2009. ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava ... · prihodi iz primarne nadležnosti...

63

Upload: others

Post on 29-Aug-2019

1 views

Category:

Documents


0 download

TRANSCRIPT

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

2 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

SADRŽAJ

1. CILJ I METODOLOGIJA ISTRAŽIVANJA......................................................................................................... 3

2. FUNKCIONISANJE LOKALNIH SAMOUPRAVA U CRNOJ GORI .............................................................. 5

1. Institucionalni okvir ....................................................................................................................................................... 5

2. Organizaciona struktura ............................................................................................................................................... 5

3. Finansiranje lokalne samouprave ............................................................................................................................. 7

3. STANOVNIŠTVO .................................................................................................................................................. 8

1. Demografske karakteristike građana ...................................................................................................................... 9

2. Korišćenje i kvalitet usluga organa lokalne samouprave ................................................................................ 9

3. Korupcija u organima lokalne samouprave ....................................................................................................... 12

4. Ažurnost organa lokalne samouprave ................................................................................................................. 20

5. Dostupnost usluga organa lokalne samouprave .............................................................................................. 23

6. Odnos službenika u organima lokalne samouprave prema građanima ................................................. 25

4. PREDUZEĆA ........................................................................................................................................................ 27

1. Demografske karakteristike preduzeća i njihovih ovlašćenih predstavnika ....................................... 28

2. Korišćenje i kvalitet usluga organa lokalne samouprave ............................................................................. 28

3. Korupcija u organima lokalne samouprave ....................................................................................................... 31

4. Ažurnost organa lokalne samouprave ................................................................................................................. 38

5. Dostupnost usluga organa lokalne samouprave .............................................................................................. 40

6. Odnos službenika organa lokalne samouprave i poslovno okruženje .................................................... 42

5. ZAPOSLENI U ORGANIMA LOKALNE SAMOUPRAVE ............................................................................. 46

1. Demografske karakteristike zaposlenih u lokalnim samoupravama ...................................................... 47

2. Korišćenje i kvalitet usluga organa lokalne samouprave ............................................................................. 47

3. Korupcija u organima lokalne samouprave ....................................................................................................... 49

4. Ažurnost organa lokalne samouprave ................................................................................................................. 53

5. Dostupnost usluga organa lokalne samouprave .............................................................................................. 54

6. Odnos službenika organa lokalne samouprave prema strankama .......................................................... 54

6. NEVLADINE ORGANIZACIJE .......................................................................................................................... 56

1. Korišćenje i kvalitet usluga organa lokalne samouprave ............................................................................. 57

2. Korupcija u organima lokalne samouprave ....................................................................................................... 57

3. Ažurnost organa lokalne samouprave ................................................................................................................. 59

4. Dostupnost usluga organa lokalne samouprave .............................................................................................. 59

5. Odnos službenika u organima lokalne samouprave prema strankama ................................................. 59

7. PREPORUKE ....................................................................................................................................................... 60

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 3

1. CILJ I METODOLOGIJA ISTRAŽIVANJA Ocjena integriteta i kapaciteta organa lokalne samouprave u Crnoj Gori zasnovana je na istraživanju, koje je za potrebe Uprave za antikorupcijsku inicijativu i Kancelarije Programa Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP) u Crnoj Gori realizovao Centar za preduzetništvo i ekonomski razvoj iz Podgorice. Ovo istraživanje je imalo za cilj sveobuhvatnu analizu integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava i to svih njegovih djelova i oblasti funkcionisanja, što čini i jednu od posebnosti ovog istraživanja. Shodno ovako definisanom cilju, istraživanje je obuhvatilo sljedeće segmente funkcionisanja organa lokalne samouprave:

� Korišćenje i kvalitet usluga organa lokalne samouprave; � Korupciju u organima lokalne samouprave; � Ažurnost organa lokalne samouprave; � Dostupnost usluga organa lokalne samouprave i � Odnos službenika prema korisnicima usluga.

U prvom redu, istraživanjem su obuvaćeni korisnici usluga, građani i preduzeća, zatim zaposleni u organima lokalne samouprave i nevladine organizacije koje u fokusu svojih programskih aktivnosti prate rad i funkcionisanje lokalnih samouprava. Istraživanje je obuhvatilo sve opštine, sjeverni, centralni i južni region, a realizovano je na uzorku od 3480 ispitanika koji pripadaju sljedećim ciljnim grupama: građani (2759), preduzeća (331), zaposleni u organima lokalne samouprave (381) i nevladine organizacije (devet). Kao polazna osnova za kreiranje reprezentativnog uzorka1 na nacionalnom, regionalnom i opštinskom nivou, korišćeni su podaci Monstata o broju punoljetnih građana2, baza Centralnog registra Privrednog suda o broju preduzeća, kao i baza broja zaposlenih u lokalnim samoupravama.

Građani Preduzeća Zaposleni

Region Broj

anketa Učešće u

uzorku (%) Broj

anketa Učešće u

uzorku (%) Broj anketa Učešće u

uzorku (%)

Centralni 739 26,8 130 39,4 132 34,7

Sjeverni 1254 45,4 139 41,9 168 43,9

Južni 766 27,8 62 18,7 81 21,4

UKUPNO 2759 100,0 331 100,0 381 100,0

Prikupljanje podataka na terenu je realizovano tokom februara i marta 2009. godine i obavljeno je metodom direktnog intervjua ispitanika. Za rad na terenu Centar za preduzetništvo i ekonomski razvoj je anagažovao 60 anketara koji su prošli jednodnevnu obuku o sadržini upitnika, cilju istraživanja, kao i rokovima za prikupljanje podataka. Prema metodologiji istraživanja, sa predstavnicima civilnog sektora (nevladine organizacije) realizovani su dubinski intervjui, kao jedna od najčešće korišćenih tehnika kvalitativnog metoda

1 Reprezentativnost uzorka podrazumijeva da odabrane jedinice posmatranog skupa tj. populacije imaju sve osobine ukupne populacije. 2 Popis stanovništva, domaćinstava i stanova u 2003. godini.

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

4 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

prikupljanja podataka. Na osnovu baze nevladinih organizacija u Crnoj Gori3, poziv za učešće u istraživanju je upućen svim nevladinim organizacija. Ipak, nakon izražene spremnosti 33 nevladine organizacije na upitnik je odgovorilo devet predstavnika, čiji su odgovori obrađeni u ovom Izvještaju. Za sve kategorije ispitanika kreiran je upitnik koji je nudio pitanja otvorenog i zatvorenog tipa, uz prisustvo skala procjene Likertovog tipa. Ispitanicima koji su obuhvaćeni istraživanjem je garantovana anonimnost, što je doprinijelo dobijanju iskrenijih i tačnijih podataka koji su obrađeni u ovom Izvještaju. Unos podataka urađen je u Microsoft Excel-u, a obrada podataka sa potrebnim logičkim kontrolama urađena je u SPSS programu (Statistički paket za društvene nauke koji služi za obradu i analizu podataka). U cilju boljeg razumijevanja zakonskog okvira i analize stanja funkcionisanja lokalnih samouprava, održani su razgovori sa zaposlenima u Ministarstvu unutrašnjih poslova i javne uprave, sektor za lokalnu samoupravu.

Istraživanje je imalo i edukativni karakter, jer je direktan kontakt sa ispitanicima iskorišćen za podjelu propagandog materijala Uprave za antikorupcijsku inicijativu i njenih partnera koji imaju za cilj upoznavanje i podizanje svijesti javnosti o problemu korupcije. U skladu sa ciljevima projekta, tim analitičara Centra za preduzetništvo i ekonomski razvoj izvršio je analize podataka i izveo zaključke i preporuke. Konačni rezultati će poslužiti za procjenu i poboljšanje integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori. Uzimajući u obzir način na koji je uzorak kreiran, njegovu reprezentativnost, kao i primijenjenu metodologiju, smatramo da se prezentirani nalazi mogu tretirati kao validni pokazatelji integriteta i kapaciteta organa lokalne samouprave u Crnoj Gori.

3 Baza NVO-a je dobijena od Centra za razvoj nevladinog sektora u Crnoj Gori (CRNVO).

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 5

2. FUNKCIONISANJE LOKALNIH SAMOUPRAVA U CRNOJ GORI Crna Gora je, prema Zakonu o podjeli Socijalističke Republike Crne Gore iz 1990. godine, administrativno podijeljena na 21 opštinu. Opštine se međusobno razlikuju po geografskim, etničkim, ekonomskim, kulturnim i političkim karakteristikama. Shodno ovome, opštine u južnom regionu su uglavnom orjentisane na turizam i pomorsku industriju, opštine u centralnom regionu na trgovinu, obrazovanje, industriju i administrativne aktivnosti, a opštine na sjeveru na šumarstvo, rudarstvo i sektore industrije. Pored podjele na opštine, Crna Gora je podijeljena i na tri regije:

� Centralna regija obuhvata: Cetinje, Danilovgrad, Nikšić i Podgoricu; � Sjeverna regija obuhvata: Andrijevicu, Berane, Bijelo Polje, Kolašin, Mojkovac, Plav, Plužine,

Pljevlja, Rožaje, Šavnik i Žabljak; � Južna regija obuhvata: Bar, Budvu, Herceg Novi, Kotor, Tivat i Ulcinj.

Regionalna podjela Crne Gore je izvršena samo po geografskom, ali ne i po administrativnom osnovu. Vlast se sastoji od Nacionalne vlasti i Lokalnih samouprava, tako da ne postoji vlast na regionalnom nivou. Nacionalne vlasti su zadužene za pitanja Vlade, a Lokalne za pitanja opština.

1. Institucionalni okvir

Zakon o lokalnoj samoupravi je usvojen 2003. godine, sa određenim izmjenama 2004., 2005. i 2006. godine4. Ovaj Zakon u potpunosti mijenja nadležnosti i ovlašćenja lokalne samouprave, zahtijeva novu organizacionu strukturu u okviru lokalne samouprave, itd. Njime je utvrđeno da opština vrši sopstvene poslove i poslove koji su zakonom, odnosno propisom Vlade povjereni lokalnoj samoupravi, od neposrednog i zajedničkog interesa za lokalno stanovništvo.5 Vlada Crne Gore je prema „Strategiji upravne reforme Crne Gore 2002 – 2009“, počela da vodi politiku koja će obezbijediti demokratizaciju, depolitizaciju, decentralizaciju i stručnost sistema lokalne samouprave, kako bi stvorila uslove za brži razvoj lokalnih zajednica. U skladu sa ovom Strategijom, Vlada je podržala “Program rada za bolju lokalnu samoupravu u Crnoj Gori”. Ovaj program je pripremilo Ministarstvo pravde u saradnji sa Zajednicom opština, i uz pomoć Savjeta Evrope.

2. Organizaciona struktura

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Sl. list RCG” br. 45/91, 16/95, 23/96) propisano je da se organi lokalne uprave osnivaju kao sekretarijati i da se za vršenje pojedinih poslova iz nadležnosti lokalne uprave mogu obrazovati unutrašnje organizacione jedinice (sektor, služba, odjeljenje, kancelarija). Ovo rješenje je primijenjeno u praksi, s tim da se broj sekretarijata u opštinama razlikuje. Organizacija organa postavljena je i po resornom i po funkcionalnom principu. U većini opština organizacija je postavljena po resornom principu, u okviru sekretarijata organizovano je obavljanje poslova iz više srodnih upravnih oblasti, dok je po funkcionalnom principu organizovano vršenje poslova inspekcijskog nadzora iz nadležnosti opštine.

4 “Sl.list RCG”, br. 42/03, 28/04, 75/05 i 13/06. 5 Zakon o lokalnoj samoupravi, “Sl.list RCG”, br. 42/03, 28/04, 75/05 i 13/06, član 28.

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

6 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Organi lokalne samouprave su skupština opštine i gradonačelnik/predsjednik opštine. Skupština je predstavnički organ građana opštine, a predsjednik opštine je izvršni organ opštine.6 Javne službe su institucije, preduzeća i drugi tipovi organizacija koje osniva opština u cilju pružanja javnih usluga i usluga od interesa lokalnog stanovništva kao što su: vodosnabdijevanje, otpadne vode, upravljanje otpadom, javni prevoz, socijalna zaštita za stara i invalidna lica, dječja zaštita, informisanje, kultura i fizička kultura i sport itd. Organizaciona struktura opština:

Gradonačelnici/predsjednici opština7 se biraju direktno od strane građana i oni imaju mnogo veća ovlašćenja nego što je bio slučaj po starom zakonodavstvu kada su bili birani od strane lokalnih skupština opština.

Prema novom Zakonu, gradonačelnici/predsjednici opština imenuju glavnog administratora, koji dalje imenuje (uz odobrenje gradonačelnika/predsjednika) sekretare sekretarijata i druge glavne zaposlene. Ova uloga gradonačelnika i glavnog administratora veoma je značajna za internu organizaciju lokalnih vlasti, odnos zaposlenih prema poslu, klijente, odnosno korisnike usluga (građane i preduzeća) i obrazovanje zaposlenih.

Zaposleni u organima lokalne samouprave su, prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, lokalni službenici i namještenici koji profesionalno obavljaju poslove iz nadležnosti lokalne samouprave. Zakonom o državnim službenicima i namještenicima („Sl. list RCG“ br. 50/08) definisana su pitanja koja se odnose

6 Zakon o lokalnoj samoupravi, “Sl.list RCG”, br. 42/03, 28/04, 75/05 i 13/06, član 41. 7 Gradonačelnici se biraju samo za glavni grad Podgoricu, “Sl.list RCG” br. 65/08, i prijestonicu Cetinje “Sl.list RCG” br. 47/08. Ostale opštine biraju predsjednike opština.

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 7

na zasnivanje i prestanak radnog odnosa, prava i obaveze, odgovornosti, raspoređivanje, napredovanje itd. Pitanja koja se odnose na zarade i druga primanja državnih službenika i namještenika su uređena Zakonom o zaradama državnih službenika i namještenika („Sl. list RCG“ br. 27/04, 17/07, 27/08).

3. Finansiranje lokalne samouprave

Način finansiranja lokalne samouprave je definisan Zakonom o lokalnoj samoupravi (“Sl. List RCG” br. 42/03, 28/04, 75/05 i 13/06), Zakonom o finansiranju lokalne samouprave (“Sl. List RCG” br. 42/03 i 44/03), kao i posebnim zakonima za specifične oblike (poreze, takse, naknade, itd.), koji u potpunosti ili djelimično pripadaju budžetu lokalne samouprave. Prema ovom Zakonu opštine imaju pravo na javni prihod, definisan zakonom, kako bi obavljale poslove iz svoje nadležnosti. Za obavljanje aktivnosti koje su prenijete zakonom ili propisom Vlade, u budžetu države se obezbjeđuju sredstva, u skladu sa regulativom o prenosu ili povjerenju tih poslova.

Prema propisima Zakona o lokalnoj samoupravi, postoje četiri izvora za finansiranje poslova iz primarne nadležnosti lokalne samouprave:8

1. Prihodi iz primarne nadležnosti lokalne samouprave (lokalni porezi – prirez na porez na lične dohotke, porez na nepokretnosti, porez na potrošnju, porez na građevinsko zemljište, porez na registraciju, porez na igre na sreću; lokalne takse – boravišna taksa, administrativna taksa, komunalna taksa; lokalna nadoknada – nadoknada za korišćenje građevinskog zemljišta, nadoknada za uređenje građevinskog zemljišta, nadoknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine, nadoknada za korišćenje lokalnih puteva; drugi prihodi koje uvodi sama opština, u skladu sa posebnim zakonima);

2. Zajednički prihodi– zajednički porez i prihodi od nadoknada koje uvodi Država (prihodi od poreza na lični dohodak, prihodi od poreza na nepokretnosti i prihodi od koncesija i drugih nadoknada za korišćenje prirodnih resursa koje dodjeljuje Država);

3. Egalizacioni fond – za koji se sredstva obezbjeđuju od:

- Poreza na lični dohodak (u iznosu od 11% ukupno ostvarenog prihoda po tom osnovu); - Poreza na nepokretnosti (u iznosu od 20% ukupnog ostvarenog prihoda po tom osnovu). Pristup sredstvima iz ovog Fonda imaju lokalne samouprave čiji je fiskalni kapacitet (zbir fiskalnih lokalnih prihoda – lokalni i zajednički porezi i prihodi od nadoknada) po stanovniku u godini koja je prethodila godini za koju je sprovedena fiskalna egalizacija, niži od prosječnog fiskalnog kapaciteta po stanovniku za sve lokalne samouprave;

4. Državni budžet – na ime uslovnih grantova za finansiranje investicionih projekata koji su od posebnog značaja za lokalnu samoupravu. Pristup ovim sredstvima imaju lokalne samouprave koje su donijele investicioni plan na period od pet godina, a Vlada na predlog Ministarstva finansija donosi odluku o dodjeli sredstava.

8 Analiza o funkcionisanju lokalne samouprave, Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave i Zajednica opština Crne Gore, mart 2007. godine

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

8 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

3. STANOVNIŠTVO

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 9

1. Demografske karakteristike građana Istraživanje je realizovano u svim crnogorskim opštinama na uzorku od 2759 građana. Polna struktura ispitanika je podjednako zastupljena: 51,5% muškaraca i 48,5% žena. Prosječna starost ispitanika iznosi 37 godina. Nivo obrazovanja za 63% ispitanika je srednja škola. Domaćinstva ispitanih građana najčešće broje četiri (32%) i pet (23%) članova, od kojih je najveći broj domaćinstava sa po dva člana koji zarađuju (47,7%). Tri petine ispitanika (60,5%) je zaposleno, od čega 64,1% u privatnom sektoru. Za 23,2% anketiranih građana visina ukupnih prihoda domaćinstva na nivou mjeseca iznosi od 451 do 600€.

2. Korišćenje i kvalitet usluga organa lokalne samouprave

Ispitani građani su u najvećem broju slučajeva koristili usluge organa lokalne samouprave u prethodnih godinu dana (Grafik 1). Posmatrajući strukturu odgovora prema regionu, građani u južnim opštinama su manje koristili usluge organa lokalne samouprave od građana u ostala dva regiona (Grafik 2). Podizanje različitih vrsta ličnih dokumenata i njihova ovjera (uvjerenja, izvodi, potvrde, svjedočanstava, punomoćja itd.) je najčešći razlog posjete organima lokalne samouprave. Jedan broj ispitanika je navodio usluge koje nijesu u nadležnosti organa lokalne samouprave: plaćanje obaveza, poreza, registracija vozila, vađenje saobraćane dozvole itd. Navedeni rezultati upućuju na potrebu informisanja i bližeg upoznavanja građana sa osnovnim nadležnostima lokalnih samouprava. Grafik 1: Da li ste koristili usluge organa lokalne

samouprave u posljednjih godinu dana?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Da

Ne

87,1

12,9

Grafik 2: Da li ste koristili usluge organa lokalne samouprave u posljednjih godinu dana

(region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Centar Sjever Jug

91,6 89,8

78,3

8,4 10,2

21,7

Da Ne

Prema rezultatima istraživanja, ispitani građani nemaju čestu potrebu za uslugama organa lokalne samouprave. Njihov kontakt sa službenicima organa lokalne samouprave je najčešće jednom ili dva puta godišnje (Grafik 3). Da ispitanici na jugu republike u manjoj mjeri koriste usluge opštinskih organa potvrđuje i podatak da je svaki peti ispitanik naveo da je potreba za korišćenjem njihovih usluga najčešće jednom u periodu dužem od godine dana (Grafik 4).

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

10 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Grafik 3: Koliko često koristite usluge organa lokalne samouprave?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0

Jednom sedmično

Jednom mjesečno

Jednom u pola godine

Jednom godišnje

Drugo

3,1

13,8

34,5

36,1

12,5

Grafik 4: Koliko često koristite usluge organa lokalne samouprave (region)?

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

Centar Sjever Jug

3,0 2,24,6

10,515,1 15,0

34,538,3

28,1

41,6

34,832,8

10,3 9,5

19,5

Jednom sedmično Jednom mjesečnoJednom u pola godine Jednom godišnjeDrugo

Kvalitet rada organa lokalne samouprave, na skali od 1-izuzetno loš kvalitet do 10-izuzetno kvalitetan, ispitanici u prosjeku ocjenjuju sa 5,71. Opšta ocjena kvaliteta je pozitivna, jer je polovina ispitanika (49,5%) kvalitet ocijenila ocjenom šest i više od šest. U centralnom i sjevernom regionu građani su kvalitet rada lokalnih samouprava u svojim opštinama ocijenili vrijednostima većim od nacionalnog prosjeka (Tabela 1).

Tabela 1: Prosječna ocjena kvaliteta rada organa lokalne samouprave

Prosječna ocjena

Crna Gora 5,71

Centar 6,03

Sjever 5,90

Jug 5,07

U pogledu mogućnosti poboljšanja kvaliteta rada organa lokalne samouprave građani imaju pozitivna očekivanja. Naime, četiri od pet ispitanika smatraju da se kvalitet njihovog rada može značajno poboljšati (Grafik 5). Optimizam u pogledu unapređivanja ovog segmenta funkcionisanja lokalnih samouprava je posebno prisutan kod građana u južnom regionu, a najmanje u sjevernom regionu (Grafik 6).

Grafik 5: Da li se kvalitet rada organa lokalne samouprave može značajno poboljšati?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0

Da

Ne

Ne znam

78,3

5,1

16,6

Grafik 6: Da li se kvalitet rada organa lokalne samouprave može značajno poboljšati (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Centar Sjever Jug

79,875,8

81,1

3,8 4,9 6,7

16,4 19,412,3

Da Ne Ne znam

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 11

Kao najvažniji načini za poboljšanje kvaliteta rada organa lokalnih samouprava od strane građana prepoznate su sljedeće mjere: sprovođenje strožije unutrašnje kontrole (24,1%) i pojednostavljenje procedura za dobijanje dozvola, rješenja, potvrda itd. (23,9%), (Grafik 7). Građani u centralnim i južnim opštinama smatraju da će se najveća poboljšanja ostvariti pojednostavljenjem procedura (26,5%; odnosno 27,7%), a na sjeveru sprovođenjem strožije unutrašnje kontrole (26,7%).

Grafik 7: Na koji način se može poboljšati kvalitet rada organa lokalne samouprave? (%)

0,0 10,0 20,0 30,0

Strožijom unutrašnjom kontrolom rada organa lokalne samouprave

Pojednostavljenjem procedura za dobijanje dozvola, rješenja, potvrda itd.

Obezbjeđivanjem većih plata za službenike

Uvođenjem strožijih kaznenih mjera

Preciznijim zakonskim rješenjima (djelokrug aktivnosti i vremenski okvir)

Transparentnijim radom organa lokalne samouprave

Nešto drugo

24,1

23,9

15,1

13,8

12,8

8,0

2,3

Prema mišljenju građana, najzastupljenije negativne pojave u radu organa lokalnih samouprava, na skali od 1-uopšte nije zastupljena do 10-veoma zastupljena, su komplikovanost procedura i propisa (prosječna ocjena 5,88) i visoke cijene usluga (prosječna ocjena 5,54). Od šest navedenih negativnih pojava koje su ispitanici ocjenjivali, prisustvo korupcije u organima lokalne samouprave je navedeno na četvrtom mjestu sa prosječnom ocjenom 4,86 (Grafik 8). Grafik 8: Prosječne ocjene prisutnosti sljedećih negativnih pojava u radu organa lokalne samouprave

4,865,27

5,54 5,88

4,73 4,54

123456789

10

Kor

up

cija

Nea

žurn

ost

Vis

oke

cije

ne

usl

uga

Kom

plik

ovan

ost

pro

ced

ura

i p

rop

isa

Net

ran

spar

entn

ost

Loš

odn

os s

lužb

enik

a p

rem

a gr

ađan

ima

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

12 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Upoređujući podatke po regionima, ispitanici u južnim opštinama ocjenjuju veće prisustvo navedenih negativnih pojava u lokalnim samoupravama, nego ispitanici na sjeveru, gdje su ocjene najniže. Kao i na nacionalnom nivou, građani u sva tri regiona najveći problem vide u procedurama i propisima koje su nedovoljno jasne i komplikovane (Tabela 2).

Tabela 2: Prosječne ocjene prisutnosti sljedećih negativnih pojava u radu organa lokalne samouprave

Crna Gora Centar Sjever Jug

Komplikovanost procedura i propisa 5,88 6,12 5,23 6,89

Visoke cijene usluga 5,54 5,70 5,12 6,18

Neažurnost 5,27 5,31 4,92 5,90

Korupcija 4,86 5,31 4,04 5,95

Netransparentnost 4,73 4,66 4,43 5,39

Loš odnos službenika prema građanima 4,54 4,56 4,17 5,25

3. Korupcija u organima lokalne samouprave

Najveći broj ispitanih građana korupciju definiše kao podmićivanje, odnosno primanje i davanje novca. Pored toga, korupcija je definisana i kao: zloupotreba službenog položaja, nelegalno obavljanje posla i sticanje novca itd. (Tabela 3). Navedene definicije predstavljaju elemente korupcije i mogu se uzeti kao dobar parametar da su ispitanici upoznati sa pojmom korupcije, kao i da su u stanju da prepoznaju njene pojavne oblike u svom okruženju. Ispitanici na sjeveru republike u većoj mjeri definišu korupciju kao podmićivanje nego u druga dva regiona. Takođe, u odnosu na nacionalni prosjek, građani u južnim opštinama u najmanjem procentu zloupotrebu službenog položaja definišu kao oblik korupcije, kao i to da najveći procent njih nije definisao ovaj pojam (Tabela 3).

Tabela 3: Definicija korupcije (%)

Crna Gora Centar Sjever Jug

Podmićivanje 51,4 46,5 54,3 51,2

Zloupotreba službenog položaja 15,7 16,5 19,2 9,1

Nelegalno obavljanje posla 6,5 6,5 6,1 7,2

Nelegalno sticanje novca 5,3 3,9 8,5 1,6

Iznuđivanje novca 4,3 7,4 2,5 4,2

Nepotizam 3,4 6,0 2,1 3,0

Devijacija društvenih vrijednosti 1,8 2,7 0,6 2,9

Ustaljen način funkcionisanja državnih i organa lokalne samouprave

0,8 0,7 0,5 1,4

Iskorišćavanje ljudi 0,3 1,1 0,1 0,0

Ostalo 1,8 2,3 0,9 2,9

Ne znam/Bez odgovora 8,7 6,4 5,3 16,6

Nivo korupcije, na skali od 1-bez korupcije do 10-korupcija izuzetno zastupljena, građani ocjenjuju sa srednjom ocjenom 4,96. Kao i u prethodnim slučajevima, mišljenje građana o nivou korupcije na jugu je veće, a na sjeveru manje u odnosu na nacionalni prosjek (Grafik 9). Od ukupnog broja ispitanih građana, 45,6% je prisustvo korupcije u organima lokalne samouprave ocijenilo vrijednostima od jedan do četiri, što pokazuje da su pojavni oblici korupcije zastupljeni u manjem obimu u organima lokalne samouprave.

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 13

Dodatnom analizom podataka se utvrdilo da ispitanici koji ocjenjuju nivo korupcije vrijednostima od 1 do 3, korupcije nema, su ovakvo mišljenje najčešće formirali na osnovu ličnog/sopstvenog iskustva (61,0%). Ispitanici, koji su ocijenili postojanje korupcije od 4 do 10, korupcija je prisutna, 59,0% njih je mišljenje formiralo na osnovu iskustva/mišljenja drugih, a 41,0% na osnovu ličnog iskustva. Na mišljenje ispitanika o postojanju korupcije utiče i dugo čekanje u redovima, pokloni koji građani daju službenicima za posao koji im završe “preko reda”, prije vremena, jer “ako se negdje čeka red, onaj ko ulazi sa darovima brže završava posao” i “ako nemaš poznanstva ništa ne možeš završiti”. Rezultati do kojih se došlo, upućuju na zaključak da na mišljenje ispitanika o postojanju i nivou korupcije u organima lokalne samouprave u velikoj mjeri utiču priče drugih, iskustva prijatelja, rođaka, elektronski i štampani mediji, postojanje nepotizma tj. „završavanja posla preko veze“, kao i sve češća hapšenja zbog osnovane sumnje da su pojedinci u pojedinim lokalnim samoupravama počinili krivična djela korupcije i zloupotrebe službenog položaja.

Grafik 9: Prosječna ocjena nivoa korupcije u organima lokalne samouprave

4,96

5,48

4,10

5,92

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Crna Gora Centar Sjever Jug

Rangirajući sektore u kojima je korupcija najizraženija građani izdvajaju one koje su u vezi sa izgradnjom objekata, odnosno izdavanjem građevinskih dozvola (prosječna ocjena 4,82), građevinskom inspekcijom (4,39) i urbanizmom (4,19). Zaključak koji se može izvesti na osnovu dobijenih rezultata je da građani najveće probleme sa kojima se suočava lokalna samouprava vide u gradnji i inspekcijskom nadzoru u ovoj oblasti. Ovaj problem je posebno prisutan u opštinama na jugu republike gdje su ispitanici, na skali od 1-nije uopšte zastupljena do 10-veoma zastupljena, nivo korupcije u službi koja je nadležna za izdavanje građevinskih dozvola ocijenili prosječnom ocjenom 6,24, urbanizam sa 5,83, građevinsku inspekciju sa 5,68 i prostorno planiranje 5,26 (Tabela 4). Mišljenje o nivou korupcije u organima lokalne samouprave, samo jedan od šest ispitanika (17,0%) je formirao na osnovu ličnog iskustva, koje je najčešće u vezi sa dobijanjem građevinske dozvole, prostornim planiranjem i urbanizmom. Sa druge strane, 83,0% ispitanih građana prilikom ocjenjivanja nivoa korupcije mišljenje nije formiralo na osnovu ličnog iskustva, što pokazuje da je percepcija ispitanika o postojanju korupcije u službama i organima lokalne samouprave veća nego što pokazuju podaci koji proizilaze iz njihovog direktnog iskustva.

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

14 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Tabela 4: Prosječne ocjene nivoa korupcije u službama i organima lokalne samouprave

Crna Gora Centar Sjever Jug

Izgradnja objekata/Izdavanje građevinskih dozvola 4,82 5,11 3,84 6,24

Građevinska inspekcija 4,39 4,77 3,43 5,68

Urbanizam 4,19 4,10 3,32 5,83

Lokalni funkcioneri 3,83 4,64 3,30 3,93

Prostorno planiranje 3,79 3,68 3,01 5,26

Komunalna policija 3,55 3,84 2,84 4,52

Utvrđivanje, kontrola i naplata opštinskih prihoda i poreza 3,52 3,53 2,97 4,50

Poreska uprava Crne Gore – područna jedinica u Vašoj opštini 3,13 3,15 2,62 4,03

Opštinske šalterske službe 2,71 2,99 2,32 3,14

Najčešći uzrok pojave korucije u organima lokalne samouprave, prema mišljenju građana, je loša primjena zakona i nepostojanje efikasne unutrašnje i spoljašnje kontrole u cilju suzbijanja korupcije. Iako su komplikovane procedure i propisi označeni kao najzastupljenija negativna pojava u organima lokalne samouprave, ispitanici, ipak, smatraju da one nijesu uzrok pojave korupcije, makar ne direktni (Grafik 10). Sličan raspored odgovora ispitanika je i po regionima. U opštinama na sjeveru i centralnom regionu ispitanici iznad prosjeka izdvajaju lošu primjena zakona i propisa kao osnovni uzrok korupcije (28,4% i 28,3%). U odnosu na građane u centralnom i južnom regionu, ispitanci sa sjevera u manjem procentu smatraju da su niska primanja službenika u organima lokalne samouprave uzrok pojave korupcije.

Grafik 10: Osnovni uzrok pojave korupcije u organima lokalne samouprave (%)

0,0 10,0 20,0 30,0

Loša primjena zakona i propisa

Nepostojanje efikasne unutrašnje i spoljašnje kontrole u cilju suzbijanja korupcije

Niska primanja službenika u lokalnoj upravi

Neobaviještenost građana o njihovim pravima

Netransparentnost u radu opštinskih službi i organa

Komplikovane procedure i propisi

Nešto drugo

Ne znam/bez odgovora

27,5

24,1

18,7

12,3

7,1

4,2

4,0

2,1

Na pitanje da li je neki službenik organa lokalne samouprave tražio mito, devet od deset građana se nije našlo u takvoj situaciji. Sa druge strane, 8,9% ili 241 građanin navodi postojanje ovakvih zahtjeva od strane službenika (Grafik 11). Prema dobijenim rezultatima, građani na jugu su bili u češćoj situaciji da im se traži mito, od ispitanika u centralnom i sjevernom regionu (Grafik 12). Prema odgovorima ispitanika, u najvećem broju slučajeva zahtjeve za mitom su upućivali službenici građevinske i komunalne inspekcije, opštinskih šalterskih službi i urbanizma. Navedene službe u

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 15

najvećem procentu prijavljuju ispitanici iz sjevernih opština. Značajan podatak je da 44% ili 106 ispitanika, koji su prijavili da im je neki službenik tražio mito, nijesu željeli da navedu koja služba je bila u pitanju. Ovo je pogotovu karakteristično za građane iz južnog regiona. Grafik 11: Da li Vam je neki službenik organa

lokalne samouprave tražio mito?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Da

Ne

8,9

91,1

Grafik 12: Da li Vam je neki službenik organa lokalne samouprave tražio mito (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Centar Sjever Jug

5,9 7,813,6

94,1 92,286,4

Da Ne Ispitanici koji su se našli u situaciji da im se traži mito, najčešće su pristali da odgovore na ovakav zahtjev (36,9% ili 89 ispitanika od 241 ispitanika koji je naveo da mu je neki službenik organa lokalne samouprave tražio mito). Ipak, na postavljeno pitanje kako su ispitanici postupili na upućeni zahtjev, važno je napomenuti da je skoro svaki treći ispitanik (70 ispitanika) odbio da odgovori na ovo pitanje (Grafik 13). Posmatrajući dobijene rezultate po regionima, struktura odgovora je takva da su ispitanici iz južnih opština iznad nacionalnog prosjeka odbijali da daju mito (38,6%), dok su u sjevernim i centralnim opštinama pristajali da ispune ovakve zahtjeve (37,2%; odnosno 37,1%), (Grafik 14). Grafik 13: Ukoliko je službenik tražio mito,

kako ste postupili?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0

Pristao sam

Nijesam pristao

Ne želim da odgovorim

36,9

34,0

29,0

Grafik 14: Ukoliko je službenik tražio mito, kako ste postupili (region)?

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

Centar Sjever Jug

37,2 37,1 36,634,9

28,9

38,6

27,9

34,0

24,8

Pristao sam Nijesam pristao Ne želim da odgovorim

Ključna aktivnost borbe protiv korupcije je prijavljivanje zahtjeva za mitom ili drugom koruptivnom radnjom. I pored činjenice da su građani svjesni štetnosti korupcije za društvo u cjelini, ipak, 95% (ili 218 ispitanika) koji su se našli u situaciji da im službenik organa lokalne samouprave traži mito, nijesu ga prijavili. Svega osam ispitanika ili 3,5% je prijavilo ovakve zahtjeve nekom nadležnom organu (Grafik 15). Neprijavljivanje službenika koji su zahtijevali mito najviše je prisutno kod ispitanika iz centralnog i južnog regiona. Građani sa sjevera su ovakve zahtjeve jedino prijavljivali starješini organa

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

16 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

lokalne samouprave 7,5% ili sedam ispitanika, a iz centralnog regiona samo Upravi policije 2,6% ili jedan ispitanik (Grafik 16). U slučaju prijavljivanja službenika koji su tražili mito, prijava je u tri slučaja proglašena neosnovanom, a u dva slučaja službenik je ukoren. Ishod pritužbe se još uvijek ne zna za jedan prijavljeni slučaj, a u po jednom slučaju službenik je suspendovan na neko vrijeme i premješten je na drugu dužnost.

Grafik 15: Da li ste zahtjev za mitom prijavili nekom od nadležnih organa?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Nijesam

Da, starješini organa lokalne samouprave

Jesam, Upravi policije

Nešto drugo

95,2

3,1

0,4

1,3

Grafik 16: Da li ste zahtjev za mitom prijavili nekom od nadležnih organa (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Centar Sjever Jug

97,492,5

96,9

7,52,6 3,1

NijesamDa, starješini organa lokalne samoupraveJesam, Upravi policijeNešto drugo

Najvažniji razlog neprijavljivanja zahtjeva za korupcijom, je nepovjerenje u nadležne institucije. Naime, 34,7% ili 75 ispitanika od 218 koji nijesu prijavili službenika koji je tražio mito, navodi da je glavni razlog neprijavljivanja taj što nadležni organi ništa ne bi učinili. Takođe, i strah od nezavršavanja posla je u značajnoj mjeri uticao da se ne prijave slučajevi korupcije, 26,9% ili 58 ispitanika (Grafik 17). Kod ispitanika u centralnom regionu, nepovjerenje u nadležne organe je značajno veće u odnosu na ispitanike iz druga dva regiona (Grafik 18).

Grafik 17: Razlog neprijavljivanja zahtjeva za mitom?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0

Nadležni organi ne bi ništa učinili

Strah od nezavršavanja posla

Nadležni organi su korumpirani

Strah od negativnih posljedica ili osvete

Nešto drugo

34,7

26,9

16,7

13,0

8,8

Grafik 18: Razlog neprijavljivanja zahtjeva za mitom (region)?

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

Centar Sjever Jug

47,4

29,434,4

31,6

23,528,0

10,5

22,4

14,014,117,2

10,5 10,66,5

Nadležni organi ne bi ništa učiniliStrah od nezavršavanja posla Nadležni organi su korumpiraniStrah od negativnih posljedica ili osveteNešto drugo

Ispitani građani imaju visok nivo svijesti o štetnosti korupcije i negativan stav prema ovoj pojavi. Prema rezultatima istraživanja, od ukupnog broja ispitanih građana 89,7% nikada nije ponudilo mito u cilju rješavanja svog slučaja ili pružanja usluge koja je u opisu posla službenika. Prema dobijenim rezultatima, mito je ponudilo 4,5% ili 183 ispitanika (Grafik 19). Sličan raspored odgovora na dato

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 17

pitanje je i po regionima. Sa razlikom da je u centralnom regionu procenat ispitanih koji nijesu ponudili mito veći od nacionalnog prosjeka (Grafik 20). Od ispitanika koji su ponudili mito, u pitanju su najčešće bile službe koje izdaju građevinske dozvole, opštinske šalterske službe i komunalna policija. Grafik 19: Da li ste Vi nekada ponudili mito u

cilju rješavanja slučaja koji je u opisu posla službeniku?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0

Da

Ne

Ne želim da odgovorim

4,5

89,7

5,8

Grafik 20: Da li ste Vi nekada ponudili mito u cilju rješavanja slučaja koji je u opisu posla

službeniku (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Centar Sjever Jug

5,1 4,3 4,3

92,0 89,1 88,3

2,96,6

7,4

Da Ne Ne želim da odgovorim

Prema dobijenim rezultatima, u određenoj mjeri je prisutno postojanje nepotizma. Naime, svaki peti ili 529 građana je uz pomoć rođaka, prijatelja iz lokalne samouprave nekada „završio posao“ preko veze. Takođe, svaki peti ispitanik je odbio da odgovori na ovo pitanje (Grafik 21). Ispitanici koji su koristili prijateljske i rođačke veze u organima lokalne samouprave u najvećem broju slučajeva su dobili dokumenata prije vremena ili „preko reda“. Sa druge strane, važan podatak do kojeg se došlo ovim istraživanjem je da, na mišljenje ispitanika o nivou korupcije u organima lokalne samouprave upravo utiču pojave, kao što su dugo čekanje u redovima, poznanstva pojedinih građana sa službenicima organa lokalne samouprave itd. Postojanje nepotizma je naročito prisutno u centralnom regionu. U odnosu na nacionalni prosjek, ispitanici iz sjevernih opština su, u odnosu na ispitanike ostalih regiona, u manjoj mjeri koristili rođačke veze za „završavanje“ posla (Grafik 22).

Grafik 21: Da li ste nekada „završili posao preko veze“?

0,0 20,0 40,0 60,0

Da

Ne

Ne želim da odgovorim

19,2

60,7

20,1

Grafik 22: Da li ste nekada „završili posao preko veze“ (region)?

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

Centar Sjever Jug

28,6

14,418,2

54,9

64,860,6

16,5

20,8 21,1

Da Ne Ne želim da odgovorim

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

18 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Anketirani građani su rangirali važnost različitih načina u borbi protiv korupcije. Prema njihovom mišljenju, najefikasniji način borbe protiv korupcije je sprovođenje strožije unutrašnje kontrole rada organa lokalne samouprave (19,1%). Takođe, značajan efekat bi imalo i javno objavljivanje i zakonsko procesuiranje otkrivenih slučajeva (16,2%) i uvođenje strožijih kaznenih mjera (15,7%), (Tabela 5).

Tabela 5: Najbolji način borbe protiv korupcije (%)

Crna Gora Centar Sjever Jug

Strožija unutrašnja kontrola rada organa lokalne samouprave 19,1 17,1 19,9 20,0

Javno objavljivanje i zakonsko procesuiranje otkrivenih slučajeva korupcije ili drugog nezakonitog ponašanja

16,2 18,3 14,7 16,0

Uvođenje strožijih kaznenih mjera 15,7 14,5 16,7 15,5

Obezbjeđivanje većih plata za službenike 10,1 11,5 9,5 9,5

Kampanja u cilju podizanja nivoa svijesti građana o štetnosti korupcije

9,7 8,9 10,9 8,8

Pojednostavljenje procedura i skraćivanje vremena za dobijenje dozvola, rješenja, potvrda itd.

9,2 9,3 7,8 11,1

Preciznija zakonska rješenja u ovoj oblasti 8,7 7,1 10,8 7,4

Kampanja u cilju podizanja nivoa svijesti službenika organa lokalne samouprave o štetnosti korupcije

6,1 6,5 6,0 5,9

Transparentniji rad organa lokalne samouprave 3,9 5,0 3,1 3,9

Nešto drugo 1,3 1,9 0,6 2,1

Korupcija je negativna pojava i ne pogađa samo određene strukture društva. Do ovog zaključka se došlo i na osnovu rezultata ovog istraživanja. Naime, prema mišljenju više od polovine ispitanika korupcija šteti svima, ne samo građanima ili službenicima lokalne samouprave (Grafik 23). Ovakvo mišljenje je najprisutnije kod ispitanika na sjeveru republike (Grafik 24).

Grafik 23: Kome najviše šteti korupcija u organima lokalne samouprave?

0,0 20,0 40,0 60,0

Svima

Građanima

Službenicima

Nešto drugo

52,7

44,0

2,1

1,2

Grafik 24: Kome najviše šteti korupcija u organima lokalne samouprave (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

Centar Sjever Jug

50,454,3

52,5

46,343,1 43,2

1,9 1,7 2,91,4 1,0 1,5

Svima Građanima Službenicima Nešto drugo

Građani najčešće smatraju da izabrani predstavnici/odbornici u skupštinama lokalnih zajednica mogu doprinijeti borbi protiv korupcije, 64,9% (Grafik 25). Povjerenje u njihov doprinos, u odnosu na nacionalni prosjek, je najizraženije kod ispitanika iz sjevernih opština (Grafik 26).

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 19

Najbolje načine njihovog doprinosa ispitanici vide kroz povećanje njihovog angažmana u vezi sa ovom problematikom, sprovođenje strožije unutrašnje kontrole, javno objelodanjivanje i procesuiranje otkrivenih slučajeva, donošenje boljih zakonskih rješenja, kao i kroz povećanje plata službenicima.

Grafik 25: Da li izabrani predstavnici mogu doprinijeti borbi protiv korupcije?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0

Da

Ne

Ne znam

64,9

29,9

5,3

Grafik 26: Da li izabrani predstavnici mogu doprinijeti borbi protiv korupcije (region)?

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

Centar Sjever Jug

64,766,8

61,9

32,128,7 29,6

3,2 4,58,5

Da Ne Ne znam

Građani su nivo korupcije u drugim javnim službama u lokalnoj samoupravi ocijenili različito. Na skali od 1-bez korupcije do 10-korupcija izuzetno zastupljena najviše je korumpirano zdravstvo (prosječna ocjena 4,86) i policija (prosječna ocjena 4,80). Posmatrajući dobijene podatke po regionima uočava se značajna razlika u ocjenama o prisutnosti korupcije između sjevera, sa jedne, i centra i juga, sa druge strane. Naime, građani u centralnim i južnim opštinama su nivo korupcije u zdravstvu ocijenili srednjom vrijednošću 5,69; odnosno 5,64 i u policiji vrijednošću 5,40 i 5,39. Takođe, građani iz južnih opština su prisustvo korupcije u katastru ocijenili srednjom ocjenom 5,68, što je značajno iznad nacionalnog nivoa (4,05), (Tabela 6). Mišljenje o nivou korupcije u navedenim službama ispitanici su u svakom petom slučaju formirali na osnovu ličnog iskustva, koje se najčešće ogleda u davanju novca i određenim poklonima medicinskom osoblju i službenicima saobraćajne policije.

Tabela 6: Prosječne ocjene nivoa korupcije u sljedećim javnim službama

Crna Gora Centar Sjever Jug

Zdravstvo 4,86 5,69 3,93 5,64

Policija 4,80 5,40 4,13 5,39

Katastar 4,05 3,93 3,19 5,68

Elektro distribucija 3,86 4,13 3,50 4,25

Školstvo 3,82 4,30 3,31 4,25

Mediji 3,21 3,65 2,75 3,58

Komunalne službe 3,13 3,37 2,56 3,89

Poreska uprava Crne Gore – područna jedinica u Vašoj opštini 3,11 3,11 2,59 4,04

Vodovod 2,74 2,59 2,39 3,56

Civilni sektor (NVO) 2,33 2,46 2,14 2,55

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

20 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

4. Ažurnost organa lokalne samouprave

Najveći nivo ažurnosti, na skali od 1-nije uopšte zastupljena do 10-veoma zastupljena, karakteriše službe koje se bave utvrđivanjem, kontrolom i naplatom opštinskih prihoda i poreza (5,99) i opštinske šalterske službe (5,92). Posmatrajući dobijene ocjene po regionima u odnosu na nacionalni prosjek, građani iz centralnog regiona ocjenjuju ove službe kao najažurnije. Prema ocjenama ispitanika iz sva tri regiona, služba koje izdaje građevinske dozvole, zatim služba urbanizma i prostornog planiranja su najmanje ažurne (Tabela 7). Ipak, iako to prosječne ocjene ne pokazuju, veća ažurnost je prisutna kod službe za utvrđivanje, kontrolu i naplatu opštinskih prihoda i poreza, jer je više od polovine ispitanika (50,6%) ažurnost ove službe ocijenilo ocjenom šest i više od šest. Sa druge strane, 34,5% ispitanika je ažurnost šalterskih službi ocijenilo vrijednošću šest i više od šest.

Tabela 7: Prosječne ocjene nivoa ažurnosti organa i službi lokalne samouprave

Crna Gora Centar Sjever Jug

Utvrđivanje, kontrola i naplata opštinskih prihoda i poreza 5,99 6,19 6,17 5,58

Opštinske šalterske službe 5,92 6,09 6,11 5,40

Komunalna policija 5,69 6,42 5,94 4,87

Lokalni funkcioneri 5,38 5,02 5,55 5,31

Građevinska inspekcija 5,35 5,56 5,72 4,81

Prostorno planiranje 4,80 4,74 5,07 4,55

Urbanizam 4,76 4,81 5,00 4,48

Izgradnja objekata/Izdavanje građevinskih dozvola 4,57 4,57 4,76 4,35

U poslednjih godinu dana, na zahtjev za informacijom ili pružanjem usluge, građani su u 16,1% slučajeva dobili odgovor od organa lokalne samouprave u periodu koji je duži od zakonom predviđenog (Grafik 27). U odnosu na nacionalni prosjek, ovi propusti su bili najčešće prisutni u južnim opštinama, 23,2% (Grafik 28).

Grafik 27: Da li ste na Vaš zahtjev dobili odgovor u periodu dužem od zakonom

predviđenog u posljednjih godinu dana?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0

Da

Ne

16,1

83,9

Grafik 28: Da li ste na Vaš zahtjev dobili odgovor u periodu dužem od zakonom predviđenog u

posljednjih godinu dana (region)?

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

Centar Sjever Jug

11,9 14,3

23,2

88,1 85,7

76,8

Da Ne

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 21

Za navedena kašnjenja u posljednjih godinu dana u većini slučajeva su u pitanju bile opštinske šalterske službe (26,0%), služba za izdavanje građevinskih dozvola (15,3%) i urbanizam (12,8%). Podaci po regionima pokazuju da je kašnjenje u odgovorima kod opštinskih šalterskih službi izraženo u centralnom regionu (37,5%), dok je u južnim opštinama u pitanju služba za urbanizam (22,1%), (Tabela 8).

Tabela 8: Službe koje su odgovarale na upućeni zahtjev građana za informacijom ili pružanjem usluge u periodu dužem od predviđenog i propisanog (%)

Crna Gora Centar Sjever Jug

Opštinske šalterske službe 26,0 37,5 24,8 20,9

Izgradnja objekata/Izdavanje građevinskih dozvola 15,3 14,6 13,4 18,0

Urbanizam 12,8 8,3 6,9 22,1

Utvrđivanje, kontrola i naplata opštinskih prihoda i poreza 11,1 7,3 17,3 5,8

Lokalni funkcioneri 10,2 11,5 15,8 2,9

Komunalna policija 8,5 6,3 8,9 9,3

Građevinska inspekcija 7,4 8,3 6,4 8,1

Prostorno planiranje 2,8 2,1 2,5 3,5

Nešto drugo 6,0 4,2 4,0 9,3

Od ukupnog broja, 14,0% ili 386 građana je, u posljednjih godinu dana, imalo negativne posljedice zbog nastalih propusta u tačnosti rada službenika organa lokalne samouprave (Grafik 29). U odnosu na centralni i sjeverni dio, ispitanici iz južnih opština su u većem procentu imali negativne posljedice zbog ovih propusta (Grafik 30).

Grafik 29: Da li ste imali negativne posljedice zbog propusta u radu službenika u

posljednjih godinu dana?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0

Da

Ne

14,0

86,0

Grafik 30: Da li ste imali negativne posljedice zbog propusta u radu službenika u posljednjih godinu

dana (region)?

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

Centar Sjever Jug

10,4 13,218,7

89,686,8

81,3

Da Ne

Od ukupnog broj ispitanika koji su imali negativne posljedice zbog propusta u radu službenika organa lokalne samouprave 47,7% ispitanika je uložilo prigovore zbog propusta (Grafik 31). Iako je veći broj građana iz južnih opština, u odnosu na ispitanike iz druga dva regiona, imao negativne posljedice zbog propusta u radu službenika, u najmanjem procentu su za te propuste uložili prigovore

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

22 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

nadležnim organima (42,7%). Ispitanici iz sjevernih opština su uložili veći broj prigovora u odnosu na nacionalni prosjek (53,6%), (Grafik 32).

Grafik 31: Da li ste uložili prigovor za propuste u radu službenika?

0,0 20,0 40,0 60,0

Da

Ne

47,7

52,3

Grafik 32: Da li ste uložili prigovor za propuste u radu službenika (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

Centar Sjever Jug

44,2

53,6

42,7

55,8

46,4

57,3

Da Ne

U cilju prevazilaženja problema neažurnosti rada službi i organa lokalne samouprave 22,4% građana predlaže sprovođenje strožije unutrašnje kontrole njihovog rada. Ova mjera, kao najefikasnija, je u većem procentu predložena od strane građana iz sjevernog i južnog regiona, nego od građana iz centralnog regiona. Oni su saglasni da bi se dobar efekat postigao i uvođenjem strožijih kaznenih mjera. Sa druge strane, u odnosu na nacionalni prosjek, ispitanici iz centralnog regiona, kao mjeru kojom bi se postigla bolja ažurnost, ističu pojednostavljenje procedura i skraćivanje vremena za dobijanje dozvola, rješenja, potvrda itd. (Tabela 9).

Tabela 9: Načini prevazilaženja neažurnosti rada službi i organa lokalne samouprave (%)

Crna Gora Centar Sjever Jug

Strožija unutrašnja kontrola rada organa lokalne samouprave

22,4 19,8 23,7 23,0

Uvođenje strožijih kaznenih mjera 17,2 15,2 18,0 17,7

Pojednostavljenje procedura i skraćivanje vremena za dobijanje dozvola, rješenja, potvrda itd.

16,9 21,9 15,9 16,3

Obezbjeđivanje većih plata za službenike 13,4 15,3 11,4 11,6

Kampanja i edukacija građana o njihovim pravima 12,0 8,5 14,0 12,6

Preciznija zakonska rješenja (djelokrug aktivnosti i vremenski okvir)

11,7 11,7 12,3 11,0

Transparentniji rad organa lokalne samouprave 5,2 6,2 3,8 6,3

Nešto drugo 1,1 1,4 0,9 1,5

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 23

5. Dostupnost usluga organa lokalne samouprave Iznosi koje organi lokalne samouprave naplaćuju građanima za usluge, dozvole i kazne, su, prema njihovom mišljenju, visoki. Upoređujući njihove odgovore za sve tri navedene kategorije, najveći broj ispitanika (67,6%), ipak izdvaja visoke cijene dozvola koje organi lokalne samouprave naplaćuju za njihovo izdavanje (Grafik 33). U odnosu na nacionalni prosjek, ispitanici u južnim opštinama u većem procentu navode da su ove cijene visoke, dok je taj procenat u sjevernim opštinama na nižem nivou. Dvije trećine ili 64,8% anketiranih građana ističe da kvalitet usluga koje pružaju organi lokalne samouprave ne ide u korak sa cijenom usluga koju naplaćuju (Grafik 34). Navedeno mišljenje je pogotovu karakteristično za ispitanike iz centralnog i južnog regiona (66,5%; odnosno 71,9%).

Grafik 33: Ocjene nivoa cijena koje organi lokalne samouprave naplaćuju građanima

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Cijene usluga

Cijene dozvola

Visina kazni

2,1

2,1

5,5

40,9

30,3

33,0

57,0

67,6

61,5

Niske Realne Visoke

Grafik 34: Da li je cijena pružanja usluga u skladu sa kvalitetom?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0

Da

Ne

Ne znam

32,9

64,8

0,2

Ukupna uplata građana, na račun organa lokalne samouprave, u posljednjih godinu dana, po bilo kom osnovu, je u 27,1% slučajeva iznosila između 11 i 50€. Svaki peti ispitanik je imao troškove u iznosu do 10€ (21,6%) i između 51 i 100€ (21,9%), (Grafik 35). Troškovi u iznosu do 50€ su najprisutniji na sjeveru republike u odnosu na druga dva regiona. Sa druge strane, ukupni troškovi od 50 do 100€ su bili karakteristični za ispitanike iz centralnog i južnog regiona (Grafik 36).

Grafik 35: Visina ukupnih uplata građana na račun organa lokalne samouprave?

0,0 10,0 20,0 30,0

Do 10€

11 -50€

51 – 100€

101 – 250€

251 – 500€

Više od 500€

21,6

27,1

21,9

13,6

8,4

7,4

Grafik 36: Visina ukupnih uplata građana na račun organa lokalne samouprave (region)?

0,0

10,0

20,0

30,0

Centar Sjever Jug

21,4

26,8

12,9

28,129,9

21,623,2

20,2

23,2

11,8 12,7

17,1

8,35,8

12,9

7,2

4,6

12,3

Do 10€ 11 -50€ 51 – 100€101 – 250€ 251 – 500€ Više od 500€

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

24 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Usluge organa lokalne samouprave, imajući u vidu cijene koje naplaćuju, su za 44,1% građana donekle dostupne, a za 39,3% dostupne (Grafik 37). Rezultati po regionima pokazuju da su za ispitanike na jugu republike usluge najčešće donekle dostupne 53,9%, dok je za sjeverni dio karakteristična dostupnost usluga, 45,9%. Organi i zaposleni u lokalnoj samoupravi su bili ponekad (34,3%) i često (33,5%) dostupni građanima u posljednjih 12 mjeseci. Polazeći od dobijenih podataka, opšta ocjena dostupnosti je pozitivna jer je više od polovine ispitanika (55,3%) navelo da su im organi i službenici bili često i uvijek dostupni (Grafik 38)9. Za građane iz sjevernih opština, u odnosu na ispitanike iz druga dva regiona, organi i zaposleni su im najčešće često bili dostupni (41,4%). Takođe, dvije petine građana (40,9%) navodi da su zahtijevane informacije od nadležnih organa i službi lokalne samouprave najčešće dobijali na lak način (Grafik 39). Ovo je posebno karakteristično za ispitanike iz sjevernih opština gdje je, u odnosu na nacionalni prosjek, 47,5% ispitanika lako došlo do traženih informacija.

Grafik 37: Dostupnost usluga organa lokalne samouprave?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0

Veoma dostupne

Dostupne

Donekle dostupne

Nedostupne

Veoma nedostupne

4,8

39,3

44,0

8,3

3,5

Grafik 38: Dostupnost organa i zaposlenih u lokalnoj samoupravi?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0

Nikad

Rijetko

Ponekad

Često

Uvijek

2,1

10,3

34,2

33,5

19,8

Grafik 39: Dostupnost informacija od nadležnih organa i službi u lokalnoj samoupravi

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0

Veoma teško

Teško

Donekle teško

Lako

Veoma lako

3,9

11,6

35,9

40,9

7,5

9 “Često“ + “Uvijek” = 34,3% + 33,5%= 55,3%

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 25

Komplikovanost procedura u organima lokalne samouprave građani ocjenjuju sa različitim vrijednostima indikatora. Prema njihovom mišljenju, na skali od 1-nije komplikovano do 10-veoma komlikovano, komplikovanost procedura je najviše zastupljena kod izdavanja građevinskih dozvola, (6,89), urbanizma (6,31) i građevinske inspekcije (6,03). Posmatrajući strukturu odgovora po regionima, uočljivo je da građani iz centralnog i južnog regiona ocjenjuju veće prisustvo komplikovanih procedura u organima lokalne samouprave od ispitanika na sjeveru, gdje su ocjene najniže (Tabela 10).

Tabela 10: Prosječe ocjene nivoa komplikovanosti procedura u organima i službama lokalne samouprave

Crna Gora Centar Sjever Jug

Izgradnja objekata/Izdavanje građevinskih dozvola 6,89 7,08 6,44 7,33

Urbanizam 6,31 6,93 5,63 6,78

Građevinska inspekcija 6,03 6,50 5,52 6,34

Lokalni funkcioneri 5,69 6,63 5,37 5,67

Prostorno planiranje 5,61 6,07 4,85 6,17

Utvrđivanje, kontrola i naplata opštinskih prihoda i poreza 4,85 4,79 4,47 5,41

Komunalna policija 4,82 5,22 4,29 5,28

Opštinske šalterske službe 3,78 4,25 3,22 4,26

6. Odnos službenika u organima lokalne samouprave prema građanima Odnos službenika lokalne samouprave prema građanima je ocijenjen kao normalan od strane 45,6% ispitanika. Prema dobijenim podacima, ispitanici sa sjevera i juga su, u odnosu na ispitanike iz centralnog regiona, u većem procentu odnos službenika ocijenili kao normalan, 47,0%; odnosno 47,4%. U posljednjih godinu dana, skoro svaki peti ispitanik, 18,7% ili 515 ispitanika, je doživio neprijatnost od službenika organa lokalne samouprave, a svaki četvrti (26,6% ili 735 ispitanika), je bio svjedok neprijatnog odnosa službenika prema građanima (Grafik 40 i Grafik 41). U odnosu na ispitanike iz druga dva regiona, ispitanici iz južnih opština su češće imali neprijatnosti, 21,5%, i bili svjedoci neprijatnog odnosa službenika prema građanima, 30,4%.

Grafik 40: Da li ste imali neprijatnosti sa službenicima lokalne samouprave?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Da

Ne

18,7

81,3

Grafik 41: Da li ste bili svjedok neprijatnog odnosa službenika prema građanima?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0

Da

Ne

26,6

73,4

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

26 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Od ukupnog broja ispitanika koji su imali neprijatnosti sa službenicima lokalne samouprave, samo 21,2% ili 109 ispitanika je uložilo pritužbu nadležnim organima. U odnosu na nacionalni prosjek, pritužbe su češće imali ispitanici iz sjevernih opština, 28,0%, od ispitanika u centralnom regionu gdje je taj procenat najmanji, 12,9%. Glavni razlog neprijavljivanja nadležnim organima neprijatnog odnosa sa službenicima organa lokalne samouprave, od 397 ispitanika koji su doživjeli neprijatnost, je u više od polovine slučajeva (55,2%) strah od nezavršavanja posla. U odnosu na nacionalni prosjek, navedeni razlog je najprisutniji kod ispitanika u centralnom dijelu, 58,9%. Kada su upitani da uporede ovaj odnos sa odnosom u posljednje dvije godine, građani su naveli da je u posmatranom periodu ostvaren značajan napredak. Vrijednost indikatora koji mjeri nivo ovog poboljšanja iznosi 5,87, na skali od 1-drastično pogoršan do 10-značajno unaprijeđen. I kod ovog pitanja uočljive su regionalne razlike. Naime, ispitanici iz centralnog regiona ovaj odnos ocjenjuju pozitivnije, srednja ocjena 6,21, od ispitanika sa juga, gdje je ocjena manja, 5,43, u odnosu na nacionalni prosjek (Grafik 42).

Grafik 42: Prosječna ocjena odnosa službenika lokalne samouprave prema građanima u posljednje dvije godine

5,87

6,215,94

5,43

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Crna Gora Centar Sjever Jug

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 27

4. PREDUZEĆA

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

28 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

1. Demografske karakteristike preduzeća i njihovih ovlašćenih predstavnika Ukupan broj preduzeća obuhvaćenih uzorkom iznosi 331. Preduzeća su najčešće osnovana nakon 1998. godine (73,5%) i u pitanju je privatno vlasništvo sa domaćim kapitalom (89,8%). Broj zaposlenih u ovim preduzećima se najčešće kreće do 10 ili više od 50 zaposlenih. Sedam od deset anketiranih preduzeća (69,8%) organizovano je kao DOO, a svako peto kao preduzetnik. Dvije petine preduzeća (42,8%) je ostvarilo godišnji promet koji se kretao do 50,000€ u 2008. godini. Polna struktura predstavnika preduzeća pomjerena je u korist muškaraca - 58,4%. Ispitanici su najčešće starosne dobi do 30 i više od 47 godina (26,2%; odnosno 26,5%). Svaki drugi predstavnik preduzeća (50,0%) ima završenu srednju školu.

2. Korišćenje i kvalitet usluga organa lokalne samouprave Gotovo svi predstavnici preduzeća su, u toku prošle godine, koristili usluge organa lokalne samouprave (Grafik 43). Detaljniji uvid u strukturu odgovora po regionu pokazuje da ne postoje značajnija odstupanja od navedenog (Grafik 44). Najčešći razlog posjete organima lokalne samouprave je prikupljanje i ovjera dokumenata, plaćanje poreza i druge uplate koje vrše preduzeća u obavljanju svojih poslovnih aktivnosti. Grafik 43: Da li je Vaše preduzeće koristilo usluge

organa lokalne samouprave u posljednjih godinu dana?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Da

Ne

96,4

3,6

Grafik 44: Da li je Vaše preduzeće koristilo usluge organa lokalne samouprave u

posljednjih godinu dana (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Centar Sjever Jug

95,3 97,1 96,3

4,7 2,9 3,7

Da Ne

Priroda obavljanja svakodnevnih poslovnih aktivnosti preduzeća podrazumijeva kontakt sa organima lokalne samouprave, koji se za skoro polovinu preduzeća (47,4%) ostvaruje jednom mjesečno (Grafik 45). U odnosu na ispitanike iz centralnog i južnog regiona, ispitanici u sjevernim opštinama u većem procentu koriste usluge organa lokalne samouprave jednom mjesečno (Grafik 46).

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 29

Grafik 45: Koliko često koristite usluge organa lokalne samouprave?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0

Jednom sedmično

Jednom mjesečno

Jednom u pola godine

Jednom godišnje

Nešto drugo

12,1

47,4

23,0

8,8

8,7

Grafik 46: Koliko često koristite usluge organa lokalne samouprave (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

Centar Sjever Jug

13,110,1

12,7

43,8

52,5

45,5

26,221,6 21,8

5,4

11,57,3

11,6

4,3

12,7

Jednom sedmično Jednom mjesečnoJednom u pola godine Jednom godišnjeNešto drugo

Predstavnici preduzeća su kvalitet rada organa lokalne samouprave, na skali od 1–izuzetno loš do 10–izuzetno dobar kvalitet, ocjenili prosječnom ocjenom 6,13. Takođe, opšta ocjena kvaliteta je pozitivna, jer je više od polovine preduzeća (58,6%) kvalitet rada organa lokalne samouprave ocijenilo ocjenom šest i više od šest. U centralnom regionu predstavnici preduzeća su kvalitet rada organa lokalnih samouprava ocijenili vrijednostima većim od nacionalnog prosjeka (Tabela 11).

Tabela 11: Prosječna ocjena kvaliteta rada organa lokalne samouprave

Prosječna ocjena

Crna Gora 6,13

Centar 6,71

Sjever 5,94

Jug 5,16

I pored pozitivnih ocjena kvaliteta rada organa lokalne samouprave, osam od deset predstavnika preduzeća smatra da se kvalitet može značajno poboljšati (Grafik 47). Optimizam u pogledu ovog segmenta funkcionisanja lokalnih samouprava je posebno prisutan kod preduzeća u južnom regionu, a najmanje u centralnom regionu (Grafik 48).

Grafik 47: Da li se kvalitet rada organa lokalne samouprave može značajno poboljšati?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0

Da

Ne

Ne znam

78,5

3,6

17,9

Grafik 48: Da li se kvalitet rada organa lokalne samouprave može značajno poboljšati

(region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Centar Sjever Jug

73,1

80,6

89,1

2,3 5,0 3,6

24,6

14,47,3

Da Ne Ne znam

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

30 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Za predstavnike anketiranih preduzeća najvažniji načini poboljšanja kvaliteta rada organa lokalnih samouprava su: preciznija zakonska rješenja, strožija unutrašnja kontrola rada organa i pojednostavljenje procedura za dobijanje dozvola, rješenja i potvrda (Grafik 49). Preduzeća u centralnom i sjevernom dijelu smatraju da će se najveća poboljšanja ostvariti pojednostavljenjem procedura za dobijanje dozvola, rješenja, potvrda itd., a u južnim opštinama preciznijim zakonskim rješenjima i strožijom unutrašnjom kontrolom.

Grafik 49: Na koji način se može poboljšati kvalitet rada organa lokalne samouprave? (%)

0,0 10,0 20,0 30,0

Preciznijim zakonskim rješenjima (djelokrug aktivnosti i vremenski okvir)

Strožijom unutrašnjom kontrolom rada organa lokalne samouprave

Pojednostavljenjem procedura za dobijanje dozvola, rješenja, potvrda itd

Obezbjeđivanjem većih plata za službenike

Uvođenjem strožijih kaznenih mjera

Transparentnijim radom organa lokalne samouprave

Nešto drugo

21,7

21,5

21,3

12,9

10,6

9,7

2,3

Prema mišljenju predstavnika preduzeća, kao najzastupljenije negativne pojave u radu organa lokalne samouprave su visoke cijene usluga i komplikovanost procedura (prosječna ocjena 6,17 i 6,02), (Grafik 50). Korupcija je od strane predstavnika anketiranih preduzeća, od šest različitih pojava rangirana na petom mjestu kao negativna pojava, sa prosječnom ocjenom 4,16. Grafik 50: Prosječne ocjene prisutnosti sljedećih negativnih pojava u radu organa lokalne samouprave

4,16 4,79

6,17 6,02

4,82 3,83

1 2 3 4 5 6 7 8 9

10

Kor

up

cija

Nea

žurn

ost

Vis

oke

cije

ne

usl

uga

Kom

plik

ovan

ost

pro

ced

ura

i p

rop

isa

Net

ran

spar

entn

ost

Loš

odn

os s

lužb

enik

a p

rem

a p

red

uze

ćim

a

Prisustvo navedenih negativnih pojava je, prema mišljenju predstavnika preduzeća, veće u južnim i sjevernim opštinama, nego u centralnom dijelu gdje su ocjene gotovo najniže. Kao i na nacionalnom

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 31

nivou, preduzeća u sva tri regiona kao najveće probleme vide u visokim cijenama usluga, kao i u komplikovanim procedurama i propisima (Tabela 12).

Tabela 12: Prosječne ocjene prisutnosti sljedećih negativnih pojava u radu organa lokalne samouprave Crna Gora Centar Sjever Jug

Visoke cijene usluga 6,17 5,98 6,24 7,00

Komplikovanost procedura i propisa 6,02 5,65 5,94 7,12

Netransparentnost 4,82 4,70 4,57 6,02

Neažurnost 4,79 4,06 4,74 6,42

Korupcija 4,16 4,29 3,52 5,90

Loš odnos službenika prema preduzećima 3,83 3,25 3,97 5,13

3. Korupcija u organima lokalne samouprave

Na osnovu dobijenih podataka, može se zaključiti da su predstavnici preduzeća upoznati sa pojmom korupcije i u stanju su da definišu njene pojavne oblike. Predstavnici preduzeća su korupciju najčešće definisali kao podmićivanje, odnosno primanje i davanje novca. Pored toga, korupcija je definisana i kao zloupotreba službenog položaja i nelegalan način sticanja novca. Ispitanici u centralnom i sjevernom dijelu republike u većoj mjeri definišu korupciju kao podmićivanje nego ispitanici na jugu. Takođe, u odnosu na nacionalni prosjek, najveći procenat preduzeća u južnim opštinama nije definisao pojam korupcije (Tabela 13).

Tabela 13: Definicija korupcije (%)

Crna Gora Centar Sjever Jug

Podmićivanje 40,3 61,5 51,1 33,5

Zloupotreba službenog položaja 22,4 16,2 36 3,6

Nelegalno sticanje novca 10,5 8,5 3,6 5,5

Nelegalno obavljanje posla 6,3 0,8 7,9 5,5

Nepotizam 1,5 1,5 0,7 1,8

Ne znam/Bez odgovora 19,0 11,5 0,7 50,1

Nivo korupcije u organima lokalne samouprave, na skali od 1-bez korupcije do 10-korupcija izuzetno zastupljena, preduzeća ocjenjuju srednjom ocjenom 4,44. U odnosu na nacionalni prosjek, ispitanici u u južnim opštinama daju značajno veće ocjene prisutnosti korupcije (6,16), (Grafik 51). Od ukupnog broja preduzeća, više od polovine je prisutnost korupcije u organima lokalne samouprave ocijenilo ocjenom od jedan do četiri, što pokazuje da korupcija u ovim organima zastupljeni u manjem obimu. Predstavnici preduzeća, koji nivo korupcije ocjenjuju ocjenom od 1 do 3, korupcije nema, ovakvo mišljenje su u 64,4% slučajeva formirali na osnovu ličnog/sopstvenog iskustva. Ispitanici, koji su ocijenili postojanje korupcije od 4 do 10, korupcija je prisutna, mišljenje su u 60,6% slučajeva formirali na osnovu iskustva/priča prijatelja, rođaka, poslovnih partnera, medija itd.

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

32 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Grafik 51: Prosječna ocjena nivoa korupcije u organima lokalne samouprave

4,444,68

3,65

6,16

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Crna Gora Centar Sjever Jug

Prema mišljenju predstavnika preduzeća, na skali od 1-nije uopšte zastupljena do 10-veoma zastupljena, korupcija je najčešće prisutna u službi koja izdaje građevinske dozvole (prosječna ocjena 4,22), kao i kod građevinske (4,00) i tržišne inspekcije (3,68). Ovi problemi su posebno prisutni u opštinama na jugu republike, gdje su preduzeća nivo korupcije u navedenim službama ocijenili prosječnim ocjenama većim od nacionalnog prosjeka. Sa druge strane, oni su sa najvećom prosječnom ocjenom (7,66) ocijenili nivo korupcije u službi za urbanizam (Tabela 14). Mišljenje o nivou korupcije u navedenim organima lokalne samouprave ispitanici najčešće nijesu formirali na osnovu ličnog iskustva, već iskustva i priča drugih. Lično iskustvo o postojanju korupcije je u 39,7% slučajeva prisutno kod tržišne inspekcije, a u 22,4% kod službe za izdavanje građevinskih dozvola.

Tabela 14: Prosječne ocjene nivoa korupcije u službama i organima lokalne samouprave

Crna Gora Centar Sjever Jug

Izgradnja objekata/Izdavanje građevinskih dozvola 4,22 4,10 3,36 6,86

Građevinska inspekcija 4,00 4,20 2,86 6,72

Tržišna inspekcija 3,68 4,62 2,46 4,86

Urbanizam 3,63 3,36 2,79 7,66

Izdavanje dozvola za rad 3,60 4,04 2,83 4,72

Komunalna policija 3,43 3,52 2,46 6,05

Inspekcija rada 3,33 3,90 2,44 4,38

Prostorno planiranje 3,26 3,02 2,45 6,23

Utvrđivanje, kontrola i naplata opštinskih prihoda i poreza 3,18 3,30 2,40 4,88

Poreska uprava Crne Gore – područna jedinica u Vašoj opštini

2,93 3,12 2,38 4,08

Sanitarna inspekcija 2,66 2,78 2,16 3,96

Opštinske šalterske službe 2,53 2,72 2,27 2,92

Loša primjena zakona i propisa i nepostojanje efikasne unutrašnje i spoljašnje kontrole u cilju suzbijanja korupcije su, prema mišljenju predstavnika preduzeća, najčešći uzrok pojave korucije u organima lokalne samouprave, 24,9% i 24,3% (Grafik 52). Ispitanici iz centralnog i južnog regiona su, iznad nacionalnog prosjeka, izdvojili lošu primjenu zakona i propisa kao osnovni uzrok pojave korupcije, 29,1; odnosno 29,2%.

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 33

Grafik 52: Osnovni uzrok pojave korupcije u organima lokalne samouprave (%)

0,0 10,0 20,0 30,0

Loša primjena zakona i propisa

Nepostojanje efikasne unutrašnje i spoljašnje kontrole u cilju suzbijanja korupcije

Niska primanja službenika u lokalnoj samoupravi

Netransparentnost u radu opštinskih službi i organa

Neobaviještenost preduzeća o njihovim pravima

Komplikovane procedure i propisi

Nešto drugo

24,9

24,3

18,0

12,7

9,7

5,5

5,0

Predstavnici preduzeća u 91,8% slučajeva su istakli da se nijesu našli u situaciji da im službenici organa lokalne samouprave traže mito. Sa druge strane, 8,3% ili 27 preduzeća prijavljuje ovakve zahtjeve (Grafik 53) i u većini slučajeva su u pitanju bile različite vrste službi koje se bave kontrolom rada preduzeća. U odnosu na preduzeća u centralnom i sjevernom regionu, ispitanici na jugu su se češće našli u situaciji da im se traži mito (Grafik 54).

Grafik 53: Da li je preduzeću neki službenik organa lokalne samouprave tražio mito?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Ne

Da

91,8

8,2

Grafik 54: Da li je preduzeću neki službenik organa lokalne samouprave tražio mito (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Centar Sjever Jug

7,7 8,6 9,1

92,3 91,4 90,9

Da Ne

Od ukupnog broja ispitanika koji su naveli da im je neki službenik organa lokalne samouprave tražio mito, 44,4% ili 12 preduzeća je pristalo da odgovori na ovakav zahtjev. Sa druge strane, 40,8% ili 11 preduzeća nije željelo da odgovori na ovo pitanje (Grafik 55). U odnosu na regionalnu strukturu odgovora, nijedno preduzeće iz južnog regiona nije pristalo da da mito službeniku koji ga je tražio. U druga dva regiona preduzeća su ili pristala da daju mito (50,0% centar i 58,3% sjever) ili nijesu željela da odgovore na koji način su postupili u datoj situaciji (50,0% centar i 41,7% sjever), (Grafik 56).

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

34 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Iako je prijavljivanje zahtjeva za mitom od velikog značaja za borbu protiv korupcije i njenom smanjenju, preduzeća nijesu prijavljivala zahtjeve za mitom nadležnim organima. Navedeno se posebno odnosi na preduzeća iz centralnog i južnog regiona koja nijedan slučaj nijesu prijavila nekom nadležnom organu. Samo u jednom slučaju, i to na sjeveru republike, službenik koji je tražio mito je prijavljen i to starješni organa lokalne samouprave. U ovom slučaju ishod pritužbe je bio takav da je službenik suspendovan na neko vrijeme. Najvažniji razlozi neprijavljivanja službenika koji su tražili mito preduzećima su: nadležni organi su korumpirani (26,9% ili 7 preduzeća) i nadležni organi ne bi ništa učinili (26,9% ili 7 preduzeća). Strah od nezavršavanja posla je, kao glavni razlog, bio prisutan u svakom petom slučaju (19,2% ili 5 preduzeća). Kod preduzeća iz južnog regiona mišljenje da su nadležni organi korumpirani je značajno veće u odnosu na preduzeća iz druga dva regiona. Od 11 preduzeća koja nijesu željela da odgovore na pitanje kako su postupili u situaciji kada im je neki službenik organa lokalne samouprave tražio mito, rezultati istraživanja su pokazali da nijedno preduzeće nije prijavilo tog službenika. Kao najvažniji razlog neprijavljivanja navode da je korupcija prisutna i kod nadležnih organa.

Grafik 55: Ukoliko je službenik tražio mito, na koji način je postupljeno?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0

Pristali smo

Nijesmo pristali

Ne želim da odgovorim

44,4

14,8

40,8

Grafik 56: Ukoliko je službenik tražio mito,na koji način je postupljeno (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

Centar Sjever Jug

50,0

58,3

80,0

50,0

41,7

20,0

Pristali smo Nijesmo pristali Ne želim da odgovorim

Shodno navođenju predstavnika preduzeća, u 80,0% slučajeva nijesu ponudili mito službeniku organa lokalne samouprave sa ciljem rješavanja slučaja ili pružanja usluge koja je u opisu posla službeniku. Prema dobijenim rezultatima, od ukupnog broja anketiranih preduzeća mito je ponudilo 8,5% ili 28 preduzeća (Grafik 57). Struktura odgovora po regionima je takva da ispitanici iz sjevernih i južnih opština u većem procentu, u odnosu na nacionalni prosjek, nijesu nudili mito. Sa druge strane, preduzeća iz centralnog regiona su češće ponudili mito službeniku, nego u ostala dva regiona (Grafik 58). Preduzeća koja su dala mito, ističu da su u pitanju bile sljedeće službe organa lokalne samouprave: tržišna inspekcija (36,6%), inspekcija rada (17,1%) i komunalna policija (14,6%). Upoređujući odgovore preduzeća kojima je službenik tražio mito sa preduzećima koja su sama ponudila mito, dobili smo sljedeće rezultate. Od 27 preduzeća kojima je službenik organa lokalne

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 35

samouprave tražio mito, šest preduzeća je ponudilo mito, 12 to nije učinilo, a devet nije željelo da odgovori na postavljeno pitanje.

Grafik 57: Da li je Vaše preduzeće ponudilo mito u cilju rješavanja slučaja koji je u opisu posla

službeniku?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0

Da

Ne

Ne želim da odgovorim

8,5

80,0

11,5

Grafik 58: Da li je Vaše preduzeće ponudilo mito u cilju rješavanja slučaja koji je u

opisu posla službeniku (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Centar Sjever Jug

14,6

5,0 3,6

76,2

85,6 83,7

9,2 9,412,7

Da Ne Ne želim da odgovorim

Prema dobijenim rezultatima, svaki peti predstavnik preduzeća (20,8%) je uz pomoć rođaka, prijatelja iz lokalne samouprave nekada „završio posao“ preko veze. Takođe, svaki četvrti ispitanik (27,5%) je odbio da odgovori na ovo pitanje (Grafik 59). Postojanje nepotizma je naročito prisutno u južnom i centralnom regionu. U odnosu na nacionalni prosjek, ispitanici iz sjevernih opština su u najmanjoj mjeri koristili rođačke veze za „završavanje“ posla (Grafik 60). Ispitanici koji su koristili prijateljske i rođačke veze u organima lokalne samouprave u najvećem broju slučajeva su dobili dokumenta prije vremena ili su ubrzali proceduru za dobijanje dozvole za rad.

Grafik 59: Da li ste nekada „završili posao preko veze“?

0,0 20,0 40,0 60,0

Da

Ne

Ne želim da odgovorim

20,8

51,7

27,5

Grafik 60: Da li ste nekada „završili posao preko veze“ (region)?

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

Centar Sjever Jug

26,2

14,4

23,6

44,6

61,9

47,3

29,2

23,7

29,1

Da Ne Ne želim da odgovorim

Predstavnici preduzeća su rangirali važnost različitih načina u borbi protiv korupcije. Prema mišljenju svakog petog preduzeća (19,2%), najefikasniji način je strožija unutrašnja kontrola rada organa lokalne samouprave. Takođe, značajan efekat bi se postigao i javnim objavljivanjem i zakonskim procesuiranjem otkrivenih slučajeva korupcije ili drugog nezakonitog ponašanja. Sličan raspored

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

36 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

odgovora je i po regionu, gdje ne postoje značajnije razlike u mišljenju prreduzeća o najboljem načinu u borbi protiv korupcije (Tabela 15).

Tabela 15: Najbolji način borbe protiv korupcije (%)

Crna Gora Centar Sjever Jug

Strožija unutrašnja kontrola rada organa lokalne samouprave 19,2 18,4 20,6 19,0

Javno objavljivanje i zakonsko procesuiranje otkrivenih slučajeva korupcije ili drugog nezakonitog ponašanja

16,8 18,4 17,2 15,1

Uvodjenje strožijih kaznenih mjera 13,7 11,0 15,9 14,3

Preciznija zakonska rješenja u ovoj oblasti 11,6 12,2 11,2 9,5

Pojednostavljenje procedura i skraćivanje vremena za dobijenje dozvola, rješenja, potvrda itd.

10,0 6,7 12,4 11,9

Obezbjeđivanje većih plata za službenike 9,7 13,3 4,7 10,3

Kampanja u cilju podizanja nivoa svijesti službenika organa lokalne samouprave o štetnosti korupcije

7,0 7,1 8,2 5,6

Kampanja u cilju podizanja nivoa svijesti preduzeća o štetnosti korupcije

5,9 7,1 5,2 5,6

Transparentniji rad organa lokalne samouprave 5,4 5,1 4,3 7,9

Nešto drugo 0,8 0,8 0,4 0,8

Prema mišljenju četiri petine anketiranih preduzeća (80,2%), korupcija je negativna pojava, i kao takva pogađa sve, a ne samo pojedine strukture društva (Grafik 61). Struktura odgovora po regionima pokazuje da je ovakvo mišljenje najzastupljenije kod preduzeća sa juga republike, u odnosu na nacionalni prosjek (Grafik 62).

Grafik 61: Kome najviše šteti korupcija u organima lokalne samouprave?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0

Svima

Preduzećima

Službenicima

Nešto drugo

80,2

15,9

2,1

1,8

Grafik 62: Kome najviše šteti korupcija u organima lokalne samouprave (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Centar Sjever Jug

77,5 77,7

92,5

15,520,1

7,53,1 1,43,9

0,7

Svima Preduzećima Službenicima Nešto drugo

Mišljenje preduzeća je da izabrani predstavnici/odbornici u skupštinama lokalnih zajednica mogu doprinijeti borbi protiv korupcije (Grafik 63). U odnosu na ispitanike iz centralnog i južnog regiona, preduzeća iz sjevernih opština imaju veće povjerenje u njihov doprinos u borbi protiv korupcije (Grafik 64). Najbolje načine njihovog doprinosa ispitanici vide u: boljoj posvećenosti prilikom obavljanja predviđenih poslovnih aktivnosti, sprovođenju strožije unutrašnje kontrole, javnom objelodanjivanju i

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 37

procesuiranju otkrivenih slučajeva, realizaciji medijske kampanje sa ciljem borbe protiv korupcije, kao i uvođenju kaznenih mjera.

Grafik 63: Da li izabrani predstavnici mogu doprinijeti borbi protiv korupcije?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0

Da

Ne

Ne znam

69,8

26,3

3,9

Grafik 64: Da li izabrani predstavnici mogu doprinijeti borbi protiv korupcije (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

Centar Sjever Jug

64,6

76,3

63,6

30,0

22,329,1

5,41,4

7,3

Da Ne Ne znam

Nivo korupcije u drugim javnim službama u lokalnim samoupravama predstavnici preduzeća su ocijenili različito. Prema rezultatima istraživanja, na skali od 1-bez korupcije do 10-korupcija izuzetno zastupljena, najviše je korumpirano zdravstvo (prosječna ocjena 4,22) i policija (prosječna ocjena 4,02). Posmatrajući strukturu odgovora po regionima, pokazuje se da predstavnici preduzeća iz južnog regiona sa većim vrijednostima indikatora ocjenjuju nivo korupcije u navedenim službama u odnosu na druga dva regiona. Preduzeća u južnim opštinama su nivo korupcije u zdravstvu ocijenili srednjom ocjenom 6,24, a u policiji ocjenom 5,49. Takođe, preduzeća iz južnih opština su prisustvo korupcije u katastru ocijenili srednjom ocjenom 6,62, što je značajno iznad nacionalnog nivoa (3,60), (Tabela 16). Preduzeća su mišljenje o nivou korupcije u javnim službama najčešće formirala na osnovu iskustva i priča drugih. Ipak, svaki peti ispitanik je nivo korupcije u zdravstvu i policiji formirao na osnovu ličnog iskustva (27,6%, odnosno 24,10%). Kada je u pitanju služba katastra, preduzeća su u 18,0% slučajeva mišljenje formirala na osnovu ličnog iskustva.

Tabela 16: Prosječe ocjene nivoa korupcije u sljedećim javnim službama

Crna Gora Centar Sjever Jug

Zdravstvo 4,22 4,04 3,78 6,24

Policija 4,02 3,79 3,80 5,49

Katastar 3,60 3,08 3,07 6,62

Elektro distribucija 3,41 3,64 2,72 5,06

Školstvo 3,10 2,94 2,91 4,37

Komunalne službe 2,92 3,00 2,35 4,66

Poreska uprava Crne Gore – područna jedinica u Vašoj opštini 2,91 2,88 2,54 4,15

Mediji 2,73 2,98 2,40 3,26

Vodovod 2,57 2,34 2,21 4,35

Civilni sektor (NVO) 2,20 2,31 2,06 2,53

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

38 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

4. Ažurnost organa lokalne samouprave

Predstavnicima preduzeća je ponuđena mogućnost da ocijene nivo ažurnosti organa lokalne samouprave. Prema njihovom mišljenju, na skali od 1-bez ažurnosti do 10-ažurnost veoma zastupljena, najmanje su ažurne službe za izdavanje građevinskih dozvola (4,52), prostorno planiranje (4,64) i urbanizam (4,67). Posmatrajući dobijene ocjene po regionima u odnosu na nacionalni prosjek, ove službe su dobile najlošije ocjene od preduzeća iz južnog regiona. Prema ocjenama preduzeća iz sva tri regiona najveći nivo ažurnosti je prisutan kod tržišne inspekcije (6,78), inspekcije rada (6,73) i sanitarne inspekcije (6,70), (Tabela 17).

Tabela 17: Prosječene ocjene nivoa ažurnosti organa i službi lokalne samouprave

Crna Gora Centar Sjever Jug

Tržišna inspekcija- područna jedinica u Vašoj opštini 6,78 6,96 7,14 5,72

Inspekcija rada- područna jedinica u Vašoj opštini 6,73 6,84 7,00 5,87

Sanitarna inspekcija-područna jedinica u Vašoj opštini 6,70 7,11 6,71 6,10

Poreska uprava Crne Gore, područna jedinica u Vašoj opštini

6,66 6,90 6,54 6,26

Opštinske šalterske službe 6,54 6,81 6,41 6,15

Utvrđivanje, kontrola i naplata opštinskih prihoda i poreza 6,23 6,86 5,97 5,27

Komunalna policija 5,99 6,60 6,00 4,20

Izdavanje dozvole za rad 5,90 6,22 6,14 4,44

Lokalni funkcioneri 5,71 6,03 5,92 4,53

Građevinska inspekcija 5,27 5,94 5,55 3,50

Urbanizam 4,67 5,67 4,80 3,34

Prostorno planiranje 4,64 5,77 4,83 3,40

Izgradnja objekata/Izdavanje građevinskih dozvola 4,52 4,96 4,99 3,00

Predstavnici preduzeća su, u posljednjih godinu dana, na zahtjev za informacijom ili pružanjem usluga, u 14,8% slučajeva dobili odgovor od organa lokalne samouprave u periodu koji je duži od zakonom definisanog (Grafik 65). Ova kašnjenja su u značajnoj mjeri, u odnosu na nacionalni prosjek, bila prisutna u južnim opštinama, 30,9% (Grafik 66). Službe organa lokalne samouprave, koje su duže odgovarale na upućeni zahtjev, u odnosu na ono što je bilo predviđeno, su služba za izdavanje dozvole za rad (28,9%) i urbanizma (15,9%).

Grafik 65: Da li ste na zahtjev Vašeg preduzeća dobili odgovor u periodu dužem od zakonom

predviđenog u posljednjih godinu dana?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0

Da

Ne

14,8

85,2

Grafik 66: Da li ste na zahtjev Vašeg preduzeća dobili odgovor u periodu dužem od zakonom

predviđenog u posljednjih godinu dana (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Centar Sjever Jug

7,712,2

30,9

92,387,8

69,1

Da Ne

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 39

U posljednjih godinu dana, 12,6% ili 41 preduzeće je imalo negativne posljedice zbog propusta u radu službenika organa lokalne samouprave (Grafik 67). U južnim opštinama, u odnosu na ostala dva regiona, značajno veći broj preduzeća je imalo negativne posljedice zbog propusta u radu (Grafik 68).

Grafik 67: Da li je Vaše preduzeće imalo negativne posljedice zbog propusta u radu

službenika u posljednjih godinu dana?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0

Da

Ne

12,6

87,4

Grafik 68: Da li je Vaše preduzeće imalo negativne posljedice zbog propusta u radu službenika u

posljednjih godinu dana (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Centar Sjever Jug

6,3

13,7

26,4

93,886,3

73,6

Da Ne

Zbog nastalih propusta u radu službenika organa lokalne samouprave, 56,1% ili 23 preduzeća su uložila prigovor nadležnim organima (Grafik 69). Preduzeća sa sjevera republike su u većem procentu od nacionalnog prosjeka prijavljivali službenike nadležnim organima zbog propusta u njihovom radu (Grafik 70). Preduzeća koja nijesu uložila pritužbu na rad službenika organa lokalne samouprave, zbog čijih propusta je preduzeće imalo negativne posljedice, navode da je najvažniji razlog neprijavljivanja jer, ionako, ništa ne bi postigli.

Grafik 69: Da li ste uložili prigovor za propuste u radu službenika?

0,0 20,0 40,0 60,0

Da

Ne

56,1

43,9

Grafik 70: Da li ste uložili prigovor za propuste u radu službenika (region)?

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

Centar Sjever Jug

37,5

68,4

56,1

62,5

31,6

43,9

Da Ne

U cilju prevazilaženja problema neažurnosti rada službi i organa lokalne samouprave predstavnici preduzeća su predložili pojednostavljenje procedura i skraćivanje vremena za dobijanje dozvola, rješenja i potvrda (22,2%) i strožiju unutrašnju kontrolu rada organa lokalne samouprave (19,3%).

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

40 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Preduzeća iz sjevernog regiona su ove mjere predložila u većem procentu od ispitanika iz centralnog i južnog regiona (Tabela 18).

Tabela 18: Načini prevazilaženja neažurnosti rada službi i organa lokalne samouprave (%)

Crna Gora Centar Sjever Jug

Pojednostavljenje procedura i skraćivanje vremena za dobijanje dozvola, rješenja, potvrda itd.

22,2 20,7 25,7 18,8

Strožija unutrašnja kontrola rada organa lokalne samouprave 19,3 15,5 22,8 20,8

Uvođenje strožijih kaznenih mjera 12,8 12,2 12,4 14,6

Preciznija zakonska rješenja (djelokrug aktivnosti i vremenski okvir) 12,4 13,6 11,9 9,4

Obezbjeđivanje većih plata za službenike 12,0 20,2 5,9 7,3

Kampanja i edukacija preduzeća o njihovim pravima 10,8 8,0 11,4 15,6

Transparentniji rad organa lokalne samouprave 9,1 8,9 7,4 13,5

Nešto drugo 1,4 0,9 2,5 -

5. Dostupnost usluga organa lokalne samouprave Prema mišljenju većine predstavnika preduzeća, cijene koje organi lokalne samouprave naplaćuju za usluge i dozvole, kao i visine kazni su visoke (Grafik 71). Preduzeća iz sjevernog regiona u većem procentu navode da su ove cijene visoke, u odnosu na preduzeća sa sjedištem u južnom i centralnom regionu. Nešto više od dvije trećine preduzeća (68,6%) ističe da kvalitet usluga koje pružaju organi lokalne samouprave ne ide u korak sa cijenom koju naplaćuju (Grafik 72). Navedeno mišljenje je u većem procentu zastupljeno kod preduzeća iz južnog (74,1%) i sjevernog (68,8%), nego iz centralnog regiona (65,9%).

Grafik 71: Ocjene nivoa cijena koje organi lokalne samouprave naplaćuju preduzećima

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0

Cijene usluga

Cijene dozvola

Visina kazni

1,2

1,2

3,1

29,4

29,1

25,2

69,4

69,6

71,7

Niske Realne Visoke

Grafik 72: Da li je cijena pružanja usluga u skladu sa kvalitetom?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0

Da

Ne

31,4

68,6

U posljednjih godinu dana, 46,6% preduzeća, koja su obuhvaćena istraživanjem, su na račun organa lokalne uprave uplatila više od 500€. Sa druge strane, svako peto preduzeće (20,4%) imalo je ukupne troškove u iznosu od 251 do 500€ (Grafik 73).

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 41

Troškovi veći od 500€ su najprisutniji na jugu i sjeveru republike u odnosu na preduzeća u centralnom regionu (Grafik 74).

Grafik 73: Visina ukupnih uplata preduzeća na račun organa lokalne samouprave?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0

Do 10€

11 -50€

51 – 100€

101 – 250€

251 – 500€

Više od 500€

1,9

5,2

12,7

13,3

20,4

46,6

Grafik 74: Visina ukupnih uplata preduzeća na račun organa lokalne samouprave (region)?

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

Centar Sjever Jug

0,8 1,45,6

12,0

1,4

21,6

8,05,6

17,6

10,9 11,1

17,626,1

13,0

30,4

52,2

64,8

Do 10€ 11 -50€ 51 – 100€101 – 250€ 251 – 500€ Više od 500€

Polazeći od cijena usluga koje organi lokalne samouprave naplaćuju preduzećima, za polovinu njih (49,7%) one su dostupne (Grafik 75). Dostupnost usluga, u odnosu na nacionalni prosjek, je prisutnija kod preduzeća sa sjedištem u centralnom regionu. Sa druge strane, usluge su u najmanjoj mjeri dostupne za preduzeća u sjevernim opštinama (26,6%).

Ocjena dostupnosti organa i zaposlenih u posljednjih godinu dana po zahtjevu preduzeća je pozitivna. Naime, 38,6% preduzeća je navelo da su organi i zaposleni bili često dostupni (Grafik 76). Rezultati po regionima pokazuju da se česta dostupnost, iznad prosjeka, izdvaja kod preduzeća iz sjevernog regiona (45,3%). Za preduzeća sa juga republike dostupnost organa i zaposlenih je najčešće bila ponekad prisutna (45,5%).

U svakom drugom slučaju preduzeća su zahtijevane informacije od nadležnih organa i službi lokalne samouprave najčešće dobijala na lak način (Grafik 77). Lako dolaženje do potrebnih informacija se posebno izdvaja kod preduzeća iz centralnog regiona (58,1%), u odnosu na nacionalni prosjek. Sa druge strane, preduzeća sa juga ne dolaze na lak način do potrebnih informacija.10

Grafik 75: Dostupnost usluga organa lokalne samouprave?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0

Veoma dostupne

Dostupne

Donekle dostupne

Nedostupne

Veoma nedostupne

6,7

49,7

34,5

6,7

2,4

Grafik 76: Dostupnost organa i zaposlenih u lokalnoj samoupravi?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0

Nikad

Rijetko

Ponekad

Često

Uvijek

0,9

7,0

31,6

38,6

21,9

10 “Veoma teško” + “Teško” + “Donekle teško” = 7,5% + 45,3% + 30,2% = 83,0%

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

42 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Grafik 77: Dostupnost informacija od nadležnih organa i službi u lokalnoj samoupravi

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0

Veoma teško

Teško

Donekle teško

Lako

Veoma lako

1,8

7,6

34,1

49,1

7,3

Preduzeća komplikovanost procedura u organima lokalne samouprave ocjenjuju različitim vrijednostima indikatora. Prema njihovom mišljenju, na skali od 1-nije komplikovano do 10-veoma komplikovano, komplikovanost procedura je najviše zastupljena kod službe za izdavanja građevinskih dozvola, prosječna ocjena 6,26. Posmatrajući strukturu odgovora po regionima, uočljivo je da su preduzeća na jugu republike značajno većim prosječnim ocjenama ocijenili komplikovanost procedura u navedenim službama (Tabela 19).

Tabela 19: Prosječene ocjene nivoa komplikovanosti procedura u organima i službama lokalne samouprave

Crna Gora Centar Sjever Jug

Izgradnja objekata/Izdavanje građevinskih dozvola 6,26 5,62 5,85 7,50

Urbanizam 5,79 4,59 5,09 7,33

Izdavanje dozvole za rad 5,48 5,95 4,83 6,05

Prostorno planiranje 5,47 5,10 5,16 6,59

Građevinska inspekcija 5,33 4,18 5,26 6,76

Komunalna policija 4,26 3,55 4,27 6,18

Utvrđivanje, kontrola i naplata opštinskih prihoda i poreza 4,15 3,85 4,18 4,95

Tržišna inspekcija-područna jedinica u Vašoj opštini 3,85 3,73 3,79 4,18

Inspekcija rada-područna jedinica u Vašoj opštini 3,82 3,69 3,71 4,05

Sanitarna inspekcija-područna jedinica u Vašoj opštini 3,76 3,75 3,71 3,87

Poreska uprava Crne Gore-područna jedinica u Vašoj opštini 3,48 3,50 3,50 3,48

Opštinske šalterske službe 3,40 3,82 3,28 2,96

6. Odnos službenika organa lokalne samouprave i poslovno okruženje Prema mišljenju preduzeća, odnos službenika lokalne samouprave prema preduzećima je ocijenjen kao normalan (47,9%), (Grafik 78). Prema rezultatima istraživanja, preduzeća iz sjevernih opština su u većem procentu od nacionalnog prosjeka ocijenila ovaj odnos kao normalan (53,2%). Ipak, odnos službenika prema preduzećima je najpozitivije ocijenjen od preduzeća iz centralnog regiona.11 U posljednjih godinu dana, 17,2% ili 57 preduzeća je doživljelo neprijatnost od službenika organa lokalne samouprave, a svaki peti, 21,8% ili 72 preduzeća, su bila svjedok neprijatnog odnosa

11 “Dobar” + “Odličan” = 24,8% + 17,1% = 41,9%

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 43

službenika prema predstavnicima preduzeća (Grafik 79 i Grafik 80). U odnosu na ispitanike iz druga dva regiona, preduzeća iz južnih opština su češće imala neprijatnosti, 21,8%, i bili svjedoci neprijatnog odnosa službenika prema predstavnicima preduzeća, 32,7%. Od 57 preduzeća koja su doživjela neprijatnost od službenika lokalne samouprave, svega 28,1% ili 16 preduzeća je uložilo pritužbu nadležnom organu. Prema dobijenim rezultatima, preduzeća iz južnog regiona nijesu ni jedan ovakav slučaj prijavila nadležnim organima. Najvažniji razlog neprijavljivanja je nepovjerenje u nadležne institucije tj. nadležni organi ne bi ništa učinili (45,5%), što je, u odnosu na nacionalni prosjek, najvažniji razlog i za preduzeća iz južnog regiona (61,5%).

Grafik 78: Ocjena odnosa službenika lokalne samouprave prema predstavnicima preduzećima?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0

Izrazito nezadovoljavajući

Nezadovoljavajući

Normalan

Dobar

Odličan

3,0

14,8

47,9

26,1

8,2

Grafik 79: Da li ste imali neprijatnosti sa službenicima lokalne samouprave?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0

Da

Ne

17,2

82,8

Grafik 80: Da li ste bili svjedok neprijatnog odnosa službenika prema predstavnicima preduzeća?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0

Da

Ne

21,8

78,2

Predstavnici preduzeća su ocijenili da je u posljednje dvije godine došlo do poboljšanja odnosa službenika prema predstavnicima preduzeća kao korisnika njihovih usluga. Vrijednost indikatora koji mjeri nivo ovog poboljšanja iznosi 6,16, na skali od 1-drastično pogoršan do 10-značajno unaprijeđen. Na osnovu dobijenih rezultata mogu se uočiti razlike po regionima. Naime, preduzeća sa sjedištem iz centralnog regiona ovaj odnos ocjenjuju pozitivnije, srednja ocjena je 6,67, od ispitanika sa juga, gdje je ocjena najmanja, 4,85, u odnosu na nacionalni prosjek (Grafik 81).

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

44 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Grafik 81: Prosječna ocjena odnosa službenika lokalne samouprave prema predstavnicima preduzeća u posljednje dvije godine

6,166,67

6,21

4,85

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Crna Gora Centar Sjever Jug

Više od polovine anketiranih predstavnika preduzeća smatra da je poslovno okruženje u opštini malo naklonjeno biznisu (Grafik 82). Navedno mišljenje je pogotovu dominantno, u odnosu na nacionalni prosjek, kod preduzeća iz centralnog i sjevernog regiona (56,6%, odnosno 55,1%). Predstavnici preduzeća su podijeljenog mišljenja kada je u pitanju tretman i pravila koja se primjenjuju za sva preduzeća. Naime, 51,1% preduzeća smatra da sva preduzeća nemaju isti tretman i da se ne primjenjuju ista pravila za sve (Grafik 83). Ovakvo mišljenje je najprisutnije kod predstavnika preduzeća iz južnog regiona (61,8%), u odnosu na preduzeća iz druga dva regiona. Kao najvažniji razlog neprimjenjivanja istog tretmana i pravila za sve, predstavnici preduzeća navode prijateljske i rođačke veze, zbog čega su pojedine kompanije u povlašćenom položaju od drugih.

Grafik 82: U kojoj mjeri je poslovno okruženje u opštini naklonjeno biznisu?

0,0 20,0 40,0 60,0

Nimalo

Veoma malo

Malo

Mnogo

Veoma mnogo

5,5

16,4

54,1

19,5

4,6

Grafik 83: Da li sva preduzeća imaju isti tretman i da li se primjenjuju ista pravila za sve?

0,0 20,0 40,0 60,0

Da

Ne

Ne znam

47,4

51,1

1,5

Postojeći zakoni i ragulative na lokalnom nivou stvaraju pozitivne uslove za biznis, prema mišljenju 54,7% predstavnika preduzeća (Grafik 84). U centralnim i južnim opštinama ovo mišljenje je iznad nacionalnog prosjeka (60,8, odnosno 56,1%), dok je kod preduzeća iz južnih opština dominatno mišljenje da lokalni zakoni ne stvaraju pozitivne uslove za biznis (47,3%).

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 45

Za preduzeća koja smatraju da lokalni zakoni i regulativa ne stvaraju pozitivne uslove za biznis, kao najvažnije razloge navode komplikovanost zakona i regulative, njihovu neprilagođenost potrebama preduzeća i visoke cijene i dažbine koje naplaćuju lokalne samouprave. Pravila i procedure koje su propisane za dobijanje licenci su, prema mišljenju većeg broja predstavnika preduzeća ili 62,2%, lake za razumijevanje i ispunjavanje (Grafik 85). Za 28,1% preduzeća ove procedure nijesu dovoljno jasne i u najvećem broju slučajeva su komplikovane. Ove procedure su najmanje jasnje i lake za razumijevanje za preduzeća sa sjedištem na jugu republike.

Grafik 84: Da li sadašnji zakoni i regulative na lokalnom nivou stvaraju pozitivne uslove za biznis?

0,0 20,0 40,0 60,0

Da

Ne

Ne znam

54,7

40,8

4,5

Grafik 85: Da li su pravila i procedure lake za razumijevanje i ispunjavanje?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0

Da

Ne

Ne znam

62,2

28,1

9,7

Visoki porezi i dažbine, za skoro svako treće preduzeće (29,0%), čine najveću prepreku za rast i razvoj kompanije. Struktura odgovora je slična i po regionima, s tim da preduzeća iz južnog regiona, pored navedene prepreke, ističu i komplikovane procedure (Tabela 20).

Tabela 20: Najveće prepreke za razvoj i rast kompanija (%)

Crna Gora Centar Sjever Jug

Visoki porezi i dažbine 29,0 25,0 31,9 29,9

Administrativna opterećenja 13,9 15,9 13,9 11,2

Komplikovane procedure 13,8 15,2 10,1 16,8

Inspekcije 12,5 14,4 11,3 11,2

Korupcija 10,4 10,6 8,8 13,1

Promjene u pravnom okruženju 6,9 6,1 7,1 7,5

Radno zakonodavstvo 5,8 6,4 5,9 4,7

Infrastruktura 5,6 3,0 9,2 4,7

Nešto drugo 2,2 3,4 1,7 0,9

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

46 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

5. ZAPOSLENI U ORGANIMA LOKALNE SAMOUPRAVE

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 47

1. Demografske karakteristike zaposlenih u lokalnim samoupravama Uzorkom je obuhvaćen 381 zaposleni u organima lokalne samouprave. Polna struktura zaposlenih u lokalnim samoupravama je zastupljena u približno istom procentu - 51,5% žena naspram 48,5% muškaraca. Ispitanici su najčešće starosne dobi od 41 do 50 godina (37,0%), dok prosječna starost zaposlenih iznosi 41 godinu. Dvije petine ispitanika (40,5%) je sa visokim nivom obrazovanja. Mjesečna primanja domaćinstava zaposlenih u lokalnim samoupravama kreću se od 451 do 600€ i više od 800€ (30,1%, odnosno 28,0%). Domaćinstva zaposlenih najčešće broje po četiri člana (37,2%). U 57,9% domaćinstava po dvoje ljudi zarađuju, da 47,6% ima po jedno dijete mlađe od 18 godina i 82,0% po jednog penzionera.

2. Korišćenje i kvalitet usluga organa lokalne samouprave U organima lokalne samouprave polovina (51,1%) anketiranih se nalazi na poziciji službenika, a u znatno manjem procentu su u pitanju stručni saradnici (15,7%) i šalterski službenici (14,9%). Priroda svakodnevnog posla zaposlenih u lokalnim samoupravama obuhvaćenih istraživanjem podrazumijeva rad sa strankama i u prosjeku kontakt sa njima imaju više puta dnevno (Grafik 86). Detaljniji uvid u strukturu odgovora prema regionu pokazuje da zaposleni u sjevernom i južnom dijelu, u odnosu na zaposlene u centralnom regionu, kontakt sa strankama imaju više puta dnevno (Grafik 87).

Grafik 86: Koliko često, u prosjeku, imate kontakt sa strankama?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0

Više puta dnevno

Više puta nedjeljno

Jednom nedjeljno

Drugo

68,3

25,9

3,8

2,0

Grafik 87: Koliko često, u prosjeku, imate kontakt sa strankama (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

Centar Sjever Jug

55,2

72,177,1

36,8

22,818,6

3,4 4,4 2,94,6 0,7 1,4

Više puta dnevno Više puta nedjeljnoJednom nedjeljno Drugo

Kvalitet rada organa lokalne samouprave, na skali od 1–izuzetno loš do 10–izuzetno dobar kvalitet, zaposleni u lokalnim samoupravama u prosjeku ocjenjuju sa 7,17. Ocjena kvaliteta je pozitivna, jer je 78,4% zaposlenih kvalitet rada organa lokalne samouprave ocijenilo ocjenom šest i više od šest. U centralnom regionu zaposleni su kvalitet rada lokalnih samouprava ocijenili vrijednostima većim od nacionalnog prosjeka (Tabela 21).

Tabela 21: Prosječna ocjena kvaliteta rada organa lokalne samouprave

Prosječna ocjena

Crna Gora 7,17

Centar 7,94

Sjever 6,90

Jug 6,72

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

48 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

U pogledu mogućnosti poboljšanja kvaliteta rada organa lokalne samouprave zaposleni imaju pozitivna očekivanja. Naime, četiri od pet anketiranih je mišljenja da se kvalitet rada može značajno poboljšati u narednom periodu (Grafik 88). Optimizam u pogledu ovog segmenta funkcionisanja lokalnih samouprava je posebno prisutan kod zaposlenih u južnom regionu, a najmanje u sjevernom regionu (Grafik 89).

Grafik 88: Da li se kvalitet rada organa lokalne samouprave može značajno poboljšati?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0

Da

Ne

Ne znam

79,9

6,5

13,6

Grafik 89: Da li se kvalitet rada organa lokalne samouprave može značajno poboljšati (region)?

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

Centar Sjever Jug

80,276,1

87,0

3,58,7

5,8

16,3 15,2

7,2

Da Ne Ne znam

Najvažniji načini za poboljšanje kvaliteta rada organa lokalnih samouprava koji su prepoznati od strane zaposlenih su: pojednostavljenje procedura za dobijanje dozvola, rješenja i potvrda (23,6%) i obezbjeđivanje većih plata za službenike (23,2%). Zaposleni u južnim opštinama smatraju da će se najveća poboljšanja ostvariti pojednostavljenjem procedura, a u sjevernom dijelu obezbjeđivanjem većih plata za službenike (Tabela 22).

Tabela 22: Na koji način se može poboljšati kvalitet rada organa lokalne samouprave? (%)

Crna Gora Centar Sjever Jug

Pojednostavljenjem procedura za dobijanje dozvola, rješenja, potvrda itd.

23,6 23,7 20,5 28,9

Obezbjeđivanjem većih plata za službenike 23,2 25,8 22,3 20,7

Strožijom unutrašnjom kontrolom rada organa lokalne samouprave

16,9 13,2 19,1 19,0

Preciznijim zakonskim rješenjima (djelokrug aktivnosti i vremenski okvir)

14,1 16,3 14,0 10,7

Transparentnijim radom organa lokalne samouprave 11,8 12,1 13,5 8,3

Uvođenjem strožijih kaznenih mjera 8,2 7,4 8,4 9,1

Nešto drugo 2,2 1,6 2,3 3,3

I pored činjenice da su kvalitet sopstvenog rada ocijenili pozitivno, tri petine zaposlenih (59,1%) je navelo da postoje propusti u radu organa lokalne samouprave. Navedeno mišljenje se iznad prosjeka izdvaja kod zaposlenih u južnim opštinama (72,8%). Kao najzastupljenija negativna pojava u radu organa lokalnih samouprava, na skali od 1-uopšte nije zastupljena do 10-veoma zastupljena, zaposleni su naveli komplikovanost procedura za dobijanje dozvola, rješenja i potvrda, sa prosječnom ocjenom 6,31 (Grafik 90). Prisustvo ostalih negativnih

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 49

pojava je ocijenjeno prosječnim ocjenama ispod četiri, što pokazuje da je njihovo prisustvo u radu organa lokalne samouprave zastupljeno u manjem obimu.

Grafik 90: Prosječne ocjene prisutnosti sljedećih negativnih pojava u radu organa lokalne samouprave

3,39 3,96

6,31

2,813,37

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Kor

up

cija

Nea

žurn

ost

Kom

plik

ovan

ost

pro

ced

ura

i p

rop

isa

Loš

odn

os

slu

žben

ika

pre

ma

stra

nka

ma

Net

ran

spar

entn

ost

Upoređujući podatke po regionima, zaposleni iz centralnog regiona, u većini slučajeva, ocjenjuju veće prisustvo navedenih negativnih pojava u lokalnim samoupravama, nego ispitanici u druga dva regiona. U odnosu na nacionalni prosjek, zaposleni u južnim opštinama najveći problem vide u netransparentnom radu lokalnih samouprava (Tabela 23).

Tabela 23: Prosječne ocjene prisutnosti sljedećih negativnih pojava u radu organa lokalne samouprave Crna Gora Centar Sjever Jug

Komplikovanost procedura i propisa 6,31 6,52 6,30 5,00

Neažurnost 3,96 4,86 2,70 3,15

Korupcija 3,39 3,52 3,28 3,33

Netransparentnost 3,37 3,66 1,83 7,00

Loš odnos službenika prema strankama 2,81 3,07 1,00 5,20

3. Korupcija u organima lokalne samouprave

Svaki drugi zaposleni (52,1%) u lokalnim samoupravama je korupciju definisao kao podmićivanje, a svaki četvrti (24,1%) kao zloupotrebu službenog položaja. Ispitanici u centralnom i sjevernom dijelu republike u većoj mjeri korupciju definišu kao podmićivanje nego na jugu (Tabela 24).

Tabela 24: Definicija korupcije ( %)

Crna Gora Centar Sjever Jug

Podmićivanje 52,1 57,6 53,0 40,7

Zloupotreba službenog položaja 24,1 22,0 25,6 24,7

Nelegalno obavljanje posla 6,5 6,8 7,2 4,9

Nelegalno sticanje novca 1,8 3,0 1,8 -

Nepotizam 0,3 - - 1,2

Ostalo 3,4 3,0 2,4 6,2

Ne znam/Bez odgovora 11,8 7,6 10,0 22,3

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

50 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Zaposleni nivo korupcije u organima lokalne samouprave, na skali od 1-bez korupcije do 10-korupcija izuzetno zastupljena, ocjenjuju srednjom ocjenom 3,06. Mišljenje zaposlenih o nivou korupcije na jugu je najveće, a u centralnom dijelu najmanje (Grafik 91). Od ukupnog broja zaposlenih koji su obuhvaćeni istraživanjem, tri petine (59,6%) je prisustvo korupcije ocijenilo ocjenama od 1 do 3, što pokazuje da je, prema njihovom mišljenju korupcija prisutna u manjem obimu.

Grafik 91: Prosječna ocjena nivoa korupcije u organima lokalne samouprave

3,06 2,80 2,87

3,96

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Crna Gora Centar Sjever Jug

Najčešći uzrok pojave korupcije u organima lokalne samouprave, prema mišljenju svakog trećeg zaposlenog u ovim organima (34,6%) su njihova niska primanja. Sa druge strane, za po svakog petog zaposlenog loša primjena zakona i propisa (21,2%) i nepostojanje efikasne unutrašnje i spoljašnje kontrole u cilju suzbijanja korupcije (19,0%) su najvažniji uzroci korupcije (Grafik 92). Za ispitanike sa sjevera republike, u odnosu na nacionalni prosjek, kao glavni uzrok se izdvajaju niska primanja zaposlenih (36,5%).

Grafik 92: Osnovni uzrok pojave korupcije u organima lokalne samouprave (%)

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0

Niska primanja službenika u lokalnoj samoupravi

Loša primjena zakona i propisa

Nepostojanje efikasne unutrašnje i spoljašnje kontrole u cilju suzbijanja korupcije

Komplikovane procedure i propisi

Netransparentnost u radu opštinskih službi i organa

Neobaviještenost korisnika usluga o njihovim pravima

Nešto drugo

Ne znam/Bez odgovora

34,6

21,2

19,0

7,8

5,4

2,1

8,3

1,6

Zaposleni u lokalnim samoupravama najčešće nijesu bili svjedoci da je nekom od njihovih kolega u poslednjih godinu dana ponuđen mito ili nelegalna uplata. Ipak, 6,3% ili 24 zaposlena prijavljuju ovakve slučajeve (Grafik 93). Prema dobijenim rezultatima, zaposleni na jugu su u većem procentu, od nacionalnog prosjeka, prijavili postojanje ovakvih zahtjeva (Grafik 94).

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 51

Za ovakve slučajeve zaposleni su u najvećem broju slučajeva saznali iz priča kolega (63,6%), a 13,6% ili tri zaposlena su imala lično iskustvo, odnosno lično im je ponuđen mito.

Grafik 93: Da li je nekom od Vaših kolega ponuđeno mito ili nelegalna uplata?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0

Da

Ne

Ne želim da odgovorim

6,3

75,3

18,4

Grafik 94: Da li je nekom od Vaših kolega ponuđeno mito ili nelegalna uplata (region)?

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

Centar Sjever Jug

5,34,2

12,3

85,6

74,4

60,5

9,1

21,427,2

Da Ne Ne želim da odgovorim

Kolege zaposlenih u organima lokalne samouprave su ponuđeni mito najčešće odbili da prime (41,7%). Sa druge strane, po 29,2% ili po sedam zaposlenih je prihvatilo mito i odbilo da odgovori na ovo pitanje (Grafik 95). Struktura odgovora po regionima je takva da su ispitanici iz centralnog regiona u podjednakom procentu prihvatili i odbili ponuđeni mito, dok su oni iz južnih opština najčešće odbili ponuđeno mito (Grafik 96).

Od ukupnog broja zaposlenih koji su naveli da je ponuđeno mito odbijeno, u 66,7% ili 6 slučajeva nije prijavljeno nekom od nadležnih organa. Samo u tri slučaja nuđenje mita je prijavljeno i to starješini organa lokalne samouprave. Od prijavljenih slučajeva dva su još uvijek u toku, a u jednom je pritužba proglašena neosnovanom. Za zaposlene koji su naveli da slučaj nuđenja mita nije prijavljen, kao najvažniji razlog navode izbjegavanje učešća u krivičnom postupku.

Kolege koje su prihvatile mito/nelegalnu uplatu (ukupno sedam) u poslednjih godinu dana pomogli su strankama da im se ubrza proces dobijanja dokumenata (dozvola, uvjerenja, potvrda), kao i da dobiju bolji tretman u odnosu na ostale stranke.

Grafik 95: Ukoliko je kolegama ponuđeno mito ili nelegalna uplata, na koji način je

postupljeno?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0

Prihvaćeno

Odbijeno

Ne želim da odgovorim

29,2

41,7

29,2

Grafik 96: Ukoliko je kolegama ponuđeno mito ili nelegalna uplata, na koji način je

postupljeno (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

Centar Sjever Jug

42,9

14,3

30,0

42,9 42,940,0

14,3

42,9

30,0

Prihvaćeno Odbijeno Ne želim da odgovorim

Prema mišljenju 78,7% zaposlenih u lokalnoj samoupravi, njihove kolege nikada nijesu tražile mito od stranke u zamjenu za uslugu koja im je u opisu radnog mjesta (Grafik 97). Struktura odgovora po

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

52 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

regionima je takva da ispitanici iz južnih opština, u odnosu na prosjek, u većem procentu ne žele da odgovore na ovo pitanje (Grafik 98).

Zaposleni koju su naveli da je neko od njihovih kolega tražio mito od stranke u 38,5% slučajeva su za to čuli od drugih kolega. Takođe, skoro svaki treći zaposleni (30,8%) je lično prisustvovao kada je upućen zahtjev. U slučaju zahtijevanja mita od stranke, u 53,8% ili 7 slučajeva je stranka ispunila takav zahtjev tj. dala je mito službeniku. U dva slučaja (15,4%) ponuda je odbijena, a četiri zaposlena (30,8%) nijesu željela da odgovore na postavljeno pitanje. Davanje mita službenicima koji su ga zahtijevali od stranaka je, u odnosu na nacionalni prosjek, u većem procentu prisutnije u opštinama u centralnom i sjevernom regionu.

U slučaju da im neko od stranaka ponudi mito/nezakonitu uplatu, zaposleni bi u 87,3% slučajeva odbili takvu ponudu, dok svaki deseti zaposleni ili 9,2% ne zna šta bi uradio u datoj situaciji.

Grafik 97: Da li je neko od Vaših kolega nekada tražio mito od stranke?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0

Da

Ne

Ne želim da odgovorim

3,5

78,7

17,9

Grafik 98: Da li je neko od Vaših kolega nekada tražio mito od stranke (region)?

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

Centar Sjever Jug

3,0 3,7 3,8

86,476,8

69,6

10,6

19,5

26,6

Da Ne Ne želim da odgovorim

Zaposleni u lokalnim samoupravama su istakli značaj i važnost sprovođenja određenih mjera kao načine borbe protiv korupcije. Prema mišljenju zaposlenih najefikasniji načini borbe su: strožija unutrašnja kontrola, obezbjeđivanje većih plata za službenike, javno objavljivanje i zakonsko procesuiranje otkrivenih slučajeva korupcije ili nezakonitog ponašanja (Tabela 25).

Tabela 25: Najbolji način borbe protiv korupcije (%) Crna Gora Centar Sjever Jug

Strožija unutrašnja kontrola rada organa lokalne samouprave 17,3 16,3 18,4 17,2

Obezbjeđivanje većih plata za službenike 16,0 16,3 17,2 13,8

Javno objavljivanje i zakonsko procesuiranje otkrivenih slučajeva korupcije ili drugog nezakonitog ponašanja

14,2 15,6 13,6 13,2

Uvođenje strožijih kaznenih mjera 13,5 11,3 16,4 12,6

Preciznija zakonska rješenja u ovoj oblasti 10,3 13,2 8,4 8,6

Kampanja u cilju podizanje nivoa svijesti stranaka o štetnosti korupcije

9,8 8,9 9,6 11,5

Kampanja u cilju podizanje nivoa svijesti službenika organa lokalne samouprave o štetnosti korupcije

7,6 7,8 6,8 8,6

Pojednostavljenje procedura i skraćivanje vremena za dobijanje dozvola, rješenja, potvrda i itd.

6,7 5,4 5,2 10,9

Transparentniji rad organa lokalne samouprave 4,0 4,3 4,0 2,9

Nešto drugo 0,6 0,8 0,4 0,6

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 53

Korupcija u organima lokalne samouprave, prema mišljenju četire petine ili 80,5% zaposlenih, šteti svima. Iz tog razloga, izabrani predstavnici/odbornici u skupštinama lokalnih zajednica mogu u velikoj mjeri doprinijeti borbi protiv korupcije (75,0%). Najefikasniji načini njihovog doprinosa vide se u uvođenju strožijih mjera, preciznijim zakonskim rješenjima i javnom objavljivanju otkrivenih slučajeva. Zaposleni u lokalnim samoupravama nivo korupcije u drugim javnim službama ocjenjuju sa različitim vrijednostima indikatora. Prema njihovom mišljenju, na skali od 1-bez korupcije do 10-korupcija izuzetno zastupljena, najviše je korumpirano zdravstvo (4,71) i policija (4,62), (Tabela 26). Prema rezultatima istraživanja, zaposleni u južnim opštinama su prisutnost korupcije u navedenim javnim službama ocijenili vrijednostima većim od nacionalnog prosjeka. Na njihovo mišljenje o nivou korupcije u velikoj mjeri utiču priče i iskustva drugih i sve češći naslovi u elektronskim i štampanim medijima o hapšenju pojedinaca u lokalnim samoupravama zbog sumnje da su počinili krivična djela korupcije i zloupotrebe službenog položaja nego lično iskustvo.

Tabela 26: Prosječne ocjene nivoa korupcije u sljedećim javnim službama

Crna Gora Centar Sjever Jug

Zdravstvo 4,71 5,06 4,15 5,33

Policija 4,62 4,43 4,57 5,16

Katastar 4,07 3,61 3,79 5,65

Školstvo 3,83 3,83 3,70 4,17

Elektro distribucija 3,73 3,43 3,97 3,77

Mediji 3,22 2,98 3,43 3,22

Poreska uprava Crne Gore – područna jedinica u Vašoj opštini 3,09 2,65 3,30 3,48

Komunalne službe 2,98 2,58 3,18 3,32

Vodovod 2,73 2,20 2,84 3,55

Civilni sektor (NVO) 2,66 2,56 2,80 2,53

4. Ažurnost organa lokalne samouprave

U posljednjih godinu dana, na zahtjev za informacijama ili pružanjem usluga, skoro svaka treća stranka (29,9%) je dobila odgovor od organa lokalne samouprave u periodu koji je duži od onog predviđenog zakonom. Najčešće navedene službe organa lokalne samouprave, koje su duže odgovarale na zahtjev, u odnosu na ono što je bilo predviđeno, su službe urbanizma (20,0%) i izgradnje objekata/izdavanja građevinskih dozvola (18,5%). Za nastale propuste u radu službenika organa lokalne samouprave, 57,1% stranaka je uložilo prigovor nadležnim organima. Navedene pritužbe su u većoj mjeri bile prisutne u južnim opštinama (64,4%), u odnosu na nacionalni prosjek. U cilju prevazilaženja problema neažurnosti rada službi i organa lokalne samouprave zaposleni u najvećem procentu predlažu pojednostavljenje procedura i skraćivanje vremena za dobijanje dozvola, rješenja, potvrda itd. (20,4%), obezbjeđivanje većih plata za službenike (18,8%) i strožiju unutrašnju kontrolu rada organa lokalne samouprave (16,1%).

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

54 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Prema rezultatima istraživanja, u odgovorima ispitanika po regionima nema značajnijih odstupanja od odgovora na nacionalnom nivou (Tabela 27).

Tabela 27: Načini prevazilaženja neažurnosti rada službi i organa lokalne samouprave (%)

Crna Gora Centar Sjever Jug

Pojednostavljenje procedura i skraćivanje vremena za dobijanje dozvola, rješenja, potvrda itd.

20,4 21,4 18,8 19,2

Obezbjeđivanje većih plata za službenike 18,8 17,9 19,3 20,5

Strožija unutrašnja kontrola rada organa lokalne samouprave 16,1 14,7 17,4 17,1

Preciznija zakonska rješenja (djelokrug aktivnosti i vremenski okvir) 13,7 17,9 8,7 15,1

Uvođenje strožijih kaznenih mjera 11,8 8,5 17,4 9,6

Transparentniji rad organa lokalne samouprave 9,2 12,5 10,1 6,8

Kampanja i edukacija stranaka o njihovim pravima 8,7 6,7 7,2 11,6

Nešto drugo 1,2 0,4 1,0 -

5. Dostupnost usluga organa lokalne samouprave

Prema mišljenju 45,2% zaposlenih usluge organa lokalne samouprave, imajući u vidu cijene usluga koje se naplaćuju, su dostupne strankama (Grafik 99). Takođe, svaka druga stranka zahtijevane informacije najčešće dobija od nadležnih organa i službi lokalne samouprave na prilično lak način (Grafik 100). Lako dobijanje potrebnih informacija od nadležnih u lokalnoj samoupravi se posebno izdvaja na sjeveru republike, u odnosu na nacionalni prosjek. Dobijeni rezultati ukazuju na dostupnost usluga i neophodnih informacija korisnicima usluga organa lokalne samouprave.

Grafik 99: Dostupnost usluga organa lokalne samouprave?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0

Veoma dostupne

Dostupne

Donekle dostupne

Nedostupne

Veoma nedostupne

23,3

45,2

25,9

4,8

0,8

Grafik 100: Dostupnost informacija od organa u lokalnoj samoupravi?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0

Veoma teško

Teško

Donekle teško

Lako

Veoma lako

0,8

4,1

22,7

53,2

19,1

6. Odnos službenika organa lokalne samouprave prema strankama Prema mišljenju zaposlenih odnos službenika lokalne samouprave prema strankama je ocijenjen kao normalan i dobar (39,4%, odnosno 36,5%). Kod ispitanika sa juga republike u značajnoj mjeri, u odnosu na nacionalni prosjek, ovaj odnos je ocijenjen kao normalan (51,9%). Takođe, kada su upitani da uporede odnos službenika prema strankama, na skali od 1-drastično pogoršan do 10-značajno unaprijeđen, zaposleni su mišljenja da je za posljednje dvije godine ostvaren značajan napredak - vrijednost indikatora je 7,25. Zaposleni u južnim opštinama su navedeni napredak ocijenili najmanjom ocjenom, 6,48, a iz centralnog regiona najvećom (7,92), u odnosu na nacionalni prosjek.

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 55

Mada su zaposleni istakli da je odnos između službenika lokalne samouprave i stranaka unaprijeđen, ipak postoji prostor za dodatno poboljšanje i u narednom periodu. U svakom petom slučaju (19,3%) zaposleni su bili svjedoci neprijatnog odnosa službenika lokalne samouprave prema strankama, a dvije petine stranaka (40,8%) je uložilo prigovor zbog takvog odnosa. Sa druge strane, skoro svaki drugi zaposleni (47,4%) je istakao da je bio u prilici da doživi neku neprijatnost od stranke prilikom obavljanja svakodnevnih poslovnih dužnosti. U odnosu na nacionalni porosjek, zaposleni u južnom regionu su u većem procentu bili svjedoci neprijatnog odnosa službenika lokalne samouprave prema strankama (25,9%), a i doživjeli su veći broj neprijatnosti od strane stranaka (53,8%). Zaposleni su se uglavnom složili oko činjenice da je kultura i odnos stranaka prema zaposlenima u organima lokalne samouprave na prosječnom nivou (45,3%). Sa druge strane, međuljudske i međukolegijalne odnose u organima lokalne samouprave ocjenjuju kao dobre (40,8%) i prosječne (38,9%). Za zaposlene u sjevernim opštinama ovi odnosi su, iznad nacionalnog prosjeka, ocijenjeni kao dobri (47,0%), dok su u južnim opštinama ocijenjeni kao prosječni (48,8%). Ovo upravo ukazuje da je potrebno obostrano unaprijediti odnose između zaposlenih i stranaka lokalne samouprave, kao i odnose sa kolegama. Zaposleni imaju pozitivna očekivanja u pogledu poboljšanja odnosa sa strankama, mada, ipak, očekuju veće unapređivanje odnosa stranaka prema njima kao zaposlenima u organima lokalne samouprave (Grafik 101 i Grafik 102). Optimizam u pogledu poboljšanja ovog odnosa stranaka prema zaposlenima je u većoj mjeri prisutan kod zaposlenih u centralnom (75,8%) i južnom regionu (75,3%). U sjevernim opštinama postoji veći optimizam za unapređivanje odnosa kolega prema strankama (70,8%).

Grafik 101: Da li je moguće unaprijediti Vaš odnos i odnos Vaših kolega prema strankama?

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

Vaš odnos

Odnos Vaših kolega

69,9

66,0

30,1

11,4 22,6

Da Ne Ne znam

Grafik 102: Da li je moguće unaprijediti odnos stranaka prema zaposlenima?

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0

Da

Ne

Ne znam

73,8

3,9

22,3

Prema mišljenju tri petine zaposlenih (59,8%) u organima lokalne samouprave javnost pozitivno ocjenjuje njihov rad. Osnovni razlozi za takvo mišljenje javnosti su, prema mišljenju zaposlenih, u svakom trećem slučaju (30,0%) zasnovani na činjenicama, a u svakom četvrtom (23,4%) na onome što je do sada urađeno.

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

56 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

6. NEVLADINE ORGANIZACIJE

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 57

1. Korišćenje i kvalitet usluga organa lokalne samouprave Najčešći oblik saradnje NVO-a sa organima lokalne samouprave se realizovao kroz zajedničke aktivnosti u cilju realizacije pojedinih projekata. Kao najznačajnije razloge komunikacije sa organima lokalne samouprave ispitanici su naveli: skretanje pažnje na probleme sa kojima se građani svakodnevno susrijeću, učešće na javnim raspravama, radionicama, tribinama, konkurisanja za sredstva koja raspisuju opštine, kao i realizacije projekata nakon odobrenih sredstava. Navedene aktivnosti su se realizovale kroz oblasti NATO integracija, umjetnosti, oblasti invalidnosti i sl. Kada je u pitanju rad organa lokalne samouprave, mišljenja ispitanika su podijeljena. Jedna trećina ispitanika je okarakterisala rad lokalnih samouprava kao neefikasan u pogledu brzine rješavanja konkretnih pitanja, sprovođenja istih i obavještavanja. Oko 20% ispitanika je ocijenilo rad kao dobar ili solidan, dok je isto toliko istaklo da je rad nedovoljan, nekvalitetan i netransparentan, te da u značajnoj mjeri zavisi od poznanstava u organima lokalne samouprave. „Pojedini organi lokalne samouprave, naročito u obavljanju poslova od posebnog interesa za građane, su

neefikasni. Za to postoje brojni razlozi, kao što su: neizvedena i neadekvatno riješena značajna sistemska

pitanja; loša organizacija rada i rukovođenja; izostanak odgovornosti i stimulacije.“

Prema mišljenju ispitanika, kvalitet rada organa lokalne samouprave se može poboljšati uvođenjem niza mjera. Među naznačajnijim ističu: uspostavljanje efikasnih i djelotvornih kontrolnih mehanizama, povećanje nivoa svijesti funkcionera, službenika, radnika u NVO-ima, povećanje ažurnosti, profesionalnosti, odgovornosti i transparentnosti rada, kao i veće uključivanje u rad NVO-a i korišćenje njihovih specifičnih znanja. Kao jedan od osnovnih problema navedena je i nedovoljna edukovanost i nespremnost da se nešto nauči i sazna. Na pitanje koje se odnosi na identifikovanje najzastupljenijih pojava u organima lokalne samouprave, nevladine organizacije navode komplikovanost procedura i propisa, neažurnost, korupciju, loš odnos službenika prema građanima, visoke cijene usluga i netransparentnost. „Službenici su uglavnom neljubazni prema strankama, nijesu spremni da objasne postupak i na taj način

olakšaju proceduru, a kada im zahtjev stranke nije uobičajen onda neće ni da odgovore, bilo iz neznanja

ili straha da ne pogriješe, računajući da će stranka sama odustati od zahtjeva.“

Imajući u vidu dosadašnji rad organa lokalne samouprave ispitanici ove ciljne grupe smatraju da je neophodna promjena stavova koji se odnose na poštovanje zakona, kao i ponašanja službenika prema stankama. Neophodno je, stavljajući se u službu građanima, povećati ažurnost, uprostiti procedure, eliminisati zapošljavanje preko veze, ispitati stručnost postojećeg kadra, kao i pristupiti zapošljavanju mladih i stručnih kadrova. Takođe, ispitanici ističu značaj decentralizacije u pogledu odlučivanja čime bi se uticalo na skraćivanje procedura.

2. Korupcija u organima lokalne samouprave Ispitanici su korupciju definisali kao društveno negativnu pojavu, pod kojom podrazumijevaju svaki vid podmićivanja, korišćenja položaja za sticanje lične koristi ili koristi za drugog, narušavanja prava čovjeka, socijalne pravde, ravnopravnosti i sl.

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

58 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

„Mnogostruki su vidovi korupcije: ekstra plaćanje usluga, lobiranje preko prijatelja i partijskih

funkcionera.“

„Korupcija je kada plaćaš ili lobiraš da dobiješ ono što inače treba da dobiješ ili pak kada plaćaš ili lobiraš

za ono što ne bi smio ili trebao da dobiješ.“

„Korupcija je kada si plaćen da nešto radiš, a tražiš da ti građanin za to isto plati.“

Gotovo svi ispitanici su naveli da misle da je u lokalnoj samoupravi prisutna korupcija. Kao razloge za ovakav stav navode ponašanje pojedinih službenika koji vidno krše pravila i prolaze bez sankcija. Osim toga, navode još i zapošljavanje članova vladajuće partije bez obira na kvalifikacije i nedostatak kontrole rada. Većina ispitanika je odgovorila da je formirala mišljenje na osnovu svog iskustva (5 od 9 ispitanika) i na osnovu priče drugih (2 ispitanika). Prema mišljenju ispitanika, korupcija je najviše prisutna u urbanizmu, a zatim u građevinarstvu, inspekcijskim službama, komunalnim uslugama, oblastima upravnih poslova, utvrđivanju i naplati prihoda i zaštiti prirodnih vrijednosti. Sa aspekta NVO-a glavni uzroci korupcije u organima lokalne samouprave su: nepoštovanje zakona, ukazane prilike i pohlepa zaposlenih, loše navike koje su davno stečene, mogućnosti sticanja materijalnih koristi odsustvo kontrole i sankcija. Kao najbolje načine borbe protiv korupcije ispitanici navode: dosljedno poštovanje zakona, edukaciju i podizanje svijesti građana da je koruptivno djelovanje nemoralan i nezakonit čin, podršku ugroženim strukturama radi objelodanjivanja koruptivnih ponašanja, sankcionisanje koruptivnih radnji, ohrabrivanje građana da prijavljuju slučajeve, povećanje plata zaposlenih u javnim službama, pojednostavljenje procedura dokazivanja korupcije, poboljšanje saradnje građana i nadležnih službi za otkrivanje i sprječavanje korupcije, kao i izrada plana borbe protiv korupcije. Da bi se ohrabrili korisnici usluga organa lokalne samouprave da prijave zahtjeve za korupcijom od strane zaposlenih u tim organima, neophodno je, prema riječima ispitanika, razvijati građansku svijest i hrabrost, kao i obezbijediti zaštitu tj. anonimnost kako bi se zaštitili ljudi od mogućih, negativnih posljedica. Takođe, navode da bi značajno bilo sprovesti promotivne aktivnosti, kako kroz štampana uputstva građanima, tako i kroz snažnu medijsku kampanju koje bi građanima pružile neophodne informacije i ojačali povjerenje u subjekte kojima se prijavljuje korupcija. Na pitanje da li su nekad uz pomoć nekog organa iz lokalne samouprave „završili“ posao preko veze, a koji se odnosio na organizaciju, gotovo svi su istakli da nijesu. Ispitanici su, takođe, bili upitani da li odbornici u skupštinama lokalnih zajednica mogu doprinijeti borbi protiv korupcije, a mišljenja po ovom pitanju su bila podijeljena. Polovina ispitanika je odgovorila da ne mogu, jer se, po njihovom mišljenju, oni vode prevashodno svojim partijskim interesima i da su i sami najčešće korumpirani. Ostatak je izjavio da bi odbornici mogli imati uticaja ukoliko bi sami pružili primjer.

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 59

3. Ažurnost organa lokalne samouprave Ažurnost organa lokalne samouprave, prema mišljenju ispitanika, nije na zavidnom nivou i da njen nivo prije svega zavisi od same službe, kao i od slučaja do slučaja. Ovdje su, takođe, naveli da je prisutna neravnopravnost i da pojedini ugledniji ljudi završavaju poslove brže od ostalih. Što se tiče službi, najažurnije su one gdje su jasne procedure i ovlašćenja, tj. gdje su isključene diskrecione ocjene (matičari i blagajnici). U posljednjih godinu dana ispitanici su potvrdili da su odgovori od strane lokalne samouprave za informacijom ili pružanjem usluge kasnili u odnosu na predviđeni rok, ali da zbog toga nijesu imali značajne negativne posljedice. Prema izjavama, prigovore za propuste u radu službenika u organima lokalne samouprave je uložila samo jedna trećina. Kao najbolje načine za prevazilaženje neažurnosti rada službi i organa ispitanici ove cilje grupe su naveli: uvođenje novčanih kazni, pokretanje disciplinskih postupaka, unutrašnju kontrolu, javnu prozivku neažurnih, postavljanja stručnih kadrova na ključnim mjesta, kao i obezbjeđivanja boljih uslova rada.

4. Dostupnost usluga organa lokalne samouprave U posljednjih godinu dana, prema ocjenama ispitanika organi lokalne samouprave su bili dostupni. Međutim, isti su iskazali nezadovoljstvo u pogledu dobijanja informacija u vezi sa zahtjevom. Generalno je ocijenjeno da je u organima lokalne samouprave pristutan otežan pristup informacijama, kao i komplikovana procedura i nepoznavanje same procedure od strane službenika.

5. Odnos službenika u organima lokalne samouprave prema strankama Više od polovine ispitanika je navelo da je imalo neprijatnosti sa službenikom iz organa lokalne samoupave (5 od 9 ispitanika), a samo njih troje je uložilo pritužbu. Kao osnovni razlog zašto nijesu uložili pritužbu je nepovjerenje u nadležne službe ili nedostatak vremena da se bave tim stvarima. NVO su većinom ocjenili saradnju sa organima lokalne samouprave kao prosječnu, i naveli da bi ona mogla biti mnogo bolja, dok su pojedine ocijenile saradnju kao neadekvatnu. „Lokalna samouprava je nezainteresovana, a kritičke primjedbe doživljavaju kao napad, a ne kao pomoć

u usavršavanju službi. Nikada nijesu iskoristili našu stručnost u pojedinim oblastima, a toliko novih

projekata i investicija opština planira.“

Kao načine za unaprijeđenje saradnje ispitanici su naveli: bolju koordinaciju lokalne samouprave i NVO-a, ozbiljniji pristup svakom problemu, unapređivanje saradnje kroz aktivno uključivanje NVO-a u rad organa lokalne samouprave, kao i edukaciju kadrova i približavanje lokalne samouprave svrsi njenog postojanja.

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

60 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

7. PREPORUKE

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 61

Na osnovu sprovedenog istraživanja i analize prikupljenih podataka, nameću se i preporuke koje će doprinijeti poboljšanju, prije svega integriteta i kvaliteta rada, lokalnih samouprava u Crnoj Gori. Neke od navedenih preporuka je moguće realizovati u relativno kratkom roku, budući da ne zahtijevaju dodatne napore, dok je za neke potreban duži vremenski period za njihovu primjenu.

Korišćenje i kvalitet usluga organa lokalne samouprave

� U cilju upoznavanja građana sa uslugama koje im pružaju organi lokalne samouprave, neophodno je insistirati na edukativnim kampanjama. Kampanje bi za cilj trebale da imaju informisanje o njihovim pravima, osnovnim nadležnostima i aktivnostima lokalnih samouprava. Takođe, omogućiti veće učešće građana u rad organa lokalne samouprave, što bi doprinijelo povećanju njihove inicijative u rješavanju određenih problema koji postoje u funkcionisanju lokalne samouprave.

� U cilju unapređivanja rada organa lokalne samouprave i pružanja kvalitetnijih usluga neophodno je nastaviti sa kontinuiranom obukom zaposlenih u skladu sa Nacionalnom trening strategijom12 i evropskim standardima, kao i sa poboljšanjem uslova rada zaposlenih.

Korupcija u organima lokalne samouprave

S obzirom da je percepcija ispitanika o postojanju korupcije u službama lokalne samouprave veća nego što pokazuju podaci koji proizilaze iz direktnog iskustva ispitanika, navedene mjere bi umnogome doprinijele poboljšanju slike o samom radu organa lokalne samouprave, što bi uticalo na jačanje povjerenja građana, kao i na jačanje integriteta kako pojedinaca, tako i cjelokupnog sistema funkcionisanja lokalne samouprave.

� Postojanje nepotizma i „završavanja posla preko veze“ dodatno utiče na negativan stav javnosti o radu organa lokalnih samouprava. Imajući u vidu navedeno, neophodno je raditi na jačanju svijesti službenika organa lokalne samouprave da je za građenje povjerenja u njihov rad, kao i za otklanjanje sumnje u njihovo etičko ponašanje, potrebno i njihovo aktivno ućešće. To ućešće može biti u vidu formiranja i jačanja organizacione kulture, koja bi trebala da se zasniva na poštovanju procedura i prioriteta po pravu realnog prvenstva, a ne na osnovu neformalnih veza. Ovo podrazumijeva jačanje principa nepristrasnosti njihovog rada, prije svega kroz strogu primjenu pravila o ravnopravnosti stranaka.

� Preporučuje se dodatna profesionalizacija službenika u lokalnim samoupravama u odnosu na stranke, prije svega u dijelu odlučnog odbijanja poklona koji građani daju službenicima za posao koji im završe “preko reda”, prije vremena itd. jer ih stranke “vide” kao korupciju, što ne mora obavezno i biti. Osim toga, preporučuje se usvajanje etičkih kodeksa u organima lokalne samouprave što će, između ostalog, uticati i na efikasnu borbu protiv korupcije. Za to je neophodna njihova dosljedna primjena, što je od izuzetnog značaja za integritet lokalnih samouprava. Takođe, protiv onih koji krše kodekse neophodno je preduzimati odgovarajuće mjere, koje bi bile realne i transparentne.

12 Nacionalnu trening strategiju je usvojila Vlade Crne Gore i Skupština Zajednice opština Crne Gore tokom 2008. godine.

2009. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori

62 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

� Poštovanje kodeksa treba uzeti u obzir i prilikom napredovanja u karijeri. Potrebno je insistirati i na transparentnom zapošljavanju, napredovanju i nagrađivanju kadrova prema objektivnim kriterijumima kvalifikovanosti i stručnosti i minimizirati uticaj političkih, porodičnih i prijateljskih veza u ovim segmentima funkcionisanja organa lokalne samouprave.

� Kako bi se smanjila realna mogućnost pojave radnji koje bi se odnosile na zloupotrebe položaja

i/ili druge oblike koruptivnih radnji, osim navedenog, potrebno je obezbijediti nove, ili ojačati već postojeće institucionalne okvire. Navedeno se, pogotovu, odnosi na službe koje se bave izdavanjem građevinskih dozvola, izdavanjem dozvola za rad, građevinskom inspekcijom, urbanizmom i tržišnom inspekcijom. Ovo podrazumijeva i unapređivanje materijalnih i nematerijalnih uslova rada zaposlenih u organima lokalne samouprave (kancelarijski prostor, kompjuterizacija radnih mjesta i internet konekcija, dodatna edukacija i sl.)

� Potrebno je paralelno raditi na jačanju povjerenja u institucionalnu zaštitu lica koja prijavljuju korupciju i nastaviti na daljoj edukativnoj kampanji svih ciljnih grupa o korupciji i njenim pojavnim oblicima.

Ažurnost organa lokalne samouprave

� Neophodno je uvoditi sisteme obrade podataka koji u sebi sadrže ažuriranje obaveza po rokovima dospijeća. Veoma je bitno i prostorno odvojiti rad neposrednih izvršioca od stranaka, kako bi se smanjio mogući uticaj na njihov rad. Takođe, potrebno je u sisteme funkcionisanja uvesti nove ili pojačati već postojeće sisteme kontrole. Kroz efektivnu i rigoroznu unutrašnju i spoljašnju kontrolu, kao i evaluaciju rezultata i radnog učinka zaposlenih u organima lokalne samouprave, moguće je uticati na povećanje njihove odgovornosti i ažurnosti. Samim tim bi se smanjila mogućnost zloupotrebe pojedinaca kojima su određeni zadaci povjereni, a i suzio prostor za pojavu manipulisanja i nepravilnosti u funkcionisanju ovih organa.

� Insistirati na kontinuiranom osposobljavanju zaposlenih u organima lokalne samouprave, kao i njihovom permanentnom informisanju o postojećim, po mogućnosti pojednostavljenim, procedurama, kako bi se u radu eliminisala neažurnost koja postoji kroz neinformisanost i nestručnost lica koja izvršavaju povjerene im poslove.

Dostupnost usluga organa lokalne samouprave

� Najveće probleme sa kojima se suočava lokalna samouprava, ispitanici sve četiri ciljne grupe vide u dijelu gradnje, odnosno izdavanju građevinskih dozvola, urbanizmu, prostornom planiranju i inspekcijskom nadzoru u ovoj oblasti. Obzirom da se radi o oblastima koje su visokorizične za mogućnost pojavljivanja različitih vrsta zloupotreba, neophodno je pojačati unutrašnje i spoljašnje kontrole rada službenika koji su direktno ili indirektno uključeni u postupak rješavanja pitanja iz ovih oblasti. To znači da je potrebno poraditi na uspostavljanju efektivnih mehanizama koji bi pojačali kontrolu izdavanja dozvola i rješenja, kao i kontrolu rada inspekcijskih službi. Osim toga, neophodno je izvršiti analizu procesa izdavanja određenih dozvola i rješenja i dati preporuke za njihovo pojednostavljenje, kao i praćenje postignutih rezultata na kraju određenog vremenskog perioda.

� Treba insistirati na praksi koja omogućava lako dobijanje potrebnih informacija u vezi sa

procedurama izdavanja određenih rješenja, dozvola, potvrda i sl. jer su česte situacije u kojima

Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori 2009.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu 63

građani sumnjaju na korupciju, iako su u pitanju nezadovoljstvo odlukom, neažurnost ili neprofesionalnost u radu organa lokalne samouprave.

� Lokalne samouprave treba na svojim web prezentacijama da objavljuju informacije koje se tiču integriteta i rada tih organa, kao i informacije koje se odnose na prava korisnika njihovih usluga. Samim tim bi se obezbijedila dostupnost određenih akata (normativnih rješenja, procedura, propisa i sl.), putem kojih bi i zaposleni u organima lokalne samouprave i njihove stranke imale uvid u važeće propise i procedure i zakonska rješenja.

Odnos službenika lokalne samouprave prema korisnicima usluga

� Preporučuje se insistiranje na djelotvornom i pouzdanom sistemu primanja i reagovanja na pritužbe građana i privrednih subjekata na pojedine aspekte rada organa lokalnih samouprava (kvalitet, ažurnost, pravovremenost i sl.). Takođe, potrebno je preduzeti preventivne aktivnosti u cilju povećanja ažurnosti, kvaliteta i profesionalnog odnosa službenika i uvesti mehanizme analize i mjerenja postignutih rezultata kako bi se, u skladu sa tim, preduzimale i korektivne mjere.

� Potrebno je obezbijediti adekvatnu informatičku podlogu koja bi ubrzala i pojednostavila proces cirkulisanja potrebnih podataka unutar cjelokupnog sistema, a samim tim i ubrzao proces komunikacije sa korisnicima usluga, što bi umanjilo i mogućnost manipulisanja u pojedinim procesima funkcionisanja lokalnih samouprava.