2016 02 17 reforma pl
TRANSCRIPT
![Page 1: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/1.jpg)
Реформи самоврядуванняв Польщі.
Короткий огляд*.
Маркіян Желяк
Керівник Київського офісу Solidarity Fund PL
![Page 2: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/2.jpg)
2
Історія
• 1939 - початок другої світової війни, Польща втрачає незалежність.
• 1944-45 – встановлення соціалістичного устрою польської держави .
• 1981 – хвиля робітничих страйків «Солідарності». Представлення опозицією загальних положень реформи самоврядування.
• 1988 - в рамках Громадянського Комітету опозиції Лєха Валенси створено Комісію по питаннях реформи місцевого самоврядування.
![Page 3: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/3.jpg)
3
Історія• 1989 – переговори влади та опозиції за «Круглим
столом», питання самоврядування розглядається у окремій групі. Згоди не досягнуто.
• червень 1989 - частково вільні парламентарні вибори. Сенат прийняв рішення розпочати законотворчі роботи, що мали на меті відновлення місцевого самоврядування.
• березень 1990 - ухвалено нове законодавство про місцеве самоврядування (громада),
• 27 травня 1990 - демократичні місцеві вибори – нове законодавство щодо функціонування територіального самоврядування увійшло в життя.
![Page 4: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/4.jpg)
4
Історія• 1992 – спроба Уряду Ганни Сухоцької впровадити
самоврядування повітів. жовтень 1992 – Сейм ухвалив Закон «Про взаємовідношення між виконавчою та законодавчою владою в РП» (так звана Мала Конституція).
• травень 1993 - Сейм ухвалив вотум недовіри Уряду Ганни Сухоцької. Після цього Президент Лех Валенса розпустив Сейм і Сенат.
• вересень 1993 дострокові парламентські вибори. Після перемоги у виборах сформовано уряд лівих затримав цю реформу.
![Page 5: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/5.jpg)
5
Історія• 2 квітня 1997 – Ухвалення нової Конституції РП.• вересень 1997 – виборча перемога партій з правої
сторони політичної сцени, початок адміністративної реформи двох вищих рівнів самоврядування (повіт, воєводство).
• травень 1998 - Парламентом ухвалені закони ІІ-го етапу реформи самоврядування.
• вересень 1998 - вибори до трьох рівнів територіального самоврядування.
• 1 січня 1999 - нова система організації самоврядування входить в життя.
![Page 6: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/6.jpg)
6
Впровадження реформ в Польщі вимагало роботи у трьох площинах:
• Законодавчій, оскільки реформи змінювали правовий лад держави;
• Організаційній, оскільки треба було перебудувати існуючі адміністративні й економічні структури;
• Суспільній, оскільки необхідно було підготувати кадри та мешканців до нових роботи та життя в нивих реаліях.
Для впровадження змін в життя необхідно було збудувати відповідну систему, тобто, створити нові інституції і здійснити відповідний поділ завдань і повноважень.
![Page 7: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/7.jpg)
7
Законодавча робота
У двох польських реформах підготовка проектів законів була організована по-різному.
У 1989 році програма реформи самоврядування існувала, оскільки у 1981 році професор Єжи Реґульський разом з групою колег представив план відбудови територіального самоврядування. Введення воєнного стану в грудні 1981 року перервало суспільне обговорення реформування устрою держави.
![Page 8: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/8.jpg)
8
Законодавча робота
У 1989 році політичні лідери були рішучими щодо реформування держави.Після преремоги опозиції у виборах 1989 року, із законодавчою ініціативою виступив Сенат, його комісії були зобов’язані підготувати проекти законів, які визначали принципи суспільного ладу.Проте через великі масштаби необхідних змін і короткий час, який був у розпорядженні авторів, завдання поділили.
![Page 9: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/9.jpg)
9
Законодавча роботаУ рамках Комісії Сейму у справах територіального самоврядування було узгоджено між партіями і проведено остаточне опрацювання текстів законів: • зміни і поправки до Конституції, • закон про територіальне самоврядування, • закон про комунальних працівників • закон про вибори.
В рамках Уряду підготовлено нормативно-правові акти:• щодо поділу повноважень між урядовою
адміністрацією і органами самоврядування, • закони щодо запровадження нової системи та
проекти розпоряджень.
![Page 10: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/10.jpg)
10
Законодавча площина
У 1998 році передумови були іншими:• Група осіб, які приймали активну участь у спробі
відтворення повітів, після переходу до опозиції у 1993 році, продовжувала роботу над створенням вищих рівнів територіального самоврядування.
• Перед виборами до парламенту у 1997 році існували не тільки два проекти відповідних законів, але і практичний досвід з пілотажних повітів.
![Page 11: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/11.jpg)
11
Законодавча площина
• У 1998 році новий про-реформаторський Уряд, створений після виборів, без труднощів прийняв до своєї програми реалізацію реформ самоврядування (повіту та воєводства).
• На апарат Уряду було покладено обов’язок готувати всі проекти, які в готовому виді передавалися до Сейму.
• Політична ситуація не дозволила, щоб усі пропозиції були там прийняті, багато з них було суттєво змінено.
![Page 12: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/12.jpg)
12
Організаційна площина
• Прийняття нових законів було необхідним, але недостатнім кроком. Завершення правотворчих робіт було тим моментом, коли розпочався процес впровадження реформ в життя.
• Рада міністрів РП створила посаду Уповноваженого уряду з питань реформи. Це була посада рангу державного секретаря або заступника міністра, якому Рада Міністрів надала відповідні повноваження, і який діяв від її імені у сфері, необхідній для реалізації реформ.
![Page 13: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/13.jpg)
13
Організаційна площина• Основними завданнями Уповноваженого було:– підтримувати нові інституції,– слідкувати за наслідками змін,– відповідно втручатися для подолання бар’єрів,
які виникали.• Уповноважений мав право втручатися до сфери
повноважень різних міністерств. • Уповноважений був напряму підпорядкований
Прем’єру, а у своїй роботі використовував власний апарат (бюро) на базі Кабміну.
![Page 14: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/14.jpg)
14
Організаційна площина
• У 1989 році Уповноважений спочатку мав у своєму розпорядженні тільки невелике бюро з 8-ми чоловік. З часом кількість працівників зросла до 20-ти.
• Бюро Уповноваженого взяло на себе відповідальність за всі міжвідомчі узгодження та розробку проектів законів і розпоряджень виконавчого характеру.
• У цей час Уповноважений представляв також інтереси майбутньої місцевої влади, якої тоді ще не існувало. Тому, зокрема, він організував використання програм закордонної допомоги, адресованої місцевим громадам.
![Page 15: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/15.jpg)
15
Організаційна площина• Запровадження реформи вимагало серйозної роботи не
тільки на центральному рівні, а, насамперед, у гмінах.• Оскільки старі кадри адміністрації були проти будь-яких
змін, існували серйозні побоювання, що вони будуть саботувати реформу. Тому у кожному з 49-ти тодішніх воєводств було створено представництва Уповноваженого у складі кількох осіб.
• Завданням працівників представництв було виконання необхідної підготовчої роботи для введення в дію місцевого самоврядування, а згодом його підтримка, особливо у контактах з адміністрацією воєводства.
![Page 16: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/16.jpg)
16
Організаційна площина
• У 1998 році було прийнято схожу організаційну модель.
• Бюро Уповноваженого було трохи більшим, оскільки він взяв на себе більший обсяг обов’язків, насамперед, у сфері правотворчої роботи.
• Роботу над впровадженням реформ в життя було доручено віце-міністру у Міністерстві внутрішніх справ і адміністрації, який мав надзвичайні повноваження.
![Page 17: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/17.jpg)
17
Організаційна площина• Уповноважений керував командою представників усіх
зацікавлених відомств.• Вони вели нагляд за роботою окремих воєвод, тобто,
керівників урядової адміністрації в регіонах.• Воєводи відповідали за реалізацію реформи на своїй
території.
• В обох випадках Міністерство фінансів зберігало автономію своєї діяльності. Це призвело, до недостатньої децентралізації фінансів, що значною мірою ускладнило перетворення і наступну діяльність місцевої та регіональної влади.
![Page 18: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/18.jpg)
18
Суспільна площинаУ 1989/90 роках організація широкої освітньої програми для суспільства та кадрів була серйозним завданням:
• у ПНР близько 110 тисяч чоловік мали мандат депутата місцевої ради. Цю кількість треба було зменшити наполовину. Проте залишалося 55 тисяч чоловік, яким була потрібна відповідна підготовка.
• 100 тисяч працівників органів колишньої державної адміністрації мало стати працівниками самоврядування.
• понад 50 тисяч суб’єктів мали перейти у власність гмін, і керівні кадри також вимагали перекваліфікації.
![Page 19: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/19.jpg)
19
Суспільна площина• Загальна кількість людей кадрів самоврядування, які
вимагали перекваліфікації, сягала 200-300 тисяч. • Додатково, за допомогою відповідної інформаційної
кампанії та громадянської освіти, потрібно було забезпечити підтримку населення.
• Робота проводилися у кількох площинах:– рух громадянської самоврядності, ініційований
Громадянським комітетом «Солідарності»;– неурядові організації, в т.ч. за рахунок коштів
закордонної допомоги;– ЗМІ.
![Page 20: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/20.jpg)
20
Суспільна площинаУ період реформи 1998/99 ситуація відрізнялася:• Вісім років роботи самоврядування на рівні гміни
виховали значну кількість кваліфікованих кадрів, місцевих політиків і адміністраторів.
• Діяло кілька загальнопольських самоврядних об’єднань.
• Існувало багато неурядових організацій, які підтримували реформу.
• Існувала місцева преса.Усі ці організації підтримували реформу, тому не було особливої потреби у створенні нових інституцій.
![Page 21: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/21.jpg)
21
Суспільна площина• Недоліком було те, що урядова адміністрація не
урухомила в повному об’ємі програм інформування суспільства про наміри й очікувані результати реформ.
• Не вдалося ініціювати створення спеціального циклу програм у державному телебаченні та радіо. Причинами були:– спротив політичного керівництва Держтелерадіо,– недостатнє розуміння значення реформ серед
нових політичних лідерів.• В ряді воєводств та повітів відбулися протести проти
територіальної реформи.
![Page 22: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/22.jpg)
22
Результати децентралізації
Децентралізація в Польщі мала наслідком:• збільшення ресурсів, що є у розпорядженні органів
самоврядування за рахунок тих, що були у розпорядженні центральної влади:
фінансових, майнових, кадрових, юридичних, політичних.
• зміну територіального устрою держави.
![Page 23: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/23.jpg)
23
Висновки
![Page 24: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/24.jpg)
24
Необхідні передумови
Запровадження децентралізації у Польщі вимагало чотирьох передумов: • політичної волі лідерів щодо впровадження
реальних змін,• підготованих експертів - для визначення цілей
реформ та шляхів їх досягнення,• суспільної підтримки,• приготування кадрових ресурсів для практичного
впровадження реформ в життя.
![Page 25: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/25.jpg)
25
Необхідні передумови
• У 1989/90 i 1998/99 роках всі чотири передумови були – реформи впроваджено з успіхом.
• Спроба впровадження повітів у 1993 році не завершилась успішно, так як тоді не було всіх чотирьох передумов.
• У момент прийняття рішення про реформування, позиція уряду була слабкою, а експерти не мали опрацьованих програм та аналітичних документів.
![Page 26: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/26.jpg)
26
Розробка законів
Спосіб проведення правотворчої роботи залежав від конкретних обставин і рівня згоди між основними політичними силами щодо підтримки реформи:
• У 1989 році політична згода була високою. Тому й існувала можливість поділу роботи між урядом і парламентом.
• У 1998 році такої згоди не було. Тому проекти потрібно було готувати поза парламентом.
![Page 27: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/27.jpg)
27
Впровадження реформ в життя
• Запровадження реформи не закінчилося у момент прийняття законів, а тривало іще довго після того.
• Реформи державної адміністрації, спрямовані на децентралізацію, втручаються у сферу повноважень багатьох міністерств.
• Структура Уповноваженого, відповідального за впровадження реформ, повинна була існувати ще певний період часу.
![Page 28: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/28.jpg)
28
Забезпечення суспільної підтримки
• Успішне впровадження реформ вимагало будування суспільної підтримки.
• Початково люди були противниками реформ. Вони боялися змін, непевності та зусиль для пристосування до нових умов.
• Особливо важкими для зрозуміння та акцептації суспільством були складні реформи суспільного устрою.
• Робота з забезпечення суспільної підтримки вимагала широкої співпраці з різними групами партнерів. Не завжди ці співпраця була успішною.
![Page 29: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/29.jpg)
29
Фактор часу• Зміни правової системи вимагали розробки багатьох
нових законів. Неможливо було прийняти всі протягом короткого часу.
• Реформатори мали свідомість того, що затягування правотворчої роботи становить серйозну небезпеку для реалізації реформ. Політичні процеси в Польщі були дуже динамічними.
• Прикладом ситуаціі недостатнього часу на впровадження змін у Польщі був 1993 рік, коли відставка парламенту і нові вибори перервали, а згодом заблокували хід робіт над впровадженням самоврядування на рівні повіту та воєводства.
![Page 30: 2016 02 17 reforma pl](https://reader036.vdocuments.mx/reader036/viewer/2022062823/5872d85e1a28ab74188b690b/html5/thumbnails/30.jpg)
30
Фактор часу
• Польські реформатори усвідомлювали, що ідеальної системи, яка не буде вимагати подальших змін, ніколи не вдасться розробити.
• Автори реформ апріорі передбачали в майбутньому необхідність пристосувати законодавство до зміни потреб та не передбачуваних ситуацій шляхом впровадження зміни та доповнень до законів.
• Тому польські реформатори сконцентрували роботу на тих змінах, які необхідні для початку дії нової системи.