突发事件应对与危机管理黄 小 勇

中央党校政法部

讲课提纲

一、我国应急管理工作的基本架构与进展 二、突发公共事件的形势和应对能力评价 三、提高突发事件处置能力：案例分析

一、我国应急管理工作的基本架构与进展 2003 年之前，分离的、

专业部门应对为主 2003 年“非典”危机

成为国家层面危机应对的契机

SARS

应急管理体系

应急预案

应急管理体制

应急管理机制

应急管理法制

“ 一案三制”

应急管理工作的基本进展 应急预案体系基本建立 应急管理体制初步形成 应急管理机制不断完善 应急管理法制体系更加完备 应急队伍体系初步形成 应急保障能力逐步增强

二、我国危机形势和 应对能力评价

如何评价我国当前的应急管理能力？

应急能力的评价：

乐观、审慎还是悲观？

制约应急能力的因素有哪些？

三、提高突发事件处置能力：案例分析

永州珠山镇群体性事件

涌温线特大动车追尾事故

珠山汽车站珠山汽车站

镇派出所镇派出所

镇政府镇政府

约约200200

米米

约约200200

米米

开往

零陵

方向

事件主要过程 3 月 9日： 9点左右与安达公司发生争执，开始拦车， 10点左右安达公司派人强行开车，发生冲突。 协调会：管理部门、镇政府、安达公司、村干部和群众代表；

初步平息 3 月 10 日：上午群众继续围堵安达公司

传闻往返车费有问题； 少数人继续砸车； 下午，市委市府向省政法委、维稳办和公安厅上报； 省公安厅连夜派出观察员和工作人员 ;抽调特警支援； 17 时散开； 决策会议

3 月 11 日：中午时分继续围堵； 14 时左右，传闻安达公司隐蔽营运；学生加入聚集围堵。 少数人攻击工作人员，现场指挥中心动用民兵现场抓人；谣言传出； 15时起，开始围攻派出所，并烧毁车辆和办公设备； 21点 20 分左右散开；

省委省政府派人赶赴珠山镇指导处置工作； 中央维稳办、武警总部派人现场指导；增派警力

3 月 12 日： 12 点左右开始围攻并冲击派出所，后又转移至镇政府围攻和冲击。事态进一步恶化。 傍晚实施抓捕行动。

—— 案例的启示

把握群体性事件发生的一般机理 / 规律

根据机理 / 规律，提高处置能力

事件过程的特征： 反复 在反复中升级（情绪化） 在升级中变质（与政府形成对立）

一、群体性事件发生的机理

2 、导火索：突发事件

3 、人群聚集效应：共识、情绪感染：传闻、谣言

4 、控制手段的失效：应急反应失效

1 、结构性压抑的社会状态：社会积怨

炸药、可燃物

导火线

激化炸药（可燃物）到爆炸（燃烧）的临界点

掐灭、阻断导火索；冷却、降温可燃物

贫困、失业不公平的待遇不平等的竞争不公正的司法贫富过于悬殊腐败的蔓延干部的专横跋扈强势集团的肆无忌惮弱势群体的无助等等

二、关于群体性事件应对的几个关键

1 、主管者负责的原则

主要领导靠前指挥

☆ 准确定性☆ 危机决策的三个难题： ★反应强度

★ 时机★ 程序和效能

历史问题与现实问题交织经济诉求与政治诉求交织参与者的合理诉求与不合法的手段交织多数人合理诉求与少数人无理取闹交织多数人被蒙蔽裹胁其中与少数不法分子的蓄意违法犯罪交织群众正当的利益诉求与少数党政干部的腐败问题交织群众自发行为与境内外敌对势力、分子的插手利用交织

2 、应急处置的核心是快速控制 ——把事态控制在有限的时间、空间内

第一，控制群体规模，确保参与和围观的人数不再增加

第二，控制群体性事件的级别，防止事件升级

两个误区 片面强调合理诉求而忽视非法行为 片面强调慎重，担心激化矛盾而不果断处置

3 、疏导为主，强制为辅

信息公开和说服教育：舆论引导澄清、降温

强制力（警力）的使用

信息发布的要点 信息发布与应急同步启动

信息互通、新闻发言人制度、宣传稿的拟定（口径统一）

尽早及时发布 科学发布

层级、对象、形式 结案式发布——滚动式发布 结论式发布——情节式发布

避免过度的政治解读

强制力（警力）的使用

“去专政化”思维

威慑、震慑

用足、用够

——7.23甬温线特大动车追尾事故

• 特大铁路交通惨剧降临 2011 年 7 月 23 日 20 时 30 分

21 ： 00 ：温州市事故现场救援指挥部

专业救援的有序化

温州市指挥部的决策指令

要求各救援单位迅速增派力量 对救援现场进行有效管制：在事故外围设置三道防线

划分战斗段，有效配置力量，规范救援行动 确保救援通信畅通 指令消防部队为主力军，不惜一切代价救人

22 ： 00—— 专业救援的升级响应

消防增援 卫生医疗应急升级 应急保障协同跟进

7月 24日 1 时 40 分

省级抢险救援指挥部成立，统一协调指挥

铁路和地方联合救援阶段 20:40 分：上海局接报 20:50 分：铁道部应急部署 21:00 分：集结救援力量，赶赴现场

02 ： 40

上海铁路局党政主要负责人到达事故现场，成立铁路系统现场救援指挥机构 下设现场救援、救治善后、行车组织、后勤保障、宣传报道等 5 个工作组。

03 ： 00 时左右：省部初始会商合作

现场救援 ————铁路 人员搜寻查找————铁路、消防、武警

——地方政府为主 伤员救治、善后处理、道路疏通、维持秩序等

07： 30——第二次省部会商

成立省部联合救援及善后工作指挥部 下设现场救援、医疗救治、善后处置和铁路抢修四个工作小组

温州部署如下工作

伤亡人员家属接待和情绪安抚工作； 配合做好遇难者身份确认； 配合铁道部门做好事故现场抢修； 做好宾馆、医院、殡仪馆等场所的服务与秩序维持工作；

做好新闻媒体的沟通服务和接待工作。

10 ： 00 ，卫生部专家抵达 同时，在事故现场，竖立车体被平放至地面，地

面车体被整体外移 11 ： 00 ，副总理到达 14 ： 00 ，分类治疗

22 ： 00 新闻发布会“风波”

7月 25日 9 时 31 分和 9 时 55 分 下行线和上行线分别正式通车

25日 22 时 开始组织转运事故车厢

26日 16 时 事故总指挥部决定，抢险救援行动结束

（一）综合性应急指挥机构是应对的发动机 —整合部门应对机制

—科学调配各种应急资源形成应对合力—整合、协调的机制：自动还是行政介入？

案例带来的启示

主要领导靠前指挥 主要领导危机决策的角色：

价值判断反应强度时机程序和效能

如何规范领导“高位介入”

分级负责、属地为主

整合、协调机制 响应升级的支援和辅助 “ 分级响应，重心下移”

（二）应急经验的系统化、知识化 —从危机中学习 —预案是经验的结晶

（三）应对中的科技支撑

从专业到科学专家、专业技术队伍、专业设备

（四）信息发布

1 、同步启动 2 、加强信息加工能力 3 、科学发布信息

信息发布的缺失

组织态度不明 信息优势缺失：“他们”、“可能”……

信息发布基调：角色 非语言表达：服饰、身体语言、语调语态……

部门层面准备不足

个人发言失当

结 论

应对能力的依托

动员战 ——专业应对

应急管理的体制、机制、专业技能和设备

再 见