2008 tendencias y perspectivas de la reforma electoral. reforma electoral en el perú

8/12/2019 2008 Tendencias y Perspectivas de la Reforma Electoral. Reforma Electoral en el Per

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Tendencias y perspectivas de la reforma electoren Amrica Latina54Harry Brown Araz

Manuel Carrillo Poblano

Jimena Costa Benavides

Pedro Figueroa R.

Claudia Lpez

Miguel A. Lpez V.

Ernesto Paz Aguilar

Rotsay Rosales Valladares

Jos Thompson

Fernando Tuesta Soldevilla

Elisabeth Ungar Bleier


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TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS DE LA REFORMAELECTORAL EN AMRICA LATINA


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Primera edicin IIDH-CAPEL, Costa Rica, 2008

Las opiniones expuestas por los autores en los CUADERNOS DE CAPEL,no reejan necesariamente los puntos de vista del IIDH/CAPEL.

324

I59-t

Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Tendencias yperspectivas de la reforma electoral en Amrica / Instituto Interamericanode Derechos Humanos. -- San Jos, C.R. : IIDH, 2008

204 p. 13X20 cm. (Cuaderno de capel; no. 54)

ISBN 978-9968-611-10-7 1. Derechos electoral 2. Reforma electoral


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La nueva reforma electoral en Mxico 2007-2008 ....................... 135Manuel Carrillo Poblano

Reforma electoral en Panam ....................................................... 153Harry Brown Araz

Reforma electoral en el Per ......................................................... 169Fernando Tuesta Soldevilla

Riesgos en las elecciones locales en Colombia:Una mirada comparada de las ltimastres elecciones de Alcaldes ........................................................... 183Claudia Lpez


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Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Presentacin

Durante las tres ltimas dcadas, Amrica Latina ha experimentadoun proceso rme de retorno y consolidacin democrtica. Este procesose ha caracterizado, entre otros aspectos, por la regularizacin de lacelebracin de procesos electorales como mecanismo de seleccinde las autoridades nacionales, por la recuperacin y vigencia de las

libertades civiles y polticas y, en algunos casos, por la lucha y empeoen restablecer el respeto de los derechos humanos.

Parte medular de esa construccin y fortalecimiento democrtico,ha sido la implementacin de procesos de reforma poltica e


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que se celebr en Bogot durante los das 19 y 20 de junio de 2008con el apoyo de la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional.Este evento, organizado por el IIDH/CAPEL, con el auspicio de laRegistradura Nacional del Estado Civil de Colombia, el ConsejoNacional Electoral y la Misin de Observacin Electoral MOE, tuvocomo objetivo fomentar un amplio debate en torno a las experiencias ylecciones aprendidas en el rea de la reforma electoral latinoamericana.La amplia acogida y participacin que tuvo este evento, nos motiv adar continuidad al debate, y plasmarlo en esta publicacin.

De los casos analizados en este Cuaderno podemos observar,

en concreto, que existen algunos temas recurrentes que han estadoen el centro del debate reformador en los ltimos aos. Entre losprincipales se encuentran el nanciamiento de los partidos polticos,la implementacin de mecanismos de democracia directa, la inclusind i d di i i i i i l d l


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existente entre la dinmica y los intereses polticos, y su incidencia enlos resultados de la reforma.

En suma, los artculos que presentamos nos muestran con claridadla gama de avances, retrocesos, limitaciones y retos vigentes enmateria de reforma poltica en Amrica Latina. Concientes de que este

es un tema en constante evolucin y dinamismo, lo planteamos conel objetivo de que la lectura de estos casos motive la reexin y sirvapara retroalimentar procesos similares en la regin.

Roberto Cullar M.

Director Ejecutivo del IIDH

Jos Thompson

Director de CAPEL


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Reforma electoral en Amrica Latina:tendencias y perspectivas

Jos Thompson*

I. La democracia y su entorno: buenas y malas noticias

La democracia en Amrica Latina se ha ido consolidando en lasltimas dcadas. Actualmente, goza del apoyo de la mayora de los

latinoamericanos, y a pesar de sus falencias, es concebida como elmejor sistema de gobierno1.

Uno de los principales aspectos que ha contribuido a consolidar estel d i i bi l i h id l li i d


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cual actualmente los ndices de satisfaccin con la democracia sonmenores al apoyo que la misma recibe2.

En consecuencia, aunque la democracia es preferida por loslatinoamericanos, la labor de los regmenes polticos es cuestionada,lo que incide, entre otros aspectos, en una tendencia a la baja en la

participacin electoral, en una persistente prdida de legitimidad yuna consecuente carencia de apoyo hacia los partidos polticos y lasprincipales instituciones de la democracia representativa, iniciando porlo que es el Primer Poder de la Repblica, el aparato legislativo, loscongresos nacionales. Como corolario de esta prdida de credibilidad,

se abre el camino para que lderes con discursos o prcticas anti-poltica y con tendencias no siempre democrticas tengan mayorfacilidad de acceso al poder.


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Electoral no sean ya admisibles, ya que podran poner en cuestinla legitimidad del proceso como un todo3.

Los estndares para evaluar un rgimen electoral han cambiado,y entran en juego otros factores que afectan el desarrollo de lacontienda, por ejemplo, la regulacin del dinero en la poltica,

condiciones ms incluyentes para la participacin, ambasrelacionadas con la bsqueda de mayor equidad en la contienda,que tambin se extiende al tema de los medios de comunicacin ysu inuencia en las campaas electorales.

Hay importantes presiones para que se regule ms all de las reas

tradicionales. Por ejemplo, se destaca la relevancia y pertinenciade reformar el rgimen de partidos polticos y la insistencia enimpulsar medidas de democratizacin interna de las agrupacionespolticas4.


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rgimen presidencial). Lo que importa, sobre todo, es la comparacinde temas, avances y obstculos, para identificar tendencias ydivergencias y para establecer si existe una agenda electoral comnen la regin.

Cuadro 1.

Temas de reforma electoral. Siete pases incluidosTEMAS PAISES

Registro civil y registro electoral Colombia, Costa Rica, Chile, Honduras,Panam, Per

Sanciones (Rgimen penal electoral) Colombia, Per, Panam, MxicoHonduras, Costa Rica

Dinero y Poltica: Financiamiento yscalizacin

Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras,Mxico


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Como se constata en el cuadro, hay una coexistencia de temasclsicos de la agenda electoral (registro electoral, sistema electoral)con la nueva agenda electoral (nanciamiento de la poltica, accesoequitativo a los medios) y una extensin bastante generalizada de lostpicos objeto de la reforma, elementos que se conjugan para crear unasuerte de lenguaje comn en materia de reforma electoral. Este factor

posibilita, ciertamente, los intercambios productivos, por ms de lasespecicidades de cada realidad nacional.

Como recin indicamos, cada pas avanza en sus procesos dereforma electoral de acuerdo con sus necesidades en contextoshistricos determinados. Sin embargo, y sin perjuicio de la

individualidad, hay temas que han sido recurrentes en muchos deestos procesos reformadores de los ltimos aos. Entre ellos podemoscitar:

El tema del nanciamiento de la poltica: esta rea ha sido objeto


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produciendo distorsiones en el seno de la reforma, aun antes desu aprobacin.

Existe tambin un movimiento por la inclusin que adoptafacetas diversas: voto en el extranjero, representacin y gnero,candidaturas independientes, representacin de pueblos indgenasy de poblaciones afro descendientes.

Mayor uso de los mecanismos de democracia directa y ajustescorrespondientes en el rgimen electoral. Si bien es positivo quehaya una democracia ms activa, por medio de la consulta a laciudadana sobre temas de su inters, es claro que el aparato y elrgimen electorales se concibieron, se disearon y se implantaron

a partir de competencias electorales entre partidos polticos, en lascuales la lgica y las instituciones buscan mantener un balance deprincipios entre las agrupaciones polticas y no entre propuestasdel S y el No, como ocurre en los referendos.


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Pero tambin hay una reemergencia de temas clsicos: RegistroCivil-Registro Electoral, modicaciones en el sistema electoral(sentido estricto). Esto se explica porque distorsiones que enel pasado eran aceptadas como parte del sistema, hoy en dase convierten en posibles elementos de descalicacin de losprocesos electorales y pueden generar incertidumbres en cuanto a

la legitimidad de determinados comicios, cuando se suman a otrosfactores, tales como los resultados electorales ajustados.

Por su parte, el cuadro 2, muestra de manera sistematizada el estadoactual de proyectos recientes de reforma electoral en Amrica Latina.Como se observa, la mitad de los pases de la regin se encuentran

experimentando procesos de reforma recin culminados o en proceso,lo que muestra el dinamismo de esta materia.

Cuadro 2.Procesos de reforma en Amrica Latina a octubre


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En el cuadro se muestra que hay disparidad en el xito legislativo delas propuestas, lo que se explica por la incidencia de factores polticosy de coyuntura entre los pases. Pero es claro que ninguna propuestatiene asegurado su futuro positivo, ms all del contenido acertadoque manejen o del relativo apoyo ciudadano de que gocen. Por ello,toda propuesta de reforma debe hacer un anlisis previo de viabilidadpoltica y comprender que lo factible es solamente lo que es viable enuna realidad y un contexto determinado, producto seguramente de lahistoria y los momentos electorales traumticos que la hayan modeladoy denido.

IV. A modo de conclusin

Una evaluacin de la experiencia reformadora latinoamericana del lti i t i l l f


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Los grados de complejidad de la reforma varan, pero parece3.estarse extendiendo la cobertura de los temas objeto de revisin.Ha quedado demostrado que la complejidad de la reforma, comose ha observado en Mxico, no es sinnimo de lentitud, aunque sde trmites en planos diversos casi simultneamente.

Se observan intentos signicativos por precisar y aumentar las4. atribuciones de los organismos electorales y su autonoma funcional(modelo latinoamericano de especializacin por la materia), perono hay una tendencia clara hacia la consolidacin de funciones enun solo organismo o ms bien la divisin entre dos o ms entidades

encargadas de la materia electoral. Algunas de las atribucionesencomendadas a los organismos electorales carecen de precedenteen esta parte del mundo (Mxico en materia de control de losmedios de comunicacin, para asegurar condiciones de equidad

l i d l l) d l h d


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seguramente aparecern en el futuro, algunas producto de las mejoresintenciones.

Referencias bibliogrcas

CAPEL. Resultados electorales ajustados, Experiencias y leccionesaprendidas. En: Cuadernos de CAPEL 54. IIDH, San Jos,2008.

Corporacin Latinobarmetro. Informe Latinobarmetro 2008. En:www.latinobarometro.org

Snchez, Fernando y Thompson, Jos. Fortalecimiento de lospartidos polticos en Amrica Latina: institucionalizacin,democratizacin y transparencia. En: Cuadernosde CAPEL50 IIDH San Jos 2006


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Reformas electorales en BoliviaJimena Costa Benavides*

Introduccin

La democracia boliviana tiene veinticinco aos de continuidad.Desde 1982 y hasta 1985 se instala el primer gobierno de transicindespus de dos aos de celebradas las elecciones generales y alculminar los ltimos gobiernos de facto que completan un periodode casi veinte aos de dictaduras militares. Recin fue en 1985 quese celebraron las primeras elecciones en una situacin regular dentrode un rgimen democrtico. Desde entonces se han implementadosdiversas reformas polticas y electorales, incluyendo dos reformas

i i l A bl C i l


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las reformas al Poder Judicial, la introduccin de diputacionesuninominales, la creacin del Tribunal Constitucional, del Consejo dela Judicatura y del Defensor del Pueblo, son algunas de las reformascentrales de esta etapa.

La primera ola de reformas busc mejorar la legitimidad y la

representatividad de las autoridades electas y promovi criteriosde equidad, igualdad e inclusin hacia los diferentes sectores. Es laConstitucin que por primera vez en la historia republicana reconoceel carcter pluricultural, multitnico y plurilinge de la sociedadboliviana. Al promover el reconocimiento de la diversidad y ladescentralizacin, las reformas tambin contribuyeron al diseo deun nuevo orden administrativo con 314 municipios que administranrecursos pblicos, frente a un escenario previo en el que apenas lasnueve ciudades capitales, ms la ciudad de El Alto, reciban atencind l E d d d l i i d d d l i i i l


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Cuadro 1.Requerimiento de 2% de rmas para registro en la

Corte Electoral

LUGAR

TOTAL

MUNICIPIOSPORDEPARTAMENTO

MUNICIPIOS QUEREQUIEREN 20

FIRMAS O MENOSPARA OBTENER

REGISTRO

CHUQUISACA 28 5

LA PAZ 75 17

COCHABAMBA 44 8

ORURO 34 18


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de tramitacin para obtener la personalidad jurdica. Al nal solo 256obtuvieron sus papeles, tal como se muestra en el Cuadro 2.

Cuadro 2.Agrupaciones y pueblos con personera jurdica

DEPARTAMENTO AGRUPACIONESCIUDADANAS

PUEBLOSINDGENAS

TOTAL

Chuquisaca 14 1 15

La Paz 40 16 56

Cochabamba 42 0 42

Oruro 18 5 23


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II. El proceso actual de reformas polticas y electorales

El 2006 se aprueba la segunda convocatoria a la AsambleaConstituyente, la que se instala el 5 de agosto de ese mismo ao ysesiona hasta el 14 de diciembre de 2007. La propuesta de nuevaConstitucin del ocialismo se aprob en diferentes fases: en grandecon observaciones de procedimiento en un Liceo Militar fuera de la

sede de la Asamblea Sucre- y con enfrentamientos que dejaron porresultado tres muertos; en detalle en la ciudad de Oruro y con gruposde choque que impidieron el ingreso de los representantes de laoposicin. El documento nal corresponde a la Comisin de Redacciny Estilo y contiene nada ms un treinta por ciento de los artculos

consensuados en el trabajo de las 21 comisiones de la asamblea quedur varios meses.

La propuesta de Constitucin, con observaciones mltiples encuanto a su legalidad y a su legitimidad, debe ser aprobada a travs


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III. El sistema electoral

Bolivia tiene un parlamento bicameral: la Cmara de Senadorescon 27 representantes territoriales (tres por cada uno de los nueveDepartamentos) y la Cmara de Diputados con un total de 130representantes (70 representantes uninominales y 60 representantes

plurinominales).Se aplica un sistema electoral mixto y las elecciones se realizan en

distintos tipos de circunscripciones:

Presidente y Vicepresidente en circunscripcin nacional por sistemamayoritario.

Senadores en circunscripcin territorial departamental (dos pormayora y uno por la primera minora).

Diputados plurinominales en circunscripcin departamental a


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En cuanto a la cuota de participacin de mujeres, sta se aplica anivel congresal en 30%. La Ley de Partidos Polticos seala una cuotadel 30% para mujeres y la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y PueblosIndgenas seala una cuota del 50%. Sin embargo, el predominiode una cultura poltica patriarcal hace que las mujeres siempre seencuentren en las listas de candidatos como suplentes y nunca se

alcanz el mencionado 30%. Es ms, la incorporacin del MovimientoAl Socialismo (MAS) como la principal bancada en el Congreso haproducido una disminucin de la presencia de mujeres del 24,6%en el 2002 al 19% en el 2005 la mayora de ellas en las bancadasde oposicin-, lo que muestra que la mayor presencia de indgenas

paradjicamente ha implicado menor participacin de mujeres.

IV Las reformas electorales y el rgano electoral


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diversas actuaciones pblicas de su Presidente, la CNE parece ya notener independencia y atraviesa una severa crisis de conanza.

En cuanto a las reformas del rgimen electoral, ste ha sido uno delos aspectos centrales en el proceso general de reformas polticas y hasido ajustado de manera frecuente para mejorar su funcionamiento. El

Cuadro 5 muestra las mencionadas reformas legislativas:

Cuadro 5. Reformas al rgimen electoral

Ley Fecha de promulgacin Contenido PresidenteLey N 626 6 DE ABRIL DE 1984 Modificacin a Ley 578 sobre Elecciones Municipales Hernn Sles ZuazoLey N 716 13 DE FEBRERO DE 1985 Ley Electoral Municipal Hernn Sles Zuazo

Ley N 1110 12 DE OCTUBRE DE 1989Elecciones Municipales de 1989. Se autoriza a la CNE usar

los libros de inscripciones de las elecciones generales Jaime Paz ZamoraLey N 1366 3 DE NOVIEMBRE DE 1992 Modifcase al Art. 143 de la Ley Electoral Jaime Paz ZamoraL N 1367 9 DE NOVIEMBRE DE 1992 T fi l R i t Ci il l C t El t l J i P Z


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especialmente de tierras altas aymaras y quechuas- utilizando paraello los mecanismos institucionales existentes.

Antes de instalada, la AC fue promocionada como una panacea quepoda resolver todos los males, gener una inacin de expectativaspara la poblacin adherida al MAS y al mismo tiempo era concebidacomo un instrumento de acceso al poder. Sin embargo, una vez

instalada, con 255 representantes de los cuales 210 eran uninominales,la AC se volvi un instrumento para imponer la visin del MAS ysus aliados y al mismo tiempo se convirti en el principal mediodemocrtico para manipular las instituciones. El MAS obtuvo el 50,74%de los votos, pero los factores reales del poder detrs del MAS fueron

movimientos sociales, grupos de izquierda dogmtica, intelectualesneo indigenistas y especialmente ONGs de nanciamiento europeoque en una segunda ola civilizatoria vinieron a salvar a los indiosbolivianos. Todos respaldados con los petrodlares del bolivarianismo

b a tabl l iali d l SXXI A i a Lati a


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Cuando termina la AC se desatan los perros y la violencia potencial sehace latente para aparecer en cualquier lugar y en cualquier momento,dando amplias muestras de los mrgenes de intolerancia de la culturapoltica boliviana.

A partir de la imposibilidad de lograr consensos nacionales en laAC, y ante el propsito del MAS de imponer su visin, se desata un

acelerado proceso de des-institucionalizacin que deja por resultadouna nueva y ms profunda crisis en la que ya no hay TribunalConstitucional, el Poder Judicial est parado, el Poder Legislativoest cercado, la Corte Nacional Electoral est en crisis, la Polica pidegarantas a la sociedad para poder actuar y las Fuerzas Armadas son

desalojadas a palazos cuando intentan restablecer el orden.Se ha producido ms de un centenar de linchamientos en el ltimoao, mltiples enfrentamientos en diversos puntos del pas, la toma detierras y de minas por los campesinos y ya van 39 muertos por mviles


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En realidad, ms all de la contradiccin de la propuestaconstitucional ocialista con la demanda autonmica de 5 de los 9departamentos bolivianos, el problema de fondo se encuentra en questa pone en cuestin todo el orden institucional republicano, eliminala identidad nacional para sustituirla por una visin plurinacionalen la que a las naciones que reconoce tambin les otorga el derecho

al autogobierno y la autodeterminacin en territorios originariosprecoloniales, los cuales no tienen lmites claros y por supuesto entranen total contradiccin con el ordenamiento territorial hoy existente.Como muestra el mapa propuesto por el gobierno nacional.

Figura 1.Mapa propuesto por el ocialismo


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La propuesta de CPE del MAS seala lo siguiente respecto alos derechos de los pueblos indgenas y de los campesinos -que nonecesariamente son indgenas como es el caso de los colonizadorescocaleros- respecto a la tierra y el territorio:

Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indgena

originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios,se garantiza su libre determinacin en el marco de la unidad delEstado, que consiste en su derecho a la autonoma, al autogobierno, asu cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidacinde sus entidades territoriales, conforme a esta Constitucin y la ley(Artculo 2, propuesta de CPE del MAS).

La autonoma indgena originaria campesina es la expresin delderecho al autogobierno como ejercicio de la autodeterminacin delas naciones y los pueblos indgena originarios, y las comunidades


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Cuadro 6.Grupos tnicos de acuerdo al Censo Nacional 2001

Afrobolivianos 22.000 Machineri 155

Araona 112 Maropa ??

Aymara 2.098.317 Mor 101

Ayoreo 1.701 Mosetn 1.601

Baure 976 Movima 10.152

Canichana 420 Moxeo 76.073

Cavineo 1.677 Nahua ??

Cayubaba 645 Pacahuara 25


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naturales en un territorio indeterminado, por supuesto ha generado

profundas preocupaciones entre los bolivianos.

En otros mbitos, la propuesta constitucional ocialista planteaalgunas otras preocupaciones, como por ejemplo que el Parlamentose convertira en una Asamblea Legislativa Plurinacional en laque existirn 121 diputados con base territorial-poblacional encircunscripciones uninominales con sistema de mayora relativa, y 28Representantes Departamentales por circunscripcin plurinominaldepartamental con sistema de representacin proporcional (artculo147, propuesta de CPE del MAS), pero que ms adelante seala que:

La ley determinar las circunscripciones especiales indgenaoriginario campesinas, donde no debern ser consideradoscomo criterios condicionales la densidad poblacional, los lmitesdepartamentales ni la continuidad geogrca. (Artculo 149, propuesta


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La actual Corte Nacional Electoral cuenta con cinco vocales, cuatro

de los cuales son nombrados por dos tercios de votos por el CongresoNacional en base a una seleccin meritocrtica, y el quinto es nombradopor el Presidente de la Repblica como su delegado. La propuesta deCPE del MAS plantea un Consejo Electoral plurinacional compuestopor cinco miembros de los cuales al menos dos sern representantes

de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, uno sernombrado por el Presidente y cuatro de ellos sern nombrados pormayora absoluta de votos en la Asamblea Legislativa Plurinacional(artculo 206, propuesta de CPE del MAS). La principal observacin aesta reforma no se encuentra en la composicin, sino en la eleccin por

mayora absoluta, tomando en cuenta que la historia poltica impusoel mecanismo de los dos tercios que obliga a los representantes aestablecer consensos porque generalmente optan por la imposicin, loque deslegitima la decisin para quienes no son parte del ocialismo


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El proceso de des institucionalizacin impulsado por el gobierno

nacional, primero al interior de la Asamblea Constituyente y luego enun claro ataque y asedio al Tribunal Constitucional y al Poder Judicial,la manipulacin de la Corte Nacional Electoral y la cooptacin de losmandos de la Polica Nacional y las Fuerzas Armadas, hizo que losgobiernos departamentales con autoridades electas y con alto apoyo

popular embanderen la demanda de autonoma como defensa de lasinstituciones republicanas y de la democracia.

Actualmente la pugna poltico-ideolgica entre gobierno nacionaly regiones frena la implementacin de las mencionadas reformas, y lacrisis de conanza en la va electoral presenta un escenario en el quelas salidas institucionales y paccas son cada vez menos probables.

VII C l i


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En resumen, la mayora de la poblacin opt por las urnas y no

por los fusiles, y el gobierno de Evo Morales decidi ir a las urnaspara luego hacer la revolucin, lo que da a da le resta el apoyo de lapoblacin.

BibliografaAsamblea Constituyente. Propuesta de Nueva Constitucin Poltica

del Estado. Versin Ocial, La Paz, 2007.

Costa, Jimena. Las Agrupaciones Ciudadanas: Una alternativa a

los partidos polticos? En: Revista Opiniones y Anlisis #71. Fundacin Hanns Seidel FUNDEMOS, La Paz, Bolivia,2004.

C t Ji P tid Si t d P tid B li i E


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Presente y futuro de la reformaelectoral en Chile

Miguel A. Lpez V.

Pedro Figueroa R.*IntroduccinDesde el retorno a la democracia en 1990 las elecciones chilenas se

han caracterizado por su continuidad y limpieza y porque jams algnactor poltico interno ha discrepado con ellas. Por aos las discusionespartidarias y acadmicas sobre el sistema electoral chileno se centraronen discusiones sobre la necesidad del cambio del sistema electoralbinominal heredado del autoritarismo. Sin embargo, el proceso de


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sistema. Otros aspectos de la modernizacin del rgimen electoral

aun estn en discusin, por lo que slo mencionaremos los principalesasuntos que han caracterizado el debate. Entre ellos las promesaspresidenciales del voto de los chilenos en el extranjero, y la propuestarecientemente enviada al legislativo sobre nanciamiento de partidos,que tiene pocas posibilidades de concretarse en un futuro cercano.

Mencionaremos tambin las posturas para reforma de la inscripcinelectoral para incorporar a cerca de tres millones de chilenos,principalmente jvenes, que no se han inscrito para votar.

I. Los efectos del sistema electoral chilenoEn trminos de ingeniera electoral, el sistema binominal que rige

las elecciones de los representantes de ambas cmaras, fue concebidof l bi d Pi h t S i t i d i


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proporcional existente hasta antes del golpe militar de 1973, el cual

habra incentivado la fragmentacin del sistema de partidos (ComisinOrtzar, 1981: 257, citado en Gamboa, 2006). En tal sentido, unode los principales efectos al que deba propender el nuevo sistemaelectoral era precisamente evitar el fraccionamiento del sistema departidos y el surgimiento de nuevas fuerzas en su interior, junto con

proporcionar ventajas a la derecha. El nuevos sistema deba entoncesgenerar una competencia bipolar y centrpeta que redujese el nmeroefectivo de partidos polticos y, segn seala Siavelis (2004, 2005a y2005b), excluyese a la izquierda. Esto ltimo era perseguido a partirdel diagnstico que sugera disminuir la izquierdizacin del sistema

de partidos junto con favorecer la moderacin y la tendencia haciauna competencia orientada hacia posiciones de centro (Marn, 1986).

Otro de los efectos buscados con el binominal era producir bl b bilid d l i di


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chilena, lo que efectivamente se ha observado hasta ahora. Por su

parte Guzmn (1993) advirti como efecto una convergencia haciaposiciones moderadas, las que tambin han podido ser observadasdurante los 19 aos de funcionamiento del binominal al analizar losefectos e incentivos para la negociacin en vez de la confrontacin.

En cuanto a otros efectos, como la dispersin, Tagle tempranamente(1993) recalcaba el hecho de que las votaciones varan a lo largo delpas, con lo cual los efectos del binominal tambin se dispersaran. Elautor relativizaba el mito de la sobre representacin para la derechaa consecuencia del binominal, ya que la Concertacin tambin sesobre representa, incluso en la eleccin analizada por el autor, en un

porcentaje mayor que la derecha. Sobre este punto, la evidencia dems competencias electorales ha llevado a los autores a conrmar loplanteado por Tagle, ya que las dos coaliciones mayoritarias se sobre

i i l (A h 2006 C 2006)


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chileno, a falta del qurum legislativo necesario de los partidarios de

la Concertacin para poder cambiarlo o modicarlo.Desde el primer gobierno de la Concertacin el cambio del

binominal ha estado en la agenda de las reformas polticas, sinembargo, la verdadera discusin radica en el valor que se le otorgaa distintos principios y supuestos que lo sostienen. La mayora delos autores consideran que los efectos del binominal son negativospara la democracia mientras que para otros sera sinnimo deestabilidad, moderacin y gobernabilidad. Por ejemplo, autores comoHuneeus (2004) consideran que la eliminacin del binominal es unrequisito fundamental para consolidar el sistema democrtico y para

Garretn (2006) se tratara de uno de los enclaves autoritarios demayor permanencia en Chile. Por otra parte, del lado de la defensadel binominal se argumenta que genera coaliciones convergentes enl d i d (C 2006) i l


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asignaran al candidato ms votado de la lista ms votada en cada

uno de los 60 distritos y el resto (60) se asignara a travs de listasnacionales mediante la aplicacin de la frmula DHondt para calcularla cantidad de parlamentarios que corresponden por partido que pasenla barrera legal. Posteriormente Nohlen (2001) plante introducir enChile dos reformas al sistema binominal: agregar al sistema actual

una lista nacional proporcional e introducir el voto doble, uno parala lista distrital y otro para la nacional. Por su parte, Arriagada(2005) propuso un sistema proporcional modicado, con distritos demagnitud mediana variable (3 a 5), con umbral de un 5% para evitarla proliferacin de los partidos. Ese mismo ao Altman (2005) sugiri

un sistema paralelo de acumulacin que combina legisladores electosdirectamente en distritos uninominales (60), y otros (60) en un distritonico con representacin proporcional sin redistritaje, con frmulaDHondt y umbral de 5% mientras que para el Senado igualmente


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magnitud cinco, y donde cada partido pueda presentar igual nmero

de candidatos que los escaos disponibles en cada distrito.Finalmente, una de las iniciativas ms amplias orientadas a

reformar el sistema electoral fue impulsada por el actual gobierno deMichelle Bachelet al iniciar su mandato. La presidenta le dio especialimportancia a la reforma del sistema electoral, ya que fue uno de losejes de su campaa electoral y la incorpor, luego de electa, al paquetede 36 medidas a realizar en los primeros 100 das de su gobierno.Para cumplir con su promesa electoral Bachelet cre una comisinespecial encargada de estudiar modicaciones al sistema electoralbinominal. En dicha comisin participaron personas provenientes de

los distintos partidos de la Concertacin (los de la Alianza por Chilese auto marginaron), acadmicos y expertos electorales lideradospor el ex Ministro y Senador Edgardo Boeninger (de ah el nombred l i i B i ) L l d d l b j d


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La comisin Boeninger en realidad plante tres propuestas al

Ejecutivo, el que seleccion una de ellas, la cual fue ingresada alSenado en junio del 2006 para su discusin. Dado la oposicininmediata de la Alianza a la propuesta del gobierno y sabiendo que lamocin del ejecutivo no prosperara, lo partidos de la Concertacindecidieron no apoyar la propuesta del Ejecutivo y propusieron a la

oposicin realizar otras ms consensuadas. Esto se vio refrendadoluego en la rma de un acuerdo de buena voluntad de apoyo a lareforma del sistema binominal, pero slo qued en eso por lo que elsistema electoral heredado de la dictadura sigue gozando de buenasalud.

La falta de acuerdo para una reforma al sistema electoral binominalse encuentra en la oposicin de la Alianza de centroderecha, pero sibien la Concertacin ha impulsado el cambio, los congresistas electos

l i i i D d i d li


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en los ltimos aos han emergido otras preocupaciones tendientes a

modernizar el rgimen electoral chileno. Estas han estado vinculadasprincipalmente a mejorar la representatividad del rgimen y garantizarla transparencia.

A. Financiacin electoralLa relacin entre el dinero y la poltica ha sido materia de estudio

en las democracias avanzadas en el ltimo medio siglo, sin embargoen Amrica Latina, y en Chile en particular, las normativas sobrenanciamiento electoral son recientes. De acuerdo a Katz (1996: 124)

las regulaciones referidas al nanciamiento de campaas polticaspueden ser divididas, en trminos generales, en dos categoras, lasconcernientes a los lmites al gasto y las relativas a las contribuciones

i d i Si li d l i


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mismo tipo multiplicado por el 0.01 del valor de una Unidad de

Fomento (UF)1 (artculo 14). Finalizado el acto electoral el estadoreembolsa el dinero gastado por los candidatos y partidos. En el casode las elecciones presidenciales se reembolsa 0.03 UF por cada votoobtenido por un candidato en la primera vuelta, y 0.01 en caso delas segunda vuelta. (artculo13.bis). En el caso de las elecciones al

Congreso y municipales, el sco devuelve los gastos incurridos en lacampaa en una suma que no puede exceder los tres centsimo de UFmultiplicado por el nmero de sufragios obtenidos (artculo 15).

Sobre las donaciones privadas, la ley establece diversas modalidadesde donacin segn su origen y con diversos lmites. Se introducen as

donaciones de carcter annimo que slo son conocidas por el donantey el receptor de los dineros, pero se exigen registros contables de ladonacin. Las donaciones annimas no pueden superar las 20 UF yl d d ll d i i l 20% d l l d f d


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En todo caso la ley establece lmites a la cantidad de dinero que

una persona natural o jurdica pude donar a campaas polticas en unaeleccin determinada.

Si bien la ley original implic un paso hacia el establecimiento desubsidios scales a las campaas electorales su principal debilidadestuvo en los mecanismos de control a los gastos y a las sanciones a losinfractores (Fuentes, 2003). El Servicio Electoral no tiene la capacidadfsica para realizar un anlisis a las cuentas de los candidatos ni paravelar por el cumplimiento de la ley, y adems en el apuro del ejecutivopor pasar la ley en el 2003 se eliminaron las sanciones por el nocumplimiento de la ley. Las diversas modicaciones posteriores a la

ley y otras que estn en discusin han mejorado la transparencia delnanciamiento electoral, pero este proceso aun est en marcha. Entreellas estn las propuestas para ampliar las capacidades y atribucionesd l S i i l l bl i d l d


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participacin electoral la variable institucionalidad electoral, donde se

incluye la modalidad de registro o inscripcin (automtica, obligatorio,voluntaria) (Powell, 1986; Lijphart, 1997; Cox, 1999, Bowler et al.,2001; Louth y Hill, 2005).

En tal sentido, el sistema a partir del cual los ciudadanos pasana formar parte del padrn electoral y quedan habilitados para votar,adquiere importancia al ser reconocida su incidencia como un factorcondicionante de los ndices de participacin electoral. Desde estavisin se reconoce que la participacin se vera afectada por factoresinstitucionales con mayor fuerza que otras formas de participacinpoltica (Powell, 1986). Desde esta perspectiva, la modalidad de registro

y/o inscripcin formara parte de los mecanismos institucionales quedelimitan o restringen la participacin poltico-electoral. Estos inciden,nalmente, en la participacin electoral en trminos de la cantidadd d d d l f d lid d


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En cuanto a lo que son las formas de inscripcin, bsicamenteel diseo electoral presenta tres formas o modalidades: obligatoria,voluntaria y automtica, las que no deben ser confundidas con eltipo de voto, que comparte, en trminos nominales, las dos primerasdenominaciones. En este sentido la inscripcin automtica sepresenta como la forma en que el Estado, a travs de los organismosespecializados, incluye peridicamente a las personas habilitadaslegalmente para votar en el padrn, ajustando permanentemente larelacin entre personas en edad de votar (PEV) y el padrn electoral.

En el caso de Chile, se contempla la adopcin de un sistema deinscripcin automtica sin determinar an el tipo de voto asociado, esdecir, si es voluntario u obligatorio. Una de las ventajas que tendra estesistema (independiente de cual sea el tipo de voto), sera un aumento


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Ortega (2003) la inexistencia de un sistema de inscripcin automtico

(y voto obligatorio) se trasforma en una de las principales razonesde los altos niveles de abstencionismo electoral en el actual sistemapoltico chileno, junto con haber generado el objetivo envejecimientodel padrn electoral.

Si bien existe cierto acuerdo en la evolucin hacia el registro

automtico de los votantes, la discusin se complica cuando sediscute la voluntariedad u obligatoriedad del voto2. La discusin queha dividido a parlamentarios y acadmicos se centra en el carcterdel voto, en el sentido de si este es un deber, por lo que tendra queser obligatorio, o es un derecho, por lo que debera ser voluntario

(Sierra, 2007). Para algunos partidarios de la obligatoriedad del votose trata de un deber cvico casi comparable al pagar impuestos, paralos partidarios de la voluntariedad no se le puede exigir a los chilenos

f lib d L di i h


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en que ellos estaran facultados para votar. Adems el proceso de

incorporar a los chilenos en el extranjero al padrn electoral no estaexento de problemas y no existe acuerdo tampoco en lo referente a laforma de ejercer el voto, por ejemplo votar en los consulados chilenos,voto por correo, etc. Todo esto implica consiguientes modicacionesal Servicio Electoral.

Desde el retorno mismo de la democracia en Chile se hanpresentado diversas iniciativas en el Congreso orientadas a revertir lasituacin actual, en su mayora auspiciadas por parlamentarios de laConcertacin y el Ejecutivo. La ltima en el ao 2000. Solo en el ao2006 pudo ser presentado un proyecto de ley que cont con el apoyo

de algunos diputados de la Alianza, sin embargo hasta el da de hoyan permanece estancado en la cmara baja.


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Durante el actual gobierno el debate en Chile sobre la

implementacin de cuotas para la representacin femenina ha sidoenmarcado dentro del debate general de la reforma al sistema electoralbinominal, con vista a un sistema ms democrtico y representativo.Algunos autores sostienen que las injusticias histricas aumentan lasdicultades para la correccin de la situacin de la mujer, resultando

insuciente la existencia de formalidades que concedan igualdad dederechos y oportunidades. Junto a ello, se sostiene, la discriminacindebe ser atacada a travs de medidas de discriminacin positiva quesi bien no acaban con la exclusin poseen un carcter correctivo.Los proyectos de los diputados Mara Antonieta Saa y Fulvio Rossi,

constatan que en Chile la seleccin de candidatos est profundamentedeterminada por las redes de contacto y nanciamiento intrapartidario.Sostienen que tradicionalmente la direccin poltica partidaria ha sidodominio de los hombres y la representatividad segn argumentan


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Grco 1. Chile: presencia femenina en el

Parlamento, 1951-2008

Presencia femenina en el Parlamento chileno

(1951-2008)

7,30 7,50

6,30

7,60

10,10

10,80

12,70

8,16

6,00

9,33

5,83

7,50

11,67

12,50

15,00

7,89 7,89

5 26 5 26 5 26

6

8

10

12

14

16

%

Ambas Cmaras

C. Diputados

Senado


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Otro elemento importante a ser considerado al momento de elaborar

las propuestas, y que surge al observar la experiencia comparadaal respecto, dice relacin con la importancia que tiene el sistemaelectoral al momento de favorecer la incorporacin de las mujeres enel parlamento a travs de cuotas, toda vez que los sistemas ecienteshan sido aquellos donde funciona la representacin proporcional (Ipu,

2007).Por su parte, desde el mbito acadmico, los estudios realizados que

relacionan las variables gnero y sistema electoral han sido de distintocariz. Por ejemplo, Cabezas y Navia (2005) relacionan las candidaturasfemeninas dentro de la competencia electoral encontrando que existe

una tendencia a la baja en el nmero efectivo de candidatos a medidaque se presentan ms mujeres. Es decir, mientras ms mujeres sepresentan a competir en un distrito, la votacin se concentra en

did Si bi d i l d


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Elecciones, Cmara Nacional Electoral, Servicio Electoral, etc.).

Se trata frecuentemente de organismos de naturaleza autnomarespecto de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, y que habranproliferado con ms fuerza a partir de la democratizacin de los aosochenta (Zovatto y Orozco, 2008). Los organismos electorales dela regin desempean funciones administrativas y jurisdiccionales

referentes a la resolucin de los conictos y denuncias surgidos duranteel desarrollo del proceso electoral. Sin embargo, la tendencia recientemuestra que estos organismos electorales, adems de la funcintradicional de registro de candidaturas, escrutinio de los sufragiosy elaboracin y actualizacin del padrn, tambin supervisan las

campaas, el registro y nanciamiento de los partidos y vigilan losprocedimientos partidarios internos para la seleccin de candidaturas(Zovatto y Orozco, 2008).

B j i l d i i f d l i


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calidad de la poltica y el fortalecimiento de la democracia. Desde

esta perspectiva, la capacidad, credibilidad y atribuciones de losorganismos encargados de la regulacin y la transparencia resultan,una vez ms, fundamentales.

Junto con la democratizacin y la institucionalizacin, latransparencia juega un rol clave en el fortalecimiento de los partidos

polticos en la regin (Thompson y Snchez, 2006; Freidenberg,2006; Ferreira, 2006), los que como se seal en el prrafo anterior,constituyen una de las instituciones con menores niveles de aprobaciny conanza en los pases latinoamericanos. Por ello el tema de laregulacin y el nanciamiento de la poltica est en directa relacin

con el desencanto y la distancia de la ciudadana con la democracia(Payne, Zovatto et al., 2006).

Actualmente en Chile se est en una etapa de estudio con el


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estatal a la poltica que asegure transparencia y sea similar al de las

democracias avanzadas. Sin embargo este proceso est en un estadode perfeccionamiento y no exento de controversias.

En el proceso de reforma estn tambin medidas para mejorarla representatividad, como la posibilidad de introducir cuotas degnero y, similar a otros pases de Amrica Latina, incorporar a las

elecciones a los chilenos en el exterior. Adems se pretende cambiarel sistema actual de inscripcin voluntaria y voto obligatorio por unode inscripcin automtica, donde la voluntariedad u obligatoriedad delvoto es aun materia de discusin.

Todas estas iniciativas de mejoramiento del rgimen electoralchileno conllevan una modificacin del Servicio Electoral. Laexistencia de organismos de administracin y control electoralresulta fundamental para la calidad de la poltica y el fortalecimiento


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l A d i A i l i

T d i ti d l f l t l A i L ti


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La reforma poltica y electoral en Colombia:una reforma para recuperar la poltica

Elisabeth Ungar Bleier*

Los legisladores siempre sern renuentes a modicar las reglasbajo las cuales fueron elegidos porque un cambio puede afectarsus posibilidades de mantenerse en el poder. Grandes costos detransaccin acompaan los cambios de un sistema a otro, pues tienenque invertir en nuevas estrategias de campaa y un nuevo sistemaintroduce incertidumbre sobre sus oportunidades electorales (Velez,Ossa y Montes citando a Sakamoto 1999: 419).

La frase que encabeza esta ponencia reeja una realidad de muchos



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que asumir la incertidumbre y eventualmente los riesgos, que puede

traer una reforma.El propsito de esta ponencia es hacer un breve recuento de las

reformas legales y constitucionales que precedieron a la fallidaReforma Poltica de 2008, y posteriormente analizar si en la Colombiade hoy estn dadas las condiciones para que los congresistas asuman

la tarea de introducir los cambios que el pas necesita para profundizarel proceso iniciado con la Reforma Poltica de 2003; para fortalecerel sistema de equilibrios y la separacin de poderes; para garantizarque sea el Congreso quien estudie y apruebe las leyes y las reformasconstitucionales; para evitar que las decisiones judiciales sean

sometidas al constituyente primario a travs de elecciones; parablindar al sistema de la posibilidad de que las reglas del juego semodiquen al ritmo de las necesidades coyunturales y para favorecer

l d i d d i l bilid d l i



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polticos para canalizar los intereses de diversos sectores que en los

ltimos aos han comenzado a movilizarse, a organizarse y a exigirparticipacin y para responder satisfactoriamente a sus demandas;el dcit de representacin y de legitimidad de los partidos y de losrganos de representacin y la erosin de la conanza y credibilidaden los mismos, que se traducen en desafeccin de la ciudadana

con la poltica, los polticos y los partidos; el debilitamiento de lainstitucionalidad que va acompaado de un excesivo personalismodel poder poltico; la irrupcin en las esferas gobernantes de losllamados outsiders y la popularizacin del discurso antipoltica yantipartidos ; el sndrome de la puerta giratoria, segn el cualpersonas que ocupan cargos de direccin en el sector privado pasanindiscriminadamente al sector pblico y viceversa, haciendo que loslmites entre lo pblico y lo privado se vuelvan tenues o excesivamenteelsticos; el debilitamiento del sistema de pesos y contrapesos y los


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tengan un trmite legislativo exitoso, y que pueden servir para entender

lo que sucedi con la fallida reforma de 2008.El primero de estos mitos es que el Congreso es incapaz de auto

reformarse; el segundo, que las grandes reformas son de iniciativadel Ejecutivo; el tercero, que con la oposicin de ste ellas no sonviables; y el cuarto, que el sistema electoral y de partidos afectan

negativamente el comportamiento de los partidos en el Congreso(Vlez, Ossa y Montes, 2005: 3). En el caso de la reforma poltica de2003 ninguno de estos presupuestos se cumpli. Por el contrario, elproyecto fue presentado por un grupo de congresistas, en este casodel Partido Liberal, que no hace parte de la coalicin de gobierno.

Adems, la propuesta no cont con el respaldo del Presidente de laRepblica, por considerar que contena artculos similares y que lequitaba fuerza al referendo que l estaba promoviendo. Aun cuando

ibl i h b l i l i i i i d l



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partidos y movimientos polticos de actuar como bancadas en los

cuerpos colegiados, lo cual debera ser reglamentado posteriormentepor el Congreso a travs de una Ley de Bancadas3. Tambin seintrodujeron modicaciones a la organizacin de los partidos y ala nanciacin de las campaas electorales: se estableci que laorganizacin interna de los partidos deba ser democrtica, aun

cuando no se incluyeron mecanismos para lograrlo; se prohibi ladoble militancia; se reglament el uso de los medios de comunicacin;se deni la nanciacin mixta de las campaas y el sistema dereposicin y se denieron derechos de la oposicin.

IV. Balance de la reforma: unas de cal y otras de arenaA cinco aos de su aprobacin, el balance de la reforma poltica

d 2003 i t i bi l i ti bl i t



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del partido el poder para determinar los candidatos y la posicin que

stos deben ocupar en las listas, evitando as lo que en Colombia seconoce como el bolgrafo. Adems, al permitir votar solamente porel partido (sin seleccionar a un candidato) se le da la opcin al electorde respaldarlo como expresin de su sentido de pertenencia. Prueba deello es que en 2006 uno de cada cuatro electores al Senado vot por

un partido y no por un candidato (Losada y Castro, 2007)No obstante, el voto preferente puede favorecer el personalismo,

tanto en trminos de la organizacin interna como de las propuestasde los partidos, sobre todo cuando stos no son disciplinados y cuandono hay acuerdos programticos entre sus candidatos. Esto se hace an

ms evidente cuando cada candidato debe buscar y es responsablede sus propios recursos de campaa, como sucede en Colombia enla actualidad. Bajo estas condiciones, la competencia se trasladal i i d l id Ad l f i


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y p p f

denir la agenda y reglamentar actuaciones de sus bancadas, as

como a la no aplicacin por parte de stas y de las mismas directivasdel Congreso, de las sanciones a quienes no cumplen lo acordado; alas ya mencionadas prcticas de consecucin de recursos que hacerecaer la responsabilidad en los propios candidatos, creando lealtadesms fuertes entre stos y sus nanciadores que entre aquellos y sus

colectividades; y a la falta de volunta poltica de los responsables desu aplicacin. En sntesis, se puede armar que para poder medirel impacto de la nueva reglamentacin sobre bancadas es necesariotener en cuenta que las transformaciones institucionales no generancambios de manera inmediata. Para poder establecer su verdaderoalcance es necesario esperar que pase un perodo de tiempo razonable,en la medida en que los actores afectados por las nuevas reglas dejuego deben pasar por un proceso de aprendizaje y desarrollo denuevas dinmicas que puede transformar de manera signicativa sus



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(2007). Menos partidos no necesariamente implican mayor cohesin,

coherencia interna y disciplina.No es fcil determinar si la reforma poltica de 2003 contribuy

a fortalecer a los partidos y el sistema de partidos en Colombia. Larespuesta depende de lo que entendamos por fortalecer: algunas delas normas electorales y la ley de bancadas han contribuido a que

los partidos asuman posiciones programticas ms denidas y aorganizarse internamente. De otra parte, stos han asumido un mayorprotagonismo en la competencia poltica, lo cual de alguna manera hadebilitado el personalismo. No obstante, el camino por recorrer aun eslargo y para que la reforma cumpla plenamente con sus objetivos, se

requerira, entre muchos otros factores, una buena dosis de voluntadpoltica por parte de todos los actores polticos: los partidos, loscandidatos y, por supuesto, los miembros del Ejecutivo, quienes deben

d l d i i l L i l i d b



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de las Altas Cortes, de la Junta Directiva del Banco Central, de la

Comisin Nacional de Televisin y de los rganos de control, en virtudde la potestad que ste tiene de conformar ternas y de las mayoras quetiene en el Congreso, instancia que elige a varios de estos funcionarios.Estos hechos pueden interpretarse como lo que algunos expertoshan llamado una dictadura democrtica, y sin duda refuerzan lastendencias personalistas y mesinicas a las que Colombia, como otrospases de la regin, no es ajena.

VIII. El fantasma de la parapoltica

A lo que denitivamente la reforma poltica no pudo hacerle frentefue a la ingerencia de actores armados ilegales en la poltica, a lacooptacin de diferentes instituciones del Estado y a su capacidad dei di l lib j i i d l d h d l i l id di t



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por haber establecido alianzas con grupos paramilitares con nes

electorales o, en el peor de los casos, por haber sido partcipes desecuestros o incluso masacres.

Estos hechos, por supuesto, han tenido nefastas implicacionesen el sistema democrtico colombiano, as como en los niveles delegitimidad y conanza del Congreso y de los partidos polticos. Esto

es particularmente preocupante si tenemos en cuenta que la mayorade los parlamentarios involucrados son de la bancada que apoya algobierno del Presidente lvaro Uribe. En virtud de lo anterior, hanvotado favorablemente los principales proyectos de la agenda legislativapresentada por el Ejecutivo, tales como la Ley de Justicia y Paz

mediante la cual se reglament lo concerniente a la desmovilizaciny judicializacin de los paramilitares (nota explicando sentencia CC)y la propia reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica.



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estrategias de grupos ilegales destinadas a inltrarse en los procesos

electorales y mejorar su funcin de representacin popular.En cuanto al rgimen de partidos y movimientos polticos, el

proyecto contemplaba aspectos para mejorar la disciplina partidista,la ampliacin y delimitacin del concepto de doble militancia ydisposiciones para regular las consultas intra e inter partidistas y las

coaliciones. Asimismo, estableca que Los partidos y movimientospolticos se organizarn democrticamente. Para la toma de susdecisiones o la escogencia de sus candidatos, propios o de alianza departidos polticos, podrn celebrar consultas abiertas al censo electoralo cerradas al censo de sus aliados. En cuanto a las personeras

jurdicas para los partidos y movimientos polticos, a lo largo de losdebates se uctu entre el 5% y el 2% y en el ltimo debate se aprobel 3% en 2010 y 5% a partir de 2014. (PNUD IDEA, 2008).



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En respuesta a esto ltimo, Se eleva a rango constitucional la

responsabilidad de los partidos y movimientos polticos por suscandidatos elegidos a cargos y corporaciones pblicas y se establecensanciones aplicables a las organizaciones polticas que implican laprdida de la representacin obtenida, y en algunos casos la personerajurdica (PNUD-IDEA, 2008:8).

Concretamente, en este tema el proyecto contemplaba lo siguiente:Partidos, movimientos polticos, organizaciones sociales y grupossignicativos de ciudadanos que avalen candidatos elegidos y seansujetos de medida de aseguramiento () por delitos relacionados conla pertenencia, promocin o nanciacin de grupos armados ilegales

o actividades de narcotrco, se les suspender provisionalmente elderecho a reemplazar la curul hasta cuando se revoque la medidade aseguramiento. La renuncia de un congresista o miembro de

i bli l i d l i i i



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De lo anterior se desprende la clara intencin del gobierno y de

un sector del Congreso de buscar mecanismos conducentes pararesponsabilizar polticamente a los partidos y movimientos polticospor vinculaciones con actores armados ilegales, por parte de quienesfueron elegidos a su nombre. No obstante, faltando solo un debate parasu aprobacin, el gobierno le retir el apoyo al proyecto, aduciendoque de aprobarse la silla vaca, es decir, el artculo que implicabadejar vacante temporalmente la curul desde el momento mismo delllamamiento a juicio al implicado, se veran afectadas sus mayoras,y por ende, la gobernabilidad. A pesar de la sorpresa que produjo laactitud del gobierno, no era la primera vez que utilizaba argumentossimilares. El 19 de julio de 2006, cuando el nmero de congresistasimplicados en el escndalo de la parapoltica no llegaba a veinte, elentonces Ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vegadijo: Una vez elegidos todos los congresistas tienen el mismo respeto



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de no aprobar la reforma era menor que el que conllevara afectar a

las mayoras gubernamentales.

X. Qu reformas se necesitan?

Al comienzo de esta ponencia sealaba que cuando se producen

cambios signicativos en el contexto poltico tales como un cambio enla relacin de fuerzas entre el ejecutivo y el legislativo y un cambio enla competencia partidista, como por ejemplo la emergencia de nuevasfuerzas que entran a disputar el poder poltico, para los congresistaspuede ser ms costoso conservar un arreglo que ya no les es funcional,

que asumir la incertidumbre que trae consigo un nuevo acuerdo.No obstante, la reforma poltica de 2008 demostr que para loscongresistas result menos costoso conservar el arreglo constitucionali t b l bi t



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En segundo lugar, no debemos perder de vista la interdependencia

que existe entre los diferentes componentes del sistema poltico,es decir, entre el sistema de gobierno, el de partidos y el electoral.Por esta razn las propuestas de reforma estructural deben tener uncarcter integral. En tercer lugar, si bien es claro que las institucionesy las Constituciones no pueden hacer milagros () difcil ser quetengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno(Sartori, 1994:8). Y tener buenos instrumentos de gobierno signicaque stos sean fuertes, transparentes, representativos y democrticosen su concepcin y en sus prcticas. En cuarto lugar, las reformasinstitucionales deben propender por superar los dcit de justiciasocial (pobreza, desigualdades e inequidades) y los dcit poltico

institucionales, que se expresan en debilidad del Estado de Derecho,insuciente rendicin de cuentas, clientelismo, corrupcin, desprestigiode los partidos polticos y del Congreso bloqueos polticos



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es el balance de reformas anteriores, qu opciones existen y cules

son las ms adecuadas. Esto no puede lograrlo un solo partido ni elgobierno, as ste tenga las mayoras en el Congreso. Para responder alos grandes desafos que enfrenta el sistema poltico colombiano hoyen da, incluyendo por supuesto los que se desprenden de la reeleccinpresidencial y de la cooptacin de lo pblico por actores ilegales, esnecesario llegar a acuerdos polticos nacionales y construir consensoscon diferentes sectores y actores polticos y sociales.

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El sinuoso camino de la reformaelectoral en Costa Rica

Rotsay Rosales Valladares*

Introduccin

En la mayora de los pases latinoamericanos son evidentes ysignicativos los acontecimientos polticos que revelan lo difcilque contina siendo la construccin institucional democrtica y su

instauracin legtima en el imaginario social o en el sistema de valores,principios, actitudes y conductas (v. g. Corporacin Latinobarmetro2005: 5051)



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democrticos representativos y conductas orgnicas de los principales

sectores de la sociedad civil, en un marco de respeto y vigilancia delas formas republicanas de articulacin de intereses. Algunos autores,como Guillermo ODonnell, destacan este hecho calicando al pascomo la poliarqua ms antigua de Amrica Latina (ODonnell2002: 314).

En la dcada de 1990 comienzan a recurrir -en perodos cadavez ms cortos- manifestaciones de malestar ciudadano con lasformas y contenidos tradicionales de la toma de decisiones en el pas.Este malestar, que varios autores han calicado de desencantoo desafecto de la ciudadana con la poltica, se manifiesta en

movilizaciones sociales raras veces observadas durante las dcadasanteriores.

En el mbito electoral y partidario se destacan cuatro



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exponen algunos elementos polticos que inciden en que, hasta este

momento, despus de ocho aos de debate y durante tres perodosconstitucionales de gobierno, contine sin aprobarse.

I. Caractersticas generales de la legislacin y delsistema electoral1

El marco jurdico que rige a los procesos electorales en Costa Ricase establece en la Constitucin Poltica2 y el Cdigo Electoral3.ElCdigo Municipal4reere a la eleccin de autoridades en los gobiernoslocales.

El registro de votantes es automtico pues toda persona es inscritaautomticamente en el denominado padrn electoral cuando cumplela mayora de edad. La obligatoriedad del voto est establecida



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municipales de distrito ocurre en el mes de diciembre siguiente a

la fecha en que se eligen el resto de los puestos de eleccin popular.Las elecciones presidenciales se realizan simultneamente con las dediputados y regidores municipales.

En la eleccin de Presidente y Vicepresidentes aplica el sistema demayora especial y umbral reducido. Para resultar ganador en primera

vuelta se debe obtener al menos el 40% de los votos vlidos. Si no sealcanzara este mnimo, se convoca a segunda vuelta o ballotage, arealizarse el primer domingo de abril siguiente a la primera ronda. Losvotos en blanco y los nulos no se contabilizan como votos vlidos, nise asignan a ningn candidato. La duracin del mandato presidencial

es de cuatro aos sin posibilidad de reeleccin consecutiva.El parlamento o Asamblea Legislativa -como se le denomina-, es

una estructura unicameral de 57 diputados. El sistema de eleccin de



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II. El reformismo electoral en Costa Rica como variable

dependiente y el papel reciente del Tribunal Supremode Elecciones

Como sucede con gran parte de los objetos de estudio en CienciaPoltica, la comprensin de los procesos de reforma electoralsupondra el anlisis multivariable. Tambin estos procesos podran

ser reconocidos como una variable independiente que afecta o incideen otras.

En este anlisis se considera que el proceso reciente de propuestay discusin de reformas electorales en Costa Rica es producto,principalmente, de juegos de poder entre actores partidarios y, por

tanto, est afectado por dinmicas del sistema de partidos polticos5.Asimismo, el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica es el otroactor institucional protagnico en este proceso.



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La Sala IV (como se le denomina en Costa Rica) le recuerdaal TSE desempear un papel ms protagnico en la supervisin delproceso organizativo y del funcionamiento interno de los partidospolticos, ejercer un mayor control sobre el nanciamiento pblico yprivado, as como velar por el respeto de las cuotas de participacinde las mujeres en las listas de candidatos a diputados. Adicionalmente,el TSE puso en prctica el instituto procesal denominado recurso deamparo electoral, que es un instrumento ms efectivo para resolverlo referente a los derechos constitucionales electorales a lo interno delos partidos polticos.

Este renovado, vigoroso y creciente protagonismo e iniciativa

del TSE durante la dcada de 1990, tiene como una de sus cimas lapresentacin del proyecto de reforma integral al Cdigo Electoralcostarricense. Este proyecto, formulado con la colaboracin delC d A P i El l d l I i I i


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a travs de modicaciones a la Constitucin Poltica7, lo cual noes un hecho menor si se considera que este ltimo trmite suponeprocedimientos legislativos y acuerdos polticos complejos.

Durante este perodo se destacan principalmente tres puntostemporales de inexin o hitos:

En el intervalo 1996 1998, se aprueban modificaciones

parciales a la Constitucin Poltica y consecuentemente al CdigoElectoral8, concentradas en cuatro grandes reas temticas o materias:disposiciones regulatorias sobre la nanciacin, regulacin de lapropaganda electoral, disposiciones generales sobre la organizacininterna de los partidos polticos y el rgimen de sanciones.

Se debe subrayar que las modificaciones en el tema denanciamiento son, en realidad, una adaptacin de la ley a la reforma

tit i l d l t l 96 d l C tit i P lti id


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generales, que esta modicacin constitucional consolida una mayorinjerencia del TSE en procesos internos de eleccin de autoridadespartidarias y en la seleccin de candidatos a puestos de eleccinpopular.

En el ao 2001 se aprueban nuevas regulaciones relativas a lacontribucin estatal a las campaas y se amplan las atribuciones del

TSE correspondientes a esta materia.Un ao despus, el reformismo electoral jurdico nuevamente se

dinamiza desde la Constitucin, pues se introducen dos importantesguras o institutos que pretenden ampliar la participacin poltica enel rgimen representativo: la iniciativa popular en la formacin de la

ley, y los referendos aprobatorio y derogatorio. Estas ltimas reformasse desarrollaron mediante leyes especcas hasta el ao 2006.

Nt l i i ti f l t l l lti


d l d i d l i t d tid


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corresponde con el proceso de reconguracin del sistema de partidoscostarricense. Pero a pesar de que establecimos una relacin dedependencia de las reformas con las dinmicas interpartidarias, seadvierte que esta hiptesis no debe interpretarse como una causalidadmecnica ni simple, sino como una dialctica que condiciona,principalmente, las materias o temas principales por discutirse yreformarse, as como la direccin y el ritmo de los procesos de cambio

y de reproduccin institucional (Hernndez Naranjo 2008).

El predominio de un contexto bipartidista desde inicios de la dcadade 1980 se reej en cierto conservadurismo para cambiar las reglasdel juego electoral. Simplicando la lgica de poder, los principales

partidos costarricenses probablemente pensaron aunque no se digade manera explcita- que no deban modicar un marco general que lesresultaba favorable segn los resultados electorales obtenidos.


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neutralidad de los rganos gubernamentales, autonoma de la funcinelectoral y la conservacin del acto electoral.

Evidentemente, el TSE aprovech esta iniciativa para introducirreformas legales que se adaptaran a sus nuevas funciones de hecho.Contiene un captulo que describe la estructura interna del Tribunal.Se crea el Registro Electoral a nivel legal y establece como otros

organismos electorales al Registro Civil, las juntas electorales y elCuerpo Nacional de Delegados. Del articulado se concluye que elproyecto busca fortalecer el papel rector del TSE en la direccin delos procesos electorales.

El proyecto contiene numerosas disposiciones y regulaciones en

sus 214 artculos12, destacndose como positivos, entre otros, lossiguientes13:

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electoral el recurso de amparo electoral y las denuncias de par


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electoral, el recurso de amparo electoral y las denuncias de par-cialidad o beligerancia poltica de ciertos funcionarios pblicosexpresamente inhabilitados.

Como se mencion, algunas de estas disposiciones se habansistematizado mediante criterios y resoluciones del TSE, pero con lapropuesta se instauran legalmente, lo cual ofrece mayor seguridad

jurdica y puede contribuir a favorece la legitimidad -sociopoltica- delos procesos y actos electorales.

Otros dos temas relevantes fueron introducidos en esta iniciativa14.Se establece la posibilidad de que las personas costarricenses en elexterior puedan emitir sus votos en las representaciones diplomticas

del pas (voto en el extranjero), lo cual es un tema poltico trascendente,no tanto por la cantidad de costarricenses que radican en el exteriorsino por las pequeas diferencias que se han dado en los ajustadsimos


han quedado en el camino iniciativas para mejorar el rgimen


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han quedado en el camino iniciativas para mejorar el rgimenrepresentativo con mayor inclusin, pluralismo y promocin de laparticipacin ciudadana.

Se descart la instauracin del voto preferencial, que abra laposibilidad de que la persona electora pudiera escoger entre la listaconfeccionada por los partidos hasta dos candidatos para diputados,

regidores y concejales de distrito de su preferencia. Los partidospolticos han preferido mantener el sistema vigente de listas cerradasy bloqueadas.

Diversos ejercicios de simulacin de escenarios han demostradoque, en Costa Rica, el criterio de subcociente representa un elemento

de la frmula electoral que favorece a los partidos ms grandes y queafecta una mejor representatividad en la distribucin de escaos; sinembargo, la eliminacin del subcociente tambin fue desechada.


La Constitucin Poltica establece en la actualidad que la


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La Constitucin Poltica establece en la actualidad que lacontribucin estatal a los partidos (deuda poltica) es de un 0,19%del PIB del ao trasanterior a las elecciones. Los partidos de msreciente fundacin consideran, en general

2008 tendencias y perspectivas de la reforma electoral. reforma electoral en el perú

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