiento de

normas por inaplicabilidad, por mala formulación, no concertada.

Jalona la concertación. Estimula o desestimula acciones preventivas

según la señal.

Contribuciones óptimas globales. Aplica la regulación. Va más allá de lo regulatorio Algunos sólo se mueven por lo obligatorio. Inversión. $ Trabajo. Disminuye costos a cargo de la función pública. Propuestas de excesos de alternativas no

reguladas. Conflictos comunidad - autoridad - sector

privado. Incidencia es selectiva, sectorial y proporcional. Incidencia insuficiente. La visión estatal debe

complementarse. Incidencia económica. Facilitación a la gestión del cumplimiento. Sensibilización en lo ambiental. Gobierno facilita más enforcement.

Diagnóstico incompleto, Económico Tecnológico Social Integral , sectorial

Influye en la formulación de políticas, donde se plasman los intereses del sector privado y comunidad.

Apalancamiento de recursos. Cambio de cultura empresarios, usuarios, proveedores. Desarrollo de tecnologías alternativas. Gestión de recursos conjunta.




INSTRUMENTOS JURÍDICOS Y NO JURÍDICOS




MARCO JURÍDICO EXISTENTE: ¿LO TIENE EN CUENTA LA GESTION AMBIENTAL EN COLOMBIA¿ES CLARO? HAY CERTEZA?

¿LO CONOCEN SUFICIENTEMENTE LOS SECTORES PUBLICO Y PRIVADO?INSTRUMENTOS JURIDICOS Y NO JURÍDICOS: ¿QUE OPINAN DE ELLOS? AGREGARIAN OTROS? ¿LO TIENEN EN CUENTA? ¿LO CONOCEN SUFICIENTE? ¿ES CLARO?

¿HAY CRITERIO? Principalmente la gran empresa

SI tiene en cuenta la norma. Falta analizar la costo-

efectividad de las normas. Es más barato incumplir la

normativa. No hay suficiente monitoreo y

seguimiento. SI en el sector pivado formal y

grandes empresas del estado NO en su totalidad Son tratadas como la única

herramienta de Gestión Pública. Las normas no han sido

formuladas adecuadamente, por esto no son aceptadas por todos.

Normas obsoletas.

NO se conoce suficientemente. NO se conoce suficientemente. Multiplicidad de normas. Falta difusión. Reducción drástica de la

inversión pública ambiental. No se conoce suficientemente

pero todos creen que sí. SI en la misma institución NO entre instituciones sector

público

SI a nivel directivo NO a nivel operativo sector

productivo No se conocen. No son uniformes

regionalmente. A veces son de difícil

interpretación.Descoordinación al interior de las

Hay contradicción a nivel sectorial. No hay criterio.

Se presta a muchas interpretaciones.

Falta el desarrollo reglamentario a nivel regional y local.

No se han definido indicadores para medir impacto.

NO Concordancia legislativa Competencias Armonía Regional. Inestabilidad Normas. Normas “Foráneas” Interpretación discrecional No hay certeza (Ej. Normas

cambiantes) No es clara. Ej 1%




diferentes autoridades. Normas obsoletas. Las normas no obedecen a la

realidad del País. Las normas son copiadas del

extranjero. La mayoría de veces inaplicables.

Algunas son inaplicables. Parcialmente: Algunas muy bien,

otras lo suficiente, otras no. El algunos casos sólo para el

sector privado. Se formulan pero no hay

capacidad institucional para hacerlas cumplir.

Claridad NO. Disperso, atomizado, traslapado.

Certeza. NO . Correspondencia con la realidad.

Certeza. Sentido de pertenencia:

SI : Leyes NO: Reglamento




Las normas están formuladas de manera no integral (Descoordinadas con otras)

No hay certeza. Son ambiguas. Admiten

interpretación. No son coherentes. No se les hace seguimiento ni

monitoreo para ver necesidad de modificación.

Incompletas, confusas, no contextualizadas.

No hay claridad de derechos y deberes.

No son claras. En algunos casos son

contradictorias. Las? Los fallas fallos? judiciales

rompen certeza jurídica. No han sido formuladas

partiendo de un diagnóstico real, para lograr objetivos deseados en un plazo dado.

No hay un proceso disciplinado de mejoramiento continuo.

¿OTROS INSTRUMENTOS?




JURÍDICOSObservaciones generales

NO JURÍDICOS

Son suficientes pero poco efectivos.

Copias que no se ajustan a la realidad nacional (Aire).

No hay el financiamiento suficiente (tasa por uso)

Difíciles de implementar. No son integrales y concertados.

Masificar la estrategia de P.M.L. Fomentar el autocontrol y

autoregulación. Valorización de empresas

teniendo en cuenta desempeño ambiental (Bolsa)

Mejorar existentes . No más nuevos. Bien concebidos.

Insatisfactoriamente aplicados. No complementarios. Diseño sin consideración

beneficio y costo. Carecen de plan de

implementación. Inoperantes (En algunos casos) Evaluación de impacto? No siempre se consulta al sector

regulado Política Nacional Ambiental

(Propuesta) Se adoptan normas de otros

Países (más desarrollados por lo general) que no corresponden a la realidad del País.

Es cambiante. Es coyuntural. No es clara. Aplicación discrecional.

Aplicación restringida. No desarrollados (Línea IFI -

DAMA) Iniciativas comunitarias. Costos de transacción asociados

a la implementación no se tienen en cuenta.




Hay demasiadas. Exceso de trámites que genera

corrupción. Se aplican sólo a los legales. Depurar lo existente y dejar lo

que es útil. No se evalúan. Los instrumentos

administrativos tienen poca aplicabilidad por su carácter voluntario

No todos los instrumentos jurídicos y no jurídicos son articulados unos con otros.

Los instrumentos no están fundamentados en información actualizada.

Muchos de los instrumentos vigentes no obedecen a una política nacional.

Todos los instrumentos en conjunto son necesarios para realizar una Gestión Ambiental adecuada.

Aunque existe la norma no hay recursos financieros. Caso CIF.

Instrumentos son medios no fines.

Falta reconocimiento a la




autogestión. Se utilizan individualmente,

debe haber complementariedad de diferentes instrumentos.

Instrumentos descontextualizados.

Retomar y repensar programas de producción limpia.

Riesgo de convertirse en doble tributación.

Buen instrumento para actualización tecnológica.

En el caso de combustibles, precios en contra de política ambiental.




DESARROLLO SOSTENIBLE: PROPOSITO COLOMBIANO

DESARROLLO SOSTENIBLE¿Cómo entenderlo de una manera comprehensiva y

práctica?

DESARROLLO SOSTENIBLE¿Cuáles metas pueden

incluirse en las variables macroeconómicas

esenciales?

ELEMENTOS AMBIENTALES¿CÓMO INCORPORARLOS EN

CONVENIOS INTERNACIONALES?

DESARROLLO SOSTENIBLECómo armonizar lo que

entienden Empresarios y Estado?

Actuar integrado en búsqueda calidad de vida colectiva.

Manteniendo los recursos que lo sustentan.

Pobreza - Desempleo Necesidades básicas

insatisfechas. Calidad del Medio

Ambiente. Disponibilidad de recursos

naturales.

¿Cómo no dejarnos incorporar en los convenios?

Construir la base (Definir el concepto de desarrollo sostenible que queremos)

Contar con una posición unificada a nivel nacional.

Contar con un desarrollo tecnológico gradual (NO impuesto).

Hablar el mismo idioma Diferenciar el alcance Construir una política clara,

concertada con metas e indicadores medibles y alcanzables.

Complementariedad entre la Gestión Ambiental del sector productivo y la del sector público.

Acabar con el mito de perseguido, perseguidor.

Los empresarios deben ser ejecutores/facilitadores y el Estado dar el marco de actuación.

Calidad de vida.(Bienestar) Desarrollo social. Eco-eficiencia.

Necesidades básicas insatisfechas.

Distribución del Ingreso /

Debilidades Valor agregado. Exigencias ambientales.

Construcción colectiva de módulos de desarrollo y objetivos.




DESARROLLO SOSTENIBLE: PROPOSITO COLOMBIANODESARROLLO SOSTENIBLE¿Cómo entenderlo de una manera comprehensiva y

práctica?



esenciales?





Equilibrio Dinámico. Cultura

Equilibrio Dinámico

Equidad. Índices de calidad

ambiental. Indice de oferta ambiental

en términos de recursos naturales cuantitativos / cualitativos.

Conservación biodiversidad (Germoplasma).

Desarrollo biotecnológico

Fortalezas

Disponibilidad de biodiversidad.

Política ambiental. Tecnificar el Agro.

Legitimar la gestión. Clarificación de roles. Estado Regula, Fomenta, Dirige. Sector Privado Acatar, Implementar, Participar, Producir

Modelo de desarrollo socio económico que trasciende varias generaciones.

Fundamentado en procesos educativos y con visión de largo plazo.

¿Cómo hablar de desarrollo sostenible si no se tiene una meta de desarrollo de País en el largo plazo?

Las variables implícitas con el índice de desarrollo humano (Naciones Unidas).

Esperanza de vida. Nivel de educación. Crecimiento PIB (IPP)

Mediante un proceso de minimización y compensación de efectos, maximizando las oportunidades.

Fortalezas Sector Privado organizado. Experiencias exitosas

empresariales. Recursivos.

Debilidades

Educación para los dos sectores.

Diferenciar claramente roles.

Amplia concertación. Trazar objetivos con

gradualidad. Introducir criterios de costo

efectividad y eco-eficiencia. Definir conjuntamente

indicadores de impacto. Definir el desarrollo

socioeconómico.





práctica?



esenciales?





Descoordinación. Falta de voluntad política. Modelo de desarrollo

ausente.

Estado Fija Política, regula, facilita,

apoya.Empresario Genera riqueza con criterios

de sostenibilidad. Debe dar prelación al

desarrollo humano. Debe hacer énfasis en el

tema de equidad social. El concepto debe involucrar

los recursos naturales renovables y no renovables.

Quién asume el costo ambiental de las acciones orientadas al Desarrollo Ambiental.

Prioridad a la gestión local de los recursos naturales (renovables - No renovables).

Involucrar el desarrollo tecnológico.

Objetivo cuantificable en el tiempo.

Crecimiento económico PIB>7% incluyendo pasivos ambientales.

Balance ecológico: Mantener la oferta de Recursos Naturales renovables.

Aprovechar el 50% regalías en capacitación social.

Progreso social: mantener dentro de estándares ICV

Negociar bajo igualdad de condiciones.

Definición de derechos de propiedad sobre biodiversidad.

Rigor en las exigencias ambientales a los inversionistas.

Responsabilidades nacionales en el tema de conservación (Quién paga).

Exigir a países desarrollados compensaciones por la conservación.

Estudios de oferta ambiental con valoración económica.

Fortalezas





práctica?



esenciales?





Posición geográfica estratégica.

Legislación amplia. Acervo conocimiento que

ahorra costos de investigación.

Debilidades Falta de capacidad de

negociación. No hay consenso sobre una

visión de largo plazo. Desconocimiento valor

económico de los recursos, impide capacidad de negociación.

Falta de capacidad institucional.

Crecimiento Económico Equidad Social y cultural. Ecoeficiencia.

PIB: 7% diez años Tasa Interés < 4% Inflación: 1 dígito NBI: 5%

Bases científicas. Respetando autonomías de

cada País. Revisar / Formular normas

Poniéndonos de acuerdo en un solo modelo de desarrollo.

Tener una política de





práctica?



esenciales?





Que toda decisión del estado, del Sector Privado, tenga en cuenta el esquema anterior..

Participativo Respetuoso de las

diferencias Abierto a nuevos

paradigmas Tenga en cuenta riqueza

cultural, ecológica, educativa y artística.

Pobreza Absoluta: < 5% Desempleo: 5% Devaluación: 7

(Competitividad relativa del País)

cumplibles que no nos vayan a sacar del mercado.

Con información de sustento.

Sin que nos impongan normas foráneas.

Valoración económica ambiental.

Respetando diversidad cultural

Valoración justa de biodiversidad.

Revalorando ofertas y servicios ambientales.

Fortalezas Existencia de normas

cumplibles. SINA “Organizado” Riqueza ambiental: Biodiversidad, Agua Bosques Debilidades

Estado, de Desarrollo Sostenible, aceptada por todos.

El Estado “facilitador” del Desarrollo Sostenible.

Interacción permanente. Un inicio muy difícil; ni uno,

ni otro tienen claridad sobre el tema.

Empresarios jalonadores del Desarrollo Sostenible.

Construcción conjunta. Planear discusión de nuevas

alternativas de desarrollo. Entendiendo y respetando

el rol de cada uno. Planteando nuevos

indicadores de calidad de vida.

Definiendo un objetivo común: el Desarrollo Sostenible.

Iniciar un ejercicio de aproximación conceptual.





práctica?



esenciales?





Desequilibrio de poder de negociación internacional.

Bajo nivel de exigencia en algunas regiones.

Existencia de normas incumplibles.

Hacer el ejercicio conjunto (Como el de hoy) de revisar tendencias de desarrollo en un largo plazo.

Insertando pasivos ambientales en balances globales.




DESARROLLO SOSTENIBLE Metas del Sector Productivo en 5, 10 y 15 años

Según el sector productivo, para las metas ¿qué condiciones esenciales han de darse? . ¿cuáles indicadores para medir avance de las metas?

disponibilidad de agua

METASDESARROLLO SOSTENIBLE

Metas del Sector Productivo en 5, 10 y 15 años.

CONDICIONESDESARROLLO SOSTENIBLE

Según el Sector Productivo, para las metas ¿qué condiciones esenciales han de darse?

INDICADORES DESARROLLO SOSTENIBLE

¿Cuáles indicadores para medir avance de las metas

Protección de cuencas a través de programas públicos y privados para el año 2005.

Cantidad Establecer el costo económico

ambiental (Recurso) Crecer al 7% pero con un consumo

creciendo al 2% anual. Establecimiento de macro y micro

medición en 5 años. Lograr un ahorro de agua equivalente

al 30% en 5 años.

Calidad Disminución Contaminación Vertimientos Disminuir pérdidas en el sistema.

Trabajo conjunto Estado - Privado, protección cuencas.

Establecimiento línea base (Acuerdo) Definición de metas de crecimiento

sectorial por parte del Gobierno. Establecer indicadores por unidad de

producto. Cultura de ahorro de agua.

Caracterización de vertimientos por sectores.

Eficiencia tecnológica

Hectáreas Nuevas protegidas Total Hectáreas protegidas

Consumo de agua por sector.

Consumo litros/ Unidad de producto.

Carga contaminante / Unidad de producto




GENERALES Cultura de la concientización en usuarios. Formalizar el consumo de agua Incentivos económicos




salud y mortalidad

METAS CONDICIONES INDICADORES Ampliar la cobertura y calidad de los

sistemas de saneamiento. En el 20% en los próximos 5 años.

Reducir los índices de violencia

Mejorar los niveles de nutrición en la población vulnerable. El 20% en 10 años.

Priorizar gasto público hacia saneamiento básico.

Crear cultura de pago. Crear buenos sistemas de control.

Disminuir el desempleo a menos del 10% en los próximos 10 años.

Desarrollo tecnológico del Agro. Políticas de compensación del estado a

los más vulnerables.

Población atendida /año Porcentaje personas atendidas con

agua tratada Porcentaje reducción

morbilidad/mortalidad Ton. dispuestas adecuadamente por

año Número de asesinatos / 10.000

habitantes.

Tasas nutricionales / Población

población Políticas estatales de migración. Crecimiento económico estable. Densidad población / ARSA




emisiones a la atmósfera

METAS CONDICIONES INDICADORES Emisiones prioritarias: SOx - CO2 - NO2 - PM - O3 - Ruido

Transporte . Fuentes móviles

Sector transporte: Sustitución de combustibles (Gasolina

Diesel) por combustibles más limpios gradualmente hasta el 2015 desde ahora, a un ritmo de 8.000 vehículos reconvertidos / año.

Modernizar el parque automotor en 10 años

Producción carga MP “30%” en 5 años. Fomentar los sistemas de transporte

masivo.

Crear unos incentivos económicos.

Fuentes fijas: Implementar un sistema de medición y

seguimiento de emisiones (mínimo: parámetros básicos) en 5 años.

Reconversión de las térmicas de

Emulsificación del combustible.

Programa de biodiesel Difusión de hábitos de conducción y

mantenimiento. Continuar con el programa de

sustitución de combustibles (Gasolina - Diesel) del Estado hasta el 2015.

Diversificación de la canasta de combustibles.

Existencia de infraestructura de servicio.

Eliminar los subsidios a los combustibles fósiles

Implementar sistemas de monitoreo de calidad de aire.

Mejorar infraestructura vial. Decisiones coordinadas sector minero

energético y ambiental estatal.

Índices de calidad de aire

Número de vehículos reconvertidos / año.




carbón a gas en 10 años. Buenas prácticas manufactureras. Derivado del Conv. Cops incluir

medición de dioxinas y furanos.

Reconvención industrial ( P + L) Uso de instrumentos como cupos de

emisión, certificados de emisión, etc. Emisiones CO2 / SOx por KW generado. Cumplimiento de norma en 10 años. Hacer cumplir los P.O.T. Conociendo estrategias de otras

ciudades y sectores (ej. IAL) % de reducción de dB / tiempo (uso).




producción de residuos

METAS CONDICIONES INDICADORES Todas las empresas deben caracterizar

sus residuos (cantidad, tipo) durante un año.

Concertación de metas de disminución de generación (en dos años).

Investigación para la disposición de residuos.

Evaluación e implementación de opciones de valorización de residuos.

Evaluación de la implementación de la política de Gestión Integral de Residuos.

Claridad normativa más metodología de tipificación estandarizada.

Capacitación y difusión.

Pasivos ambientales.

Sistema de acopio y procesamiento de la información.

Bolsas de residuos.

Programa de educación y divulgación del conocimiento de residuos y sus normas.

Número de residuos (por tipo)producto

Número de residuos sectores productivos

Número de residuos materias primas

Número de residuos materias primas / sectores

Costo de la disposición.

Priorización de residuos para manejo (#)

Alternativas viables (Tec, Amb, Econ.) generadas

Disminución de aguaMETAS CONDICIONES POSIBLES ESTRATEGIAS Y INDICADORES




MEDIOSCantidadCada sector deberá establecer, en un año, su consumo óptimo teniendo en cuenta:

Económicamente viable Ambientalmente

sostenible Socialmente aceptable

. Reducir de acuerdo con consumos óptimos, un porcentaje de acuerdo con el índice de escasez así: (tentativos) IE Red consumo Unitario Revisar rangos de IE < 20% 50% < 50% 20% < 90% 10% Calidad Cumplimiento de normas

de vertimiento de agremiados.

Todos los usuarios deben cumplir.Autoridad ambiental:

Concertar meta Exigirla

Autoridad NO debe establecer el cómo.

Proceso de mejoramiento continuo:

5 años 10 años 15 años

Diseño de índices ponderados y adimensionales anterior a metas.

De acuerdo a la capacidad asimilativa definir prioridades de cumplimiento municipal

Optimizar consumo genera mejor consumo de energía.Concientización sobre riesgos de suministro.Prever alternativasPromover: Reciclaje Optimización Housekeeping Manejo de tarifas Rediseño de equipos y

procesos.

Participar / seguir participando activamente en programas de protección de cuencas (asociaciones de usuarios)

m3 / TON ( Unidad prod) IE

Metales pesados químicos, tóxicos y peligrosos, parámetros bacteriológicos.

cobertura vegetalMETAS CONDICIONES ESTRATEGIA Y MEDIOS INDICADORES




Reforestar 100.000 Hectáreas por año. Llegar a reforestar > deforestar Programa nacional de

bancos de leña.

Programa nacional de consumo sostenible.

Programa nacional de cadenas forestales productivas con visión exportadora.

Evaluación e implementación de los POT

Involucrar a los sectores: Agrícola y Pecuario Minero Forestal Energéticoen el manejo sostenible de la cobertura vegetal.

Generar esquemas viables de reconocimiento económico a los servicios ambientales y sociales de la cobertura vegetal.

CIF - con fondos

Incentivo a reconversión a sistemas productivos sostenibles.

Apoyo a sistemas de certificación.

Mecanismos de conservación privada.

Aporte PIB sector forestal. ReforestaciónDeforestación Empleo del sector forestal Disminución en % de leña

de bosque natural.

# Familias en Programa Banco leña




pobreza Reducción de la pobreza absoluta al 5% Reducción del desempleo al 7% Educación Seguridad alimentaria Responsabilidad social corporativa Sustitución de importaciones con producción local Creación de grupos de apoyo al Ministerio




PROPOSITO COLOMBIANO Y OBJETIVOS

Se planteó a los participantes la siguiente pregunta:

¿Cual debería ser el gran propósito nacional en materia de Desarrollo Sostenible?

El grupo concertó la siguiente formulación:

DISMINUCIÓN DE LA POBREZA Y CRECIMIENTO PERMANENTE DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS COLOMBIANOS

Enseguida los participantes propusieron algunas ideas de OBJETIVOS para este gran propósito:

Mejorar cobertura y calidad de la educación Masificar la cultura del Desarrollo Sostenible a través de la

educación a todo nivel

Aumentar acceso a la seguridad social y reducir desnutrición Mejorar la cobertura y calidad de la salud Disminución de las necesidades básicas insatisfechas

Promover el crecimiento económico Erradicar la corrupción

Disminución del desempleo Generación de empleo

Hacer uso eficiente de los recursos naturales mediante manejo racional de los ecosistemas

Incrementar programas de protección y recuperación de cuencas

Solucionar el conflicto armado Convivencia pacífica

Distribución de la tenencia de la tierra

De este listado de OBJETIVOS el grupo seleccionó mediante una priorización, cinco frentes, que aparecen en el siguiente cuadro bajo 1,2,3,4,5. Con estos cinco frentes han de ser cruzadas las metas de los nueve retos mencionados arriba.




1 2 3 4 5Mejorar cobertura y calidad de la educación

Masificar la cultura del Desarrollo Sostenible a través de la educación a todo nivel

Hacer uso eficiente de los recursos naturales mediante manejo racional de los ecosistemasIncrementar programas de protección y recuperación de cuencas

Disminución del desempleoGeneración de empleo

Solucionar el conflicto armadoConvivencia pacífica

Distribución de la tenencia de la tierra

DISPONIBILIDAD DE AGUA

EMISIONES A LA ATMÓSFERA

COBERTURA VEGETAL

SALUD Y MORTALIDAD

PRODUCCIÓN DE RESIDUOS

USO DE FERTILIZANTES Y PLAGUICIDAS

ENERGÍA

POBLACIÓN

POBREZA




IDEAS APORTADAS EN DISCUSIONES PLENARIAS.

NORMATIVIDAD

Algunas normas son obsoletas; son de varias décadas atrás y todavía subsisten.

Se necesitan normas más claras.

Falta igualmente aplicación de la norma. Hay normas (y estrategias) de siete años atrás que no se han cumplido.

Falta una cultura jurídica.

No hay una metodología de la normatividad. Faltan estudios. No se tiene en cuenta el peso económico que puede tener la emisión de una norma. Las normas deben responder a las preguntas de POR QUÉ Y PARA QUÉ.

Hay que construir una nueva normatividad y en todo caso revisar los vacíos que la actual normatividad tiene.

INCOHERENCIA DENTRO DEL MISMO SECTOR PUBLICO.

No hay acople de políticas entre distintos ministerios . Hay incoherencia entre distintas instancias del sector público. Una toma una decisión y otra le impone una multa.

Hay una zona gris en la Gestión Ambiental Pública.

Los jueces han terminado haciendo gestión ambiental.

GESTION AMBIENTAL




Se ha visto que no manejamos el mismo concepto de Gestión Ambiental.

Hay que entender Gestión Ambiental en el sentido macro no propiamente operativo (aunque también esto es gestión).

Al responder a la primera pregunta (sobre Gestión Ambiental) (en el primer ejercicio) unos se enfocaron hacia el deber ser y otros a lo que actualmente es.

En cuanto a la falla de la Gestión Ambiental Pública, ésta puede estar en la falta de legitimidad. (Una gestión basada por ejemplo en normas obsoletas de hace cuarenta años, cuando las condiciones eran otras).

Sin embargo, desde el Ministerio de Ambiente, en materia de Gestión Ambiental, no se hace una división tan tajante entre lo Público y lo Privado.

En la definición de Gestión Ambiental debería añadirse la complementariedad.

Primero inversión y luego cobro. No que el Estado venga a cobrar lo que no ha ayudado a implementar.

En el futuro lo regional tendrá prioridad.

Es necesario profesionalizar a los inspectores.

El Modelo condiciona todo y éste no puede ser definido únicamente por el gobierno.

Concebir los indicadores de manera sistémica y no de manera dispersa y aislada.

La norma no puede ser la meta, el fin ni el objetivo. Es sólo un instrumento. La pregunta sobre metas se refiere a resultados.

Es necesario formalizar lo informal.





Se dan confusiones en Desarrollo Sostenible. Falta más reflexión al respecto.

PROPOSITO Y OBJETIVOS SECTORIALES

Es necesario saber para dónde vamos.

El sector productivo tiene que entrar en una mentalidad gana/gana. Sobre todo ante retos como el TLC.




AGENDA DEL TALLER

16 de marzo de 2004

8:00 a.m. Bienvenida : Dr. Santiago Madriñán: Cedodes.

8:10 a 8:15 . Palabras Señora Ministra de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial,

Dra. Sandra Suárez 8:15 a.8:30 Presentación de los participantes

8:30 a.9:15 Apertura taller "Elementos para estructurar la gestión ambiental sectorial

en Colombia", Manuel Felipe Olivera, Planificación Ambiental, Luis Fernando Macias, Macias Gómez y Asociados, Diego Martínez, Moderador.

* Antecedentes del taller* Objetivos* Que no es el taller* Metodología* Presentación asistentes

9:15 a 10:15. Discusión Concepto Gestión ambiental

* Gestión Ambiental Pública * Gestión Ambiental del Sector Privado

10:15 a 10:30 Refrigerio

10:30 a 11:30 Plenaria, resultados concepto Gestión Ambiental

11:30 a 12:30 Discusión Instrumentos Jurídicos y no Jurídicos

12:30 a 14:00 Almuerzo libre

14:00 a 15:00 Plenaria, Instrumentos Jurídicos y no Jurídicos




15:00 a 16:00 Discusión Propósito Colombiano de Desarrollo Sostenible

* Posición del Sector Privado * Situación

16:00 a 16:15 Refrigerio 16:15 a 18:00 Plenaria, Propósito Colombiano de Desarrollo Sostenible

17 de Marzo de 2004

8:00 a 9:30 Discusión Problemas del Desarrollo Sostenible

9:30 a 10:30 Plenaria, Problemas del Desarrollo Sostenible

10:30 a 10:45 Refrigerio

10:45 a 11:45 Discusión Escenarios y Solución de Problemas

11:45 a 12.30 Plenaria, Escenarios y Solución de Problemas

12:30 a 14:00 Almuerzo libre

14:00 a 15:00 Discusión Objetivos, Propósitos -

15:00 a 16:00 Plenaria, objetivos y propósitos

16:00 a 16:15 Refrigerio 16:15 a 16:45 Presentación, Tratado de Libre Comercio, Doctor

Alvaro José Rodríguez, Coordinador Grupo de Asuntos Internacionales, Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial




16:45 a 18:00 Propósitos y Sugerencias (Agenda próximos pasos)




Anexo 5

PRESENTACION ANTE EL MAVDT





ELEMENTOS PARAESTRUCTURAR LA

GESTIÓN AMBIENTALEN COLOMBIA

Taller de Concertación16 y 17 de Marzo de 2004

GESTION AMBIENTAL

• Incidencia de la Gestión Pública en la Privada– Afecta estructura de costos– Fija directrices y define modelos de desarrollo– Sensibiliza ambientalmente– Regula y controla– Establece limitaciones– Obliga a pensar en el bien común– Permite detectar retos y oportunidades– Establece marcos de referencia– Promueve incumplimiento de la norma por indebida formulación– Impone requerimientos innecesarios– Envía señales confusas– Facilita gestión cumplimiento




GESTION AMBIENTAL

• Elementos comunes– Política– Normatividad– Sistemas de monitoreo y seguimiento– Recursos Financieros y humanos– Concertación– Diagnóstico incompleto– Integral y sectorial




INSTRUMENTOS JURIDICOS YNO JURIDICOS

• Conocimiento de la Norma:– No es suficiente– Hay multiplicidad de normas– Reduce la inversión pública ambienta– Se cree conocerla pero no es cierto– No entre instituciones del sector público– Si se conocen nivel directivo no a nivel operativo– No hay uniformidad regional– Es difícil la interpretación– Descoordinación entre instituciones

INSTRUMENTOS JURIDICOS YNO JURIDICOS

• Hay claridad y criterio en su aplicación?:– Hay contradicción a nivel sectorial– No hay criterio– Falta desarrollo reglamentario a nivel regional y local– No se han definido indicadores para medir impacto– No hay concordancia ni armonía regional– Conflicto de competencias– Inestabilidad, dispersión y atomización de normas– Interpretación discrecional– No hay certeza ni claridad y existe ambigüedad– Si hay claridad a nivel legal pero no reglamentario– Admiten interpretación– No se hace seguimiento para determinar necesidad de modificar– Los fallos judiciales rompen certeza jurídica– Se elaboran sin partir de un diagnóstico real para fijar objetivos deseados– No hay proceso disciplinado de mejoramiento continuo.




OTROS INSTRUMENTOS

• Jurídicos:– Son suficientes pero poco efectivos– No se ajustan a la realidad– Son difíciles de implementar– No son integrales y concertados

• No jurídicos– Aplicación restringida– No desarrollados– Costos de transacción no se tienen en cuenta




OTROS INSTRUMENTOS

• Comentarios Generales– Los instrumentos no están sustentados en información

actualizada– Los instrumentos no obedecen a la política nacional– Todos los instrumentos son necesarios– No hay recursos financieros para implementarlos– Son instrumentos no fines– Se utilizan aislada e individualmente sin complementariedad– Retomar y repensar programas de producción limpia– Riesgos de doble tributación– Precios de combustibles en contra de política ambiental– Son buen instrumento para actualización tecnológica

CONCLUSIONES YRECOMENDACIONES

• Ejercicio positivo por cuanto:– Permite identificar la percepción de los sectores

sobre la gestión del Ministerio (Gobierno).– Permite identificar falencias conceptuales de los

sectores– Permite identificar debilidades y fortalezas de la

gestión ambiental pública y privada– Permite formular acciones y correctivos para mejorar

la gestión y lograr mayor legitimidad





• Conclusiones:– Poca claridad sobre conceptos (Gestión pública, Gestión Ambiental pública y privada)– Confusión de roles públicos y privados– Tendencia a descalificar lo público– Tendencia a apreciar la gestión privada como mesiánica y la pública como carente de

legitimidad– Poca claridad sobre el rol de lo jurídico en la gestión. Poca cultura jurídica ciudadana.

(Autoridad, legitimidad y conocimiento)– Cierta ausencia de visión de largo plazo– Inexistencia de procedimiento y metodología en la producción normativa– Generación de normas sin objetivo claro y ajeno a políticas– Ausencia de agenda normativa– Inexistencia de análisis de los impactos económicos de la normatividad– Tendencia a desconocer la legitimidad y autoridad– Ausencia de proyectos y objetivos nacionales ambientales claros– Fallas en los procesos de concertación de normas.– Improvisación en la producción de normas (Subjetividad)


• Recomendaciones:– Buscar mecanismos para lograr un conocimiento cabal de los conceptos

de Gestión Ambiental Pública y Privada– Metodología en la producción normativa– Elaboración de agenda normativa– Mejorar proceso y metodología de concertación con el fin de alcanzar una

mayor legitimidad– Análisis económico de las normas a expedir: costos de implementación y

de transacción– Fortalecer el rol de lo público y del ejercicio de la autoridad– Repensar lo ambiental hacia el futuro– Fortalecimiento institucional: Evitar subjetividad y militancia ambiental– Establecer mecanismos para implementación de normas– Fijar directrices de producción y aplicación de normas a entidades del

SINA





• ¿Cual debería ser el gran PROPOSITO nacionalen materia de Desarrollo Sostenible?

• DISMINUCIÓN DE LA POBREZA YCRECIMIENTO PERMANENTE DE LACALIDAD DE VIDA DE LOSCOLOMBIANOS

DESARROLLO SOSTENIBLEOBJETI -

VOS DS

1 2 3 4 5

Variables

claves para el

DS

Mejorar

cobertura

y calidad

educación

Hacer

uso

e ficien te

de RN

Disminuir

d e se m pleo

Solucionar

conflicto

armado

Distribuir

tenencia

de la

tierra

Disponibilidad

de agua

Emisiones a la

atmósfera

Cobertura

vegetal

Salud y

mortalidad





OBJETI -

VOS DS

1 2 3 4 5

Variables

claves para el

DS

Mejorar

cobertura

y calidad

educación

Hacer

uso

eficiente

de RN

Disminuir

desempleo

Solucionar

conflicto

armado

Distribuir

tenencia

de la

tier ra

Producció n

residuos

Población

Pobreza


• ¿Cómo entenderlo de una manera comprehensiva ypráctica?– Actuar integrado en búsqueda calidad de vida

colectiva.– Manteniendo los recursos que lo sustentan.– Desarrollo social.– Ecoeficiencia.– Equilibrio Dinámico.– Cultura





• ¿Cómo entenderlo de una maneracomprehensiva y práctica?– Modelo de desarrollo socio económico que

trasciende varias generaciones con una metade desarrollo a largo plazo.

– Fundamentado en procesos educativos y convisión de largo plazo.

– Debe dar prelación al desarrollo humano yequidad social.


• ¿Cómo entenderlo de una maneracomprehensiva y práctica?– El concepto debe involucrar los recursos

naturales renovables y no renovables.– Prioridad a la gestión local de los recursos

naturales (renovables - No renovables).– Involucrar el desarrollo tecnológico.





• ¿Cómo entenderlo de una maneracomprehensiva y práctica?– Crecimiento Económico– Que toda decisión del estado, del sector

privado, tenga en cuenta el esquema anterior.– Participativo, respetuoso diferencias, abierto a

nuevos paradigmas– Tenga en cuenta riqueza cultural, ecológica,

educativa y artística.


• Metas macroeconómicas– Crecimiento del PIB: 7% durante 10 años– Tasa de interés: menor al 4%– Inflación: un dígito– NBI, desempleo, pobreza absoluta: no

superior al 5%– Devaluación: 7%




GESTION AMBIENTAL

• Metas de la gestión ambiental para el DS• DISPONIBILIDAD DE AGUA

– Protección de cuencas al 2005– Crecimiento de consumo máx. del 2% anual– Macro y micromedición a 5 años– Ahorro en consumo 30% en 5 años

GESTION AMBIENTAL

• Metas de la gestión ambiental para el DS• DISPONIBILIDAD DE AGUA

– Establecimiento de consumo óptimo sectorialen 1 año

– Acuerdo para reducción de consumos porsectores

– Cumplimiento de normas de vertimiento deagremiados




GESTION AMBIENTAL

• Metas de la gestión ambiental para el DS• SALUD Y MORTALIDAD

– Ampliación de cobertura y calidad de sistemasde saneamiento: 20% en 5 años

– Reducción de índices de violencia– Mejoramiento nutricional en población

vulnerable: 20% en 10 años

GESTION AMBIENTAL

• Metas de la gestión ambiental para el DS• POBLACION

– Políticas estatales de migración– Crecimiento económico estable– Densidad de población




GESTION AMBIENTAL

• Metas de la gestión ambiental para el DS• EMISIONES A LA ATMOSFERA

– Control de emisiones prioritarias en fuentesmóviles: SOx, CO2, NOx, PM (reducción 30%en 5 años), O3, ruido (10 años a norma)

– Seguimiento y monitoreo completo en 5 años– Sustitución de combustibles con más limpios

al 2015

GESTION AMBIENTAL

• Metas de la gestión ambiental para el DS• EMISIONES A LA ATMOSFERA

– Modernización parque automotor en 10 años– Fomento de transporte masivo– Reconversión industrial– Reconversión de térmicas a gas en 10 años– Medición de dioxinas y furanos




GESTION AMBIENTAL• Metas de la gestión ambiental para el DS• PRODUCCION DE RESIDUOS

– Caracterización por empresas en 1 año– Concertación de metas en 2 años– Investigación para disposición de residuos– Evaluación e implementación de opciones de

valorización de residuos– Evaluación de implementación de política de

gestión integral de residuos

GESTION AMBIENTAL

• Metas de la gestión ambiental para el DS• COBERTURA VEGETAL

– Reforestación de 100.000 ha por año– Llegar a reforestar más que a deforestar– Montar programa nal. de bancos de leña– Montar programa nal. de cadenas forestales

orientadas hacia exportación– Evaluación e implementación POT




GESTION AMBIENTAL

• Metas de la gestión ambiental para el DS• POBREZA

– Reducción de pobreza absoluta al 5%– Reducción del desempleo al 7%– Educación, seguridad alimentaria,

responsabilidad social corporativa, sustituciónde importaciones con producción local

– Creación de grupos de apoyo al MAVDT

GESTION AMBIENTAL• CONDICIONES

– Trabajo conjunto privado-público– Definición de metas de crecimiento sectorial– Definición de indicadores– Eficiencia tecnológica– Gasto público orientado a saneamiento– Cultura de pago


– Buenos sistemas de control– Disminución del desempleo a menos del 10%

en 10 años– Desarrollo tecnológico del agro– Políticas de compensación hacia los más

vulnerables





– Todos los usuarios deben cumplir.– Autoridad ambiental: Concerta meta, la exige– Autoridad NO debe establecer el cómo– Proceso de mejoramiento continuo: 5, 10, 15

años– Diseño de índices ponderados y

adimensionales anterior a metas





– Involucrar a los sectores:• Agrícola y Pecuario• Minero• Forestal• Energéticoen el manejo sostenible de la coberturavegetal

GESTION AMBIENTAL

• SINTESIS DE ESTRATEGIASSECTORIALES: GENERALES– Poniéndonos de acuerdo en un solo modelo

de desarrollo sostenible, con una política deEstado aceptada por todos y definiendo unobjetivo común.

– Interacción permanente público-privado– Nuevos indicadores de calidad de vida




GESTION AMBIENTAL

• SINTESIS DE ESTRATEGIASSECTORIALES: GENERALES– Hacer otro ejercicio conjunto (como el taller

realizado) y revisar tendencias y metas dedesarrollo en un largo plazo.

– Insertar pasivos ambientales en balancesglobales

– Programa de educación y divulgación denormasGESTION AMBIENTAL

• SINTESIS DE ESTRATEGIASSECTORIALES: ESPECIFICAS– Programa de revisión, educación y

divulgación de normas– Coordinación del SINA por el MAVDT en

materia normativa– Caracterización de problemas por sectores y

definición de metas específicas demejoramiento




GESTION AMBIENTAL• SINTESIS DE ESTRATEGIAS

SECTORIALES: ESPECIFICAS– De acuerdo a la capacidad asimilativa definir

prioridades de cumplimiento municipal– Programa de educación y divulgación de

normas– Generación de esquemas de reconocimiento

económico a los servicios ambientales ysociales de la cobertura vegetalGESTION AMBIENTAL

• SINTESIS DE ESTRATEGIASSECTORIALES: ESPECIFICAS– Definición de estrategia ambiental y

energética coordinada entre sectores– Eliminación de subsidios en combustibles– Implementación de sistemas de monitoreo de

calidad de recursos




GESTION AMBIENTAL• SINTESIS DE ESTRATEGIAS

SECTORIALES: ESPECIFICAS– Cupos de emisiones bien definidos,

certificados de emisiones– Emulsificación de combustible– Biocombustibles– Mejoramiento de hábitos de conducción


590 construccion de una propuesta de gestion ambiental sectorial

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