21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는...

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1 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 Perspektiven der Unfallversicherung in Korea und Deutschland 1999 5

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Page 1: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

1

21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도

Perspektiven der Unfallversicherung in Korea und Deutschland

김 상 호

1999 년 5 월

2

책 머리에

산재보험제도는 사회보장제도에서 매우 중요한 역할을 수행하고 있다 이에 따라

유럽연합의 모든 회원국들은 산업재해와 직업병의 발생이 야기하게 되는 위험을

제거하기 위한 규정을 도입하고 있다 그러나 이러한 역할을 수행하는 관장기구의

조직은 주로 각 국의 상이한 법 규정 때문에 국가마다 다르다 산재보험제도 운영은

여러 국가에서 이해 당사자(사용자 노동조합 및 국가)가 참여하는 형태로 이루어지고

있다

산재보험은 산업재해와 직업병이 야기할 수 있는 손실을 배상하는 기능을 수행하고 있고

또한 산재 사고의 발생을 줄이려는 다양한 예방 규정을 제정하여 운영하고 있다

프리드리히 에버트 재단은 이 책자를 발행하는 것을 계기로 산재보험제도의 발전을 위한

토론에 기여할 수 있게 되어 매우 기쁘다 과거의 경험과 세계화 시대의 빠른 변화는

새로운 도전에 능동적으로 대응할 수 있을 때에만 사회보장제도가 본연의 목적을 달성할

수 있게 된다는 사실을 보여주고 있다 이러한 관점에서 해외로 시야를 돌려 국내제도와

외국제도의 변화 내용을 비교 분석하는 것은 국내제도의 발전을 위하여 아주 유익하다

본 재단은 이 책자 발간을 위하여 심혈을 기울여 주신 김상호 교수께 깊은 감사를

드리며 한국과 독일 산재보험제도의 기본구조 발전과정 문제점 및 개선 방안을

체계적으로 분석한 이 책자에서 독자들의 많은 유익한 정보를 얻을 수 있기를 기대한다

1999 년 5 월

프리드리히 에버트 재단

한국사무소

소장 페터 마이어

3

목 차

I 사회보험으로서의 산재보험

1 산재 보험제도의 도입 배경

2 산재보험제도의 기능

II 한국 산재보험제도의 현황

1 개요

2 적용 대상

3 산재 예방

4 보험 급여

5 재원 조달

6 조직

III 독일 산재보험제도의 현황

1 개요

2 적용 대상

3 산재 예방

4 보험 급여

5 재원 조달

6 조직

7 통독 시의 적용 확대

IV 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

V 독일 산재보험제도의 시사점

4

Ⅰ 사회보험으로서의 산재보험

1 산재보험제도의 도입 배경

19 세기 말에 독일에서 진행된 산업부문에서의 공장 근무 형태의 새로운 생산 방법은 그

때까지 농업 부문 및 수공업 부문의 생산 방식과 현저히 달랐다 또한 공장 내 산재

예방 조치의 미비로 사망 근로자와 중장해자의 수가 급속히 증가하였다 이에 따라 산업

재해를 예방하고 재해 근로자를 보호할 필요성이 대두되었다 독일은 원래

산재보험제도를 도입하는 대신 산재 발생의 귀책 사유가 사업주에게 있을 때 재해

근로자가 민법상의 손해 배상을 청구할 수 있는 기존의 책임 배상법(Haftpflichtgesetz)을

강화하여 산재 발생시에 사업주의 배상 책임을 확대하여 규정하는 해결 방안을

모색하였다 그러나 이러한 방안에서는 높은 사회적 비용을 수반하는 산재 발생 원인

규명을 위한 재판 절차가 존속할 뿐만 아니라 재해 근로자를 충분히 보호할 수 없으며 1)

산재 발생 기업에 막대한 재정적 어려움을 야기하여 기업 존립 자체를 위협할 수도

있다는 한계를 인식하고 산재보험제도를 도입하여 새로운 사회 문제에 대응하고자

하였다 2)

또한 산재보험제도 도입 당시의 독일의 산업화 정도가 영국 및 프랑스보다 낙후되어

있었음에도 이들 국가보다 먼저 이 제도를 도입한 점은 사회 민주 세력의 노동자 운동을

억제하려는 정치적 의도 역시 제도 도입의 동기로 작용하였음을 보여주고 있다 당시의

집권 세력은 산재보험제도를 도입하여 산재 발생의 귀책 사유가 누구에게 있는지에

관계없이 모든 재해 근로자에게 적절한 수준의 보상을 제공할 수 있게 함으로써 보상을

받지 못하던 많은 재해 근로자의 불만을 완화시키고자 하였다 이러한 시대적 상황에

부응하여 독일은 1884 년에 세계 최초로 사회보험 형태로 산재보험제도를 도입하였다

독일의 산재보험제도는 오스트리아(1887) 노르웨이(1894) 핀란드(1895) 영국(1897) 및

프랑스(1898)에 이어 많은 국가에서 산재보험제도가 도입되는데 중요한 역할을 하였다

한편 독일제도에서 특히 눈여겨볼 만한 것은 사회보험 형태로의 산재보험제도 도입을

통하여 사업주의 배상책임이 현저히 감소하여 형사상의 배상책임이 있을 경우만으로

한정되었다는 사실이다 이러한 규정을 통하여 사업주는 산재보험 재원 조달에 전적으로

5

참여하는 부담을 지는 반면 제도 도입 초기부터 법적 소송에 따른 비용을 절약할 수

있게 되었다 한편 우리 나라에서는 최초의 사회보험제도로 1963 년에 산업재해보상

보험법(이하 lsquo산재보험법rsquo으로 칭함)이 제정되어 1964 년부터 시행되어 다른

사회보험제도(의료보험 1977 년 국민연금 1988 년 고용보험 1995 년)보다 일찍

시작되었다 이는 다른 사회보험제도에는 순수 복지적 성격이 상대적으로 많이 내포되어

있어서 경제적 효율성을 우선시 한 당시의 우리 나라 풍토에서 도입이 지체되었지만

산재보험은 산업화를 추진하는데 적극적인 기여를 할 수 있는 제도로 인식한데 기인하는

것으로 판단된다 또한 우리 나라 산재보험제도가 본격적인 산업화가 진행되기 이전에

도입되었다는 사실은 산업화 진행 과정에서 발생한 현실적 문제를 해결하기 위해 제도를

도입한 선진국과 달리 산업화 추진 과정에 필연적으로 발생하게 될 산재사고가

노사관계 기업의 재정 및 근로자 복지에 미치는 부정적 영향을 예방하기 위하여 사전에

동 제도를 도입하였음을 보여주고 있다

2 산재보험제도의 기능

(1) 예방 기능

산재보험제도의 가장 중요한 역할로서 예방 기능을 들 수 있다 산업 재해 및 직업병의

발생을 예방함으로써 근로자를 보호할 수 있을 뿐만 아니라 예방에 대한 투자가 산재

발생 후의 보상을 포함한 제반 비용보다 비용 측면에서 효과적이기 때문에 경제적

효율성 관점에서도 바람직하다 따라서 산재보험은 모든 적절한 수단을 활용하여 산업

재해 및 직업병의 발생을 예방하는 기능을 수행하고 있으며 이는 구체적으로 다음과

같은 2 가지 방법을 통하여 이루어지고 있다

가 산재 예방

산재 예방을 위하여 다양한 안전 기준을 제정하고 이의 준수를 위한 지도 자문 및

감독을 한다 예방 사업으로서 사업주와 근로자로 하여금 산재 예방의 중요성을

인식하고 자율적으로 산재 예방을 위한 노력을 하도록 각종 지원과 산업 안전 교육을

실시하고 있다 또한 직업병 발생의 원인과 이의 신체에 미치는 영향을 학술적으로

6

규명하여 예방사업을 효과적으로 실시하도록 하고 있다 아울러 법령에 규정된 안전

기준을 위반할 때에는 벌과금 부과와 같은 제재를 가함으로써 이를 준수하도록 유도하고

있다

나 보험료의 차등화

산재 예방을 위해서는 법적 규제를 통하여 일정 수준의 산업 안전 시설을 확보하고 관련

규정이 준수되도록 하며 이것이 준수되지 않을 때에는 제재를 가하는 것이 필요하다

그러나 이보다 더 중요한 것은 기업으로 하여금 산재 예방에 적극적으로 투자하도록

경제적 유인을 제공하는 것이다 따라서 대다수 국가의 산재보험에서는 다른 조건이

동일한 상황에서는 과거 통계 자료에 의거하여 산재 발생 위험이 높은 기업일수록 높은

보험료를 부담하도록 함으로써 개별 기업이 자발적으로 산재 발생을 예방하려는 노력을

하도록 유인하고 있다 즉 산재보험에서도 민영 보험보다는 완화된 형태이긴 하지만

보험료가 피보험된 위험에 상응해야 한다는 收支相等의 원칙(principle of equivalence)을

적용하여 보험료 산정에 개별 기업의 피보험된 위험을 반영한다 이를 통하여 산재를

예방하려는 사업주의 노력을 유인하고 기업간 보험료 납부의 형평성을 유지하려 하고

있다 수지상등의 원칙이 적용되는 정도는 국가마다 상이하며 우리 나라에서는 독일보다

이 원칙이 완화된 형태로 적용되고 있다(이의 구체적 내용은 Ⅱ장과 Ⅲ장의 재원 조달

방식을 참조)

(2) 보상 기능

산재 사고와 직업병이 발생하면 산재보험에서는 요양 치료 등 적절한 수단(다양한

현물급여)을 동원하여 이전의 건강 상태와 직업 능력을 회복하고 재해 근로자 또는

유가족에게 현금급여를 지급하여 보상하는 기능을 하고 있다 현물급여는 크게 의료

재활을 위한 각종 요양급여와 직업재활 훈련급여로 구성되어 있으며 현금급여는

휴업급여 장해급여 및 유족급여 등으로 이루어져 있다

독일은 산재보험법 제 26 조 제 3 항(SGBⅦ sect26 Satz 3)에 요양과 재활을 위한 급여가

연금급여에 우선하여 지급되어야 한다고 규정함으로써 요양과 재활의 중요성을 강조하고

있다 또한 현실에서 재해 근로자의 직업 능력 회복에 중점을 두어 체계적이고 과학적인

7

재활 훈련을 집중적으로 실시하여 재해 근로자의 노동 능력 상실 정도를 감소시키고

있다 이와 달리 우리 나라에서는 현실에 맞는 재활 서비스가 제공되지 못하고 있으며

현금급여 위주로 보상이 이루어지고 있어 문제점으로 지적되고 있다

(3) 산업 평화 기능

독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재

사고를 고의로 유발한 경우를 제외하고는 산재 발생시 민사 소송을 통하여 사업주에게

손해 배상을 요구하는 것이 원칙적으로 불가능하다(산재보험법 제 104 조 제 1 항)

산재보험에서는 결과주의(Finalprinzip)에 입각하여 산재 사고가 발생하면 발생의 귀책

사유를 조사하지 않고 보험급여를 지급하여 보상하고 있다 산재보험제도가 도입되지

않은 상황에서는 재해 근로자가 손해 배상을 지급받기 위해서 민사상의 재판 절차를

통하여 산재발생의 근본적인 원인을 규명하여야 하며 이 조사 과정에 직장 동료 및

사업주가 참여하여 책임 소재를 규명하게 되기 때문에 사업장의 분위기를 악화시키게

된다 그러나 산재보험제도에서는 발생한 산재 사고에 대해 민사상의 재판 절차를

거치지 않고 산재보험법에 규정한 보험급여를 지급하기 때문에 책임 소재를 규명할

필요가 사라지게 되어 산업 평화에 기여하고 있다

한편 우리 나라에서는 산재 사고 및 직업병 발생시 재해 근로자가 민사 소송을 통하여

손해 배상을 청구할 수 있으며 손해 배상액은 본인의 과실률 노동 능력 상실률 및 가동

능력(고령자일수록 가동 능력이 적음)에 따라 결정된다 또한 법원에서 결정된 이 손해

배상액이 산재보험에서 지급하는 급여액을 초과하면 그 차액을 사업주가 보상하도록

하고 있다 이러한 측면에서 우리 나라 산재보험의 산업 평화에 대한 기여도가 독일

산재보험보다 적은 것이 사실이지만 건설업을 제외한 대부분의 산재 사고에서 민사

소송을 거치지 않고 산재보험의 보상을 통하여 해결되고 있는 현실을 고려하면 우리

나라의 경우에도 산업 평화에 기여하는 기능을 높게 평가할 수 있다

Ⅱ 한국 산재보험제도의 현황

8

1 개 요

산재보험의 보험료율을 산정하는 출발점은 보험 연도가 시작되기 전에 노동부가

확정하는 산업재해 보상 보험 기금 운용 계획이다 이를 통하여 보험 년도의 재원

조달을 위하여 사업주로부터 징수하려고 하는 보험료 수입 목표액이 결정되며 노동부

산재보험과는 이를 징수하기 위하여 업종별 보험료율을 산정하게 된다 3) 1998 년도에

적용된 기금 운용 계획(안)을 보면 본래 수입과 지출이 2 조 653 억 원으로 균형을

이루게 되어 있었으나 IMF 경제 상황에 따른 경기 위축을 반영하여 예산 규모를 1 조

9035 억 원으로 축소 조정하였다(lt표 1gt 참조) 이를 항목별로 살펴 보면 보험료 수입이

1 조 8754 억 원에서 1 조 4357 억 원으로 대폭 축소되었고 이를 충당하기 위하여 장기

지출 성격의 연금에 소요되는 비용을 조달할 목적으로 적립한 기금에서 인출하는 전입금

규모를 천억 원에서 4 천억 원으로 확대하였다 또한 지출에서도 보험금 지급을 1 조

8101 억 원에서 1 조 7035 억 원으로 하향 조정하였으며 한국산업안전공단에 대한

출연금을 1526 억 원에서 952 억 원으로 축소하여 수지균형을 유지하고자 하였다

한편 산재보험에서는 복지 사업으로서 재활훈련병원을 포함한 근로 복지 시설을

설치하여 운영하고 있으며 재해 근로자 자녀에게 장학 사업 등의 복지 사업을 실시하고

있다 또한 산재의료관리원 산하에 종합병원 6 개소 진폐 전문 특수병원 3 개소 및

재활공학연구센타 1 개소를 운영하고 있다

lt표 1gt 1998 년 산업재해보상보험기금의 수입 및 지출 (단위 백만 원)

수 입 지 출

항 목 기존안 수정안 항 목 기존안 수정안

보험료 수입

가산금 수입

이자 수입

재산 수입

적립금계정전입금

일반회계전입금

1875399

52040

24193

2064

100000

11619

1435672

40158

14000

2064

400000

11619

보험금

반환금

공단출연금

산재예방기금출연

산재보험운영

기금관리운영

1810113

17672

84315

152643

282

290

1703498

19953

84315

95175

282

290

소 계 2065315 1903513 소 계 2065315 1903513

자료 「1998 년도 산업재해보상보험기금운용계획(안)」 노동부 1998 9

9

2 적용 대상

우리 나라의 산재보험제도는 제도도입 당시 근로자 500 인 이상의 광업과 제조업의

사업장을 대상으로 하여 출발하였지만 적용 대상을 지속적으로 확대한 결과 현재에는

5 인 이상의 거의 모든 사업장에 적용되고 있다 특히 1998 년 7 월부터 그 동안 많은

논란이 되어왔던 금융 및 보험업뿐만 아니라 해외 파견업에 까지 적용 업종을

확대하였다4) 그러나 5 인 미만의 사업장은 대부분 영세 사업장이어서 행정적 관리가

어려우며 이들 사업장이 부담하게 될 보험료에 비해 피보험될 위험이 현저히 높기

때문에 기존의 가입자가 추가로 비용을 부담하여야 한다 이러한 이유 때문에 5 인 미만

사업장은 아직도 적용 대상에서 제외되고 있으며 다음과 같은 일부 업종도

적용제외사업으로 규정하고 있어서 적용 대상자를 제한하는 문제가 있다 즉 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업(예 공공근로사업) 벌목재적량이 800 세제곱미터

미만인 벌목업의 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 그리고 공사 대금 4 천만 원 미만의

건설업 등은 적용 대상에서 제외되고 있다

산재보험 적용 사업장수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비해 82

증가하였지만 1998 년에는 IMF 경제상황에 따른 전반적인 경기침체를 반영하여 53

감소하였다(lt표 2gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 사업장수에서 25를 차지하는

금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던 사업장수의 실질적인

감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 사업장수 증감을 살펴보면 농업과 기타의

사업을 제외하고는 모든 업종에서 감소하였으며 감소 폭은 특히 건설업과 임업에서

현저하다

또한 산재보험 적용 근로자수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비하여 10

증가하였지만 1998 년에는 경기위축으로 전년도(1997 년)에 비하여 79만큼

감소하였다(lt표 3gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이

51나 되는 금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던

업종에서의 적용근로자수 감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 근로자수의

증감을 살펴보면 경기침체의 결과 농업과 기타의 사업을 제외하고는 모든 업종에서

감소하였다 특히 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이 높은 제조업(329)과

10

건설업(237)에서 전년도에 비하여 각각 97 및 294 감소한 것은 전체 적용

근로자수가 감소하는데 커다란 영향을 미쳤다

lt표 2gt 업종별 적용 사업장수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년 동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot가스middot수도업

운수middot창고middot통신업

임 업

어 업

농 업

기타의 사업

-

1059

75196

64727

492

10832

558

272

383

56707

-

963

74088

71317

515

11606

951

190

417

67517

5372

876

70652

50319

504

11080

653

183

456

75444

25

04

328

233

02

51

03

01

02

350

-

90

46

294

21

45

313

37

94

117

총 계 210226 227564 215539 1000 53

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

lt표 3gt 업종별 적용 근로자수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot 가스 middot수도업

운수 middot창고 middot통신업

임 업

-

30944

2908099

2453923

58602

711363

16684

-

27625

2762420

2544436

50757

684937

34699

386062

23811

2495784

1797203

50294

624370

22567

51

03

329

237

07

82

03

-

138

97

294

09

88

313

11

어 업

농 업

기타의 사업

3440

12536

1961303

2516

11371

2117880

2157

12071

2168160

00

02

286

143

62

24

총 계 8156894 8236641 7582479 1000 79

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

3 산재 예방

우리 나라에서는 산재예방사업과 산재보험의 보상 및 재활사업이 상이한 조직 체계를

통하여 실시되고 있다 즉 산재보험의 보상 및 재활 사업은 노동부 근로기준국

산재보험과와 근로복지공단에 의하여 실시되고 있지만 산재예방사업은 노동부

산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단이 집행 업무를 위탁 받아 수행하고

있다 한국산업안전공단의 운영비는 산재보험의 보험료 수입에서 출연한

산재예방기금으로 조달되고 있지만(lt표 1gt 참조) 관리 운영은 근로복지공단과 무관하게

독자적으로 이루어지고 있다(산재보험에서 매년 지출 예산의 5 이상을 출연하도록

산업안전보건법에 규정되어 있음)

한국산업안전공단은 사업장 안전지도 및 기술지도 건설재해예방사업 직업병 예방 및

근로자 건강보호 작업환경 개선지도 유해middot위험방지 계획서 심사 유해 위험기계middot기구 및

설비의 검사 그리고 산업안전보건교육과 같은 사업장의 산재예방사업에 대한 지도 및

자문 역할을 주로 수행하고 있다

4 보험 급여

산재보험의 급여는 크게 현물급여와 현금급여로 구분되며 현물급여로는 요양급여와

직업재활 관련 급여가 있다 이들 급여를 제외한 모든 급여는 현금급여이며 현금급여의

산정 기준은 평균임금인데 이는 산재 발생 전 3 개월 동안 지급된 임금을 그 일수로

나눈 금액이다5) 다음에서는 다양한 종류의 급여에 대해서 이들의 수급 요건과 급여

수준을 간단하게 설명하고자 한다

middot 요양급여 산재 사고에 따른 부상 또는 질병의 치료에 소요되는 요양비 전액(단

3 일 이내에 치유되는 부상 및 질병의 경우에는 근로기준법에 의해 사용자가

12

부담함)

middot 휴업급여 산재로 인한 요양 기간 중 이 기간의 1 일당 평균임금의 70 지급

middot 장해급여 치료 종결 후 남는 신체장해에 대해 등급별로 차등하여

지급(1sim3 등급은 연금으로 4sim7 등급은 본인의 선택에 따라 연금 또는 일시금으로

그리고 8sim14 등급은 일시금으로 지급됨 1 년을 기준으로 할 때 장해등급 1 급은

1 년의 901에 해당하는 329 일분의 평균임금이 그리고 7 급은 378에

해당하는 138 일분의 평균 임금이 지급됨)6)

middot 유족급여 재해근로자 사망 시 유가족에게 연금 또는 일시금으로 지급(유족 1 인

생존 시 47를 기본으로 하며 추가 1 인당 5씩 증가하지만 67가 상한선임

또한 일시금의 경우 평균 임금의 1300 일분이 지급됨)

middot 상병보상연금 요양 후 2 년이 경과하여도 치유되지 않고 폐질 등급 1sim3 등급의

폐질자로 판정될 때 요양급여와 함께 지급(상병보상연금은 휴업급여처럼

산업재해로 취업하지 못하는데 대하여 보상하는 현금급여임 급여 수준은

장해급여 1sim3 급과 동일하지만 휴업급여와의 병급은 불가능함)7)

middot 장의비 재해근로자 사망 시 장제 실행자에게 평균 임금의 120 일분을 지급

middot 특별급여 사업주의 고의 또는 과실로 인한 재해 발생 시에 민사재판을 통한

손해배상 청구에 갈음하여 라이프니츠 방식으로 산정한 손해액에서 산재보험

급여액을 공제한 차액을 특별급여액으로 보험급여에 추가하여 지급하고

사업주로부터 분할하여 징수(장해특별급여 및 유족특별급여)

한편 산재보험에서는 현재 보험가입 신고를 태만히 하거나 보험료를 체납한 사업장에서

발생한 산재에 대해서도 재해근로자에게 모든 보험 급여를 지급하고 있다 이의 주된

이유는 보험료 납부 의무가 전적으로 사업주에게 있기 때문에 사업주의 납부의무

불이행으로 발생하는 불이익을 재해근로자에게 전가하는 것은 문제가 있기 때문이다

다만 성실히 보험료를 납부한 사업주와의 형평성을 고려하여 보험가입 신고를 하지 않은

사업장에서 발생한 산재에 대해서는 재해근로자에게 지출하는 급여 비용의 50를

그리고 체납한 사업장에서 발생한 산재에 대해서는 급여 비용의 10를 사업주에게서

환수하고 있다(산재보험법 시행령 제 78 조 제 1 항 및 제 2 항)

13

5 재원 조달

(1) 재원조달의 개요

산재보험의 재원은 보험가입자인 사업주가 부담하는 보험료를 통하여 조달되며 정부는

단지 산재보험 사업의 사무 집행에 소요되는 비용의 일부만을 지원하고

있다(1999 년도의 경우 정부로부터의 전입금 규모는 116 억원으로 이는 수입 예상액의

06에 해당함) 산재보험에서의 보험료율은 크게 2 단계로 구분하여 산정되는데

1 단계에서는 68 개 사업종류별로 구분하여 업종별 요율을 산정하게 되며 2 단계에서는

개별실적요율이 적용되는 사업장에 한해서 사업장 단위의 보험수지율에 기초하여 업종별

요율을 가감하는 개별실적요율을 적용하고 있다 한편 1999 년도에 적용된 전업종 평균

보험료율은 165이다

(2) 보험료율 산정의 제 1 단계

산재보험의 보험료율은 순보험 요율(85)과 부가보험료율(15)로 구성되어 있으며

순보험 요율은 다시 보험급여 지급률(재해율)과 추가증가 지출률로 이루어져 있다

업종별 보험료율(100) = 업종별 순보험 요율(85) + 업종별 부가보험료율(15)

업종별 순보험 요율 = 업종별 보험급여 지급률 + 업종별 추가증가 지출률

업종별 보험급여 지급율 = 최근 3 년간의 업종별 임금총액 divide 최근 3 년간의 업종별 보험급여

총액

업종별 부가보험료율 = 全 산업 균등 부담률 + 업종별 재해산업 부담률

현실에서 업종별 보험료율을 산정할 때 우선 업종별 보험급여 지급률과 업종별

부가보험료율을 산출하고 필요한 경우에만 업종별 추가증가 지출률을 산출하여 순보험

요율 구성 요소로 합산하여 사용하고 있다 다음에서는 이들의 산출 방법을 간략하게

설명하도록 한다

보험급여 지급률은 최근 3 년간의 임금 총액에 대한 보험급여총액의 비율이며 보험급여

총액의 산정에는 장해보상연금과 유족보상연금을 일시금으로 환산하여 최초로 연금이

14

지급되는 연도의 보험급여 총액에 포함시키고 있다 부가보험료율은 산재 예방 및 재해

근로자 복지 등에 사용되는 비용으로서 전 산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생

정도에 따라 업종별로 차등하여 적용하는 비용으로 구분되어 산정된다 업종에 관계없이

공통적으로 적용되는 전 산업 균등 부담률은 근로복지공단의 징수 및 관리에 소요되는

비용과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용을 기준으로 산정되며 각 업종의

재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 근로복지공단의 보상에

소요되는 비용 및 재해근로자 복지 증진에 소요되는 비용을 기준으로 산정된다

이어서 가입 세대간 형평성 제고와 업종별 연대성 제고를 위하여 폐업 시기를 고려하여

폐업사업장의 보험급여를 全 업종으로 분산시키며(1 차 분산) 업종별 보험료율의 급격한

상승이 해당 산업에 미치는 부정적 영향을 완화시키기 위하여 보험연도의 요율이

前年요율보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하는 추가분산을 하고 있다(2 차 분산)

이렇게 산정한 업종별 보험급여 지급률과 업종별 부가보험료율을 합한 값에 업종별

임금총액을 곱하여 업종별 개산보험료 수납예상액을 산출하고 있다 만약 업종별

개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다

적으면 그 차액에 상응하는 업종별 추가증가 지출률을 산정하여 순보험 요율

구성요소로 첨가하여 업종별 보험료율을 최종적으로 산출하게 된다

(3) 보험료율 산정의 제 2 단계

보험료율 산정의 제 2 단계로서 개별실적요율 적용사업장의 경우 8) 최근 3 년간의 보험료

총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75sim85를 벗어나면 보험료율을 50까지

할인 또는 할증하고 있다(lt표 4gt 참조) 따라서 개별실적요율을 적용받는 사업주의 경우

업종별 보험료율에 개별실적요율의 조정을 거처 개별사업장이 부담할 사업장별

보험료율이 최종적으로 결정된다

개별 실적요율 적용사업장의 최종 보험료율 = (해당사업 업종의 일반요율)plusmn(해당 사업 업종의

일반요율 times 수지율에 의한 증감비율)

해당 보험연도에 보험가입자가 납부하여야 할 개산보험료는 이렇게 산정된 사업장별

보험료율에 사업장이 보험연도에 고용할 예정인 근로자에게 지급할 임금총액 추정액을

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

16

Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 2: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

2

책 머리에

산재보험제도는 사회보장제도에서 매우 중요한 역할을 수행하고 있다 이에 따라

유럽연합의 모든 회원국들은 산업재해와 직업병의 발생이 야기하게 되는 위험을

제거하기 위한 규정을 도입하고 있다 그러나 이러한 역할을 수행하는 관장기구의

조직은 주로 각 국의 상이한 법 규정 때문에 국가마다 다르다 산재보험제도 운영은

여러 국가에서 이해 당사자(사용자 노동조합 및 국가)가 참여하는 형태로 이루어지고

있다

산재보험은 산업재해와 직업병이 야기할 수 있는 손실을 배상하는 기능을 수행하고 있고

또한 산재 사고의 발생을 줄이려는 다양한 예방 규정을 제정하여 운영하고 있다

프리드리히 에버트 재단은 이 책자를 발행하는 것을 계기로 산재보험제도의 발전을 위한

토론에 기여할 수 있게 되어 매우 기쁘다 과거의 경험과 세계화 시대의 빠른 변화는

새로운 도전에 능동적으로 대응할 수 있을 때에만 사회보장제도가 본연의 목적을 달성할

수 있게 된다는 사실을 보여주고 있다 이러한 관점에서 해외로 시야를 돌려 국내제도와

외국제도의 변화 내용을 비교 분석하는 것은 국내제도의 발전을 위하여 아주 유익하다

본 재단은 이 책자 발간을 위하여 심혈을 기울여 주신 김상호 교수께 깊은 감사를

드리며 한국과 독일 산재보험제도의 기본구조 발전과정 문제점 및 개선 방안을

체계적으로 분석한 이 책자에서 독자들의 많은 유익한 정보를 얻을 수 있기를 기대한다

1999 년 5 월

프리드리히 에버트 재단

한국사무소

소장 페터 마이어

3

목 차

I 사회보험으로서의 산재보험

1 산재 보험제도의 도입 배경

2 산재보험제도의 기능

II 한국 산재보험제도의 현황

1 개요

2 적용 대상

3 산재 예방

4 보험 급여

5 재원 조달

6 조직

III 독일 산재보험제도의 현황

1 개요

2 적용 대상

3 산재 예방

4 보험 급여

5 재원 조달

6 조직

7 통독 시의 적용 확대

IV 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

V 독일 산재보험제도의 시사점

4

Ⅰ 사회보험으로서의 산재보험

1 산재보험제도의 도입 배경

19 세기 말에 독일에서 진행된 산업부문에서의 공장 근무 형태의 새로운 생산 방법은 그

때까지 농업 부문 및 수공업 부문의 생산 방식과 현저히 달랐다 또한 공장 내 산재

예방 조치의 미비로 사망 근로자와 중장해자의 수가 급속히 증가하였다 이에 따라 산업

재해를 예방하고 재해 근로자를 보호할 필요성이 대두되었다 독일은 원래

산재보험제도를 도입하는 대신 산재 발생의 귀책 사유가 사업주에게 있을 때 재해

근로자가 민법상의 손해 배상을 청구할 수 있는 기존의 책임 배상법(Haftpflichtgesetz)을

강화하여 산재 발생시에 사업주의 배상 책임을 확대하여 규정하는 해결 방안을

모색하였다 그러나 이러한 방안에서는 높은 사회적 비용을 수반하는 산재 발생 원인

규명을 위한 재판 절차가 존속할 뿐만 아니라 재해 근로자를 충분히 보호할 수 없으며 1)

산재 발생 기업에 막대한 재정적 어려움을 야기하여 기업 존립 자체를 위협할 수도

있다는 한계를 인식하고 산재보험제도를 도입하여 새로운 사회 문제에 대응하고자

하였다 2)

또한 산재보험제도 도입 당시의 독일의 산업화 정도가 영국 및 프랑스보다 낙후되어

있었음에도 이들 국가보다 먼저 이 제도를 도입한 점은 사회 민주 세력의 노동자 운동을

억제하려는 정치적 의도 역시 제도 도입의 동기로 작용하였음을 보여주고 있다 당시의

집권 세력은 산재보험제도를 도입하여 산재 발생의 귀책 사유가 누구에게 있는지에

관계없이 모든 재해 근로자에게 적절한 수준의 보상을 제공할 수 있게 함으로써 보상을

받지 못하던 많은 재해 근로자의 불만을 완화시키고자 하였다 이러한 시대적 상황에

부응하여 독일은 1884 년에 세계 최초로 사회보험 형태로 산재보험제도를 도입하였다

독일의 산재보험제도는 오스트리아(1887) 노르웨이(1894) 핀란드(1895) 영국(1897) 및

프랑스(1898)에 이어 많은 국가에서 산재보험제도가 도입되는데 중요한 역할을 하였다

한편 독일제도에서 특히 눈여겨볼 만한 것은 사회보험 형태로의 산재보험제도 도입을

통하여 사업주의 배상책임이 현저히 감소하여 형사상의 배상책임이 있을 경우만으로

한정되었다는 사실이다 이러한 규정을 통하여 사업주는 산재보험 재원 조달에 전적으로

5

참여하는 부담을 지는 반면 제도 도입 초기부터 법적 소송에 따른 비용을 절약할 수

있게 되었다 한편 우리 나라에서는 최초의 사회보험제도로 1963 년에 산업재해보상

보험법(이하 lsquo산재보험법rsquo으로 칭함)이 제정되어 1964 년부터 시행되어 다른

사회보험제도(의료보험 1977 년 국민연금 1988 년 고용보험 1995 년)보다 일찍

시작되었다 이는 다른 사회보험제도에는 순수 복지적 성격이 상대적으로 많이 내포되어

있어서 경제적 효율성을 우선시 한 당시의 우리 나라 풍토에서 도입이 지체되었지만

산재보험은 산업화를 추진하는데 적극적인 기여를 할 수 있는 제도로 인식한데 기인하는

것으로 판단된다 또한 우리 나라 산재보험제도가 본격적인 산업화가 진행되기 이전에

도입되었다는 사실은 산업화 진행 과정에서 발생한 현실적 문제를 해결하기 위해 제도를

도입한 선진국과 달리 산업화 추진 과정에 필연적으로 발생하게 될 산재사고가

노사관계 기업의 재정 및 근로자 복지에 미치는 부정적 영향을 예방하기 위하여 사전에

동 제도를 도입하였음을 보여주고 있다

2 산재보험제도의 기능

(1) 예방 기능

산재보험제도의 가장 중요한 역할로서 예방 기능을 들 수 있다 산업 재해 및 직업병의

발생을 예방함으로써 근로자를 보호할 수 있을 뿐만 아니라 예방에 대한 투자가 산재

발생 후의 보상을 포함한 제반 비용보다 비용 측면에서 효과적이기 때문에 경제적

효율성 관점에서도 바람직하다 따라서 산재보험은 모든 적절한 수단을 활용하여 산업

재해 및 직업병의 발생을 예방하는 기능을 수행하고 있으며 이는 구체적으로 다음과

같은 2 가지 방법을 통하여 이루어지고 있다

가 산재 예방

산재 예방을 위하여 다양한 안전 기준을 제정하고 이의 준수를 위한 지도 자문 및

감독을 한다 예방 사업으로서 사업주와 근로자로 하여금 산재 예방의 중요성을

인식하고 자율적으로 산재 예방을 위한 노력을 하도록 각종 지원과 산업 안전 교육을

실시하고 있다 또한 직업병 발생의 원인과 이의 신체에 미치는 영향을 학술적으로

6

규명하여 예방사업을 효과적으로 실시하도록 하고 있다 아울러 법령에 규정된 안전

기준을 위반할 때에는 벌과금 부과와 같은 제재를 가함으로써 이를 준수하도록 유도하고

있다

나 보험료의 차등화

산재 예방을 위해서는 법적 규제를 통하여 일정 수준의 산업 안전 시설을 확보하고 관련

규정이 준수되도록 하며 이것이 준수되지 않을 때에는 제재를 가하는 것이 필요하다

그러나 이보다 더 중요한 것은 기업으로 하여금 산재 예방에 적극적으로 투자하도록

경제적 유인을 제공하는 것이다 따라서 대다수 국가의 산재보험에서는 다른 조건이

동일한 상황에서는 과거 통계 자료에 의거하여 산재 발생 위험이 높은 기업일수록 높은

보험료를 부담하도록 함으로써 개별 기업이 자발적으로 산재 발생을 예방하려는 노력을

하도록 유인하고 있다 즉 산재보험에서도 민영 보험보다는 완화된 형태이긴 하지만

보험료가 피보험된 위험에 상응해야 한다는 收支相等의 원칙(principle of equivalence)을

적용하여 보험료 산정에 개별 기업의 피보험된 위험을 반영한다 이를 통하여 산재를

예방하려는 사업주의 노력을 유인하고 기업간 보험료 납부의 형평성을 유지하려 하고

있다 수지상등의 원칙이 적용되는 정도는 국가마다 상이하며 우리 나라에서는 독일보다

이 원칙이 완화된 형태로 적용되고 있다(이의 구체적 내용은 Ⅱ장과 Ⅲ장의 재원 조달

방식을 참조)

(2) 보상 기능

산재 사고와 직업병이 발생하면 산재보험에서는 요양 치료 등 적절한 수단(다양한

현물급여)을 동원하여 이전의 건강 상태와 직업 능력을 회복하고 재해 근로자 또는

유가족에게 현금급여를 지급하여 보상하는 기능을 하고 있다 현물급여는 크게 의료

재활을 위한 각종 요양급여와 직업재활 훈련급여로 구성되어 있으며 현금급여는

휴업급여 장해급여 및 유족급여 등으로 이루어져 있다

독일은 산재보험법 제 26 조 제 3 항(SGBⅦ sect26 Satz 3)에 요양과 재활을 위한 급여가

연금급여에 우선하여 지급되어야 한다고 규정함으로써 요양과 재활의 중요성을 강조하고

있다 또한 현실에서 재해 근로자의 직업 능력 회복에 중점을 두어 체계적이고 과학적인

7

재활 훈련을 집중적으로 실시하여 재해 근로자의 노동 능력 상실 정도를 감소시키고

있다 이와 달리 우리 나라에서는 현실에 맞는 재활 서비스가 제공되지 못하고 있으며

현금급여 위주로 보상이 이루어지고 있어 문제점으로 지적되고 있다

(3) 산업 평화 기능

독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재

사고를 고의로 유발한 경우를 제외하고는 산재 발생시 민사 소송을 통하여 사업주에게

손해 배상을 요구하는 것이 원칙적으로 불가능하다(산재보험법 제 104 조 제 1 항)

산재보험에서는 결과주의(Finalprinzip)에 입각하여 산재 사고가 발생하면 발생의 귀책

사유를 조사하지 않고 보험급여를 지급하여 보상하고 있다 산재보험제도가 도입되지

않은 상황에서는 재해 근로자가 손해 배상을 지급받기 위해서 민사상의 재판 절차를

통하여 산재발생의 근본적인 원인을 규명하여야 하며 이 조사 과정에 직장 동료 및

사업주가 참여하여 책임 소재를 규명하게 되기 때문에 사업장의 분위기를 악화시키게

된다 그러나 산재보험제도에서는 발생한 산재 사고에 대해 민사상의 재판 절차를

거치지 않고 산재보험법에 규정한 보험급여를 지급하기 때문에 책임 소재를 규명할

필요가 사라지게 되어 산업 평화에 기여하고 있다

한편 우리 나라에서는 산재 사고 및 직업병 발생시 재해 근로자가 민사 소송을 통하여

손해 배상을 청구할 수 있으며 손해 배상액은 본인의 과실률 노동 능력 상실률 및 가동

능력(고령자일수록 가동 능력이 적음)에 따라 결정된다 또한 법원에서 결정된 이 손해

배상액이 산재보험에서 지급하는 급여액을 초과하면 그 차액을 사업주가 보상하도록

하고 있다 이러한 측면에서 우리 나라 산재보험의 산업 평화에 대한 기여도가 독일

산재보험보다 적은 것이 사실이지만 건설업을 제외한 대부분의 산재 사고에서 민사

소송을 거치지 않고 산재보험의 보상을 통하여 해결되고 있는 현실을 고려하면 우리

나라의 경우에도 산업 평화에 기여하는 기능을 높게 평가할 수 있다

Ⅱ 한국 산재보험제도의 현황

8

1 개 요

산재보험의 보험료율을 산정하는 출발점은 보험 연도가 시작되기 전에 노동부가

확정하는 산업재해 보상 보험 기금 운용 계획이다 이를 통하여 보험 년도의 재원

조달을 위하여 사업주로부터 징수하려고 하는 보험료 수입 목표액이 결정되며 노동부

산재보험과는 이를 징수하기 위하여 업종별 보험료율을 산정하게 된다 3) 1998 년도에

적용된 기금 운용 계획(안)을 보면 본래 수입과 지출이 2 조 653 억 원으로 균형을

이루게 되어 있었으나 IMF 경제 상황에 따른 경기 위축을 반영하여 예산 규모를 1 조

9035 억 원으로 축소 조정하였다(lt표 1gt 참조) 이를 항목별로 살펴 보면 보험료 수입이

1 조 8754 억 원에서 1 조 4357 억 원으로 대폭 축소되었고 이를 충당하기 위하여 장기

지출 성격의 연금에 소요되는 비용을 조달할 목적으로 적립한 기금에서 인출하는 전입금

규모를 천억 원에서 4 천억 원으로 확대하였다 또한 지출에서도 보험금 지급을 1 조

8101 억 원에서 1 조 7035 억 원으로 하향 조정하였으며 한국산업안전공단에 대한

출연금을 1526 억 원에서 952 억 원으로 축소하여 수지균형을 유지하고자 하였다

한편 산재보험에서는 복지 사업으로서 재활훈련병원을 포함한 근로 복지 시설을

설치하여 운영하고 있으며 재해 근로자 자녀에게 장학 사업 등의 복지 사업을 실시하고

있다 또한 산재의료관리원 산하에 종합병원 6 개소 진폐 전문 특수병원 3 개소 및

재활공학연구센타 1 개소를 운영하고 있다

lt표 1gt 1998 년 산업재해보상보험기금의 수입 및 지출 (단위 백만 원)

수 입 지 출

항 목 기존안 수정안 항 목 기존안 수정안

보험료 수입

가산금 수입

이자 수입

재산 수입

적립금계정전입금

일반회계전입금

1875399

52040

24193

2064

100000

11619

1435672

40158

14000

2064

400000

11619

보험금

반환금

공단출연금

산재예방기금출연

산재보험운영

기금관리운영

1810113

17672

84315

152643

282

290

1703498

19953

84315

95175

282

290

소 계 2065315 1903513 소 계 2065315 1903513

자료 「1998 년도 산업재해보상보험기금운용계획(안)」 노동부 1998 9

9

2 적용 대상

우리 나라의 산재보험제도는 제도도입 당시 근로자 500 인 이상의 광업과 제조업의

사업장을 대상으로 하여 출발하였지만 적용 대상을 지속적으로 확대한 결과 현재에는

5 인 이상의 거의 모든 사업장에 적용되고 있다 특히 1998 년 7 월부터 그 동안 많은

논란이 되어왔던 금융 및 보험업뿐만 아니라 해외 파견업에 까지 적용 업종을

확대하였다4) 그러나 5 인 미만의 사업장은 대부분 영세 사업장이어서 행정적 관리가

어려우며 이들 사업장이 부담하게 될 보험료에 비해 피보험될 위험이 현저히 높기

때문에 기존의 가입자가 추가로 비용을 부담하여야 한다 이러한 이유 때문에 5 인 미만

사업장은 아직도 적용 대상에서 제외되고 있으며 다음과 같은 일부 업종도

적용제외사업으로 규정하고 있어서 적용 대상자를 제한하는 문제가 있다 즉 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업(예 공공근로사업) 벌목재적량이 800 세제곱미터

미만인 벌목업의 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 그리고 공사 대금 4 천만 원 미만의

건설업 등은 적용 대상에서 제외되고 있다

산재보험 적용 사업장수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비해 82

증가하였지만 1998 년에는 IMF 경제상황에 따른 전반적인 경기침체를 반영하여 53

감소하였다(lt표 2gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 사업장수에서 25를 차지하는

금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던 사업장수의 실질적인

감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 사업장수 증감을 살펴보면 농업과 기타의

사업을 제외하고는 모든 업종에서 감소하였으며 감소 폭은 특히 건설업과 임업에서

현저하다

또한 산재보험 적용 근로자수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비하여 10

증가하였지만 1998 년에는 경기위축으로 전년도(1997 년)에 비하여 79만큼

감소하였다(lt표 3gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이

51나 되는 금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던

업종에서의 적용근로자수 감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 근로자수의

증감을 살펴보면 경기침체의 결과 농업과 기타의 사업을 제외하고는 모든 업종에서

감소하였다 특히 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이 높은 제조업(329)과

10

건설업(237)에서 전년도에 비하여 각각 97 및 294 감소한 것은 전체 적용

근로자수가 감소하는데 커다란 영향을 미쳤다

lt표 2gt 업종별 적용 사업장수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년 동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot가스middot수도업

운수middot창고middot통신업

임 업

어 업

농 업

기타의 사업

-

1059

75196

64727

492

10832

558

272

383

56707

-

963

74088

71317

515

11606

951

190

417

67517

5372

876

70652

50319

504

11080

653

183

456

75444

25

04

328

233

02

51

03

01

02

350

-

90

46

294

21

45

313

37

94

117

총 계 210226 227564 215539 1000 53

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

lt표 3gt 업종별 적용 근로자수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot 가스 middot수도업

운수 middot창고 middot통신업

임 업

-

30944

2908099

2453923

58602

711363

16684

-

27625

2762420

2544436

50757

684937

34699

386062

23811

2495784

1797203

50294

624370

22567

51

03

329

237

07

82

03

-

138

97

294

09

88

313

11

어 업

농 업

기타의 사업

3440

12536

1961303

2516

11371

2117880

2157

12071

2168160

00

02

286

143

62

24

총 계 8156894 8236641 7582479 1000 79

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

3 산재 예방

우리 나라에서는 산재예방사업과 산재보험의 보상 및 재활사업이 상이한 조직 체계를

통하여 실시되고 있다 즉 산재보험의 보상 및 재활 사업은 노동부 근로기준국

산재보험과와 근로복지공단에 의하여 실시되고 있지만 산재예방사업은 노동부

산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단이 집행 업무를 위탁 받아 수행하고

있다 한국산업안전공단의 운영비는 산재보험의 보험료 수입에서 출연한

산재예방기금으로 조달되고 있지만(lt표 1gt 참조) 관리 운영은 근로복지공단과 무관하게

독자적으로 이루어지고 있다(산재보험에서 매년 지출 예산의 5 이상을 출연하도록

산업안전보건법에 규정되어 있음)

한국산업안전공단은 사업장 안전지도 및 기술지도 건설재해예방사업 직업병 예방 및

근로자 건강보호 작업환경 개선지도 유해middot위험방지 계획서 심사 유해 위험기계middot기구 및

설비의 검사 그리고 산업안전보건교육과 같은 사업장의 산재예방사업에 대한 지도 및

자문 역할을 주로 수행하고 있다

4 보험 급여

산재보험의 급여는 크게 현물급여와 현금급여로 구분되며 현물급여로는 요양급여와

직업재활 관련 급여가 있다 이들 급여를 제외한 모든 급여는 현금급여이며 현금급여의

산정 기준은 평균임금인데 이는 산재 발생 전 3 개월 동안 지급된 임금을 그 일수로

나눈 금액이다5) 다음에서는 다양한 종류의 급여에 대해서 이들의 수급 요건과 급여

수준을 간단하게 설명하고자 한다

middot 요양급여 산재 사고에 따른 부상 또는 질병의 치료에 소요되는 요양비 전액(단

3 일 이내에 치유되는 부상 및 질병의 경우에는 근로기준법에 의해 사용자가

12

부담함)

middot 휴업급여 산재로 인한 요양 기간 중 이 기간의 1 일당 평균임금의 70 지급

middot 장해급여 치료 종결 후 남는 신체장해에 대해 등급별로 차등하여

지급(1sim3 등급은 연금으로 4sim7 등급은 본인의 선택에 따라 연금 또는 일시금으로

그리고 8sim14 등급은 일시금으로 지급됨 1 년을 기준으로 할 때 장해등급 1 급은

1 년의 901에 해당하는 329 일분의 평균임금이 그리고 7 급은 378에

해당하는 138 일분의 평균 임금이 지급됨)6)

middot 유족급여 재해근로자 사망 시 유가족에게 연금 또는 일시금으로 지급(유족 1 인

생존 시 47를 기본으로 하며 추가 1 인당 5씩 증가하지만 67가 상한선임

또한 일시금의 경우 평균 임금의 1300 일분이 지급됨)

middot 상병보상연금 요양 후 2 년이 경과하여도 치유되지 않고 폐질 등급 1sim3 등급의

폐질자로 판정될 때 요양급여와 함께 지급(상병보상연금은 휴업급여처럼

산업재해로 취업하지 못하는데 대하여 보상하는 현금급여임 급여 수준은

장해급여 1sim3 급과 동일하지만 휴업급여와의 병급은 불가능함)7)

middot 장의비 재해근로자 사망 시 장제 실행자에게 평균 임금의 120 일분을 지급

middot 특별급여 사업주의 고의 또는 과실로 인한 재해 발생 시에 민사재판을 통한

손해배상 청구에 갈음하여 라이프니츠 방식으로 산정한 손해액에서 산재보험

급여액을 공제한 차액을 특별급여액으로 보험급여에 추가하여 지급하고

사업주로부터 분할하여 징수(장해특별급여 및 유족특별급여)

한편 산재보험에서는 현재 보험가입 신고를 태만히 하거나 보험료를 체납한 사업장에서

발생한 산재에 대해서도 재해근로자에게 모든 보험 급여를 지급하고 있다 이의 주된

이유는 보험료 납부 의무가 전적으로 사업주에게 있기 때문에 사업주의 납부의무

불이행으로 발생하는 불이익을 재해근로자에게 전가하는 것은 문제가 있기 때문이다

다만 성실히 보험료를 납부한 사업주와의 형평성을 고려하여 보험가입 신고를 하지 않은

사업장에서 발생한 산재에 대해서는 재해근로자에게 지출하는 급여 비용의 50를

그리고 체납한 사업장에서 발생한 산재에 대해서는 급여 비용의 10를 사업주에게서

환수하고 있다(산재보험법 시행령 제 78 조 제 1 항 및 제 2 항)

13

5 재원 조달

(1) 재원조달의 개요

산재보험의 재원은 보험가입자인 사업주가 부담하는 보험료를 통하여 조달되며 정부는

단지 산재보험 사업의 사무 집행에 소요되는 비용의 일부만을 지원하고

있다(1999 년도의 경우 정부로부터의 전입금 규모는 116 억원으로 이는 수입 예상액의

06에 해당함) 산재보험에서의 보험료율은 크게 2 단계로 구분하여 산정되는데

1 단계에서는 68 개 사업종류별로 구분하여 업종별 요율을 산정하게 되며 2 단계에서는

개별실적요율이 적용되는 사업장에 한해서 사업장 단위의 보험수지율에 기초하여 업종별

요율을 가감하는 개별실적요율을 적용하고 있다 한편 1999 년도에 적용된 전업종 평균

보험료율은 165이다

(2) 보험료율 산정의 제 1 단계

산재보험의 보험료율은 순보험 요율(85)과 부가보험료율(15)로 구성되어 있으며

순보험 요율은 다시 보험급여 지급률(재해율)과 추가증가 지출률로 이루어져 있다

업종별 보험료율(100) = 업종별 순보험 요율(85) + 업종별 부가보험료율(15)

업종별 순보험 요율 = 업종별 보험급여 지급률 + 업종별 추가증가 지출률

업종별 보험급여 지급율 = 최근 3 년간의 업종별 임금총액 divide 최근 3 년간의 업종별 보험급여

총액

업종별 부가보험료율 = 全 산업 균등 부담률 + 업종별 재해산업 부담률

현실에서 업종별 보험료율을 산정할 때 우선 업종별 보험급여 지급률과 업종별

부가보험료율을 산출하고 필요한 경우에만 업종별 추가증가 지출률을 산출하여 순보험

요율 구성 요소로 합산하여 사용하고 있다 다음에서는 이들의 산출 방법을 간략하게

설명하도록 한다

보험급여 지급률은 최근 3 년간의 임금 총액에 대한 보험급여총액의 비율이며 보험급여

총액의 산정에는 장해보상연금과 유족보상연금을 일시금으로 환산하여 최초로 연금이

14

지급되는 연도의 보험급여 총액에 포함시키고 있다 부가보험료율은 산재 예방 및 재해

근로자 복지 등에 사용되는 비용으로서 전 산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생

정도에 따라 업종별로 차등하여 적용하는 비용으로 구분되어 산정된다 업종에 관계없이

공통적으로 적용되는 전 산업 균등 부담률은 근로복지공단의 징수 및 관리에 소요되는

비용과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용을 기준으로 산정되며 각 업종의

재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 근로복지공단의 보상에

소요되는 비용 및 재해근로자 복지 증진에 소요되는 비용을 기준으로 산정된다

이어서 가입 세대간 형평성 제고와 업종별 연대성 제고를 위하여 폐업 시기를 고려하여

폐업사업장의 보험급여를 全 업종으로 분산시키며(1 차 분산) 업종별 보험료율의 급격한

상승이 해당 산업에 미치는 부정적 영향을 완화시키기 위하여 보험연도의 요율이

前年요율보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하는 추가분산을 하고 있다(2 차 분산)

이렇게 산정한 업종별 보험급여 지급률과 업종별 부가보험료율을 합한 값에 업종별

임금총액을 곱하여 업종별 개산보험료 수납예상액을 산출하고 있다 만약 업종별

개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다

적으면 그 차액에 상응하는 업종별 추가증가 지출률을 산정하여 순보험 요율

구성요소로 첨가하여 업종별 보험료율을 최종적으로 산출하게 된다

(3) 보험료율 산정의 제 2 단계

보험료율 산정의 제 2 단계로서 개별실적요율 적용사업장의 경우 8) 최근 3 년간의 보험료

총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75sim85를 벗어나면 보험료율을 50까지

할인 또는 할증하고 있다(lt표 4gt 참조) 따라서 개별실적요율을 적용받는 사업주의 경우

업종별 보험료율에 개별실적요율의 조정을 거처 개별사업장이 부담할 사업장별

보험료율이 최종적으로 결정된다

개별 실적요율 적용사업장의 최종 보험료율 = (해당사업 업종의 일반요율)plusmn(해당 사업 업종의

일반요율 times 수지율에 의한 증감비율)

해당 보험연도에 보험가입자가 납부하여야 할 개산보험료는 이렇게 산정된 사업장별

보험료율에 사업장이 보험연도에 고용할 예정인 근로자에게 지급할 임금총액 추정액을

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

16

Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 3: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

3

목 차

I 사회보험으로서의 산재보험

1 산재 보험제도의 도입 배경

2 산재보험제도의 기능

II 한국 산재보험제도의 현황

1 개요

2 적용 대상

3 산재 예방

4 보험 급여

5 재원 조달

6 조직

III 독일 산재보험제도의 현황

1 개요

2 적용 대상

3 산재 예방

4 보험 급여

5 재원 조달

6 조직

7 통독 시의 적용 확대

IV 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

V 독일 산재보험제도의 시사점

4

Ⅰ 사회보험으로서의 산재보험

1 산재보험제도의 도입 배경

19 세기 말에 독일에서 진행된 산업부문에서의 공장 근무 형태의 새로운 생산 방법은 그

때까지 농업 부문 및 수공업 부문의 생산 방식과 현저히 달랐다 또한 공장 내 산재

예방 조치의 미비로 사망 근로자와 중장해자의 수가 급속히 증가하였다 이에 따라 산업

재해를 예방하고 재해 근로자를 보호할 필요성이 대두되었다 독일은 원래

산재보험제도를 도입하는 대신 산재 발생의 귀책 사유가 사업주에게 있을 때 재해

근로자가 민법상의 손해 배상을 청구할 수 있는 기존의 책임 배상법(Haftpflichtgesetz)을

강화하여 산재 발생시에 사업주의 배상 책임을 확대하여 규정하는 해결 방안을

모색하였다 그러나 이러한 방안에서는 높은 사회적 비용을 수반하는 산재 발생 원인

규명을 위한 재판 절차가 존속할 뿐만 아니라 재해 근로자를 충분히 보호할 수 없으며 1)

산재 발생 기업에 막대한 재정적 어려움을 야기하여 기업 존립 자체를 위협할 수도

있다는 한계를 인식하고 산재보험제도를 도입하여 새로운 사회 문제에 대응하고자

하였다 2)

또한 산재보험제도 도입 당시의 독일의 산업화 정도가 영국 및 프랑스보다 낙후되어

있었음에도 이들 국가보다 먼저 이 제도를 도입한 점은 사회 민주 세력의 노동자 운동을

억제하려는 정치적 의도 역시 제도 도입의 동기로 작용하였음을 보여주고 있다 당시의

집권 세력은 산재보험제도를 도입하여 산재 발생의 귀책 사유가 누구에게 있는지에

관계없이 모든 재해 근로자에게 적절한 수준의 보상을 제공할 수 있게 함으로써 보상을

받지 못하던 많은 재해 근로자의 불만을 완화시키고자 하였다 이러한 시대적 상황에

부응하여 독일은 1884 년에 세계 최초로 사회보험 형태로 산재보험제도를 도입하였다

독일의 산재보험제도는 오스트리아(1887) 노르웨이(1894) 핀란드(1895) 영국(1897) 및

프랑스(1898)에 이어 많은 국가에서 산재보험제도가 도입되는데 중요한 역할을 하였다

한편 독일제도에서 특히 눈여겨볼 만한 것은 사회보험 형태로의 산재보험제도 도입을

통하여 사업주의 배상책임이 현저히 감소하여 형사상의 배상책임이 있을 경우만으로

한정되었다는 사실이다 이러한 규정을 통하여 사업주는 산재보험 재원 조달에 전적으로

5

참여하는 부담을 지는 반면 제도 도입 초기부터 법적 소송에 따른 비용을 절약할 수

있게 되었다 한편 우리 나라에서는 최초의 사회보험제도로 1963 년에 산업재해보상

보험법(이하 lsquo산재보험법rsquo으로 칭함)이 제정되어 1964 년부터 시행되어 다른

사회보험제도(의료보험 1977 년 국민연금 1988 년 고용보험 1995 년)보다 일찍

시작되었다 이는 다른 사회보험제도에는 순수 복지적 성격이 상대적으로 많이 내포되어

있어서 경제적 효율성을 우선시 한 당시의 우리 나라 풍토에서 도입이 지체되었지만

산재보험은 산업화를 추진하는데 적극적인 기여를 할 수 있는 제도로 인식한데 기인하는

것으로 판단된다 또한 우리 나라 산재보험제도가 본격적인 산업화가 진행되기 이전에

도입되었다는 사실은 산업화 진행 과정에서 발생한 현실적 문제를 해결하기 위해 제도를

도입한 선진국과 달리 산업화 추진 과정에 필연적으로 발생하게 될 산재사고가

노사관계 기업의 재정 및 근로자 복지에 미치는 부정적 영향을 예방하기 위하여 사전에

동 제도를 도입하였음을 보여주고 있다

2 산재보험제도의 기능

(1) 예방 기능

산재보험제도의 가장 중요한 역할로서 예방 기능을 들 수 있다 산업 재해 및 직업병의

발생을 예방함으로써 근로자를 보호할 수 있을 뿐만 아니라 예방에 대한 투자가 산재

발생 후의 보상을 포함한 제반 비용보다 비용 측면에서 효과적이기 때문에 경제적

효율성 관점에서도 바람직하다 따라서 산재보험은 모든 적절한 수단을 활용하여 산업

재해 및 직업병의 발생을 예방하는 기능을 수행하고 있으며 이는 구체적으로 다음과

같은 2 가지 방법을 통하여 이루어지고 있다

가 산재 예방

산재 예방을 위하여 다양한 안전 기준을 제정하고 이의 준수를 위한 지도 자문 및

감독을 한다 예방 사업으로서 사업주와 근로자로 하여금 산재 예방의 중요성을

인식하고 자율적으로 산재 예방을 위한 노력을 하도록 각종 지원과 산업 안전 교육을

실시하고 있다 또한 직업병 발생의 원인과 이의 신체에 미치는 영향을 학술적으로

6

규명하여 예방사업을 효과적으로 실시하도록 하고 있다 아울러 법령에 규정된 안전

기준을 위반할 때에는 벌과금 부과와 같은 제재를 가함으로써 이를 준수하도록 유도하고

있다

나 보험료의 차등화

산재 예방을 위해서는 법적 규제를 통하여 일정 수준의 산업 안전 시설을 확보하고 관련

규정이 준수되도록 하며 이것이 준수되지 않을 때에는 제재를 가하는 것이 필요하다

그러나 이보다 더 중요한 것은 기업으로 하여금 산재 예방에 적극적으로 투자하도록

경제적 유인을 제공하는 것이다 따라서 대다수 국가의 산재보험에서는 다른 조건이

동일한 상황에서는 과거 통계 자료에 의거하여 산재 발생 위험이 높은 기업일수록 높은

보험료를 부담하도록 함으로써 개별 기업이 자발적으로 산재 발생을 예방하려는 노력을

하도록 유인하고 있다 즉 산재보험에서도 민영 보험보다는 완화된 형태이긴 하지만

보험료가 피보험된 위험에 상응해야 한다는 收支相等의 원칙(principle of equivalence)을

적용하여 보험료 산정에 개별 기업의 피보험된 위험을 반영한다 이를 통하여 산재를

예방하려는 사업주의 노력을 유인하고 기업간 보험료 납부의 형평성을 유지하려 하고

있다 수지상등의 원칙이 적용되는 정도는 국가마다 상이하며 우리 나라에서는 독일보다

이 원칙이 완화된 형태로 적용되고 있다(이의 구체적 내용은 Ⅱ장과 Ⅲ장의 재원 조달

방식을 참조)

(2) 보상 기능

산재 사고와 직업병이 발생하면 산재보험에서는 요양 치료 등 적절한 수단(다양한

현물급여)을 동원하여 이전의 건강 상태와 직업 능력을 회복하고 재해 근로자 또는

유가족에게 현금급여를 지급하여 보상하는 기능을 하고 있다 현물급여는 크게 의료

재활을 위한 각종 요양급여와 직업재활 훈련급여로 구성되어 있으며 현금급여는

휴업급여 장해급여 및 유족급여 등으로 이루어져 있다

독일은 산재보험법 제 26 조 제 3 항(SGBⅦ sect26 Satz 3)에 요양과 재활을 위한 급여가

연금급여에 우선하여 지급되어야 한다고 규정함으로써 요양과 재활의 중요성을 강조하고

있다 또한 현실에서 재해 근로자의 직업 능력 회복에 중점을 두어 체계적이고 과학적인

7

재활 훈련을 집중적으로 실시하여 재해 근로자의 노동 능력 상실 정도를 감소시키고

있다 이와 달리 우리 나라에서는 현실에 맞는 재활 서비스가 제공되지 못하고 있으며

현금급여 위주로 보상이 이루어지고 있어 문제점으로 지적되고 있다

(3) 산업 평화 기능

독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재

사고를 고의로 유발한 경우를 제외하고는 산재 발생시 민사 소송을 통하여 사업주에게

손해 배상을 요구하는 것이 원칙적으로 불가능하다(산재보험법 제 104 조 제 1 항)

산재보험에서는 결과주의(Finalprinzip)에 입각하여 산재 사고가 발생하면 발생의 귀책

사유를 조사하지 않고 보험급여를 지급하여 보상하고 있다 산재보험제도가 도입되지

않은 상황에서는 재해 근로자가 손해 배상을 지급받기 위해서 민사상의 재판 절차를

통하여 산재발생의 근본적인 원인을 규명하여야 하며 이 조사 과정에 직장 동료 및

사업주가 참여하여 책임 소재를 규명하게 되기 때문에 사업장의 분위기를 악화시키게

된다 그러나 산재보험제도에서는 발생한 산재 사고에 대해 민사상의 재판 절차를

거치지 않고 산재보험법에 규정한 보험급여를 지급하기 때문에 책임 소재를 규명할

필요가 사라지게 되어 산업 평화에 기여하고 있다

한편 우리 나라에서는 산재 사고 및 직업병 발생시 재해 근로자가 민사 소송을 통하여

손해 배상을 청구할 수 있으며 손해 배상액은 본인의 과실률 노동 능력 상실률 및 가동

능력(고령자일수록 가동 능력이 적음)에 따라 결정된다 또한 법원에서 결정된 이 손해

배상액이 산재보험에서 지급하는 급여액을 초과하면 그 차액을 사업주가 보상하도록

하고 있다 이러한 측면에서 우리 나라 산재보험의 산업 평화에 대한 기여도가 독일

산재보험보다 적은 것이 사실이지만 건설업을 제외한 대부분의 산재 사고에서 민사

소송을 거치지 않고 산재보험의 보상을 통하여 해결되고 있는 현실을 고려하면 우리

나라의 경우에도 산업 평화에 기여하는 기능을 높게 평가할 수 있다

Ⅱ 한국 산재보험제도의 현황

8

1 개 요

산재보험의 보험료율을 산정하는 출발점은 보험 연도가 시작되기 전에 노동부가

확정하는 산업재해 보상 보험 기금 운용 계획이다 이를 통하여 보험 년도의 재원

조달을 위하여 사업주로부터 징수하려고 하는 보험료 수입 목표액이 결정되며 노동부

산재보험과는 이를 징수하기 위하여 업종별 보험료율을 산정하게 된다 3) 1998 년도에

적용된 기금 운용 계획(안)을 보면 본래 수입과 지출이 2 조 653 억 원으로 균형을

이루게 되어 있었으나 IMF 경제 상황에 따른 경기 위축을 반영하여 예산 규모를 1 조

9035 억 원으로 축소 조정하였다(lt표 1gt 참조) 이를 항목별로 살펴 보면 보험료 수입이

1 조 8754 억 원에서 1 조 4357 억 원으로 대폭 축소되었고 이를 충당하기 위하여 장기

지출 성격의 연금에 소요되는 비용을 조달할 목적으로 적립한 기금에서 인출하는 전입금

규모를 천억 원에서 4 천억 원으로 확대하였다 또한 지출에서도 보험금 지급을 1 조

8101 억 원에서 1 조 7035 억 원으로 하향 조정하였으며 한국산업안전공단에 대한

출연금을 1526 억 원에서 952 억 원으로 축소하여 수지균형을 유지하고자 하였다

한편 산재보험에서는 복지 사업으로서 재활훈련병원을 포함한 근로 복지 시설을

설치하여 운영하고 있으며 재해 근로자 자녀에게 장학 사업 등의 복지 사업을 실시하고

있다 또한 산재의료관리원 산하에 종합병원 6 개소 진폐 전문 특수병원 3 개소 및

재활공학연구센타 1 개소를 운영하고 있다

lt표 1gt 1998 년 산업재해보상보험기금의 수입 및 지출 (단위 백만 원)

수 입 지 출

항 목 기존안 수정안 항 목 기존안 수정안

보험료 수입

가산금 수입

이자 수입

재산 수입

적립금계정전입금

일반회계전입금

1875399

52040

24193

2064

100000

11619

1435672

40158

14000

2064

400000

11619

보험금

반환금

공단출연금

산재예방기금출연

산재보험운영

기금관리운영

1810113

17672

84315

152643

282

290

1703498

19953

84315

95175

282

290

소 계 2065315 1903513 소 계 2065315 1903513

자료 「1998 년도 산업재해보상보험기금운용계획(안)」 노동부 1998 9

9

2 적용 대상

우리 나라의 산재보험제도는 제도도입 당시 근로자 500 인 이상의 광업과 제조업의

사업장을 대상으로 하여 출발하였지만 적용 대상을 지속적으로 확대한 결과 현재에는

5 인 이상의 거의 모든 사업장에 적용되고 있다 특히 1998 년 7 월부터 그 동안 많은

논란이 되어왔던 금융 및 보험업뿐만 아니라 해외 파견업에 까지 적용 업종을

확대하였다4) 그러나 5 인 미만의 사업장은 대부분 영세 사업장이어서 행정적 관리가

어려우며 이들 사업장이 부담하게 될 보험료에 비해 피보험될 위험이 현저히 높기

때문에 기존의 가입자가 추가로 비용을 부담하여야 한다 이러한 이유 때문에 5 인 미만

사업장은 아직도 적용 대상에서 제외되고 있으며 다음과 같은 일부 업종도

적용제외사업으로 규정하고 있어서 적용 대상자를 제한하는 문제가 있다 즉 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업(예 공공근로사업) 벌목재적량이 800 세제곱미터

미만인 벌목업의 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 그리고 공사 대금 4 천만 원 미만의

건설업 등은 적용 대상에서 제외되고 있다

산재보험 적용 사업장수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비해 82

증가하였지만 1998 년에는 IMF 경제상황에 따른 전반적인 경기침체를 반영하여 53

감소하였다(lt표 2gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 사업장수에서 25를 차지하는

금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던 사업장수의 실질적인

감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 사업장수 증감을 살펴보면 농업과 기타의

사업을 제외하고는 모든 업종에서 감소하였으며 감소 폭은 특히 건설업과 임업에서

현저하다

또한 산재보험 적용 근로자수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비하여 10

증가하였지만 1998 년에는 경기위축으로 전년도(1997 년)에 비하여 79만큼

감소하였다(lt표 3gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이

51나 되는 금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던

업종에서의 적용근로자수 감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 근로자수의

증감을 살펴보면 경기침체의 결과 농업과 기타의 사업을 제외하고는 모든 업종에서

감소하였다 특히 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이 높은 제조업(329)과

10

건설업(237)에서 전년도에 비하여 각각 97 및 294 감소한 것은 전체 적용

근로자수가 감소하는데 커다란 영향을 미쳤다

lt표 2gt 업종별 적용 사업장수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년 동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot가스middot수도업

운수middot창고middot통신업

임 업

어 업

농 업

기타의 사업

-

1059

75196

64727

492

10832

558

272

383

56707

-

963

74088

71317

515

11606

951

190

417

67517

5372

876

70652

50319

504

11080

653

183

456

75444

25

04

328

233

02

51

03

01

02

350

-

90

46

294

21

45

313

37

94

117

총 계 210226 227564 215539 1000 53

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

lt표 3gt 업종별 적용 근로자수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot 가스 middot수도업

운수 middot창고 middot통신업

임 업

-

30944

2908099

2453923

58602

711363

16684

-

27625

2762420

2544436

50757

684937

34699

386062

23811

2495784

1797203

50294

624370

22567

51

03

329

237

07

82

03

-

138

97

294

09

88

313

11

어 업

농 업

기타의 사업

3440

12536

1961303

2516

11371

2117880

2157

12071

2168160

00

02

286

143

62

24

총 계 8156894 8236641 7582479 1000 79

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

3 산재 예방

우리 나라에서는 산재예방사업과 산재보험의 보상 및 재활사업이 상이한 조직 체계를

통하여 실시되고 있다 즉 산재보험의 보상 및 재활 사업은 노동부 근로기준국

산재보험과와 근로복지공단에 의하여 실시되고 있지만 산재예방사업은 노동부

산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단이 집행 업무를 위탁 받아 수행하고

있다 한국산업안전공단의 운영비는 산재보험의 보험료 수입에서 출연한

산재예방기금으로 조달되고 있지만(lt표 1gt 참조) 관리 운영은 근로복지공단과 무관하게

독자적으로 이루어지고 있다(산재보험에서 매년 지출 예산의 5 이상을 출연하도록

산업안전보건법에 규정되어 있음)

한국산업안전공단은 사업장 안전지도 및 기술지도 건설재해예방사업 직업병 예방 및

근로자 건강보호 작업환경 개선지도 유해middot위험방지 계획서 심사 유해 위험기계middot기구 및

설비의 검사 그리고 산업안전보건교육과 같은 사업장의 산재예방사업에 대한 지도 및

자문 역할을 주로 수행하고 있다

4 보험 급여

산재보험의 급여는 크게 현물급여와 현금급여로 구분되며 현물급여로는 요양급여와

직업재활 관련 급여가 있다 이들 급여를 제외한 모든 급여는 현금급여이며 현금급여의

산정 기준은 평균임금인데 이는 산재 발생 전 3 개월 동안 지급된 임금을 그 일수로

나눈 금액이다5) 다음에서는 다양한 종류의 급여에 대해서 이들의 수급 요건과 급여

수준을 간단하게 설명하고자 한다

middot 요양급여 산재 사고에 따른 부상 또는 질병의 치료에 소요되는 요양비 전액(단

3 일 이내에 치유되는 부상 및 질병의 경우에는 근로기준법에 의해 사용자가

12

부담함)

middot 휴업급여 산재로 인한 요양 기간 중 이 기간의 1 일당 평균임금의 70 지급

middot 장해급여 치료 종결 후 남는 신체장해에 대해 등급별로 차등하여

지급(1sim3 등급은 연금으로 4sim7 등급은 본인의 선택에 따라 연금 또는 일시금으로

그리고 8sim14 등급은 일시금으로 지급됨 1 년을 기준으로 할 때 장해등급 1 급은

1 년의 901에 해당하는 329 일분의 평균임금이 그리고 7 급은 378에

해당하는 138 일분의 평균 임금이 지급됨)6)

middot 유족급여 재해근로자 사망 시 유가족에게 연금 또는 일시금으로 지급(유족 1 인

생존 시 47를 기본으로 하며 추가 1 인당 5씩 증가하지만 67가 상한선임

또한 일시금의 경우 평균 임금의 1300 일분이 지급됨)

middot 상병보상연금 요양 후 2 년이 경과하여도 치유되지 않고 폐질 등급 1sim3 등급의

폐질자로 판정될 때 요양급여와 함께 지급(상병보상연금은 휴업급여처럼

산업재해로 취업하지 못하는데 대하여 보상하는 현금급여임 급여 수준은

장해급여 1sim3 급과 동일하지만 휴업급여와의 병급은 불가능함)7)

middot 장의비 재해근로자 사망 시 장제 실행자에게 평균 임금의 120 일분을 지급

middot 특별급여 사업주의 고의 또는 과실로 인한 재해 발생 시에 민사재판을 통한

손해배상 청구에 갈음하여 라이프니츠 방식으로 산정한 손해액에서 산재보험

급여액을 공제한 차액을 특별급여액으로 보험급여에 추가하여 지급하고

사업주로부터 분할하여 징수(장해특별급여 및 유족특별급여)

한편 산재보험에서는 현재 보험가입 신고를 태만히 하거나 보험료를 체납한 사업장에서

발생한 산재에 대해서도 재해근로자에게 모든 보험 급여를 지급하고 있다 이의 주된

이유는 보험료 납부 의무가 전적으로 사업주에게 있기 때문에 사업주의 납부의무

불이행으로 발생하는 불이익을 재해근로자에게 전가하는 것은 문제가 있기 때문이다

다만 성실히 보험료를 납부한 사업주와의 형평성을 고려하여 보험가입 신고를 하지 않은

사업장에서 발생한 산재에 대해서는 재해근로자에게 지출하는 급여 비용의 50를

그리고 체납한 사업장에서 발생한 산재에 대해서는 급여 비용의 10를 사업주에게서

환수하고 있다(산재보험법 시행령 제 78 조 제 1 항 및 제 2 항)

13

5 재원 조달

(1) 재원조달의 개요

산재보험의 재원은 보험가입자인 사업주가 부담하는 보험료를 통하여 조달되며 정부는

단지 산재보험 사업의 사무 집행에 소요되는 비용의 일부만을 지원하고

있다(1999 년도의 경우 정부로부터의 전입금 규모는 116 억원으로 이는 수입 예상액의

06에 해당함) 산재보험에서의 보험료율은 크게 2 단계로 구분하여 산정되는데

1 단계에서는 68 개 사업종류별로 구분하여 업종별 요율을 산정하게 되며 2 단계에서는

개별실적요율이 적용되는 사업장에 한해서 사업장 단위의 보험수지율에 기초하여 업종별

요율을 가감하는 개별실적요율을 적용하고 있다 한편 1999 년도에 적용된 전업종 평균

보험료율은 165이다

(2) 보험료율 산정의 제 1 단계

산재보험의 보험료율은 순보험 요율(85)과 부가보험료율(15)로 구성되어 있으며

순보험 요율은 다시 보험급여 지급률(재해율)과 추가증가 지출률로 이루어져 있다

업종별 보험료율(100) = 업종별 순보험 요율(85) + 업종별 부가보험료율(15)

업종별 순보험 요율 = 업종별 보험급여 지급률 + 업종별 추가증가 지출률

업종별 보험급여 지급율 = 최근 3 년간의 업종별 임금총액 divide 최근 3 년간의 업종별 보험급여

총액

업종별 부가보험료율 = 全 산업 균등 부담률 + 업종별 재해산업 부담률

현실에서 업종별 보험료율을 산정할 때 우선 업종별 보험급여 지급률과 업종별

부가보험료율을 산출하고 필요한 경우에만 업종별 추가증가 지출률을 산출하여 순보험

요율 구성 요소로 합산하여 사용하고 있다 다음에서는 이들의 산출 방법을 간략하게

설명하도록 한다

보험급여 지급률은 최근 3 년간의 임금 총액에 대한 보험급여총액의 비율이며 보험급여

총액의 산정에는 장해보상연금과 유족보상연금을 일시금으로 환산하여 최초로 연금이

14

지급되는 연도의 보험급여 총액에 포함시키고 있다 부가보험료율은 산재 예방 및 재해

근로자 복지 등에 사용되는 비용으로서 전 산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생

정도에 따라 업종별로 차등하여 적용하는 비용으로 구분되어 산정된다 업종에 관계없이

공통적으로 적용되는 전 산업 균등 부담률은 근로복지공단의 징수 및 관리에 소요되는

비용과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용을 기준으로 산정되며 각 업종의

재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 근로복지공단의 보상에

소요되는 비용 및 재해근로자 복지 증진에 소요되는 비용을 기준으로 산정된다

이어서 가입 세대간 형평성 제고와 업종별 연대성 제고를 위하여 폐업 시기를 고려하여

폐업사업장의 보험급여를 全 업종으로 분산시키며(1 차 분산) 업종별 보험료율의 급격한

상승이 해당 산업에 미치는 부정적 영향을 완화시키기 위하여 보험연도의 요율이

前年요율보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하는 추가분산을 하고 있다(2 차 분산)

이렇게 산정한 업종별 보험급여 지급률과 업종별 부가보험료율을 합한 값에 업종별

임금총액을 곱하여 업종별 개산보험료 수납예상액을 산출하고 있다 만약 업종별

개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다

적으면 그 차액에 상응하는 업종별 추가증가 지출률을 산정하여 순보험 요율

구성요소로 첨가하여 업종별 보험료율을 최종적으로 산출하게 된다

(3) 보험료율 산정의 제 2 단계

보험료율 산정의 제 2 단계로서 개별실적요율 적용사업장의 경우 8) 최근 3 년간의 보험료

총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75sim85를 벗어나면 보험료율을 50까지

할인 또는 할증하고 있다(lt표 4gt 참조) 따라서 개별실적요율을 적용받는 사업주의 경우

업종별 보험료율에 개별실적요율의 조정을 거처 개별사업장이 부담할 사업장별

보험료율이 최종적으로 결정된다

개별 실적요율 적용사업장의 최종 보험료율 = (해당사업 업종의 일반요율)plusmn(해당 사업 업종의

일반요율 times 수지율에 의한 증감비율)

해당 보험연도에 보험가입자가 납부하여야 할 개산보험료는 이렇게 산정된 사업장별

보험료율에 사업장이 보험연도에 고용할 예정인 근로자에게 지급할 임금총액 추정액을

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

16

Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 4: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

4

Ⅰ 사회보험으로서의 산재보험

1 산재보험제도의 도입 배경

19 세기 말에 독일에서 진행된 산업부문에서의 공장 근무 형태의 새로운 생산 방법은 그

때까지 농업 부문 및 수공업 부문의 생산 방식과 현저히 달랐다 또한 공장 내 산재

예방 조치의 미비로 사망 근로자와 중장해자의 수가 급속히 증가하였다 이에 따라 산업

재해를 예방하고 재해 근로자를 보호할 필요성이 대두되었다 독일은 원래

산재보험제도를 도입하는 대신 산재 발생의 귀책 사유가 사업주에게 있을 때 재해

근로자가 민법상의 손해 배상을 청구할 수 있는 기존의 책임 배상법(Haftpflichtgesetz)을

강화하여 산재 발생시에 사업주의 배상 책임을 확대하여 규정하는 해결 방안을

모색하였다 그러나 이러한 방안에서는 높은 사회적 비용을 수반하는 산재 발생 원인

규명을 위한 재판 절차가 존속할 뿐만 아니라 재해 근로자를 충분히 보호할 수 없으며 1)

산재 발생 기업에 막대한 재정적 어려움을 야기하여 기업 존립 자체를 위협할 수도

있다는 한계를 인식하고 산재보험제도를 도입하여 새로운 사회 문제에 대응하고자

하였다 2)

또한 산재보험제도 도입 당시의 독일의 산업화 정도가 영국 및 프랑스보다 낙후되어

있었음에도 이들 국가보다 먼저 이 제도를 도입한 점은 사회 민주 세력의 노동자 운동을

억제하려는 정치적 의도 역시 제도 도입의 동기로 작용하였음을 보여주고 있다 당시의

집권 세력은 산재보험제도를 도입하여 산재 발생의 귀책 사유가 누구에게 있는지에

관계없이 모든 재해 근로자에게 적절한 수준의 보상을 제공할 수 있게 함으로써 보상을

받지 못하던 많은 재해 근로자의 불만을 완화시키고자 하였다 이러한 시대적 상황에

부응하여 독일은 1884 년에 세계 최초로 사회보험 형태로 산재보험제도를 도입하였다

독일의 산재보험제도는 오스트리아(1887) 노르웨이(1894) 핀란드(1895) 영국(1897) 및

프랑스(1898)에 이어 많은 국가에서 산재보험제도가 도입되는데 중요한 역할을 하였다

한편 독일제도에서 특히 눈여겨볼 만한 것은 사회보험 형태로의 산재보험제도 도입을

통하여 사업주의 배상책임이 현저히 감소하여 형사상의 배상책임이 있을 경우만으로

한정되었다는 사실이다 이러한 규정을 통하여 사업주는 산재보험 재원 조달에 전적으로

5

참여하는 부담을 지는 반면 제도 도입 초기부터 법적 소송에 따른 비용을 절약할 수

있게 되었다 한편 우리 나라에서는 최초의 사회보험제도로 1963 년에 산업재해보상

보험법(이하 lsquo산재보험법rsquo으로 칭함)이 제정되어 1964 년부터 시행되어 다른

사회보험제도(의료보험 1977 년 국민연금 1988 년 고용보험 1995 년)보다 일찍

시작되었다 이는 다른 사회보험제도에는 순수 복지적 성격이 상대적으로 많이 내포되어

있어서 경제적 효율성을 우선시 한 당시의 우리 나라 풍토에서 도입이 지체되었지만

산재보험은 산업화를 추진하는데 적극적인 기여를 할 수 있는 제도로 인식한데 기인하는

것으로 판단된다 또한 우리 나라 산재보험제도가 본격적인 산업화가 진행되기 이전에

도입되었다는 사실은 산업화 진행 과정에서 발생한 현실적 문제를 해결하기 위해 제도를

도입한 선진국과 달리 산업화 추진 과정에 필연적으로 발생하게 될 산재사고가

노사관계 기업의 재정 및 근로자 복지에 미치는 부정적 영향을 예방하기 위하여 사전에

동 제도를 도입하였음을 보여주고 있다

2 산재보험제도의 기능

(1) 예방 기능

산재보험제도의 가장 중요한 역할로서 예방 기능을 들 수 있다 산업 재해 및 직업병의

발생을 예방함으로써 근로자를 보호할 수 있을 뿐만 아니라 예방에 대한 투자가 산재

발생 후의 보상을 포함한 제반 비용보다 비용 측면에서 효과적이기 때문에 경제적

효율성 관점에서도 바람직하다 따라서 산재보험은 모든 적절한 수단을 활용하여 산업

재해 및 직업병의 발생을 예방하는 기능을 수행하고 있으며 이는 구체적으로 다음과

같은 2 가지 방법을 통하여 이루어지고 있다

가 산재 예방

산재 예방을 위하여 다양한 안전 기준을 제정하고 이의 준수를 위한 지도 자문 및

감독을 한다 예방 사업으로서 사업주와 근로자로 하여금 산재 예방의 중요성을

인식하고 자율적으로 산재 예방을 위한 노력을 하도록 각종 지원과 산업 안전 교육을

실시하고 있다 또한 직업병 발생의 원인과 이의 신체에 미치는 영향을 학술적으로

6

규명하여 예방사업을 효과적으로 실시하도록 하고 있다 아울러 법령에 규정된 안전

기준을 위반할 때에는 벌과금 부과와 같은 제재를 가함으로써 이를 준수하도록 유도하고

있다

나 보험료의 차등화

산재 예방을 위해서는 법적 규제를 통하여 일정 수준의 산업 안전 시설을 확보하고 관련

규정이 준수되도록 하며 이것이 준수되지 않을 때에는 제재를 가하는 것이 필요하다

그러나 이보다 더 중요한 것은 기업으로 하여금 산재 예방에 적극적으로 투자하도록

경제적 유인을 제공하는 것이다 따라서 대다수 국가의 산재보험에서는 다른 조건이

동일한 상황에서는 과거 통계 자료에 의거하여 산재 발생 위험이 높은 기업일수록 높은

보험료를 부담하도록 함으로써 개별 기업이 자발적으로 산재 발생을 예방하려는 노력을

하도록 유인하고 있다 즉 산재보험에서도 민영 보험보다는 완화된 형태이긴 하지만

보험료가 피보험된 위험에 상응해야 한다는 收支相等의 원칙(principle of equivalence)을

적용하여 보험료 산정에 개별 기업의 피보험된 위험을 반영한다 이를 통하여 산재를

예방하려는 사업주의 노력을 유인하고 기업간 보험료 납부의 형평성을 유지하려 하고

있다 수지상등의 원칙이 적용되는 정도는 국가마다 상이하며 우리 나라에서는 독일보다

이 원칙이 완화된 형태로 적용되고 있다(이의 구체적 내용은 Ⅱ장과 Ⅲ장의 재원 조달

방식을 참조)

(2) 보상 기능

산재 사고와 직업병이 발생하면 산재보험에서는 요양 치료 등 적절한 수단(다양한

현물급여)을 동원하여 이전의 건강 상태와 직업 능력을 회복하고 재해 근로자 또는

유가족에게 현금급여를 지급하여 보상하는 기능을 하고 있다 현물급여는 크게 의료

재활을 위한 각종 요양급여와 직업재활 훈련급여로 구성되어 있으며 현금급여는

휴업급여 장해급여 및 유족급여 등으로 이루어져 있다

독일은 산재보험법 제 26 조 제 3 항(SGBⅦ sect26 Satz 3)에 요양과 재활을 위한 급여가

연금급여에 우선하여 지급되어야 한다고 규정함으로써 요양과 재활의 중요성을 강조하고

있다 또한 현실에서 재해 근로자의 직업 능력 회복에 중점을 두어 체계적이고 과학적인

7

재활 훈련을 집중적으로 실시하여 재해 근로자의 노동 능력 상실 정도를 감소시키고

있다 이와 달리 우리 나라에서는 현실에 맞는 재활 서비스가 제공되지 못하고 있으며

현금급여 위주로 보상이 이루어지고 있어 문제점으로 지적되고 있다

(3) 산업 평화 기능

독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재

사고를 고의로 유발한 경우를 제외하고는 산재 발생시 민사 소송을 통하여 사업주에게

손해 배상을 요구하는 것이 원칙적으로 불가능하다(산재보험법 제 104 조 제 1 항)

산재보험에서는 결과주의(Finalprinzip)에 입각하여 산재 사고가 발생하면 발생의 귀책

사유를 조사하지 않고 보험급여를 지급하여 보상하고 있다 산재보험제도가 도입되지

않은 상황에서는 재해 근로자가 손해 배상을 지급받기 위해서 민사상의 재판 절차를

통하여 산재발생의 근본적인 원인을 규명하여야 하며 이 조사 과정에 직장 동료 및

사업주가 참여하여 책임 소재를 규명하게 되기 때문에 사업장의 분위기를 악화시키게

된다 그러나 산재보험제도에서는 발생한 산재 사고에 대해 민사상의 재판 절차를

거치지 않고 산재보험법에 규정한 보험급여를 지급하기 때문에 책임 소재를 규명할

필요가 사라지게 되어 산업 평화에 기여하고 있다

한편 우리 나라에서는 산재 사고 및 직업병 발생시 재해 근로자가 민사 소송을 통하여

손해 배상을 청구할 수 있으며 손해 배상액은 본인의 과실률 노동 능력 상실률 및 가동

능력(고령자일수록 가동 능력이 적음)에 따라 결정된다 또한 법원에서 결정된 이 손해

배상액이 산재보험에서 지급하는 급여액을 초과하면 그 차액을 사업주가 보상하도록

하고 있다 이러한 측면에서 우리 나라 산재보험의 산업 평화에 대한 기여도가 독일

산재보험보다 적은 것이 사실이지만 건설업을 제외한 대부분의 산재 사고에서 민사

소송을 거치지 않고 산재보험의 보상을 통하여 해결되고 있는 현실을 고려하면 우리

나라의 경우에도 산업 평화에 기여하는 기능을 높게 평가할 수 있다

Ⅱ 한국 산재보험제도의 현황

8

1 개 요

산재보험의 보험료율을 산정하는 출발점은 보험 연도가 시작되기 전에 노동부가

확정하는 산업재해 보상 보험 기금 운용 계획이다 이를 통하여 보험 년도의 재원

조달을 위하여 사업주로부터 징수하려고 하는 보험료 수입 목표액이 결정되며 노동부

산재보험과는 이를 징수하기 위하여 업종별 보험료율을 산정하게 된다 3) 1998 년도에

적용된 기금 운용 계획(안)을 보면 본래 수입과 지출이 2 조 653 억 원으로 균형을

이루게 되어 있었으나 IMF 경제 상황에 따른 경기 위축을 반영하여 예산 규모를 1 조

9035 억 원으로 축소 조정하였다(lt표 1gt 참조) 이를 항목별로 살펴 보면 보험료 수입이

1 조 8754 억 원에서 1 조 4357 억 원으로 대폭 축소되었고 이를 충당하기 위하여 장기

지출 성격의 연금에 소요되는 비용을 조달할 목적으로 적립한 기금에서 인출하는 전입금

규모를 천억 원에서 4 천억 원으로 확대하였다 또한 지출에서도 보험금 지급을 1 조

8101 억 원에서 1 조 7035 억 원으로 하향 조정하였으며 한국산업안전공단에 대한

출연금을 1526 억 원에서 952 억 원으로 축소하여 수지균형을 유지하고자 하였다

한편 산재보험에서는 복지 사업으로서 재활훈련병원을 포함한 근로 복지 시설을

설치하여 운영하고 있으며 재해 근로자 자녀에게 장학 사업 등의 복지 사업을 실시하고

있다 또한 산재의료관리원 산하에 종합병원 6 개소 진폐 전문 특수병원 3 개소 및

재활공학연구센타 1 개소를 운영하고 있다

lt표 1gt 1998 년 산업재해보상보험기금의 수입 및 지출 (단위 백만 원)

수 입 지 출

항 목 기존안 수정안 항 목 기존안 수정안

보험료 수입

가산금 수입

이자 수입

재산 수입

적립금계정전입금

일반회계전입금

1875399

52040

24193

2064

100000

11619

1435672

40158

14000

2064

400000

11619

보험금

반환금

공단출연금

산재예방기금출연

산재보험운영

기금관리운영

1810113

17672

84315

152643

282

290

1703498

19953

84315

95175

282

290

소 계 2065315 1903513 소 계 2065315 1903513

자료 「1998 년도 산업재해보상보험기금운용계획(안)」 노동부 1998 9

9

2 적용 대상

우리 나라의 산재보험제도는 제도도입 당시 근로자 500 인 이상의 광업과 제조업의

사업장을 대상으로 하여 출발하였지만 적용 대상을 지속적으로 확대한 결과 현재에는

5 인 이상의 거의 모든 사업장에 적용되고 있다 특히 1998 년 7 월부터 그 동안 많은

논란이 되어왔던 금융 및 보험업뿐만 아니라 해외 파견업에 까지 적용 업종을

확대하였다4) 그러나 5 인 미만의 사업장은 대부분 영세 사업장이어서 행정적 관리가

어려우며 이들 사업장이 부담하게 될 보험료에 비해 피보험될 위험이 현저히 높기

때문에 기존의 가입자가 추가로 비용을 부담하여야 한다 이러한 이유 때문에 5 인 미만

사업장은 아직도 적용 대상에서 제외되고 있으며 다음과 같은 일부 업종도

적용제외사업으로 규정하고 있어서 적용 대상자를 제한하는 문제가 있다 즉 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업(예 공공근로사업) 벌목재적량이 800 세제곱미터

미만인 벌목업의 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 그리고 공사 대금 4 천만 원 미만의

건설업 등은 적용 대상에서 제외되고 있다

산재보험 적용 사업장수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비해 82

증가하였지만 1998 년에는 IMF 경제상황에 따른 전반적인 경기침체를 반영하여 53

감소하였다(lt표 2gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 사업장수에서 25를 차지하는

금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던 사업장수의 실질적인

감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 사업장수 증감을 살펴보면 농업과 기타의

사업을 제외하고는 모든 업종에서 감소하였으며 감소 폭은 특히 건설업과 임업에서

현저하다

또한 산재보험 적용 근로자수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비하여 10

증가하였지만 1998 년에는 경기위축으로 전년도(1997 년)에 비하여 79만큼

감소하였다(lt표 3gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이

51나 되는 금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던

업종에서의 적용근로자수 감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 근로자수의

증감을 살펴보면 경기침체의 결과 농업과 기타의 사업을 제외하고는 모든 업종에서

감소하였다 특히 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이 높은 제조업(329)과

10

건설업(237)에서 전년도에 비하여 각각 97 및 294 감소한 것은 전체 적용

근로자수가 감소하는데 커다란 영향을 미쳤다

lt표 2gt 업종별 적용 사업장수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년 동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot가스middot수도업

운수middot창고middot통신업

임 업

어 업

농 업

기타의 사업

-

1059

75196

64727

492

10832

558

272

383

56707

-

963

74088

71317

515

11606

951

190

417

67517

5372

876

70652

50319

504

11080

653

183

456

75444

25

04

328

233

02

51

03

01

02

350

-

90

46

294

21

45

313

37

94

117

총 계 210226 227564 215539 1000 53

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

lt표 3gt 업종별 적용 근로자수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot 가스 middot수도업

운수 middot창고 middot통신업

임 업

-

30944

2908099

2453923

58602

711363

16684

-

27625

2762420

2544436

50757

684937

34699

386062

23811

2495784

1797203

50294

624370

22567

51

03

329

237

07

82

03

-

138

97

294

09

88

313

11

어 업

농 업

기타의 사업

3440

12536

1961303

2516

11371

2117880

2157

12071

2168160

00

02

286

143

62

24

총 계 8156894 8236641 7582479 1000 79

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

3 산재 예방

우리 나라에서는 산재예방사업과 산재보험의 보상 및 재활사업이 상이한 조직 체계를

통하여 실시되고 있다 즉 산재보험의 보상 및 재활 사업은 노동부 근로기준국

산재보험과와 근로복지공단에 의하여 실시되고 있지만 산재예방사업은 노동부

산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단이 집행 업무를 위탁 받아 수행하고

있다 한국산업안전공단의 운영비는 산재보험의 보험료 수입에서 출연한

산재예방기금으로 조달되고 있지만(lt표 1gt 참조) 관리 운영은 근로복지공단과 무관하게

독자적으로 이루어지고 있다(산재보험에서 매년 지출 예산의 5 이상을 출연하도록

산업안전보건법에 규정되어 있음)

한국산업안전공단은 사업장 안전지도 및 기술지도 건설재해예방사업 직업병 예방 및

근로자 건강보호 작업환경 개선지도 유해middot위험방지 계획서 심사 유해 위험기계middot기구 및

설비의 검사 그리고 산업안전보건교육과 같은 사업장의 산재예방사업에 대한 지도 및

자문 역할을 주로 수행하고 있다

4 보험 급여

산재보험의 급여는 크게 현물급여와 현금급여로 구분되며 현물급여로는 요양급여와

직업재활 관련 급여가 있다 이들 급여를 제외한 모든 급여는 현금급여이며 현금급여의

산정 기준은 평균임금인데 이는 산재 발생 전 3 개월 동안 지급된 임금을 그 일수로

나눈 금액이다5) 다음에서는 다양한 종류의 급여에 대해서 이들의 수급 요건과 급여

수준을 간단하게 설명하고자 한다

middot 요양급여 산재 사고에 따른 부상 또는 질병의 치료에 소요되는 요양비 전액(단

3 일 이내에 치유되는 부상 및 질병의 경우에는 근로기준법에 의해 사용자가

12

부담함)

middot 휴업급여 산재로 인한 요양 기간 중 이 기간의 1 일당 평균임금의 70 지급

middot 장해급여 치료 종결 후 남는 신체장해에 대해 등급별로 차등하여

지급(1sim3 등급은 연금으로 4sim7 등급은 본인의 선택에 따라 연금 또는 일시금으로

그리고 8sim14 등급은 일시금으로 지급됨 1 년을 기준으로 할 때 장해등급 1 급은

1 년의 901에 해당하는 329 일분의 평균임금이 그리고 7 급은 378에

해당하는 138 일분의 평균 임금이 지급됨)6)

middot 유족급여 재해근로자 사망 시 유가족에게 연금 또는 일시금으로 지급(유족 1 인

생존 시 47를 기본으로 하며 추가 1 인당 5씩 증가하지만 67가 상한선임

또한 일시금의 경우 평균 임금의 1300 일분이 지급됨)

middot 상병보상연금 요양 후 2 년이 경과하여도 치유되지 않고 폐질 등급 1sim3 등급의

폐질자로 판정될 때 요양급여와 함께 지급(상병보상연금은 휴업급여처럼

산업재해로 취업하지 못하는데 대하여 보상하는 현금급여임 급여 수준은

장해급여 1sim3 급과 동일하지만 휴업급여와의 병급은 불가능함)7)

middot 장의비 재해근로자 사망 시 장제 실행자에게 평균 임금의 120 일분을 지급

middot 특별급여 사업주의 고의 또는 과실로 인한 재해 발생 시에 민사재판을 통한

손해배상 청구에 갈음하여 라이프니츠 방식으로 산정한 손해액에서 산재보험

급여액을 공제한 차액을 특별급여액으로 보험급여에 추가하여 지급하고

사업주로부터 분할하여 징수(장해특별급여 및 유족특별급여)

한편 산재보험에서는 현재 보험가입 신고를 태만히 하거나 보험료를 체납한 사업장에서

발생한 산재에 대해서도 재해근로자에게 모든 보험 급여를 지급하고 있다 이의 주된

이유는 보험료 납부 의무가 전적으로 사업주에게 있기 때문에 사업주의 납부의무

불이행으로 발생하는 불이익을 재해근로자에게 전가하는 것은 문제가 있기 때문이다

다만 성실히 보험료를 납부한 사업주와의 형평성을 고려하여 보험가입 신고를 하지 않은

사업장에서 발생한 산재에 대해서는 재해근로자에게 지출하는 급여 비용의 50를

그리고 체납한 사업장에서 발생한 산재에 대해서는 급여 비용의 10를 사업주에게서

환수하고 있다(산재보험법 시행령 제 78 조 제 1 항 및 제 2 항)

13

5 재원 조달

(1) 재원조달의 개요

산재보험의 재원은 보험가입자인 사업주가 부담하는 보험료를 통하여 조달되며 정부는

단지 산재보험 사업의 사무 집행에 소요되는 비용의 일부만을 지원하고

있다(1999 년도의 경우 정부로부터의 전입금 규모는 116 억원으로 이는 수입 예상액의

06에 해당함) 산재보험에서의 보험료율은 크게 2 단계로 구분하여 산정되는데

1 단계에서는 68 개 사업종류별로 구분하여 업종별 요율을 산정하게 되며 2 단계에서는

개별실적요율이 적용되는 사업장에 한해서 사업장 단위의 보험수지율에 기초하여 업종별

요율을 가감하는 개별실적요율을 적용하고 있다 한편 1999 년도에 적용된 전업종 평균

보험료율은 165이다

(2) 보험료율 산정의 제 1 단계

산재보험의 보험료율은 순보험 요율(85)과 부가보험료율(15)로 구성되어 있으며

순보험 요율은 다시 보험급여 지급률(재해율)과 추가증가 지출률로 이루어져 있다

업종별 보험료율(100) = 업종별 순보험 요율(85) + 업종별 부가보험료율(15)

업종별 순보험 요율 = 업종별 보험급여 지급률 + 업종별 추가증가 지출률

업종별 보험급여 지급율 = 최근 3 년간의 업종별 임금총액 divide 최근 3 년간의 업종별 보험급여

총액

업종별 부가보험료율 = 全 산업 균등 부담률 + 업종별 재해산업 부담률

현실에서 업종별 보험료율을 산정할 때 우선 업종별 보험급여 지급률과 업종별

부가보험료율을 산출하고 필요한 경우에만 업종별 추가증가 지출률을 산출하여 순보험

요율 구성 요소로 합산하여 사용하고 있다 다음에서는 이들의 산출 방법을 간략하게

설명하도록 한다

보험급여 지급률은 최근 3 년간의 임금 총액에 대한 보험급여총액의 비율이며 보험급여

총액의 산정에는 장해보상연금과 유족보상연금을 일시금으로 환산하여 최초로 연금이

14

지급되는 연도의 보험급여 총액에 포함시키고 있다 부가보험료율은 산재 예방 및 재해

근로자 복지 등에 사용되는 비용으로서 전 산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생

정도에 따라 업종별로 차등하여 적용하는 비용으로 구분되어 산정된다 업종에 관계없이

공통적으로 적용되는 전 산업 균등 부담률은 근로복지공단의 징수 및 관리에 소요되는

비용과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용을 기준으로 산정되며 각 업종의

재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 근로복지공단의 보상에

소요되는 비용 및 재해근로자 복지 증진에 소요되는 비용을 기준으로 산정된다

이어서 가입 세대간 형평성 제고와 업종별 연대성 제고를 위하여 폐업 시기를 고려하여

폐업사업장의 보험급여를 全 업종으로 분산시키며(1 차 분산) 업종별 보험료율의 급격한

상승이 해당 산업에 미치는 부정적 영향을 완화시키기 위하여 보험연도의 요율이

前年요율보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하는 추가분산을 하고 있다(2 차 분산)

이렇게 산정한 업종별 보험급여 지급률과 업종별 부가보험료율을 합한 값에 업종별

임금총액을 곱하여 업종별 개산보험료 수납예상액을 산출하고 있다 만약 업종별

개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다

적으면 그 차액에 상응하는 업종별 추가증가 지출률을 산정하여 순보험 요율

구성요소로 첨가하여 업종별 보험료율을 최종적으로 산출하게 된다

(3) 보험료율 산정의 제 2 단계

보험료율 산정의 제 2 단계로서 개별실적요율 적용사업장의 경우 8) 최근 3 년간의 보험료

총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75sim85를 벗어나면 보험료율을 50까지

할인 또는 할증하고 있다(lt표 4gt 참조) 따라서 개별실적요율을 적용받는 사업주의 경우

업종별 보험료율에 개별실적요율의 조정을 거처 개별사업장이 부담할 사업장별

보험료율이 최종적으로 결정된다

개별 실적요율 적용사업장의 최종 보험료율 = (해당사업 업종의 일반요율)plusmn(해당 사업 업종의

일반요율 times 수지율에 의한 증감비율)

해당 보험연도에 보험가입자가 납부하여야 할 개산보험료는 이렇게 산정된 사업장별

보험료율에 사업장이 보험연도에 고용할 예정인 근로자에게 지급할 임금총액 추정액을

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

16

Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

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Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 5: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

5

참여하는 부담을 지는 반면 제도 도입 초기부터 법적 소송에 따른 비용을 절약할 수

있게 되었다 한편 우리 나라에서는 최초의 사회보험제도로 1963 년에 산업재해보상

보험법(이하 lsquo산재보험법rsquo으로 칭함)이 제정되어 1964 년부터 시행되어 다른

사회보험제도(의료보험 1977 년 국민연금 1988 년 고용보험 1995 년)보다 일찍

시작되었다 이는 다른 사회보험제도에는 순수 복지적 성격이 상대적으로 많이 내포되어

있어서 경제적 효율성을 우선시 한 당시의 우리 나라 풍토에서 도입이 지체되었지만

산재보험은 산업화를 추진하는데 적극적인 기여를 할 수 있는 제도로 인식한데 기인하는

것으로 판단된다 또한 우리 나라 산재보험제도가 본격적인 산업화가 진행되기 이전에

도입되었다는 사실은 산업화 진행 과정에서 발생한 현실적 문제를 해결하기 위해 제도를

도입한 선진국과 달리 산업화 추진 과정에 필연적으로 발생하게 될 산재사고가

노사관계 기업의 재정 및 근로자 복지에 미치는 부정적 영향을 예방하기 위하여 사전에

동 제도를 도입하였음을 보여주고 있다

2 산재보험제도의 기능

(1) 예방 기능

산재보험제도의 가장 중요한 역할로서 예방 기능을 들 수 있다 산업 재해 및 직업병의

발생을 예방함으로써 근로자를 보호할 수 있을 뿐만 아니라 예방에 대한 투자가 산재

발생 후의 보상을 포함한 제반 비용보다 비용 측면에서 효과적이기 때문에 경제적

효율성 관점에서도 바람직하다 따라서 산재보험은 모든 적절한 수단을 활용하여 산업

재해 및 직업병의 발생을 예방하는 기능을 수행하고 있으며 이는 구체적으로 다음과

같은 2 가지 방법을 통하여 이루어지고 있다

가 산재 예방

산재 예방을 위하여 다양한 안전 기준을 제정하고 이의 준수를 위한 지도 자문 및

감독을 한다 예방 사업으로서 사업주와 근로자로 하여금 산재 예방의 중요성을

인식하고 자율적으로 산재 예방을 위한 노력을 하도록 각종 지원과 산업 안전 교육을

실시하고 있다 또한 직업병 발생의 원인과 이의 신체에 미치는 영향을 학술적으로

6

규명하여 예방사업을 효과적으로 실시하도록 하고 있다 아울러 법령에 규정된 안전

기준을 위반할 때에는 벌과금 부과와 같은 제재를 가함으로써 이를 준수하도록 유도하고

있다

나 보험료의 차등화

산재 예방을 위해서는 법적 규제를 통하여 일정 수준의 산업 안전 시설을 확보하고 관련

규정이 준수되도록 하며 이것이 준수되지 않을 때에는 제재를 가하는 것이 필요하다

그러나 이보다 더 중요한 것은 기업으로 하여금 산재 예방에 적극적으로 투자하도록

경제적 유인을 제공하는 것이다 따라서 대다수 국가의 산재보험에서는 다른 조건이

동일한 상황에서는 과거 통계 자료에 의거하여 산재 발생 위험이 높은 기업일수록 높은

보험료를 부담하도록 함으로써 개별 기업이 자발적으로 산재 발생을 예방하려는 노력을

하도록 유인하고 있다 즉 산재보험에서도 민영 보험보다는 완화된 형태이긴 하지만

보험료가 피보험된 위험에 상응해야 한다는 收支相等의 원칙(principle of equivalence)을

적용하여 보험료 산정에 개별 기업의 피보험된 위험을 반영한다 이를 통하여 산재를

예방하려는 사업주의 노력을 유인하고 기업간 보험료 납부의 형평성을 유지하려 하고

있다 수지상등의 원칙이 적용되는 정도는 국가마다 상이하며 우리 나라에서는 독일보다

이 원칙이 완화된 형태로 적용되고 있다(이의 구체적 내용은 Ⅱ장과 Ⅲ장의 재원 조달

방식을 참조)

(2) 보상 기능

산재 사고와 직업병이 발생하면 산재보험에서는 요양 치료 등 적절한 수단(다양한

현물급여)을 동원하여 이전의 건강 상태와 직업 능력을 회복하고 재해 근로자 또는

유가족에게 현금급여를 지급하여 보상하는 기능을 하고 있다 현물급여는 크게 의료

재활을 위한 각종 요양급여와 직업재활 훈련급여로 구성되어 있으며 현금급여는

휴업급여 장해급여 및 유족급여 등으로 이루어져 있다

독일은 산재보험법 제 26 조 제 3 항(SGBⅦ sect26 Satz 3)에 요양과 재활을 위한 급여가

연금급여에 우선하여 지급되어야 한다고 규정함으로써 요양과 재활의 중요성을 강조하고

있다 또한 현실에서 재해 근로자의 직업 능력 회복에 중점을 두어 체계적이고 과학적인

7

재활 훈련을 집중적으로 실시하여 재해 근로자의 노동 능력 상실 정도를 감소시키고

있다 이와 달리 우리 나라에서는 현실에 맞는 재활 서비스가 제공되지 못하고 있으며

현금급여 위주로 보상이 이루어지고 있어 문제점으로 지적되고 있다

(3) 산업 평화 기능

독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재

사고를 고의로 유발한 경우를 제외하고는 산재 발생시 민사 소송을 통하여 사업주에게

손해 배상을 요구하는 것이 원칙적으로 불가능하다(산재보험법 제 104 조 제 1 항)

산재보험에서는 결과주의(Finalprinzip)에 입각하여 산재 사고가 발생하면 발생의 귀책

사유를 조사하지 않고 보험급여를 지급하여 보상하고 있다 산재보험제도가 도입되지

않은 상황에서는 재해 근로자가 손해 배상을 지급받기 위해서 민사상의 재판 절차를

통하여 산재발생의 근본적인 원인을 규명하여야 하며 이 조사 과정에 직장 동료 및

사업주가 참여하여 책임 소재를 규명하게 되기 때문에 사업장의 분위기를 악화시키게

된다 그러나 산재보험제도에서는 발생한 산재 사고에 대해 민사상의 재판 절차를

거치지 않고 산재보험법에 규정한 보험급여를 지급하기 때문에 책임 소재를 규명할

필요가 사라지게 되어 산업 평화에 기여하고 있다

한편 우리 나라에서는 산재 사고 및 직업병 발생시 재해 근로자가 민사 소송을 통하여

손해 배상을 청구할 수 있으며 손해 배상액은 본인의 과실률 노동 능력 상실률 및 가동

능력(고령자일수록 가동 능력이 적음)에 따라 결정된다 또한 법원에서 결정된 이 손해

배상액이 산재보험에서 지급하는 급여액을 초과하면 그 차액을 사업주가 보상하도록

하고 있다 이러한 측면에서 우리 나라 산재보험의 산업 평화에 대한 기여도가 독일

산재보험보다 적은 것이 사실이지만 건설업을 제외한 대부분의 산재 사고에서 민사

소송을 거치지 않고 산재보험의 보상을 통하여 해결되고 있는 현실을 고려하면 우리

나라의 경우에도 산업 평화에 기여하는 기능을 높게 평가할 수 있다

Ⅱ 한국 산재보험제도의 현황

8

1 개 요

산재보험의 보험료율을 산정하는 출발점은 보험 연도가 시작되기 전에 노동부가

확정하는 산업재해 보상 보험 기금 운용 계획이다 이를 통하여 보험 년도의 재원

조달을 위하여 사업주로부터 징수하려고 하는 보험료 수입 목표액이 결정되며 노동부

산재보험과는 이를 징수하기 위하여 업종별 보험료율을 산정하게 된다 3) 1998 년도에

적용된 기금 운용 계획(안)을 보면 본래 수입과 지출이 2 조 653 억 원으로 균형을

이루게 되어 있었으나 IMF 경제 상황에 따른 경기 위축을 반영하여 예산 규모를 1 조

9035 억 원으로 축소 조정하였다(lt표 1gt 참조) 이를 항목별로 살펴 보면 보험료 수입이

1 조 8754 억 원에서 1 조 4357 억 원으로 대폭 축소되었고 이를 충당하기 위하여 장기

지출 성격의 연금에 소요되는 비용을 조달할 목적으로 적립한 기금에서 인출하는 전입금

규모를 천억 원에서 4 천억 원으로 확대하였다 또한 지출에서도 보험금 지급을 1 조

8101 억 원에서 1 조 7035 억 원으로 하향 조정하였으며 한국산업안전공단에 대한

출연금을 1526 억 원에서 952 억 원으로 축소하여 수지균형을 유지하고자 하였다

한편 산재보험에서는 복지 사업으로서 재활훈련병원을 포함한 근로 복지 시설을

설치하여 운영하고 있으며 재해 근로자 자녀에게 장학 사업 등의 복지 사업을 실시하고

있다 또한 산재의료관리원 산하에 종합병원 6 개소 진폐 전문 특수병원 3 개소 및

재활공학연구센타 1 개소를 운영하고 있다

lt표 1gt 1998 년 산업재해보상보험기금의 수입 및 지출 (단위 백만 원)

수 입 지 출

항 목 기존안 수정안 항 목 기존안 수정안

보험료 수입

가산금 수입

이자 수입

재산 수입

적립금계정전입금

일반회계전입금

1875399

52040

24193

2064

100000

11619

1435672

40158

14000

2064

400000

11619

보험금

반환금

공단출연금

산재예방기금출연

산재보험운영

기금관리운영

1810113

17672

84315

152643

282

290

1703498

19953

84315

95175

282

290

소 계 2065315 1903513 소 계 2065315 1903513

자료 「1998 년도 산업재해보상보험기금운용계획(안)」 노동부 1998 9

9

2 적용 대상

우리 나라의 산재보험제도는 제도도입 당시 근로자 500 인 이상의 광업과 제조업의

사업장을 대상으로 하여 출발하였지만 적용 대상을 지속적으로 확대한 결과 현재에는

5 인 이상의 거의 모든 사업장에 적용되고 있다 특히 1998 년 7 월부터 그 동안 많은

논란이 되어왔던 금융 및 보험업뿐만 아니라 해외 파견업에 까지 적용 업종을

확대하였다4) 그러나 5 인 미만의 사업장은 대부분 영세 사업장이어서 행정적 관리가

어려우며 이들 사업장이 부담하게 될 보험료에 비해 피보험될 위험이 현저히 높기

때문에 기존의 가입자가 추가로 비용을 부담하여야 한다 이러한 이유 때문에 5 인 미만

사업장은 아직도 적용 대상에서 제외되고 있으며 다음과 같은 일부 업종도

적용제외사업으로 규정하고 있어서 적용 대상자를 제한하는 문제가 있다 즉 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업(예 공공근로사업) 벌목재적량이 800 세제곱미터

미만인 벌목업의 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 그리고 공사 대금 4 천만 원 미만의

건설업 등은 적용 대상에서 제외되고 있다

산재보험 적용 사업장수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비해 82

증가하였지만 1998 년에는 IMF 경제상황에 따른 전반적인 경기침체를 반영하여 53

감소하였다(lt표 2gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 사업장수에서 25를 차지하는

금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던 사업장수의 실질적인

감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 사업장수 증감을 살펴보면 농업과 기타의

사업을 제외하고는 모든 업종에서 감소하였으며 감소 폭은 특히 건설업과 임업에서

현저하다

또한 산재보험 적용 근로자수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비하여 10

증가하였지만 1998 년에는 경기위축으로 전년도(1997 년)에 비하여 79만큼

감소하였다(lt표 3gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이

51나 되는 금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던

업종에서의 적용근로자수 감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 근로자수의

증감을 살펴보면 경기침체의 결과 농업과 기타의 사업을 제외하고는 모든 업종에서

감소하였다 특히 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이 높은 제조업(329)과

10

건설업(237)에서 전년도에 비하여 각각 97 및 294 감소한 것은 전체 적용

근로자수가 감소하는데 커다란 영향을 미쳤다

lt표 2gt 업종별 적용 사업장수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년 동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot가스middot수도업

운수middot창고middot통신업

임 업

어 업

농 업

기타의 사업

-

1059

75196

64727

492

10832

558

272

383

56707

-

963

74088

71317

515

11606

951

190

417

67517

5372

876

70652

50319

504

11080

653

183

456

75444

25

04

328

233

02

51

03

01

02

350

-

90

46

294

21

45

313

37

94

117

총 계 210226 227564 215539 1000 53

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

lt표 3gt 업종별 적용 근로자수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot 가스 middot수도업

운수 middot창고 middot통신업

임 업

-

30944

2908099

2453923

58602

711363

16684

-

27625

2762420

2544436

50757

684937

34699

386062

23811

2495784

1797203

50294

624370

22567

51

03

329

237

07

82

03

-

138

97

294

09

88

313

11

어 업

농 업

기타의 사업

3440

12536

1961303

2516

11371

2117880

2157

12071

2168160

00

02

286

143

62

24

총 계 8156894 8236641 7582479 1000 79

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

3 산재 예방

우리 나라에서는 산재예방사업과 산재보험의 보상 및 재활사업이 상이한 조직 체계를

통하여 실시되고 있다 즉 산재보험의 보상 및 재활 사업은 노동부 근로기준국

산재보험과와 근로복지공단에 의하여 실시되고 있지만 산재예방사업은 노동부

산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단이 집행 업무를 위탁 받아 수행하고

있다 한국산업안전공단의 운영비는 산재보험의 보험료 수입에서 출연한

산재예방기금으로 조달되고 있지만(lt표 1gt 참조) 관리 운영은 근로복지공단과 무관하게

독자적으로 이루어지고 있다(산재보험에서 매년 지출 예산의 5 이상을 출연하도록

산업안전보건법에 규정되어 있음)

한국산업안전공단은 사업장 안전지도 및 기술지도 건설재해예방사업 직업병 예방 및

근로자 건강보호 작업환경 개선지도 유해middot위험방지 계획서 심사 유해 위험기계middot기구 및

설비의 검사 그리고 산업안전보건교육과 같은 사업장의 산재예방사업에 대한 지도 및

자문 역할을 주로 수행하고 있다

4 보험 급여

산재보험의 급여는 크게 현물급여와 현금급여로 구분되며 현물급여로는 요양급여와

직업재활 관련 급여가 있다 이들 급여를 제외한 모든 급여는 현금급여이며 현금급여의

산정 기준은 평균임금인데 이는 산재 발생 전 3 개월 동안 지급된 임금을 그 일수로

나눈 금액이다5) 다음에서는 다양한 종류의 급여에 대해서 이들의 수급 요건과 급여

수준을 간단하게 설명하고자 한다

middot 요양급여 산재 사고에 따른 부상 또는 질병의 치료에 소요되는 요양비 전액(단

3 일 이내에 치유되는 부상 및 질병의 경우에는 근로기준법에 의해 사용자가

12

부담함)

middot 휴업급여 산재로 인한 요양 기간 중 이 기간의 1 일당 평균임금의 70 지급

middot 장해급여 치료 종결 후 남는 신체장해에 대해 등급별로 차등하여

지급(1sim3 등급은 연금으로 4sim7 등급은 본인의 선택에 따라 연금 또는 일시금으로

그리고 8sim14 등급은 일시금으로 지급됨 1 년을 기준으로 할 때 장해등급 1 급은

1 년의 901에 해당하는 329 일분의 평균임금이 그리고 7 급은 378에

해당하는 138 일분의 평균 임금이 지급됨)6)

middot 유족급여 재해근로자 사망 시 유가족에게 연금 또는 일시금으로 지급(유족 1 인

생존 시 47를 기본으로 하며 추가 1 인당 5씩 증가하지만 67가 상한선임

또한 일시금의 경우 평균 임금의 1300 일분이 지급됨)

middot 상병보상연금 요양 후 2 년이 경과하여도 치유되지 않고 폐질 등급 1sim3 등급의

폐질자로 판정될 때 요양급여와 함께 지급(상병보상연금은 휴업급여처럼

산업재해로 취업하지 못하는데 대하여 보상하는 현금급여임 급여 수준은

장해급여 1sim3 급과 동일하지만 휴업급여와의 병급은 불가능함)7)

middot 장의비 재해근로자 사망 시 장제 실행자에게 평균 임금의 120 일분을 지급

middot 특별급여 사업주의 고의 또는 과실로 인한 재해 발생 시에 민사재판을 통한

손해배상 청구에 갈음하여 라이프니츠 방식으로 산정한 손해액에서 산재보험

급여액을 공제한 차액을 특별급여액으로 보험급여에 추가하여 지급하고

사업주로부터 분할하여 징수(장해특별급여 및 유족특별급여)

한편 산재보험에서는 현재 보험가입 신고를 태만히 하거나 보험료를 체납한 사업장에서

발생한 산재에 대해서도 재해근로자에게 모든 보험 급여를 지급하고 있다 이의 주된

이유는 보험료 납부 의무가 전적으로 사업주에게 있기 때문에 사업주의 납부의무

불이행으로 발생하는 불이익을 재해근로자에게 전가하는 것은 문제가 있기 때문이다

다만 성실히 보험료를 납부한 사업주와의 형평성을 고려하여 보험가입 신고를 하지 않은

사업장에서 발생한 산재에 대해서는 재해근로자에게 지출하는 급여 비용의 50를

그리고 체납한 사업장에서 발생한 산재에 대해서는 급여 비용의 10를 사업주에게서

환수하고 있다(산재보험법 시행령 제 78 조 제 1 항 및 제 2 항)

13

5 재원 조달

(1) 재원조달의 개요

산재보험의 재원은 보험가입자인 사업주가 부담하는 보험료를 통하여 조달되며 정부는

단지 산재보험 사업의 사무 집행에 소요되는 비용의 일부만을 지원하고

있다(1999 년도의 경우 정부로부터의 전입금 규모는 116 억원으로 이는 수입 예상액의

06에 해당함) 산재보험에서의 보험료율은 크게 2 단계로 구분하여 산정되는데

1 단계에서는 68 개 사업종류별로 구분하여 업종별 요율을 산정하게 되며 2 단계에서는

개별실적요율이 적용되는 사업장에 한해서 사업장 단위의 보험수지율에 기초하여 업종별

요율을 가감하는 개별실적요율을 적용하고 있다 한편 1999 년도에 적용된 전업종 평균

보험료율은 165이다

(2) 보험료율 산정의 제 1 단계

산재보험의 보험료율은 순보험 요율(85)과 부가보험료율(15)로 구성되어 있으며

순보험 요율은 다시 보험급여 지급률(재해율)과 추가증가 지출률로 이루어져 있다

업종별 보험료율(100) = 업종별 순보험 요율(85) + 업종별 부가보험료율(15)

업종별 순보험 요율 = 업종별 보험급여 지급률 + 업종별 추가증가 지출률

업종별 보험급여 지급율 = 최근 3 년간의 업종별 임금총액 divide 최근 3 년간의 업종별 보험급여

총액

업종별 부가보험료율 = 全 산업 균등 부담률 + 업종별 재해산업 부담률

현실에서 업종별 보험료율을 산정할 때 우선 업종별 보험급여 지급률과 업종별

부가보험료율을 산출하고 필요한 경우에만 업종별 추가증가 지출률을 산출하여 순보험

요율 구성 요소로 합산하여 사용하고 있다 다음에서는 이들의 산출 방법을 간략하게

설명하도록 한다

보험급여 지급률은 최근 3 년간의 임금 총액에 대한 보험급여총액의 비율이며 보험급여

총액의 산정에는 장해보상연금과 유족보상연금을 일시금으로 환산하여 최초로 연금이

14

지급되는 연도의 보험급여 총액에 포함시키고 있다 부가보험료율은 산재 예방 및 재해

근로자 복지 등에 사용되는 비용으로서 전 산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생

정도에 따라 업종별로 차등하여 적용하는 비용으로 구분되어 산정된다 업종에 관계없이

공통적으로 적용되는 전 산업 균등 부담률은 근로복지공단의 징수 및 관리에 소요되는

비용과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용을 기준으로 산정되며 각 업종의

재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 근로복지공단의 보상에

소요되는 비용 및 재해근로자 복지 증진에 소요되는 비용을 기준으로 산정된다

이어서 가입 세대간 형평성 제고와 업종별 연대성 제고를 위하여 폐업 시기를 고려하여

폐업사업장의 보험급여를 全 업종으로 분산시키며(1 차 분산) 업종별 보험료율의 급격한

상승이 해당 산업에 미치는 부정적 영향을 완화시키기 위하여 보험연도의 요율이

前年요율보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하는 추가분산을 하고 있다(2 차 분산)

이렇게 산정한 업종별 보험급여 지급률과 업종별 부가보험료율을 합한 값에 업종별

임금총액을 곱하여 업종별 개산보험료 수납예상액을 산출하고 있다 만약 업종별

개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다

적으면 그 차액에 상응하는 업종별 추가증가 지출률을 산정하여 순보험 요율

구성요소로 첨가하여 업종별 보험료율을 최종적으로 산출하게 된다

(3) 보험료율 산정의 제 2 단계

보험료율 산정의 제 2 단계로서 개별실적요율 적용사업장의 경우 8) 최근 3 년간의 보험료

총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75sim85를 벗어나면 보험료율을 50까지

할인 또는 할증하고 있다(lt표 4gt 참조) 따라서 개별실적요율을 적용받는 사업주의 경우

업종별 보험료율에 개별실적요율의 조정을 거처 개별사업장이 부담할 사업장별

보험료율이 최종적으로 결정된다

개별 실적요율 적용사업장의 최종 보험료율 = (해당사업 업종의 일반요율)plusmn(해당 사업 업종의

일반요율 times 수지율에 의한 증감비율)

해당 보험연도에 보험가입자가 납부하여야 할 개산보험료는 이렇게 산정된 사업장별

보험료율에 사업장이 보험연도에 고용할 예정인 근로자에게 지급할 임금총액 추정액을

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

16

Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 6: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

6

규명하여 예방사업을 효과적으로 실시하도록 하고 있다 아울러 법령에 규정된 안전

기준을 위반할 때에는 벌과금 부과와 같은 제재를 가함으로써 이를 준수하도록 유도하고

있다

나 보험료의 차등화

산재 예방을 위해서는 법적 규제를 통하여 일정 수준의 산업 안전 시설을 확보하고 관련

규정이 준수되도록 하며 이것이 준수되지 않을 때에는 제재를 가하는 것이 필요하다

그러나 이보다 더 중요한 것은 기업으로 하여금 산재 예방에 적극적으로 투자하도록

경제적 유인을 제공하는 것이다 따라서 대다수 국가의 산재보험에서는 다른 조건이

동일한 상황에서는 과거 통계 자료에 의거하여 산재 발생 위험이 높은 기업일수록 높은

보험료를 부담하도록 함으로써 개별 기업이 자발적으로 산재 발생을 예방하려는 노력을

하도록 유인하고 있다 즉 산재보험에서도 민영 보험보다는 완화된 형태이긴 하지만

보험료가 피보험된 위험에 상응해야 한다는 收支相等의 원칙(principle of equivalence)을

적용하여 보험료 산정에 개별 기업의 피보험된 위험을 반영한다 이를 통하여 산재를

예방하려는 사업주의 노력을 유인하고 기업간 보험료 납부의 형평성을 유지하려 하고

있다 수지상등의 원칙이 적용되는 정도는 국가마다 상이하며 우리 나라에서는 독일보다

이 원칙이 완화된 형태로 적용되고 있다(이의 구체적 내용은 Ⅱ장과 Ⅲ장의 재원 조달

방식을 참조)

(2) 보상 기능

산재 사고와 직업병이 발생하면 산재보험에서는 요양 치료 등 적절한 수단(다양한

현물급여)을 동원하여 이전의 건강 상태와 직업 능력을 회복하고 재해 근로자 또는

유가족에게 현금급여를 지급하여 보상하는 기능을 하고 있다 현물급여는 크게 의료

재활을 위한 각종 요양급여와 직업재활 훈련급여로 구성되어 있으며 현금급여는

휴업급여 장해급여 및 유족급여 등으로 이루어져 있다

독일은 산재보험법 제 26 조 제 3 항(SGBⅦ sect26 Satz 3)에 요양과 재활을 위한 급여가

연금급여에 우선하여 지급되어야 한다고 규정함으로써 요양과 재활의 중요성을 강조하고

있다 또한 현실에서 재해 근로자의 직업 능력 회복에 중점을 두어 체계적이고 과학적인

7

재활 훈련을 집중적으로 실시하여 재해 근로자의 노동 능력 상실 정도를 감소시키고

있다 이와 달리 우리 나라에서는 현실에 맞는 재활 서비스가 제공되지 못하고 있으며

현금급여 위주로 보상이 이루어지고 있어 문제점으로 지적되고 있다

(3) 산업 평화 기능

독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재

사고를 고의로 유발한 경우를 제외하고는 산재 발생시 민사 소송을 통하여 사업주에게

손해 배상을 요구하는 것이 원칙적으로 불가능하다(산재보험법 제 104 조 제 1 항)

산재보험에서는 결과주의(Finalprinzip)에 입각하여 산재 사고가 발생하면 발생의 귀책

사유를 조사하지 않고 보험급여를 지급하여 보상하고 있다 산재보험제도가 도입되지

않은 상황에서는 재해 근로자가 손해 배상을 지급받기 위해서 민사상의 재판 절차를

통하여 산재발생의 근본적인 원인을 규명하여야 하며 이 조사 과정에 직장 동료 및

사업주가 참여하여 책임 소재를 규명하게 되기 때문에 사업장의 분위기를 악화시키게

된다 그러나 산재보험제도에서는 발생한 산재 사고에 대해 민사상의 재판 절차를

거치지 않고 산재보험법에 규정한 보험급여를 지급하기 때문에 책임 소재를 규명할

필요가 사라지게 되어 산업 평화에 기여하고 있다

한편 우리 나라에서는 산재 사고 및 직업병 발생시 재해 근로자가 민사 소송을 통하여

손해 배상을 청구할 수 있으며 손해 배상액은 본인의 과실률 노동 능력 상실률 및 가동

능력(고령자일수록 가동 능력이 적음)에 따라 결정된다 또한 법원에서 결정된 이 손해

배상액이 산재보험에서 지급하는 급여액을 초과하면 그 차액을 사업주가 보상하도록

하고 있다 이러한 측면에서 우리 나라 산재보험의 산업 평화에 대한 기여도가 독일

산재보험보다 적은 것이 사실이지만 건설업을 제외한 대부분의 산재 사고에서 민사

소송을 거치지 않고 산재보험의 보상을 통하여 해결되고 있는 현실을 고려하면 우리

나라의 경우에도 산업 평화에 기여하는 기능을 높게 평가할 수 있다

Ⅱ 한국 산재보험제도의 현황

8

1 개 요

산재보험의 보험료율을 산정하는 출발점은 보험 연도가 시작되기 전에 노동부가

확정하는 산업재해 보상 보험 기금 운용 계획이다 이를 통하여 보험 년도의 재원

조달을 위하여 사업주로부터 징수하려고 하는 보험료 수입 목표액이 결정되며 노동부

산재보험과는 이를 징수하기 위하여 업종별 보험료율을 산정하게 된다 3) 1998 년도에

적용된 기금 운용 계획(안)을 보면 본래 수입과 지출이 2 조 653 억 원으로 균형을

이루게 되어 있었으나 IMF 경제 상황에 따른 경기 위축을 반영하여 예산 규모를 1 조

9035 억 원으로 축소 조정하였다(lt표 1gt 참조) 이를 항목별로 살펴 보면 보험료 수입이

1 조 8754 억 원에서 1 조 4357 억 원으로 대폭 축소되었고 이를 충당하기 위하여 장기

지출 성격의 연금에 소요되는 비용을 조달할 목적으로 적립한 기금에서 인출하는 전입금

규모를 천억 원에서 4 천억 원으로 확대하였다 또한 지출에서도 보험금 지급을 1 조

8101 억 원에서 1 조 7035 억 원으로 하향 조정하였으며 한국산업안전공단에 대한

출연금을 1526 억 원에서 952 억 원으로 축소하여 수지균형을 유지하고자 하였다

한편 산재보험에서는 복지 사업으로서 재활훈련병원을 포함한 근로 복지 시설을

설치하여 운영하고 있으며 재해 근로자 자녀에게 장학 사업 등의 복지 사업을 실시하고

있다 또한 산재의료관리원 산하에 종합병원 6 개소 진폐 전문 특수병원 3 개소 및

재활공학연구센타 1 개소를 운영하고 있다

lt표 1gt 1998 년 산업재해보상보험기금의 수입 및 지출 (단위 백만 원)

수 입 지 출

항 목 기존안 수정안 항 목 기존안 수정안

보험료 수입

가산금 수입

이자 수입

재산 수입

적립금계정전입금

일반회계전입금

1875399

52040

24193

2064

100000

11619

1435672

40158

14000

2064

400000

11619

보험금

반환금

공단출연금

산재예방기금출연

산재보험운영

기금관리운영

1810113

17672

84315

152643

282

290

1703498

19953

84315

95175

282

290

소 계 2065315 1903513 소 계 2065315 1903513

자료 「1998 년도 산업재해보상보험기금운용계획(안)」 노동부 1998 9

9

2 적용 대상

우리 나라의 산재보험제도는 제도도입 당시 근로자 500 인 이상의 광업과 제조업의

사업장을 대상으로 하여 출발하였지만 적용 대상을 지속적으로 확대한 결과 현재에는

5 인 이상의 거의 모든 사업장에 적용되고 있다 특히 1998 년 7 월부터 그 동안 많은

논란이 되어왔던 금융 및 보험업뿐만 아니라 해외 파견업에 까지 적용 업종을

확대하였다4) 그러나 5 인 미만의 사업장은 대부분 영세 사업장이어서 행정적 관리가

어려우며 이들 사업장이 부담하게 될 보험료에 비해 피보험될 위험이 현저히 높기

때문에 기존의 가입자가 추가로 비용을 부담하여야 한다 이러한 이유 때문에 5 인 미만

사업장은 아직도 적용 대상에서 제외되고 있으며 다음과 같은 일부 업종도

적용제외사업으로 규정하고 있어서 적용 대상자를 제한하는 문제가 있다 즉 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업(예 공공근로사업) 벌목재적량이 800 세제곱미터

미만인 벌목업의 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 그리고 공사 대금 4 천만 원 미만의

건설업 등은 적용 대상에서 제외되고 있다

산재보험 적용 사업장수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비해 82

증가하였지만 1998 년에는 IMF 경제상황에 따른 전반적인 경기침체를 반영하여 53

감소하였다(lt표 2gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 사업장수에서 25를 차지하는

금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던 사업장수의 실질적인

감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 사업장수 증감을 살펴보면 농업과 기타의

사업을 제외하고는 모든 업종에서 감소하였으며 감소 폭은 특히 건설업과 임업에서

현저하다

또한 산재보험 적용 근로자수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비하여 10

증가하였지만 1998 년에는 경기위축으로 전년도(1997 년)에 비하여 79만큼

감소하였다(lt표 3gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이

51나 되는 금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던

업종에서의 적용근로자수 감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 근로자수의

증감을 살펴보면 경기침체의 결과 농업과 기타의 사업을 제외하고는 모든 업종에서

감소하였다 특히 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이 높은 제조업(329)과

10

건설업(237)에서 전년도에 비하여 각각 97 및 294 감소한 것은 전체 적용

근로자수가 감소하는데 커다란 영향을 미쳤다

lt표 2gt 업종별 적용 사업장수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년 동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot가스middot수도업

운수middot창고middot통신업

임 업

어 업

농 업

기타의 사업

-

1059

75196

64727

492

10832

558

272

383

56707

-

963

74088

71317

515

11606

951

190

417

67517

5372

876

70652

50319

504

11080

653

183

456

75444

25

04

328

233

02

51

03

01

02

350

-

90

46

294

21

45

313

37

94

117

총 계 210226 227564 215539 1000 53

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

lt표 3gt 업종별 적용 근로자수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot 가스 middot수도업

운수 middot창고 middot통신업

임 업

-

30944

2908099

2453923

58602

711363

16684

-

27625

2762420

2544436

50757

684937

34699

386062

23811

2495784

1797203

50294

624370

22567

51

03

329

237

07

82

03

-

138

97

294

09

88

313

11

어 업

농 업

기타의 사업

3440

12536

1961303

2516

11371

2117880

2157

12071

2168160

00

02

286

143

62

24

총 계 8156894 8236641 7582479 1000 79

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

3 산재 예방

우리 나라에서는 산재예방사업과 산재보험의 보상 및 재활사업이 상이한 조직 체계를

통하여 실시되고 있다 즉 산재보험의 보상 및 재활 사업은 노동부 근로기준국

산재보험과와 근로복지공단에 의하여 실시되고 있지만 산재예방사업은 노동부

산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단이 집행 업무를 위탁 받아 수행하고

있다 한국산업안전공단의 운영비는 산재보험의 보험료 수입에서 출연한

산재예방기금으로 조달되고 있지만(lt표 1gt 참조) 관리 운영은 근로복지공단과 무관하게

독자적으로 이루어지고 있다(산재보험에서 매년 지출 예산의 5 이상을 출연하도록

산업안전보건법에 규정되어 있음)

한국산업안전공단은 사업장 안전지도 및 기술지도 건설재해예방사업 직업병 예방 및

근로자 건강보호 작업환경 개선지도 유해middot위험방지 계획서 심사 유해 위험기계middot기구 및

설비의 검사 그리고 산업안전보건교육과 같은 사업장의 산재예방사업에 대한 지도 및

자문 역할을 주로 수행하고 있다

4 보험 급여

산재보험의 급여는 크게 현물급여와 현금급여로 구분되며 현물급여로는 요양급여와

직업재활 관련 급여가 있다 이들 급여를 제외한 모든 급여는 현금급여이며 현금급여의

산정 기준은 평균임금인데 이는 산재 발생 전 3 개월 동안 지급된 임금을 그 일수로

나눈 금액이다5) 다음에서는 다양한 종류의 급여에 대해서 이들의 수급 요건과 급여

수준을 간단하게 설명하고자 한다

middot 요양급여 산재 사고에 따른 부상 또는 질병의 치료에 소요되는 요양비 전액(단

3 일 이내에 치유되는 부상 및 질병의 경우에는 근로기준법에 의해 사용자가

12

부담함)

middot 휴업급여 산재로 인한 요양 기간 중 이 기간의 1 일당 평균임금의 70 지급

middot 장해급여 치료 종결 후 남는 신체장해에 대해 등급별로 차등하여

지급(1sim3 등급은 연금으로 4sim7 등급은 본인의 선택에 따라 연금 또는 일시금으로

그리고 8sim14 등급은 일시금으로 지급됨 1 년을 기준으로 할 때 장해등급 1 급은

1 년의 901에 해당하는 329 일분의 평균임금이 그리고 7 급은 378에

해당하는 138 일분의 평균 임금이 지급됨)6)

middot 유족급여 재해근로자 사망 시 유가족에게 연금 또는 일시금으로 지급(유족 1 인

생존 시 47를 기본으로 하며 추가 1 인당 5씩 증가하지만 67가 상한선임

또한 일시금의 경우 평균 임금의 1300 일분이 지급됨)

middot 상병보상연금 요양 후 2 년이 경과하여도 치유되지 않고 폐질 등급 1sim3 등급의

폐질자로 판정될 때 요양급여와 함께 지급(상병보상연금은 휴업급여처럼

산업재해로 취업하지 못하는데 대하여 보상하는 현금급여임 급여 수준은

장해급여 1sim3 급과 동일하지만 휴업급여와의 병급은 불가능함)7)

middot 장의비 재해근로자 사망 시 장제 실행자에게 평균 임금의 120 일분을 지급

middot 특별급여 사업주의 고의 또는 과실로 인한 재해 발생 시에 민사재판을 통한

손해배상 청구에 갈음하여 라이프니츠 방식으로 산정한 손해액에서 산재보험

급여액을 공제한 차액을 특별급여액으로 보험급여에 추가하여 지급하고

사업주로부터 분할하여 징수(장해특별급여 및 유족특별급여)

한편 산재보험에서는 현재 보험가입 신고를 태만히 하거나 보험료를 체납한 사업장에서

발생한 산재에 대해서도 재해근로자에게 모든 보험 급여를 지급하고 있다 이의 주된

이유는 보험료 납부 의무가 전적으로 사업주에게 있기 때문에 사업주의 납부의무

불이행으로 발생하는 불이익을 재해근로자에게 전가하는 것은 문제가 있기 때문이다

다만 성실히 보험료를 납부한 사업주와의 형평성을 고려하여 보험가입 신고를 하지 않은

사업장에서 발생한 산재에 대해서는 재해근로자에게 지출하는 급여 비용의 50를

그리고 체납한 사업장에서 발생한 산재에 대해서는 급여 비용의 10를 사업주에게서

환수하고 있다(산재보험법 시행령 제 78 조 제 1 항 및 제 2 항)

13

5 재원 조달

(1) 재원조달의 개요

산재보험의 재원은 보험가입자인 사업주가 부담하는 보험료를 통하여 조달되며 정부는

단지 산재보험 사업의 사무 집행에 소요되는 비용의 일부만을 지원하고

있다(1999 년도의 경우 정부로부터의 전입금 규모는 116 억원으로 이는 수입 예상액의

06에 해당함) 산재보험에서의 보험료율은 크게 2 단계로 구분하여 산정되는데

1 단계에서는 68 개 사업종류별로 구분하여 업종별 요율을 산정하게 되며 2 단계에서는

개별실적요율이 적용되는 사업장에 한해서 사업장 단위의 보험수지율에 기초하여 업종별

요율을 가감하는 개별실적요율을 적용하고 있다 한편 1999 년도에 적용된 전업종 평균

보험료율은 165이다

(2) 보험료율 산정의 제 1 단계

산재보험의 보험료율은 순보험 요율(85)과 부가보험료율(15)로 구성되어 있으며

순보험 요율은 다시 보험급여 지급률(재해율)과 추가증가 지출률로 이루어져 있다

업종별 보험료율(100) = 업종별 순보험 요율(85) + 업종별 부가보험료율(15)

업종별 순보험 요율 = 업종별 보험급여 지급률 + 업종별 추가증가 지출률

업종별 보험급여 지급율 = 최근 3 년간의 업종별 임금총액 divide 최근 3 년간의 업종별 보험급여

총액

업종별 부가보험료율 = 全 산업 균등 부담률 + 업종별 재해산업 부담률

현실에서 업종별 보험료율을 산정할 때 우선 업종별 보험급여 지급률과 업종별

부가보험료율을 산출하고 필요한 경우에만 업종별 추가증가 지출률을 산출하여 순보험

요율 구성 요소로 합산하여 사용하고 있다 다음에서는 이들의 산출 방법을 간략하게

설명하도록 한다

보험급여 지급률은 최근 3 년간의 임금 총액에 대한 보험급여총액의 비율이며 보험급여

총액의 산정에는 장해보상연금과 유족보상연금을 일시금으로 환산하여 최초로 연금이

14

지급되는 연도의 보험급여 총액에 포함시키고 있다 부가보험료율은 산재 예방 및 재해

근로자 복지 등에 사용되는 비용으로서 전 산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생

정도에 따라 업종별로 차등하여 적용하는 비용으로 구분되어 산정된다 업종에 관계없이

공통적으로 적용되는 전 산업 균등 부담률은 근로복지공단의 징수 및 관리에 소요되는

비용과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용을 기준으로 산정되며 각 업종의

재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 근로복지공단의 보상에

소요되는 비용 및 재해근로자 복지 증진에 소요되는 비용을 기준으로 산정된다

이어서 가입 세대간 형평성 제고와 업종별 연대성 제고를 위하여 폐업 시기를 고려하여

폐업사업장의 보험급여를 全 업종으로 분산시키며(1 차 분산) 업종별 보험료율의 급격한

상승이 해당 산업에 미치는 부정적 영향을 완화시키기 위하여 보험연도의 요율이

前年요율보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하는 추가분산을 하고 있다(2 차 분산)

이렇게 산정한 업종별 보험급여 지급률과 업종별 부가보험료율을 합한 값에 업종별

임금총액을 곱하여 업종별 개산보험료 수납예상액을 산출하고 있다 만약 업종별

개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다

적으면 그 차액에 상응하는 업종별 추가증가 지출률을 산정하여 순보험 요율

구성요소로 첨가하여 업종별 보험료율을 최종적으로 산출하게 된다

(3) 보험료율 산정의 제 2 단계

보험료율 산정의 제 2 단계로서 개별실적요율 적용사업장의 경우 8) 최근 3 년간의 보험료

총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75sim85를 벗어나면 보험료율을 50까지

할인 또는 할증하고 있다(lt표 4gt 참조) 따라서 개별실적요율을 적용받는 사업주의 경우

업종별 보험료율에 개별실적요율의 조정을 거처 개별사업장이 부담할 사업장별

보험료율이 최종적으로 결정된다

개별 실적요율 적용사업장의 최종 보험료율 = (해당사업 업종의 일반요율)plusmn(해당 사업 업종의

일반요율 times 수지율에 의한 증감비율)

해당 보험연도에 보험가입자가 납부하여야 할 개산보험료는 이렇게 산정된 사업장별

보험료율에 사업장이 보험연도에 고용할 예정인 근로자에게 지급할 임금총액 추정액을

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

16

Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 7: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

7

재활 훈련을 집중적으로 실시하여 재해 근로자의 노동 능력 상실 정도를 감소시키고

있다 이와 달리 우리 나라에서는 현실에 맞는 재활 서비스가 제공되지 못하고 있으며

현금급여 위주로 보상이 이루어지고 있어 문제점으로 지적되고 있다

(3) 산업 평화 기능

독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재

사고를 고의로 유발한 경우를 제외하고는 산재 발생시 민사 소송을 통하여 사업주에게

손해 배상을 요구하는 것이 원칙적으로 불가능하다(산재보험법 제 104 조 제 1 항)

산재보험에서는 결과주의(Finalprinzip)에 입각하여 산재 사고가 발생하면 발생의 귀책

사유를 조사하지 않고 보험급여를 지급하여 보상하고 있다 산재보험제도가 도입되지

않은 상황에서는 재해 근로자가 손해 배상을 지급받기 위해서 민사상의 재판 절차를

통하여 산재발생의 근본적인 원인을 규명하여야 하며 이 조사 과정에 직장 동료 및

사업주가 참여하여 책임 소재를 규명하게 되기 때문에 사업장의 분위기를 악화시키게

된다 그러나 산재보험제도에서는 발생한 산재 사고에 대해 민사상의 재판 절차를

거치지 않고 산재보험법에 규정한 보험급여를 지급하기 때문에 책임 소재를 규명할

필요가 사라지게 되어 산업 평화에 기여하고 있다

한편 우리 나라에서는 산재 사고 및 직업병 발생시 재해 근로자가 민사 소송을 통하여

손해 배상을 청구할 수 있으며 손해 배상액은 본인의 과실률 노동 능력 상실률 및 가동

능력(고령자일수록 가동 능력이 적음)에 따라 결정된다 또한 법원에서 결정된 이 손해

배상액이 산재보험에서 지급하는 급여액을 초과하면 그 차액을 사업주가 보상하도록

하고 있다 이러한 측면에서 우리 나라 산재보험의 산업 평화에 대한 기여도가 독일

산재보험보다 적은 것이 사실이지만 건설업을 제외한 대부분의 산재 사고에서 민사

소송을 거치지 않고 산재보험의 보상을 통하여 해결되고 있는 현실을 고려하면 우리

나라의 경우에도 산업 평화에 기여하는 기능을 높게 평가할 수 있다

Ⅱ 한국 산재보험제도의 현황

8

1 개 요

산재보험의 보험료율을 산정하는 출발점은 보험 연도가 시작되기 전에 노동부가

확정하는 산업재해 보상 보험 기금 운용 계획이다 이를 통하여 보험 년도의 재원

조달을 위하여 사업주로부터 징수하려고 하는 보험료 수입 목표액이 결정되며 노동부

산재보험과는 이를 징수하기 위하여 업종별 보험료율을 산정하게 된다 3) 1998 년도에

적용된 기금 운용 계획(안)을 보면 본래 수입과 지출이 2 조 653 억 원으로 균형을

이루게 되어 있었으나 IMF 경제 상황에 따른 경기 위축을 반영하여 예산 규모를 1 조

9035 억 원으로 축소 조정하였다(lt표 1gt 참조) 이를 항목별로 살펴 보면 보험료 수입이

1 조 8754 억 원에서 1 조 4357 억 원으로 대폭 축소되었고 이를 충당하기 위하여 장기

지출 성격의 연금에 소요되는 비용을 조달할 목적으로 적립한 기금에서 인출하는 전입금

규모를 천억 원에서 4 천억 원으로 확대하였다 또한 지출에서도 보험금 지급을 1 조

8101 억 원에서 1 조 7035 억 원으로 하향 조정하였으며 한국산업안전공단에 대한

출연금을 1526 억 원에서 952 억 원으로 축소하여 수지균형을 유지하고자 하였다

한편 산재보험에서는 복지 사업으로서 재활훈련병원을 포함한 근로 복지 시설을

설치하여 운영하고 있으며 재해 근로자 자녀에게 장학 사업 등의 복지 사업을 실시하고

있다 또한 산재의료관리원 산하에 종합병원 6 개소 진폐 전문 특수병원 3 개소 및

재활공학연구센타 1 개소를 운영하고 있다

lt표 1gt 1998 년 산업재해보상보험기금의 수입 및 지출 (단위 백만 원)

수 입 지 출

항 목 기존안 수정안 항 목 기존안 수정안

보험료 수입

가산금 수입

이자 수입

재산 수입

적립금계정전입금

일반회계전입금

1875399

52040

24193

2064

100000

11619

1435672

40158

14000

2064

400000

11619

보험금

반환금

공단출연금

산재예방기금출연

산재보험운영

기금관리운영

1810113

17672

84315

152643

282

290

1703498

19953

84315

95175

282

290

소 계 2065315 1903513 소 계 2065315 1903513

자료 「1998 년도 산업재해보상보험기금운용계획(안)」 노동부 1998 9

9

2 적용 대상

우리 나라의 산재보험제도는 제도도입 당시 근로자 500 인 이상의 광업과 제조업의

사업장을 대상으로 하여 출발하였지만 적용 대상을 지속적으로 확대한 결과 현재에는

5 인 이상의 거의 모든 사업장에 적용되고 있다 특히 1998 년 7 월부터 그 동안 많은

논란이 되어왔던 금융 및 보험업뿐만 아니라 해외 파견업에 까지 적용 업종을

확대하였다4) 그러나 5 인 미만의 사업장은 대부분 영세 사업장이어서 행정적 관리가

어려우며 이들 사업장이 부담하게 될 보험료에 비해 피보험될 위험이 현저히 높기

때문에 기존의 가입자가 추가로 비용을 부담하여야 한다 이러한 이유 때문에 5 인 미만

사업장은 아직도 적용 대상에서 제외되고 있으며 다음과 같은 일부 업종도

적용제외사업으로 규정하고 있어서 적용 대상자를 제한하는 문제가 있다 즉 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업(예 공공근로사업) 벌목재적량이 800 세제곱미터

미만인 벌목업의 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 그리고 공사 대금 4 천만 원 미만의

건설업 등은 적용 대상에서 제외되고 있다

산재보험 적용 사업장수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비해 82

증가하였지만 1998 년에는 IMF 경제상황에 따른 전반적인 경기침체를 반영하여 53

감소하였다(lt표 2gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 사업장수에서 25를 차지하는

금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던 사업장수의 실질적인

감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 사업장수 증감을 살펴보면 농업과 기타의

사업을 제외하고는 모든 업종에서 감소하였으며 감소 폭은 특히 건설업과 임업에서

현저하다

또한 산재보험 적용 근로자수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비하여 10

증가하였지만 1998 년에는 경기위축으로 전년도(1997 년)에 비하여 79만큼

감소하였다(lt표 3gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이

51나 되는 금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던

업종에서의 적용근로자수 감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 근로자수의

증감을 살펴보면 경기침체의 결과 농업과 기타의 사업을 제외하고는 모든 업종에서

감소하였다 특히 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이 높은 제조업(329)과

10

건설업(237)에서 전년도에 비하여 각각 97 및 294 감소한 것은 전체 적용

근로자수가 감소하는데 커다란 영향을 미쳤다

lt표 2gt 업종별 적용 사업장수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년 동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot가스middot수도업

운수middot창고middot통신업

임 업

어 업

농 업

기타의 사업

-

1059

75196

64727

492

10832

558

272

383

56707

-

963

74088

71317

515

11606

951

190

417

67517

5372

876

70652

50319

504

11080

653

183

456

75444

25

04

328

233

02

51

03

01

02

350

-

90

46

294

21

45

313

37

94

117

총 계 210226 227564 215539 1000 53

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

lt표 3gt 업종별 적용 근로자수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot 가스 middot수도업

운수 middot창고 middot통신업

임 업

-

30944

2908099

2453923

58602

711363

16684

-

27625

2762420

2544436

50757

684937

34699

386062

23811

2495784

1797203

50294

624370

22567

51

03

329

237

07

82

03

-

138

97

294

09

88

313

11

어 업

농 업

기타의 사업

3440

12536

1961303

2516

11371

2117880

2157

12071

2168160

00

02

286

143

62

24

총 계 8156894 8236641 7582479 1000 79

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

3 산재 예방

우리 나라에서는 산재예방사업과 산재보험의 보상 및 재활사업이 상이한 조직 체계를

통하여 실시되고 있다 즉 산재보험의 보상 및 재활 사업은 노동부 근로기준국

산재보험과와 근로복지공단에 의하여 실시되고 있지만 산재예방사업은 노동부

산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단이 집행 업무를 위탁 받아 수행하고

있다 한국산업안전공단의 운영비는 산재보험의 보험료 수입에서 출연한

산재예방기금으로 조달되고 있지만(lt표 1gt 참조) 관리 운영은 근로복지공단과 무관하게

독자적으로 이루어지고 있다(산재보험에서 매년 지출 예산의 5 이상을 출연하도록

산업안전보건법에 규정되어 있음)

한국산업안전공단은 사업장 안전지도 및 기술지도 건설재해예방사업 직업병 예방 및

근로자 건강보호 작업환경 개선지도 유해middot위험방지 계획서 심사 유해 위험기계middot기구 및

설비의 검사 그리고 산업안전보건교육과 같은 사업장의 산재예방사업에 대한 지도 및

자문 역할을 주로 수행하고 있다

4 보험 급여

산재보험의 급여는 크게 현물급여와 현금급여로 구분되며 현물급여로는 요양급여와

직업재활 관련 급여가 있다 이들 급여를 제외한 모든 급여는 현금급여이며 현금급여의

산정 기준은 평균임금인데 이는 산재 발생 전 3 개월 동안 지급된 임금을 그 일수로

나눈 금액이다5) 다음에서는 다양한 종류의 급여에 대해서 이들의 수급 요건과 급여

수준을 간단하게 설명하고자 한다

middot 요양급여 산재 사고에 따른 부상 또는 질병의 치료에 소요되는 요양비 전액(단

3 일 이내에 치유되는 부상 및 질병의 경우에는 근로기준법에 의해 사용자가

12

부담함)

middot 휴업급여 산재로 인한 요양 기간 중 이 기간의 1 일당 평균임금의 70 지급

middot 장해급여 치료 종결 후 남는 신체장해에 대해 등급별로 차등하여

지급(1sim3 등급은 연금으로 4sim7 등급은 본인의 선택에 따라 연금 또는 일시금으로

그리고 8sim14 등급은 일시금으로 지급됨 1 년을 기준으로 할 때 장해등급 1 급은

1 년의 901에 해당하는 329 일분의 평균임금이 그리고 7 급은 378에

해당하는 138 일분의 평균 임금이 지급됨)6)

middot 유족급여 재해근로자 사망 시 유가족에게 연금 또는 일시금으로 지급(유족 1 인

생존 시 47를 기본으로 하며 추가 1 인당 5씩 증가하지만 67가 상한선임

또한 일시금의 경우 평균 임금의 1300 일분이 지급됨)

middot 상병보상연금 요양 후 2 년이 경과하여도 치유되지 않고 폐질 등급 1sim3 등급의

폐질자로 판정될 때 요양급여와 함께 지급(상병보상연금은 휴업급여처럼

산업재해로 취업하지 못하는데 대하여 보상하는 현금급여임 급여 수준은

장해급여 1sim3 급과 동일하지만 휴업급여와의 병급은 불가능함)7)

middot 장의비 재해근로자 사망 시 장제 실행자에게 평균 임금의 120 일분을 지급

middot 특별급여 사업주의 고의 또는 과실로 인한 재해 발생 시에 민사재판을 통한

손해배상 청구에 갈음하여 라이프니츠 방식으로 산정한 손해액에서 산재보험

급여액을 공제한 차액을 특별급여액으로 보험급여에 추가하여 지급하고

사업주로부터 분할하여 징수(장해특별급여 및 유족특별급여)

한편 산재보험에서는 현재 보험가입 신고를 태만히 하거나 보험료를 체납한 사업장에서

발생한 산재에 대해서도 재해근로자에게 모든 보험 급여를 지급하고 있다 이의 주된

이유는 보험료 납부 의무가 전적으로 사업주에게 있기 때문에 사업주의 납부의무

불이행으로 발생하는 불이익을 재해근로자에게 전가하는 것은 문제가 있기 때문이다

다만 성실히 보험료를 납부한 사업주와의 형평성을 고려하여 보험가입 신고를 하지 않은

사업장에서 발생한 산재에 대해서는 재해근로자에게 지출하는 급여 비용의 50를

그리고 체납한 사업장에서 발생한 산재에 대해서는 급여 비용의 10를 사업주에게서

환수하고 있다(산재보험법 시행령 제 78 조 제 1 항 및 제 2 항)

13

5 재원 조달

(1) 재원조달의 개요

산재보험의 재원은 보험가입자인 사업주가 부담하는 보험료를 통하여 조달되며 정부는

단지 산재보험 사업의 사무 집행에 소요되는 비용의 일부만을 지원하고

있다(1999 년도의 경우 정부로부터의 전입금 규모는 116 억원으로 이는 수입 예상액의

06에 해당함) 산재보험에서의 보험료율은 크게 2 단계로 구분하여 산정되는데

1 단계에서는 68 개 사업종류별로 구분하여 업종별 요율을 산정하게 되며 2 단계에서는

개별실적요율이 적용되는 사업장에 한해서 사업장 단위의 보험수지율에 기초하여 업종별

요율을 가감하는 개별실적요율을 적용하고 있다 한편 1999 년도에 적용된 전업종 평균

보험료율은 165이다

(2) 보험료율 산정의 제 1 단계

산재보험의 보험료율은 순보험 요율(85)과 부가보험료율(15)로 구성되어 있으며

순보험 요율은 다시 보험급여 지급률(재해율)과 추가증가 지출률로 이루어져 있다

업종별 보험료율(100) = 업종별 순보험 요율(85) + 업종별 부가보험료율(15)

업종별 순보험 요율 = 업종별 보험급여 지급률 + 업종별 추가증가 지출률

업종별 보험급여 지급율 = 최근 3 년간의 업종별 임금총액 divide 최근 3 년간의 업종별 보험급여

총액

업종별 부가보험료율 = 全 산업 균등 부담률 + 업종별 재해산업 부담률

현실에서 업종별 보험료율을 산정할 때 우선 업종별 보험급여 지급률과 업종별

부가보험료율을 산출하고 필요한 경우에만 업종별 추가증가 지출률을 산출하여 순보험

요율 구성 요소로 합산하여 사용하고 있다 다음에서는 이들의 산출 방법을 간략하게

설명하도록 한다

보험급여 지급률은 최근 3 년간의 임금 총액에 대한 보험급여총액의 비율이며 보험급여

총액의 산정에는 장해보상연금과 유족보상연금을 일시금으로 환산하여 최초로 연금이

14

지급되는 연도의 보험급여 총액에 포함시키고 있다 부가보험료율은 산재 예방 및 재해

근로자 복지 등에 사용되는 비용으로서 전 산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생

정도에 따라 업종별로 차등하여 적용하는 비용으로 구분되어 산정된다 업종에 관계없이

공통적으로 적용되는 전 산업 균등 부담률은 근로복지공단의 징수 및 관리에 소요되는

비용과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용을 기준으로 산정되며 각 업종의

재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 근로복지공단의 보상에

소요되는 비용 및 재해근로자 복지 증진에 소요되는 비용을 기준으로 산정된다

이어서 가입 세대간 형평성 제고와 업종별 연대성 제고를 위하여 폐업 시기를 고려하여

폐업사업장의 보험급여를 全 업종으로 분산시키며(1 차 분산) 업종별 보험료율의 급격한

상승이 해당 산업에 미치는 부정적 영향을 완화시키기 위하여 보험연도의 요율이

前年요율보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하는 추가분산을 하고 있다(2 차 분산)

이렇게 산정한 업종별 보험급여 지급률과 업종별 부가보험료율을 합한 값에 업종별

임금총액을 곱하여 업종별 개산보험료 수납예상액을 산출하고 있다 만약 업종별

개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다

적으면 그 차액에 상응하는 업종별 추가증가 지출률을 산정하여 순보험 요율

구성요소로 첨가하여 업종별 보험료율을 최종적으로 산출하게 된다

(3) 보험료율 산정의 제 2 단계

보험료율 산정의 제 2 단계로서 개별실적요율 적용사업장의 경우 8) 최근 3 년간의 보험료

총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75sim85를 벗어나면 보험료율을 50까지

할인 또는 할증하고 있다(lt표 4gt 참조) 따라서 개별실적요율을 적용받는 사업주의 경우

업종별 보험료율에 개별실적요율의 조정을 거처 개별사업장이 부담할 사업장별

보험료율이 최종적으로 결정된다

개별 실적요율 적용사업장의 최종 보험료율 = (해당사업 업종의 일반요율)plusmn(해당 사업 업종의

일반요율 times 수지율에 의한 증감비율)

해당 보험연도에 보험가입자가 납부하여야 할 개산보험료는 이렇게 산정된 사업장별

보험료율에 사업장이 보험연도에 고용할 예정인 근로자에게 지급할 임금총액 추정액을

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

16

Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 8: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

8

1 개 요

산재보험의 보험료율을 산정하는 출발점은 보험 연도가 시작되기 전에 노동부가

확정하는 산업재해 보상 보험 기금 운용 계획이다 이를 통하여 보험 년도의 재원

조달을 위하여 사업주로부터 징수하려고 하는 보험료 수입 목표액이 결정되며 노동부

산재보험과는 이를 징수하기 위하여 업종별 보험료율을 산정하게 된다 3) 1998 년도에

적용된 기금 운용 계획(안)을 보면 본래 수입과 지출이 2 조 653 억 원으로 균형을

이루게 되어 있었으나 IMF 경제 상황에 따른 경기 위축을 반영하여 예산 규모를 1 조

9035 억 원으로 축소 조정하였다(lt표 1gt 참조) 이를 항목별로 살펴 보면 보험료 수입이

1 조 8754 억 원에서 1 조 4357 억 원으로 대폭 축소되었고 이를 충당하기 위하여 장기

지출 성격의 연금에 소요되는 비용을 조달할 목적으로 적립한 기금에서 인출하는 전입금

규모를 천억 원에서 4 천억 원으로 확대하였다 또한 지출에서도 보험금 지급을 1 조

8101 억 원에서 1 조 7035 억 원으로 하향 조정하였으며 한국산업안전공단에 대한

출연금을 1526 억 원에서 952 억 원으로 축소하여 수지균형을 유지하고자 하였다

한편 산재보험에서는 복지 사업으로서 재활훈련병원을 포함한 근로 복지 시설을

설치하여 운영하고 있으며 재해 근로자 자녀에게 장학 사업 등의 복지 사업을 실시하고

있다 또한 산재의료관리원 산하에 종합병원 6 개소 진폐 전문 특수병원 3 개소 및

재활공학연구센타 1 개소를 운영하고 있다

lt표 1gt 1998 년 산업재해보상보험기금의 수입 및 지출 (단위 백만 원)

수 입 지 출

항 목 기존안 수정안 항 목 기존안 수정안

보험료 수입

가산금 수입

이자 수입

재산 수입

적립금계정전입금

일반회계전입금

1875399

52040

24193

2064

100000

11619

1435672

40158

14000

2064

400000

11619

보험금

반환금

공단출연금

산재예방기금출연

산재보험운영

기금관리운영

1810113

17672

84315

152643

282

290

1703498

19953

84315

95175

282

290

소 계 2065315 1903513 소 계 2065315 1903513

자료 「1998 년도 산업재해보상보험기금운용계획(안)」 노동부 1998 9

9

2 적용 대상

우리 나라의 산재보험제도는 제도도입 당시 근로자 500 인 이상의 광업과 제조업의

사업장을 대상으로 하여 출발하였지만 적용 대상을 지속적으로 확대한 결과 현재에는

5 인 이상의 거의 모든 사업장에 적용되고 있다 특히 1998 년 7 월부터 그 동안 많은

논란이 되어왔던 금융 및 보험업뿐만 아니라 해외 파견업에 까지 적용 업종을

확대하였다4) 그러나 5 인 미만의 사업장은 대부분 영세 사업장이어서 행정적 관리가

어려우며 이들 사업장이 부담하게 될 보험료에 비해 피보험될 위험이 현저히 높기

때문에 기존의 가입자가 추가로 비용을 부담하여야 한다 이러한 이유 때문에 5 인 미만

사업장은 아직도 적용 대상에서 제외되고 있으며 다음과 같은 일부 업종도

적용제외사업으로 규정하고 있어서 적용 대상자를 제한하는 문제가 있다 즉 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업(예 공공근로사업) 벌목재적량이 800 세제곱미터

미만인 벌목업의 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 그리고 공사 대금 4 천만 원 미만의

건설업 등은 적용 대상에서 제외되고 있다

산재보험 적용 사업장수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비해 82

증가하였지만 1998 년에는 IMF 경제상황에 따른 전반적인 경기침체를 반영하여 53

감소하였다(lt표 2gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 사업장수에서 25를 차지하는

금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던 사업장수의 실질적인

감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 사업장수 증감을 살펴보면 농업과 기타의

사업을 제외하고는 모든 업종에서 감소하였으며 감소 폭은 특히 건설업과 임업에서

현저하다

또한 산재보험 적용 근로자수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비하여 10

증가하였지만 1998 년에는 경기위축으로 전년도(1997 년)에 비하여 79만큼

감소하였다(lt표 3gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이

51나 되는 금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던

업종에서의 적용근로자수 감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 근로자수의

증감을 살펴보면 경기침체의 결과 농업과 기타의 사업을 제외하고는 모든 업종에서

감소하였다 특히 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이 높은 제조업(329)과

10

건설업(237)에서 전년도에 비하여 각각 97 및 294 감소한 것은 전체 적용

근로자수가 감소하는데 커다란 영향을 미쳤다

lt표 2gt 업종별 적용 사업장수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년 동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot가스middot수도업

운수middot창고middot통신업

임 업

어 업

농 업

기타의 사업

-

1059

75196

64727

492

10832

558

272

383

56707

-

963

74088

71317

515

11606

951

190

417

67517

5372

876

70652

50319

504

11080

653

183

456

75444

25

04

328

233

02

51

03

01

02

350

-

90

46

294

21

45

313

37

94

117

총 계 210226 227564 215539 1000 53

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

lt표 3gt 업종별 적용 근로자수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot 가스 middot수도업

운수 middot창고 middot통신업

임 업

-

30944

2908099

2453923

58602

711363

16684

-

27625

2762420

2544436

50757

684937

34699

386062

23811

2495784

1797203

50294

624370

22567

51

03

329

237

07

82

03

-

138

97

294

09

88

313

11

어 업

농 업

기타의 사업

3440

12536

1961303

2516

11371

2117880

2157

12071

2168160

00

02

286

143

62

24

총 계 8156894 8236641 7582479 1000 79

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

3 산재 예방

우리 나라에서는 산재예방사업과 산재보험의 보상 및 재활사업이 상이한 조직 체계를

통하여 실시되고 있다 즉 산재보험의 보상 및 재활 사업은 노동부 근로기준국

산재보험과와 근로복지공단에 의하여 실시되고 있지만 산재예방사업은 노동부

산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단이 집행 업무를 위탁 받아 수행하고

있다 한국산업안전공단의 운영비는 산재보험의 보험료 수입에서 출연한

산재예방기금으로 조달되고 있지만(lt표 1gt 참조) 관리 운영은 근로복지공단과 무관하게

독자적으로 이루어지고 있다(산재보험에서 매년 지출 예산의 5 이상을 출연하도록

산업안전보건법에 규정되어 있음)

한국산업안전공단은 사업장 안전지도 및 기술지도 건설재해예방사업 직업병 예방 및

근로자 건강보호 작업환경 개선지도 유해middot위험방지 계획서 심사 유해 위험기계middot기구 및

설비의 검사 그리고 산업안전보건교육과 같은 사업장의 산재예방사업에 대한 지도 및

자문 역할을 주로 수행하고 있다

4 보험 급여

산재보험의 급여는 크게 현물급여와 현금급여로 구분되며 현물급여로는 요양급여와

직업재활 관련 급여가 있다 이들 급여를 제외한 모든 급여는 현금급여이며 현금급여의

산정 기준은 평균임금인데 이는 산재 발생 전 3 개월 동안 지급된 임금을 그 일수로

나눈 금액이다5) 다음에서는 다양한 종류의 급여에 대해서 이들의 수급 요건과 급여

수준을 간단하게 설명하고자 한다

middot 요양급여 산재 사고에 따른 부상 또는 질병의 치료에 소요되는 요양비 전액(단

3 일 이내에 치유되는 부상 및 질병의 경우에는 근로기준법에 의해 사용자가

12

부담함)

middot 휴업급여 산재로 인한 요양 기간 중 이 기간의 1 일당 평균임금의 70 지급

middot 장해급여 치료 종결 후 남는 신체장해에 대해 등급별로 차등하여

지급(1sim3 등급은 연금으로 4sim7 등급은 본인의 선택에 따라 연금 또는 일시금으로

그리고 8sim14 등급은 일시금으로 지급됨 1 년을 기준으로 할 때 장해등급 1 급은

1 년의 901에 해당하는 329 일분의 평균임금이 그리고 7 급은 378에

해당하는 138 일분의 평균 임금이 지급됨)6)

middot 유족급여 재해근로자 사망 시 유가족에게 연금 또는 일시금으로 지급(유족 1 인

생존 시 47를 기본으로 하며 추가 1 인당 5씩 증가하지만 67가 상한선임

또한 일시금의 경우 평균 임금의 1300 일분이 지급됨)

middot 상병보상연금 요양 후 2 년이 경과하여도 치유되지 않고 폐질 등급 1sim3 등급의

폐질자로 판정될 때 요양급여와 함께 지급(상병보상연금은 휴업급여처럼

산업재해로 취업하지 못하는데 대하여 보상하는 현금급여임 급여 수준은

장해급여 1sim3 급과 동일하지만 휴업급여와의 병급은 불가능함)7)

middot 장의비 재해근로자 사망 시 장제 실행자에게 평균 임금의 120 일분을 지급

middot 특별급여 사업주의 고의 또는 과실로 인한 재해 발생 시에 민사재판을 통한

손해배상 청구에 갈음하여 라이프니츠 방식으로 산정한 손해액에서 산재보험

급여액을 공제한 차액을 특별급여액으로 보험급여에 추가하여 지급하고

사업주로부터 분할하여 징수(장해특별급여 및 유족특별급여)

한편 산재보험에서는 현재 보험가입 신고를 태만히 하거나 보험료를 체납한 사업장에서

발생한 산재에 대해서도 재해근로자에게 모든 보험 급여를 지급하고 있다 이의 주된

이유는 보험료 납부 의무가 전적으로 사업주에게 있기 때문에 사업주의 납부의무

불이행으로 발생하는 불이익을 재해근로자에게 전가하는 것은 문제가 있기 때문이다

다만 성실히 보험료를 납부한 사업주와의 형평성을 고려하여 보험가입 신고를 하지 않은

사업장에서 발생한 산재에 대해서는 재해근로자에게 지출하는 급여 비용의 50를

그리고 체납한 사업장에서 발생한 산재에 대해서는 급여 비용의 10를 사업주에게서

환수하고 있다(산재보험법 시행령 제 78 조 제 1 항 및 제 2 항)

13

5 재원 조달

(1) 재원조달의 개요

산재보험의 재원은 보험가입자인 사업주가 부담하는 보험료를 통하여 조달되며 정부는

단지 산재보험 사업의 사무 집행에 소요되는 비용의 일부만을 지원하고

있다(1999 년도의 경우 정부로부터의 전입금 규모는 116 억원으로 이는 수입 예상액의

06에 해당함) 산재보험에서의 보험료율은 크게 2 단계로 구분하여 산정되는데

1 단계에서는 68 개 사업종류별로 구분하여 업종별 요율을 산정하게 되며 2 단계에서는

개별실적요율이 적용되는 사업장에 한해서 사업장 단위의 보험수지율에 기초하여 업종별

요율을 가감하는 개별실적요율을 적용하고 있다 한편 1999 년도에 적용된 전업종 평균

보험료율은 165이다

(2) 보험료율 산정의 제 1 단계

산재보험의 보험료율은 순보험 요율(85)과 부가보험료율(15)로 구성되어 있으며

순보험 요율은 다시 보험급여 지급률(재해율)과 추가증가 지출률로 이루어져 있다

업종별 보험료율(100) = 업종별 순보험 요율(85) + 업종별 부가보험료율(15)

업종별 순보험 요율 = 업종별 보험급여 지급률 + 업종별 추가증가 지출률

업종별 보험급여 지급율 = 최근 3 년간의 업종별 임금총액 divide 최근 3 년간의 업종별 보험급여

총액

업종별 부가보험료율 = 全 산업 균등 부담률 + 업종별 재해산업 부담률

현실에서 업종별 보험료율을 산정할 때 우선 업종별 보험급여 지급률과 업종별

부가보험료율을 산출하고 필요한 경우에만 업종별 추가증가 지출률을 산출하여 순보험

요율 구성 요소로 합산하여 사용하고 있다 다음에서는 이들의 산출 방법을 간략하게

설명하도록 한다

보험급여 지급률은 최근 3 년간의 임금 총액에 대한 보험급여총액의 비율이며 보험급여

총액의 산정에는 장해보상연금과 유족보상연금을 일시금으로 환산하여 최초로 연금이

14

지급되는 연도의 보험급여 총액에 포함시키고 있다 부가보험료율은 산재 예방 및 재해

근로자 복지 등에 사용되는 비용으로서 전 산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생

정도에 따라 업종별로 차등하여 적용하는 비용으로 구분되어 산정된다 업종에 관계없이

공통적으로 적용되는 전 산업 균등 부담률은 근로복지공단의 징수 및 관리에 소요되는

비용과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용을 기준으로 산정되며 각 업종의

재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 근로복지공단의 보상에

소요되는 비용 및 재해근로자 복지 증진에 소요되는 비용을 기준으로 산정된다

이어서 가입 세대간 형평성 제고와 업종별 연대성 제고를 위하여 폐업 시기를 고려하여

폐업사업장의 보험급여를 全 업종으로 분산시키며(1 차 분산) 업종별 보험료율의 급격한

상승이 해당 산업에 미치는 부정적 영향을 완화시키기 위하여 보험연도의 요율이

前年요율보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하는 추가분산을 하고 있다(2 차 분산)

이렇게 산정한 업종별 보험급여 지급률과 업종별 부가보험료율을 합한 값에 업종별

임금총액을 곱하여 업종별 개산보험료 수납예상액을 산출하고 있다 만약 업종별

개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다

적으면 그 차액에 상응하는 업종별 추가증가 지출률을 산정하여 순보험 요율

구성요소로 첨가하여 업종별 보험료율을 최종적으로 산출하게 된다

(3) 보험료율 산정의 제 2 단계

보험료율 산정의 제 2 단계로서 개별실적요율 적용사업장의 경우 8) 최근 3 년간의 보험료

총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75sim85를 벗어나면 보험료율을 50까지

할인 또는 할증하고 있다(lt표 4gt 참조) 따라서 개별실적요율을 적용받는 사업주의 경우

업종별 보험료율에 개별실적요율의 조정을 거처 개별사업장이 부담할 사업장별

보험료율이 최종적으로 결정된다

개별 실적요율 적용사업장의 최종 보험료율 = (해당사업 업종의 일반요율)plusmn(해당 사업 업종의

일반요율 times 수지율에 의한 증감비율)

해당 보험연도에 보험가입자가 납부하여야 할 개산보험료는 이렇게 산정된 사업장별

보험료율에 사업장이 보험연도에 고용할 예정인 근로자에게 지급할 임금총액 추정액을

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

16

Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 9: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

9

2 적용 대상

우리 나라의 산재보험제도는 제도도입 당시 근로자 500 인 이상의 광업과 제조업의

사업장을 대상으로 하여 출발하였지만 적용 대상을 지속적으로 확대한 결과 현재에는

5 인 이상의 거의 모든 사업장에 적용되고 있다 특히 1998 년 7 월부터 그 동안 많은

논란이 되어왔던 금융 및 보험업뿐만 아니라 해외 파견업에 까지 적용 업종을

확대하였다4) 그러나 5 인 미만의 사업장은 대부분 영세 사업장이어서 행정적 관리가

어려우며 이들 사업장이 부담하게 될 보험료에 비해 피보험될 위험이 현저히 높기

때문에 기존의 가입자가 추가로 비용을 부담하여야 한다 이러한 이유 때문에 5 인 미만

사업장은 아직도 적용 대상에서 제외되고 있으며 다음과 같은 일부 업종도

적용제외사업으로 규정하고 있어서 적용 대상자를 제한하는 문제가 있다 즉 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업(예 공공근로사업) 벌목재적량이 800 세제곱미터

미만인 벌목업의 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 그리고 공사 대금 4 천만 원 미만의

건설업 등은 적용 대상에서 제외되고 있다

산재보험 적용 사업장수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비해 82

증가하였지만 1998 년에는 IMF 경제상황에 따른 전반적인 경기침체를 반영하여 53

감소하였다(lt표 2gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 사업장수에서 25를 차지하는

금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던 사업장수의 실질적인

감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 사업장수 증감을 살펴보면 농업과 기타의

사업을 제외하고는 모든 업종에서 감소하였으며 감소 폭은 특히 건설업과 임업에서

현저하다

또한 산재보험 적용 근로자수의 추이를 살펴보면 1997 년에는 전년도에 비하여 10

증가하였지만 1998 년에는 경기위축으로 전년도(1997 년)에 비하여 79만큼

감소하였다(lt표 3gt 참조) 특히 1998 년도에 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이

51나 되는 금융 및 보험업이 새로이 적용된 점을 고려하면 기존에 적용되던

업종에서의 적용근로자수 감소 폭은 훨씬 크다 1998 년도의 업종별 적용 근로자수의

증감을 살펴보면 경기침체의 결과 농업과 기타의 사업을 제외하고는 모든 업종에서

감소하였다 특히 전체 적용 근로자수에서 차지하는 비중이 높은 제조업(329)과

10

건설업(237)에서 전년도에 비하여 각각 97 및 294 감소한 것은 전체 적용

근로자수가 감소하는데 커다란 영향을 미쳤다

lt표 2gt 업종별 적용 사업장수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년 동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot가스middot수도업

운수middot창고middot통신업

임 업

어 업

농 업

기타의 사업

-

1059

75196

64727

492

10832

558

272

383

56707

-

963

74088

71317

515

11606

951

190

417

67517

5372

876

70652

50319

504

11080

653

183

456

75444

25

04

328

233

02

51

03

01

02

350

-

90

46

294

21

45

313

37

94

117

총 계 210226 227564 215539 1000 53

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

lt표 3gt 업종별 적용 근로자수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot 가스 middot수도업

운수 middot창고 middot통신업

임 업

-

30944

2908099

2453923

58602

711363

16684

-

27625

2762420

2544436

50757

684937

34699

386062

23811

2495784

1797203

50294

624370

22567

51

03

329

237

07

82

03

-

138

97

294

09

88

313

11

어 업

농 업

기타의 사업

3440

12536

1961303

2516

11371

2117880

2157

12071

2168160

00

02

286

143

62

24

총 계 8156894 8236641 7582479 1000 79

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

3 산재 예방

우리 나라에서는 산재예방사업과 산재보험의 보상 및 재활사업이 상이한 조직 체계를

통하여 실시되고 있다 즉 산재보험의 보상 및 재활 사업은 노동부 근로기준국

산재보험과와 근로복지공단에 의하여 실시되고 있지만 산재예방사업은 노동부

산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단이 집행 업무를 위탁 받아 수행하고

있다 한국산업안전공단의 운영비는 산재보험의 보험료 수입에서 출연한

산재예방기금으로 조달되고 있지만(lt표 1gt 참조) 관리 운영은 근로복지공단과 무관하게

독자적으로 이루어지고 있다(산재보험에서 매년 지출 예산의 5 이상을 출연하도록

산업안전보건법에 규정되어 있음)

한국산업안전공단은 사업장 안전지도 및 기술지도 건설재해예방사업 직업병 예방 및

근로자 건강보호 작업환경 개선지도 유해middot위험방지 계획서 심사 유해 위험기계middot기구 및

설비의 검사 그리고 산업안전보건교육과 같은 사업장의 산재예방사업에 대한 지도 및

자문 역할을 주로 수행하고 있다

4 보험 급여

산재보험의 급여는 크게 현물급여와 현금급여로 구분되며 현물급여로는 요양급여와

직업재활 관련 급여가 있다 이들 급여를 제외한 모든 급여는 현금급여이며 현금급여의

산정 기준은 평균임금인데 이는 산재 발생 전 3 개월 동안 지급된 임금을 그 일수로

나눈 금액이다5) 다음에서는 다양한 종류의 급여에 대해서 이들의 수급 요건과 급여

수준을 간단하게 설명하고자 한다

middot 요양급여 산재 사고에 따른 부상 또는 질병의 치료에 소요되는 요양비 전액(단

3 일 이내에 치유되는 부상 및 질병의 경우에는 근로기준법에 의해 사용자가

12

부담함)

middot 휴업급여 산재로 인한 요양 기간 중 이 기간의 1 일당 평균임금의 70 지급

middot 장해급여 치료 종결 후 남는 신체장해에 대해 등급별로 차등하여

지급(1sim3 등급은 연금으로 4sim7 등급은 본인의 선택에 따라 연금 또는 일시금으로

그리고 8sim14 등급은 일시금으로 지급됨 1 년을 기준으로 할 때 장해등급 1 급은

1 년의 901에 해당하는 329 일분의 평균임금이 그리고 7 급은 378에

해당하는 138 일분의 평균 임금이 지급됨)6)

middot 유족급여 재해근로자 사망 시 유가족에게 연금 또는 일시금으로 지급(유족 1 인

생존 시 47를 기본으로 하며 추가 1 인당 5씩 증가하지만 67가 상한선임

또한 일시금의 경우 평균 임금의 1300 일분이 지급됨)

middot 상병보상연금 요양 후 2 년이 경과하여도 치유되지 않고 폐질 등급 1sim3 등급의

폐질자로 판정될 때 요양급여와 함께 지급(상병보상연금은 휴업급여처럼

산업재해로 취업하지 못하는데 대하여 보상하는 현금급여임 급여 수준은

장해급여 1sim3 급과 동일하지만 휴업급여와의 병급은 불가능함)7)

middot 장의비 재해근로자 사망 시 장제 실행자에게 평균 임금의 120 일분을 지급

middot 특별급여 사업주의 고의 또는 과실로 인한 재해 발생 시에 민사재판을 통한

손해배상 청구에 갈음하여 라이프니츠 방식으로 산정한 손해액에서 산재보험

급여액을 공제한 차액을 특별급여액으로 보험급여에 추가하여 지급하고

사업주로부터 분할하여 징수(장해특별급여 및 유족특별급여)

한편 산재보험에서는 현재 보험가입 신고를 태만히 하거나 보험료를 체납한 사업장에서

발생한 산재에 대해서도 재해근로자에게 모든 보험 급여를 지급하고 있다 이의 주된

이유는 보험료 납부 의무가 전적으로 사업주에게 있기 때문에 사업주의 납부의무

불이행으로 발생하는 불이익을 재해근로자에게 전가하는 것은 문제가 있기 때문이다

다만 성실히 보험료를 납부한 사업주와의 형평성을 고려하여 보험가입 신고를 하지 않은

사업장에서 발생한 산재에 대해서는 재해근로자에게 지출하는 급여 비용의 50를

그리고 체납한 사업장에서 발생한 산재에 대해서는 급여 비용의 10를 사업주에게서

환수하고 있다(산재보험법 시행령 제 78 조 제 1 항 및 제 2 항)

13

5 재원 조달

(1) 재원조달의 개요

산재보험의 재원은 보험가입자인 사업주가 부담하는 보험료를 통하여 조달되며 정부는

단지 산재보험 사업의 사무 집행에 소요되는 비용의 일부만을 지원하고

있다(1999 년도의 경우 정부로부터의 전입금 규모는 116 억원으로 이는 수입 예상액의

06에 해당함) 산재보험에서의 보험료율은 크게 2 단계로 구분하여 산정되는데

1 단계에서는 68 개 사업종류별로 구분하여 업종별 요율을 산정하게 되며 2 단계에서는

개별실적요율이 적용되는 사업장에 한해서 사업장 단위의 보험수지율에 기초하여 업종별

요율을 가감하는 개별실적요율을 적용하고 있다 한편 1999 년도에 적용된 전업종 평균

보험료율은 165이다

(2) 보험료율 산정의 제 1 단계

산재보험의 보험료율은 순보험 요율(85)과 부가보험료율(15)로 구성되어 있으며

순보험 요율은 다시 보험급여 지급률(재해율)과 추가증가 지출률로 이루어져 있다

업종별 보험료율(100) = 업종별 순보험 요율(85) + 업종별 부가보험료율(15)

업종별 순보험 요율 = 업종별 보험급여 지급률 + 업종별 추가증가 지출률

업종별 보험급여 지급율 = 최근 3 년간의 업종별 임금총액 divide 최근 3 년간의 업종별 보험급여

총액

업종별 부가보험료율 = 全 산업 균등 부담률 + 업종별 재해산업 부담률

현실에서 업종별 보험료율을 산정할 때 우선 업종별 보험급여 지급률과 업종별

부가보험료율을 산출하고 필요한 경우에만 업종별 추가증가 지출률을 산출하여 순보험

요율 구성 요소로 합산하여 사용하고 있다 다음에서는 이들의 산출 방법을 간략하게

설명하도록 한다

보험급여 지급률은 최근 3 년간의 임금 총액에 대한 보험급여총액의 비율이며 보험급여

총액의 산정에는 장해보상연금과 유족보상연금을 일시금으로 환산하여 최초로 연금이

14

지급되는 연도의 보험급여 총액에 포함시키고 있다 부가보험료율은 산재 예방 및 재해

근로자 복지 등에 사용되는 비용으로서 전 산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생

정도에 따라 업종별로 차등하여 적용하는 비용으로 구분되어 산정된다 업종에 관계없이

공통적으로 적용되는 전 산업 균등 부담률은 근로복지공단의 징수 및 관리에 소요되는

비용과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용을 기준으로 산정되며 각 업종의

재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 근로복지공단의 보상에

소요되는 비용 및 재해근로자 복지 증진에 소요되는 비용을 기준으로 산정된다

이어서 가입 세대간 형평성 제고와 업종별 연대성 제고를 위하여 폐업 시기를 고려하여

폐업사업장의 보험급여를 全 업종으로 분산시키며(1 차 분산) 업종별 보험료율의 급격한

상승이 해당 산업에 미치는 부정적 영향을 완화시키기 위하여 보험연도의 요율이

前年요율보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하는 추가분산을 하고 있다(2 차 분산)

이렇게 산정한 업종별 보험급여 지급률과 업종별 부가보험료율을 합한 값에 업종별

임금총액을 곱하여 업종별 개산보험료 수납예상액을 산출하고 있다 만약 업종별

개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다

적으면 그 차액에 상응하는 업종별 추가증가 지출률을 산정하여 순보험 요율

구성요소로 첨가하여 업종별 보험료율을 최종적으로 산출하게 된다

(3) 보험료율 산정의 제 2 단계

보험료율 산정의 제 2 단계로서 개별실적요율 적용사업장의 경우 8) 최근 3 년간의 보험료

총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75sim85를 벗어나면 보험료율을 50까지

할인 또는 할증하고 있다(lt표 4gt 참조) 따라서 개별실적요율을 적용받는 사업주의 경우

업종별 보험료율에 개별실적요율의 조정을 거처 개별사업장이 부담할 사업장별

보험료율이 최종적으로 결정된다

개별 실적요율 적용사업장의 최종 보험료율 = (해당사업 업종의 일반요율)plusmn(해당 사업 업종의

일반요율 times 수지율에 의한 증감비율)

해당 보험연도에 보험가입자가 납부하여야 할 개산보험료는 이렇게 산정된 사업장별

보험료율에 사업장이 보험연도에 고용할 예정인 근로자에게 지급할 임금총액 추정액을

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

16

Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

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Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 10: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

10

건설업(237)에서 전년도에 비하여 각각 97 및 294 감소한 것은 전체 적용

근로자수가 감소하는데 커다란 영향을 미쳤다

lt표 2gt 업종별 적용 사업장수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년 동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot가스middot수도업

운수middot창고middot통신업

임 업

어 업

농 업

기타의 사업

-

1059

75196

64727

492

10832

558

272

383

56707

-

963

74088

71317

515

11606

951

190

417

67517

5372

876

70652

50319

504

11080

653

183

456

75444

25

04

328

233

02

51

03

01

02

350

-

90

46

294

21

45

313

37

94

117

총 계 210226 227564 215539 1000 53

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

lt표 3gt 업종별 적용 근로자수 추이

(단위 개소 )

1996 년 12 월 1997 년 12 월 1998 년 12 월(구성비) 전년동기

대비 증가율

금융 및 보험업

광 업

제 조 업

건 설 업

전기middot 가스 middot수도업

운수 middot창고 middot통신업

임 업

-

30944

2908099

2453923

58602

711363

16684

-

27625

2762420

2544436

50757

684937

34699

386062

23811

2495784

1797203

50294

624370

22567

51

03

329

237

07

82

03

-

138

97

294

09

88

313

11

어 업

농 업

기타의 사업

3440

12536

1961303

2516

11371

2117880

2157

12071

2168160

00

02

286

143

62

24

총 계 8156894 8236641 7582479 1000 79

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

3 산재 예방

우리 나라에서는 산재예방사업과 산재보험의 보상 및 재활사업이 상이한 조직 체계를

통하여 실시되고 있다 즉 산재보험의 보상 및 재활 사업은 노동부 근로기준국

산재보험과와 근로복지공단에 의하여 실시되고 있지만 산재예방사업은 노동부

산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단이 집행 업무를 위탁 받아 수행하고

있다 한국산업안전공단의 운영비는 산재보험의 보험료 수입에서 출연한

산재예방기금으로 조달되고 있지만(lt표 1gt 참조) 관리 운영은 근로복지공단과 무관하게

독자적으로 이루어지고 있다(산재보험에서 매년 지출 예산의 5 이상을 출연하도록

산업안전보건법에 규정되어 있음)

한국산업안전공단은 사업장 안전지도 및 기술지도 건설재해예방사업 직업병 예방 및

근로자 건강보호 작업환경 개선지도 유해middot위험방지 계획서 심사 유해 위험기계middot기구 및

설비의 검사 그리고 산업안전보건교육과 같은 사업장의 산재예방사업에 대한 지도 및

자문 역할을 주로 수행하고 있다

4 보험 급여

산재보험의 급여는 크게 현물급여와 현금급여로 구분되며 현물급여로는 요양급여와

직업재활 관련 급여가 있다 이들 급여를 제외한 모든 급여는 현금급여이며 현금급여의

산정 기준은 평균임금인데 이는 산재 발생 전 3 개월 동안 지급된 임금을 그 일수로

나눈 금액이다5) 다음에서는 다양한 종류의 급여에 대해서 이들의 수급 요건과 급여

수준을 간단하게 설명하고자 한다

middot 요양급여 산재 사고에 따른 부상 또는 질병의 치료에 소요되는 요양비 전액(단

3 일 이내에 치유되는 부상 및 질병의 경우에는 근로기준법에 의해 사용자가

12

부담함)

middot 휴업급여 산재로 인한 요양 기간 중 이 기간의 1 일당 평균임금의 70 지급

middot 장해급여 치료 종결 후 남는 신체장해에 대해 등급별로 차등하여

지급(1sim3 등급은 연금으로 4sim7 등급은 본인의 선택에 따라 연금 또는 일시금으로

그리고 8sim14 등급은 일시금으로 지급됨 1 년을 기준으로 할 때 장해등급 1 급은

1 년의 901에 해당하는 329 일분의 평균임금이 그리고 7 급은 378에

해당하는 138 일분의 평균 임금이 지급됨)6)

middot 유족급여 재해근로자 사망 시 유가족에게 연금 또는 일시금으로 지급(유족 1 인

생존 시 47를 기본으로 하며 추가 1 인당 5씩 증가하지만 67가 상한선임

또한 일시금의 경우 평균 임금의 1300 일분이 지급됨)

middot 상병보상연금 요양 후 2 년이 경과하여도 치유되지 않고 폐질 등급 1sim3 등급의

폐질자로 판정될 때 요양급여와 함께 지급(상병보상연금은 휴업급여처럼

산업재해로 취업하지 못하는데 대하여 보상하는 현금급여임 급여 수준은

장해급여 1sim3 급과 동일하지만 휴업급여와의 병급은 불가능함)7)

middot 장의비 재해근로자 사망 시 장제 실행자에게 평균 임금의 120 일분을 지급

middot 특별급여 사업주의 고의 또는 과실로 인한 재해 발생 시에 민사재판을 통한

손해배상 청구에 갈음하여 라이프니츠 방식으로 산정한 손해액에서 산재보험

급여액을 공제한 차액을 특별급여액으로 보험급여에 추가하여 지급하고

사업주로부터 분할하여 징수(장해특별급여 및 유족특별급여)

한편 산재보험에서는 현재 보험가입 신고를 태만히 하거나 보험료를 체납한 사업장에서

발생한 산재에 대해서도 재해근로자에게 모든 보험 급여를 지급하고 있다 이의 주된

이유는 보험료 납부 의무가 전적으로 사업주에게 있기 때문에 사업주의 납부의무

불이행으로 발생하는 불이익을 재해근로자에게 전가하는 것은 문제가 있기 때문이다

다만 성실히 보험료를 납부한 사업주와의 형평성을 고려하여 보험가입 신고를 하지 않은

사업장에서 발생한 산재에 대해서는 재해근로자에게 지출하는 급여 비용의 50를

그리고 체납한 사업장에서 발생한 산재에 대해서는 급여 비용의 10를 사업주에게서

환수하고 있다(산재보험법 시행령 제 78 조 제 1 항 및 제 2 항)

13

5 재원 조달

(1) 재원조달의 개요

산재보험의 재원은 보험가입자인 사업주가 부담하는 보험료를 통하여 조달되며 정부는

단지 산재보험 사업의 사무 집행에 소요되는 비용의 일부만을 지원하고

있다(1999 년도의 경우 정부로부터의 전입금 규모는 116 억원으로 이는 수입 예상액의

06에 해당함) 산재보험에서의 보험료율은 크게 2 단계로 구분하여 산정되는데

1 단계에서는 68 개 사업종류별로 구분하여 업종별 요율을 산정하게 되며 2 단계에서는

개별실적요율이 적용되는 사업장에 한해서 사업장 단위의 보험수지율에 기초하여 업종별

요율을 가감하는 개별실적요율을 적용하고 있다 한편 1999 년도에 적용된 전업종 평균

보험료율은 165이다

(2) 보험료율 산정의 제 1 단계

산재보험의 보험료율은 순보험 요율(85)과 부가보험료율(15)로 구성되어 있으며

순보험 요율은 다시 보험급여 지급률(재해율)과 추가증가 지출률로 이루어져 있다

업종별 보험료율(100) = 업종별 순보험 요율(85) + 업종별 부가보험료율(15)

업종별 순보험 요율 = 업종별 보험급여 지급률 + 업종별 추가증가 지출률

업종별 보험급여 지급율 = 최근 3 년간의 업종별 임금총액 divide 최근 3 년간의 업종별 보험급여

총액

업종별 부가보험료율 = 全 산업 균등 부담률 + 업종별 재해산업 부담률

현실에서 업종별 보험료율을 산정할 때 우선 업종별 보험급여 지급률과 업종별

부가보험료율을 산출하고 필요한 경우에만 업종별 추가증가 지출률을 산출하여 순보험

요율 구성 요소로 합산하여 사용하고 있다 다음에서는 이들의 산출 방법을 간략하게

설명하도록 한다

보험급여 지급률은 최근 3 년간의 임금 총액에 대한 보험급여총액의 비율이며 보험급여

총액의 산정에는 장해보상연금과 유족보상연금을 일시금으로 환산하여 최초로 연금이

14

지급되는 연도의 보험급여 총액에 포함시키고 있다 부가보험료율은 산재 예방 및 재해

근로자 복지 등에 사용되는 비용으로서 전 산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생

정도에 따라 업종별로 차등하여 적용하는 비용으로 구분되어 산정된다 업종에 관계없이

공통적으로 적용되는 전 산업 균등 부담률은 근로복지공단의 징수 및 관리에 소요되는

비용과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용을 기준으로 산정되며 각 업종의

재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 근로복지공단의 보상에

소요되는 비용 및 재해근로자 복지 증진에 소요되는 비용을 기준으로 산정된다

이어서 가입 세대간 형평성 제고와 업종별 연대성 제고를 위하여 폐업 시기를 고려하여

폐업사업장의 보험급여를 全 업종으로 분산시키며(1 차 분산) 업종별 보험료율의 급격한

상승이 해당 산업에 미치는 부정적 영향을 완화시키기 위하여 보험연도의 요율이

前年요율보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하는 추가분산을 하고 있다(2 차 분산)

이렇게 산정한 업종별 보험급여 지급률과 업종별 부가보험료율을 합한 값에 업종별

임금총액을 곱하여 업종별 개산보험료 수납예상액을 산출하고 있다 만약 업종별

개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다

적으면 그 차액에 상응하는 업종별 추가증가 지출률을 산정하여 순보험 요율

구성요소로 첨가하여 업종별 보험료율을 최종적으로 산출하게 된다

(3) 보험료율 산정의 제 2 단계

보험료율 산정의 제 2 단계로서 개별실적요율 적용사업장의 경우 8) 최근 3 년간의 보험료

총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75sim85를 벗어나면 보험료율을 50까지

할인 또는 할증하고 있다(lt표 4gt 참조) 따라서 개별실적요율을 적용받는 사업주의 경우

업종별 보험료율에 개별실적요율의 조정을 거처 개별사업장이 부담할 사업장별

보험료율이 최종적으로 결정된다

개별 실적요율 적용사업장의 최종 보험료율 = (해당사업 업종의 일반요율)plusmn(해당 사업 업종의

일반요율 times 수지율에 의한 증감비율)

해당 보험연도에 보험가입자가 납부하여야 할 개산보험료는 이렇게 산정된 사업장별

보험료율에 사업장이 보험연도에 고용할 예정인 근로자에게 지급할 임금총액 추정액을

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

16

Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 11: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

11

어 업

농 업

기타의 사업

3440

12536

1961303

2516

11371

2117880

2157

12071

2168160

00

02

286

143

62

24

총 계 8156894 8236641 7582479 1000 79

자료 『산재보험실질분석』 근로복지공단 1997 년 44 1998 년 44

3 산재 예방

우리 나라에서는 산재예방사업과 산재보험의 보상 및 재활사업이 상이한 조직 체계를

통하여 실시되고 있다 즉 산재보험의 보상 및 재활 사업은 노동부 근로기준국

산재보험과와 근로복지공단에 의하여 실시되고 있지만 산재예방사업은 노동부

산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단이 집행 업무를 위탁 받아 수행하고

있다 한국산업안전공단의 운영비는 산재보험의 보험료 수입에서 출연한

산재예방기금으로 조달되고 있지만(lt표 1gt 참조) 관리 운영은 근로복지공단과 무관하게

독자적으로 이루어지고 있다(산재보험에서 매년 지출 예산의 5 이상을 출연하도록

산업안전보건법에 규정되어 있음)

한국산업안전공단은 사업장 안전지도 및 기술지도 건설재해예방사업 직업병 예방 및

근로자 건강보호 작업환경 개선지도 유해middot위험방지 계획서 심사 유해 위험기계middot기구 및

설비의 검사 그리고 산업안전보건교육과 같은 사업장의 산재예방사업에 대한 지도 및

자문 역할을 주로 수행하고 있다

4 보험 급여

산재보험의 급여는 크게 현물급여와 현금급여로 구분되며 현물급여로는 요양급여와

직업재활 관련 급여가 있다 이들 급여를 제외한 모든 급여는 현금급여이며 현금급여의

산정 기준은 평균임금인데 이는 산재 발생 전 3 개월 동안 지급된 임금을 그 일수로

나눈 금액이다5) 다음에서는 다양한 종류의 급여에 대해서 이들의 수급 요건과 급여

수준을 간단하게 설명하고자 한다

middot 요양급여 산재 사고에 따른 부상 또는 질병의 치료에 소요되는 요양비 전액(단

3 일 이내에 치유되는 부상 및 질병의 경우에는 근로기준법에 의해 사용자가

12

부담함)

middot 휴업급여 산재로 인한 요양 기간 중 이 기간의 1 일당 평균임금의 70 지급

middot 장해급여 치료 종결 후 남는 신체장해에 대해 등급별로 차등하여

지급(1sim3 등급은 연금으로 4sim7 등급은 본인의 선택에 따라 연금 또는 일시금으로

그리고 8sim14 등급은 일시금으로 지급됨 1 년을 기준으로 할 때 장해등급 1 급은

1 년의 901에 해당하는 329 일분의 평균임금이 그리고 7 급은 378에

해당하는 138 일분의 평균 임금이 지급됨)6)

middot 유족급여 재해근로자 사망 시 유가족에게 연금 또는 일시금으로 지급(유족 1 인

생존 시 47를 기본으로 하며 추가 1 인당 5씩 증가하지만 67가 상한선임

또한 일시금의 경우 평균 임금의 1300 일분이 지급됨)

middot 상병보상연금 요양 후 2 년이 경과하여도 치유되지 않고 폐질 등급 1sim3 등급의

폐질자로 판정될 때 요양급여와 함께 지급(상병보상연금은 휴업급여처럼

산업재해로 취업하지 못하는데 대하여 보상하는 현금급여임 급여 수준은

장해급여 1sim3 급과 동일하지만 휴업급여와의 병급은 불가능함)7)

middot 장의비 재해근로자 사망 시 장제 실행자에게 평균 임금의 120 일분을 지급

middot 특별급여 사업주의 고의 또는 과실로 인한 재해 발생 시에 민사재판을 통한

손해배상 청구에 갈음하여 라이프니츠 방식으로 산정한 손해액에서 산재보험

급여액을 공제한 차액을 특별급여액으로 보험급여에 추가하여 지급하고

사업주로부터 분할하여 징수(장해특별급여 및 유족특별급여)

한편 산재보험에서는 현재 보험가입 신고를 태만히 하거나 보험료를 체납한 사업장에서

발생한 산재에 대해서도 재해근로자에게 모든 보험 급여를 지급하고 있다 이의 주된

이유는 보험료 납부 의무가 전적으로 사업주에게 있기 때문에 사업주의 납부의무

불이행으로 발생하는 불이익을 재해근로자에게 전가하는 것은 문제가 있기 때문이다

다만 성실히 보험료를 납부한 사업주와의 형평성을 고려하여 보험가입 신고를 하지 않은

사업장에서 발생한 산재에 대해서는 재해근로자에게 지출하는 급여 비용의 50를

그리고 체납한 사업장에서 발생한 산재에 대해서는 급여 비용의 10를 사업주에게서

환수하고 있다(산재보험법 시행령 제 78 조 제 1 항 및 제 2 항)

13

5 재원 조달

(1) 재원조달의 개요

산재보험의 재원은 보험가입자인 사업주가 부담하는 보험료를 통하여 조달되며 정부는

단지 산재보험 사업의 사무 집행에 소요되는 비용의 일부만을 지원하고

있다(1999 년도의 경우 정부로부터의 전입금 규모는 116 억원으로 이는 수입 예상액의

06에 해당함) 산재보험에서의 보험료율은 크게 2 단계로 구분하여 산정되는데

1 단계에서는 68 개 사업종류별로 구분하여 업종별 요율을 산정하게 되며 2 단계에서는

개별실적요율이 적용되는 사업장에 한해서 사업장 단위의 보험수지율에 기초하여 업종별

요율을 가감하는 개별실적요율을 적용하고 있다 한편 1999 년도에 적용된 전업종 평균

보험료율은 165이다

(2) 보험료율 산정의 제 1 단계

산재보험의 보험료율은 순보험 요율(85)과 부가보험료율(15)로 구성되어 있으며

순보험 요율은 다시 보험급여 지급률(재해율)과 추가증가 지출률로 이루어져 있다

업종별 보험료율(100) = 업종별 순보험 요율(85) + 업종별 부가보험료율(15)

업종별 순보험 요율 = 업종별 보험급여 지급률 + 업종별 추가증가 지출률

업종별 보험급여 지급율 = 최근 3 년간의 업종별 임금총액 divide 최근 3 년간의 업종별 보험급여

총액

업종별 부가보험료율 = 全 산업 균등 부담률 + 업종별 재해산업 부담률

현실에서 업종별 보험료율을 산정할 때 우선 업종별 보험급여 지급률과 업종별

부가보험료율을 산출하고 필요한 경우에만 업종별 추가증가 지출률을 산출하여 순보험

요율 구성 요소로 합산하여 사용하고 있다 다음에서는 이들의 산출 방법을 간략하게

설명하도록 한다

보험급여 지급률은 최근 3 년간의 임금 총액에 대한 보험급여총액의 비율이며 보험급여

총액의 산정에는 장해보상연금과 유족보상연금을 일시금으로 환산하여 최초로 연금이

14

지급되는 연도의 보험급여 총액에 포함시키고 있다 부가보험료율은 산재 예방 및 재해

근로자 복지 등에 사용되는 비용으로서 전 산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생

정도에 따라 업종별로 차등하여 적용하는 비용으로 구분되어 산정된다 업종에 관계없이

공통적으로 적용되는 전 산업 균등 부담률은 근로복지공단의 징수 및 관리에 소요되는

비용과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용을 기준으로 산정되며 각 업종의

재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 근로복지공단의 보상에

소요되는 비용 및 재해근로자 복지 증진에 소요되는 비용을 기준으로 산정된다

이어서 가입 세대간 형평성 제고와 업종별 연대성 제고를 위하여 폐업 시기를 고려하여

폐업사업장의 보험급여를 全 업종으로 분산시키며(1 차 분산) 업종별 보험료율의 급격한

상승이 해당 산업에 미치는 부정적 영향을 완화시키기 위하여 보험연도의 요율이

前年요율보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하는 추가분산을 하고 있다(2 차 분산)

이렇게 산정한 업종별 보험급여 지급률과 업종별 부가보험료율을 합한 값에 업종별

임금총액을 곱하여 업종별 개산보험료 수납예상액을 산출하고 있다 만약 업종별

개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다

적으면 그 차액에 상응하는 업종별 추가증가 지출률을 산정하여 순보험 요율

구성요소로 첨가하여 업종별 보험료율을 최종적으로 산출하게 된다

(3) 보험료율 산정의 제 2 단계

보험료율 산정의 제 2 단계로서 개별실적요율 적용사업장의 경우 8) 최근 3 년간의 보험료

총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75sim85를 벗어나면 보험료율을 50까지

할인 또는 할증하고 있다(lt표 4gt 참조) 따라서 개별실적요율을 적용받는 사업주의 경우

업종별 보험료율에 개별실적요율의 조정을 거처 개별사업장이 부담할 사업장별

보험료율이 최종적으로 결정된다

개별 실적요율 적용사업장의 최종 보험료율 = (해당사업 업종의 일반요율)plusmn(해당 사업 업종의

일반요율 times 수지율에 의한 증감비율)

해당 보험연도에 보험가입자가 납부하여야 할 개산보험료는 이렇게 산정된 사업장별

보험료율에 사업장이 보험연도에 고용할 예정인 근로자에게 지급할 임금총액 추정액을

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

16

Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 12: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

12

부담함)

middot 휴업급여 산재로 인한 요양 기간 중 이 기간의 1 일당 평균임금의 70 지급

middot 장해급여 치료 종결 후 남는 신체장해에 대해 등급별로 차등하여

지급(1sim3 등급은 연금으로 4sim7 등급은 본인의 선택에 따라 연금 또는 일시금으로

그리고 8sim14 등급은 일시금으로 지급됨 1 년을 기준으로 할 때 장해등급 1 급은

1 년의 901에 해당하는 329 일분의 평균임금이 그리고 7 급은 378에

해당하는 138 일분의 평균 임금이 지급됨)6)

middot 유족급여 재해근로자 사망 시 유가족에게 연금 또는 일시금으로 지급(유족 1 인

생존 시 47를 기본으로 하며 추가 1 인당 5씩 증가하지만 67가 상한선임

또한 일시금의 경우 평균 임금의 1300 일분이 지급됨)

middot 상병보상연금 요양 후 2 년이 경과하여도 치유되지 않고 폐질 등급 1sim3 등급의

폐질자로 판정될 때 요양급여와 함께 지급(상병보상연금은 휴업급여처럼

산업재해로 취업하지 못하는데 대하여 보상하는 현금급여임 급여 수준은

장해급여 1sim3 급과 동일하지만 휴업급여와의 병급은 불가능함)7)

middot 장의비 재해근로자 사망 시 장제 실행자에게 평균 임금의 120 일분을 지급

middot 특별급여 사업주의 고의 또는 과실로 인한 재해 발생 시에 민사재판을 통한

손해배상 청구에 갈음하여 라이프니츠 방식으로 산정한 손해액에서 산재보험

급여액을 공제한 차액을 특별급여액으로 보험급여에 추가하여 지급하고

사업주로부터 분할하여 징수(장해특별급여 및 유족특별급여)

한편 산재보험에서는 현재 보험가입 신고를 태만히 하거나 보험료를 체납한 사업장에서

발생한 산재에 대해서도 재해근로자에게 모든 보험 급여를 지급하고 있다 이의 주된

이유는 보험료 납부 의무가 전적으로 사업주에게 있기 때문에 사업주의 납부의무

불이행으로 발생하는 불이익을 재해근로자에게 전가하는 것은 문제가 있기 때문이다

다만 성실히 보험료를 납부한 사업주와의 형평성을 고려하여 보험가입 신고를 하지 않은

사업장에서 발생한 산재에 대해서는 재해근로자에게 지출하는 급여 비용의 50를

그리고 체납한 사업장에서 발생한 산재에 대해서는 급여 비용의 10를 사업주에게서

환수하고 있다(산재보험법 시행령 제 78 조 제 1 항 및 제 2 항)

13

5 재원 조달

(1) 재원조달의 개요

산재보험의 재원은 보험가입자인 사업주가 부담하는 보험료를 통하여 조달되며 정부는

단지 산재보험 사업의 사무 집행에 소요되는 비용의 일부만을 지원하고

있다(1999 년도의 경우 정부로부터의 전입금 규모는 116 억원으로 이는 수입 예상액의

06에 해당함) 산재보험에서의 보험료율은 크게 2 단계로 구분하여 산정되는데

1 단계에서는 68 개 사업종류별로 구분하여 업종별 요율을 산정하게 되며 2 단계에서는

개별실적요율이 적용되는 사업장에 한해서 사업장 단위의 보험수지율에 기초하여 업종별

요율을 가감하는 개별실적요율을 적용하고 있다 한편 1999 년도에 적용된 전업종 평균

보험료율은 165이다

(2) 보험료율 산정의 제 1 단계

산재보험의 보험료율은 순보험 요율(85)과 부가보험료율(15)로 구성되어 있으며

순보험 요율은 다시 보험급여 지급률(재해율)과 추가증가 지출률로 이루어져 있다

업종별 보험료율(100) = 업종별 순보험 요율(85) + 업종별 부가보험료율(15)

업종별 순보험 요율 = 업종별 보험급여 지급률 + 업종별 추가증가 지출률

업종별 보험급여 지급율 = 최근 3 년간의 업종별 임금총액 divide 최근 3 년간의 업종별 보험급여

총액

업종별 부가보험료율 = 全 산업 균등 부담률 + 업종별 재해산업 부담률

현실에서 업종별 보험료율을 산정할 때 우선 업종별 보험급여 지급률과 업종별

부가보험료율을 산출하고 필요한 경우에만 업종별 추가증가 지출률을 산출하여 순보험

요율 구성 요소로 합산하여 사용하고 있다 다음에서는 이들의 산출 방법을 간략하게

설명하도록 한다

보험급여 지급률은 최근 3 년간의 임금 총액에 대한 보험급여총액의 비율이며 보험급여

총액의 산정에는 장해보상연금과 유족보상연금을 일시금으로 환산하여 최초로 연금이

14

지급되는 연도의 보험급여 총액에 포함시키고 있다 부가보험료율은 산재 예방 및 재해

근로자 복지 등에 사용되는 비용으로서 전 산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생

정도에 따라 업종별로 차등하여 적용하는 비용으로 구분되어 산정된다 업종에 관계없이

공통적으로 적용되는 전 산업 균등 부담률은 근로복지공단의 징수 및 관리에 소요되는

비용과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용을 기준으로 산정되며 각 업종의

재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 근로복지공단의 보상에

소요되는 비용 및 재해근로자 복지 증진에 소요되는 비용을 기준으로 산정된다

이어서 가입 세대간 형평성 제고와 업종별 연대성 제고를 위하여 폐업 시기를 고려하여

폐업사업장의 보험급여를 全 업종으로 분산시키며(1 차 분산) 업종별 보험료율의 급격한

상승이 해당 산업에 미치는 부정적 영향을 완화시키기 위하여 보험연도의 요율이

前年요율보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하는 추가분산을 하고 있다(2 차 분산)

이렇게 산정한 업종별 보험급여 지급률과 업종별 부가보험료율을 합한 값에 업종별

임금총액을 곱하여 업종별 개산보험료 수납예상액을 산출하고 있다 만약 업종별

개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다

적으면 그 차액에 상응하는 업종별 추가증가 지출률을 산정하여 순보험 요율

구성요소로 첨가하여 업종별 보험료율을 최종적으로 산출하게 된다

(3) 보험료율 산정의 제 2 단계

보험료율 산정의 제 2 단계로서 개별실적요율 적용사업장의 경우 8) 최근 3 년간의 보험료

총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75sim85를 벗어나면 보험료율을 50까지

할인 또는 할증하고 있다(lt표 4gt 참조) 따라서 개별실적요율을 적용받는 사업주의 경우

업종별 보험료율에 개별실적요율의 조정을 거처 개별사업장이 부담할 사업장별

보험료율이 최종적으로 결정된다

개별 실적요율 적용사업장의 최종 보험료율 = (해당사업 업종의 일반요율)plusmn(해당 사업 업종의

일반요율 times 수지율에 의한 증감비율)

해당 보험연도에 보험가입자가 납부하여야 할 개산보험료는 이렇게 산정된 사업장별

보험료율에 사업장이 보험연도에 고용할 예정인 근로자에게 지급할 임금총액 추정액을

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

16

Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 13: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

13

5 재원 조달

(1) 재원조달의 개요

산재보험의 재원은 보험가입자인 사업주가 부담하는 보험료를 통하여 조달되며 정부는

단지 산재보험 사업의 사무 집행에 소요되는 비용의 일부만을 지원하고

있다(1999 년도의 경우 정부로부터의 전입금 규모는 116 억원으로 이는 수입 예상액의

06에 해당함) 산재보험에서의 보험료율은 크게 2 단계로 구분하여 산정되는데

1 단계에서는 68 개 사업종류별로 구분하여 업종별 요율을 산정하게 되며 2 단계에서는

개별실적요율이 적용되는 사업장에 한해서 사업장 단위의 보험수지율에 기초하여 업종별

요율을 가감하는 개별실적요율을 적용하고 있다 한편 1999 년도에 적용된 전업종 평균

보험료율은 165이다

(2) 보험료율 산정의 제 1 단계

산재보험의 보험료율은 순보험 요율(85)과 부가보험료율(15)로 구성되어 있으며

순보험 요율은 다시 보험급여 지급률(재해율)과 추가증가 지출률로 이루어져 있다

업종별 보험료율(100) = 업종별 순보험 요율(85) + 업종별 부가보험료율(15)

업종별 순보험 요율 = 업종별 보험급여 지급률 + 업종별 추가증가 지출률

업종별 보험급여 지급율 = 최근 3 년간의 업종별 임금총액 divide 최근 3 년간의 업종별 보험급여

총액

업종별 부가보험료율 = 全 산업 균등 부담률 + 업종별 재해산업 부담률

현실에서 업종별 보험료율을 산정할 때 우선 업종별 보험급여 지급률과 업종별

부가보험료율을 산출하고 필요한 경우에만 업종별 추가증가 지출률을 산출하여 순보험

요율 구성 요소로 합산하여 사용하고 있다 다음에서는 이들의 산출 방법을 간략하게

설명하도록 한다

보험급여 지급률은 최근 3 년간의 임금 총액에 대한 보험급여총액의 비율이며 보험급여

총액의 산정에는 장해보상연금과 유족보상연금을 일시금으로 환산하여 최초로 연금이

14

지급되는 연도의 보험급여 총액에 포함시키고 있다 부가보험료율은 산재 예방 및 재해

근로자 복지 등에 사용되는 비용으로서 전 산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생

정도에 따라 업종별로 차등하여 적용하는 비용으로 구분되어 산정된다 업종에 관계없이

공통적으로 적용되는 전 산업 균등 부담률은 근로복지공단의 징수 및 관리에 소요되는

비용과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용을 기준으로 산정되며 각 업종의

재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 근로복지공단의 보상에

소요되는 비용 및 재해근로자 복지 증진에 소요되는 비용을 기준으로 산정된다

이어서 가입 세대간 형평성 제고와 업종별 연대성 제고를 위하여 폐업 시기를 고려하여

폐업사업장의 보험급여를 全 업종으로 분산시키며(1 차 분산) 업종별 보험료율의 급격한

상승이 해당 산업에 미치는 부정적 영향을 완화시키기 위하여 보험연도의 요율이

前年요율보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하는 추가분산을 하고 있다(2 차 분산)

이렇게 산정한 업종별 보험급여 지급률과 업종별 부가보험료율을 합한 값에 업종별

임금총액을 곱하여 업종별 개산보험료 수납예상액을 산출하고 있다 만약 업종별

개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다

적으면 그 차액에 상응하는 업종별 추가증가 지출률을 산정하여 순보험 요율

구성요소로 첨가하여 업종별 보험료율을 최종적으로 산출하게 된다

(3) 보험료율 산정의 제 2 단계

보험료율 산정의 제 2 단계로서 개별실적요율 적용사업장의 경우 8) 최근 3 년간의 보험료

총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75sim85를 벗어나면 보험료율을 50까지

할인 또는 할증하고 있다(lt표 4gt 참조) 따라서 개별실적요율을 적용받는 사업주의 경우

업종별 보험료율에 개별실적요율의 조정을 거처 개별사업장이 부담할 사업장별

보험료율이 최종적으로 결정된다

개별 실적요율 적용사업장의 최종 보험료율 = (해당사업 업종의 일반요율)plusmn(해당 사업 업종의

일반요율 times 수지율에 의한 증감비율)

해당 보험연도에 보험가입자가 납부하여야 할 개산보험료는 이렇게 산정된 사업장별

보험료율에 사업장이 보험연도에 고용할 예정인 근로자에게 지급할 임금총액 추정액을

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

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Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

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지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

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및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

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(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

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이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

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단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 14: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

14

지급되는 연도의 보험급여 총액에 포함시키고 있다 부가보험료율은 산재 예방 및 재해

근로자 복지 등에 사용되는 비용으로서 전 산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생

정도에 따라 업종별로 차등하여 적용하는 비용으로 구분되어 산정된다 업종에 관계없이

공통적으로 적용되는 전 산업 균등 부담률은 근로복지공단의 징수 및 관리에 소요되는

비용과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용을 기준으로 산정되며 각 업종의

재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 근로복지공단의 보상에

소요되는 비용 및 재해근로자 복지 증진에 소요되는 비용을 기준으로 산정된다

이어서 가입 세대간 형평성 제고와 업종별 연대성 제고를 위하여 폐업 시기를 고려하여

폐업사업장의 보험급여를 全 업종으로 분산시키며(1 차 분산) 업종별 보험료율의 급격한

상승이 해당 산업에 미치는 부정적 영향을 완화시키기 위하여 보험연도의 요율이

前年요율보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하는 추가분산을 하고 있다(2 차 분산)

이렇게 산정한 업종별 보험급여 지급률과 업종별 부가보험료율을 합한 값에 업종별

임금총액을 곱하여 업종별 개산보험료 수납예상액을 산출하고 있다 만약 업종별

개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다

적으면 그 차액에 상응하는 업종별 추가증가 지출률을 산정하여 순보험 요율

구성요소로 첨가하여 업종별 보험료율을 최종적으로 산출하게 된다

(3) 보험료율 산정의 제 2 단계

보험료율 산정의 제 2 단계로서 개별실적요율 적용사업장의 경우 8) 최근 3 년간의 보험료

총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75sim85를 벗어나면 보험료율을 50까지

할인 또는 할증하고 있다(lt표 4gt 참조) 따라서 개별실적요율을 적용받는 사업주의 경우

업종별 보험료율에 개별실적요율의 조정을 거처 개별사업장이 부담할 사업장별

보험료율이 최종적으로 결정된다

개별 실적요율 적용사업장의 최종 보험료율 = (해당사업 업종의 일반요율)plusmn(해당 사업 업종의

일반요율 times 수지율에 의한 증감비율)

해당 보험연도에 보험가입자가 납부하여야 할 개산보험료는 이렇게 산정된 사업장별

보험료율에 사업장이 보험연도에 고용할 예정인 근로자에게 지급할 임금총액 추정액을

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

16

Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

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Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 15: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

15

곱하여 산출된다 이어서 보험연도가 경과한 후에 보험가입자는 보험연도에 고용한

근로자에게 실제로 지급한 임금총액에 사업장별 보험료율을 곱하여 확정적으로 산출되는

확정보험료를 개산보험료와 비교하여 그 차액을 정산하도록 하고 있다

lt표 4gt 개별실적요율 적용 시 보험료율 할인율 및 할증률 (단위 백만 원)

수지율 할인율 수지율 할증율

5 미만

5~10 미만

10~20 미만

20~30 미만

30~40 미만

40~50 미만

50~60 미만

60~70 미만

70~75 미만

75~85 미만

50

48

42

36

30

24

18

12

6

-

85~90 미만

90~100 미만

100~110 미만

110~120 미만

120~130 미만

130~140 미만

140~150 미만

150~160 미만

160 이상

6

12

18

24

30

36

42

48

50

자료 산재보험법 시행령 별표 8

6 조 직

1964 년 7 월에 산재보험제도가 시행된 이후 30 년간 모든 업무를 노동부에서

관장하다가 1995 년 5 월부터 집행 업무를 신설된 근로복지공단이 위탁받아 실시하고

있다 노동부 근로기준국 산재보험과에서는 산업재해 보상보험 심의위원회에서의

보험료율 결정을 위한 보험료율 결정案의 작성 확정된 보험료율의 고시 보험급여 기준

결정 보험기금 관리운영 업무 그리고 근로복지공단의 업무를 지도 및 감독하는 기능을

수행하고 있다 한편 집행업무를 수행하는 근로복지공단은 현재 본부 6 개의 지역 본부

및 40 개의 지사와 2 개의 직업재활훈련원 구조로 운영되고 있으며 1998 년말 현재 전체

직원수는 1346 명(본부 188 명 소속기관 1158 명)이다 또한 영세기업의 업무 편의를

제공하기 위하여 보험료 징수 업무를 산재보험 사무조합에 대행시키고 있지만 현실에서

활성화되어 있지는 않다

16

Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 16: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

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Ⅲ 독일 산재보험제도의 현황

1 개 요

독일의 산재보험제도는 1884 년 도입 당시 다음과 같은 기본원칙에 입각하여

구성되었으며 이 기본원칙은 현재까지 변하지 않고 유지되고 있다9) 첫째

無過失責任主義를 적용하여 산재사고에 대한 사업주의 과실 여부에 관계없이

재해근로자에게 보험급여를 청구할 수 있는 권한이 주어진다 이를 통하여 사회적

보호원칙(soziales Schutzprinzip)이 현실에서 실현되도록 하고 있다 둘째 급여 수준이

산재 발생 전에 납부한 보험료에 상응하여 결정되기 때문에 보험료와 급여간에 형평성이

유지되고 있다 셋째 산재사고의 귀책사유가 누구에게 있는지에 관계없이

재해근로자에게 급여 청구권이 주어지는 대가로 사업주에 대한 민사상의 손해배상

청구권이 소멸된다(이의 예외로서 사업주의 고의에 기인하는 산재사고에 대해서는 물론

이 원칙이 적용되지 않음) 따라서 사업주의 관점에서는 산재보험제도가 책임배상보험의

기능을 수행하게 된다 넷째 산업재해를 예방하기 위한 조치를 제도화한다

한편 산재보험제도가 크게 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어 연맹 형태로 운영되고 있으며 이들은 다시 많은

단위산재보험조합으로 구성되어 있다 이들 단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라

노middot사 대표에 의해 자율적으로 운영되고 있다

2 가입 대상

1997 년 현재 산재보험에 피보험되어 있는 근로계층의 가입자수는 5 천 5 백만명을

상회하고 있으며 이와 별도로 약 천 6 백 4 십만 명의 학생(유치원생과 초middot중middot고middot대학생)이

산재보험에 가입해 있다10) 다음에서는 가입 대상자를 당연가입 대상자 임의가입 대상자

및 가입제외 대상자로 구분하여 설명하고자 한다

법적 강제에 의한 당연가입 대상자에는 소득 수준에 관계없이 모든 근로자 가내공업자

및 그와 같이 일하는 배우자가 속하며 이들이 가입자의 절대 다수를 차지하고 있다

또한 농업의 사업주 이의 배우자 및 가족종사자뿐만 아니라 연안 선박 운송업자와

연안어업의 사업주 및 그와 같이 일하는 배우자 역시 당연가입 대상자에 속한다 아울러

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지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

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및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

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(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

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이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

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위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

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기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

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이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

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단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

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그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

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7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 17: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

17

지방자치단체 복지단체 및 종교단체 등에서 공공복지를 위하여 일하는 사람(자원봉사자

포함)과 직업교육을 받는 훈련생을 포함한 모든 학생도 당연가입 대상자이다

산재보험에는 본인의 신청에 의해 가입할 수 있는 임의가입 대상자가 있는데 이에는

사업주 및 같은 기업에 근무하는 그의 배우자가 해당된다 한편 가입제외 대상자에는

자체의 보상제도를 가지고 있는 공무원 소규모의 토지(012ha 미만)를 경작하는 농부 및

그의 배우자가 속한다

3 산재 예방

독일에서는 기업의 산재예방 활동을 지도 자문 및 감독하는 기능이 산재보험운영기관과

주 정부에 의해서 이원적으로 수행되고 있지만 여기서는 산재보험에서의 활동만을

간단히 설명하고자 한다

산재보험운영기관은 모든 적절한 수단을 동원하여 산재사고 통근재해 직업병 및

직무관련 건강위험을 예방하고 응급조치를 취하도록 산재보험법에 규정되어 있다

효과적인 산재 예방을 위하여 산재보험운영기관은 생산시설의 안전성 확보를 위한

기준과 산재 예방을 위한 근로자의 의무 등에 관한 규정을 자체적으로 제정하고 있다

1997 년 현재 3041 명의 기술 감독관이 고용되어 기업의 산재예방 활동을 감독하고

사업주를 자문하고 있으며 총 5313 명의 직원이 산재예방 감독업무에 종사하고 있다

산재보험에서는 약 3 백 만개 기업의 산재예방 활동을 감독하고 있으며 이 중에서 매년

약 백만 개의 기업을 조사하고 있는데 약 59 만개의 기업은 실제로 방문 조사하고

있다11)

한편 고의 또는 과실로 산재예방 규정을 위반할 때에는 20000 DM 까지의 벌과금을

부여하고 있으며(산재보험법 제 209 조) 이에 대한 결정권과 다양한 권한을 기술감독관이

가지고 있기 때문에 이들이 산재예방 업무에서 실제적인 영향력을 행사하고 있다12)

4 보험급여

산재보험의 급여는 크게 요양급여 재활급여 및 현금급여의 3 부문으로 구성되어 있다

산재보험에서는 요양 및 재활을 실시하는 범위가 의료보험보다 넓어서 모든 적절한

수단을 동원하여 요양 및 재활사업을 실시하도록 산재보험법에 규정함으로써 산재사고

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

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저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 18: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

18

및 직업병에 대한 민사상의 손해배상을 대신하는 원칙이 현실에서 충실히 지켜지도록

하고 있다13) 또한 요양과 재활사업이 현금급여보다 우선적으로 실시되기 때문에 모든

가능한 수단을 동원하여 요양과 재활사업을 실시하였음에도 원래의 상태로 회복되지

못할 때에 현금급여를 지급하게 된다 산재사고 및 직업병이 발생하고 지급요건이

충족되면 다양한 현금급여를 지급하고 있지만 정신적 피해에 대한

위자료(Schmerzensgeld)는 지급되지 않는다

(1) 요 양

산재 사고 또는 직업병이 발생하면 가능한 한 신속히 적절한 치료가 이루어지도록

규정되어 있으며 현실에서도 이것이 실행되고 있다 요양의 범위로는 응급조치 의사의

치료(치과치료 포함) 의과용 보조기구의 공급 재가간병 서비스 그리고 병원과

재활시설에서의 입원치료 등이 포함되어 있으며 요양비용의 지원한계가 의료보험보다

일반적으로 높게 설정되어 있다

(2) 재 활

재활 사업은 육체적 정신적 재해근로자의 재활을 지원하며 이를 통해 일할 수 있는

능력을 습득middot향상 및 재생시켜서 가능한 한 지속적으로 취업할 수 있도록 하며 원활한

사회생활을 할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다 재활서비스는 의학적 재활치료 취업을

지원하는 재활사업 그리고 사회편입을 지원하는 재활 사업(사회 재활)으로 구성되어

있다 취업을 지원하는 재활사업은 재해근로자가 본인의 적성 취미 및 이전의 직업 등을

고려하여 적당한 직업에 장기적으로 취업할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있다 이

재활사업의 지원 범위는 직업양성훈련 향상훈련 전직훈련 그리고 기존 직장의 유지

또는 새로운 직장에의 적응 보조 등으로 매우 넓다 취업을 지원하는 재활훈련이

현실에서 적극적으로 이용되도록 하기 위해 산재보험에서는 직업훈련에 소요되는 비용과

기숙사비뿐만 아니라 현금급여로서 전환급여(Uebergangsgeld)를 지원하고 있다 또한

기존 직장을 유지하거나 새로운 직장에 완전히 적응하기까지 적응기간이 필요할 때에는

사업주에게 임금보조를 하고 있다 한편 사회재활사업은 차량보조 주택보조 자문 및

상담 가사운영 보조 재활스포츠 지원 등으로 구성되어 있다

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 19: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

19

(3) 현금급여

현금급여의 종류로는 재해 발생으로 취업하지 못할 때 재해근로자에게 지급하는

휴업급여 전환급여 및 장해연금 그리고 사망 시에 유가족에게 지급하는 배우자연금

자녀연금 및 장의비가 있다 배우자연금과 자녀연금을 합한 유족연금은 이전

年근로소득의 80를 초과하지 못하도록 규정되어 있으며 이를 상회할 때에는

초과액만큼 각 연금에서 연금액에 비례하여 삭감하고 있다 취업능력의 상실 정도가 40

이하일 때에는 장해연금 수급권자의 신청에 의해 연금 대신 일시금이 지급될 수도

있지만 일시금이 차지하는 비중은 매우 낮다 한편 다음에는 현금급여의 수급요건과

급여수준을 간단하게 요약하도록 한다

middot 휴업급여(Verletztengeld) 산재로 인한 요양으로 취업하지 못하는 기간 동안

재해근로자에게 지급(휴업급여 수준은 원칙적으로 이전 근로소득의 70이지만

취업기간 순소득의 90를 초과하지는 못함 또한 경제활동을 하지 않기 때문에

일반적으로 근로소득이 없는 유치원생 초middot중middot고middot대학생에게는 지급되지 않음)

middot 전환급여 취업을 지원하는 재활훈련을 받는 기간 동안 재해근로자에게 지급(전

환급여 수준은 양육자녀가 있거나 재해근로자 또는 배우자가 간병대상자일

때에는 이전 근로소득의 75이며 그 이외의 경우에는 68임)

middot 장해연금 산재사고의 결과 취업능력 또는 소득활동 능력이 20 이상 감소한

상태가 26 주 이상 지속될 때 지급(취업능력이 완전 상실될 때 지급하는

완전장해연금은 年근로소득의 23 에 해당되며 부분 상실될 때 지급하는

부분장해연금은 완전장해연금액에 취업능력 상실 정도를 백분율로 표시한 수치를

곱하여 산정됨)

middot 배우자연금 재해근로자 사망 시에 배우자에게 지급(연금 수준으로는 ⅰgt사망

후 3 개월 동안은 이전 年근로소득의 23 를 ⅱgt사망 3 개월 이후에는 이전

年근로소득의 30를 ⅲgt사망 3 개월 이후에라도 배우자가 자녀연금 수급자격이

있는 자녀를 양육하거나 45 세 이상일 때 또는 취업능력이 없을 때에는 이전

年근로소득의 40를 지급함)

middot 자녀연금 재해근로자 사망 시에 자녀에게 18 세까지 그러나 자녀가 학교교육

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 20: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

20

또는 직업훈련을 받거나 장해로 생계가 어려울 때에는 27 세까지 지급(자녀연금

수준은 부모 중 1 명이 사망한 때에는 이전 年근로소득의 20를 그리고 부모

모두 사망한 때에는 이전 年근로소득의 30를 지급함)

middot 장 의 비 재해근로자 사망 시에 장제실행자에게 개별근로자 임금 수준에

관계없이 일률적으로 표준소득(공적연금보험 全가입자의 2 년전 年평균임금)의

17 을 지급하고 집 이외 장소에서의 사망 시에는 장지까지의 운송비를 추가로

지급

5 재원 조달

(1) 재원 조달의 개요

독일에서는 자치운영의 원칙에 따라 단위산재보험조합이 보험료를 독자적으로 결정하고

있으며 보험료 산정에 필요한 업무종류별 위험등급을 단위산재보험조합이 설정하고

있다 보험료율 분류방법은 1 차적 분류방법과 2 차적 분류방법으로 구분되며 1 차적

분류방법은 다시 4 단계로 나누어지지만 현실의 요율산정 과정에서는 1sim2 단계가

중요하며 3sim4 단계는 많이 사용되지 않기 때문에 현실에서의 중요성이 떨어진다

재원조달방식으로는 순부과 방식을 사용하고 있으며 다만 미래에 발생할 연금급여의

재원조달을 위하여 충족부과방식적 요소를 부분적으로 병행하여 사용하고 있다 이러한

충족부과방식적 요소로서 전년도에 연금급여 목적으로 지출한 금액의 2 배에 상응하는

연금 지급준비금(Ruecklage)이 축적될 때까지 전년도 지급한 연금급여 지출액의 3에

해당하는 금액을 회계연도마다 적립하도록 하고 있다14)

독일은 보험료 납부와 관련하여 후납주의제도를 채택하고 있다 이러한

후납주의제도에서는 회계연도가 경과한 후에 실제로 발생한 지출액을 근거로 가입자가

납부하여야 할 보험료를 산출하게 되기 때문에 개산보험료 및 확정보험료의

징수체계에서 발생하게 되는 높은 행정비용을 최소화하고 있다 후납주의제도가

작동하기 위해서는 운영자금(Betriebsmittel)이 확보되어야 하며 이 운영자금을 마련하기

위해 해당연도의 지출에 소요되는 비용 이상을 보험료로 징수하여야 한다 운영자금

규모를 확대 또는 축소할 지의 여부는 연금 지급준비금과는 달리 단위산재보험조합이

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 21: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

21

이사회 의결을 통하여 독자적으로 결정할 수 있다 한편 많은 산업부문

단위산재보험조합이 제 2 차 세계 대전 후 필요한 수준의 운영자금을 축적하여

후납주의제도를 현실에서 운영하고 있다

독일에서도 보험료 산정의 기초자료로 임금을 사용하지만 우리 나라와 달리 보험료

납부 상한선을 설정하고 있다15) 산재보험에 가입한 사업주는 보험연도가 경과한 후 6 주

이내에 임금보고서를 단위산재보험조합에 신고 하여야 하는데 이 임금보고서에는

근로자 전체의 총근무 시간과 위험등급을 분류하기 위하여 업무별로 구분한 임금총액만

기록되어 있고 개별근로자에 관한 정보는 없다 한편 1998 년도에 적용된 산업부문

산재보험조합의 평균 보험료율은 14였다16)

(2) 보험료율 분류 방법

가 1 차적 분류방법

1) 제 1 단계 단위조합별 분류

보험료율을 분류하는 제 1 단계에서는 업종별 지역별 및 부문별로 단위산재보험조합을

구성하여 독자적인 보험료율을 적용하게 된다 따라서 이미 제 1 단계에서 피보험된

위험에 적용될 보험료율이 단위조합별로 큰 차이를 보이게 된다 예를 들면 사양산업인

lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo사무업종rsquo 산재보험조합 간에는 보험료율에 있어서 현저한 차이가

존재한다

그러나 업종별 지역별 및 부문별로 단위조합을 구성하고 동일한 단위조합에 속해 있는

모든 사업장에 동일한 보험료율을 적용하는 것만으로는 보험료를 분류하는데 충분하지

못하다 왜냐하면 단위조합별로 획일적인 보험료율을 적용하면 산재발생 가능성이 높은

기업이 산재발생 가능성이 낮은 기업의 비용으로 산재보험에 피보험 되게 되며 기업의

입장에서 산재를 예방할 경제적 유인이 크지 않기 때문이다

2) 제 2 단계 위험등급의 분류

같은 단위조합에 피보험된 위험의 경우에도 산재발생 확률은 업무의 종류에 따라 큰

차이를 보이고 있기 때문에 피보험된 위험에 대하여 보험료율을 추가로 차등화하고 있다

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 22: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

22

위험등급표는 위험분산을 고려하여 위험의 정도가 유사한 업무종류별로 묶어서 만든

위험등급단위(Gefahrtarifstelle)별로 작성되는데 일반적으로 최근 6 년간 해당 산업분야의

임금총액과 해당 산업분야에 지출된 보험급여 총액의 비율을 기초로 하여 산정된다17)

이렇게 작성된 위험등급표는 기준기간으로 최장 6 년간 적용되며 위험등급표 적용기간이

경과하면 다시 이 시점을 기준으로 최근 6 년의 통계자료를 이용하여 새로운

위험등급표가 작성되어 사용되게 된다

이 위험 등급표는 단위산재보험조합이 독자적으로 작성하며 위험등급의 수는 각

단위조합에 피보험된 위험을 반영하여 단위조합별로 큰 차이를 보이고 있다 예를 들면

lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의 경우 현재 19 개의 위험등급을 사용하는데 비하여

lsquo남부독일 금속업rsquo 산재보험조합의 경우 7 개의 위험등급을 사용하고 있다18) ① 이러한

위험등급 분류방법은 다음과 같은 장점을 가지고 있다 첫째 기준기간에 발생한 산재에

기인하는 급여지출액만을 이용하여 위험등급이 만들어지기 때문에 최근에 발생한 산재를

잘 반영할 수 있다 이에 따라 산재를 예방하고자 하는 경제적 유인이 기업에게

제공된다 둘째 기준기간 이전에 발생한 산재에 대해서는 사업주가 경제적으로 불이익을

받지 않고 이러한 산재에 기인하는 급여를 업종 내 업무분야별로 공동 부담하게

됨으로써 업종 내 연대성을 제고하게 된다

3) 제 3 단계 상이한 기업운영방식 사용 시의 위험등급 조정

독일의 산재보험조합은 여타 기업과 현저히 상이한 운영방식 때문에 제 2 단계에서

산정된 위험등급이 실제의 피보험된 위험과 현저한 차이를 보일 때에는 예외적인 경우에

한정하여 일정한 범위 내에서 위험등급을 상향 또는 하향 조정할 수 있도록

단위조합별로 결정할 수 있다19)

4) 제 4 단계 좋은 시설과 예방조치 강구 시의 보험료 할인

기업의 산재예방 활동을 강화하기 위하여 단위산재보험조합은 산재를 예방하기 위한

조치를 취한 기업에게 보험료 할인의 혜택을 줄 수 있다 제 4 단계에서는

제 3 단계에서와 달리 산재발생 위험을 근본적으로 감소시키는 원인이 상이한

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 23: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

23

기업운영방식에 있는 것이 아니라 산재예방을 위한 교육 정보제공 및 안전조치의 강구

등에 기인한다는 점에서 차이가 있다

나 2 차적 분류 방법

독일에서는 재해율이 낮은 기업에는 보험료를 할인해 주고 재해율이 높은 기업에는

보험료를 할증시키는 경험 요율제를 사용하고 있다 lsquo도매업 및 창고업rsquo 산재보험조합의

경우 보험연도가 경과하면 과거 2 년의 자료를 기초로 하여 매년 경험 요율제를

적용하고 있다 단위산재보험조합은 보험료 할인제도와 보험료 할증제도 중의 하나를

선택하거나 양 제도를 동시에 적용할 수도 있다 아울러 단위조합의 자치 운영권을

확대하기 위하여 보험료 할인 및 할증 폭을 산재보험법에서 규정하지 않고 단위조합에

위임하고 있다 이에 따라 각 단위조합이 사용하는 할인 및 할증 폭은 큰 차이를 보이고

있으며 lsquo제당업rsquo산재보험조합이 plusmn50로 가장 큰 할인 및 할증 폭을 적용하고 있다20)

(3) 보험료 산정 방법

독일에서는 개별기업이 부담할 보험료를 임금 위험등급 및 기준보험료(base

contribution)를 이용하여 산정하고 있다 개별기업이 부담할 보험료를 계산하기 위해서

우선 위험등급 1 인 부서의 임금 1DM 에 적용되는 보험료인 기준보험료를 산출하게

된다 이어서 개별기업이 부담해야 할 보험료는 이 기준보험료에 임금과 위험등급을

곱하여 산정된다

기준보험료 = Σ〔(보험연도 해당부서의 임금총액) times (해당부서의 위험등급)〕divide 보험료 징수 목표액

(4) 단위조합 공동부담제도

사양 산업이 속해 있는 단위조합에서 현실적으로 부담하기 어려운 높은 보험료율이

발생하는 문제를 해결하기 위하여 독일은 1968 년부터 산업부문 산재보험조합에서

단위조합 공동부담제도를 운영하고 있다 이는 보험료율 또는 연금급여율이 높은

단위조합의 보험급여 지출액을 낮은 단위조합으로 이전시킴으로써 단위조합간 연대성을

제고시키는 제도이다 이러한 단위조합별 공동부담의 규모와 수혜를 받거나 부담을 지게

될 단위조합의 결정은 산재보험법 제 176 조sim제 181 조에 규정되어 있는 수학적 산식을

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 24: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

24

이용하여 매년 자동적으로 이루어지고 있다 여기서 단위조합이 떠맡을 공동부담의

규모와 단위조합이 이를 다시 개별사업장에 분배할 때 사용하는 기준으로는 임금총액이

사용되고 있다

한편 단위조합간 연대성 제고를 위한 이러한 규정을 통한 공동부담의 규모는 크지

않으며 사양산업에 속하는 lsquo광업rsquo 산재보험조합과 lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합이

지속적으로 혜택을 받고 있지만 이들의 사업 규모가 축소되고 있기 때문에 공동부담의

규모도 점차 감소하고 있는 실정이다 이를 구체적으로 살펴보면 광업rsquo 산재보험조합과

lsquo내륙선박운송업rsquo 산재보험조합에 지원된 공동부담금의 규모는 1968 년에 약 5 억

DM 에서 시작하여 1982 년에 9 억 4 천만 DM 로 절정에 달한 후 점차 축소되는 추세에

있다 한편 1997 년의 공동부담금은 8 억 8 천만 DM 이었으며 이 금액에서

lsquo내륙선박운송업rsquo산재보험조합에 지원된 금액은 380 만 DM 에 불과하였다21)

6 조직

(1) 조직의 개요

산재보험운영기관은 직역 업종 및 지역에 따라 상이하게 조직되어 있다 우선 직역별로

산재보험 조직은 산업부문 산재보험조합 농업부문 산재보험조합 및 공공부문

산재보험조합으로 나뉘어져 있다 산업부문 산재보험조합은 다시 업종별 및 지역별로

구분되어 35 개의 단위산재보험조합으로 농업부문 산재보험조합은 20 개의

단위산재보험조합으로 그리고 공공부문 산재보험조합은 54 개의 단위산재보험조합으로

구성되어 있으며22) 이들은 각각 연맹 형태로 운영되고 있다23)

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 25: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

25

단위산재보험조합은 자치운영의 원칙에 따라 각각의 단체에서 선출된 노사의 대표에

의해 자율적으로 운영되고 있으며 자치운영기구로 대의원총회와 이사회가 있다(이들

대표의 임기는 6 년이며 명예직의 비상임으로 종사하고 있음) 필요한 경우

자치운영기구는 위원회를 설립하여 관장업무를 이양할 수 있으며 실제로 예산위원회

회계심사위원회 재정위원회 정관위원회 인사위원회 위험등급산정위원회

이의심사위원회 규정위반심사위원회 산재예방위원회 연금위원회 등이 운영되고

있다(lt그림 1gt 참조) 이와 달리 일상적 행정업무는 이사회 구성원인 단위조합장에 의해

수행되며 대의원총회와 이사회의 노사 대표가 비상근으로 근무하는 것과 달리

단위조합장은 상근 이사로서 행정업무의 처리에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다

이상에서 살펴본 것처럼 자치운영은 산재예방업무 위험등급의 분류 경험요율제의 운영

예산 인사 조직 그리고 병원과 재활시설의 설립 분야에서 활발히 활용되고 있다

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 26: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

26

그러나 보험급여 관련 사항은 주로 법률에 규정되어 있기 때문에 자치운영의 원칙이

적용될 여지가 매우 제한되어 있다

한편 단위산재보험조합의 조직에 대한 독자의 이해를 돕기 위하여 lsquo남부독일 금속업rsquo

산재보험조합을 예로서 설명하고자 한다 이 단위산재보험조합에는 메르세데스

벤츠社(Mercedes Benz)와 베엠베社(BMW) 같은 자동차회사가 회원으로 가입해 있고

마인츠市(Mainz)에 본부를 두고 9 개의 지역사무소를 운영하고 있으며 1997 년 현재

63816 개의 기업에서 1694527 명의 근로자가 피보험되어 있다24) 대의원총회는 각각

노사 대표 30 명씩으로 그리고 이사회는 각각 노사 대표 10 명씩으로 구성되어 있다

행정조직으로는 단위조합장 직속으로 2 개의 局(재활 및 법제국 예방국)과 5 개의

課(자치운영 담당부서 인사 및 홍보과 전산과 적용 및 징수과 재정기획과)로 구성되어

있다 재활 및 법제국은 7 개의 지역사무소 보상 및 재활과와 구상과로 이루어져 있으며

예방국은 9 개의 지역사무소 예방지도과 건강보호과 안전지도과 및 안전교육과로

구성되어 있다25)

(2) 대의원총회

대의원총회는 단위산재보험조합에서 입법부의 역할을 수행하고 있으며 정관을 결정할

수 있는 권한을 가지고 있다 여기서는 조합의 조직과 관련하여 조합의 행정업무를

총괄하는 단위조합장과 이사회의 임원을 선출middot해임할 수 있으며 예산안을 심의middot확정하고

연말결산을 하게 된다 또한 독자적인 권한으로서 산재예방 규정 업무별 위험등급

복무규정 및 인사규정을 결정할 수 있으며 재정과 관련된 권한으로서는 병원과

재활시설의 설립을 결정할 수 있다

(3) 이사회

이사회는 행정부의 역할을 수행하여 산재보험조합의 행정업무를 관장하며 재판상 또는

재판 외의 일에서 조합을 대리한다 이사회는 행정업무 수행을 위한 이사회

직무규정(Geschaeftsordnung)과 준칙(Richtlinien)을 결정하며 단위조합장 후보를

대의원총회에 추천하게 된다 또한 예산안을 수립하고 복무규정 및 인사규정 안을

만들며 직원의 채용middot승진middot해고middot은퇴에 관한 업무를 수행하게 된다

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 27: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

27

7 통독 후의 적용 확대

독일 통일로 적용 지역이 구동독 지역으로 확대되자 독일은 통일조약(Einigungsvertrag)

제 30 조 제 5 항에 따라 원칙적으로 서독에서 적용되던 산재보험 규정을 그대로 동독

지역에 적용하였다 즉 1992 년 1 월 이후에 구동독의 피보험자에게 발생한 모든

산재사고와 직업병에 대하여 서독의 산재보험 규정을 적용하였다 다만 1992 년 1 월

이전에 발생하였으며 구동독 사회보험법 규정에 따라 급여 범위에 속하던 산재사고와

직업병에 대해서는 서독의 산재보험법 규정에 관계 없이 산재사고와 직업병으로

인정하여 급여를 지급하였다

또한 서독에서 활동 중이던 단위조합이 동독 지역의 산재보험운영기관으로 진출하게

되었다 따라서 산업부문 산재보험조합의 경우 업종별로 구성된 단위산재보험조합이

동독 지역으로 적용범위를 확대하였다 다만 건설업 산재보험조합과 금속업

산재보험조합에서는 단일조합이 전국을 관할하지 않고 특정지역을 관할지역으로 하여 몇

개의 조합이 구성되어 운영되었기 때문에 어떤 단위조합이 동독의 어떤 지역을

관할하게 될 것인지에 대해서 이미 통일조약에 자세히 규정되어 있었다

Ⅳ 한국과 독일 산재보험제도의 문제점 및 논의 현황

1 한국 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 급여부문의 문제점

가 휴업급여와 상병보상연금

휴업급여와 상병보상연금은 요양으로 취업하지 못하는 산재환자에게 지급되는

현금급여로서 내용상 아주 유사하다(상병보상연금이 lsquo연금rsquo으로 불리우고 있지만

실제로는 휴업급여처럼 단기적 성격의 현금급여임) 휴업급여와 상병보상연금과 관련된

가장 중요한 문제로 장기요양급여 수급자의 증가 추세에 따라 휴업급여와

상병보상연금의 수급기간이 장기화되고 있는 점을 지적할 수 있다 이러한 현상의

발생원인으로는 무엇보다도 연령에 관계없이 휴업급여와 상병보상연금의 인상이 매년

임금상승률에 연동되어 지속적으로 이루어지며 직종에 따라서는 급여 수준이 산재발생

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 28: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

28

전의 실제소득보다 높은 점을 들 수 있다 즉 현실에서는 상용근로자의 경우 50 세를

전후하여 그리고 임시 및 일용근로자의 경우 55 세를 전후하여 임금이 하락하고

있지만26) 산재보험에서는 연령에 관계없이 현금급여를 지속적으로 인상하여 지급하기

때문에 노령근로자일수록 장기요양을 선호하게 된다 또한 건설 일용직 및 전공의 경우

한달 평균 약 20 일 정도 일하지만 휴업급여 및 상병보상연금의 산정 시에는 한달 내내

근무한 것으로 인정하여 계산하기 때문에 이들 급여액이 실제소득을 상회하는 경우가

많다27)

이에 따라 요양을 종료하고 취업하는 것보다 장기요양과 함께 이에 수반되는 현금급여를

수급하는 것을 선호하는 도덕적 해이가 산재환자에게 발생하고 있다28) 또한 이러한

당사자의 장기요양 욕구가 환자를 유치하려는 일부 지정의료기관의 이해와 부합하여

요양이 장기화됨에 따라 장기요양 환자가 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다 이러한

불필요한 장기요양때문에 휴업급여 및 상병보상연금의 지급기간이 장기화되고 이는

보험재정에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 산재환자의 직장 및 사회 복귀를 방해하는

장애요인으로 작용하고 있다

한편 휴업급여와 상병보상연금이 소득보장적 역할을 충실히 수행하도록 하기 위하여

산재보험에서는 해당 사업장 동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때에는 보험급여

수급권자의 신청에 의해 급여액을 새로이 산정하여 지급하고 있다(산재보험법 제 38 조

제 3 항 및 동법 시행령 별표 1)29) 그러나 이처럼 개별수급권자의 신청을 통하여

급여액을 변동(대부분의 경우 인상)시키는 것은 기준이 되는 평균임금의 변동 여부를

파악하는데 있어서의 번잡성 때문에 효율성 관점에서 뿐만 아니라 이를 파악middot신고한

산재환자와 이를 미처 하지 못한 산재환자간의 형평성 관점에서도 문제가 있다 또한

평균임금 변동을 측정하는 기준을 해당 사업장의 동일 직종으로 제한한 것은 적용

범위를 지나치게 축소한 문제가 있다

나 장의비

산재보험에서 지급하는 장의비는 장제에 소요되는 실비를 보상하는 성격을 가지고

있는데 현재에는 재해근로자 사망 시에 평균임금의 120 일분을 일률적으로 지급하고

있다 이에 따라 고소득자와 저소득자에게 지급되는 장의비의 차이가 매우 크며

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 29: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

29

고소득자의 경우 실비를 변상하고도 남는 반면 저소득자의 경우에는 부족한 실정이다

또한 장의비에까지 취업 시의 평균 임금을 적용하여 큰 폭으로 차등화하는 것이

바람직한 지에 대하여 문제를 제기할 수 있다

(2) 재정 부문의 문제점

가 산재예방 기능의 취약

사회보험 형태로 운영되고 있는 현행의 산재보험제도에 대한 가장 중요하면서도

근본적인 문제점은 현행의 보험료율 산정방식에서는 기업의 산재예방 활동을 유인하는

기능이 취약하다는 점이다30) 현행 방식에서는 보험료율 산정의 기초가 되는 업종분류가

68 개로 제한되어 있으며 이렇게 업종별로 산정한 보험료율이 개별사업장의 산재예방

노력을 충분히 반영하지 못하고 있다 개별사업장이 산재예방 시설에 투자하고

근로자에게 안전교육을 실시하여 개별사업장의 재해율을 낮추어도 개별사업장의

보험료율이 업종별 재해율을 기초로 하여 산정되므로 해당 사업장은 매우 제한적으로만

예방 효과의 혜택을 볼 수 있는 문제가 있다 물론 개별실적요율을 적용받는 사업장의

경우에는 업종별로 산정된 보험료율을 50까지 할인 받을 수 있다 그러나

전체사업장에서 개별실적요율이 적용되는 사업장의 비중이 현재 약 8에 불과하기

때문에 대다수 사업장의 경우 산재예방에 대한 투자를 할 경제적 유인이 미흡한

실정이다

나 업종별 보험급여 분산 관련 법제화의 미비

현실에서 업종별로 보험료율을 산정하는데 있어서 업종별 2 차 분산을 하고 있다 이에

따라 보험연도의 보험료율이 전년보다 큰 폭으로 상승한 업종의 보험료율을 안정시키기

위하여 이들 업종의 보험급여를 보험료율이 전년에 비하여 상대적으로 유리하게 변동한

업종으로 분산시키고 있다 그러나 이러한 분산이 법적 근거 없이 관행적으로

이루어지고 있다

다 징수middot납부 업무의 효율성 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 징수방법을 유지하고 있다 이에 따라

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 30: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

30

사업주와 보험 관장자 모두 두 번에 걸쳐 징수middot납부 업무를 수행하여야 하기 때문에

높은 행정 비용이 발생하는 문제가 있다

라 장기 재정의 불안정

산재보험의 재정방식으로 순부과 방식을 유지하는 상황에서 연금수급자가 급격히

증가하고 있어 장기재정의 안전성이 확보되지 못하고 있다 1989 년부터 1~3 급

장해자는 연금을 수급하도록 그리고 4~7 급 장해자는 연금 또는 일시금을 선택하도록

규정을 변경한 결과 연금수급자가 급격히 증가하였다 또한 노동부는 4~7 급 장해자

역시 연금만 수급할 수 있도록 1999 년도에 법을 개정할 것을 추진하고 있기 때문에

앞으로 연금 수급자수는 더욱 빠른 속도로 증가할 전망이다 물론 미래의 연금 지출을

위하여 적립금을 축적하고는 있지만 그 규모가 연금 지출에 소요되는 비용의 일부에

불과하기 때문에 장기 재정의 불안정 요소가 되고 있다

마 자동안정장치 기능의 미비

산재보험제도는 자본주의 경제체제에 불가피하게 내재해 있어 국민경제에 부정적 영향을

미치는 경기변동의 진폭을 축소시켜 주는 자동안정장치(automatic stabilizer)의 기능을

원칙적으로 수행할 수 있다 각국의 산재보험제도가 이러한 순 기능을 현실에서 활용할

수 있는 지의 여부는 어떤 재정 방식을 선택하느냐에 달려 있는데 우리 나라의 경우

현실에서 이러한 장점을 활용하지 못하고 있다

(3) 조직부문의 문제점

가 자치운영의 미흡

산재보험 시행기관인 근로복지공단의 임원은 1 인의 이사장 3 인의 상임이사를 포함한

15 명 이내의 이사 및 1 인의 감사로 구성되어 있다 비상임 이사로는 당연직

이사(공무원) 노사단체가 추천하는 동수의 대표 그리고 사회보험 또는 근로복지사업

전문가가 임명되고 있다 근로복지공단 운영의 가장 큰 문제점으로는 노사의

자치운영권이 매우 제한되어 있는 점을 들 수 있다 즉 공단 운영에 실질적인 권한을

행사하는 이사장 상임이사 및 감사의 선정에 노사가 행사할 수 있는 영향력이 매우

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 31: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

31

제한되어 있고 정부가 주도적인 역할을 하고 있는 실정이다 또한 노사가 추천하는

비상임이사의 경우 공단 운영에서 거의 영향력을 행사하지 못하기 때문에 형식적으로만

자치운영적 요소가 포함되어 있지 실제로는 정부 주도로 운영이 이루어지고 있다

나 위원회 활동의 취약

산재보험과 관련된 가장 중요한 위원회로 노middot사middot정 대표 각 5 인으로 구성되는

산업재해보상보험심의위원회가 있다 이 위원회는 보험료율 결정에 관한 사항 및

기금운용 계획의 수립에 관한 사항을 심의하기 때문에 형식적으로는 노사 자치운영적

요소를 부분적으로 구비하고 있다 그러나 노사를 대표하는 위원으로서 산재보험 전문가

대신 해당 이익단체의 고위직 간부가 참여하고 있기 때문에 위원회의 회의가 형식적

심의에 그치고 깊이 있는 심의가 이루어질 수 없는 한계가 있다 또한

산업재해보상보험심의위원회의 심의사항을 검토middot조정하고 위원회의 심의를 보조케 하기

위하여 산재보험법 시행령 제 9 조에는 전문위원회를 설치하도록 규정되어 있다 그러나

이러한 규정에도 불구하고 현실에서는 전문위원회가 구성middot운영되지 않고 있어서

전문적인 논의가 이루어 질 수 없기 때문에 산업재해보상보험심의위원회가 본연의

역할을 충실하게 수행하지 못하고 있다

(4) 기타 부문의 문제점

가 적용 대상의 제한성

산재보험제도의 중요한 문제로서 적용대상의 선별성(selection)을 지적할 수 있다

산재보험 적용근로자가 총근로자에서 차지하는 비중은 1998 년 현재 624로 매우

낮다(lt표 5gt 참조) 이는 약 150 만 명이 근무하는 4 인 이하 사업장 국가 및

지방자치단체에서 직접 행하는 사업 공공middot사회 및 개인 서비스업 중 회원 단체 그리고

소규모의 건설공사 및 벌목업에 종사하는 근로자가 적용대상에서 제외되고 있기

때문이다 특히 4 인 이하 사업장과 같은 영세사업장이 적용대상에서 제외됨에 따라

산재발생 시 재해근로자가 사업주에게 민사상의 손해배상을 청구할 수는 있지만

사업장의 영세성 때문에 충분한 보상이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 사업장의 존립을

위협할 정도의 재정 압박요인으로 작용하고 있는 실정이다

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 32: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

32

lt표 5gt 산재보험 적용근로자수 추이(연말 기준) (단위 천명 )

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

총근로자수(A)

적용 근로자수(B)

비율(BA)

11568

7058

610

11815

6942

586

12297

7273

591

12736

7893

620

13218

8156

617

13279

6237

620

12144

7582

624

자료 『산재보험사업연보』 노동부 1997

『산재보험실질분석』 근로복지공단 1998 년 44

『경제활동인구연보』 통계청 1998 년 12 월

나 산재 예방 활동 및 재활서비스의 취약성

산재예방사업은 노동부 산업안전국에서 정책을 입안하고 한국산업안전공단(재원조달은

산재보험료를 통하여 이루어짐)이 집행업무를 수행하는 체계를 유지하고 있는데

산재예방 활동이 효율적으로 이루어지지 못하는 문제가 있다31) 즉 한국산업안전공단의

업무가 산재예방 사업보다는 산재사고 발생 후 재해조사 원인을 분석하는 등의

사후관리에 치중되어 있다는 비판을 받고 있다 이처럼 산재예방 활동이 취약한

원인으로는 무엇보다도 산재예방 사업에 대한 지속적인 투자가 부족하며 산재예방을

위한 업무에서 근로복지공단과 한국산업안전공단 간의 유기적인 업무 협조가 부족한데

기인하는 것으로 판단된다 이러한 산재예방 활동의 취약성 때문에 우리 나라의 산재

사망률은 독일보다 8 배 이상 높은 실정이다32)

또한 산재 장애인에 대한 재활서비스는 의료재활 직업재활 및 사회재활로 구성되어

있는데 의료재활의 경우 지급되는 보장구가 양적 질적으로 매우 열악하다 직업재활의

경우에도 훈련 시설이 절대적으로 부족하며 훈련 과목이 취업에 도움을 주지 못하는

비현실적 분야로 구성되어 있는 문제가 있다 또한 사회재활 역시 경제적 지원 위주로

이루어지고 있다33)

2 독일 산재보험제도의 문제점과 논의 현황

(1) 현행제도의 문제점 단위조합 구성의 비효율성

독일 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로는 지나치게 세분화된 단위조합 구성을 들

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 33: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

33

수 있다 산업부문 산재보험조합의 경우 35 개의 단위조합으로 구성되어 있으며

일반적으로 업종별로 1 개의 단위조합이 조직되어 있다 그러나 건설업과 금속업의

경우에는 지역별로 조직된 단위조합이 산재보험 업무를 취급하고 있다 이를 구체적으로

살펴보면 건설업의 경우 7 개의 단위조합이 지역별로 구성되어 있으며(lsquo토목건설업rsquo

산재보험조합은 별도로 조직되어 있음) 금속업의 경우에도 2 개의 단위조합이

남부지역과 북부지역을 관장지역으로 하여 조직되어 있다(lsquo기계제작 및 금속업rsquo

산재보험조합과 lsquo비금속업rsquo 산재보험조합은 별도로 조직되어 있음)

따라서 업종별로 구성된 단위조합이 업종의 특성에 맞게 효율적으로 산재예방 활동을

수행할 수 있기 때문에 바람직하다는 주장을 인정하더라도 현행의 조직체계는 효율성

관점에서 문제가 있다 이는 특히 유럽통합의 가속화로 사회보험제도의 관리효율성을

제고할 필요성이 증가하고 있는 상황에서 더욱 설득력이 있다고 판단된다 이러한

단위조합 구성의 비효율성을 제거하기 위하여 독일은 앞으로 다음과 같은 방법을

사용하여 단위조합 수를 축소해야 할 것이며 이러한 방향으로 조직개편이 추진될

것으로 필자는 예상한다 첫째 동일 업종에 다수의 단위조합이 조직되어 있는 건설업과

금속업에서는 이를 통폐합하여 규모가 큰 단일 단위조합을 구성토록 한다 둘째 규모가

작은 업종의 단위조합은 유사한 업종과 통폐합하도록 한다 한편 개정된

산재보험법(1997 년부터 적용되고 있음) 제 118 조 제 1 항에는 산재보험조합이

자발적으로 합병하는 것을 허용하고 있기 때문에 합병을 위한 법적인 장애 요인은 없다

(2) 최근의 논의 현황

가 산재보험제도의 근본적 개혁독일 산재보험제도를 근본적으로 변화시키는 것과

관련하여 최근에 논의되고 있는 것은 다음과 같다 첫째 현행의 산재보험제도를

폐지하고 네덜란드에서처럼 산재사고와 직업병에 대한 보상업무를 의료보험에서

수행토록 하자는 제안이 있다34) 그러나 이러한 제안은 산재 예방과 재활 치료에서

효과적으로 업무를 수행하고 있는 독일 산재보험의 특수성을 고려하지 않고 있으며 35)

기업의 산재 예방 활동을 촉진하기 위하여 보험료율을 차등화하고 있는데

산재보험제도를 폐지하면 이러한 산재예방 유인 수단이 없어지기 때문에 문제가 있다는

주장이 설득력을 가지고 있다 따라서 산재보험제도를 폐지하자는 주장은 호응을 얻지

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

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45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 34: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

34

못하고 있는 실정이다36)

둘째 보험료와 행정 비용을 낮추기 위하여 현행의 산재보험조합 대신 민영보험을

이용하자는 제안이 있다37) 덴마크 핀란드 및 포르투갈처럼 민영보험을 이용하여

산재보험을 운영하자는 이러한 주장이 일부 경영자 단체에서 호응을 얻고 있지만

사용자의 권익을 대변하는 가장 규모가 큰 사용자 단체인 독일사용자연합회(BDA)와

독일산업연합회(BDI)는 현행 체제의 유지를 지지하고 있다(노동조합은 물론 현행제도의

유지를 지지하고 있음) 민영화 방안이 큰 호응을 얻지 못하는 중요한 이유로는 사회보험

중 유일하게 산재보험에서만 보험료율이 장기적으로 하락하는 추세에 있으며 보험료

수입에서 차지하는 급여 지출액의 비중(급여율)이 민영보험에서 매우 낮다는 점을 들 수

있다 즉 독일에서도 민영보험의 보험급여율은 높은 관리비(고객 유치비 광고비 및

행정비 등) 때문에 50 수준에 불과한데 비하여 산재보험조합의 경우에는 평균 90

수준이다38) 또한 산재보험에서 적용하고 있는 위험등급단위가 민영보험에서보다 더

세분화되어 있어 보험원리를 충실히 반영하고 있다는 점 역시 사회보험 형태의

산재보험을 지지하는 요인으로 작용하고 있다

나 사업주의 부담 완화

독일의 일부 경영자단체에서는 사업주의 사회보험 보험료 부담을 완화하기 위하여 다른

사회보험에서처럼 산재보험에서도 재원조달에 사용주와 근로자가 50씩 참여토록

하자는 주장을 하고 있다 또한 산재사고와 무관한 통근재해를 산재보험의 급여

항목에서 제외하여 산재보험의 급여를 순수한 노동재해에 국한시킬 것을 요구하고

있지만 이러한 주장은 호응을 얻지 못하고 있는 실정이다39)

Ⅴ 독일 산재보험제도의 시사점

1 자치 운영

독일은 자치운영의 원칙에 따라 산재보험운영기관이 노사에 의해 자율적으로 운영되고

있으며 정부는 단지 조합운영이 규정에 맞게 이루어지고 있는지를 감독하는 기능만을

수행하고 있다 즉 노사의 자치운영이 산재보험법에 보장되어 있을 뿐만 아니라

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

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따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

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Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 35: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

35

산재예방업무 보험료율의 결정을 포함한 예산의 편성 인사 및 조직 등에서 실제로

폭넓게 이루어지고 있다 이의 예로서 보험료율 산정과 관련된 다양한 기준과 경험

요율제 적용 시의 할인 및 할증 폭을 단위조합에서 결정할 수 있는 점을 들 수 있다

이러한 자치운영은 관료화를 방지하고 단위산재보험조합이 업종별 특성에 맞는

산재예방사업을 탄력적으로 수행할 수 있도록 한다 또한 자치운영은 보험료 징수를

포함하여 산재보험조합의 결정을 사용주와 근로자가 거부감 없이 받아들이도록 하는데

기여하고 있다

2 재원조달과 산재예방과의 연계

독일 산재보험제도의 중요한 특징 중의 하나는 보험원리를 강조하는 점이며 40)

현금급여와 재원조달 분야에서 이러한 보험원리적 요소를 잘 관찰할 수 있다 현금급여

분야를 살펴보면 장의비를 제외한 모든 급여가 산재사고 및 직업병 발생 이전의

근로소득에 비례하여 지급되고 있으며 자녀의 수에 따라 자녀연금의 지급률을

차등화하는 등의 부조 원리가 부분적으로 적용되고는 있지만 전체적으로 소득재분배적

요소는 매우 약하다

또한 보험료율을 적용하는데 있어서도 산재발생 위험이 업종별뿐만 아니라 동일업종

내에서도 업무종류별로 상이한 점을 반영하여 산업부문 산재보험조합의 경우 약

600 개의 위험 등급을 구성하고 있으며 41) 개별기업의 산재예방 활동을 반영하여 추가로

차등화하고 있다 물론 단위조합 공동부담제도를 이용하여 사양산업의 재원조달을

지원하고는 있지만 공동부담금의 규모가 총지출에서 차지하는 비중은 매우 낮다 이처럼

산재보험에서 보험원리적 요소를 많이 반영하여 제도를 운영하기 때문에 영국처럼

부조원리를 강조하는 국가에서 발생하는 사회보험제도의 부작용을 최소화할 수 있는

장점이 있다

3 법제화

독일 산재보험 운영과 관련된 모든 중요한 내용이 산재보험법에 체계적으로 규정되어

있으며 산재보험제도의 운영이 실제로 이에 기초하여 이루어지고 있기 때문에 투명성이

높다 특히 노사의 자치운영에 관한 상세한 규정이 산재보험법에 명시되어 있어서

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

김용하 신수식 오창수 이정우 석재은(1997) 『산재보험 운영 효율화 방안』

한국보건사회연구원

김진수(1999) ldquo산재보험 급여체계 개선 및 발전방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

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1998 년 봄호 보험개발원 보험연구소 pp1-32

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산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

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Berufsgenossenschaften(HVBG)

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Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften(HVBG) Sankt Augustin

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BT-Drucks 116380

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Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 36: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

36

단위산재보험조합과 감독관청 간의 권한과 책임이 명확히 설정되어 있기 때문에 분쟁

발생의 가능성을 최소화하고 있다 또한 단위조합 공동부담에 대한 세부내용이 자세히

규정되어 있어 재정과 관련하여 단위조합 간에 발생할 수 있는 마찰의 소지를

근본적으로 제거하고 있다 즉 업종간 공동부담으로 재분배될 금액의 규모와 수혜를

받거나 부담을 떠맡게 될 업종을 선정하는 방법 등이 산재보험법에 명시되어 있어서

이와 관련된 작업이 매년 수학적 산식을 이용하여 진행되고 있다 비용분담과 관련된

내용의 이러한 법제화 역시 투명성을 제고시켜 산재보험제도에 대한 이해당사자의

신뢰를 높임으로써 산재보험이 계속 사회보험 형태로 운영되도록 하는데 기여하고 있다

4 통일을 대비한 준비

독일 통일의 기회는 예상하지 못한 상황에서 도래했으며 통일을 실행하는 제반 작업

역시 빠른 속도로 진행되었다 실질적인 통일이 이루어지기 위해서는 경제적 통합뿐만

아니라 사회적 통합 역시 매우 중요하였다 이러한 사회적 통합을 위하여 독일은

산재보험제도를 포함하여 서독의 사회보험제도를 그대로 동독지역에 적용하였으며 적용

지역의 확대는 필연적으로 재정문제를 야기하였다 그러나 독일에서는

단위산재보험조합의 지역적 확대에 대한 규정과 통일 이전에 발생한 산재사고와

직업병에 기인하는 급여의 비용분담을 통일조약에 명시하여 적용지역의 확대에 수반되는

문제를 해결하였다

Ⅵ 한국 산재보험제도의 개선 방안

1 급여부문의 개선 방안

급여와 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로는 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 휴업급여와 상병보상연금을 지급하는 주된 목적은 요양으로 취업하지 못하여

발생한 임금 상실을 보전해 주는데 있지만 현재 연령에 따라서는 급여수준이 너무 높아

수급기간을 장기화시키는 요인으로 작용하고 있다 따라서 현실에서 50 세를 전후하여

임금이 하락하는 점을 반영하여 특정 연령을 초과하면 임금대체율(wage replacement

ratio)을 단계적으로 하향 조정하는 것이 바람직하다42)

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

김용하 신수식 오창수 이정우 석재은(1997) 『산재보험 운영 효율화 방안』

한국보건사회연구원

김진수(1999) ldquo산재보험 급여체계 개선 및 발전방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

오영수 (1998) ldquo산재보험의 취급기관 다원화와 제도운영의 효율화 방안rdquo 『보험동향』

1998 년 봄호 보험개발원 보험연구소 pp1-32

윤조덕(1999) ldquo산재보험의 재활체계 활성화 방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

윤조덕 김상호 외(1998) 『1999 년도 산재보험료율(안) 산정 및 보험료율 산정의 합리화

방안 연구』 한국노동연구원

윤조덕(1997) ldquo우리 나라 산재보험제도의 전환기적 정책방향rdquo 한국사회정책 제 4 집

제 2 호 pp 65-115

이기영 김기홍 안종법 유일호(1998) 산재보험제도 운영주체의 다원화 방안에 관한

연구』 한국조세연구원

정연택(1998) ldquo비스마르크의 산재보험법 입법 배경rdquo 『산재보험정책연구』

산재보험정책연구회

근로복지공단 『산재보험실적분석』각호

Fuchs M (1996) ldquoDie Legitimation der gesetzlichen Unfallversicherungrdquo in Die BG pp

248-256

44

Gitter W (1998) ldquoDie gesetzliche Unfallversicherung nach der Einordnung ins

Sozialgesetzbuch - ein Versicherungszweig ohne Reformbedarfrdquo in Betriebs-Berater

Beilage zu Heft 221998 pp 1401-1419

Gitter W and Nunius V (1996) ldquoGrundgedanken und Prinzipienrdquo in Schulin B (ed)

Handbuch des Sozialversicherungsrechts Band 2 Unfallversicherungsrecht pp97-133

Schulz U (1996) 『Beitragsausgleichsverfahren』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Schulz U (1989) 『Grundfragen des berufsgenossenschaftlichen Gefahrtarifs』

Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften(HVBG) Sankt Augustin

Specht R (1997) 『Selbstverwaltung und Organe』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Bericht der Enquete-Kommission ldquoStrukturreform der gesetzlichen Krankenversicherungrdquo

BT-Drucks 116380

Bundesministerium fuumlr Arbeit und Sozialordnung (1997) 『Uumlbersicht uumlber das

Sozialrecht』 Bonn Holzinfo (1998) Nr 94 Oktober-Dezember 1998 pp4-7

Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 37: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

37

둘째 현금급여 수급자 역시 임금상승의 혜택을 볼 수 있도록 하기 위하여 해당 사업장

동일 직종의 평균임금이 5 이상 변동할 때 현금급여 수급권자의 신청에 의해 급여액을

증감하고 있어 행정적 효율성과 산재환자 간의 형평성 관점에서 문제가 있다 따라서

이러한 규정을 변경하여 근로자 전체의 임금 변동률이 5를 초과할 때 일률적으로

급여를 인상토록 한다

셋째 장의비 산정기준으로 평균임금이 적용되고 있어서 사망근로자간 장의비의 차이가

매우 크다 따라서 개별근로자의 평균임금 대신 전체 근로자의 평균임금을 사용하던지

또는 개별근로자의 평균임금과 전체근로자의 평균임금을 혼합하여 사용함으로써

사망근로자간 장의비의 차이를 축소할 필요가 있다

넷째 독일에서와 달리 산재사고 및 직업병 발생 시 보험급여 외에도 추가로 손해배상을

청구할 수 있기 때문에 사업주의 불만 요인으로 작용하고 있다 따라서 이를 근본적으로

해결할 수 있는 방안을 모색하도록 한다

다섯째 장해등급의 임금대체율(1 등급의 경우 901)이 높아서 취업기간중의

가처분소득을 초과하는 경우가 많은 실정이다 따라서 장해연금이 취업 중의

가처분소득을 초과하지 못하도록 상한선 제도를 도입하는 방안을 검토하도록 한다

2 재정부문의 개선 방안

재정과 관련하여 현행 제도를 개선할 수 있는 방안으로 다음과 같은 5 가지를 들 수

있다 첫째 산재예방을 위한 사업주의 활동을 강화하기 위하여 보험료 산정방법을

변경하도록 한다 이를 위하여 원칙적으로 보험료 산정 과정에 보험원리를 강화시켜

적용하도록 하며 이의 일환으로 개별 실적요율 적용사업장 적용범위를 현행의 30 인

이상에서 점차 확대토록 한다 이 때 30 인 미만 사업장이 주로 영세사업장이기 때문에

개별 실적요율을 적용하면 많은 사업장에서 보험료율이 현재보다 상승할 것이므로

사업장이 이를 충분히 준비할 수 있도록 적용범위를 점진적으로 확대하는 것이

바람직하다43) 한편 개별 실적요율을 확대 적용할 때 전산자료를 이용하는데 있어서의

기술적인 어려움은 없는 것으로 알려져 있다

둘째 보험료율의 연도별 변동 폭을 줄여 업종별 보험료율을 안정시키기 위하여

업종별로 보험급여를 분산시키고 있다 그러나 이에 관한 법적 근거가 마련되어 있지

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

김용하 신수식 오창수 이정우 석재은(1997) 『산재보험 운영 효율화 방안』

한국보건사회연구원

김진수(1999) ldquo산재보험 급여체계 개선 및 발전방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

오영수 (1998) ldquo산재보험의 취급기관 다원화와 제도운영의 효율화 방안rdquo 『보험동향』

1998 년 봄호 보험개발원 보험연구소 pp1-32

윤조덕(1999) ldquo산재보험의 재활체계 활성화 방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

윤조덕 김상호 외(1998) 『1999 년도 산재보험료율(안) 산정 및 보험료율 산정의 합리화

방안 연구』 한국노동연구원

윤조덕(1997) ldquo우리 나라 산재보험제도의 전환기적 정책방향rdquo 한국사회정책 제 4 집

제 2 호 pp 65-115

이기영 김기홍 안종법 유일호(1998) 산재보험제도 운영주체의 다원화 방안에 관한

연구』 한국조세연구원

정연택(1998) ldquo비스마르크의 산재보험법 입법 배경rdquo 『산재보험정책연구』

산재보험정책연구회

근로복지공단 『산재보험실적분석』각호

Fuchs M (1996) ldquoDie Legitimation der gesetzlichen Unfallversicherungrdquo in Die BG pp

248-256

44

Gitter W (1998) ldquoDie gesetzliche Unfallversicherung nach der Einordnung ins

Sozialgesetzbuch - ein Versicherungszweig ohne Reformbedarfrdquo in Betriebs-Berater

Beilage zu Heft 221998 pp 1401-1419

Gitter W and Nunius V (1996) ldquoGrundgedanken und Prinzipienrdquo in Schulin B (ed)

Handbuch des Sozialversicherungsrechts Band 2 Unfallversicherungsrecht pp97-133

Schulz U (1996) 『Beitragsausgleichsverfahren』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Schulz U (1989) 『Grundfragen des berufsgenossenschaftlichen Gefahrtarifs』

Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften(HVBG) Sankt Augustin

Specht R (1997) 『Selbstverwaltung und Organe』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Bericht der Enquete-Kommission ldquoStrukturreform der gesetzlichen Krankenversicherungrdquo

BT-Drucks 116380

Bundesministerium fuumlr Arbeit und Sozialordnung (1997) 『Uumlbersicht uumlber das

Sozialrecht』 Bonn Holzinfo (1998) Nr 94 Oktober-Dezember 1998 pp4-7

Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 38: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

38

않아 이해당사자 집단의 불신을 초래하고 있는데 보험료 산정 과정의 투명성 제고를

위하여 관련 사항을 법제화할 필요가 있다

셋째 징수 및 납부업무의 비효율성을 제거하고 가입자의 불편을 줄이기 위하여 현행의

개산보험료와 확정보험료의 징수 방법을 해당 연도가 경과한 후에 한 번에 징수하는

후납주의로 변경하는 것이 바람직하다44)

넷째 연금수급자 수의 급격한 증가에 따른 장기재정 불안정 요소를 제거하고 세대간

형평성을 제고하기 위하여 재정방식을 현행의 순부과 방식에서 수정부과방식을 경유하여

충족부과방식으로 전환하도록 한다

다섯째 불경기에 보험료를 하락시키고 호경기에는 해당연도의 재정운영에 필요한

보험료 이상을 징수함으로써 산재보험제도가 자동안정장치로서의 기능을 수행할 수

있도록 한다 이러한 기능의 필요성은 1998 년도와 1999 년도 보험료율 산정 시 IMF

경제 한파로 어려움을 겪고 있는 기업의 부담을 덜어주기 위하여 보험료율을 가능한 한

낮게 결정하려고 하였지만 적립된 기금의 제한성 때문에 한계가 있었던 점에서 더욱

명확해 진다

3 조직부문의 개선 방안

조직과 관련된 개선방안으로는 첫째 노사의 자치운영을 강화하여 산재보험제도를

활성화하고 동 제도에 대한 이해당사자들로부터의 신뢰를 제고하도록 한다 이를 위하여

근로복지공단의 이사를 추천할 수 있는 권한을 점진적으로 노사에게 부여토록 하며

노사의 추천권을 우선 감사에서 시작하여 상임이사를 거쳐 궁극적으로는 이사장으로까지

확대하여야 할 것이다 둘째 산업재해보상보험심의위원회를 활성화시키고 산재보험법

시행령에 설치하도록 규정되어 있는 전문위원회를 구성middot운용토록 한다

4 기타부문의 개선 방안

기타부분의 개선방안으로는 첫째 보다 많은 근로자가 산재보험 서비스의 혜택을 받을

수 있도록 적용대상자를 확대하도록 한다 적용대상이 5 인 미만 사업장으로 확대될 때

신규적용 사업장수와 근로자수는 각각 약 80 만개소와 약 150 만명 정도이며 기존의

적용사업장이 추가로 부담해야 될 비용은 약 5 천억원으로 추정된다(노동부 내부자료)

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

김용하 신수식 오창수 이정우 석재은(1997) 『산재보험 운영 효율화 방안』

한국보건사회연구원

김진수(1999) ldquo산재보험 급여체계 개선 및 발전방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

오영수 (1998) ldquo산재보험의 취급기관 다원화와 제도운영의 효율화 방안rdquo 『보험동향』

1998 년 봄호 보험개발원 보험연구소 pp1-32

윤조덕(1999) ldquo산재보험의 재활체계 활성화 방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

윤조덕 김상호 외(1998) 『1999 년도 산재보험료율(안) 산정 및 보험료율 산정의 합리화

방안 연구』 한국노동연구원

윤조덕(1997) ldquo우리 나라 산재보험제도의 전환기적 정책방향rdquo 한국사회정책 제 4 집

제 2 호 pp 65-115

이기영 김기홍 안종법 유일호(1998) 산재보험제도 운영주체의 다원화 방안에 관한

연구』 한국조세연구원

정연택(1998) ldquo비스마르크의 산재보험법 입법 배경rdquo 『산재보험정책연구』

산재보험정책연구회

근로복지공단 『산재보험실적분석』각호

Fuchs M (1996) ldquoDie Legitimation der gesetzlichen Unfallversicherungrdquo in Die BG pp

248-256

44

Gitter W (1998) ldquoDie gesetzliche Unfallversicherung nach der Einordnung ins

Sozialgesetzbuch - ein Versicherungszweig ohne Reformbedarfrdquo in Betriebs-Berater

Beilage zu Heft 221998 pp 1401-1419

Gitter W and Nunius V (1996) ldquoGrundgedanken und Prinzipienrdquo in Schulin B (ed)

Handbuch des Sozialversicherungsrechts Band 2 Unfallversicherungsrecht pp97-133

Schulz U (1996) 『Beitragsausgleichsverfahren』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Schulz U (1989) 『Grundfragen des berufsgenossenschaftlichen Gefahrtarifs』

Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften(HVBG) Sankt Augustin

Specht R (1997) 『Selbstverwaltung und Organe』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Bericht der Enquete-Kommission ldquoStrukturreform der gesetzlichen Krankenversicherungrdquo

BT-Drucks 116380

Bundesministerium fuumlr Arbeit und Sozialordnung (1997) 『Uumlbersicht uumlber das

Sozialrecht』 Bonn Holzinfo (1998) Nr 94 Oktober-Dezember 1998 pp4-7

Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 39: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

39

따라서 기존 가입자의 추가부담을 최소화하고 4 인 이하 사업장을 담당할 징수분야 및

보상분야의 행정인력을 확보하는 방안을 강구하여 적용대상을 점진적으로 확대하도록

한다

둘째 취약한 산재예방 활동을 강화하도록 한다 산재예방사업에 대한 지출을 증대시켜

산재사고 발생 후의 급여지출에 중점을 두는 사후적 복지제도의 성격에서 산재예방에

중점을 주는 예방적 복지제도로 전환토록 한다 또한 산재예방사업의 전달체계와

관련하여 현재처럼 노동부의 상이한 局과 상이한 공단조직을 통하여 관리middot운영하는 것이

효율성 관점에서 바람직한지에 대해 깊이 있는 연구가 필요하다는 점을 지적하고자 한다

산재예방사업은 주로 공학기술적 측면에서 이루어지기 때문에 업무 특성상

산재보험제도의 여타 사업과 상이한 것이 사실이다 그러나 동일한 상부조직 하에서

업무가 수행되면 효율적으로 정책을 수립하고 예방사업과 재활 및 보상사업을

유기적으로 연결할 수 있게 된다 또한 불필요한 상부조직을 축소할 수 있을 것으로

예상되기 때문에 이에 관한 체계적인 연구에 기초하여 구조조정을 할 필요가 있다

아울러 산재보험의 중요한 업무분야인 예방에 관한 사항이 산업안전보건법에 규정되어

있어서 산재보험법과 별도로 운영되고 있는데 이 법들을 연계 및 통합시키는 것이

바람직하다

셋째 재활서비스 체계를 개선하여 산재 장해인이 원활하게 직장 및 사회에 통합할 수

있도록 한다

주 석

1) 독일이 책임 배상법을 개정하여 사용자의 지급의무 기준을 확대하였음에도 불구하고 사업주의

귀책사유에 의한 산재 발생을 증명하는 데 있어서의 현실적 어려움 때문에 당시에 발생한 사고의 약

20만이 보상되던 실정이었다(정연택 p 264)

2) 이는 1998 년에 연 소득 1000RM(Reichsmark)의 근로자가 산재로 근로능력의 13 을 상실한 경우에

이것이 해당 기업에 7880RM 의 비용을 초래하게 된다는 계산에 근거하였다(Gitter and Nunius 1996 p 106)

3) 1998 년도 요율산정 작업부터는 한국노동연구원에 연구용역으로 위탁되어 이루어지고 있으며 노사학계

및 관계전문가가 함께 참여하고 필자도 이 작업에 참여하였다

40

4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

김용하 신수식 오창수 이정우 석재은(1997) 『산재보험 운영 효율화 방안』

한국보건사회연구원

김진수(1999) ldquo산재보험 급여체계 개선 및 발전방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

오영수 (1998) ldquo산재보험의 취급기관 다원화와 제도운영의 효율화 방안rdquo 『보험동향』

1998 년 봄호 보험개발원 보험연구소 pp1-32

윤조덕(1999) ldquo산재보험의 재활체계 활성화 방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

윤조덕 김상호 외(1998) 『1999 년도 산재보험료율(안) 산정 및 보험료율 산정의 합리화

방안 연구』 한국노동연구원

윤조덕(1997) ldquo우리 나라 산재보험제도의 전환기적 정책방향rdquo 한국사회정책 제 4 집

제 2 호 pp 65-115

이기영 김기홍 안종법 유일호(1998) 산재보험제도 운영주체의 다원화 방안에 관한

연구』 한국조세연구원

정연택(1998) ldquo비스마르크의 산재보험법 입법 배경rdquo 『산재보험정책연구』

산재보험정책연구회

근로복지공단 『산재보험실적분석』각호

Fuchs M (1996) ldquoDie Legitimation der gesetzlichen Unfallversicherungrdquo in Die BG pp

248-256

44

Gitter W (1998) ldquoDie gesetzliche Unfallversicherung nach der Einordnung ins

Sozialgesetzbuch - ein Versicherungszweig ohne Reformbedarfrdquo in Betriebs-Berater

Beilage zu Heft 221998 pp 1401-1419

Gitter W and Nunius V (1996) ldquoGrundgedanken und Prinzipienrdquo in Schulin B (ed)

Handbuch des Sozialversicherungsrechts Band 2 Unfallversicherungsrecht pp97-133

Schulz U (1996) 『Beitragsausgleichsverfahren』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Schulz U (1989) 『Grundfragen des berufsgenossenschaftlichen Gefahrtarifs』

Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften(HVBG) Sankt Augustin

Specht R (1997) 『Selbstverwaltung und Organe』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Bericht der Enquete-Kommission ldquoStrukturreform der gesetzlichen Krankenversicherungrdquo

BT-Drucks 116380

Bundesministerium fuumlr Arbeit und Sozialordnung (1997) 『Uumlbersicht uumlber das

Sozialrecht』 Bonn Holzinfo (1998) Nr 94 Oktober-Dezember 1998 pp4-7

Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 40: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

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4) 그동안 금융 및 보험업은 자체보상 수준이 산재보상 수준보다 높고 재해율이 현저히 낮다(약 01

정도)는 이유로 해당 노동조합 업계 및 재정경제원이 반대하여 적용 대상에서 제외되었다

5) 평균 임금은 근로자에게 실제로 지급하는 통상임금의 개념이지만 급식비 가족수당 교육수당 및

차량유지비(실비변상적 성격) 등은 여기에 포함되지 않는다

6) 장해등급 판정기준과 등급별 급여 수준에 대한 상세한 내용은 산재보험법 시행령 lt별표 2gt와

산재보험법 lt별표 1gt에 규정되어 있다

7) 폐질 등급 판정기준은 산재보험법 시행령 lt별표 4gt에 규정되어 있다

8) 개별 실적요율은 산재보험에 3 년 이상 가입한 다음과 같은 사업장에 적용된다

① 상시 30 인 이상 또는 연간 연인원 7500 인 이상의 근로자를 사용하는 광업 제조업 전기 가스 및

상수도 사업 운수 창고 및 통신업 임업(벌목업 제외) 어업 농업에 해당하는 사업

② 건설업은 기간의 정함이 있으며 매년 해당 보험연도 2 년전 보험연도의 총공사 실적이 100 억원

이상인 사업

9) Fuchs (1996 pp 248)

10) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

11) Uumlbersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 314)

12) 기술 감독의 권한에 대해서는 산재보험법의 제 19 조에 명시되어 있다

13) Gitter (1998 p 10)

14) 연금급여의 지급 보장을 위하여 연금 지급준비금의 사용은 단위조합이 임의로 결정할 수 없고

연방보험청(Bundesversicherungsamt) 의 승인 하에서만 가능하다

15) 보험료 납부 상한선은 단위산재보험 조합별로 차이가 있으며 1997 년 현재 연 소득 108000 DM ~

144000 DM 이다(Specht p 15)

16) Frankfurter Allgemeine Zeitung (1998 년 12 월 22 일자)

17) 6 년이 기준기간으로 적용할 수 있는 최장 기간이며 업종별로 조합의 특성을 반영하여 이보다 짧은

기간을 선택할 수도 있지만 주로 5~6 년을 사용하고 있다 한편 산업부분 산재보험조합에 속해 있는

단위조합이 가지고 있는 위험등급단위의 합계는 약 600 개이다(Schulz 1989 p 2)

18) 이는 해당 산재보험조합을 방문하여 알게 되었다

19) 그러나 이는 과거의 자료에 근거하여 산재율이 낮은 기업에 보험료를 할인해 주고 산재율이 높은

기업에게는 가산금을 부과하는 개별 실적요율제와는 다르다

20) 단위 조합별 할인 및 할증 폭에 대한 구체적 내용은 Schulz(1996 pp 172~179) 참조

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

김용하 신수식 오창수 이정우 석재은(1997) 『산재보험 운영 효율화 방안』

한국보건사회연구원

김진수(1999) ldquo산재보험 급여체계 개선 및 발전방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

오영수 (1998) ldquo산재보험의 취급기관 다원화와 제도운영의 효율화 방안rdquo 『보험동향』

1998 년 봄호 보험개발원 보험연구소 pp1-32

윤조덕(1999) ldquo산재보험의 재활체계 활성화 방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

윤조덕 김상호 외(1998) 『1999 년도 산재보험료율(안) 산정 및 보험료율 산정의 합리화

방안 연구』 한국노동연구원

윤조덕(1997) ldquo우리 나라 산재보험제도의 전환기적 정책방향rdquo 한국사회정책 제 4 집

제 2 호 pp 65-115

이기영 김기홍 안종법 유일호(1998) 산재보험제도 운영주체의 다원화 방안에 관한

연구』 한국조세연구원

정연택(1998) ldquo비스마르크의 산재보험법 입법 배경rdquo 『산재보험정책연구』

산재보험정책연구회

근로복지공단 『산재보험실적분석』각호

Fuchs M (1996) ldquoDie Legitimation der gesetzlichen Unfallversicherungrdquo in Die BG pp

248-256

44

Gitter W (1998) ldquoDie gesetzliche Unfallversicherung nach der Einordnung ins

Sozialgesetzbuch - ein Versicherungszweig ohne Reformbedarfrdquo in Betriebs-Berater

Beilage zu Heft 221998 pp 1401-1419

Gitter W and Nunius V (1996) ldquoGrundgedanken und Prinzipienrdquo in Schulin B (ed)

Handbuch des Sozialversicherungsrechts Band 2 Unfallversicherungsrecht pp97-133

Schulz U (1996) 『Beitragsausgleichsverfahren』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Schulz U (1989) 『Grundfragen des berufsgenossenschaftlichen Gefahrtarifs』

Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften(HVBG) Sankt Augustin

Specht R (1997) 『Selbstverwaltung und Organe』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Bericht der Enquete-Kommission ldquoStrukturreform der gesetzlichen Krankenversicherungrdquo

BT-Drucks 116380

Bundesministerium fuumlr Arbeit und Sozialordnung (1997) 『Uumlbersicht uumlber das

Sozialrecht』 Bonn Holzinfo (1998) Nr 94 Oktober-Dezember 1998 pp4-7

Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 41: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

41

21) Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften 내부 자료

22) 공공 부문 산재보험조합의 경우 1997 년 말까지 단일 산재보험운영기관으로 통합될 예정이었지만 아직

실행되지 않은 상태이다

23) Uebersicht uumlber das Sozialrecht (1997 pp 330)

24) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 13)

25) Sueddeutsche Metall-Berufsgessonschaft (1997 pp 12)

26) 김진수(1999 p 31)

27) 이와 반대되는 예로서 택시 기사의 경우에는 낮은 수준의 정액 사납금 때문에 현금급여액이 실제소득액

보다 현저히 낮은 실정이다

28) 휴업급여와 상병보상금이 중요한 생계 수단인 산재 근로자의 경우 장기 요양을 위하여 치료에

비협조적인 사례가 현실에서 종종 관찰된다

29) 이 규정은 휴업급여와 상병보상연금뿐만 아니라 여타 현금급여에도 동일하게 적용되고 있다

30) 현행제도의 이러한 한계성 때문에 이기영 외(1998)와 오영수(1998)는 근로복지공단이 산재보험 업무의

독점적 운영권을 행사하는 방식 대신 민영보험회사도 산재보험 상품을 취급할 수 있도록 허용하는

산재보험제도 운영주체의 다원화 방안을 주장하였다 또한 이들은 공무원에 비해 비공개로 요율 산정

작업이 이루어지기 때문에 투명성과 전문성이 결여된다는 타당성 있는 지적을 하였다 그러나 1998 년도

보험료율 산정부터 한국노동연구원이 주관하여 요율 산정작업을 하며 이 과정에 한국노총 민주노총

한국경총 및 학계 등 이해 당사자가 참여하고 있어 이러한 문제의 심각성은 완화되었다

31) 산재예방 서비스에 대한 설문 조사에서 사업주의 만족도는 높지 않은 것으로 나타났다(이기영 외 1998

p 30)

32) 윤조덕(1997 p 97)

33) 산재 장애인의 재활에 대해서는 윤조덕(1999) 참조

34) Gitter(1998 pp 16)

35) 이 제안과는 반대로 산재보험의 전문성을 활용하여 의료보험에서 발생한 중장해자를 산재보험에

위탁하여 관리하는 것이 효율적이라는 의료보험 구조조정을 위한 위원회의 보고서도 있다(Bericht der

Enquete-Kommmission p 50)

36) 여기서 우리가 중시해야 할 점은 산재보험제도가 산재 예방과 재활 치료에서 전문성을 인정받을 정도로

잘 운영되고 있다는 사실이다

37) Phillip(1997 년 10 월 1 일자 Handelsblatt)

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

김용하 신수식 오창수 이정우 석재은(1997) 『산재보험 운영 효율화 방안』

한국보건사회연구원

김진수(1999) ldquo산재보험 급여체계 개선 및 발전방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

오영수 (1998) ldquo산재보험의 취급기관 다원화와 제도운영의 효율화 방안rdquo 『보험동향』

1998 년 봄호 보험개발원 보험연구소 pp1-32

윤조덕(1999) ldquo산재보험의 재활체계 활성화 방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

윤조덕 김상호 외(1998) 『1999 년도 산재보험료율(안) 산정 및 보험료율 산정의 합리화

방안 연구』 한국노동연구원

윤조덕(1997) ldquo우리 나라 산재보험제도의 전환기적 정책방향rdquo 한국사회정책 제 4 집

제 2 호 pp 65-115

이기영 김기홍 안종법 유일호(1998) 산재보험제도 운영주체의 다원화 방안에 관한

연구』 한국조세연구원

정연택(1998) ldquo비스마르크의 산재보험법 입법 배경rdquo 『산재보험정책연구』

산재보험정책연구회

근로복지공단 『산재보험실적분석』각호

Fuchs M (1996) ldquoDie Legitimation der gesetzlichen Unfallversicherungrdquo in Die BG pp

248-256

44

Gitter W (1998) ldquoDie gesetzliche Unfallversicherung nach der Einordnung ins

Sozialgesetzbuch - ein Versicherungszweig ohne Reformbedarfrdquo in Betriebs-Berater

Beilage zu Heft 221998 pp 1401-1419

Gitter W and Nunius V (1996) ldquoGrundgedanken und Prinzipienrdquo in Schulin B (ed)

Handbuch des Sozialversicherungsrechts Band 2 Unfallversicherungsrecht pp97-133

Schulz U (1996) 『Beitragsausgleichsverfahren』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Schulz U (1989) 『Grundfragen des berufsgenossenschaftlichen Gefahrtarifs』

Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften(HVBG) Sankt Augustin

Specht R (1997) 『Selbstverwaltung und Organe』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Bericht der Enquete-Kommission ldquoStrukturreform der gesetzlichen Krankenversicherungrdquo

BT-Drucks 116380

Bundesministerium fuumlr Arbeit und Sozialordnung (1997) 『Uumlbersicht uumlber das

Sozialrecht』 Bonn Holzinfo (1998) Nr 94 Oktober-Dezember 1998 pp4-7

Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 42: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

42

38) Holzinfo(1998 년 겨울호 p5)

39) 이에 대해서는 1998 년 12 월 22 일자 Frankfurter Allgemeine Zeitung 참조

40) 이처럼 영국식인 베버리지의 부조 원리보다 독일식인 비스마르크의 보험 원리를 강조하는 것은 독일의

여타 보험제도에서도 동일하다

41) 이 숫자에서는 건설업과 금속업에서 지역적으로 조직되어 있는 단위조합들의 위험등급단위가 포함되어

있기 때문에 실제로 차별화되는 위험등급단위는 이보다 적다

42) 장해급여와 유족급여에도 이러한 규정을 적용하는 것이 바람직한지에 대해 추가적인 연구가 필요하다

43) 현재 우리 나라의 산재보험은 68 개 사업종류로 분류한 업종별 보험료율을 산정하여 이를 개별사업자에

적용하고 있다 보험료를 산정하는 과정에서 보험원리를 강화하기 위하여 이를 세분화할지 또는 연대성

제고를 위해 이를 단순화할 지에 대해서는 체계적인 연구가 필요하다 또한 개별실적요율이 할인 및 할증

폭이 50로서 여타 국가에서보다 높은데 이를 더욱 확대하는 것이 바람직한 지에 대해서도 추가의 연구가

필요하다

44) 그러나 후납주의제도가 도입되기 위해서는 운영 자금의 확보가 필수적이다

43

참 고 문 헌

김용하 신수식 오창수 이정우 석재은(1997) 『산재보험 운영 효율화 방안』

한국보건사회연구원

김진수(1999) ldquo산재보험 급여체계 개선 및 발전방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

오영수 (1998) ldquo산재보험의 취급기관 다원화와 제도운영의 효율화 방안rdquo 『보험동향』

1998 년 봄호 보험개발원 보험연구소 pp1-32

윤조덕(1999) ldquo산재보험의 재활체계 활성화 방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

윤조덕 김상호 외(1998) 『1999 년도 산재보험료율(안) 산정 및 보험료율 산정의 합리화

방안 연구』 한국노동연구원

윤조덕(1997) ldquo우리 나라 산재보험제도의 전환기적 정책방향rdquo 한국사회정책 제 4 집

제 2 호 pp 65-115

이기영 김기홍 안종법 유일호(1998) 산재보험제도 운영주체의 다원화 방안에 관한

연구』 한국조세연구원

정연택(1998) ldquo비스마르크의 산재보험법 입법 배경rdquo 『산재보험정책연구』

산재보험정책연구회

근로복지공단 『산재보험실적분석』각호

Fuchs M (1996) ldquoDie Legitimation der gesetzlichen Unfallversicherungrdquo in Die BG pp

248-256

44

Gitter W (1998) ldquoDie gesetzliche Unfallversicherung nach der Einordnung ins

Sozialgesetzbuch - ein Versicherungszweig ohne Reformbedarfrdquo in Betriebs-Berater

Beilage zu Heft 221998 pp 1401-1419

Gitter W and Nunius V (1996) ldquoGrundgedanken und Prinzipienrdquo in Schulin B (ed)

Handbuch des Sozialversicherungsrechts Band 2 Unfallversicherungsrecht pp97-133

Schulz U (1996) 『Beitragsausgleichsverfahren』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Schulz U (1989) 『Grundfragen des berufsgenossenschaftlichen Gefahrtarifs』

Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften(HVBG) Sankt Augustin

Specht R (1997) 『Selbstverwaltung und Organe』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Bericht der Enquete-Kommission ldquoStrukturreform der gesetzlichen Krankenversicherungrdquo

BT-Drucks 116380

Bundesministerium fuumlr Arbeit und Sozialordnung (1997) 『Uumlbersicht uumlber das

Sozialrecht』 Bonn Holzinfo (1998) Nr 94 Oktober-Dezember 1998 pp4-7

Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

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43

참 고 문 헌

김용하 신수식 오창수 이정우 석재은(1997) 『산재보험 운영 효율화 방안』

한국보건사회연구원

김진수(1999) ldquo산재보험 급여체계 개선 및 발전방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

오영수 (1998) ldquo산재보험의 취급기관 다원화와 제도운영의 효율화 방안rdquo 『보험동향』

1998 년 봄호 보험개발원 보험연구소 pp1-32

윤조덕(1999) ldquo산재보험의 재활체계 활성화 방안rdquo 한국노동연구원 부설

산업복지연구센터 개소기념 심포지엄

윤조덕 김상호 외(1998) 『1999 년도 산재보험료율(안) 산정 및 보험료율 산정의 합리화

방안 연구』 한국노동연구원

윤조덕(1997) ldquo우리 나라 산재보험제도의 전환기적 정책방향rdquo 한국사회정책 제 4 집

제 2 호 pp 65-115

이기영 김기홍 안종법 유일호(1998) 산재보험제도 운영주체의 다원화 방안에 관한

연구』 한국조세연구원

정연택(1998) ldquo비스마르크의 산재보험법 입법 배경rdquo 『산재보험정책연구』

산재보험정책연구회

근로복지공단 『산재보험실적분석』각호

Fuchs M (1996) ldquoDie Legitimation der gesetzlichen Unfallversicherungrdquo in Die BG pp

248-256

44

Gitter W (1998) ldquoDie gesetzliche Unfallversicherung nach der Einordnung ins

Sozialgesetzbuch - ein Versicherungszweig ohne Reformbedarfrdquo in Betriebs-Berater

Beilage zu Heft 221998 pp 1401-1419

Gitter W and Nunius V (1996) ldquoGrundgedanken und Prinzipienrdquo in Schulin B (ed)

Handbuch des Sozialversicherungsrechts Band 2 Unfallversicherungsrecht pp97-133

Schulz U (1996) 『Beitragsausgleichsverfahren』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Schulz U (1989) 『Grundfragen des berufsgenossenschaftlichen Gefahrtarifs』

Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften(HVBG) Sankt Augustin

Specht R (1997) 『Selbstverwaltung und Organe』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Bericht der Enquete-Kommission ldquoStrukturreform der gesetzlichen Krankenversicherungrdquo

BT-Drucks 116380

Bundesministerium fuumlr Arbeit und Sozialordnung (1997) 『Uumlbersicht uumlber das

Sozialrecht』 Bonn Holzinfo (1998) Nr 94 Oktober-Dezember 1998 pp4-7

Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 44: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

44

Gitter W (1998) ldquoDie gesetzliche Unfallversicherung nach der Einordnung ins

Sozialgesetzbuch - ein Versicherungszweig ohne Reformbedarfrdquo in Betriebs-Berater

Beilage zu Heft 221998 pp 1401-1419

Gitter W and Nunius V (1996) ldquoGrundgedanken und Prinzipienrdquo in Schulin B (ed)

Handbuch des Sozialversicherungsrechts Band 2 Unfallversicherungsrecht pp97-133

Schulz U (1996) 『Beitragsausgleichsverfahren』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Schulz U (1989) 『Grundfragen des berufsgenossenschaftlichen Gefahrtarifs』

Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften(HVBG) Sankt Augustin

Specht R (1997) 『Selbstverwaltung und Organe』 Hauptverband der gewerblichen

Berufsgenossenschaften(HVBG)

Bericht der Enquete-Kommission ldquoStrukturreform der gesetzlichen Krankenversicherungrdquo

BT-Drucks 116380

Bundesministerium fuumlr Arbeit und Sozialordnung (1997) 『Uumlbersicht uumlber das

Sozialrecht』 Bonn Holzinfo (1998) Nr 94 Oktober-Dezember 1998 pp4-7

Sueddeutsche Metall-Berufsgenossenschaft (1997) Verwaltungsbericht 1996

45

저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원

Page 45: 21 세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도 · 독일의 산재보험제도는 책임배상 보험법의 역할을 대체하기 때문에 사업주가 산재 사고를

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저자 약력

1985 한양대학교 상학사

1986 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학학사

1989 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학석사

1992 독일 Erlangen-Nuernberg 대학 경제학박사

1992 - 1998

고용보험연구기획단 위원 세계화추진위원회 전문위원

노사관계개혁위원회 전문위원

현재

관동대학교 경제무역학부 부교수 사회보험통합추진기획단

전문위원