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ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C.

SECRETARÍA GENERAL – VEEDURÍA DISTRITAL

POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPARENCIA, INTEGRIDAD Y NO TOLERANCIA CON LA CORRUPCIÓN EN BOGOTÁ

DOCUMENTO TÉCNICO DE SOPORTE

Diciembre de 2015

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TABLA DE CONTENIDO TABLA DE CONTENIDO ....................................................................................................................... 2

PRESENTACIÓN .................................................................................................................................... 4

I. Marcos de la política pública: ético, analítico & conceptual y normativo. ................................... 5

MARCO ÉTICO .................................................................................................................................. 5

MARCO ANALÍTICO Y CONCEPTUAL ................................................................................................. 8

Sobre la Corrupción ..................................................................................................................... 8

Sobre la Transparencia ............................................................................................................... 15

Sobre la Integridad ..................................................................................................................... 15

Sobre la cultura ciudadana ........................................................................................................ 21

Sobre el cambio cultural ............................................................................................................ 30

Enfoque de la política pública .................................................................................................... 34

Definición de conceptos .............................................................................................................. 35

MARCO NORMATIVO ..................................................................................................................... 38

Normatividad Internacional ...................................................................................................... 39

Normatividad Nacional ............................................................................................................. 39

Normatividad Distrital ............................................................................................................... 41

MARCO DE POLÍTICA PÚBLICA - AVANCES POR GOBIERNOS SOBRE EL APRECIO POR LO PÚBLICO Y

LO COLECTIVO................................................................................................................................ 42

II. Diagnóstico - el contexto, el problema central y los problemas específicos .............................. 44

Problema central ........................................................................................................................... 46

PROBLEMAS ESPECÍFICOS .............................................................................................................. 46

1. Creencias, comportamientos y condiciones que incentivan la cultura del atajo, el “todo

vale”, la aprobación cultural del “vivo” y las justificaciones para incumplir la ley. ..................... 46

2. Maneras de decidir y gestionar lo público opacas, ineficientes y deshonestas que generan

oportunidades de corrupción .................................................................................................... 67

III. Descripción del proceso participativo de construcción de la Política .................................... 81

IV. Finalidad, objetivos & estrategias de la política ............................................................................ 83

Objetivo general ........................................................................................................................... 83

Objetivos específicos .................................................................................................................... 83

Estrategias ..................................................................................................................................... 84

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Cultura ciudadana ......................................................................................................................... 84

Participación y control social ......................................................................................................... 84

Información de calidad, oportuna y asequible .......................................................................... 85

Entorno de negocios y comercio justo ...................................................................................... 85

Gestión preventiva ........................................................................................................................ 85

Estrategia de control y sanción ...................................................................................................... 86

Formación, comunicación y asistencia técnica ........................................................................... 86

Síntesis: árbol de problemas y objetivos ........................................................................................ 86

IV. ORIENTACIONES PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA .................................................. 89

ÍNDICE DE CUADROS .......................................................................................................................... 92

ÍNDICE DE GRÁFICAS .......................................................................................................................... 94

LISTA DE SIGLAS ................................................................................................................................. 95

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................................... 96

ANEXOS ............................................................................................................................................ 102

ANEXO 1: DESCRIPCIÓN DEL MARCO JURÍDICO PARA LA TRANSPARENCIA, LA INTEGRIDAD Y

LA PREVENCIÓN DE LA CORRUPCIÓN: LEYES, ACUERDOS DISTRITALES Y DECRETOS DEL

ALCALDE MAYOR. ........................................................................................................................ 102

ANEXO 2: ANTECEDENTES DE POLÍTICA PÚBLICA. ...................................................................... 140

ANEXO 3: SISTEMATIZACIÓN DEL PROCESO DE PARTICIPACIÓN. ................................................ 150

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“(…) el gran desafío se traduce en el logro de un cambio cultural de rechazo a la corrupción, producto de una mayor comprensión sobre los efectos de este fenómeno en nuestras vidas y de las causas que lo están generando. Esta comprensión nos debe generar una indignación suficiente que nos obligue a la movilización y a la corresponsabilidad en la construcción de integridad, de transparencia y de no tolerancia con la corrupción”.

Adriana Córdoba Alvarado

PRESENTACIÓN Los lineamientos para la formulación de una Política Pública de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en Bogotá -PPTINTC- que hacen parte de este Documento Técnico de Soporte –DTS- se desarrollan en cumplimiento de lo establecido en el Capítulo IV del Plan de Desarrollo Distrital Bogotá Humana, en el que se plantea la necesidad de avanzar en la construcción de “Una Bogotá que Defiende y Fortalece lo Público”, como fundamento del Estado Social de Derecho, lo que significa garantizar procesos participativos en la gestión de la ciudad, fortaleciendo la democracia, trabajando por la construcción de paz, promoviendo un enfoque de seguridad humana y convivencia, e impulsando el uso transparente y responsable del patrimonio y los recursos de la ciudad, sin tolerar la corrupción pública ni privada1. El Plan de Desarrollo Distrital busca responder así a una serie de comportamientos y de formas de gestionar lo público en la ciudad que no abogan por la prevalencia del interés general y generan riesgos de corrupción como son: la escasa aprobación cultural y moral de la legalidad; la desconfianza en las instituciones; la baja capacidad de regulación mutua; la escasa participación ciudadana; el hecho de que la educación no se perciba como agente de transformación de los comportamientos; la falta de transparencia en la gestión de lo público, la deficiencia en la implementación y la articulación de las herramientas de prevención de la corrupción; y la existencia reglas, normas y procedimientos que no facilitan la gestión integra y transparente de lo público. Conforme a lo establecido en dicho capítulo del Plan de Desarrollo Distrital el proceso de formulación de la política fue coordinado por la Veeduría Distrital, con el acompañamiento del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-, a partir de un proceso de participación local y sectorial, que incluyó ciudadanos y ciudadanas en ejercicio de distintos roles: sector privado, organizaciones sociales, academia, expertos, medios de comunicación y servidores públicos. En este marco se elaboró un diagnóstico ampliado de la situación de transparencia, integridad y corrupción en la ciudad, que incluyó 11 estudios de caso sectoriales, y se definieron los lineamientos técnicos preliminares de la política, lo que posteriormente fue

1

BOGOTÁ. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 489 (12, junio2012) Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico,

Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2012-2016 Bogotá Humana. Diario Oficial. Bogotá, D.C. 2012. p. 55.

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validado y enriquecido en el proceso participativo. Además, se generaron espacios de presentación de la iniciativa y de articulación de ésta con otras acciones en curso, con actores privados (empresarios, académicos y medios de comunicación), que evidenciaron su interés en suscribirla. Este documento se desarrolla a lo largo de 5 capítulos. En el primero, aparecen los marcos de la política, el ético, el analítico, el normativo, el de política pública y el enfoque. En el segundo, el diagnóstico, en el que se señalan el problema general y los problemas específicos. En el tercero, se describe el proceso de participación que se surtió para la elaboración corresponsable de los lineamientos que aquí se presentan. En el cuarto, la finalidad de la Política Pública de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en el Distrito Capital, sus objetivos, general y específicos, y las estrategias. Y en el quinto, aparecen unas orientaciones generales para la implementación de la Política que se refieren a los instrumentos para su ejecución y las responsabilidades. En síntesis, los lineamientos de política que aquí se presentan no son otra cosa que una invitación a los habitantes de la ciudad a que, tratándose de la gestión de lo público -desde la orilla pública, privada o social-, hagan prevalecer el interés general, actúen en favor del cuidado y la defensa de lo público, de lo que nos une, de lo que nos da sentido social y de lo que depende del bienestar de todos y todas, pero sobre todo de aquellas personas en mayor situación de vulnerabilidad.

I. Marcos de la política pública: ético, analítico & conceptual y normativo.

MARCO ÉTICO En Bogotá el proyecto colectivo parece haberse desdibujado. En aras de la convivencia, el desarrollo integral, el mejoramiento continuo de la calidad de vida y la construcción de un escenario en donde la vida digna fuera posible y en el que todos y todas pudiéramos vivir mejor, la sociedad pactó2 constituir un Estado Social de Derecho3 instaurado en la prevalencia del interés general. Además, determinó como fines de ese Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la

2

Desde esta perspectiva la Constitución Política de Colombia de 1991 es considerada el pacto social fundacional. 3

El Estado social es un sistema que se propone fortalecer servicios y garantizar derechos considerados esenciales para

mantener el nivel de vida necesario para participar como miembro pleno en la sociedad. De acuerdo con lo establecido en el artículo 1 de la Constitución Política de Colombia "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general". El Estado Social de Derecho es un estado de tipo democrático, que se caracteriza por el reconocimiento de derechos de índole individual y de orden colectivo (económicos, sociales, culturales), con una idea de propiedad privada, pero sumada a la existencia de su función social, con una importante labor interventora del Estado en todos los niveles. Cuando solo se habla de Estado de Derecho, se habla del gobierno de las leyes. En este sentido no gobiernan los individuos, sino que se está bajo la directriz de las normas de ese Estado. El Estado de Derecho se sujeta a la propia normatividad que emite, en tanto las autoridades, los gobernantes lo hacen supeditados a esas mismas normas. El Estado se sujeta al Derecho. Cuando se habla de lo social, se refiere a los intereses colectivos y a las acciones que, en los distintos campos de la vida, se dirigen desde allí. El Estado Social hoy es por antonomasia democrático y pluralista: conforme se establece en muchos lugares de la Constitución Política de 1991, se tiene una concepción pluralista, democrática que hace parte de la caracterización del Estado Social de Derecho, que la entiende allí mismo expresada.

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Constitución Política, facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural, y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo4. En consecuencia, es un deber de todos atenerse a tales mandatos: hacer prevalecer el interés general, participar y procurar un orden justo5. Los tres deberes son de responsabilidad compartida entre la ciudadanía y la administración pública. Son ejemplos claros de corresponsabilidad. La falta de compromiso con su logro y la ausencia de ésta facilitan que ciudadanos y servidores públicos hagan uso indebido del poder para desviar los recursos y la gestión de lo público hacia el beneficio privado. Así, la corrupción, como resultado del poco aprecio, respeto y cuidado de lo público, que deriva en abuso del poder para beneficio particular, impide la realización efectiva de los derechos fundamentales y el logro del bien común, imposibilita que los bienes y servicios públicos atiendan las necesidades de los ciudadanos como debe ser. En tanto el cumplimiento del Estado Social de Derecho no es discrecional, sino una disposición obligatoria de la Constitución Política Nacional, la realización de todas las acciones necesarias para prevenir y mitigar situaciones o escenarios propicios para el abuso de poder en detrimento del interés general, que impidan la realización efectiva de los derechos en Bogotá, se hace también imperativa. Este es el marco en el que se inscriben éstos lineamientos para la formulación de una Política Pública de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en Bogotá. Bogotá cuenta con un desarrollo de la Gestión Ética en el Distrito Capital que guarda sus

antecedentes en el 2004, con la creación de los equipos transversales6 de ética creados con el fin de

estructurar acciones orientadas al fortalecimiento de los valores públicos en el Distrito, y que luego

se convertirían en la actual red de gestores de ética asociada a la creación del Ideario Ético de

Distrito en el marco de la administración de Luis Eduardo Garzón. Los antecedentes representados

en las acciones de Cultura Democrática del 2004 fueron llevados en el gobierno de Garzón a generar

acciones directas dirigidas a reforzar una cultura del servicio y de la ética pública, por lo que se dio

suficiente relevancia a la necesidad de generar un proceso colectivo de construcción, discusión de

valores, y también la concurrencia de seminarios académicos que permitieran a la ciudad llegar a un

acuerdo sobre la orientación ética de los organismos y entidades públicas en el Distrito Capital.

Para ello, en el Distrito aconteció la revisión de los dos enfoques sobre la ética en la administración

pública. En cuanto al primero, se dice que en las instituciones estatales, rediseñadas para responder

4 Artículos 1 y 2 de la Constitución Política de Colombia de 1991.

5 Desde el artículo 1° de la Constitución Política de Colombia de 1991 está claro que en el nuevo orden constitucional no

hay espacio para el ejercicio arbitrario de los derechos, pues su ejercicio debe estar matizado por las razones sociales y los intereses generales. Pero estas implicaciones se descontextualizan si no se tienen en cuenta los fines anunciados en el artículo 2º y, para el efecto que aquí se persigue, el aseguramiento de la vigencia de un orden justo. En efecto, un orden justo sólo puede ser fruto de unas prácticas sociales coherentes con esos fundamentos. No se puede asegurar orden justo alguno si a los derechos no se accede mediante el trabajo honesto sino ilícitamente y si en el ejercicio de los derechos lícitamente adquiridos priman intereses egoístas sobre los intereses generales (Corte Constitucional, Sentencia C-740/03). 6 Para definir el concepto de transversalidad, resultaron útiles las conclusiones del VI Congreso del Centro

Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD.

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a las necesidades del mercado, se han impuesto criterios gerenciales propios del ámbito privado y

se ha intentado superar el “déficit de altruismo” del Estado (es decir, la renuncia al Estado de

Bienestar), con la promoción de comportamientos éticos por parte de los servidores. Por su parte, el

segundo enfoque reconoce una dimensión ética inherente al funcionamiento del Estado y postula

que la administración pública debe organizarse “con base en el objetivo ético de garantizar la

vigencia de los Derechos para todos los ciudadanos.” Señala, además, que “la normatividad y el

diseño estructural del sistema deben ser tratados como herramientas para lograr ese objetivo”.7

En el nuevo contexto en el que el Distrito Capital apostó por la construcción de una política social,

asociada al cumplimiento de los principios del Estado Social y Democrático de Derecho, se precisó

revaluar el enfoque con el que suelen ser abordados el tema de ética y calidad en el sector público.

En cuanto a la ética, tal revaluación debía estar dirigida a recuperar para la administración pública

valores esenciales como la equidad y la participación, así como los conceptos de Derechos Humanos

y Ciudadanía, de tal modo que se debilitaran “nociones empresariales y mercantiles aplicadas al

Estado y al servicio público”8.

En relación con la calidad, se consideró que esta debía ser reformulada “de manera que el

cumplimiento de las finalidades sociales del Estado, la realización de los Derechos de los ciudadanos

y el bienestar colectivo, se constituyan en criterios fundamentales para evaluar la calidad y eficacia

de los servicios, productos y acciones gubernamentales”. Se dijo, además, que debía enfatizarse “no

solo el cómo sino también el porqué y el para qué de la gestión pública”.

Adicionalmente, se planteó que debía recobrarse el concepto de lo público, pensar no solo en

“perfeccionar la maquinaria administrativa” sino también el entono social, y ventilar un concepto de

Desarrollo enfocado más hacia las personas que hacia las cosas.

Estas consideraciones fueron integradas al enfoque que en el Distrito se le dio al proceso

participativo de la construcción del Ideario Ético del Distrito, el Decreto 244 de 2006 como parte la

institucionalización de la gestión ética en el Distrito y la creación de su red de gestores.

Actualmente y a través de los establecido por el Artículo 38 del Plan de Desarrollo Bogotá Humana,

la gestión ética se integra a los propósitos de la lucha contra la corrupción y la promoción de la

Transparencia, dirigida hacia un modelo que profundiza el cambio cultural, complementando y

ampliando el proceso iniciado en las anteriores administraciones en materia de fortalecimiento de

la cultura ética distrital y el aumento de valor público en la defensa de los Derechos y el enfoque de

realización del Estado Social de Derecho.

7

Estas discusiones se generaron a partir del Primer Congreso Internacional sobre Ética y Calidad en el Servicio Público,

realizado el mes de mayo de 2007. 8 Para la construcción histórica y conceptual de este proceso, se ha tomado el informe de MARIO PRICE, coordinador del

proceso de construcción de esta política entre 2005 y 2008 desde la Dirección Distrital de Desarrollo Institucional de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Documento Dirección Distrital de Desarrollo Institucional.

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MARCO ANALÍTICO Y CONCEPTUAL Sobre la Corrupción Brown (Sampford, 2006)9 señala que la palabra corrupción tiene diversos significados, cada uno de los cuales depende del contexto social y político en el cual éste es empleado, por lo que la construcción de un concepto uniforme puede representar dificultad. Sin embargo, el esfuerzo por desarrollar un concepto uniforme ha tenido como punto de partida la noción de abuso del poder público para la obtención de un beneficio particular. Michel Rowland, experto en la materia la define como “abuso de poder público para obtener beneficio particular”10 y asegura que no siempre significa la misma cosa ni tiene igual motivación e impacto, que es un modo particular de ejercer influencia, que puede ser ilícita, ilegal e ilegítima. Por su parte, Daniel Kaufmann, se refiere a ella como un sistema de enfermedades institucionales, de debilidad de las instituciones del Estado11. Definiciones como estas solamente capturan el fragmento del concepto de corrupción que se refiere a la corrupción de los funcionarios públicos, a la corrupción política y a la debilidad de la institucionalidad pública. La razón para abordar el concepto de corrupción de manera tan restringida, obedece a que el desarrollo de la definición del concepto usualmente tiene su origen en el mismo sector público. Si abordar la corrupción no solo abarca la esfera pública o propone reformas netamente institucionales, sino también cambios de comportamiento a nivel privado, se requiere considerar otras definiciones más amplias del término mismo, como la que ha tenido origen en las sociedades de mercado, en donde el termino corrupción abarca también el “abuso de poder privado, personal, financiero o pecuniario para obtener un beneficio o ganancia” (Gambetta, 2002). Esta definición permite abarcar un amplio número de conductas y resulta de más utilidad a la hora de determinar cuáles pueden catalogarse como corruptas puesto que no se limita a que sean desplegada solamente por quienes cumplen funciones públicas. Transparencia Internacional se refiere a la corrupción como el mal uso del poder encomendado para obtener beneficios privados. Para Transparencia por Colombia, es el abuso de posiciones de poder o de confianza, para beneficio particular en detrimento del interés colectivo, realizado a través de ofrecer o solicitar, entregar o recibir, bienes en dinero o en especie. La Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción12 abarca diversas formas de corrupción y admite la posibilidad de que puedan surgir otras. Incluye el soborno de funcionarios públicos nacionales y extranjeros, la malversación o el peculado, la apropiación indebida u otras formas de desviación de bienes por un funcionario público, el tráfico de influencias, el abuso de funciones, el enriquecimiento ilícito, el soborno en el sector privado, la malversación o peculado de bienes en el sector privado y blanqueo del producto de los delitos de corrupción. Es muy similar, a la concepción del término que se presenta a lo largo de contenido del Estatuto Anticorrupción Ley 1474 de 2011.

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Brown, A.J. (2006). “What are we trying to measure? Reviewing the basics of corruption definition”. En: Sampford, C. J.;

Shacklock, A. H.; Connors, C.; & Galtung, F. (Eds.). Measuring corruption. Aldershot: Ashgate. 10

Michel Rowland. Sobre el Concepto de Corrupción. www.iidh.ed.cr. 11

Kaufmann, Daniel. Captura y la Crisis Financiera: Un elefante que obliga a replantear la corrupción, septiembre 2009. 12

www.unodc.org/pdf/corruption/publications

http://www.unodc.org/pdf/corruption/publications

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La definición de corrupción implica hacer referencia y deslindarla de una serie de conceptos asociados como discrecionalidad e ineficiencia. La discrecionalidad per se no es corrupción, pero la extralimitación en el ejercicio de las funciones o responsabilidades encomendadas si lo es. Cuando la discrecionalidad de un servidor es usada conforme a lo normado o atendiendo el margen de autonomía dada por la norma en beneficio del interés general, no es corrupción. Cuando la discrecionalidad es usada para beneficio particular, contraria a lo normado, es corrupción. De la misma manera, no toda ineficiencia es corrupción, ni toda eficiencia es transparencia e integridad. Cuando un servicio público ofrecido por una entidad es ineficiente por limitaciones en la disponibilidad de todos o algunos de los recursos necesarios -normativos, presupuestales, humanos, tecnológicos- no hay corrupción. Cuando las causas de las ineficiencias son por el uso para beneficio personal de algunos de los anteriores recursos, hay corrupción. Existen varios enfoques o dimensiones desde las que se puede abordar la corrupción como fenómeno social: legal, institucional, económica, ética - administrativa, cultural. Dimensión Legal Desde esta perspectiva se consideran, y se busca castigar, las conductas desviadas de la ley o de las normas que reglamentan la función pública mediante una sanción fiscal, penal o disciplinaria que depende de la calificación que la autoridad competente dé a la falta. Si bien son varias las observaciones sobre la incapacidad de la norma sola para anticipar y resolver situaciones institucionales y ciudadanas de corrupción, esta es un instrumento de vital importancia, siempre que se cumplan como mínimo tres condiciones: i) que sea legítima, es decir, no se constituya para beneficio particular; ii) que sea el resultado de un pacto social, que garantice que sirve al interés colectivo orientada a la satisfacción de Derechos o necesidades; y iii) que incorpore mecanismos preventivos tanto institucionales como ciudadanos. En este sentido existe convergencia entre el enfoque jurídico legal y el de cambio cultural puesto que cuando hay coherencia en el ordenamiento jurídico es más fácil transitar hacia la cultura de la legalidad y hacer de ella una herramienta para promover la cultura preventiva, en la que la sanción social tiene tanta importancia como la sanción legal. Entre las observaciones recurrentes a las limitaciones del enfoque legal, usado de manera exclusiva para luchar contra la corrupción, se destacan lo restringido que resulta el concepto de corrupción en las normas, el hecho de que descanse única y plenamente en la efectividad del sistema judicial y de los organismos de control, que no siempre son tan efectivos, y que se asuma que el castigo es una herramienta para prevenir y modificar la conducta. Dimensión Institucionalista Como su nombre lo indica centra el análisis en la preservación de las instituciones entendidas como “reglas del juego” lo que implica que se considere que la corrupción es un fenómeno que se presenta dentro de las organizaciones, sean estas públicas, privadas o sociales, cuyo funcionamiento está regulado por normas que puede evitarla, facilitarla e incluso incentivarla.

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Desde esta dimensión se corrobora que la norma no es el problema, sino más bien la manera en que ésta es aprovechada para beneficio propio. La clave del tema, son las relaciones entre los servidores públicos sean éstos del ejecutivo, legislativo o judicial, y los grupos de presión como los partidos políticos o grupos económicos poderosos, que se unen para cooptar al Estado y lograr que las leyes, las políticas o los fallos los beneficien particularmente en detrimento del interés general, desvirtuando la razón de ser del Estado. La convergencia del enfoque institucionalista con el de cambio cultural y corresponsabilidad, es la cultura de rechazo a la impunidad legal, moral y cultural en las decisiones de Estado. De ahí, la importancia de que la ciudadanía conozca quien decide, cómo decide y qué consecuencias se derivan de las decisiones de legisladores, ejecutores de la justicia y ejecutores de las políticas públicas, los que en conjunto, afectan positiva o negativamente el desarrollo y calidad de vida de ciudadanos y ciudadanas. Se trata de decisiones legítimas y legales vs. decisiones ilegítimas e ilegales. Dimensión Económica Desde el enfoque económico son dos los elementos analizados: a nivel macro el costo de la ley y a nivel micro, los incentivos para no sobornar o hacer las cosas bien. Puede decirse que en economía pura la racionalidad costo-beneficio es la ecuación que determina la existencia o no del soborno. Es decir, cuando la ley o el trámite que impone una ley son más costosos que el soborno, hay más probabilidad de que se recurra a éste, o cuando no hay incentivos para cumplir las normas, es más difícil que el soborno deje de existir. Lo esperable es que la norma sea oportuna y simplificada y que no dé lugar a que ni el particular ni el funcionario público la use para su propio beneficio. Los efectos del soborno para la sociedad son regresivos porque el costo de la legalidad es inversamente proporcional al ingreso de la población, es decir, a mayor ingreso se sacrifica menor ingreso personal en tiempo e información y, a menor ingreso, se sacrifica mayor ingreso personal en tiempo e información. Por otra parte, el soborno, distorsiona el mercado. El Banco Mundial dice que, por ejemplo, los empresarios pueden sobornar a los funcionarios públicos para mantener el abastecimiento de insumos a precios por debajo de su valor de mercado, mientras que a la vez pugnan porque se les apruebe elevar el precio de sus productos finales. La convergencia del enfoque económico con el de cambio cultural y corresponsabilidad, es la cultura de la economía en la que los costos de la ley se reducen; entonces, las actuaciones del sector privado son morales, es decir, tienen mayor impacto en la equidad social para permitir la entrada y desempeño a pequeños empresarios y a comunidades pobres. Decisiones empresariales legítimas y legales vs decisiones del Estado legítimas y legales. Dimensión Ética-Administrativa Este enfoque está ligado al económico. Analiza la corrupción desde la lógica de la eficiencia por la pérdida y mala asignación de recursos que generan las "malas administraciones" y la distorsión de los objetivos de las políticas públicas. Se refiere así a la ética pública, es decir, a la que responde a los parámetros de acción que deben tenerse como resultado de acuerdos legales (procedimientos) y sociales, al prestar un servicio público, ofrecer un bien público o manejar bienes y recursos públicos.

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El papel de los servidores públicos cobra singular importancia pues va más allá del incumplimiento de reglas – leyes, decretos, resoluciones, directivas- que regulan las funciones del cargo y las relaciones laborales. Esta mirada tiene el valor de no limitar la corrupción a la apropiación indebida de recursos públicos, y de ampliar la mirada a situaciones relacionadas con el incumplimiento en la prestación de bienes y servicios. La corrupción administrativa es perversa cuando el funcionario público en el ejercicio de sus funciones, se apropia o desvía indebidamente recursos asignados para la atención del usuario. Puede asumir formas veladas de ineficiencia. De ella se derivan comportamientos como los de tomar malas decisiones, monopolizar información que es pública, ocultar situaciones que el gobierno conoce y son perjudiciales para la sociedad, tener un doble discurso en la comunicación con los ciudadanos, etc. No implica que toda ineficiencia sea corrupción. No obstante, Daniel Kaufmann en su trabajo de Gobernabilidad y Corrupción, dejó claro que “Toda la ineficiencia de instituciones gubernamentales está ligada muy internamente al problema de corrupción, así que no se puede mirar solamente como algo separado”13. En la empresa privada también tiene alcances mayores. Como lo señala Jorge Etkin “Los problemas éticos más comunes en la gestión interna de la empresa y en los negocios entre privados, están asociados a las relaciones entre empleados (discriminación y abuso de autoridad), a los conflictos de interés (contratación parcial, manejo de regalos y atenciones y contratación de parientes) y al desarrollo de procesos organizacionales (evasión de impuestos y publicidad engañosa)”14. Adela Cortina, propone reforzar la convicción racional sobre unos mínimos éticos; fortalecer una ética de las actividades, las instituciones y las organizaciones; fomentar en la Sociedad Civil la corresponsabilidad; crear mecanismos de participación para los ciudadanos y trabajar en la instauración de un verdadero "orden político-económico"15. En el enfoque discutido, como parte del marco del proceso de construcción del Ideario Ético del Distrito, Manuel Villoria16, expuso algunas consideraciones importantes sobre el enfoque de ética pública … podríamos decir que la ética de fines o ética pública aquí defendida es aquella que acoge los

valores básicos de las diversas éticas, depurados a través de la deliberación y del test de

razonabilidad, y los desarrolla en un sistema institucionalizado, fundado en el respeto mutuo y la

defensa y promoción de aquellos Derechos que permitan la deliberación en condiciones de máxima

libertad e igualdad a personas que reconocemos, al dialogar, como libres e iguales. Todo fin que

respete y promueva la efectividad de los derechos humanos es éticamente correcto. Todo fin que

atente contra dicho marco de lo correcto no supera el test de eticidad”.

13

Kaufmann, Daniel. Gobernabilidad y corrupción. Avances empíricos a nivel internacional para el diseño de políticas,

Universidad de Harvard, 2000. 14 Etkins, Jorge. La Doble Moral de las Organizaciones en www.casadellibro.com. 15 Cortina, Adela. Ética Mínima en www.educadoressinfronteras.mx/centro-info-biblioteca/etica-minima.pdf 16 Villoria, Manuel, ponencia para el Congreso Internacional sobre Calidad, Ética y Gestión por competencias, 2006 –

Documento Dirección Distrital de Desarrollo Institucional.

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“… este marco de lo correcto implica para los empleados públicos el respeto de cinco principios: 1.

Los empleados públicos17 tienen la obligación de facilitar, en el marco de sus competencias, la

participación y la deliberación en torno a los proyectos normativos y las decisiones públicas

fundamentales18, más aún, deben promover el libre encuentro de pareceres, con independencia de

que los resultados lleven o no al consenso… 2. Los empleados públicos deben promover y respetar

la democracia, único régimen compatible con las ideas de ética pública esbozadas. Cuanta más

calidad tiene una democracia más reales y efectivos son los principios éticos antes esbozados. De

ahí que deba preocuparse, también, por la calidad de la democracia y el buen funcionamiento de

sus instituciones. 3. Los empleados públicos han de hacer de la defensa y promoción de los

derechos humanos el pilar de su toma de decisiones. Este principio, junto al anterior, llevan a

defender que los empleados públicos deben respetar el marco constitucional democrático e

intentar hacerlo efectivo a través de las políticas y decisiones públicas. 4. Los empleados públicos

deben promover la igualdad de oportunidades y evitar situaciones de desventaja que produzcan

inequidades deliberativas. 5. Los empleados públicos deben buscar el interés general, respetando el

marco democrático y jerárquico de decisiones, pero sin obviar su capacidad de juicio y crítica

basada en la defensa y promoción de los principios de la ética pública… Resumiendo todo lo dicho,

en este texto se defiende que los empleados públicos no pueden tener una opción ética neutral e

indiferente, sino que deben asumir una perspectiva ética sustantiva, aquella que se vincula con los

principios y valores propios de la ética pública”.

… Es cierto que, en principio, la ética no se gestiona, si se entiende esta palabra como administrar (ver Diccionario de la Real Academia Española). Se puede promover e intentar desarrollar, pero eso de administrarla suena extraño. No obstante, lo que existe detrás de las palabras escogidas es la concepción institucionalista de que la generación de ciertas reglas del juego incentiva determinados comportamientos y desincentiva otros. Y estableciendo la ética política una axiología y una deontología, es decir, definiendo lo que está bien y lo que está mal, y lo que debe hacerse y debe evitarse, las instituciones deben generarse y gestionarse para promover lo deseable y evitar lo rechazable. Es decir, gestionar aquí implica dirigir una acción al fin previsto (ver nuevamente el Diccionario de la Real Academia Española). En suma, dirigir la acción gubernamental en el sentido marcado por la ética pública, a través de las instituciones públicas. Y, si fuera posible, como acabamos de decir, en el marco de una política pública coherente e integral; Una política de integridad que responda a las mejores prácticas en el tema objeto de análisis. La necesidad de una política de integridad, una preocupación y una necesidad requerida y planteada desde el 2006, requiere ampliar sus alcances a los postulados de defensa de lo público y la lucha contra la corrupción, integrando el componente ciudadano, las organizaciones, y otros actores que resulten claves en la realización de los Derechos. En la convergencia del enfoque ético-administrativo con el de cambio cultural y corresponsabilidad, es la cultura del servicio mejorando la eficiencia de las entidades y previniendo los altos costos de la impunidad legal, moral y cultural en ellas con el fin de cumplir el objetivo de realizar su gestión para

17

Ciertamente, la mayor o menor vigencia de estos principios dependerá del nivel de responsabilidad del empleado, a

mayor responsabilidad, mayor vigencia. 18

Una decisión pública fundamental es aquella que afecta a la autonomía y dignidad de la persona, con independencia de

su número.

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el beneficio general y lograr mayor impacto en el desarrollo económico, la equidad social y la convivencia. Decisiones, acciones legítimas y legales vs. decisiones y acciones ilegítimas o ilegales. Dimensión Cultural En términos generales, este enfoque tiene múltiples escuelas: la sociología, la antropología y la comunicación social, entre otras. Desde el modelo funcional- estructural, analiza la sociedad como un sistema de relaciones entre personas, colectividades e instituciones, que le confieren identidad, a través de tradiciones y costumbres, todas construidas por los actores y que permanecen en el tiempo, aunque reconoce que la sociedad es dinámica, es decir, en permanente cambio. A partir de esta mirada, la corrupción es una costumbre en el modo de pensar y actuar, disfuncional a la sociedad por crear la tensión entre ley, moral y cultura. Lo ideal es la armonía de esos tres sistemas regulatorios. En consecuencia, la corrupción es analizada desde los comportamientos de la sociedad y tanto en la Ley como en la sanción social, el objetivo que se persigue es resarcir a la sociedad de un daño causado por un comportamiento de la sociedad, que influye en la institucionalidad. Desde esta perspectiva, se está en la capacidad de diferenciar la corrupción como delito, violación o incumplimiento de una norma, de una actuación cotidiana de las personas y las organizaciones, que se aprende y transmite como pauta cultural, que al volverse práctica normal puede llevar a aceptar (tolerar) que el sector público preste servicios públicos de mala calidad, que un servidor público haga uso indebido del poder al decidir sobre toda la sociedad, o que un ciudadano recurra al soborno para obtener un servicio que es público. A la luz de este enfoque, la corrupción distorsiona incentivos, socava las instituciones y construye modelos sociales de concentración de la riqueza, para lo que la propuesta es la renovación moral, el cambio cultural. La dificultad práctica, que se le plantea, es sobre los tipos de estrategias para organizar esa renovación moral, en entornos cambiantes y sobre los que permanentemente influyen diversos actores. La prevención – regulada y auto regulada- de la sociedad de un comportamiento disfuncional como el de la corrupción, es una de las estrategias para controlarla e impedir que las instituciones, entidades y organismos sanos, se contagien de una costumbre insana. Uno de los modelos, inicialmente reconocidos para entender, este tipo de enfoque desde la sociedad, fue el desarrollado por George Foster con el “Modelo de bienes limitados” en sociedades rurales, también aplicables a sociedades urbanas. En este, las sociedades desarrollan relaciones de solidaridad que garantizan la cooperación y la reciprocidad entre los individuos. De ahí los orígenes de la construcción de Capital Social. Ello es aplicable a cualquier tipo de burocracia para entender en parte, las motivaciones que guían las acciones de los empleados públicos. Ahora bien, la corrupción vista desde cualquier dimensión desde la que se la aborde tiene impactos visibles: En la Captura del Estado

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Alianzas intrínsecas con intereses contrarios al bienestar general que generan decisiones ilegitimas, mina la institucionalidad, debilita la justicia, obstaculiza el desarrollo e impide la correcta distribución de la riqueza. En la legalidad Desregulación y autorregulación económica; impunidad de la justicia, riesgos inherentes a la ley de contratación en la administración pública. En el desarrollo económico Compromete el producto interno bruto –PIB- de un país, el índice de inversión extranjera directa –IED-, y la competitividad. En el corto plazo, puede crecer la corrupción sin que se evidencien caídas de indicadores macroeconómicos. No obstante, en el largo plazo, el deterioro económico es inevitable. Incluso, ha sido centro de preocupación el efecto que la corrupción está teniendo en el mercado de capitales, cuando estos lícitos o ilícitos, migran hacia los llamados paraísos fiscales (Lavado o blanqueado de activos). La corrupción crea una estructura monopólica o de pocas empresas que pueden acceder a contratar con el Estado, promueve el soborno, estimula el desarrollo de proyectos improductivos y se convierte en un factor que aumenta los costos de transacción. Es probable que los inversionistas extranjeros y algunos nacionales, le apuesten a proyectos improductivos ya que no dependen de la competitividad de las empresas sino de su capacidad de influir. Igualmente, desvía el talento humano hacia actividades de captación de rentas y distorsiona las prioridades de inversión sectorial y las elecciones tecnológicas, como incentivos de la empresa privada a la eficiencia económica. El Fraude en la empresa privada aumenta internamente y de éstas para con el Estado. En la pobreza y distribución del ingreso La corrupción impacta el empleo, la pobreza extrema, así como, la distribución del ingreso. Los recursos públicos desviados hacia la corrupción, son una transferencia pública por lo general concentrada en los sectores de mayor ingreso. En la eficiencia de la gestión de las entidades públicas Los estudios, muestran que la ineficiencia de instituciones gubernamentales está ligada a la corrupción. La corrupción distorsiona la asignación del gasto público, especialmente en la inversión social que es la más castigada, por ejemplo, en la compra de alimentos escolares y servicios de salud. En la cultura y los valores éticos Eleva la desconfianza entre todos los actores sociales, ciudadanos, autoridades y empresarios, lo que permea la formación de capital social. Genera un impacto negativo en la realización de los valores institucionales de las organizaciones, generalizando malas prácticas que reemplazan comportamientos dirigidos al cuidado de lo público.

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Sobre la Transparencia Para la OCDE19, transparencia es la comunicación exitosa de doble vía sobre la política pública, los arreglos institucionales que la hacen posible y que reflejan la cultura, la historia y los valores de un país o una ciudad. Para Gobierno Abierto20, es la información sobre las actividades de los organismos públicos creada y puesta a disposición del público, con excepciones limitadas, de manera oportuna y en formatos de datos abiertos sin límites a la reutilización. Incluye la divulgación de información en respuesta a las solicitudes del público y de manera proactiva a iniciativa propia. También implica que la información clave acerca de los organismos privados, que gestionan recursos públicos, esté disponible ya sea directamente o a través de organismos públicos. En estricto sentido significa que: i) los gobiernos reconozcan que es un derecho fundamental de los ciudadanos; ii) que ese derecho de acceso sea aplicado por todos los organismos que desempeñan funciones públicas, operan con fondos públicos y en todos los poderes públicos (ejecutivo legislativo y judicial), las empresas que ejercen funciones públicas y las entidades privadas que posean información relacionada con o necesaria para la protección de los derechos humanos; iii) que el secreto sea la excepción, es decir, que solamente la información puede retenerse cuando cause daño demostrable a intereses legítimos sólo después de considerar el interés público; iv) que no tenga costo y pueda reutilizarse; v) que aquella almacenada electrónicamente se entregue a quienes la soliciten por vía electrónica y en un formato abierto; vi) que los organismos públicos y las entidades privadas recopilen la información necesaria de manera oportuna, actualizada periódicamente, clara, completa y comprensible para la participación pública y la rendición de cuentas y; vii) que el derecho de acceso a la información sea supervisado por un organismo independiente que revise su cumplimiento, pueda llevar a cabo investigaciones de oficio, recibir y decidir sobre denuncias de los ciudadanos y esté facultado para ordenar medidas apropiadas asegurando el cumplimiento y la imposición de las sanciones correspondientes si correspondiesen. Así, la información es un bien colectivo que gestionan las organizaciones sean públicas, sociales o privadas y en consecuencia el objetivo no es transparentar sino garantizar que la información sirva a la ciudadanía para conocer sobre las decisiones e impactos de éstas sobre lo público así como para estar en la capacidad de ejercer control social incidente. Sobre la Integridad21 La palabra integridad proviene del latín ínteger (entero) y es usada en diversas áreas de conocimiento con significados diversos pero casi todos ellos vinculados a la idea de algo no dañado, algo que no ha perdido su entereza.

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Global Forum on Transparency and Exchange of Information en www.oecd.org/tax/transparency. 20 Plan de Acción del Gobierno de Colombia - Open Government Partnership -OGP en wsp.presidencia.gov.co. 21

Las ideas sobre integridad que aquí aparecen son tomadas principalmente del siguiente texto: Villoria, Manuel.

“Integridad” en Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, No. 1, septiembre de 2011 – febrero de 2012, pags. 107 – 113. http://eunomia.tirant.com/?p=234.

http://eunomia.tirant.com/?p=234

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Cuando se utiliza desde la ética, la integridad se refiere no sólo a un rechazo a embarcarse en conductas que evaden la responsabilidad, sino también a una búsqueda de la verdad a través del debate o el discurso. De acuerdo con Carter (1996: 7-10), la integridad requiere la formalización de tres pasos: 1. El discernimiento de lo que está bien y lo que está mal. 2. La actuación de forma coherente con los resultados del discernimiento, incluso con costo personal. 3. La declaración abierta de que se está actuando de forma coherente con lo que se entiende como correcto. La integridad sería, así pues, una virtud que garantiza que las acciones se basan en un marco de principios internamente consistente. Una persona que actúa de forma íntegra deriva sus acciones y creencias del mismo grupo de valores esenciales; en ella existe una solidez que se deriva de su honestidad y la consistencia de su carácter. En suma, afirmamos de alguien que es íntegro cuando creemos que esa persona actúa de forma coherente con los valores, creencias y principios que afirma sostener. Según Aristóteles (2001) en el Libro II, Cap. VI, la virtud es un hábito, una cualidad que depende de nuestra voluntad, y que está regulado por la razón en la forma que lo regularía el hombre verdaderamente sabio. La virtud es un medio entre dos vicios, que pecan, uno por exceso, otro por defecto y que cuando se posee permite vivir como un ser social, un ser que facilita la vida en común. En consecuencia, aceptando esta concepción aristotélica de la virtud, podríamos decir que la integridad, para que sea virtuosa, debe situarse en un justo medio que le aleje de los excesos y de los defectos. La palabra integrismo procede de la misma raíz y expresaría el exceso en la concepción de la integridad, sería un modelo de integridad en el que la coherencia absoluta entre principios y conducta se convierte en razón vital, en el “logos” de la propia existencia, de manera que incorpora una comprehensividad ética que llega a negar la posible existencia de otras formas de entender el bien y que repudia cualquier principio, regla o práctica social que no sean las que marca la propia concepción de la vida buena. Normalmente, el integrismo está vinculado a ideas tradicionalistas del origen y ejercicio del poder y a interpretaciones radicales y carentes de matiz de los textos sagrados, por lo que lleva a menudo a posiciones políticas y religiosas fanáticas. Por su parte, la hipocresía expresaría la actitud defectuosa en relación a la integridad; pues la hipocresía, con su doble moral, se caracteriza por la falsedad en el actor, el cual, aunque afirma unos principios y expresa su adhesión a los mismos, incluso mostrando indignación ante su incumplimiento, en su vida privada los incumple sistemáticamente, sobre todo cuando está libre de control social. La exigencia de la virtud “integridad” como una virtud esencial para los servidores públicos se justifica mejor si se utiliza para ello la teoría de Alasdair MacIntyre sobre las virtudes sociales; este autor, en su obra After Virtue (1984), nos aporta un marco teórico de las virtudes exigibles a cualquier forma de actividad humana cooperativa. Para este autor, los seres humanos nos embarcamos en actividades cooperativas que se denominan prácticas, y dentro de las prácticas están las profesiones; una actividad humana es una práctica cuando reúne una serie de requisitos, como el reconocimiento social, el requerimiento de destrezas técnicas, la complejidad, la existencia de unos principios y valores vinculados tradicionalmente a la actividad técnicamente exigible, la

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cooperación, etc. (Cooper, 1987)22. Estas prácticas ayudan a la sociedad a funcionar mejor siempre que se respete el bien interno, la razón de ser de esa práctica, lo que la justifica socialmente. Llevado este concepto al campo de las éticas profesionales, podríamos decir de éstas que son prácticas que ayudan a la sociedad, siempre que sus miembros desarrollen sus actividades de forma coherente con el “bien interno” de las mismas, con lo que las justifica socialmente. La práctica médica tiene como bien interno evitar las enfermedades y promover la curación de los pacientes, la práctica de la administración pública se basa en el servicio al interés general con imparcialidad, etc. Estos bienes internos sólo pueden identificarse y reconocerse participando en la práctica en cuestión, el bien interno es consustancial a su práctica: no existe bien interno sin práctica. Junto a los bienes internos de las profesiones existen los bienes externos; los bienes externos pueden ser alcanzados de muchas otras maneras que con la realización de una práctica concreta. Son bienes externos el dinero, el prestigio, el estatus o el poder. Si se logran, son siempre propiedad y posesión de un individuo. Son típicamente objeto de una competencia en la que debe haber perdedores y ganadores. Los bienes internos, por el contrario, cuando son alcanzados, producen un bien para toda la comunidad. El problema ético aparece cuando los profesionales ponen por delante el bien externo al bien interno de la profesión, cuando, por ejemplo, un médico no piensa en cómo curar al paciente, sino en cómo sacar el máximo dinero del paciente, o cuando un funcionario no piensa en servir el interés general, sino en abusar de la autoridad que se le delega para obtener ingresos que no le corresponden legalmente, por ejemplo, mediante el cohecho. La ética de los servidores públicos, en consecuencia, se basa en tener claro el bien interno de su profesión –el principio del servicio público- y en ser coherentes en sus actuaciones diarias con ese bien interno. Ello conlleva un triple paso, en primer lugar la conciencia del bien interno, en segundo lugar una identificación de los valores coherentes con el mismo y, en tercer lugar, la virtud de la integridad, o el hábito de actuar de forma coherente con los principios y valores asumidos. La integridad consiste precisamente en esa virtud que permite al servidor público actuar cotidianamente de forma coherente con el principio del servicio público y con los valores congruentes con el mismo, como la imparcialidad, la eficacia, la transparencia, la legalidad, etc. Para favorecer esa integridad en la actuación de los servidores públicos, existe todo un conjunto de instrumentos, procesos y estructuras que integrados holísticamente constituyen marcos de incentivos y constricciones muy útiles y necesarios. Desde una perspectiva operativa, un gobierno íntegro es el que asume e implanta los instrumentos, procesos y órganos necesarios para prevenir la corrupción y fomentar un servicio público coherente con los principios y valores que fundamentan su ética profesional en un régimen democrático. Desde esta perspectiva, podríamos considerar principios esenciales del buen gobierno: i) el respeto y promoción de los derechos humanos en el marco constitucional ; ii) el servicio al interés general; iii) el respeto al Estado de Derecho y la imparcialidad en la aplicación de las normas; iv) la búsqueda de la eficiencia y el uso correcto de los bienes públicos; v) la responsabilidad profesional y la humanización de la administración, o la preocupación por los problemas de la ciudadanía, evitando

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la distancia y la indiferencia burocrática; vi) la transparencia en la actuación pública; y vii) la plena disposición a la rendición de cuentas. Desde la clara asunción de esos principios, la integridad de los servidores públicos –políticos y funcionarios- consistirá en actuar de forma coherente con ellos. Ahora bien, ¿qué debe hacer un gobierno? Los fines del gobierno son fruto del debate democrático entre diversas concepciones del bien común, ello lleva a más o menos gastos de defensa, o a mayor o menor protección social, pero lo que está claro es que sin integridad en el gobierno ninguna política cumplirá su fin de servir al bien común, como dice Thompson (1992: 255), precisamente porque hay opciones más importantes para el gobierno que la ética, la ética es la opción más importante. Así, la clave es asumir una ética profesional y, desde dicha ética aplicada, tratar de definir: i) cuáles son los principios (bien interno) y valores esenciales que deben guiar la actuación de los servidores públicos; ii) qué instrumentos esenciales y complementarios podrían auxiliar en la consecución de una conducta íntegra; iii) Qué procesos y qué estructuras son necesarias también para prevenir la corrupción y promocionar la ética profesional; y iv) qué instrumentos, procesos y estructuras es necesario implantar dentro de cada organización pública y qué factores externos hay que considerar para que el marco funcione. Aquí ya estamos en la fase de la conexión entre buen gobierno e integridad. ¿Cuáles serían los riesgos para un buen gobierno desde esta aproximación de la integridad democrática? Según Johnston (2009): i) la debilidad en la accountability interna o el exceso paralizador de la misma (Anechiarico y Jacobs, 1996); ii) la debilidad o la parcialidad en la accountability externa; iii) la interferencia política excesiva y su utilización partidista; iv) la debilidad de los controles administrativos internos, ya sean sobre ingresos o gastos o sobre el propio reclutamiento de funcionarios; v) objetivos inalcanzables, contradictorios, ilegítimos; vi) insuficiencia clara o inadecuación de recursos para las unidades administrativas; vii) división del trabajo defectuosa, poco clara, propiciatoria de la arbitrariedad y la desresponsabilización; viii) excesiva y no controlada discrecionalidad; ix) expectativas sociales inapropiadas o ilegítimas; x) clientelismo; y xi) captura de las políticas. Estos marcos de integridad pueden ser nacionales, locales u organizativos. Es decir, pueden diseñarse para evaluar el conjunto de un sistema nacional o local de gobierno y ver en qué medida previene la corrupción y fomenta la ética profesional del servicio público. O pueden diseñarse para evaluar hasta qué punto una organización pública concreta tiene implantados instrumentos, procesos y órganos que incentiven la ética profesional y desincentiven la corrupción. Los marcos nacionales de evaluación incluyen en el análisis, además de al ejecutivo, a los poderes legislativo y judicial, e incorpora un análisis de la cultura cívica de cada país estudiado. De ahí que podamos considerar que es una evaluación con una clara vocación holística y sistémica. Buen gobierno implica buen Estado y buena sociedad. En concreto, los sistemas nacionales de integridad es un proyecto de Transparencia Internacional (TI) con el que se pretende analizar y evaluar los sistemas de integridad existentes en muy diferentes países para, a partir del análisis, proceder a realizar toda una serie de propuestas de mejora y consolidación de marcos estables anticorrupción. Los sistemas se basan en un modelo, elaborado por Jeremy Pope (2000)23, en el que se parte de las “foundations” o cimentaciones, que constituyen los elementos sociales y estructurales sobre los que se asientan las columnas del sistema. Dichas cimentaciones son políticas, como el desarrollo del Estado de Derecho y el desarrollo sustentable de políticas y servicios públicos eficaces y eficientes;

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Pope, Jeremy. Confronting corruption: the elements of a national integrity system, Book 2000. Front Cover. Jeremy

Pope, Transparency International. Transparency.

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socio-económicas, como la calidad de vida del país estudiado; y socio-culturales, como la cultura cívica y la conciencia del problema de la corrupción entre la ciudadanía. Cuando el sistema de valores cívicos es sólido la indignación con la corrupción es mayor y los pilares se asientan más sólidamente. También un Estado de Derecho consolidado correlaciona con más baja corrupción, al igual que unas políticas públicas eficaces proporcionan un mayor nivel y calidad de vida, lo cual, a su vez, incentiva la confianza intersubjetiva y en las instituciones públicas, con lo que la cultura cívica tiene a reforzarse. Los pilares del sistema son la voluntad política en el ejecutivo de prevenir y combatir la corrupción; un sector público competente, objetivo e imparcial, con adecuados sistemas de contratación y distribución de subvenciones; la existencia de un Parlamento activo en la promoción de buena gobernanza y en el combate a la corrupción; un eficaz sistema de auditoría y control contable y financiero; partidos políticos comprometidos con la lucha anticorrupción y que se financian limpiamente; un poder judicial independiente e imparcial, además de competente en la lucha anticorrupción; una defensoría del pueblo y/o varios sistemas de defensa del ciudadano frente a abusos y mal funcionamiento del servicio público; un organismo central en la detección e investigación de la corrupción, así como en la promoción de medidas de prevención de la misma; unos medios de comunicación que se toman en serio la corrupción y la combaten con la investigación y la denuncia; y una sociedad civil bien informada e implicada en la lucha contra los abusos de los poderes públicos y privados (ver Figura 1). La adaptación de los marcos de integridad al ámbito local empieza también a tener un amplio eco. Así, Leo Huberts, Frank Anechiaricho, Frédérique Six y Judith van der Veer (2008) proponen un marco de análisis comparativo que contiene nueve pasos y que en cada uno de ellos diferencia entre las tareas de descripción y evaluación. Los nueve pasos del modelo de análisis son los siguientes: i) los actores que forman parte del sistema local de integridad (SLI); ii) el contexto regulador en que opera el sistema; iii) el alcance del sistema o las áreas de riesgo (¿cuál es el grupo de actores cuya integridad trata de controlarse con el sistema?); iv) la interpretación o definición de integridad que se maneja; v) la posición y el papel de la agencia local de integridad clave; vi) la presencia de políticas de integridad basadas en el fomento de valores (value driven approach) o en la búsqueda de conformidad (cumplimiento) con las normas; vii) presencia y equilibrio entre mecanismos externos e internos de control; viii) el grado de apoyo político y público hacia el sistema; y ix) la eficacia y eficiencia del sistema. Con los primeros cuatro pasos se trata de hacer el inventario de lo que está presente en el sistema en el momento del análisis. Los siguientes tres pasos (5 a 7) examinan el funcionamiento del sistema en términos de roles, mandatos, políticas, prácticas, etc. de los diversos actores del SLI. Por último, los dos últimos pasos analizan el rendimiento del sistema desde el punto de vista de su eficacia, eficiencia y legitimidad.

Gráfica 1. National Integrity Framework

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Fuente: Transparencia Internacional.

Por su parte, el modelo de la OCDE de marcos de integridad (integrity frameworks) tiene un enfoque organizacional. La razón fundamental de este enfoque es que la implantación real de las medidas e instrumentos de integridad se realiza en cada organización, no en el abstracto sistema. Por ello, la OCDE (2009) ha diseñado un marco que debería ser asumido por todas las organizaciones públicas de un país e implantado de forma coordinada y sistémica. Un marco de integridad implica una gestión de la integridad del marco y una integridad del contexto. La gestión de la integridad del marco de una organización se refiere al conjunto de instrumentos que fomentan la integridad, tomando en consideración su interdependencia, así como al conjunto de procesos y órganos que los implantan y actualizan. La integridad del contexto de una organización se refiere al conjunto de los factores, distintos de los propios de la gestión de la integridad, que pueden tener un impacto sobre la integridad de los servidores públicos de la organización. El contexto es interno y externo a la organización. Dada la complejidad del marco, extraeremos sólo algunos componentes del mismo, para que se tenga una idea general de lo que implica (ver figura 2). En su conjunto, la existencia de marcos de integridad eficaces, es decir, marcos que propician que los servidores públicos en su conjunto (políticos, funcionarios, jueces…) actúen de forma coherente con los principios del buen gobierno, constituye uno de las apuestas más relevantes para favorecer un derecho legitimado y una democracia que mejore continuamente en su calidad.

Gráfica 2. Marco de Integridad Organizacional de la OECD

Marco de integridad OCDE Gestión del marco de integridad Contexto de integridad

Esenciales Complementarios Interno Externo

Instrumento Proceso Estructura Instrumento Proceso Estructuras Clima laboral Partidos políticos,

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Parlamento, Sistema judicial,

Tribunal de Cuentas,

Defensor del Pueblo, Policía, Fiscalía, Medios

de Comunicación,

otros gobiernos, instituciones

internacionales, sector privado,

etc. Códigos,

evaluaciones de riesgos, formación, gestión de

los conflictos de interés,

consultas de ética,

inspecciones internas,

políticas de denuncias, encuestas,

etc.

Determinar y definir

integridad

Guiar hacia la

integridad

Controlar

Sancionar e imponer Evaluar

Responsables de la gestión de

la integridad

Evaluación del sistema de

RR.HH. Procedimient

os de contratación

Gestión presupuestari

a Gestión de la

calidad

Control interno y externo

Medidas implanta

das.

¿Por qué evaluar? ¿Qué ha pasado? ¿Quién evalúa? ¿Cómo

evaluar? ¿Cómo

asegurar impacto?

Gestiones de RR.HH.

Interventores, etc.

Fuente: OECD.

Sobre la cultura ciudadana Solo la transformación de valores y creencias puede posibilitar cambios en los comportamientos y hábitos de las personas, y a su vez, desde estos, en las instituciones. El factor de cambios culturales institucionales es esencial también, para lograr cambios sistémicos de los comportamientos de los individuos de la sociedad, debido a que es a partir de estas instituciones, sean formales o informales, que los individuos tienden a guiar su comportamiento. Al mismo tiempo son estos mismos individuos los que crean, diseñan y transforman esas instituciones, a través de sus comportamientos y decisiones. Esta lógica de cultura que transforma instituciones pero a su vez, instituciones que pueden generar cambios culturales, es importante para entender por qué se deben utilizar diversas estrategias. La ley por ejemplo debería ser un facilitador de cambio cultural hacia la transparencia y no un obstáculo. La apuesta no es sencilla. El cambio cultural es uno de los procesos más complejos, lentos y difíciles en cualquier sociedad. Las costumbres, los hábitos, las reglas de conducta, los conocimientos y todas las demás manifestaciones de la cultura tienden a sedimentarse, institucionalizarse y arraigarse en la conciencia de los individuos y en lo que podría llamarse “conciencia colectiva”. Por eso son tan difíciles de cambiar. ¿Por qué entonces apostar a un cambio cultural? Bogotá necesita fortalecer las capacidades y los comportamientos ciudadanos que favorezcan normas sociales de transparencia, integridad y no tolerancia con la corrupción y no solo el ideal prescrito por la ley y la moral. Es el reto propiciar un

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cambio cultural voluntario para disminuir la aprobación cultural y moral de la ilegalidad y aumentar la aprobación cultural y moral del cumplimiento de la ley y reducir la aprobación cultural del “vivo”, del todo vale, de los atajos y de las justificaciones “fueques” para violar la ley. Partimos del concepto de Cultura como el conjunto de actitudes, percepciones, creencias, tradiciones y conocimientos -y sus productos- que orientan el comportamiento y otorgan sentido al mundo entre las personas de una sociedad con cuatro dimensiones: Dimensión Social (Cultura Ciudadana): imperio de la ley en igualdad de condiciones, justicia

para todos, respeto por los derechos, equidad, tolerancia, seguridad social, entre otros factores;

Dimensión Económica (Cultura económica) se refiere a la capacidad de crear, generar y disfrutar de la productividad y la riqueza;

Dimensión Política (Cultura Política) capacidad de los ciudadanos de participar y organizarse dentro de un sistema democrático que garantice las libertades civiles y la

Dimensión Simbólica (Cultura en sentido específico: religión, filosofía, arte y patrimonio) el respeto por la diversidad, el desarrollo del sentido de pertenencia, el respeto y posibilidad de disfrute del patrimonio colectivo natural, intelectual y artístico.

Motivaciones del comportamiento Cada comportamiento individual es una respuesta a determinadas motivaciones. Tales motivaciones responden a una o más de tres tipologías principales: intereses, relacionados, por una parte, con la utilidad, la ganancia o el provecho que pueden derivarse de un comportamiento, y por otro, con una inclinación particular de la persona hacia un objeto, persona o idea. Ejemplos comunes de intereses son el lucro, el beneficio material o inmaterial y la conveniencia, o bien la atracción, el aliciente o la seducción que un objeto, persona o idea tengan para la persona. Otro tipo de motivaciones son las razones, definidas en esencia como los argumentos o las consideraciones que se aducen como motivos para los comportamientos. En el lenguaje de cultura ciudadana, las razones suelen corresponder a las justificaciones de los comportamientos, por ejemplo: “ayudar a la familia”, “responder a una ofensa al honor”, “es lo acostumbrado”, “la ley lo exige”. El tercer tipo de motivaciones son aquellas relacionadas con las emociones, que en su acepción más primaria se definen como impulsos o reacciones ante determinados estímulos. Ejemplos de emociones son el miedo, caracterizado a veces como la emoción más fuerte del ser humano, la alegría, la sorpresa, la tristeza, la aversión, el amor. Según el informe sobre los Talleres de Identificación de Comportamientos Deseables y No Deseables realizados en varias entidades del Distrito Capital24 con el objetivo de impulsar un cultura de corresponsabilidad y generar procesos de autoregulación a partir de dicha identificación, el principal problema de la lucha individual de servidores públicos contra la corrupción después del Sistema (desconfianza de instituciones judiciales, fiscales, de control político y demás), la categoría de mayor peso porcentual es la Cultura (17%) que, para los propósitos de ese informe, puede entenderse como aquellos pensamientos y comportamientos que son el resultado de creencias

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UNODC – Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá, Informe Final Talleres de Comportamientos, 2015.

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fundadas en aprendizajes sociales en el nicho de cada Entidad. Sobre este aspecto, los participantes del proceso expresaron posturas como la falta de apoyo (ante la propuesta de estrategias anticorrupción), la indiferencia ante la corrupción, banalización del problema, normalización del fenómeno (“es tan cotidiano que se pasa por alto”), el asumir que no se puede hacer nada (“desesperanza aprendida”), la dificultad para unificar criterios por diferencias culturales (etnia, costumbres, género y demás), el justificar acciones en hábitos culturales, la apatía frente al tema, la falta de confianza (para transformar esta realidad), la victimización de los denunciantes, la tolerancia con los corruptos (“Es más fácil identificarse con lo no deseable”), la baja credibilidad de las denuncias (“Discurso arraigado de <<no te creo>>”), la permeabilidad de la sociedad (“Todo es válido”) y la falta de reconocimiento (cuando se hacen bien las cosas).

Durante los Talleres se recopilaron 1.575 descripciones de lo que los participantes, desde su percepción, consideran que son motivaciones de los comportamientos, tanto deseables como no deseables. Estas relaciones se clasificaron según la tipología en la que encajaban y se estableció una cuarta categoría denominada Varias, que contiene aquellas que podrían tener que ver con más de una distinción (ver gráfica 1).

El mayor porcentaje de motivaciones, el 43%, corresponde a Razones, que no son otra cosa que los argumentos o las consideraciones que se aducen como justificaciones de los comportamientos. Algunas de estas descripciones son:

“Desconocimiento de las normas y principios”; “La entidad no toma medidas disciplinarias”; “Hacer parte de la rosca y tener respaldo de los directivos”; “Salir de la pobreza a toda costa”; “Su trabajo no tiene relación con lo que estudió”; “Tiene conciencia de lo público”; “Mejorar los procesos”; “Conocimiento y manejo adecuado del tema”; “Hace las cosas bien para mejorar su hoja de vida”.

La Emociones agrupan el 28% y se entienden como impulsos o reacciones ante determinados estímulos (el miedo, la alegría, la sorpresa, la tristeza, la aversión, el amor). Ejemplos de las descripciones recopiladas son: “Sentir respaldo de las entidades de control”; “Satisfacción del deber cumplido”; “Sentir que gana honestamente su sueldo”; “Por su familia”; “Quiere cumplir sus sueños”; “Envidia - celo profesional”; “Cumplir con las expectativas de beneficios de su casa”; “Decisiones emocionales según el grado de amistad o enemistad con el solicitante o el funcionario”; “Deseo de figurar”.

El 27% corresponde a Intereses, “relacionados, por una parte, con la utilidad, la ganancia o el provecho que pueden derivarse de un comportamiento, y por otro, con una inclinación particular del individuo hacia un objeto, persona o idea. Ejemplos comunes de intereses son el lucro, el beneficio material o inmaterial y la conveniencia, o bien la atracción, el aliciente o la seducción que un objeto, persona o idea tengan para la persona” (Transformadores de Ciudad Cultura Ciudadana Para Funcionarios Públicos). En esta categoría se mencionaron aspectos como: “Conseguir recursos que mejoren su calidad de vida”; “Mantenerse en el puesto que consiguió por recomendación política”; “Congraciarse con la dirección y los altos ejecutivos”; “Conservar su trabajo”; “Pago mensual”; “Se le reconoce en público su buena labor y se le premia con dinero o descanso”; “Tener mejor remuneración”; “Obtener incentivo por la denuncia”.

Gráfica 3. Motivaciones de los Comportamientos

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Fuente: Ibid.

Sistemas de regulación del comportamiento Los intereses, las razones y las emociones que motivan a los individuos están mediatizados por sistemas de regulación cuyas principales funciones son las de orientar, poner límites y otorgar sentido a los comportamientos. Los tres sistemas de regulación de los comportamientos son, en primer lugar, la ley, o cuerpo de disposiciones y preceptos formales que establecen lo que está permitido y lo que no está permitido en una sociedad, y emanan de una autoridad competente. En cultura ciudadana, dentro de la noción de ley están comprendidas desde la Constitución hasta las normas de convivencia contenidas en los códigos de ciudadanía o de policía, incluidas las normas de tránsito, espacio público, medio ambiente y urbanismo, pasando por toda la compleja estructura legal que rige a un país. En segundo lugar, la moral, o conciencia del individuo, desarrollada socialmente en un conjunto de preceptos éticos. Y en tercer lugar, la cultura, más relacionada, como sistema regulador, con las costumbres o los modelos usualmente aceptados en una sociedad o un grupo social. Existe una relativa independencia entre los tres sistemas reguladores del comportamiento, pues cada uno tiene características específicas. La ley, incluso la ley basada en la costumbre o consuetudinaria, tiene como rasgos propios el emanar de una autoridad competente –aún si se define como emanada del pueblo, siempre la establece una autoridad-, es de obligatorio cumplimiento, aún si contradice la voluntad de los individuos, y en general tiene un carácter formal. Las normas morales y las normas culturales no tienen ese vínculo con una autoridad, no son de obligatorio cumplimiento en el mismo sentido que la ley, y en general su carácter es informal, o al menos tienen grados de formalidad muy distintos a los de la ley. Cada sistema de regulación, a su vez, comporta un conjunto de castigos específicos por el incumplimiento de sus normas: la privación de la libertad, multad y otras penas en el caso de la ley, remordimiento e intranquilidad del individuo en el caso de la moral, y condena o rechazo social en el de la cultura.

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Armonía o incoherencia entre los sistemas de regulación del comportamiento La armonía, o su contrario, el divorcio, entre la moral y la cultura, por un lado, y la ley, por otro, se encuentra en el núcleo central de la conceptualización de cultura ciudadana. No es de esperarse que en una sociedad moderna compleja exista armonía entre los tres sistemas reguladores principales del comportamiento de las personas. Dicha armonía solo existe, quizás, en una sociedad hipotética en estado cercano al de naturaleza, y en verdad solo se presenta en las sociedades reales en relación con pocos comportamientos. Un ejemplo es la acción de matar, cuya prohibición está profundamente arraigada en la conciencia del individuo (moral), se acepta universalmente como norma social (cultura) y está prescrita en todos los sistemas legales (ley). Es más frecuente la ausencia de equivalencias entre los tres sistemas regulatorios y, mucho más frecuente aún, el divorcio o la falta de armonía entre ellos. Del primer caso son ejemplos las normas de etiqueta en la mesa o los modales prescritos por la urbanidad. Se trata de normas sociales (cultura) que no tienen correspondencias en la ley y, salvo una desmesurada influencia de las costumbres sobre la conciencia, tampoco en la moral. La armonía entre ley, moral y cultura en la conceptualización de cultura ciudadana se restringe a una sola faceta: “reducir la aprobación moral o cultural de la ilegalidad y aumentar la aprobación moral y cultural de las obligaciones legales”. Puesto de otro modo, hacer que la sociedad y los individuos - en su intimidad moral- reprueben la ilegalidad y aprueben la legalidad, y que igualmente rechacen toda justificación de las infracciones de las normas formales o informales favorables a la convivencia y el imperio de la ley. Tal es el sentido específico de la armonía entre ley, moral y cultura en el contexto de la cultura ciudadana. Por determinadas razones, intereses o emociones, un individuo o un grupo dentro de la sociedad puede tener por norma infringir ciertas normas legales, y censurar a quienes las cumplen. Tal es el caso de la corrupción en aquellas sociedades donde esta es generalizada o sistemática. Está prohibida por la ley y se castiga, pero la norma social es ser corrupto (no está mal visto, pues todos lo hacen), y en el fuero interno del individuo probablemente no habrá remordimientos de conciencia al incurrir en un acto corrupto. En el cálculo de costos y beneficios que hacen las personas, probablemente resulta más costoso –socialmente y, desde luego, en términos económicos- no ser corrupto que serlo. Pero si cambian las reglas del juego, es decir, si la expectativa dominante en la sociedad es la probidad y no la corrupción (cultura), y las conciencias individuales están más dispuestas a rechazarla que a tolerarla (moral), los costos ascenderán para quienes cometan actos de corrupción y por lo tanto habrá una mayor probabilidad de que se mantengan dentro de la ley. Hay una variada gama de comportamientos ciudadanos relacionados con los aspectos de transparencia, integridad, actitud hacia la corrupción, valoración de lo público y control social, que se pueden agrupar en 10 grandes dimensiones de cultura ciudadana: i) cultura de la legalidad, ii) regulación legal, autorregulación y regulación mutua, iii) valoración y cuidado de lo público, iv) participación en los asuntos públicos, v)organización social, vi)cultura tributaria, vii) confianza, viii) acuerdos, ix) tolerancia, y x) identidad y sentido de pertenencia Cultura de la Legalidad La cultura de la legalidad comprende las actitudes, los sentimientos y las ideas de las personas frente a las leyes y las normas codificadas, su disposición a contribuir a su creación o modificación, la facilidad o dificultad que encuentran para actuar conforme a la ley, y las justificaciones para infringirla o usar la violencia. Entre las actitudes en torno a la ley, nos interesan particularmente las

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siguientes: A. Sentimiento positivo o negativo frente a la ley B. Percepción de la ley como acuerdo colectivo o como imposición C. Disposición a ayudar a impulsar o modificar una ley D. Justificaciones para infringir la ley E. Justificaciones para usar la violencia F. Percepción de la corrupción G. Regulación social frente a la corrupción Regulación legal, autorregulación y regulación mutua El papel de cada uno de los sistemas de regulación del comportamiento se cumple mediante la intervención de determinados agentes y mecanismos. Corresponde a las autoridades competentes aplicar la ley, para lo cual utiliza procedimientos y mecanismos establecidos de antemano. Como agente regulador, la autoridad solamente tiene competencia sobre la ley, pero no sobre la moral o la conciencia individual, ni sobre las normas sociales establecidas culturalmente. Los individuos y las sociedades, por su parte, pueden asumir el papel de agentes de los tres sistemas de regulación, así no tengan competencia formal en cuanto a la aplicación de la ley. Cuando el individuo actúa como agente regulador de sí mismo, ejerce auto regulación - entendida como el poder de la persona de someter sus comportamientos a uno o más de los tres sistemas de regulación- y cuando actúa como agente regulador de los demás, pone en juego aquello que en cultura ciudadana se llama regulación mutua. En este caso, la persona actúa en su doble condición de agente individual y agente social y se cumple cuando el individuo corrige, censura o aplaude el comportamiento de otro u otros, a partir de su concepción de la ley, la moral y la cultura. En esta dimensión nos interesa especialmente establecer los siguientes aspectos: A. Facilidad de las personas para actuar de acuerdo con la ley o la conciencia B. Percepción de las personas sobre la coincidencia entre la ley, la moral y las normas sociales C. Percepción de las personas en cuanto al sistema de regulación que más influye sobre su comportamiento y el de los demás D. Percepción de las personas sobre el papel regulador de las autoridades E. Percepción de las personas sobre el papel regulador de los ciudadanos F. Disposición de las personas a regular a los demás G. Disposición de las personas a dejarse regulare por los demás Valoración y cuidado de lo público En su acepción más elemental –y generalizada-, lo público se entiende como lo opuesto a lo privado. Norberto Bobbio25 recoge una célebre cita del Corpus iuris que define el derecho público y el derecho privado: derecho público es “quod as statumreiromanaespectat” (lo que se refiere a la condición del Estado romano), y derecho privado es “quod ad singulorumutilitatem” (lo que atañe a la utilidad del individuo). En términos más amplios, Bobbio señala: “la dicotomía clásica entre derecho privado y derecho público muestra la situación de un grupo social en el que se manifiesta

25 Bobbio, Norberto. Estado Gobierno Y Sociedad en www.academia.edu/...

http://www.academia.edu/

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ya la distinción entre lo que pertenece al grupo en cuanto tal, a la colectividad, y lo que pertenece a los miembros específicos, o más en general entre la sociedad global y grupos menores (como la familia), dicotomía, entre el derecho público y el derecho privado”, agrega Bobbio, “es acompañada por la afirmación de la supremacía del primero sobre el segundo”. Dentro de esta dicotomía, la expresión “defensa de lo público” no supondría el desconocimiento o rechazo de lo privado, sino precisamente el reconocimiento y la aceptación de la supremacía de lo público. La representación de lo público y lo privado como dos esferas contrapuestas semejantes a la o también entre un poder central superior y los poderes periféricos inferiores que con respecto a él gozan de una autonomía relativa, cuando no dependen totalmente de él”. La guerra y la paz, la democracia y la autocracia, supone, siguiendo a Bobbio: a) dividir un universo en dos esferas, conjuntamente exhaustivas, en el sentido de que todos los entes de ese universo quedan incluidos en ellas sin excluir a ninguno, y recíprocamente exclusivas, en el sentido de que un ente comprendido en la primera no puede ser al mismo tiempo comprendido en la segunda; b) establecer una división que al mismo tiempo es total, en cuanto todos los entes a los que actual o potencialmente se refiere la disciplina deben entrar en ella, y principal, en cuanto tiende a hacer coincidir en ella otras dicotomías que se vuelven secundarias con respecto a ella”. Dentro de esta lógica, la superposición de la esfera privada sobre la esfera pública solo puede tener un nombre: corrupción; a la inversa, la superposición de la esfera pública sobre la privada solo puede ser totalitarismo y pérdida de las libertades individuales. No obstante, tal separación entre lo público y lo privado ha sido discutida y problematizada en diversos círculos académicos. El propio Bobbio menciona como una de las facetas del proceso de cambio de las sociedades industriales más avanzadas el proceso de “publicitación de lo privado”, acompañado del “fenómeno inverso, que se puede llamar ‘privatización de lo público’”, sin que por ello ponga en tela de juicio la dicotomía entre las dos esferas. Por el contrario, Jürgen Habermas y Hannah Arendt hablan de “transformaciones estructurales” en la esfera de lo público, sucedidas con la modernidad, que diluyen la antigua dicotomía entre aquella y la esfera de lo privado. Con respecto a la valoración de lo público, destacamos los siguientes aspectos: A. Importancia de los asuntos públicos B. Dilema de lo público y lo privado Participación en los asuntos públicos La cultura ciudadana, como concepto y como política pública, está concebida dentro del marco de un sistema democrático. La democracia y la cultura democrática hacen posible la construcción y modificación de leyes como acuerdos colectivos, permiten dirimir conflictos de manera concertada, generan expectativas recíprocas de respeto por normas compartidas, cimentando así la confianza, y potencian la capacidad de las personas de construir nexos de solidaridad y sentidos de pertenencia. En los funcionarios públicos la cultura ciudadana es un punto de partida para el comportamiento siendo que, en el servicio, el servidor público se vuelve un súper ciudadano. En el servidor público los hábitos y los comportamientos derivan de una dinámica institucional en el que las acciones de cambio cultural son más difíciles. Se requiere lograr un aumento del sentido de lo público, promoción de la autoregulación y una realización efectiva en la cotidianidad de los principios y valores de la ética pública. Organización social

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La organización social se traduce específicamente en la pertenencia activa a organizaciones voluntarias, partidos o grupos políticos. Como elemento fundamental del capital social, es una de las dimensiones de la cultura ciudadana y, bajo este enfoque, comprende no solo la pertenencia activa a organizaciones sino las actitudes y las percepciones de los ciudadanos frente a tales organizaciones. Por consiguiente, en la dimensión de organización social destacamos los siguientes aspectos: A. Pertenencia a organizaciones voluntarias seculares B. Percepción de la eficacia de pertenecer a organizaciones sociales Cultura tributaria La dimensión de cultura tributaria constituye en el marco conceptual de cultura ciudadana uno de los aspectos de la cultura de la legalidad. En esencia, consiste en el reconocimiento, la aceptación y el cumplimiento de las obligaciones ciudadanas relacionadas con el pago de los impuestos y los servicios públicos (aspecto también llamado cultura del pago). La cultura tributaria está relacionada también con el sentido de pertenencia a una sociedad y con las actitudes frente a lo público. Una estrategia de intervención en la cultura tributaria busca mejorar los comportamientos de la ciudadanía en relación con los impuestos. Destacamos, en particular, los siguientes aspectos de la cultura tributaria: A. Actitudes de la ciudadanía hacia el pago de impuestos. B. Comportamientos ciudadanos relacionados con la evasión de impuestos. Confianza mutua Según Francis Fukuyama, la confianza se puede definir como la “expectativa que surge dentro de una sociedad, sobre la base de normas compartidas, de un comportamiento regular, honrado y cooperativo por parte de los otros miembros de esa sociedad. Si los miembros de un grupo adquieren la expectativa de que los demás se comporten de manera responsable y honesta, llegarán a tener confianza mutua. La confianza actúa como lubricante que hace que todo grupo u organización funcione de modo más eficiente”. En la conceptualización de cultura ciudadana, la confianza se define sencillamente como “la expectativa de que el otro actúe de conformidad con reglas o costumbres comunes”. La confianza “posibilita la capacidad de actuar a partir de hipótesis no pesimistas sobre los demás; ser capaz de suponer en las otras personas altruismo y disposición a cumplir voluntariamente las normas” (AntanasMockus). Sin embargo es necesario que los comportamientos produzcan una reflexión colectiva más allá de al apego a las normas. La ética de lo público requiere que todo ciudadano o todo practicante de una profesión, sea la que sea, reflexione y tenga claro cada día y en cada momento cuál es la razón de ser de la misma. Toda esta labor de reflexión, además, debe realizarse en el contexto ético-cívico de nivel postconvencional al que ha llegado la conciencia moral social de las sociedades postindustriales (Conill, 1999)26, es decir, debe realizarse por convicción y no por mero interés 26

CONILL, J. “¿Adiós a Hipócrates?”, Claves de razón práctica nº 98, diciembre, 1999.

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(egoísmo) o por mero seguimiento de normas que no se cuestionan (convencionalismo). Llegados a este punto, podemos decir que la ética del empleado público trata de clarificar, postconvencionalmente, el bien interno de trabajar como servidor público, lo que justifica la existencia de esta profesión. Así mismo el ciudadano debe reinterpretar la labor del servidor público en una relación de corresponsabilidad. Desagregamos la dimensión de confianza en las subdimensiones de confianza interpersonal y confianza en las instituciones. Aquí destacamos los siguientes aspectos de la confianza: A. Confianza en los demás en general. B. Confianza en personas cercanas. C. Confianza en las instituciones. Acuerdos La capacidad de celebrar y cumplir acuerdos puede considerarse como uno de los componentes fundamentales de la cultura ciudadana. Dicha capacidad está en la esencia de la armonía entre la ley, la moral y la cultura (la norma como acuerdo), y constituye el vínculo entre cultura de la legalidad y cultura democrática. Además es el fundamento de la confianza entre las personas y entre éstas y las instituciones. Destacamos los siguientes aspectos en relación con los acuerdos: A. Disposición a hacer acuerdos. B. Percepción del cumplimiento de acuerdos. C. Actitudes ante el incumplimiento de acuerdos por parte de los demás. D. Actitudes ante el propio incumplimiento de acuerdos. Tolerancia La tolerancia es una de las subdimensiones principales de la convivencia, entendida en el contexto de cultura ciudadana como la interacción cotidiana de las personas, conocidas o desconocidas y especialmente en el espacio público, dentro del respeto por las normas formales e informales y los derechos ciudadanos. La tolerancia se entiende, en su aspecto positivo, como la aceptación de la diversidad social, y en su aspecto negativo como la actitud permisiva, o incluso de aprobación, hacia la infracción y los infractores de las normas y de la ley. Identidad y sentido de pertenencia El sentido de pertenencia se define como el reconocimiento de los vínculos sociales y afectivos por parte de una persona, un grupo o una comunidad en contextos específicos, y de actuar en concordancia con las reglas formales e informales de cada contexto. La identidad colectiva de un grupo o comunidad permite su auto reconocimiento y el reconocimiento de los otros como diferentes. El Diccionario de la Real Academia Española trae las siguientes acepciones del término “identidad”: 1. f. Cualidad de idéntico; 2. f. Conjunto de rasgos propios de un individuo o de una colectividad que los caracterizan frente a los demás; 3. f. Conciencia que una persona tiene de ser ella misma y distinta a las demás.

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Sobre el cambio cultural El Cambio Cultural como estrategia consiste en la definición de los tipos de intervención para el logro de los objetivos y las metas. Representa el paso de la teoría y de la acumulación de conocimientos sobre los problemas en cuestión, a la práctica del cambio cultural estimulado. Un buen punto de partida para el planteamiento de las intervenciones es el esquema diseñado por del Departamento del Medio Ambiente, Alimentos y Asuntos Rurales del Reino Unido (Department for Environment, Food & Rural Affairs, DEFRA) para estimular el cambio de comportamientos mediante la construcción de políticas. Dicho esquema está contenido en el documento “Changing behaviour through policy making” (c. 2008)27. El esquema (ver figura 3), denominado simplemente “4Es” por las iniciales de sus cuatro componentes (Enable, Encourage, Engage, Exemplify - Capacitar, Estimular, Comprometer, Ejemplificar), propone los siguientes tipos de intervención para el cambio de comportamientos: 1. CAPACITAR: Eliminar barreras; Proporcionar información; Proporcionar instalaciones y servicios; Proporcionar alternativas viables; Educar/capacitar/proporcionar habilidades; Proporcionar capacidad. 2. ESTIMULAR: Mediante los impuestos; Pago de gastos-subvenciones; Planes de recompensa; Reconocimiento/presión social – clasificaciones; Castigos, multas y acciones de cumplimiento 3. COMPROMETER: Acción comunitaria; Co-producción (corresponsabilidad); Foros de deliberación; Contactos personales/entusiastas; Campañas por los medios o con formadores de opinión; Uso de redes. 4. EJEMPLIFICAR: Liderar mediante el ejemplo; Lograr coherencia en las políticas.

Gráfica 4. Changing behaviour through policy making

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Disponible en http://archive.defra.gov.uk/sustainable/government/documents/change-behaviour-model.pdf

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Fuente: “Changing behaviour through policy making”, DEFRA. El modelo de cambio cultural propio de estos lineamientos de política toma el sentido general y algunos elementos de este esquema y los desarrolla en concordancia los objetivos que se propone alcanzar. El modelo se describe en sus líneas generales en la siguiente figura:

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Gráfica 5. Estrategia de Cambio Cultural

CAPACITAR

Educar Proporcionar habilidades Informar Proporcionar alternativas viables Proporcionar capacidad Proporcionar instalaciones y

servicios Eliminar barreras

CAMBIO CULTURAL

Poblaciones objetivo Servidores públicos – Niños, niñas adolescentes Ciudadanía en general

Factores de la cultura y el capital cultural Costumbres, creencias, suposiciones, tradiciones, actitudes, percepciones, normas sociales, conocimientos, comportamientos

ESTIMULAR Aspectos de la cultura y el capital cultural por cambiar EJEMPLIFICAR

Reconocimiento Recompensa Sanción Presión social

Servidores públicos Transparencia Integridad Cultura de la legalidad Eficiencia y eficacia Acuerdos Confianza Identidad y sentido de

pertenencia

Niños, niñas, adolescentes Ciudadanía en general Conocimiento e

importancia de asuntos públicos

Acuerdos Confianza Participación Cultura de la legalidad Armonía entre sistemas de

regulación del comportamiento

Definir modelos de comportamiento

Liderar mediante el ejemplo

Lograr coherencia en las políticas

Procesos Subjetivación Objetivación Transferencia Acumulación

Actores con influencia y circunstancias

Servidores públicos Niños, niñas, adolescentes

Ciudadanía en general

COMPROMETER (a poblaciones objetivo y actores con influencia en los procesos)

Construir y consolidar corresponsabilidad Integrar interesados Acción colectiva

Fuente: Modelo propio basado en “Changing behaviour through policy making”, DEFRA.

Acciones comunes a todos los tipos de intervención

Foros de deliberación Campañas por los medios Intervención de

formadores de opinión

Uso de redes

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La estrategia está basada en los cuatro tipos de intervención sugeridos por el esquema “4Es”: Capacitar, Comprometer, Estimular, Ejemplificar. Su centro es el cambio cultural, mediante la orientación de las intervenciones hacia cinco elementos principales: poblaciones objetivo, factores de la cultura y el capital cultural, aspectos de la cultura y el capital cultural por cambiar, procesos, y actores con influencia y circunstancias de las poblaciones objetivo. Capacitar Como punto de partida, se trata, mediante este tipo de intervención, de hacer posible o facilitar el cambio cultural. Para esto es indispensable despejar al menos tres incógnitas:

1) Situación actual de los aspectos que se busca cambiar. Esto se logra mediante estudios previos adecuados, especialmente encuestas, investigaciones y grupos focales. Dichos estudios determinarán las deficiencias o los méritos en estos aspectos, con referencia a los factores de la cultura y el capital cultural (costumbres, creencias, suposiciones, tradiciones, actitudes, percepciones, normas sociales, conocimientos, comportamientos).

2) Situación ideal o buscada de los aspectos de la cultura y el capital cultural. Sobre la base de los estudios previos se determinarán los grados y los modos del cambio cultural. Siendo los objetivos mejorar la forma de pensar de los servidores públicos sobre su gestión y el reconocimiento ciudadano sobre la misma, es preciso establecer metas viables, esbozadas en páginas anteriores.

3) Elementos necesarios para el cambio cultural y que permiten pasar de la situación actual a la situación ideal o buscada. Estos elementos pueden ser: educación, información, desarrollo de ciertas habilidades, alternativas viables, instalaciones y servicios adecuados, eliminación de barreras para el cambio.

En este punto es esencial tomar en consideración los procesos mediante los cuales se llegó a la situación actual y los procesos que harán posible el cambio (subjetivación, objetivación, transferencia, acumulación de los factores de la cultura y el capital cultural). Así mismo, deben tenerse en cuenta las circunstancias del servidor público o el ciudadano (circunstancias sociales, económicas, políticas, culturales) y los actores que han tenido influencia en los procesos. Comprometer Se trata, mediante este tipo de intervención, de lograr la participación activa y la toma de responsabilidad de las poblaciones objetivo y los actores con influencia en los procesos de formación de la cultura y el capital cultural, en la transformación de la situación actual hacia la situación ideal o buscada. Se parte de este tipo de intervención la construcción y consolidación de corresponsabilidad, la integración de los interesados al proceso (las propias poblaciones objetivo, el gobierno, la sociedad civil, los medios de comunicación), y finalmente la acción colectiva para el cambio. También en este tipo de intervención es esencial tener en cuenta los procesos en la formación de la cultura y el capital cultural, y las circunstancias de las poblaciones objetivo. Con este tipo de intervención se busca, en esencia, reforzar o desestimular los factores de la cultura y el capital cultural que ponen de manifiesto, expresan o dan forma a los aspectos que se busca cambiar. Esto puede lograrse mediante reconocimiento, recompensa, sanción o presión social

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(regulación mutua). También en este tipo de intervención es esencial tener en cuenta los procesos en la formación de la cultura y el capital cultural, y las circunstancias de las poblaciones objetivo. Ejemplificar Este tipo de intervención sintetiza los tres tipos anteriores, y busca capacitar, comprometer a los actores y estimular el cambio cultural mediante la definición de modelos de comportamiento, el liderazgo mediante el ejemplo y, muy importante, la definición y puesta en práctica de políticas coherentes con el cambio cultural de parte del gobierno. Todas estas estrategias se fortalecen y amplían su eficacia mediante acciones que incluyen foros de deliberación, campañas por los medios de comunicación (tradicionales y alternativos), la intervención de formadores de opinión (principalmente por los medios) y el uso de las posibilidades que ofrecen las TIC, en particular las redes sociales.

Enfoque de la política pública Conforme a los marcos ético, conceptual y analítico descritos con anterioridad, el enfoque de la política es preventivo de cambio cultural y corresponsabilidad. Es entendido tanto como un método de lectura, comprensión y análisis de la realidad, como una guía para la acción. En el primer caso, permite una lectura de la realidad que pretende hacer visibles los comportamientos tanto institucionales como ciudadanos que atentan contra lo público. En el segundo caso, toma en cuenta dicho análisis para ofrecer alternativas de cambio que permitan fortalecerlo. Ahora bien, desde la perspectiva de la Política Pública de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción, la dirección de la sociedad trasciende la acción gubernamental. Los gobiernos, para reconstruir la posibilidad de que las sociedades no entren en decadencia y alcancen sus metas tienen que integrar a su deliberación y acción a agentes económicos y sociales. Esto quiere decir que hay políticas públicas, bienes y servicios públicos, que deben llevarse a cabo mediante formas que ya no son exclusivamente gubernamentales y que incorporan mecanismos de mercado y de participación de la sociedad. Así, se introducen formas de asociación y cooperación del sector público con el sector privado y social para enfrentar problemas sociales endémicos y producir los futuros deseados. En este marco, los actores no gubernamentales (empresas económicas, organizaciones de la sociedad civil, centros de pensamiento) adquieren mayor capacidad de decisión e influencia en el procesamiento de los asuntos públicos y en la orientación e implementación de las políticas y los servicios públicos. A esto es a lo que se alude cuando se habla de gobernanza, la gobernanza en una manera de llevar los asuntos públicos, de conducir a la sociedad y de organizar la acción colectiva. La gobernanza nos lleva al concepto de corresponsabilidad. El cambio cultural para la construcción y defensa de lo público requiere de la participación colectiva de los individuos. Ni el cambio cultural ni el cuidado de lo público, son de competencia exclusiva del Estado,

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éste es responsable en tanto la sociedad ha delegado en él el poder para cumplir los objetivos de desarrollo deseados, pero la sociedad en su conjunto es corresponsable. Instaurar una cultura ciudadana de cuidado y gestión responsable de lo público, un conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas que generen sentido de pertenencia, faciliten la convivencia urbana y conduzcan al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los derechos y los deberes ciudadanos, no es asunto que se pueda imponer desde el gobierno.

Definición de conceptos Las definiciones que aquí se ofrecen buscan de una parte, precisar lo que para la política significa cada uno de los términos que se emplean, y de otra, delimitar el alcance de las iniciativas que se emprendan. Cultura Ciudadana La cultura ciudadana en el marco de ésta política es entendida como una estrategia de política pública para intervenir sobre la cultura con el fin de intentar cambiar algunos comportamientos y, a la vez, un método y una conceptualización para interpretar ciertos fenómenos sociales. Lo público y el interés general Para efectos de esta política lo público hace referencia a dos cosas. De una parte, a un espacio de interacción entre el Estado y la sociedad civil28, que otorga reglas de juego comunes a los actores y contenidos éticos mínimos, y que se constituye en el escenario de la participación de la ciudadanía en los proyectos de Estado, en el marco de una relación constructiva entre ambas partes. Este tipo particular de interrelación entre los actores de una democracia es lo que hace que lo público pueda interpretarse como la vigencia plena del Estado Social de Derecho, el predominio de la legalidad y del orden jurídico, entendido como reglas de juego construidas de manera colectiva. Así, lo público es el lugar en donde se definen y se construyen el interés general y el bien común, el punto de encuentro entre el Estado, la sociedad civil y sus organizaciones, la sociedad política y el mercado. En este contexto, un llamado a rescatar lo público es a la vez un llamado para convocar nuevas formas de integración social, tolerantes y abiertas que admitan en su interior la convivencia pacífica de la multiplicidad de voces que hoy componen el escenario social. Se

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En el marco de la Política y conforme a la definición adoptada por el Banco Mundial “el término sociedad civil se refiere a una amplia gama de organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro que están presentes en la vida pública, expresan los intereses y valores de sus miembros y de otros, según consideraciones éticas, culturales, políticas, científicas, religiosas o filantrópicas. Por lo tanto, el término organizaciones de la sociedad civil abarca una gran variedad de instancias: grupos comunitarios, organizaciones no gubernamentales, sindicatos, grupos indígenas, instituciones de caridad, organizaciones religiosas, asociaciones profesionales y fundaciones”. Así es válido hablar de la sociedad civil y sus organizaciones, la “asociación” entre sociedad civil, organizaciones sociales, organizaciones no gubernamentales y tercer sector es intrínseca.

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reclama lo público como sentimiento ciudadano o identidad comunitaria para que esté presente en la definición de políticas, en la toma de decisiones y en la reforma del Estado. De otra parte, de manera más tradicional, lo público aquí hace referencia al discurso público, la hacienda y los bienes y servicios colectivos cuyo uso y disfrute puede llevarse a cabo por cualquier ciudadano sin distinción, bajo el entendido de que la gestión y provisión de tales bienes y servicios no es exclusiva del Estado, sino que también pueden ser provistos por el sector privado. Si lo público hace referencia a un escenario de interacción y a bienes públicos que nos dan sentido colectivo, la construcción del interés general es el medio para lograrlo. Los patrones de conducta que nos llevan a cuidar lo público, se encuentran orientados por una condición ética de cada individuo que propende por el interés general. Cuando esa condición ética del individuo se convierte en colectiva, hablamos de la voluntad general que propone y prioriza como eje orientador, la búsqueda del interés general que, en este caso, es un mecanismo que permite dirigir la actuación de los ciudadanos, hacia el cuidado de lo público. Así, la disposición para construir lo público está atada a la construcción del interés general y la construcción del interés general depende de que las creencias, valores y normas que funcionan como guía para actuar nos indiquen que “apostarle” al interés general es lo correcto. Como un comportamiento ético es aquel que atiende a la moral entonces podemos afirmar que “(…) los patrones de conducta que nos llevan a cuidar lo público, se encuentran orientados por una condición ética” (consecuente con una moral que indica que lo correcto es privilegiar el interés general). Corrupción En concordancia con la mayoría de definiciones de corrupción29 aquí se la entiende como el abuso del poder social, político o económico, en beneficio particular y en detrimento de lo público. El rechazo y la prevención de la corrupción, son comportamientos íntegros, ya que la corrupción es opuesta a la integridad. Entonces, cuando se hace referencia a una actitud de rechazo y prevención de la corrupción, se busca que los bogotanos y las bogotanas, de manera individual y colectiva, expresen públicamente su desacuerdo y ejerzan sanciones sociales sobre quienes cometen actos que vulneren lo público y el interés general. Integridad

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Por ejemplo, organismos como Transparencia Internacional, comprenden la corrupción como "el mal uso del poder encomendado para obtener beneficios privados. Esta definición incluye tres elementos: 1) El mal uso del poder. 2) Un poder encomendado, es decir, puede estar en el sector público o privado. 3) Un beneficio privado, que no necesariamente se limita a beneficios personales para quien hace mal uso del poder, sino que puede incluir de su familia o amigos. De manera similar, para Transparencia por Colombia la corrupción se define como el abuso de posiciones de poder o de confianza, para beneficio particular en detrimento del interés colectivo, realizada a través de ofrecer o solicitar, entregar o recibir, bienes en dinero o en especie, en servicios o beneficios, a cambio de acciones, decisiones u omisiones", Disponible en: http://www.transparenciacolombia.org.co/index.php?option=com_ content&view= article&id=106:radiografia-de-la-corrupcion&catid=79:sobre-la-corrupcion&Itemid=535. Consultado el 10 de mayo de 2014.

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Para la política, la integridad se refleja en dos ámbitos: el de la actuación individual y el de la actuación pública. A nivel individual es una actitud correcta y coherente, que lleva a las personas a actuar en defensa de lo público. Desde la actuación pública, es el conjunto de acciones institucionales que hacen posible que dicha actuación individual sea en función de valores del servicio público como son la imparcialidad, la eficacia, la transparencia y la legalidad que permitan cumplir con lo prometido y de esta manera contribuir con el bienestar general. De esta manera, el comportamiento íntegro implica de manera esencial la búsqueda del interés general y conlleva al cuidado de lo público. Es así que la integridad, se convierte en una manera de actuar, que da cuenta de la coherencia entre lo que se piensa, se dice y se hace con relación a la preservación y el respeto de lo público. Desde la actuación pública, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE- ofrece una definición importante, en la medida en que plantea que la integridad en una organización pública o privada es la capacidad de actuar coherentemente entre los valores morales, las normas y reglas aceptadas por los miembros de la organización y sus grupos de interés (stakeholders30)31. Esta definición coincide con nuestro enfoque de cambio cultural y corresponsabilidad en tanto le da un lugar relevante a la armonía entre ley, moral y cultura. Es decir, no sólo es necesario actuar de manera coherente y correcta, sino que implica actuar de manera acorde con las reglas establecidas y aceptadas por todos. Transparencia Para esta política, transparencia se refiere al acceso a la información pública. Está relacionada con el derecho a saber y el acceso público a la información. En términos generales, se refiere al acceso que tienen los ciudadanos a la información respecto a la gestión de lo público, y al alcance, la precisión y la puntualidad de dicha información. Permite “hacer público lo público”, visibilizar y permitir el acceso libre a la información sobre la ciudad, la gestión y el proceso de toma de decisiones, de la administración de la ciudad y de quienes ejercen funciones públicas desde otros ámbitos, respecto a los recursos humanos, técnicos y económicos de Bogotá32. Los comportamientos están motivados por el conocimiento que se tiene de los asuntos. Por lo tanto la información es necesaria para entender el valor que para la vida individual y colectiva tienen el patrimonio, los bienes y servicios públicos; para poder discernir por

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El concepto de Stakeholders se entiende como: “Cualquier grupo o individuo identificable que pueda afectar el logro de los objetivos de una organización o que es afectado por el logro de los objetivos de una organización (grupos de interés público, grupos de protesta, agencias gubernamentales, asociaciones de comercio, competidores, sindicatos, así como segmentos de clientes, accionistas y otros).” IESE Business School. (2009) La Evolución del Concepto Stakeholdersen los Escritos de Ed Freeman. Recuperado de: http://www.iese.edu/es/files/La%20evaluaci%C3% B3n%20del%20concepto%20de%20stakeholders%20seg%C3%BAn%20Freeman_tcm5-39688.pdf. Consultado el 7 de julio de 2014. 31

OECD. Components of Integrity: Data and Benchmarks for Tracking Trends in Government. Global Forum on Public Governance, 4-5 de mayo de 2009, Paris, France. Tomado de: http://search.oecd.org/officialdocuments /displaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/GF%282009%292&docLanguage=En. Consultado en el mes de marzo de 2014. Traducido por Felipe Aulestia. 32

Tomado de Documento en Power Point denominado "Marco Conceptual", y elaborado por el equipo de PNUD, Bogotá, 13 de mayo de 2014.

http://www.iese.edu/es/files/La%20evaluaci%C3%25%20B3n%20del%20concepto%20de%20stakeholders%20seg%C3%BAn%20Freeman_tcm5-39688.pdf

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http://search.oecd.org/officialdocuments

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cuenta propia qué comportamientos, hábitos y costumbres van en detrimento de éstos; y para motivar una acción decidida en su defensa. Con una ciudadanía con más acceso y mejor información de lo público es posible avanzar por este camino. Divulgar información de calidad no es útil únicamente en relación a la ciudadanía, al mejoramiento de la relación estado-ciudadanía y de la prestación de los servicios, al ejercicio de la participación y del control etc., sino que sirve también a los propósitos de mejorar la gestión. Por ejemplo, sirve claramente a los principios de la función administrativa distrital: coordinación, concurrencia, subsidiaridad y complementariedad, establecidos en el artículo 3 del Acuerdo 257 de 2006. Además, transparentar la información pública es en sí misma una acción de defensa del interés general en el entendido de que ésta, hace parte del patrimonio de la ciudad y de que es un bien público naturalmente indivisible. Contar con una gestión transparente avanza en integridad y en eficiencia. Descubrir la información busca tener un efecto también sobre la confianza que no es otra cosa que la “esperanza firme que se tiene de alguien o algo” y que resulta imprescindible a la hora de refundar el acuerdo sobre lo colectivo. Participación Ciudadana La participación ciudadana es un mecanismo de ejercicio democrático de la ciudadanía que implica una actuación concreta en el escenario público, faculta e impone a las personas el derecho y el deber que tienen de integrarse activamente en los procesos de toma de decisiones colectivas, e incentiva la movilización para la resolución de los problemas que afectan el bien común. Debe entenderse como todo escenario de discusión, organización y movilización en torno al poder, a los gobiernos, a las políticas públicas y en general a la gestión de lo público. Lo anterior implica una serie de niveles (con actividades de espectador, de transición o de contendiente)33, y condiciones del entorno que permitan libertades civiles y garantías democráticas para la realización del ejercicio participativo. Dicho ejercicio tiene como finalidad incidir en la toma de decisiones y en el proceso de la actividad pública para hacerla más cercana a las diferentes comunidades de la ciudad, estrechando y profundizado el dialogo entre el Estado y los ciudadanos.

MARCO NORMATIVO La búsqueda de mayores niveles de transparencia e integridad en la gestión de lo público tiene antecedentes normativos y de política pública que dan marco a lo que aquí se plantea. Este aparte presenta una síntesis de las principales iniciativas que han sido trazadas a nivel internacional, a las cuales ha adherido el Estado Colombiano, que han sentado las bases sobre las que se ha construido todo un sistema regulatorio tanto a nivel Nacional como Distrital, con el fin de fortalecer las instituciones públicas, la participación ciudadana y la promoción de la transparencia. También da cuenta de la manera como la administración distrital ha incluido estos propósitos en los planes de desarrollo desde la primera

33

Lester Milbrath, Political Participation. Rand McNally College Publishing Company Chicago, 1965.

39

administración de Antanas Mockus Sivickas (1995 – 1997). El Anexo 1 presenta en extenso el marco normativo, las Leyes y los Acuerdos y Decretos Distritales. Normatividad Internacional A nivel internacional, el Estado Colombiano participó en los procesos de adopción de la Convención Interamericana contra la Corrupción34 -CICC- (el 10 de abril del 2000), la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción –CNUCC- (aprobada por la ley 970 de 2005) y en 2013 firma la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE-, a través de los cuales se busca fortalecer los mecanismos para prevenir, detectar y sancionar la corrupción, así como potenciar la cooperación internacional para la investigación y sanción de los delitos de esta índole. Normatividad Nacional La Constitución Política estableció el marco en el cual se debe desarrollar la normatividad colombiana en materia de transparencia, integridad y prevención de la corrupción. Así mismo, el texto define que Colombia es un Estado Social de Derecho, y por ende que prevalece el interés general sobre el particular. Las principales acciones que se han adelantado por parte del gobierno nacional durante la última década, se han caracterizado por apostar a los cambios y reformas institucionales tendientes al fortalecimiento de las instituciones públicas y la promoción de la transparencia en la gestión pública, para lo cual el gobierno nacional ha impulsado una amplia producción de instrumentos normativos. Tal como arriba se anotó, en el Anexo 1 se detalla cada una de las normas y legislación importante relacionada que compone el soporte jurídico relacionada con las Políticas de Transparencia y Anticorrupción. Sin embargo vale la pena describir en esta sección, la importancia de tres leyes nacionales, que por su importancia son imprescindibles como instrumentos normativos que sirven a la realización de esta política. Estatuto Nacional Anticorrupción (ley 1474 de 2011) Constituye la primera gran Ley de carácter estatutario que pone a disposición herramientas jurídicas que sirven a una lucha nacional contra la corrupción y en la que tiene expresión jurídica concreta e instrumental varios de los tratados internacionales que Colombia firma con la ONU y la OEA destinados a generar elementos preventivos y fortalecer mecanismos sancionatorios. Establece Medidas administrativas, penales, fiscales, establece medidas para proteger la contratación pública, crea la Comisión Nacional de Moralización con sus respectivas comisiones regionales, ordena la formulación de un Plan Anticorrupción y de atención al ciudadano, ordena la implementación de una estrategia pedagógica en los colegios y sirve de antecedente con el mandato de publicar la información pública obligatoria destinada a los efectos del control. La normativa principal que complementan el Estatuto es la Política de Rendición de Cuentas de la

34

Ir al Anexo 1, en donde se encuentra la descripción de las diferentes Convenciones, Políticas y Leyes nombradas.

40

Rama Ejecutiva a los Ciudadanos (CONPES 3654/10), el Decreto Antitrámites, (Decreto 019 de 2012), la Estrategia Nacional de la Política Pública Integral Anticorrupción (CONPES 167/13), la Metodología Nacional para la Construcción de los Planes Anticorrupción, (Decreto 2641 de 2012) La Estrategia de Gobierno en Línea (Decreto 2573 de 2014 - CONPES 3650/10) Ofrece oportunidades técnicas en las que el principio de Transparencia, el de Participación como el de Antitrámites, deben cumplirse a través de diferentes componentes de la infraestructura digital que sólo es el punto de salida del concepto amplio del espíritu de la estrategia, consistente en servir a la realización del Gobierno Abierto, un concepto que pretende romper con el direccionamiento y la relación pasiva entre las instituciones y los ciudadanos, y que pretende dar vía a organizaciones, ciudadanía en general, a participar y ayudar en la toma de decisiones, y a tomar partida en un control social compartido y corresponsable a través del uso de las tecnologías de la información. La normativa complementaria está representada por la Ley de Veedurías ciudadanas (Ley 850 de 2003), la Política Nacional de Servicio al Ciudadano (el CONPES 3649/10) y el Decreto Antitrámites, (Decreto 019 de 2012). Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (ley 1712 de 2014 – Decreto 103 de 2015) La importancia capital de esta Ley, construida bajo la iniciativa de sectores independientes y organizaciones no gubernamentales en pro de la ampliación de la información mínima establecida por el Estatuto Anticorrupción, parte del principio fundamental de que “toda” la información es pública y debe garantizarse su acceso con una divulgación proactiva de manera oportuna, accesible y asequible, que genere oportunidad de participación ciudadana y que establezca una cultura del uso de los datos abiertos que contribuya en la toma de decisiones volviendo a complementar la estrategia de gobierno en Línea, y en general como aporte central al concepto de Gobierno Abierto. Cabe citar que “La Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos han indicado la necesidad de que los países incorporen una legislación específica sobre el derecho de acceso a la información pública. A partir de esto, por medio de una iniciativa de la Alianza Más Información Más Derechos, se creó la Ley 1712 de 2014, la cual, según lo reseñó la Corte Constitucional en la sentencia C 274 de 2014, esta ley “(…) busca alcanzar varias finalidades. En primer lugar, corregir la dispersión de normas legales que se refieren a este derecho, algunas de ellas proferidas en vigencia de la Constitución de 1886. En segundo lugar, actualizar la normatividad colombiana a los estándares internacionales en la materia. En tercer lugar, dotar a nuestro ordenamiento de una norma de jerarquía superior a la cual se supediten todas las demás disposiciones e interpretaciones en materia de acceso a la información pública de conformidad con los estándares constitucionales que amparan este derecho fundamental”35. El marco normativo complementario es el mismo que el de las normas descritas más arriba. Entre ellos vale destacar la Ley de Transparencia y Acceso a la información pública (ley 712 2014).

35

Corporación Contacto Local - Inventario de normatividad concordante con la ley 1712 de 2014 y el decreto 1081 de

2015 – Contrato 378 de 2015 – Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá.

41

Normatividad Distrital A nivel distrital, el desarrollo normativo en materia de transparencia, integridad y prevención de la corrupción cobra importancia a partir del Plan de Desarrollo "Formar Ciudad" del ex alcalde Antanas Mockus, en el que se considera la transparencia como condición necesaria para la legitimidad institucional. Posteriormente, el momento más importante en el desarrollo del fortalecimiento de lo público, en un nutrido proceso participativo, académico, institucional y normativo tuvo lugar en la Administración de Luis Eduardo Garzón en el marco del Plan de Desarrollo “Bogotá Sin Indiferencia” del que resultó el Ideario Ético del Distrito, y el Decreto 244 de 2006. El desarrollo legislativo distrital ha sido acentuado y cabe destacar tres normas importantes: el Acuerdo 257 de 2006, "por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones"; el Acuerdo 244 de 2006, “por medio del cual se establecen y desarrollan los principios y valores éticos para el ejercicio de la función pública en el Distrito Capital"; el Decreto 489 de 2009, "por el cual se crea la Comisión Intersectorial de Gestión Ética del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones” y el Decreto 371 de 2010, "por el cual se establecen lineamientos para preservar y fortalecer la transparencia y para la prevención de la corrupción en las Entidades y Organismos del Distrito Capital". Ahora bien, como se observa en el Anexo 1 el Distrito Capital para promover la transparencia y la integridad y prevenir la corrupción dispone hoy de ciento nueve postulados normativos (entre los nacionales y los distritales) a los que hay que adicionar los nuevos productos jurídicos que surjan de la implementación de la nueva normatividad (aún por reglamentar), sin contar con otras fuentes normativas como las decisiones de carácter judicial o los actos administrativos proferidos por las instituciones del Distrito sobre la materia. Esto es un asunto que hay que considerar pues puede dar cuenta de una inflación normativa36 que a la postre se traduzca en pérdida de la certeza jurídica, amenazando el cumplimiento de la seguridad y la justicia como principios básicos del derecho. El cuadro que aparece a continuación ilustra la situación:

Cuadro 1. Consolidado de normatividad sobre Transparencia, Integridad y Prevención de la

Corrupción: Leyes, Acuerdos Distritales y Decretos del Alcalde Mayor

CATEGORÍA LEYES ACUERDOS DISTRITALES

DECRETOS ALCALDE MAYOR

TOTAL

1. TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO 13 24 19 56

Contratación 2 0 3 5

Declaraciones Anticorrupción 3 0 1 4

36

Monroy Cabra, Marco Gerardo, “Seguridad Jurídica e inflación normativa”, Bogotá D.C.: Academia Colombiana de

Jurisprudencia, 2011.

42

Recursos Públicos 1 4 0 5

Buenas Prácticas 7 20 16 42

2. CIUDADANÍA 2 14 7 23

3. CONTROL 19 5 6 30

Autocontrol 2 1 2 5

Control Fiscal 5 3 1 9

Control Disciplinario 5 1 3 9

Control Penal 7 0 0 7

TOTAL 34 43 33 110 Fuente: Morales, Zapata, Daniel Alfonso, “Propuestas de Gestión: Análisis Normativo”, documento inédito realizado en el marco del proceso de formulación de la presente política, 2014, pág. 6.

En resumen, los gobiernos Nacional y Distrital han realizado esfuerzos por ajustar sus marcos jurídicos con el fin de contemplar los derechos, las garantías, las obligaciones y las sanciones necesarias para dar respuesta a la necesidad colectiva de seguridad y justicia. Lo anterior ha conllevado la producción de numerosas herramientas jurídicas relacionadas con el problema social abordado por la política. Prueba de lo anterior es la manera como las alternativas de intervención generadas por referentes nacionales e internacionales, así como surgidas en los escenarios de participación e insumos construidos dentro de la formulación de la política pública, son anticipadas por el marco jurídico con amplitud y suficiencia. Esta situación presenta dos lecturas: por un lado la favorable, que indica un compromiso normativo con la causa por la transparencia y el buen gobierno, el fortalecimiento de la participación ciudadana y la afinación de los mecanismos de control y sanción, a partir del amplio marco regulatorio. Y por otra parte, la sensación de que los textos normativos constituyen evidencia de formalismos institucionales para disminuir la presión sobre el compromiso requerido a los sectores sociales y sus representantes con los principios que plantea la política pública, generando duda respecto a la real aplicación de la ley. Para finalizar, es claro que la tendencia regulatoria en la materia se enfoca en estrategias anticorrupción, más que en transformaciones en el comportamiento tanto de los ciudadanos como de las organizaciones.

MARCO DE POLÍTICA PÚBLICA - AVANCES POR GOBIERNOS SOBRE EL APRECIO POR LO PÚBLICO Y LO COLECTIVO La tabla que aparece a continuación recoge las “ideas fuerza” que en materia de transparencia, integridad y prevención de la corrupción han guiado el quehacer de la administración de la ciudad, desde el primer gobierno de Antanas Mockus Sivickas que tuvo lugar entre 1995 y 1997. En el Anexo 2 se encuentra la información detallada.

Cuadro 2. Antecedentes de transparencia, integridad y prevención de la corrupción en

los planes de desarrollo del Distrito Capital 1995 -2015.

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Ideas Fuerza en materia de transparencia integridad y prevención de la corrupción por Plan de Desarrollo

% recursos de inversión destinados

Formar Ciudad: Antanas Mockus Sivickas (1995-1997)

Generar en los ciudadanos credibilidad en las instituciones, las normas, el servicio público y los gobernantes; simplificar y dar transparencia a los procedimientos administrativos; simplificar trámites; lograr mayores, más cercanos y mejores servicios y aumentar la capacidad de control de los mismos; poner en marcha mecanismos para controlar la corrupción, disminuir la evasión tributaria y aumentar los recaudos.

18% Vincular el sentido de pertenencia a la ciudad con el sistema de tributos, la ampliación de la conciencia de deberes y de derechos, la corrección de la evasión y la elusión, y el respeto y uso racional de los bienes y servicios públicos.

Autorregulación ciudadana, generación de conciencia individual y colectiva sobre deberes y derechos, apropiación social de la ciudad, ruptura con la cultura del atajo, enriquecimiento de las formas de expresión, fortalecimiento del sentido de pertenencia por la ciudad, construcción de propósitos comunes e individuales tendientes al bien común.

Por la Bogotá Que Queremos: Enrique Peñalosa Londoño (1998-2002)

Quitar la delegación de la ordenación del gasto a los alcaldes locales y crear unidades ejecutivas locales, en razón a la eficiencia en la planeación y la ejecución del gasto, las debilidades institucionales y la ocurrencia de prácticas irregulares y corruptas.

8%

Mejorar la condición y la calidad de vida a través de la promoción de un compromiso cívico, guiado desde programas educativos.

Prevenir y sancionar los comportamientos que lesionan el bienestar de los ciudadanos e impulsar aquellos que promueven la paz, solidaridad, el respeto y la vida en comunidad.

Aumentar los controles administrativos para mitigar y prevenir la corrupción y hacer de la cultura de servicio al usuario y de la participación ciudadana mecanismos de control a la gestión.

Bogotá Para Vivir Todos del Mismo Lado: Antanas Mockus Sivickas (2001-2004)

Lo público es sagrado: fortalecer la ciudad y su institucionalidad bajo los preceptos del civismo, la transparencia, el respeto de lo público y de la ley, la solidaridad, la honradez, la equidad y la armonía entre la ley, la moral y la cultura.

10%

Aumentar el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y la mutua ayuda para actuar según la propia conciencia, en armonía con la ley. Promover la comunicación y la solidaridad entre los ciudadanos.

Promover la Cultura de la Probidad, conformada por hábitos y creencias que reconozcan las actuaciones administrativas probas y castiguen socialmente las ímprobas y facilitar a los habitantes de Bogotá y a sus organizaciones su participación activa en la construcción de lo público.

Bogotá Sin Indiferencia: Luis Eduardo Garzón (2004-2007)

44

Desarrollar una institucionalidad pública y una organización ciudadana que propicie y dinamice una cultura de reconciliación, de solidaridad, de inclusión, de participación, de responsabilidad y corresponsabilidad, de respeto a la vida, a los derechos humanos, a la justicia, la seguridad, a la participación y al control social.

7%

Realizar acciones de fortalecimiento a la organización y al suministro de información para que ciudadanos y ciudadanas participen en la toma de decisiones públicas; diseñar herramientas para que la ciudadanía ejerza un control social efectivo a las políticas, planes, programas y proyectos.

Brindar un servicio oportuno y adecuado a los ciudadanos y las ciudadanas buscando un mayor acercamiento y una interacción más abierta, transparente e incluyente de la administración con toda la comunidad; construir una cultura organizacional ética y de servicio que propicie el compromiso de los servidores y las servidoras públicas con el desarrollo y el fortalecimiento de sus competencias y habilidades; implementar un modelo de gestión efectivo, transparente y participativo que convocara la solidaridad de los demás agentes y sectores de la sociedad; hacer un manejo responsable de los recursos; garantizar que la información pública esté disponible y sea suficiente y veraz como soporte fundamental para la toma de decisiones, la rendición de cuentas y el control social.

Bogotá Positiva: Samuel Moreno Rojas / Clara López Obregón (2008-2011)

Coherencia de la administración entre su accionar y su discurso; corresponsabilidad para generar en los ciudadanos responsabilidad compartida frente al destino de la ciudad; defensa de lo público para fortalecer al Distrito Capital como espacio ciudadano de defensa del interés colectivo; probidad para que la administración actúe con rectitud en el ejercicio de lo público y en la administración y manejo de los recursos.

3.5%

Participación: ahora decidimos juntos y control social al alcance de todas y todos.

Gestión pública efectiva y transparente: servicios más cercanos al ciudadano.

Bogotá Humana: Gustavo Petro Urrego (2012-2015)

Una Bogotá que Defiende y Fortalece lo Público: defender y fortalecer lo público como fundamento del Estado Social de Derecho; garantizar procesos participativos, fortalecer la democracia, trabajar por la construcción de paz, promover un enfoque de seguridad humana y convivencia, e impulsar el uso transparente y responsable del patrimonio y los recursos de la ciudad, sin tolerar la corrupción pública ni privada.

6% Recuperar la confianza ciudadana en las instituciones; combatir la corrupción mediante un trabajo coordinado y transparente entre instituciones y ciudadanía; fomentar una ética pública; promover el control preventivo, la eficiencia en la gestión pública, y los ejercicios de control social, de rendición de cuentas, de conformación de veedurías ciudadanas y de pactos éticos entre la administración pública y el sector privado; implementar mecanismos de comunicación e información, de supervisión a la contratación pública y su ejecución, y de seguimiento a la gestión.

Fuente: Planes Distritales de Desarrollo 1995 -2015.

II. Diagnóstico - el contexto, el problema central y los problemas específicos Bogotá tiene 7,6 millones de habitantes que representan el 16% de la población del país y recibe a diario una población flotante de alrededor de 2 millones y medio de personas. Es

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el motor económico de Colombia, el centro de negocios del país y el mayor centro de consumo. El PIB supera el de países como Ecuador, Costa Rica y Panamá, asciende a US$ 90 mil millones (2012) y representa el 24% del PIB Nacional; el PIB per cápita (2012) alcanzó los US$11.918, y tiene un ingreso per cápita de $857.325, frente al promedio nacional, que es de $500.531 pesos. Genera el 46% de los ingresos tributarios de la Nación y es la ciudad en la que más del 72% de la población en edad de trabajar está empleada. Además, el 54% de las transacciones financieras tienen lugar en la ciudad, alberga 286 mil empresas que representan el 29% del total de Colombia, y su participación en el total nacional de medianas y grandes empresas es del 53,8%37. En el contexto de América Latina, es la segunda ciudad según incentivos tributarios y clima pro-inversión (América Economía Intelligence); la tercera para hacer negocios (Doing Business del Banco Mundial); la quinta ciudad global de América Latina (AY Kearney – Chicago Council on Global Affairs) y del futuro (fDi magazine) y para la atracción de inversiones (América Economía Intelligence); la sexta ciudad para el turismo corporativo (ICCA); la octava mejor ciudad para hacer negocios (América Economía Intelligence); y una de las quince nuevas ciudades para hacer negocios en el mundo (Fortune). Es además, la mayor proveedora de talento humano de Colombia con más de 100.000 graduados en educación superior al año, aproximadamente 30.000 de posgrado, el 44% de los PHD del país y el 33% de los técnicos y tecnólogos de Colombia. Seis de las 100 mejores universidades de América Latina se localizan en Bogotá38. También cuenta con invaluables espacios naturales, el 75% de su territorio es rural, dispone de 5.016 parques urbanos y 14 humedales que regulan el ciclo del agua y mejoran la calidad del aire. Dispone de corredores alternos de movilidad exclusivos para bicicletas, 344 kilómetros de ciclorrutas utilizados a diario por más de 450 mil ciudadanos y 127 kilómetros de ciclovía (replicada en más de 50 ciudades), además del proyecto “Pedalea por Bogotá” a través del cual se prestan bicicletas públicas en varios puntos de la ciudad. Ha desarrollado soluciones innovadoras en movilidad como Transmilenio y el Sistema Integrado de Transporte Público -SITP-. Es hoy una ciudad multicultural, resultado de migraciones de grupos de población, que la han convertido en una ciudad cada vez más respetuosa de la diversidad étnica, social, territorial y religiosa. Cuenta con una oferta cultural amplia y diversa: 58 museos, 70 galerías de arte, 45 teatros, la Feria Internacional de Arte de Bogotá artBO, el Festival Internacional de Teatro, la Red de Bibliotecas Públicas, Biblored, que recibe más de 4,3 millones de personas anualmente, y es miembro de la Red de Ciudades Creativas de la Música de UNESCO, con 6 festivales de música al parque anuales y gratuitos (Jazz, Salsa, Rock, Colombia, Opera y Hip-Hop).

37

Cálculo Invest in Bogotá, con base en Superintendencia de Sociedades de Colombia. 38

QS Latin American University Rankings. [en línea], disponible en: http://www.topuniversities.com/university-rankings/latin-american-university-rankings/2013, 2013.

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Bogotá registró el mayor aumento en las condiciones de vida en los últimos cinco años, según el informe anual (2012) de “The Economist Intelligence Unit” (brazo investigativo del semanario inglés The Economist), realizado en 140 ciudades, en el que se analizan factores como seguridad, estabilidad, salud, clima, recreación, ingresos, educación e infraestructura, entre otros. La Capital presentó el mayor avance en el escalafón al pasar del puesto 126 al puesto 111, seguida de Harare, capital de Zimbabue y Dubái, capital de los Emiratos Árabes Unidos. “La ciudad está viviendo el efecto de un récord histórico: bajar la pobreza en 20 puntos, al pasar de 31,7 a 11,6 por ciento entre 2002 y 2012. Hoy es la segunda ciudad menos pobre del país, después de Bucaramanga, que está en 10,4. (…) Significa haber sacado de la pobreza a más de un millón de personas”39. Eso se debe al esfuerzo de las últimas dos décadas en las que la ciudad convirtió la inversión social en una política de Estado. Hoy, más del 60% de los recursos de inversión de la ciudad se destinan al sector social (salud, educación, integración social etc.). Sin embargo, a pesar de todo esto, en Bogotá requiere continuar reforzando acciones previas, aumentar esfuerzos institucionales y financieros que pongan el tema de la cultura de lo público, entre servidores públicos, ciudadanía, organizaciones y empresa privada, en el centro de sus agendas de política.

Problema central Bogotá requiere en forma sostenible, un sistema de creencias y comportamientos que valore y cuide lo público y por esa vía prevenga corrupción y promueva transparencia e integridad. Ahora bien, hay dos escenarios que facilitan que en la ciudad no se privilegie el interés general y por tanto no se haga una gestión íntegra y transparente de lo público40:

1. Desde la perspectiva ciudadana, creencias, comportamientos y condiciones que incentivan la cultura del atajo, el “todo vale”, la aprobación cultural del “vivo” y las justificaciones para incumplir la ley.

2. Desde la perspectiva institucional, maneras de decidir y gestionar lo público opacas, ineficientes y deshonestas que generan oportunidades de corrupción.

Son estos los problemas específicos y es la necesidad de actuar sobre dichos escenarios la que da origen a los objetivos específicos de la política. PROBLEMAS ESPECÍFICOS

1. Creencias, comportamientos y condiciones que incentivan la cultura del atajo, el “todo vale”, la aprobación cultural del “vivo” y las justificaciones para incumplir la ley.

39

El Tiempo. “La pobreza en Bogotá ha caído a la mitad en 10 años.” Disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-12985711, consultado el domingo 15 de junio de 2014. 40

Estos dos escenarios surgen de las discusiones llevadas a cabo en la etapa de movilización que tuvo lugar en 2013.

http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-12985711

47

1.1 Hay aprobación cultural y moral de la ilegalidad que proviene de percepciones, actitudes y creencias que evidencian baja valoración y cuidado de lo público.

a. La ciudadanía (ciudadanos y funcionarios) no apropia la ciudad como un bien público colectivo

Solamente el 48% de los ciudadanos en Bogotá consideran que los asuntos públicos son importantes o muy importantes, porcentaje que alcanzó un 65% en los sondeos realizados por la Veeduría Distrital entre servidores públicos del Distrito. Esto evidencia que la valoración de lo público aún es frágil, pues se considera que lo público es ajeno y distante por lo que las motivaciones para cuidarlo son bajas.

Cuadro 3. Nivel de importancia de los asuntos públicos para las personas

Porcentaje de personas que consideran los asuntos públicos como:

muy importante importante más o menos importante

poco importante muy poco

importante

2008 14,80% 30,20% 34,30% 13,10% 7,60%

2011 20,39% 29,66% 28,57% 13,13% 8,04%

2013 16,15% 31,57% 32,48% 11,90% 7,83% Fuente: Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana.

A continuación se presenta un gráfico en el que los ciudadanos indagados por Bogotá Cómo Vamos manifiestan su grado de satisfacción respecto al comportamiento de sus conciudadanos, frente a distintos asuntos que dan cuenta del respeto por lo público.

Cuadro 4. Percepción de comportamiento de los bogotanos frente a distintos temas y

situaciones

¿Cómo cree que se comportan los bogotanos en general frente a …?

48

Fuente: Bogotá Cómo Vamos. (2013) Encuesta de percepción ciudadana Bogotá 2013. Ipsos Napoleón Franco. Bogotá. P. 67-68.

b. Incoherencia entre las percepciones, los principios morales y los comportamientos. Si bien alrededor del 91% de los ciudadanos de Bogotá afirma que le queda fácil actuar o que actúa conforme a la ley o conforme a su conciencia y el 82% considera que lo ordenado por la ley coincide

49

con lo ordenado por la propia conciencia, cuando se indaga si es más grave robar al Estado o a un vecino (pregunta donde se contrapone el interés particular al interés general), el 19% considera que es más grave robarle al vecino, el 70% que es igual de grave, y solamente el 11% considera que es más grave robarle al Estado41.

Cuadro 5. Percepción Ciudadana frente a lo público

Porcentaje de personas que cree que es más grave:

Robarle al vecino

Es igual de grave robarle al vecino que al Estado

Es más grave robarle al Estado

2008 19,00% 68,60% 12,30%

2011 21,20% 68,80% 10,00%

2013 19,00% 70,00% 11,00%

Fuente: Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana. Continúa siendo evidente la baja capacidad de considerar lo público y el interés general como ejes prioritarios en la actuación. Este tipo de comportamiento lleva a que los individuos actúen de manera incoherente y muchas veces contraria al interés general. Por ejemplo, cuando se les pregunta a los ciudadanos de Bogotá qué es lo que más influye sobre su comportamiento, la gran mayoría responde que se trata del placer por cumplir con la propia conciencia (63% para el 2013). En segundo lugar se encuentran la admiración por la ley y el temor a la multa o a la cárcel, ambos con 11%. Por su parte, el 9% considera que se trata de reconocimiento social y un 3% considera que es temor a la culpa o temor a le censura y el rechazo social. A pesar de esto, el 27% de las personas de Bogotá afirmó que aceptarían comprar un artículo sin factura y que se sentiría bien al respecto, como se verá más adelante.

Cuadro 6. Lo que más influye en el comportamiento de la gente

Porcentaje de personas que manifiestan que lo que más influye sobre su comportamiento es:

2008 2011 2013

Admiración por la ley 11,9% 12,2% 11,0%

Placer por cumplir con la propia conciencia 58,9% 62,0% 63,0%

El reconocimiento social, la aceptación 9,3% 7,2% 9,0%

Temor a la multa o a la cárcel 12,7% 11,5% 11,0%

Temor a la culpa 3,5% 3,3% 3,0%

Temor a la censura social o rechazo 3,6% 3,8% 3,0% Fuente: Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana.

De otra parte, el 97% de los servidores públicos y contratistas del Distrito está totalmente en desacuerdo con pagarle un soborno a un funcionario público si ésta es la única manera de obtener las cosas, el 51% considera que sí se aceptan en su entidad influencias contrarias a la buena administración como recomendaciones políticas, nepotismo, amiguismo y clientelismo en la

41

Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana Bogotá 2013.

50

vinculación de personal, y tan solo el 14% considera que no. Con respecto a contratar familiares el panorama tampoco es muy positivo, mientras que el 51% de ellos considera que esta práctica es incorrecta y debe ser sancionada, el 39% lo justifica al considerar que es incorrecto pero comprensible, mientras que el 9% considera que es correcto. c. Alta tolerancia a la ilegalidad El 82% de las personas encuestadas consideran que lo ordenado por la ley coincide con lo ordenado por la costumbre (actitud hacia la ley); el 27% aceptarían comprar sin factura si les ofrecen un menor precio (actitud hacia las normas tributarias): un 13% afirmó que se siente bien haciéndolo (3 puntos porcentuales por debajo de los registrado para el 2011), mientras que un 9% dice que siente culpa (2 puntos porcentuales por debajo de los registrado para el 2011). Le siguen quienes no lo aceptan por temor a sanciones legales (8%) y quienes lo aceptan pero sentirían vergüenza si otros lo supieran (2%).

Cuadro 7. Coincidencia entre la ley, la costumbre y la conciencia

Porcentaje de personas que considera que lo ordenado por la ley coincide con la costumbre

Nunca Casi nunca Casi siempre Siempre

2008 8,00% 18,50% 33,40% 39,50%

2011 7,30% 14,40% 28,80% 49,10%

2013 6,00% 12,00% 28,00% 54,00%

Porcentaje de personas que considera que lo ordenado por la ley coincide con lo ordenado por su conciencia

Nunca Casi nunca Casi siempre Siempre

2008 8,60% 16,00% 35,10% 39,50%

2011 7,70% 13,20% 29,40% 48,90%

2013 8,00% 10,00% 29,00% 53,00%

Cuadro 8. Comportamiento de la gente frente a oferta de compra sin factura

Porcentaje de personas que afirma que si le ofrecen un menor precio por comprar sin factura:

2008 2011 2013

Lo aceptan y se sienten bien 17,4% 16,4% 13,0%

Lo aceptan pero sienten culpa 13,8% 10,9% 9,0%

Lo aceptan pero sentirían vergüenza si otras personas lo supieran

2,7% 2,9% 2,0%

Lo aceptan pero siente temor a las sanciones legales 3,9% 3,9% 3,0%

No lo aceptan porque temen a la censura social 2,7% 3,8% 3,0%

No lo aceptan por principio 35,9% 33,9% 42,0%

No lo aceptan porque necesitan la factura 16,3% 21,7% 19,0%

No lo aceptan porque temen a las sanciones legales 7,0% 5,7% 8,0% Fuente: Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana

51

Cuando se les preguntó a las personas de Bogotá (2013) a quiénes no les gustaría tener como vecinos (tolerancia o disposición a aceptar la diversidad social, moral y cultural), el 80% respondió que a drogadictos, el 70% guerrilleros, el 69% paramilitares, el 64% a alcohólicos y el 63% narcotraficantes. Le siguen las prostitutas con 45%, los homosexuales con 41%, las personas reconocidas como corruptas con 39%, los desmovilizados o reinsertados con 27%, los políticos con 25%, los enfermos de sida con 21%, los policías o militares con 16% y los desplazados con 13%.

Cuadro 9. Preferencias de personas frente a distintos tipos de vecinos

Porcentaje de personas que no les gustaría tener como vecinos a:

2008 2011 2013

Alcohólicos 80,5% 79,9% 64,0%

Drogadictos 90,4% 90,8% 80,0%

Homosexuales 56,2% 62,4% 41,0%

Prostitutas 66,9% 71,3% 45,0%

Enfermos de SIDA 31,6% 44,7% 21,0%

Gente de una religión distinta a la suya 7,0% 6,2% 4,0%

Gente de nacionalidad distinta a la suya 2,6% 3,8% 2,0%

Narcotraficantes 82,1% 83,5% 63,0%

Policías o militares 13,9% 19,3% 16,0%

Gente de una región distinta a la suya 2,7% 4,7% 6,0%

Alguien reconocido como corrupto 70,0% 62,9% 39,0%

Gente de color de piel distinto al suyo 3,2% 3,0% 2,0%

Políticos 26,1% 32,3% 25,0%

Paramilitares 85,4% 88,4% 69,0%

Guerrilleros 89,8% 89,5% 70,0%

Desplazados 20,4% 20,4% 13,0%

Desmovilizados o reinsertados 44,9% 51,1% 27,0%

Indígenas 3,0% Fuente: Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana.

En este sentido, a más personas les molesta tener como vecinos a drogadictos y alcohólicos que a las que les molesta tener como vecinos a narcotraficantes, personas que delinquen, guerrilleros o paramilitares, actores que representan la ilegalidad. Adicionalmente, el porcentaje de personas que no quisieran tener como vecinos a guerrilleros disminuyó de 89% en 2011 a 70% en 2013, de 88% a 69% a paramilitares y de 83% a 63% a narcotraficantes. d. Justificaciones para infringir la ley Los porcentajes de personas que usando diferentes razones justifican desobedecer la ley, registran 41% cuando es la única manera de luchar contra una ley o un régimen injustos, 35% cuando es la única manera de ayudarle a la familia, 28% para defender propiedades o bienes, 23% cuando se hace para responder a una ofensa de honor, 22% cuando es la única manera de alcanzar sus objetivos, 16% cuando es bastante seguro que no será castigado, 15% cuando la creencia religiosa lo

52

permite, 14% cuando es muy provechoso económicamente, 11% cuando es lo acostumbrado, 10% cuando alguien más lo ha hecho y le ha ido bien y 9% para pagar un favor42.

Cuadro 10. Personas que justifican la desobediencia de la Ley

Porcentaje de personas que justifican la desobediencia de la ley:

2008 2011 2013

Cuando es la única manera de alcanzar los propios objetivos 26,6% 21,7% 22,0%

Cuando es la única manera de ayudar a la familia 46,4% 40,5% 35,0%

Cuando es la única manera de luchar públicamente contra una ley o régimen injusto

51,4% 38,6% 41,0%

Cuando es muy provechoso económicamente 19,8% 14,8% 14,0%

Cuando la creencia religiosa lo permite 18,4% 14,3% 15,0%

Cuando se hace para responder a una ofensa al honor 27,5% 23,1% 23,0%

Cuando es bastante seguro que no serán castigados 21,9% 14,1% 16,0%

Cuando otros lo han hecho y les ha ido bien 14,5% 9,4% 10,0%

Cuando es lo acostumbrado 13,8% 9,3% 11,0%

Para pagar un favor 11,4% 9,7% 9,0%

Para defender propiedades o bienes 35,2% 37,0% 28,0% Fuente: Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana.

Según la “Encuesta de transparencia, rechazo a la corrupción y sentido de lo público” realizada por la Secretaría General en el 2013 entre más de 1.800 servidores públicos del Distrito, el 5% de los servidores justificarían desobedecer la normatividad que regula el quehacer institucional o los procedimientos establecidos porque al hacerlo es muy probable que no le pase nada (5%), porque es lo acostumbrado en su entidad (3%), porque no importan los medios para lograr un resultado (2%) y porque al hacerlo se puede recibir dinero, favores o dádivas a cambio de favorecer intereses de terceros (2%). Los resultados del Índice de Percepción de la Integridad y la Transparencia del Distrito 2013 muestran, además, que el 36% de los servidores públicos del Distrito considera que en su entidad existe una cultura del atajo, mientras que el 23% considera que en su entidad se aprueba culturalmente al vivo y el 21% considera que en su entidad es común presentar justificaciones por violar comportamientos éticos. e. Ausencia de capital social. Según el estudio “La Evolución del Capital Social en Colombia, 1997-2005”, “Bogotá se ubica dentro del cuadro Individualista, posición que mantiene desde 1997”43. Es decir, la capital de Colombia ha tenido una historia de individualismo que no ha permitido que se piense y actué en colectividad. Los resultados 1997-2005 muestran que “En cuanto a Ksocial44 Bogotá aumenta 67%.(…) Aun así es la segunda ciudad en la cual este crece más, así quede por debajo del promedio nacional. Se encontró

42

Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana Bogotá 2013. 43

Sudarsky R, John, “La Evolución del Capital Social en Colombia, 1997-2005”, Fundación Restrepo Barco, 2007, pág. 261. 44

Capital Social.

53

que los principales aportes los da la Participación Política (60%), Solidaridad y Mutualidad (56%) y Jerarquía (23%); Participación Cívica cae y hace un aporte negativo de 49%”45. Los anteriores resultados comparados con 2011 muestran que “Bogotá (…) registró un promedio más alto que el nacional en Percepción de corrupción (7,92 vs. 7,44 nacional) y una diferencia pequeña de Confianza Interpersonal (12% vs. 11% nacional). Respecto al cambio de estos dos indicadores en la ciudad, el nivel de Percepción de corrupción en Bogotá bajó de 1997 al 2005, pero aumentó 16% en el 2011, y quedó al mismo nivel registrado en 1997. En cuanto a Confianza Interpersonal el nivel aumentó de 1997 al 2005, al pasar de 10% a 16%, pero tuvo una caída en el 2011 y quedó en 12%”46. Es así como, “Entre el 2005 y 2011 Bogotá registró una caída dramática de ksocial debido, principalmente, a la disminución de Solidaridad y Mutualidad (cae 57%), Relaciones Horizontales (cae 18%) y en menos medida de Jerarquía (cae 16%). La disminución de Solidaridad y Mutualidad en Bogotá estuvo marcada por las caídas de Reciprocidad (-36%) y Solidaridad General (-21%). También por el aumento de Atomización47 (98%) y Oportunismo (15%)”48 lo que es reflejo del contexto bogotano en el que se ha desenvuelto la ciudad en los últimos años. Si se hace un análisis por localidades se tiene que “Tunjuelito, Usaquén y Bosa tuvieron los mayores niveles de ksocial. Por contraste, los niveles más bajos en este factor los tuvieron Puente Aranda, Santa Fe y Mártires”49. Se puede concluir, que el capital social en Bogotá se ha visto afectado por los diferentes contextos en los que se ha desenvuelto la ciudad. Las relaciones entre los ciudadanos y con las instituciones se han venido deteriorando al punto de verse como una ciudad que privilegia el interés particular sobre el general. Dicha conclusión se corrobora con la percepción de los bogotanos sobre sus funcionarios y conciudadanos, frente a los comportamientos asociados a la corrupción. En el primer caso es alarmante la percepción de que cerca del 88% de los funcionarios son corruptos y que el 54,3% de los ciudadanos lo son.

Cuadro 11. Percepción frente al nivel de corrupción de funcionarios y ciudadanos

Porcentaje de personas que consideran que más de la mitad de los funcionarios públicos son corruptos

2008 82,00%

2011 86,72%

2013 87,44%

Porcentaje de personas que consideran que más de la mitad de los ciudadanos son corruptos

2008 54,00%

2011 56,15%

2013 54,30%

45

Op.Cit. pág. 261. 46

Hurtado, David; García, Diana Marcela; Copete, Andrés Felipe, “Las Vicisitudes del Capital Social de Colombia”, Fundación Restrepo Barco, 2013, pág. 445. 47

Atomización “indica el grado de aislamiento o exclusión social en varios contextos relevantes para el fomento del Capital Social.” Hurtado, David; García, Diana Marcela; Copete, Andrés Felipe. “Las Vicisitudes del Capital Social de Colombia”, Fundación Restrepo Barco, 2013, pág. 150. 48

Hurtado, David; García, Diana Marcela; Copete, Andrés Felipe. “Las Vicisitudes del Capital Social de Colombia”, Fundación Restrepo Barco, 2013, pág. 446. 49

Ibid, pág. 449

54

Fuente: Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana.

Por su parte, el nivel de confianza entre los bogotanos no es alto, pues no supera el 38%. Los mayores niveles confianza se dan entre parientes y a un nivel más bajo, entre amigos.

Cuadro 12. Nivel de Confianza frente a grupos de personas

Porcentaje de personas que confían en:

Vecinos Amigos Parientes Compañeros de Trabajo y Estudio

2008 59,37% 61,45% 85,05% 58,42%

2011 58,61% 60,26% 83,55% 55,29%

2013 61,00% 59,00% 85,00% 54,00% Fuente: Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana.

Cuadro 13. Nivel de confianza en la mayoría de la gente

Porcentaje de personas que afirman que en general, se puede confiar en la mayoría de la gente:

Sí No

2008 40,20% 59,80%

2011 34,90% 65,10%

2013 38,00% 62,00% Fuente: Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana.

f. Falta de corresponsabilidad del sector privado con la construcción de lo público. En la ciudad está latente la necesidad de vincular al sector privado en la promoción de la transparencia y la integridad. Según el Barómetro Global de la Corrupción 2010 “el 24% de los encuestados manifestaron haber pagado un soborno en los últimos 12 meses”50. Así mismo, en la Tercera Encuesta Nacional sobre Prácticas contra el Soborno en Empresas Colombianas, realizada por Transparencia Por Colombia y la Universidad del Externado, el 94% de los empresarios colombianos respondieron que hay empresarios que ofrecen sobornos dentro del giro de sus negocios. Los principales motivos para ofrecer sobornos son los trámites y procedimientos engorrosos (55%) y la presión sobre los funcionarios51. Las prácticas corruptas identificadas por los empresarios son: monopolio de contratistas (50%), pliegos ajustados a empresas (46%), concursos ficticios cuando ya se ha decidido la contratación (39%), hacer ofertas para competidores no reales para cumplir los requisitos de ley (32%), fraccionar los contratos (26%) y hacer contratos con compañías ficticias (23%). Las organizaciones que reconocen haber pagado alguna clase de soborno, lo han hecho en la tramitación de licencias y permisos (4%), en las diligencias de servicios públicos (3%), en la adjudicación de contratos (2%) y en trámites tributarios (1%)52.

50

Transparencia por Colombia, Universidad Externado de Colombia, “Encuesta Nacional sobre Prácticas contra el Soborno en Empresas Colombianas”, 2013, pág. 10. 51

Ibid., pág. 54. 52

Alcaldía Mayor de Bogotá. Informe de Resultados sobre el Índice de Percepción de la Integridad y Transparencia 2013. Secretaria General. 2013. Bogotá.

55

El problema de la baja vinculación del sector privado reside no solamente en la alta disposición al soborno y la corrupción, sino también en el bajo conocimiento y apropiación de las normas a cumplir. Así por ejemplo sólo el 29% de los empresarios encuestados manifestó conocer el Estatuto Anticorrupción aprobado en agosto de 201153, este conocimiento en empresas que contratan con el Estado asciende a tan solo el 40%54. Para el caso de Bogotá, según el Informe de resultados del Índice de Percepción de Integridad y la Transparencia del Distrito 2013 “se encuentra que existe una brecha entre la percepción de integridad de los funcionarios del Distrito y de los demás segmentos de la población: empresarios y ciudadanía. Es así como el 78% de los funcionarios considera que su entidad trabaja con altos niveles de integridad, mientras que solo el 58% de los empresarios opina lo mismo”55. Adicionalmente, “Los resultados del análisis también señalan que los factores en los que se debe actuar para mejorar la percepción de los empresarios y la ciudadanía se relaciona con el mejoramiento en la percepción de transparencia en las licitaciones, contrataciones y la realización de trámites y calidad en los servicios que prestan las entidades”56. 1.2 Desconfianza ciudadana en las instituciones En la definición de Francis Fukuyama la confianza es la “expectativa que surge dentro de una sociedad, sobre la base de normas compartidas, de un comportamiento regular, honrado y cooperativo por parte de los otros miembros de esa sociedad”. Y agrega: “Si los miembros de un grupo adquieren la expectativa de que los demás se comporten de manera responsable y honesta, llegarán a tener confianza mutua. La confianza actúa como lubricante que hace que todo grupo u organización funcione de modo más eficiente”57. Aparte del cumplimiento de normas compartidas y una conducta caracterizada por la integridad, la confianza está estrechamente relacionada con aspectos como la capacidad de las personas de hacer, cumplir y reparar acuerdos, la capacidad de auto regulación y la coherencia que muestren entre su pensamiento y sus comportamientos. En la conceptualización de cultura ciudadana se distingue entre la confianza interpersonal y la confianza en las instituciones. En la segunda intervienen factores como la transparencia y la integridad percibidas, así como el acatamiento de las leyes y las normas por parte de estas, y el cumplimiento de sus promesas, planes y acuerdos. En estas dos categorías, se pueden señalar las siguientes características de diagnóstico de la confianza en Bogotá:

A mayor vulnerabilidad social, menor confianza: los estratos bajos confían menos que los

estratos altos, las mujeres confían menos que los hombres, y mientras que la menor proporción de confiados se encuentra en el grupo de edad de 14 a 19 años, la mayor proporción se encuentra en el grupo de 40 a 44 años.

53

Transparencia por Colombia, Universidad Externado de Colombia, “Encuesta Nacional sobre Prácticas contra el Soborno en Empresas Colombianas”, 2013, pág. 77. 54

Ibid. 55

Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría General y Centro Nacional de Consultoría, Índice de Percepción de Integridad y Transparencia del Distrito, 2013. 56

Ibid., pág. 8.

57 Fukuyama, Francis. Trust The Social Virtues and the Creation of Property. New York The Free Press. 1995, p.26 ss.

56

La confianza en los desconocidos (o en “la mayoría de la gente”) es relativamente baja en Bogotá en comparación con otras ciudades. El 38% de la ciudadanía manifiesta tenerla, en comparación con el 49% en 2010 en Cali y el 50% en 2011 en Medellín.

La confianza interpersonal aumenta a medida que “el otro” se aproxima a la persona en los

círculos de cercanía. Mientras que el 85% de bogotanos afirma confiar en los parientes, el porcentaje se reduce a 61% en los vecinos, 59% en los amigos y 54% en los compañeros de estudio o de trabajo58.

Es notoria la desconfianza de la ciudadanía bogotana en las instituciones públicas. De los grupos e instituciones sobre los cuales la Encuesta de Cultura Ciudadana indaga la confianza entre los habitantes de la ciudad, los menores porcentajes los obtuvieron en 2013 los políticos (4%), el Congreso (9%) y los funcionarios públicos (10%). Los mayores porcentajes de aquellos por quienes la ciudadanía afirma tener mucha o muchísima confianza los reciben los maestros (64%), la Iglesia (56%) y el Ejército (49%).

En la Alcaldía solo manifiesta tener mucha o muchísima confianza, una cuarta parte de la ciudadanía (25% en 2013 y 2011), proporción que perdió 15 puntos porcentuales desde 2008 (40%). Estas cifras demuestran el impacto de los escándalos de corrupción en la confianza ciudadana en las instituciones. También demuestran que la actual administración no logró recuperar dicha confianza en sus dos primeros años de gobierno.

Cuadro 14. Nivel de confianza frente a las Instituciones

Confianza en las instituciones en Bogotá

Institución Nivel de Confianza 2008 2011 2013

Iglesia

Muchísima confianza 17,3% 15,8% 19%

Mucha confianza 41,2% 39,6% 37%

Poca confianza 29,8% 33,8% 32%

Ninguna 11,8% 10,6% 12%

Ejército




Ninguna 8,7% 10,5% 11%

Maestros




Ninguna 5,0% 6,2% 6%

Policía




Ninguna 12,1% 17,3% 17%

Alcaldía Muchísima confianza 3,9% 1,8% 3%

58

Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana Bogotá 2013.

57



Ninguna 11,8% 22,7% 21%

Gobernación




Ninguna 15,3% 23,4% 24%

Gobierno Nacional




Ninguna 14,5% 23,3% 25%

Prensa




Ninguna 18,5% 20,7% 20%

Sacerdotes




Ninguna 22,4% 25,3% 25%

Pastores




Ninguna 40,7% 39,8% 44%

Congreso




Ninguna 32,1% 36,0% 43%

Funcionarios públicos




Ninguna 26,7% 34,6% 39%

Jueces




Ninguna 21,3% 29,7% 30%

Órganos judiciales




Ninguna 21,8% 30,2% 32%

Políticos




Ninguna 40,5% 45,0% 52%

Radio




58

Ninguna 12,2% 15,3% 17%

Sindicatos




Ninguna 32,0% 33,1% 36%

Organizaciones Religiosas




Ninguna 40,8% 39,8% 47%

Televisión




Ninguna 15,6% 18,1% 21%


Por su parte, de acuerdo con la Encuesta Anual de Percepción Ciudadana del Proyecto Bogotá Cómo Vamos, se observa un comportamiento similar en las tendencias de las curvas de favorabilidad del alcalde de turno, el nivel de confianza en el mismo y la percepción de la buena gestión. Tras una década que vivió en su mitad uno de los escándalos de corrupción más dolorosos para Bogotá, se han reducido cerca de la mitad estos tres indicadores de relación, aprecio y confianza entre la ciudadanía y la figura más importante y representativa de su gobierno y democracia, como es el Alcalde Mayor de Bogotá.

Cuadro 15. Nivel de favorabilidad, confianza y gestión del Alcalde

Favorabilidad del Alcalde

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

70% 63% 65% 68% 38% 28% 11% 41% 42% 49% 32%

Confianza del Alcalde

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

43% 40% 41% 40% 21% 13% 4% 24% 27% 33% 18%

Buena Gestión del Alcalde

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

47% 44% 45% 41% 23% 14% 5% 22,00% 28% 35% 19% Fuente: Encuesta Bogotá Cómo Vamos

1.3 Baja capacidad de regulación mutua “Los individuos ejercen su papel regulador del comportamiento de dos maneras: En primer término, como individuos sobre sí mismos, en lo que en cultura ciudadana se llama auto regulación… pero también, con lo que se conoce y entiende de la ley como miembro de una sociedad, en su interacción con los demás y con respecto a los comportamientos de los demás (...) Cuando el individuo actúa como agente regulador de los demás, pone en juego aquello que en cultura ciudadana se llama regulación mutua. Esta se da cuando una persona corrige, censura o aplaude el

59

comportamiento de otro u otros, a partir de su concepción de la ley, la moral y la cultura. En este caso, la persona actúa en su doble condición de agente individual y agente social”59. Los datos de las investigaciones y encuestas aplicadas en los últimos años en Bogotá corroboran lo poco que los ciudadanos regulamos el accionar de otros en el espacio público. Los resultados de la encuesta de Cultura Ciudadana, aplicada en el año 2013, señalan que 20% de los ciudadanos no haría nada, ante un acto negativo de terceros, por indiferencia y 12% por temor a la reacción.

Cuadro 16. Reacción de control social frente a determinadas situaciones generales

Reacciones de control social ante algunas situaciones de convivencia cotidiana conflictivas

2008 2011 2013

Porcentaje de personas que afirman que si otra persona se les saltara el

turno en la fila:

Le llamarían la atención 70,3% 69,1% 72%

Buscarían que otros le llamen la atención 3,8% 3,6% 4%

No harían nada porque les es indiferente 13,6% 15,5% 12%

No harían nada porque no les corresponde corregir a los demás

2,5% 2,5% 3%

No harían nada por temor a la reacción 8,7% 8,5% 9%

No harían nada porque ellos harían lo mismo

1,1% 0,9% 1%

Porcentaje de personas que si ven a una persona

arrojando basura a la calle:





3,7% 3,4% 3%



1,5% 1,2% 1%

Porcentaje de personas que si les ocurre una

situación en la que una persona llega tarde a una

cita o a una reunión de trabajo:





5,2% 5,5% 6%



2,8% 1,9% 2%

Porcentaje de personas que si saben que alguien compra mercancías de contrabando o piratas:





8,9% 8,7% 8%


59

Marco conceptual sobre transparencia, probidad, rechazo a la corrupción, valoración de lo público y control social desde

el punto de vista de cultura ciudadana. Veeduría Distrital, páginas 16 y 17. 2013.

60


9,1% 6,9% 5%

Porcentaje de ciudadanos que si ven a una persona cruzar la calle por donde

no se debe:





5,3% 5,4% 5%



4,1% 2,9% 2%


De otra parte, la misma encuesta muestra que el 42% de los ciudadanos no haría nada sobre el soborno, lo cual demuestra que una porción amplia de la ciudadanía tiende a tolerar la corrupción. Otros datos de la misma encuesta señalan que: i) 3 de cada 10 ciudadanos percibe que las autoridades los regulan cuando estos dañan el mobiliario público; ii) 3 de cada 10 ciudadanos perciben que los ciudadanos corrigen a otras personas cuando estacionan vehículos en zonas prohibidas, tiran basuras a la calle, arrojan escombros o materiales en las vías o no usan casco al andar en moto o bicicleta; y iii) 8 de cada 10 ciudadanos piensa que los problemas de movilidad de la ciudad no se deben al mal comportamiento ciudadano sino principalmente a deficiencias de infraestructura, exceso de automóviles, desorden del sistema público de transporte o precaria regulación de las autoridades.

Cuadro 17. Nivel de control social frente a algunas situaciones de corrupción

Reacciones de control social por parte de los ciudadanos ante algunas situaciones de corrupción

2008 2011 2013

Porcentaje de ciudadanos que al enterarse que una persona conocida

ofreció dinero a un funcionario público para

que le aprobara un contrato:

le llamarían la atención 19,4% 19,3% 17%

Informarían a la autoridad 32,2% 38,5% 36%

Informaría a otros buscando generar rechazo social

3,2% 3,3% 5%

No haría nada porque eso es competencia de la autoridad

22,0% 15,6% 25%

No haría nada por temor 22,0% 19,8% 17%

Porcentaje de ciudadanos que al enterarse que un

funcionario público pidió dinero para

aprobar un contrato:

le llamarían la atención 8,7% 7,9% 9%

Informarían a la autoridad 48,6% 52,1% 45%

Informaría a otros buscando generar rechazo social

3,7% 4,5% 5%

No haría nada porque eso es competencia de la autoridad

17,9% 13,8% 25%

No haría nada por temor 19,8% 18,5% 16% Fuente: Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana. Para finalizar, según la Encuesta de Cultura Ciudadana Bogotá 2013 de Corpovisionarios es necesario señalar que aunque el Estatuto Anticorrupción creó la posibilidad de denunciar a los funcionarios públicos o a los particulares que cumplen funciones públicas, por cometer faltas o

61

delitos de corrupción, los datos, muestran que aunque aumentó el porcentaje (de 32% en el 2008 a 36% en el 2013) de quienes se enteran que un conocido ofreció dinero a un funcionario público para obtener un contrato, la cuarta parte de encuestados creen que ese tema es competencia de la autoridad (25% en 2013) y el 17% de los encuestados no le llamarían la atención a esa persona, ni harían nada por temor60. 1.4. Baja participación ciudadana orientada a la prevención de la corrupción a. La organización y la participación ciudadana en la construcción de lo público La Constitución Nacional consolida en Colombia una democracia participativa que prioriza el accionar de los ciudadanos, organizados o de manera individual y a partir de sus intereses particulares, en la gestión de los asuntos públicos. “La planeación participativa, el control social y las veedurías ciudadanas son mecanismos con potencial para permitir escuchar la voz e influencia de la ciudadanía y sus organizaciones, que inducen a los funcionarios a estar más atentos a las demandas ciudadanas y a rendir cuentas sobre sus decisiones, además de permitir construir escenarios públicos de interlocución y diálogo”61. En Bogotá, la baja participación empieza por la consideración general de que Colombia es un país medianamente democrático como lo muestra la siguiente gráfica de la encuesta de cultura política del DANE 201362.

Gráfica 6. Nivel de consideración de democracia en Colombia por regiones

En relación con las dinámicas de la participación ciudadana en Bogotá, es necesario señalar que los resultados de la encuesta de Cultura Ciudadana aplicada en el año 2013 en Bogotá, indican que la

60

Marco conceptual sobre transparencia, probidad, rechazo a la corrupción, valoración de lo público y control social desde el punto de vista de cultura ciudadana. Veeduría Distrital, páginas 16 y 17. 2013. 61

Alcaldía de Bogotá, Veeduría Distrital, “Ruta para el Fortalecimiento del Control Social”, noviembre de 2013.

62 Encuesta de Cultura Política, DANE. http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/ecpolitica/Presen_ECP_13.pdf

62

principal motivación de la ciudadanía para participar en los asuntos de la ciudad es que los ciudadanos sienten que cumplen con un deber que genera satisfacción. Según el Barómetro de Capital Social (BARCAS) los niveles de organización social en Bogotá son bajos y han descendido desde 2005. Las organizaciones con mayor participación son las deportivas (15% en 2011 e inferior a 10% en todos los demás tipos de organizaciones). La encuesta Bogotá Cómo Vamos (2012), sin embargo, muestra un deseo de la ciudadanía por participar en organizaciones dedicadas a: causas comunitarias (62%), causas ecológicas o animalistas (62%), causas sociales (59%), causas culturales (59%), causas cívicas (53%), mientras que se reduce el interés por participar en organizaciones con una causa política (en 28%). En Bogotá Cómo Vamos del 2014, se revela, por ejemplo, que en Bogotá el 75% de sus ciudadanos no participó en ninguna organización social, religiosa o comunitaria. Sólo el 39% de los bogotanos dijo haber formado parte de alguna organización o grupo. En cuanto a la cantidad de personas que hicieron algo para solucionar un problema que los haya afectado, de cada 10, en Bogotá sólo 6 hicieron algo. Los procesos de participación ciudadana están altamente deslegitimados y tienen poca credibilidad entre los ciudadanos, en parte porque no cuentan con un carácter incidente, en la toma de decisiones respecto de la gestión de lo público y especialmente en relación con las políticas públicas. La encuesta de Cultura Ciudadana 2013 señala que la participación reportada en actividades colectivas relacionadas con asuntos públicos bajó considerablemente entre el 2008 y el 2011, y luego se mantuvo estable con respecto a este último año para el 2013. Adicionalmente, “entre los resultados de la participación incluidos en la encuesta Bogotá Cómo Vamos, el porcentaje más alto corresponde a las personas que estuvieron de acuerdo con que la participación en Bogotá ha servido para fortalecer el poder de los políticos (45%) y ha sido manipulada por la politiquería y la corrupción (39%)”. Las actividades con mayor participación fueron: inscribirse para votar en las últimas elecciones (31%), asistir a una reunión política de la localidad (13%), asistir a una manifestación política, un discurso o una protesta (11.5%) y, firmar peticiones colectivas (10%)63. Para el año 2005 el 88,5% de los ciudadanos de la capital del país desconocían los espacios de participación, así: Revocatoria del Mandato 86%, Cabildo Abierto 87,68%, Consejo Distrital de Planeación 89,46%, Encuentros Ciudadanos 85,43%, Gobierno Escolar 87,22%, Comité de Participación Comunitaria en Salud 90,37%, Comité de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios 91,61%, Veedurías Ciudadanas u otras Formas de Control Social 89,13% y Consejo Distrital o Local de Cultura 90,23%64 Para el caso de la importancia de los espacios de participación en Colombia según el DANE65, el 26, 1%. dijo no conocer o no haber escuchado hablar de espacios de participación ciudadana. Una cifra bastante considerable. En Bogotá por ejemplo, la Junta Administradora Local (JAL) sólo tiene un 41,4 de importancia, mientras que el 25,1 considera que la JAL no es nada importante, lo que dice mucho de la ausencia de confianza, sobre todo en las instancias locales de Bogotá. En la información trabajada por el Observatorio de Cultura Urbana también se establecieron los motivos por los cuales los Bogotanos no participan, entre los que se cuentan: los ciudadanos no

63

Datos tomados de la Encuesta Bienal de Culturas 2013, en Veeduría Distrital, “Diagnóstico de Cultura Ciudadana 2014”. 64

Observatorio de Cultura Urbana, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, 2003-2005. 65

Encuesta de Cultura Política, DANE. http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/ecpolitica/Presen_ECP_13.pdf.

63

conocen los espacios de participación (26,75%); no se tiene claridad acerca de los objetivos de los espacios, ni cuál sería el rol a desempeñar por el ciudadano (10,46%); tiene poco tiempo libre y prefiere dedicarlo a otros temas (8,61%); no vale la pena participar, pues no sirve de nada (15,94%); los espacios están controlados por los políticos (11,34%); y en los espacios hay muchos conflictos (4,07%).

Cuadro 18. Personas que cooperan y participan en actividades y organizaciones

Porcentaje de personas que cooperan (participan) para el logro de un bien público

2008 2011 2013

Actividades colectivas (marchas, manifestaciones) 30,3% 13,8% 14%

Organización de eventos culturales, recreativos y deportivos 40,8% 33,2% 31%

Actividades comunitarias para mejorar la seguridad 25,0% 16,6% 17%

Actividades para mejorar o construir obras comunales y mantener espacios públicos

18,4% 11,4% 12%

Participación en grupos o partidos políticos 8,3% 6,4% 5%

Participación en espacios de gestión o control público en asuntos públicos:

7,5% 5,4% 6%

Participación en organizaciones voluntarias 21,3% 13,2% 13% Fuente: Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana.

Cuadro 19. Nivel de importancia de los asuntos públicos en la vida de la gente

Porcentaje de personas que sienten que los asuntos públicos en su vida son:

2008 2011 2013

Muy importantes (10 y 9) 14,8% 20,4% 17%

Importantes (7 y 8) 30,2% 29,7% 31%

Más o menos importantes (5 y 6) 34,3% 28,6% 33%

Poco importantes (3 y 4) 13,1% 13,3% 12%

Muy poco importantes (1 y 2) 7,6% 8,0% 8% Fuente: Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana. b. Control social y rendición de cuentas El control social es “la verificación, que realiza la ciudadanía, de que las actividades del Estado corresponden al interés público”66. Este tiene como objetivo optimizar la forma en que el sector público suministra a los ciudadanos bienes y servicios, y el uso y consumo que de ellos realiza la ciudadanía. Así las cosas, “al generarse una relación entre el Estado y la ciudadanía, en el marco de la participación ciudadana, se establecen acuerdos estructurados en virtud del bienestar colectivo,

66

Control Social a la Gestión Pública. Unidad Cinco. Diplomado en Gestión Comunitaria y Gerencia Social –Lideres para Bogotá. Veeduría Distrital. Alcaldía Mayor de Bogotá. Pontificia Universidad Javeriana – Instituto Pensar. 2000.

64

que posteriormente deberán ser objeto de control social, como herramienta para optimizar las condiciones de vida de todos los ciudadanos de Bogotá”67 . La rendición de cuentas es una expresión del control social “por cuanto (…) comprende acciones de petición de información y explicaciones, así como la evaluación de la gestión y la incidencia de la ciudadanía”68. En el marco de Gobierno Abierto se entiende la rendición de cuentas como normas, reglamentos y mecanismos que orientan el comportamiento de las autoridades electas y funcionarios en el ejercicio del poder público y el gasto de los fondos públicos. Las normas deben incluir algunos requisitos en relación con las características de las decisiones, como que sean plenamente motivadas y justificadas, y que toda la información sobre la toma de decisiones sea puesta a disposición del público. En Bogotá, se plantean problemáticas relacionadas con la poca participación ciudadana, con tendencia a la disminución, en espacios de gestión o de control público, lo que reduce la capacidad de la ciudadanía para actuar como garante de la ciudad, mediante el ejercicio del control social sobre la gestión pública. Son muy pocas las iniciativas de control social que se implementan tanto por organizaciones de base como por organizaciones de mayor nivel en Bogotá; así mismo, el número de los ciudadanos asociados a estas iniciativas es muy pequeño, por lo cual “No son aún una práctica extendida en la ciudad”69. Según la Encuesta de Cultura Ciudadana del año 2013, el porcentaje de personas que conocen o utilizan los mecanismos de control social sobre la gestión pública en Bogotá es bastante bajo (el 8% para el 2008). Comparativamente, además, este porcentaje bajó en casi 4 puntos porcentuales desde el 2005. Otra de las problemáticas, es la asociación de los ejercicios de control social a intereses específicos, sean estos del sector público, del privado, de las organizaciones sociales o de las alianzas que se puedan generar entre los tres actores mencionados. Lo anterior, limita la legitimidad de esos procesos y permea la capacidad individual de los actores sociales para desarrollar acciones por su propia cuenta. Sobre la efectividad de los procesos de control social, es necesario señalar que muchas de las acciones emprendidas en materia de seguimiento, vigilancia y control a la gestión de lo público, no han logrado consolidar un impacto real que implique capacidad para generar sanciones legales y sociales, de ser el caso. Según la Procuraduría General de la Nación “Entre 1992 y 2008 se registran 54 sanciones a funcionarios locales. Las sanciones son 10 amonestaciones escritas, 3 destituciones, 20 multas, 3 solicitudes de destitución, 2 solicitudes de suspensión, y 16 suspensiones. Los funcionarios sancionados son 1 alcalde local, 1 edil, 18 funcionarios y 34 inspectores de policía. Por su parte en el archivo correspondiente al período 2008-2014 solamente aparecen 5 sanciones (...) Los hechos objeto de sanción fueron irregularidades administrativas y contractuales como suscribir contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales, celebrar indebidamente contratos o

67

Alcaldía de Bogotá, Veeduría Distrital, “Ruta para el fortalecimiento del Control Social”, noviembre de 2013. 68

Ibid., pág. 9. 69

Sudarsky, John. 2003. Participación, racionalidad colectiva y representación de Bogotá (2001-2003) desde la perspectiva de la acumulación de capital social. Hacia la formación de capital social en Bogotá. En Bogotá: sistema político y cultura democrática. Bogotá: Alcaldía Mayor de Bogotá, Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, Universidad Javeriana. Restrepo. 2002.

65

convenios interadministrativos y de asociación (...), se refieren a asuntos de contratación, de manejo presupuestal y de trámite de asuntos policivos”70. 1.5 Educación como reproductora de cultura y comportamientos ilegales y no como agente de

transformación Los resultados de las Pruebas Ser en lo referente a las competencias ciudadanas concluyeron que alrededor del 44% de los estudiantes de grado 5° y el 31% de los estudiantes de grado 9° obtuvieron resultados clasificados como “insuficiente” y “mínimo”. Adicionalmente, una revisión de la Encuesta de Cultura Ciudadana para las edades entre 14 y 18 años indica diferencias sustanciales con los demás rangos de edad evaluados. Alrededor del 86% de las personas entre 14 y 18 años en Bogotá dicen tener sentimientos positivos y muy positivos hacia la ley. Estos porcentajes son más bajos que los de las personas entre 19 y 55 años pero comparables para las personas de más de 55 años. El 76% de las personas entre 14 y 18 años consideran que lo ordenado por la conciencia siempre o casi siempre coincide con lo ordenado por la ley, porcentaje bastante bajo comparado con los demás rangos de edad, que alcanzan valores cercanos al 90%. Los resultados también muestran que un porcentaje mayor de personas entre 14 y 18 años justifican desobedecer la ley ante distintas situaciones comparados con los demás rangos de edad, y de manera similar ocurre con aquellos que justifican usar la violencia ante distintas situaciones. Con respecto a las actitudes, percepciones y comportamientos relativos a la confianza y los acuerdos, la Encuesta muestra que solamente el 32% de las personas entre 14 y 18 años consideran que, en general, se puede confiar en la gente. Estos porcentajes son los más bajos de todos los rangos de edad (los demás están entre 3 y 10 puntos porcentuales por encima). Finalmente, el 78% de las personas en este rango de edad afirman que ayudarían a impulsar o modificar una ley. Este porcentaje es bajo comparado con los demás rangos de edad, que están entre 3 y 13 puntos porcentuales por encima, con excepción de las personas de más de 65 años, que muestran un porcentaje equivalente. 1.6 Altos niveles de percepción ciudadana sobre la corrupción, que produce generalización de

comportamientos corruptos. Si bien los altos niveles de percepción de corrupción fueron considerados aquí como un efecto del problema, también serán considerados como causa. Los altos niveles de percepción de corrupción pueden generar a su vez comportamientos corruptos, bajo la predisposición que “todos lo hacen” o “es normal”, por lo que generaliza y normaliza comportamientos que probablemente en la realidad no lo son. En el análisis de este problema se resalta la excesiva exposición de temas de corrupción en medios de comunicación, que genera opiniones respecto a esta problemática. Problemática, que por lo demás, en algunos casos, es mucho menor a la presentada de manera generalizada. En Bogotá el porcentaje de personas que considera que más de la mitad de los funcionarios públicos son corruptos aumentó del 82% en 2008 al 87% en 2011 y se mantiene estable al 2013. Por su parte el

70

Maldonado Copello, Alberto, Balance de la situación de corrupción en las localidades y propuesta de política de lucha contra la corrupción, Veeduría Distrital, 2014, pág. 25.

66

porcentaje de personas que considera que más de la mitad de los ciudadanos son corruptos aumentó de 54% en 2008, a 56% en 2011, y volvió a descender a 54% en 2013.

Cuadro 20. Percepción de Corrupción en Colombia y en Bogotá

Percepción de Corrupción Colombia

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

36,30% 45,70% 42,30% 42,30% 52,70% 53,80% 57,10% 59,50% 57,70% 59,50%

Percepción de Corrupción Bogotá

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

73,20% 76,30% 76,70% 74,90% 83,60% 82,80% 83,00%

Justificación del Soborno Colombia

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

21,10% 25,20% 19,10% 14,60%

Confianza en la institución de la Alcaldía promedio Colombia

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

54,70% 49,80% 50,00% 58,80% 51,20% 51,60% 44,60% 21,10% 17,30% Fuente: LAPOP En la encuesta de Riesgos empresariales de la Cámara de Comercio71, un 96% de las empresas consultadas contestó que hay ausencia de políticas claras y debilidad en la cultura ética. Un 90% dice que existen competidores que están preparados para ofrecer sobornos. Un 89% dice que los trámites ante la mayoría de entidades estatales son poco transparentes, 23% Corrupción para obtener licitaciones.

Cuadro 21. Percepción de la gente frente a nivel de corrupción de los funcionarios

Porcentaje de personas que consideran que más de la mitad de los funcionarios públicos son corruptos

2008 82,00%

2011 86,72%

2013 87,44% Fuente: Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana.

Cuadro 22. Percepción de la gente frente a nivel de corrupción de los ciudadanos

Porcentaje de personas que consideran que más de la mitad de los ciudadanos son corruptos

2008 54,00%

2011 56,15%

2013 54,30% Fuente: Corpovisionarios. Encuesta de Cultura Ciudadana.

71

CAMARA DE COMERCIO - Encuesta de Recursos Empresariales - http://www.ccb.org.co/Investigaciones-Bogota-y-Region/Seguridad-Ciudadana/Cultura-de-la-Legalidad

67

2. Maneras de decidir y gestionar lo público opacas, ineficientes y deshonestas que generan oportunidades de corrupción

2.1. Falta de transparencia en la gestión de lo público que genera riesgos de corrupción. Colombia suscribió la Convención Antisoborno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Sin embargo “de 41 países que hacen parte de la Convención solo 4 aplican activamente normas que se adoptaron 15 años atrás para asegurar la justicia en el comercio mundial. Colombia no muestra avances significativos en su implementación. Cinco países fueron clasificados en la categoría de aplicación moderada, en otros ocho se determinó que la aplicación era limitada, mientras los 22 restantes, entre los que se encuentra Colombia, se determinó poca o nula implementación”72. En Colombia se han reglamentado y creado escenarios formales que buscan acercar el gobierno a los ciudadanos como Gobierno en Línea y la Rendición de Cuentas. Sin embargo, la implementación de esos espacios no ha garantizado la construcción de medios de comunicación efectiva y mucho menos de una cultura de diálogo permanente entre la ciudadanía y el Estado. Los resultados de la evaluación que sobre el cumplimiento de los Planes Anticorrupción y de Atención al Ciudadano hiciera la Veeduría Distrital en 2013 ilustra la situación. La información sobre la rendición de cuentas se encontraba en apenas la mitad de las entidades (46%), sobre el proceso de planeación no se encontró información concreta y solamente el 60% de las entidades planeó la realización de audiencias públicas. El fortalecimiento de las capacidades ciudadanas e institucionales a través de procesos de formación en actitudes favorables a la rendición de cuentas, no es previsto por la mayoría de las entidades (56%), tampoco la divulgación de información de seguimiento a la gestión (84%) y en muchos casos (49%) no presentan acciones dirigidas a concretar los propósitos institucionales.

2.2 Deficientes herramientas de medición de riesgos de corrupción.

a. Ausencia de un sistema de emisión de alertas tempranas que articule los procesos de gestión.

La falta de alertas tempranas en el distrito responde a una desarticulación entre los controles (social, político, administrativo, fiscal y disciplinario) y de éstos con los procesos estructurales. El Distrito cuenta con herramientas con la capacidad de alertar tempranamente sobre ineficiencias en la gestión que puedan originar riesgos de corrupción, como el Sistema de Seguimiento del Plan de Desarrollo Distrital –SEGPLAN-, el Sistema de Presupuesto Distrital –PREDIS-, el Mapa de Riesgos de Corrupción, el Mapa de Riesgos de la Gestión Contractual y el Cuadro de Mando Integrado. Sin embargo, dichas herramientas no dan cuenta de la gestión en su conjunto, no obran sobre los procesos estratégicos, salvo por las dos primeras, no están universalizadas y no fueron pensadas con el propósito de emitir alertas tempranas por lo que no necesariamente cumplen cabalmente con dicha función.

72

Transparencia por Colombia – http://transparenciacolombia.org.co/es/noticias/pocos-avances-en-colombia-contra-el-soborno-trasnacional.

http://transparenciacolombia.org.co/es/noticias/pocos-avances-en-colombia-contra-el-soborno-trasnacional

http://transparenciacolombia.org.co/es/noticias/pocos-avances-en-colombia-contra-el-soborno-trasnacional

68

El Distrito requiere un Sistema de Alertas Tempranas definido como: “(…)conjunto de indicadores asociados a las variables clave de la gestión de una organización, área o proceso, estructurados de tal manera que permiten identificar y evaluar oportunamente el surgimiento de desviaciones que en el mediano o el largo plazo pueden afectar negativamente el logro de los objetivos, la estabilidad o la integridad del elemento controlado, propiciando la toma de acciones pertinentes para reajustar el comportamiento de dichas variables con respecto a los parámetros preestablecidos y/o convenientes”73.

b. Deficiencias en el Sistema de Quejas y Reclamos y en la atención a la ciudadanía

El Sistema de Quejas y Reclamos esta soportado por un módulo de reportes estático que no permite hacer tratamiento de la información en línea, no tiene un sistema de aplicación de filtros y por ende no es un módulo dinámico de consulta; el tratamiento de la información que entrega el sistema se debe hacer de manera manual; el sistema no entrega información o un resumen estadístico de frecuencias, porcentajes y reportes gráficos que faciliten al usuario un análisis según sus necesidades para detectar alarmas; la definición de parámetros se ha venido alimentado de manera espontánea, a medida que surgen nuevos requerimientos interpuestos por la ciudadanía; los subtemas crecen de manera exponencial, volviéndose inmanejable la clasificación de los mismos; y el modelo de base de datos no está bien estructurado, por lo que se presentan problemas en la generación de reportes, como la duplicación de registros74. Lo más relevante, sin embargo, es que el Sistema no está articulado al de atención y servicio a la ciudadanía. Por su parte, la estrategia de atención al ciudadano tampoco se ha publicado ni implementado adecuadamente, lo cual ha sido verificado por la Veeduría Distrital mediante un seguimiento a las páginas web de cada entidad, con los siguientes resultados: solamente 56 entidades (67%) de las 84 evaluadas cumplía con la definición y difusión del portafolio de servicios en sus portales web y mucho menos con publicar en su página web las dependencias, nombre y cargo del servidor a quien deben dirigirse los ciudadanos en caso de una queja o un reclamo (48%), los procedimientos internos no siempre se describen (68% correspondiente a 57 entidades si lo hacían) y la medición de satisfacción del usuario tampoco es muy alta (64% de las entidades lo hacían)75. La mayor falencia que se presenta tiene que ver con identificar y conocer el tiempo de entrega de cada trámite en las entidades distritales. Según lo mencionado anteriormente, se detalla que un 64%, correspondiente a 54 entidades no informan en su plan anticorrupción y de atención al ciudadano, los tiempos de entrega de cada trámite, para que los ciudadanos tengan claro e identifiquen el tiempo en el que pueden recibirles y responderles sus quejas y reclamos y ellos mismos les puedan hacer seguimiento. Sólo 11 entidades de las 84 cumplen con lo requerido. Un 20% corresponde a las entidades que están pendientes por ejecutar actividades frente al tema, ya que sólo hacen mención en el plan, pero no especifican el tiempo de cada trámite y cumplen

73

Beltrán, J. M., Diseño del sistema de Alerta Temprana en la Fundación Cultural Javeriana de Artes Graficas JAVERGRAF. , disponible en: http://www.uelbosque.edu.co/sites/default/files/publicaciones/revistas/revista _tecnologia/volumen9_numero1/diseno_sistema_alerta_temprana9-1.pdf, Recuperado el 19 de Mayo de 2014. Enero-Junio de 2010. Bogotá. 74

Veeduría Distrital, “Recomendaciones para la Implementación de la Nueva Versión del Sistema Distrital de Quejas y Soluciones – SDQS-“, 2013, pág.6. 75

Veeduría Distrital. Informe de Seguimiento al Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano en las Entidades del Distrito Capital. Septiembre del 2013, Págs. 36, 40 y 51.

http://www.uelbosque.edu.co/sites/default/files/publicaciones/revistas/revista

69

parcialmente un 3%, correspondiente a 2 entidades, cuya información está incompleta o sin evidencias.76 Sin embargo en el 2014 se registran avances en la estrategia de atención al ciudadano a partir de un alza en el nivel de satisfacción de la atención. La calificación de Buena, Muy Buena y Excelente, registró para el SDQS (Sistema Distrital de Quejas y Soluciones) un porcentaje del 56%, la Línea 195 fue calificada con un 81%, mientras que la red de atención física (red CADES y Súper CADE) fue calificada con un promedio del 90%.77 Para mejorar la atención al ciudadano se requiere que las entidades cumplan con la estrategia Antitrámites, que según datos arrojados por la evaluación de la Veeduría Distrital antes mencionada, fue cumplida por el 59% correspondiente a 49 entidades, en lo que concierne a identificar, priorizar e implementar nuevos procedimientos para reducir tiempo y respuesta al ciudadano. Adicionalmente, no todas los registran en el Sistema Único de Información de Tramites –SUIT: (lo hacían el 69% que equivale a 58 entidades). Este sistema permite integrar la información y actualización de los trámites y servicios de las entidades de la administración pública para facilitar a los ciudadanos la consulta de manera centralizada y en línea.78 2.3. Ineficiencias e ineficacias en la gestión de lo público y en la toma de decisiones que generan riesgos de corrupción.

a. Deficientes controles preventivos a la administración

La ineficiencia del control interno en su capacidad preventiva se evidencia en el Análisis Situacional del Control Interno en el Distrito, realizado por la Veeduría Distrital79, en el que se destaca: El control interno en la Administración distrital de Bogotá no está estructurado como un

sistema, sino que coexisten estructuras individuales en cada una de las entidades.

La Administración de Bogotá D.C., ha establecido un control interno en cada dependencia, fragmentando el sistema único que debía aplicarse en todo el Distrito.

El Modelo Estándar de Control Interno MECI, fue adoptado en las dependencias distritales, en lo que concierne a los subsistemas de ambiente de control, control de gestión y control de evaluación, dejando de lado los objetivos específicos de control de cumplimiento y control de información.

Las estructuras de control interno existentes en la Administración Distrital, presentan diversos grados de desarrollo en su implementación y puesta en marcha. Una buena cantidad de herramientas no estén al servicio de todas las entidades.

76

Ibíd., pág. 46. 77

Encuesta Distrital de Satisfacción Ciudadana – Dirección Distrital de Servicio al Ciudadano, Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá. http://www.secretariageneralalcaldiamayor.gov.co/sites/default/files/informe-encuesta-distrital-satisfaccion-ciudadana-2014.pdf. 78

Op. Cit. Págs. 13 y 14. 79

Alcaldía de Bogotá, Veeduría Distrital, “Cómo Avanza el Distrito en Control Interno”, 2012.

70

Los hallazgos de la Contraloría de Bogotá D.C., en sus auditorías regulares, presentan como la norma más violada la Ley 87 de 1993 (por la cual se establecen normas referentes al control interno), lo cual es un indicativo de la baja observancia de las disposiciones de control interno en Bogotá.

Las actividades de las oficinas de control interno, de acuerdo con los informes elaborados por ellas mismas, se concentran en realización de auditorías y elaboración de informes, sin que aparezcan actividades referentes a evaluaciones de los aspectos estratégicos y de aspectos propios del mismo control interno.

No hay evidencia de cumplimiento de la función establecida por el artículo 65 de la ley de 1993, ratificada por la sentencia 623 de 1999 de la Corte Constitucional, sobre el control administrativo de la fase previa de la contratación, en cabeza de las oficinas de control interno.

La responsabilidad del control interno, en cabeza de todos los funcionarios se ha ido concentrando exclusivamente en la oficina de control interno, en contravía del principio del autocontrol.

El control de información constituye una de las fallas permanentes, poniendo en riesgo, los asuntos estratégicos, la gestión y la evaluación de las entidades.”

Con respecto al control interno disciplinario la Personería de Bogotá presentó en su informe de gestión 2013 que80: A la fecha no hay ninguna investigación interna en las 62 entidades de la Administración Petro

por el tema de “Carrusel de Contratación.

No existe una política pública en materia disciplinaria como herramienta de lucha contra la corrupción.

Con 195 servidores públicos de planta y 62 contratistas, el Distrito pretende ejercer control disciplinario interno a unos 70.000 funcionarios y contratistas.

No se estarían observando ni las normas disciplinarias ni las directrices de la Procuraduría General de la Nación.

Organismos de control encuentran tropiezos en las investigaciones en las entidades y molestia de los servidores públicos.”

Así mismo, “De 62 entidades distritales solamente 19 de ellas tienen Oficina de Control Interno Disciplinario, mientras que en 44 esa labor es encargada a dependencias sin criterios de especialidad, pericia, capacidad, profesionalismo y dedicación. (…) de Doce entidades que manejan un rango de 50 a 100 procesos, 24 tienen entre 11 a 50, 18 de 0 a 10, y 9 no tienen ninguna acción disciplinaria”81.

80

Personería de Bogotá, Informe de gestión 2013, págs. 43 y 44. 81

Ibíd., pág. 44.

71

Las principales causas o hechos generadores de apertura de procesos disciplinarios en relación con los servidores públicos y sujetos activos de la acción disciplinaria vinculada a la administración distrital, iniciada durante el periodo 2009-2013, son el incumplimiento del manual de funciones y de los procedimientos determinados y la pérdida o daño de documentos o elementos82.

b. Deficiencias en el control externo

Aunque son múltiples los organismos de control externo, ya mencionados, y los organismos de control interno y control preventivo que realizan seguimiento y evaluación de la labor de las entidades Distritales, “Pudo constatarse que no existe un esquema o mecanismo que articule los distintos tipos de control (…) y que además no existe un esfuerzo sistemático y organizado por investigar la corrupción”83. Sobre este tema, vale la pena señalar algunos resultados y conclusiones del análisis de los riesgos y hallazgos fiscales y disciplinarios84, en las Secretarías de Educación y Salud del Distrito, para el periodo comprendido entre 2008 y 2012, que permiten arrojar conclusiones sobre la efectividad del control externo: Sobre la gestión desarrollada por la Contraloría Distrital respecto a la decisión de fondo

adoptada en procesos de responsabilidad fiscal, el 93.4% de ellos finalizan con una decisión de ausencia de responsabilidad fiscal. El índice de ausencia de responsabilidad en esta clase de actuaciones es evidentemente favorable a los intereses de los procesados. A la luz de los resultados, el proceso de responsabilidad fiscal en el Distrito puede que no sea fuente generadora de disuasión entre los corruptos.

La estadística presentada por el Sistema de Información Disciplinaria del Distrito es concluyente respecto de la suerte de los procesos disciplinarios. La gran mayoría finaliza con el archivo de las diligencias o eventualmente con la expedición de un fallo absolutorio. Las causas de la declaración de la terminación del proceso no necesariamente obedecen al esclarecimiento de los hechos o a la detección de un eximente de responsabilidad disciplinaria. Influyen en esta decisión aspectos como la prescripción de la acción, ausencia de acervo probatorio, duda en la calificación de la falta o en la ocurrencia de los hechos no despejada, incapacidad de identificar con claridad al presunto responsable pese a la ocurrencia de la falta o por la alegación de un vicio de procedimiento generado por el operador disciplinario. Estas causales, al afectar la “realidad procesal”, impiden el juzgamiento de presuntos infractores disciplinables y obstaculiza la aplicación de la justicia ante la “realidad material”.

La gestión de las oficinas de control interno de la Secretaría de Educación y Salud Distrital,

presenta márgenes de condenas en procesos disciplinarios del 10% del total de los procesos disciplinarios desarrollados en relación con el primer sector, y en el caso de Salud arroja una sola sanción en seis años de labores, producida en el 2009.

82

Ibid. Pág. 54. 83

Maldonado Copello, Alberto, Balance de la situación de corrupción en las localidades y propuesta de política de lucha contra la corrupción, Veeduría Distrital, 2014. 84

Estudio realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- y la Veeduría Distrital en el marco del Convenio suscrito para la formulación de la presente política.

72

Las cifras presentadas por la Procuraduría General de la Nación no varían la tendencia marcada por las oficinas de control interno. La fortaleza que genera el grado de autonomía que posee la Procuraduría General de la Nación como ente de control y las posibles injerencias que pueden verse generadas dentro de las oficinas internas no producen diferencia según los resultados, por lo que el procedimiento disciplinario ofrece un grado de impacto similar ya sea ante el mandato de la Procuraduría o del operador disciplinario: Bajo.

Ante el perjuicio causado a la ciudadanía en general, sorprende que las investigaciones

impulsadas por los organismos de control no produzcan las decisiones sancionatorias necesarias de manera oportuna. Esta situación es reiterativa en el proceso fiscal, disciplinario y penal. La situación es tan crítica que la Estrategia Nacional de la Política Pública Integral Anticorrupción define como el principal problema la ineficiencia de las herramientas y mecanismos para la prevención, investigación y sanción de la corrupción.

No obstante, de acuerdo con el Observatorio de la Secretaría de Transparencia, se presentan los

siguientes resultados de acuerdo con sanciones por delitos penales y disciplinarios, impuestos en la ciudad de Bogotá:

Gráfica 7. Número de sanciones penales por el delito de abuso de autoridad en Bogotá

Cuadro 23. Número de sanciones penales por el delito de abuso de autoridad en Bogotá

Número de sanciones penales por el delito de abuso de autoridad en Bogotá

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

0 0 5 0 4 0 0 1 0 7 2 Fuente: Observatorio Secretaría de la Transparencia

Gráfica 8. Número de sanciones penales por el delito de abuso de autoridad en Bogotá

73

Cuadro 24. Número de sanciones penales por el delito de abuso de autoridad en Bogotá

Número de sanciones penales por el delito de abuso de autoridad en Bogotá

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

31 18 28 46 50 26 83 16 17 12 5 Fuente: Observatorio Secretaría de la Transparencia.

Gráfica 9. Número de sanciones penales por el delito de concusión en Bogotá

Cuadro 25. Número de sanciones penales por el delito de concusión en Bogotá

Número de sanciones penales por el delito de concusión en Bogotá

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015


74

Gráfica 10. Número de sanciones penales por delitos contra servidores públicos en Bogotá

Cuadro 26. Número de sanciones penales por delitos contra servidores públicos en Bogotá

Número de sanciones penales por delitos contra servidores públicos en Bogotá

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015


Gráfica 11. Número de sanciones penales por el delito de peculado en Bogotá

Cuadro 27. Número de sanciones penales por el delito de peculado en Bogotá

Número de sanciones penales por el delito de peculado en Bogotá

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

4 1 1 7 1 18 16 25 32 15 8

75

Fuente: Observatorio Secretaría de la Transparencia

Gráfica 12. Número de sanciones penales por el delito de prevaricato en Bogotá

Cuadro 28. Número de sanciones penales por el delito de prevaricato en Bogotá

Número de sanciones penales por el delito de prevaricato en Bogotá

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015


Gráfica 13. Número de sanciones penales usurpación y abuso de funciones públicas

Cuadro 29. Número de sanciones penales usurpación y abuso de funciones públicas

76

Número de sanciones penales por delito de usurpación y abuso de funciones públicas en Bogotá

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015


Gráfica 14. Número de sanciones penales por delito de tráfico de influencias en Bogotá

Cuadro 30. Número de sanciones penales por delito de tráfico de influencias en Bogotá

Número de sanciones penales por delito de tráfico de influencias en Bogotá

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

0 0 0 0 2 0 0 1 0 0 0 Fuente: Observatorio Secretaría de la Transparencia.

Gráfica 15. Número de sanciones penales por delito de enriquecimiento ilícito en Bogotá

77

Cuadro 31. Número de sanciones penales por delito de enriquecimiento ilícito en Bogotá

Número de sanciones penales por delito de enriquecimiento ilícito en Bogotá

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015


Gráfica 16. Número de sanciones penales por delito de celebración indebida de contratos

Cuadro 32. Número de sanciones penales por delito de celebración indebida de contratos

Número de sanciones penales por delito de celebración indebida de contratos en Bogotá

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015


78

El consolidado de sanciones disciplinarias por calidad y tipo de falta, arroja lo siguientes:

Cuadro 33. Número de sanciones disciplinarias por calidad y por falta

Número de sanciones disciplinarias por calidad en Bogotá

Calidad/Año 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Servidor público 787 662 691 560 488 518 479 201

Particular que ejerce función pública 3 0 0 2 1 6 1 1

Miembro de la Fuerza Pública 893 719 839 646 615 599 460 295

Contratista 1 0 0 0 0 0 0 0

Número de sanciones disciplinarias por falta en Bogotá

Falta/Año 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Leve 366 449 463 271 221 200 173 70

Grave 930 509 588 533 506 587 458 268

Gravísima 307 298 373 350 332 314 308 159

No definida 81 125 116 54 45 22 1 0 Fuente: Observatorio Secretaría de la Transparencia

c. Deficiencias en el control político Según el informe del segundo semestre de 2013, de Concejo Cómo Vamos en el cabildo fueron debatidas 86 proposiciones de control político en las cuáles los temas más sensibles fueron los de integración social, aseo, educación y movilidad. Sin embargo, aunque ha mejorado con respecto a años anteriores, aún se evidencia un bajo impacto en la capacidad de realización de control político por parte del Concejo de Bogotá, ya que los debates no necesariamente conllevan a cambios trascendentales o investigaciones concretas. Esta podría ser una de las razones que explica por qué solo el 35% de personas califican la gestión del concejo como buena o muy buena85. Lo mismo ocurre para el caso de las Juntas Administradoras Locales, que adolecen de la misma debilidad de vigilar y controlar los recursos locales, ya que entre otras razones, no tienen los insumos técnicos y administrativos necesarios para hacerlo. d. Fallas en la planeación: metas no claras, contradictorias, o inalcanzables Si la planeación en las entidades del Distrito no se implementa adecuadamente, se afecta la calidad de la gestión (la provisión de bienes y servicios públicos) y se generan riesgos para posibles hechos de corrupción. Un ejemplo claro de lo anterior es el de la planeación local. En un informe de la Contraloría86 de Bogotá, se evidencia cómo uno de los factores que afecta la gestión local es que los Fondos de

85

Encuesta Bogotá Cómo Vamos, 2013. 86

Maldonado Copello, Alberto, Balance de la situación de corrupción en las localidades y propuesta de política de lucha contra la corrupción, Informe de Avance Veeduría Distrital, 2014. Pág. 23.

79

Desarrollo Local no han cumplido con las metas formuladas en los planes de desarrollo local lo que genera demora en la acción estatal para la solución de los problemas socialmente relevantes. Así mismo, si bien la ejecución de recursos presupuestados muestra niveles de eficiencia que sobrepasan el 96%, las autorizaciones de giro que materializan dicha ejecución no sobrepasan el 45%, con lo que se afecta de manera directa el cumplimiento de las metas trazadas en los planes de desarrollo local y por lo tanto, los niveles de eficiencia y eficacia administrativa. Hay debilidades de medición de los impactos de la inversión local sobre las condiciones de vida de la población y sobre el territorio. La revisión realizada hasta el momento muestra que el seguimiento y evaluación se realiza sobre la ejecución presupuestal pero poco se conoce sobre los bienes y servicios producidos y mucho menos sobre los impactos87. De igual forma, la Secretaría Distrital de Planeación realizó un análisis de los planes de desarrollo local donde se plantea que las localidades a pesar de reportar avances siguen mostrando debilidades para lograr una mayor eficiencia e impacto de la inversión, dado que se establecen metas de difícil o imposible cumplimiento, hace falta pasar de una planeación financiera a una planeación con metas físicas y de resultados y es necesario construir tableros de control que articulen todas las fuentes de información sobre la gestión local.88 e. Problemas de gasto público - recursos En los procesos de compras públicas se han identificado problemas como la elección recurrente de los mismos proveedores, procesos de planificación y presupuestación que no dialogan y que requieren integrarse para evitar bolsa de recursos con gran discrecionalidad de gasto, el pago de sobrecostos muy por encima de los precios del mercado, irregularidades en el pago de honorarios no liquidados, irregularidades en la liquidación de contratos, pagos dobles, detrimentos patrimoniales, ajustes de precios irregulares, irregularidades en la ejecución contractual, no acatamiento de la oferta inicial, interventorías fallidas y falta de herramientas de control de procesos de compra y evaluación de precios. Una de las prácticas que de acuerdo con los informes consultados genera mayores riesgos y preocupación en los órganos de control, es la modalidad de contratación directa mediante convenios de asociación. De las 34 entidades y 20 localidades analizadas se encontró que 17 entidades (50%) y 19 localidades (95%), utilizaron este tipo de contratación, suscribiendo un total de 403 convenios, de los cuales tan sólo 24, es decir el 5%, fueron celebrados de conformidad con la normatividad vigente89. “En el caso de las inversiones, el 43% manifiesta no saber si la inversión realizada por la Alcaldía local se ejecuta a favor de alguien. Sin embargo el 38% percibe que la inversión se ejecuta a favor de algunos grupos”90. Respecto a los procesos adelantados por la Contraloría de Bogotá durante el periodo comprendido entre los años 2009 y 2012, esta institución dio apertura a 724 procesos, de los cuales el 95%

87

Ibíd. pág. 24. 88

Secretaría Distrital de Planeación. Balance General de los Planes de Desarrollo Local, Periodo 2009-2012. Diciembre 31 de 2012, págs. 22 y 25. 89

Alcaldía de Bogotá, Secretaría de Gobierno; Universidad del Rosario, 2010. 90

Alcaldía de Bogotá, 2013.

80

vinculaba de manera directa como presunto responsable a personal de cargos de dirección, confianza y manejo. f. Gestión del talento humano

“Una de las consecuencia más inmediatas de la baja capacidad institucional de las alcaldías locales para cumplir sus obligaciones con la planta de personal asignada por la Secretaría Distrital de Gobierno, es la vinculación masiva de contratistas (prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión), que en promedio representan el 69,10% del personal vinculado a las alcaldías locales con las consecuencias que esto conlleva: discontinuidad en labores y procesos, desgaste administrativo, deterioro del clima laboral y pérdida de memoria institucional91”. De otra parte, “la utilización de recursos de inversión para cubrir carencias de personal, representa una distorsión del concepto de inversión por cuanto la contratación con fines administrativos no es económicamente productiva y no genera bienes de capital o capital social; en últimas representa una trasgresión a la transparencia debida en el manejo de los recursos públicos y una puerta de entrada a actos de corrupción92”. Otro ejemplo lo ofrecen los Hospitales. La gran mayoría de las personas que trabajan allí son elegidas por medio de una empresa temporal que hace llegar las hojas de vida vía correo electrónico al gerente o encargado de elegir a la persona; y algunos contratistas tienen contratos por dos o tres meses, lo que dificulta el ambiente laboral ya que hay una sensación de inseguridad laboral93. Este problema de selección y nombramiento de los servidores públicos se ve reflejado en los resultados de la Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional –EDI, aplicada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- según los cuales para el 2012 el 28,7% de los servidores públicos refiere que, durante los últimos doce meses, la vinculación de funcionarios de libre nombramiento y remoción se basó en vínculos personales, familiares o de amistad; el 26,4% en influencias políticas y el 18,5% en vínculos regionalistas”94. Otro elemento relacionado con el talento humano tiene que ver con procesos de formación y cualificación de los funcionarios públicos. Aunque en la mayoría de las entidades las acciones se enfoquen a capacitación, estos procesos se encuentran desarticulados y no avanzan en la promoción de una verdadera ética del servicio público. "Los bienes comunes de la sociedad deben ser administrados por personas con sólida formación ética individual y con una idea definida de compromiso social. En La República de Platón, encontramos antecedentes de la idea de servicio público, así como de las características y cualidades que deberían cumplir quienes lo prestaban. Desde entonces se advierte la doble dimensión del hombre: de una parte, en tanto ser humano y,

91

Alcaldía de Bogotá, Veeduría Distrital, “Informe de Esquema de Análisis Integral Preventivo: Análisis de Condiciones y Resultados Sector Localidades”, 2014. 92

Alcaldía de Bogotá, Veeduría Distrital, “Informe de Esquema de Análisis Integral Preventivo: Análisis de Condiciones y Resultados Sector Localidades”, 2014. 93

Alcaldía de Bogotá, Veeduría Distrital, “Informe de Esquema de Análisis Integral Preventivo: Análisis de Condiciones y Resultados Hospitales de Primer Nivel”, 2014. 94

Documento CONPES 361.

81

de otra, en tanto ciudadano, que desempeña un papel específico dentro del todo social y su organización política"95. g. Captura del Estado “En Colombia, la Captura del Estado, ha sido abordada desde análisis políticos e institucionalistas. Basta con mencionar el trabajo reciente de Luis Jorge Garay que va más lejos que la visión tradicional, es decir la captura por grupos legales, al analizar que en el país, está siendo capturado, también, por grupos ilegales, al punto que señala que el estado colombiano se ha reconfigurado y en esa reconfiguración, participan grupos con diversas dinámicas, como son, los partidos políticos, los empresarios, el narcotráfico, los paramilitares, etc. Por tal razón, recomienda analizar la corrupción con base en los procesos sociales que han venido ocurriendo en el país y no sencillamente en el interés de obtener rentas legales (rentseeking) del Estado, sino, acceso al poder. La CEPAL, incluso, considera que en Colombia, la Captura del Estado, desborda todo análisis, e insinúa que tiene que ver con la tradición clientelista de los partidos políticos y fenómenos profundos como el narcotráfico que en últimas, permiten entender la relación corrupción, violencia y desigualdad social”96.

III. Descripción del proceso participativo de construcción de la Política El proceso de definición de los lineamientos de la Política Pública de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción que aquí se presentan fue participativo. Eso quiere decir que en su elaboración se trabajó de manera sistemática con distintos actores públicos, privados, sociales, de la academia y de los medios de comunicación y con ciudadanía no organizada, y que ellos participaron en todas las etapas, a lo largo de los tres años que duró la formulación, y son corresponsables de las decisiones que se tomaron en materia de identificación del problema, elaboración del diagnóstico, definición de los objetivos, de las estrategias y de los mecanismos e instancias para la operación de la Política, tanto como de los contenidos de éste documento que fue leído, revisado e incluso ajustado por ellos en innumerables ocasiones. De la misma manera, en atención al enfoque de corresponsabilidad los distintos actores formularon planes de acción que contienen los compromisos de los distintos actores para con la realización de la Política, cuya agrupación constituye el Plan Estratégico de la misma, y avanzaron en la implementación de algunas acciones relacionadas con el cumplimiento de sus compromisos. En el 2013 se realizó la “Movilización I” que tuvo como objetivo “socializar, validar y fortalecer los lineamientos de la política pública con los actores de la sociedad”, esta etapa tuvo tres momentos. El primero, fue una etapa de validación del pre-documento de la PPTINTC. En ésta se realizaron seis mesas de trabajo con académicos, empresarios, servidores públicos, expertos, organismos multilaterales y organizaciones sociales, en las que se discutieron los planteamientos centrales de la política y el enfoque de cambio cultural y corresponsabilidad.

95

LUGO VERDUSCO, Adolfo. La ética en el servicio público. Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1374/15.pdf. Consultado el 24 de mayo de 2014. 96

Avendaño, María Eugenia, Veeduría Distrital, Política Pública de Transparencia, Integridad y no Tolerancia con la Corrupción (Documento de Trabajo), abril 2014, pág., 30.

82

El segundo momento, hace referencia a las mesas sectoriales de la ciudad. Aproximadamente, 200 personas entre funcionarios del distrito, expertos en el sector, organizaciones privadas pertenecientes a cada uno de los sectores y académicos, asistieron a las 11 mesas sectoriales, entre las que se cuentan: Desarrollo Económico, Movilidad, Planeación, Ambiente, Cultura, Recreación y Deporte, Educación, Gestión Pública, Hacienda, Integración Social, Salud y Seguridad y Defensa. En estas mesas se les preguntaba a los asistentes sobre la percepción que tenían de los lineamientos de la PPTINTC, qué entendían por bien público, así como cuáles eran los comportamientos no íntegros de su sector y cuáles podrían ser las posibles soluciones para éstos.

Finalmente, el tercer momento, hace referencia a las mesas locales. Cerca de 500 ciudadanos hicieron parte del proceso de construcción participativa en las localidades de Fontibón, Rafael Uribe Uribe, Suba, Teusaquillo, Chapinero, Puente Aranda, Antonio Nariño, Bosa, La Candelaria, Mártires, Santafé, Tunjuelito y Barrios Unidos. Estas mesas tuvieron como objetivo escuchar de los ciudadanos las propuestas que tenían para aumentar la integridad, la transparencia y la no tolerancia con la corrupción en la ciudad. Asimismo, los asistentes tuvieron la oportunidad de contar cómo ven la corrupción desde su vida cotidiana y que soluciones se podrían implementar para cerrarle la ventana a estas malas prácticas. El resultado de estas mesas muestro además el interés de la ciudadanía por capacitarse en cultura ciudadana, control social y petición permanente de cuentas, entre otros temas. Los tres momentos anteriormente enunciados, dieron como resultado un Documento Técnico de Soporte preliminar (versión diciembre de 2013) de la Política Pública de Transparencia, Integridad y No tolerancia con la Corrupción, que recoge el conocimiento, las percepciones, las ideas y las propuestas que se expusieron durante las mesas de validación, sectoriales y locales. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo acompañó el proceso de formulación de la Política y tuvo a su cargo la sistematización del mismo. El documento completo hace parte integral de este documento (anexo 3) y contiene en extenso los objetivos, los insumos, los resultados y los impactos sobre la evolución del proceso de cada una de los momentos surtidos. La versión preliminar del Documento Técnico de Soporte producto del trabajo de 2013 fue presentado y discutido ampliamente durante 2014 con los distintos actores cuya adhesión se había logrado a lo largo de 2013. Ello permitió, de una parte, adelantar un proceso de mejora continua del mismo, y de otra, avanzar en la elaboración de los 53 planes de acción con los que hoy se cuenta, los cuales contiene más de 230 acciones, contempladas por actores como:

Públicos nacionales: Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República; Departamento Administrativo de la Función Pública; Policía Nacional.

Públicos distritales: 13 sectores administrativos de la ciudad, Policía Metropolitana de Bogotá, Concejo de la ciudad.

Sociales: ASCUN, EAN, U. Andes, País Libre, Bogotá Cómo Vamos, AVINA, OCASA, Transparencia por Colombia, Fundación Restrepo Barco, Fundación Corona, Fundación Social, Fundación Compartir, Fundación Saldarriaga Concha, Corposéptima, Asociación de Vecinos de la Zona G, Combo 2.600.

Privados: Cámara Colombiana de la Infraestructura, Lonja de Bogotá, FENALCO, Cámara de Comercio de Bogotá, CAMACOL BC, ANDI, Sociedad Colombiana de Arquitectos, ANATO (Comité Intergremial).

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Medios de comunicación: RCN Radio y TV, Caracol Radio, Casa Editorial El Tiempo, El Espectador, Publicaciones Semana.

IV. Finalidad, objetivos & estrategias de la política

La Política Pública de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en Bogotá –PPTINTC- busca aumentar la capacidad de las instituciones y de la ciudadanía para autorregularse y ejercer mutua regulación pacífica, prevenir y sancionar la corrupción, y disminuir la impunidad legal, moral y cultural frente a ella.

Objetivo general Es en ese marco que la presente política se propone generar cambios culturales sostenibles, en la ciudadanía y las instituciones, orientados a desarrollar comportamientos tendientes al cuidado y la gestión íntegra y transparente de lo público, para prevenir y sancionar la corrupción. Es la transformación de valores y creencias lo que posibilita cambios en los comportamientos de las personas, que a su vez modifican las instituciones y las organizaciones. Los cambios culturales institucionales generan cambios sistémicos en los comportamientos de los individuos y de la sociedad, dado que son las instituciones las que guían su comportamiento. Al mismo tiempo, son los individuos los que crean, diseñan y transforman sus instituciones, a través de sus comportamientos y decisiones. Este círculo virtuoso entre cambio cultural y transformación de instituciones es el que la política pretende reforzar en aras de la transparencia, la integridad y la prevención de la corrupción en la ciudad, bajo el entendido de que el cambio cultural no es algo que se “hace” desde la administración pública, sino que tiene lugar en el seno de la sociedad.

Objetivos específicos Ahora bien, promover cambios culturales orientados a desarrollar comportamientos y acciones sostenibles, tendientes al cuidado y la gestión íntegra, responsable y transparente de lo público, pasa por: Objetivo específico 1 - Más Ciudadanía: Aumentar la valoración y corresponsabilidad ciudadana en la construcción y cuidado de lo público. Construir condiciones e incentivos para lograr una participación incidente e incluyente y hacer del control social una herramienta que prevenga la corrupción y que promueva una gestión más íntegra, transparente y honesta de lo público. Objetivo específico 2 - Mejores Decisiones: mejorar el proceso de toma decisiones en aras de construir decisiones socialmente legítimas y visibilizar las decisiones que toman los actores que intervienen en la gestión de lo público, evidenciando aspectos tales como quién toma las decisiones, cuándo se toman y qué impactos tienen en la ciudad. Se trata de lograr que las decisiones sean transparentes, estén fundamentadas en argumentos técnicos y consulten el modelo

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de ciudad, la contribución al fortalecimiento del esta Social de Derecho y sus efectos de mediano y largo plazo. Objetivo específico 3- Mejor Gestión: Fortalecer la capacidad institucional para mejorar la transparencia y la integridad en la gestión de lo público. Busca que los procesos y los controles institucionales se articulen para prevenir la corrupción y sancionarla, así como para garantizar la gestión, la realización de los derechos y la observancia de los deberes, en el marco del modelo compartido de ciudad.

Estrategias Ahora bien, las estrategias que permitirán alcanzar los objetivos y articular las acciones que se desplieguen para la implementación de la política, son las siguientes: cultura ciudadana; participación y control social; información de calidad, oportuna y asequible; entorno de negocios y comercio justo; gestión preventiva; y controles y sanciones. Estas estrategias a su vez se encuentran apoyadas en unas transversales que le dan soporte a la actuación de la política, éstas son: comunicación, formación y asistencia técnica.

Cultura ciudadana La estrategia de cultura ciudadana comprende acciones en materia de formación y sensibilización de actores y grupos de interés desde el sistema de educación formal, la educación informal, la educación para el trabajo y el desarrollo humano y las campañas de comunicación y divulgación. Las primeras se orientan a conseguir que las personas adquieran los conocimientos, las habilidades y las aptitudes requeridas para sostener el cambio cultural que pretende esta política. Las segundas, son todas aquellas que se realicen en el ámbito de la construcción de sentidos, que tengan por objeto las maneras de percibir, representar y reconocer lo público y hagan posible la movilización social en torno a la transparencia, la integridad y la prevención de la corrupción en la gestión de lo público. Se trata de acciones que tienen que ver con informar,97 contextualizar,98 colectivizar99 y poner en agenda pública los asuntos de interés de la política100. Las terceras se refieren al desarrollo de medios para la circulación de los contenidos.

Participación y control social

97

Proceso a través del cual se hace posible establecer una relación entre un conjunto de elementos (investigaciones, documentos, experiencias sistemáticas, materiales, métodos, datos, etc.) y un problema o conjunto de problemas. (Mauricio Ortiz González 2006, documento inédito). 98

Proceso comunicativo que permite a una persona o grupo social establecer marcos de referencia, de acción e interpretación sobre hechos, actores, saberes colectivos, etc., acerca de un tema especifico. (Mauricio Ortiz González 2006, documento inédito). 99

Proceso comunicativo que permite que un grupo social se sienta parte de un “proyecto”, a través de la oferta de un horizonte o norte compartido. (Mauricio Ortiz González 2006, documento inédito). 100

Se refiere a poner en circulación pública un discurso específico de interés general, a través de palabras, hechos, actos y actitudes. En otras palabras es poner a hablar a una sociedad sobre un tema. (Mauricio Ortiz González 2006, documento inédito).

85

Comprende las acciones orientadas a aumentar la valoración social de los bienes colectivos, fortaleciendo a los actores para el cuidado y la construcción corresponsable de lo público. Se trata de acciones que buscan fortalecer el control social como herramienta de prevención y de fortalecimiento de la participación ciudadana en la gestión íntegra de lo público. De esta manera, busca consolidar un sistema de petición y rendición de cuentas en el Distrito Capital, que permita visibilizar la gestión e interactuar de manera más clara y franca con los ciudadanos. Para ello además de brindar información y formación para un efectivo control social, se implementarán veedurías especializadas, alianzas público –privadas para el cuidado de lo público y la ruta del control social y se reconocerá e incentivará el ejercicio del control social. Como se dijo arriba, el control social tiene el propósito de mejorar el manejo de la gestión pública y optimizar la entrega de bienes y servicios a los ciudadanos. El fortalecimiento del control social, implica el fortalecimiento de la corresponsabilidad ciudadana en la gestión de lo público.

Información de calidad, oportuna y asequible La estrategia de información de calidad, oportuna y asequible comprende acciones encaminadas a garantizar el derecho de acceso universal a la información pública, la gestión del conocimiento para la toma de decisiones y la utilización de tecnologías de la información y la comunicación para la divulgación proactiva. Se trata de acciones encaminadas a dar a conocer y permitir el acceso libre a la información sobre la ciudad, la gestión y el proceso de toma de decisiones de la administración de la ciudad y de quienes ejercen funciones públicas desde otros ámbitos, respecto a los recursos humanos, técnicos y económicos de Bogotá; a lograr la plena implementación de la Ley de Transparencia y Derecho de Acceso a la Información Pública; a poner las tecnologías de la información y la comunicación al servicio de la divulgación proactiva y sin barreras de acceso de la información referida a la gestión de lo público en la ciudad; y a realizar una adecuada gestión del conocimiento que coadyuve los propósitos de la política.

Entorno de negocios y comercio justo Comprende el conjunto de acciones orientadas a garantizar el compromiso y promover la corresponsabilidad del sector privado en la sostenibilidad de la ciudad, la garantía de derechos y el mantenimiento de un entorno de negocios transparente. Reúne acciones encaminadas a procurar que las relaciones entre el sector público y el sector productivo y empresarial tengan lugar en el marco de los propósitos de la presente política. Se trata de transparentar la participación del sector privado en las decisiones públicas, de incentivar la transparencia en los negocios al interior de los distintos sectores, la competencia leal, el comercio legal y la rentabilidad legítima y de simplificar los permisos y trámites para el adecuado desarrollo de las actividades productivas.

Gestión preventiva Comprende el conjunto de acciones encaminadas a fortalecer la identificación y administración de los riesgos que afectan la transparencia y la integridad favoreciendo la corrupción; y definir y

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consolidar la operación de los controles de tipo preventivo para mejorar la capacidad de reacción de las organizaciones frente a las amenazas de corrupción. Reúne el conjunto de acciones encaminadas a lograr mayores niveles de eficiencia y efectividad en la gestión de lo público, a mejorar las reglas del juego, la manera de hacer las cosas, los procesos, los procedimientos, las formas de interactuar con los ciudadanos y de ejercer el control al interior de las organizaciones que tienen a su cargo la gestión de lo público. Se trata de acciones orientadas a mejorar y articular los procesos de planeación y presupuestación en el Distrito Capital para mejorar la efectividad y disminuir la discrecionalidad en el gasto; a cualificar la gestión del talento humano en términos de los mecanismos de acceso y evaluación del empleo público y de la formación en ética del servicio; a racionalizar y publicar los trámites; a perfeccionar y articular las herramientas de identificación de riesgos existentes; y a instaurar en el Distrito capital un Sistema de Alertas Tempranas.

Estrategia de control y sanción Comprende el conjunto de acciones encaminadas a mejorar la articulación entre los diferentes controles; agilizar y fortalecer los mecanismos de sanción que regulan la actuación estatal y privada; y promover la transformación de las instancias que controlan la actuación pública para garantizar autonomía, objetividad y eficiencia. Se trata del conjunto de acciones encaminadas a disminuir la impunidad legal y social.

Formación, comunicación y asistencia técnica Las estrategias transversales de formación, comunicación y asistencia técnica suponen que la implementación de la Política en su conjunto y de cada una de las acciones en ella previstas, en aras del logro de los objetivos propuestos, deberá estar acompañada de acciones de soporte, en materia de formación, que permitan conocer más la problemática y las ventanas de oportunidad que ciertos comportamiento y formas de hacer abren a acciones contrarias al interés colectivo; de comunicación, que permitan poner en la agenda pública el tema, colectivizar la voluntad de generar un cambio cultural en ciudad e informar de manera permanente a la ciudadanía; y de asistencia técnica, para transformar adecuadamente las maneras en que se gestiona lo público, construir sobre lo construido y aprender de distintas experiencias que hayan resultado exitosas.

Síntesis: árbol de problemas y objetivos Lo hasta aquí expuesto se sintetiza en el árbol de problemas y objetivos, resultado de la utilización del Marco Lógico como metodología, que aparece a continuación:

87

Gráfica 17. Árbol de Problemas y Objetivos

Causas Creencias, comportamientos y condiciones que incentivan la cultura del atajo, el “todo vale”, la aprobación cultural del “vivo” y las justificaciones para incumplir la ley. Maneras de decidir y gestionar lo público opacas, ineficientes y deshonestas que generan oportunidades de corrupción.

Estrategias Información de calidad / Control Social y Participación Transparencia Entorno de negocios justos / Gestión preventiva Integridad Cultura Ciudadana No Tolerancia con la Corrupción

Problema En Bogotá no se ha desarrollado, de manera sostenible, un sistema de creencias y comportamientos que valore y cuide lo público, y por esa vía prevenga corrupción y promueva transparencia e integridad.

Objetivos

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Generar cambios culturales sostenibles orientados a desarrollar comportamientos tendientes al cuidado y la gestión íntegra de lo público para prevenir y sancionar la corrupción.

Más Ciudadanía Mejores Decisiones Mejor Gestión

Consecuencias 1. Creencias, comportamientos y condiciones que incentivan la cultura del atajo, el “todo vale”, la

aprobación cultural del “vivo” y las justificaciones para incumplir la ley.

1.1. Hay aprobación cultural y moral de la ilegalidad que proviene de percepciones, actitudes y creencias que evidencian baja valoración y cuidado de lo público.

a. La ciudadanía (ciudadanos y funcionarios) no apropia la ciudad como un bien público colectivo. b. Incoherencia entre las percepciones, los principios morales y los comportamientos. c. Alta tolerancia a la ilegalidad d. Justificaciones para infringir la ley e. Ausencia de capital social. f. Falta de corresponsabilidad del sector privado con la construcción de lo público.

1.2. Desconfianza ciudadana en las instituciones 1.3. Baja capacidad de regulación mutua 1.4. Baja participación ciudadana orientada a la prevención de la corrupción

a. La organización y la participación ciudadana en la construcción de lo público b. Control social y petición de cuentas

1.5. Educación como reproductora de cultura y comportamientos ilegales y no como agente de transformación 1.6. Altos niveles de percepción ciudadana sobre la corrupción, que produce generalización de comportamientos corruptos 2. Maneras de decidir y gestionar lo público opacas, ineficientes y deshonestas que generan

oportunidades de corrupción.

2.1. Falta de transparencia en la gestión de lo público que genera riesgos de corrupción 2.2 Deficientes herramientas de medición de riesgos de corrupción

a. Ausencia de un sistema de emisión de alertas tempranas que articule los procesos de gestión. b. Deficiencias en el Sistema de Quejas y Reclamos y en la atención a la ciudadanía

2.3. Ineficiencias e ineficacias en la gestión de lo público y en la toma de decisiones que generan riesgos de corrupción.

89

a. Deficientes controles preventivos a la administración b. Deficiencias en el control externo c. Deficiencias en el control político d. Fallas en la planeación: metas no claras, contradictorias, o inalcanzables e. Problemas de gasto público - recursos f. Gestión del talento humano g. Captura del Estado

Metas Sistema de Formación Formal y No Formal en Cultura Ciudadana y Control Social. Sistema Permanente de Petición y Rendición de Cuentas. Sistema de Alertas Tempranas. Sistema de Controles, Sanciones y reconocimientos. Sistema de Monitoreo y Evaluación. Implementación plena de la Ley de Transparencia y Derecho de Acceso a la Información Pública.

IV. ORIENTACIONES PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA

Instrumentos para la ejecución de la Política Ejecutar, monitorear, evaluar y dar sostenibilidad a la política implica contar con medios para alcanzar los fines propuestos. El conjunto de instrumentos de la política se describe a continuación: Plan Estratégico. Organiza, armoniza y sistematiza el conjunto de planes de acción de los distintos actores (públicos, privados, sociales, académicos y medios de comunicación). Planes de Acción. Comprenden las acciones que llevarán a cabo cada uno de los actores en el corto, mediano y largo plazo y su contribución al cumplimiento de las metas previstas en la PPTINTC. Los planes de acción se incorporarán en los respectivos Planes de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas. Como se mencionó anteriormente, el proceso corresponsable de formulación de la política condujo a la adhesión de un conjunto de actores públicos, privados, sociales, académicos y de los medios de comunicación que elaboraron planes de acción que constituyen el Plan Estratégico de la Política. A la fecha de entrega de este documento el Plan Estratégico está conformado por 53 planes de acción de igual número de actores, que contemplan 352 acciones. Dichas acciones cuando se las agrupa por objetivos quedan organizadas así:

Más Ciudadanía: 157 acciones / 48 actores Mejor Gestión: 175 acciones / 39 actores Mejores Decisiones: 16 acciones / 11 actores

90

Y por estrategia, así:

Transparencia: 106 acciones / 34 actores Integridad: 127 acciones / 29 actores NTC: 118 acciones / 39 actores

El conjunto de acciones adelantadas por los diferentes actores en sus respectivos planes de acción, se orientarán prioritariamente al desarrollo, implementación y consolidación de:

La promoción y garantía del derecho de acceso a la información pública. Una estrategia de formación y sensibilización en cultura ciudadana y control social. Una estrategia de petición y rendición de cuentas permanente. Un sistema de alertas tempranas en corrupción. Un mecanismo de articulación de los diferentes controles y las sanciones. Una estrategia de gestión del conocimiento.

La estructura del Plan Estratégico se ilustra a continuación:

Gráfica 18. Estructura del Plan Estratégico

Financiamiento. Para la implementación de los planes de acción los actores y responsables de la PPTINTC formularán planes o proyectos de inversión que les permitan alcanzar metas para el logro de mayores niveles de transparencia, integridad y no tolerancia con la corrupción en Bogotá.

91

Observatorio de Transparencia e Integridad del Distrito Capital. Será un instrumento a través del cual se realice la gestión del conocimiento en materia de transparencia, integridad y no tolerancia con la corrupción en el Distrito Capital. Se ocupará del proceso de apropiación, distribución y uso efectivo del conocimiento para el logro de los objetivos de la PPTINTC y el seguimiento y evaluación de la misma.

Responsabilidades La dirección de la PPTINTC en Bogotá D.C. estará en cabeza del Alcalde o Alcaldesa Mayor de la ciudad. La Secretaría General de la Alcaldía Mayor orientará la implementación, seguimiento y evaluación de la PPTINTC. La implementación y ejecución de esta política estará a cargo de las diferentes entidades u organismos del distrito capital, y la articulación entre las entidades y organismos distritales se realizará en la comisión intersectorial de gestión ética. Además, en aras de la sostenibilidad de la Política se debe crear un escenario público privado de articulación y coordinación, como una Mesa de Sostenibilidad o un Consejo Consultivo, que recomiende acciones para orientar la implementación, seguimiento y evaluación de la PPTINTC; impulse el debate y consulte a los distintos actores de la PPTINTC respecto de su implementación; armonice la PPTINTC y los programas y proyectos de transparencia, integridad y lucha contra la corrupción del orden nacional; contribuya con la formulación de estrategias e instrumentos normativos referidos a los asuntos de la PPTINTC; y proponga estrategias de operación, financiación y comunicación.

92

ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro 1. Consolidado de normatividad sobre Transparencia, Integridad y Prevención de la

Corrupción: Leyes, Acuerdos Distritales y Decretos del Alcalde Mayor ..................................... 41

Cuadro 2. Antecedentes de transparencia, integridad y prevención de la corrupción en los

planes de desarrollo del Distrito Capital 1995 -2015. .......................................................... 42

Cuadro 3. Nivel de importancia de los asuntos públicos para las personas ....................................... 47

Cuadro 4. Percepción de comportamiento de los bogotanos frente a distintos temas y situaciones 47

Cuadro 5. Percepción Ciudadana frente a lo público ......................................................................... 49

Cuadro 6. Lo que más influye en el comportamiento de la gente ..................................................... 49

Cuadro 7. Coincidencia entre la ley, la costumbre y la conciencia ..................................................... 50

Cuadro 8. Comportamiento de la gente frente a oferta de compra sin factura ................................. 50

Cuadro 9. Preferencias de personas frente a distintos tipos de vecinos ............................................ 51

Cuadro 10. Personas que justifican la desobediencia de la Ley ......................................................... 52

Cuadro 11. Percepción frente al nivel de corrupción de funcionarios y ciudadanos ......................... 53

Cuadro 12. Nivel de Confianza frente a grupos de personas ............................................................. 54

Cuadro 13. Nivel de confianza en la mayoría de la gente .................................................................. 54

Cuadro 14. Nivel de confianza frente a las Instituciones ................................................................... 56

Cuadro 15. Nivel de favorabilidad, confianza y gestión del Alcalde ................................................... 58

Cuadro 16. Reacción de control social frente a determinadas situaciones generales ....................... 59

Cuadro 17. Nivel de control social frente a algunas situaciones de corrupción ................................. 60

Cuadro 18. Personas que cooperan y participan en actividades y organizacione .............................. 63

Cuadro 19. Nivel de importancia de los asuntos públicos en la vida de la gente ............................... 63

Cuadro 20. Percepción de Corrupción en Colombia y en Bogotá ...................................................... 66

Cuadro 21. Percepción de la gente frente a nivel de corrupción de los funcionarios ........................ 66

Cuadro 22. Percepción de la gente frente a nivel de corrupción de los ciudadanos .......................... 66

93

Cuadro 23. Número de sanciones penales por el delito de abuso de autoridad en Bogotá .............. 72

Cuadro 24. Número de sanciones penales por el delito de abuso de autoridad en Bogotá .............. 73

Cuadro 25. Número de sanciones penales por el delito de concusión en Bogotá ............................. 73

Cuadro 26. Número de sanciones penales por delitos contra servidores públicos en Bogotá .......... 74

Cuadro 27. Número de sanciones penales por el delito de peculado en Bogotá .............................. 74

Cuadro 28. Número de sanciones penales por el delito de prevaricato en Bogotá ........................... 75

Cuadro 29. Número de sanciones penales usurpación y abuso de funciones públicas ..................... 75

Cuadro 30. Número de sanciones penales por delito de tráfico de influencias en Bogotá ............... 76

Cuadro 31. Número de sanciones penales por delito de enriquecimiento ilícito en Bogotá ............. 77

Cuadro 32. Número de sanciones penales por delito de celebración indebida de contratos ........... 77

Cuadro 33. Número de sanciones disciplinarias por calidad y por falta ............................................ 78

94

ÍNDICE DE GRÁFICAS

Gráfica 1. National Integrity Framework ............................................................................................ 19

Gráfica 2. Marco de Integridad Organizacional de la OECD ............................................................... 20

Gráfica 3. Motivaciones de los Comportamientos ............................................................................. 23

Gráfica 4. Changing behaviour through policy making ...................................................................... 30

Gráfica 5. Estrategia de Cambio Cultural ........................................................................................... 32

Gráfica 6. Nivel de consideración de democracia en Colombia por regiones .................................... 61

Gráfica 7. Número de sanciones penales por el delito de abuso de autoridad en Bogotá ................ 72

Gráfica 8. Número de sanciones penales por el delito de abuso de autoridad en Bogotá ................ 72

Gráfica 9. Número de sanciones penales por el delito de concusión en Bogotá ............................... 73

Gráfica 10. Número de sanciones penales por delitos contra servidores públicos en Bogotá .......... 74

Gráfica 11. Número de sanciones penales por el delito de peculado en Bogotá .............................. 74

Gráfica 12. Número de sanciones penales por el delito de prevaricato en Bogotá ........................... 75

Gráfica 13. Número de sanciones penales usurpación y abuso de funciones públicas ..................... 75

Gráfica 14. Número de sanciones penales por delito de tráfico de influencias en Bogotá................ 76

Gráfica 15. Número de sanciones penales por delito de enriquecimiento ilícito en Bogotá ............. 76

Gráfica 16. Número de sanciones penales por delito de celebración indebida de contratos ............ 77

Gráfica 17. Árbol de Problemas y Objetivos ...................................................................................... 87

Gráfica 18. Estructura del Plan Estratégico ........................................................................................ 90

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LISTA DE SIGLAS

BARCAS: Barómetro de Capital Social. BID: Banco Interamericano de Desarrollo. CEPAL: Comisión Económica para América Latina. CICC: Convención Interamericana contra la Corrupción. CNUCC: Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. DNP: Departamento Nacional de Planeación. EDI: Encuesta de Desempeño Institucional. GA: Gobierno Abierto. IGA: Índice de Gobierno Abierto. OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. PPTINTC: Política Pública de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en Bogotá. PREDIS: Sistema de Presupuesto Distrital. SDQR: Sistema Distrital de Quejas y Reclamos. SEGPLAN: Sistema de Seguimiento del Plan de Desarrollo Distrital. SITP: Sistema Integrado de Transporte Público. SUIT: Sistema Único de Información de Tramites.

96

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102

ANEXOS

ANEXO 1: DESCRIPCIÓN DEL MARCO JURÍDICO PARA LA TRANSPARENCIA, LA

INTEGRIDAD Y LA PREVENCIÓN DE LA CORRUPCIÓN: LEYES, ACUERDOS DISTRITALES Y

DECRETOS DEL ALCALDE MAYOR.

NORMA TÍTULO DESCRIPCIÓN GENERAL Y HERRAMIENTAS

1. TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO

1.1 Contratación

LEY 80 de 1993

Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

Marco general de principios y procedimientos para la gestión de contratación estatal. Hace referencia a: Definiciones, derechos y deberes de los contratistas, modalidades de asociación para contratar, inhabilidades e incompatibilidades para contratar, delegación para contratar por parte de servidor público y cláusulas exorbitantes. Determina los principios de la contratación estatal y a partir de ellos fija procedimientos de selección objetiva y pública mediante diferentes tipos de procesos contractuales a partir de aspectos como la cuantía y la necesidad de servicio o bien, entre otros. Define la responsabilidad contractual, la liquidación de los contratos, señala los momentos del proceso contractual y la manera de resolver controversias en el marco de ejecución del contrato. Se complementa con la reciente expedición del Decreto 1510 de 2013 que reglamenta el sistema de compras y contratación pública.

LEY 1150 de 2007

Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993, "por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública" y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos.

Complementa la Ley 80 de 1993 en cuanto a las modalidades de selección, limitándolas a la licitación Pública, la selección abreviada, el concurso de méritos y la contratación directa. Indica la necesidad de analizar los riesgos contractuales, crea el Registro Único de Proponentes - RUP, fortalece el sistema de publicación de los procesos contractuales, define el régimen contractual de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado así como del sector Defensa y también se refiere a los aportes al sistema de seguridad social de los contratistas.

103


DECRETO DISTRITAL 291 de 2008

Por el cual se crea la Comisión Intersectorial de Apoyo a la Contratación y se dictan otras disposiciones.

Crea la Comisión Intersectorial de Apoyo a la Contratación con carácter permanente, la cual respalda la gestión distrital en materia contractual. Se encuentra integrada por doce secretarios distritales de despacho y coordinadores de contratación de la Secretaría General. Esta Comisión busca articular acciones y estrategias para orientar la implementación de recomendaciones en materia contractual expresadas por la Secretaría General. Así mismo sirve como escenario para la unificación de criterios, espacios de divulgación de experiencias, capacitación en temas específicos de contratación estatal.


Por el cual se aclaran algunos aspectos sobre la capacidad o facultad de contratación de los Secretarios y Secretarias de Despacho, y de otros servidores del Distrito Capital.

Determina que las capacidades o facultades de contratación de los funcionarios que cuenten con esa función legal o delegada, presenta alcance integral, es decir, pueden solicitar, requerir, suscribir, suministrar, usar y destinar información relacionada con respecto al propósito de la delegación.


Por medio del cual se deroga el Decreto Distrital 341 de 2010. – Apoyo técnico en contratación a Alcaldías locales.

Facilita los procesos de contratación por parte de Alcaldes Locales, eliminando la solicitud de autorizaciones y reemplazándola por procesos de asistencia y acompañamiento técnico en materia de contratación.

1.2 Declaraciones anticorrupción

LEY 412 de 1997

Por la cual se aprueba la "Convención Interamericana contra la Corrupción", suscrita en Caracas el 29 de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996).

La Convención Interamericana contra la Corrupción, plantea dos grandes propósitos: Promover y fortalecer mecanismos para abordar el problema de la corrupción y de otra parte garantizar la eficacia de las medidas adoptadas dentro del ejercicio de la función pública. En consecuencia, determina la incorporación de medidas preventivas, como el compromiso ético que deben tener los colaboradores públicos, sistemas de contratación estatal transparentes y públicos, sistemas de protección para el denunciante, mecanismos impulsores de participación ciudadana. Así mismo, compromete a los Estados Signatarios a dar cumplimiento a lo pactado. Plantea actividades catalogadas como corrupción, se refiere al soborno transnacional, el enriquecimiento ilícito, la posibilidad de extradición entre los Estados Signatarios, implicaciones

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sobre los bienes y el secreto bancario en este tipo de casos.

LEY 970 de 2005

Por medio de la cual se aprueba la "Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción", adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en Nueva York, el 31 de octubre de 2003.

Norma de carácter internacional aprobada mediante Ley por el Estado Colombiano. Dicho régimen busca fortalecer las medidas para prevenir y combatir la corrupción, apoyar la cooperación internacional sobre la materia y promover la integridad, la publicidad y la debida gestión de los asuntos y bienes públicos. Emplea las siguientes herramientas:

Establece definiciones conceptuales.

Compromete a los Estados signatarios a ajustar el marco jurídico y a implementar lo acordado, especialmente respecto de la necesidad de formular y aplicar una política contra la corrupción.

Sector Público:

Adopción de sistemas de convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de empleados públicos.

Definir una remuneración adecuada.

Realizar programas de capacitación.

Promover la integridad, la honestidad y la responsabilidad entre los funcionarios públicos, a través de normas de conducta, facilitar mecanismos de denuncia, declaraciones sobre sus bienes y medidas disciplinarias.

Contar con sistemas de contratación pública, fortaleciendo la publicidad, la transparencia, la selección objetiva, la selección y calidad del personal al frente de la gestión contractual.

Rendir cuentas sobre la gestión de la hacienda pública, a través de fijación de procedimientos, informes, normas de contabilidad y auditoría, gestión de control interno e identificación de riesgos y mecanismos coercitivos.

Fortalecer la publicidad de los procesos públicos y la racionalización de trámites

Regular la conducta de los funcionarios de la rama judicial y del ministerio público.

Sector Privado:

Mejorar los procesos contables y de auditoría, así como el sistema sancionatorio.

Establecer códigos de conducta.

Prevenir conflictos de intereses.

Promover la publicidad y el registro.

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Denegar deducción tributaria respecto de gastos que constituyan soborno.

Sociedad Civil:

Fomentar la participación activa de grupos sociales organizados que no pertenezcan al sector público.

Garantizar el acceso a la información.

Realizar programas de educación pública.

Difundir la oferta pública sobre prevención y control de la corrupción.

Blanqueo de dinero:

Regular el comportamiento de las entidades bancarias o instituciones financieras no bancarias.

Medidas penales:

Definir como conductas penales:

Soborno de funcionarios públicos nacionales.

Soborno de funcionarios públicos extranjeros.

Malversación o peculado.

Tráfico de influencias.

Abuso de funciones.

Enriquecimiento ilícito.

Soborno en el sector privado.

Malversación o peculado en el sector privado.

Blanqueo del producto del delito.

Encubrimiento.

Obstrucción de la justicia.

Responsabilidad de las personas jurídicas.

Participación y tentativa.

Conocimiento, intención y propósito como elementos de un delito.

Determinar plazos de prescripción amplios para delitos relacionados con corrupción.

Realizar ajustes a los procesos penales, aumentar su severidad y procurar la reinserción social.

Emplear medidas cautelares ante casos relacionados con corrupción.

Emplear medidas de protección a testigos, peritos y denunciantes.

Proteger a las víctimas de la corrupción y facilitar su reparación.

Facilitar mecanismos de cooperación con la justicia de involucrados.

Evitar obstáculos como el secreto bancario en investigaciones adelantadas por presunta corrupción.

Constituir un registro de antecedentes penales.

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Fortalecer procesos de cooperación internacional contra la corrupción, como la extradición, la asistencia judicial, el cumplimiento de la ley, mecanismos de recuperación de bienes, el decomiso, capacitaciones y asistencia técnica, investigaciones en conjunto y la aplicación y transmisión de técnicas especiales de investigación.

Prevenir y detectar transferencias producto del delito.

Facilitar la restitución de bienes de las víctimas. Coordinación de la estrategia:

Asignar a una entidad independiente el liderazgo de la política/estrategia anticorrupción, otorgando formación y recursos necesarios.

Constituir oficina de inteligencia financiera.

LEY 668 de 2001

Por medio de la cual se declara anualmente el 18 de agosto como Día Nacional de la Lucha Contra la Corrupción.

Se Decreta el 18 de agosto como la conmemoración anual del Día Nacional de la Lucha contra la Corrupción. En ese marco se realizarán:

Campañas de sensibilización.

Reconocimiento con la medalla “Luis Carlos Galán” para el trabajo ejemplar en la lucha contra la corrupción.

Reconocimiento con la medalla “Pedro Pascasio Martínez” para el menor de 25 años que haya trabajado en la recuperación de los valores éticos ciudadanos que conduzcan a la prevención de la corrupción.


Por el cual se establecen lineamientos para preservar y fortalecer la transparencia y para la prevención de la corrupción en las Entidades y Organismos del Distrito Capital.

Realiza recomendaciones en diferentes escenarios a partir de los contenidos de los Códigos de Ética y Buen Gobierno:

Cumplimiento de los principios para la gestión de la contratación estatal en sus diferentes etapas.

Procesos de atención al ciudadano en condiciones de equidad, transparencia y respeto.

Impulso a los procesos de participación ciudadana y control social.

Fortalecimiento a los sistemas de control interno del Distrito.

Designación a la Veeduría Distrital como entidad de seguimiento al cumplimiento de las iniciativas mencionadas en el Decreto.

1.3 Recursos Públicos

LEY 819 de 2003

Por la cual se dictan normas

Establece el procedimiento para la aprobación del Marco Fiscal de Mediano Plazo, para el nivel nacional y el nivel

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orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.

territorial. Define el superávit financiero y determina la necesidad de realizar análisis del impacto fiscal de las normas. Así mismo, presenta normas para fomentar la disciplina fiscal como la programación, el manejo de vigencias futuras y la responsabilidad por la gestión fiscal. También plantea aspectos para los entes territoriales como la capacidad de pago, los créditos, manejo de excedentes por liquidez, límites a realización de créditos cruzados, restricciones al apoyo de la Nación, límites al endeudamiento por deudas con la Nación y otras herramientas a favor de la trasparencia e integridad como el cobro coactivo de excedentes, responsabilidad fiscal en reestructuraciones administrativas, y consideraciones de responsabilidad frente al incumplimiento.

ACUERDO DISTRITAL 27 de 2001

Por el cual se adecua el régimen sancionatorio en materia impositiva para el Distrito Capital de Bogotá.

Reglamenta la manera como se imponen sanciones por el no pago oportuno de las contribuciones a nivel distrital, contra los ciudadanos que se encuentran en la obligación de hacerlo. Así mismo, plantea la necesidad de acompañar la implementación del Acuerdo con un programa de capacitación al ciudadano.


Por el cual se establecen algunas modificaciones a los regímenes procedimental y sustantivo de los tributos en el Distrito Capital de Bogotá.

Realiza diferentes modificaciones relacionadas con el procedimiento para el recaudo tributario, bajo los siguientes parámetros:

Pagos mediante canales electrónicos.

Corrección de errores e inconsistencias en el pago.

Compensación de saldos.

Actualizaciones del valor de obligaciones tributarias en mora.


Por medio del cual se adoptan medidas de simplificación tributaria en el Distrito Capital.

Reglamenta aspectos relacionados con la gestión tributaria, así:

Fusiona tributos.

Plantea el procedimiento para el pago de impuestos.

Establece el régimen de beneficios tributarios.

Define reglas de distribución de recaudo tributario.


Por el cual se establece la obligación de presentar un informe de gestión y ejecución de recursos de

Otorga como función a la Secretaría de Planeación Distrital la presentación de un informe de gestión y ejecución de los recursos de cooperación nacional e internacional, a más tardar el último día hábil del mes de febrero de cada año. También impone la obligación de publicar el informe en la página web.

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cooperación nacional e internacional del Distrito.

1.4 Buenas Prácticas

LEY 190 de 1995

Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa.

Obliga a los servidores públicos o a los contratistas a presentar el formato único de hoja de vida, así como la declaración de Bienes y Rentas el cual presenta información relacionada con sus datos personales, su trayectoria profesional, académica y experiencia en general. Determina la elaboración de manuales de funciones para los servidores públicos. Modifica el código penal incluyendo delitos contra la administración pública. Establece controles a las entidades sin ánimo de lucro. Instituye el sistema de quejas y reclamos en las entidades públicas. Obliga a realizar campañas en materia de responsabilidad de los servidores públicos, así como derechos y deberes ciudadanos. Crea la Comisión Nacional de Moralización, la cual se reglamenta según el Decreto 978 de 1999. Establece las funciones para los revisores fiscales.

LEY 909 de 2004

Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.

La Ley de carrera administrativa determina principios básicos y procedimientos para el acceso al empleo público por parte de los ciudadanos a partir de la igualdad, el mérito, la moralidad, la eficiencia, economía, imparcialidad, transparencia, celeridad y publicidad. Para ello, regula el papel desempeñado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, entidad autónoma que garantiza el mérito en los procesos de selección de personal de carrera. De igual manera, desarrolla las funciones del Departamento Administrativo de la Función Pública que a su vez coordina el recurso humano de la administración nacional y territorial. Crea el SIGEP - Sistema General de Información Administrativa del Sector Público, como herramienta de información que recoge los datos personales, la experiencia académica y laboral de los servidores públicos y contratistas del Estado Colombiano. Por último, procede a definir cómo se estructura el empleo público en Colombia, las etapas del proceso de selección, derechos de los empleados de carrera administrativa a la capacitación, principios que orientan la permanencia en la carrera, las causales de retiro y finaliza definiendo los principios de la función gerencial

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de los directivos de las entidades públicas.

LEY 951 de 2005

Por la cual se crea el acta de informe de gestión.

Determina como obligación para los servidores públicos que finalizan o se separan de sus cargos, la presentación de informe del estado de los asuntos que le competen, así como la gestión de recursos humanos, financieros y administrativos, so pena de ser procesado por control disciplinario.

LEY 962 de 2005

Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.

La Ley “Anti trámites” es una iniciativa legal que busca racionalizar los trámites y procedimientos fijados por la administración para el acceso a la oferta pública de derechos o servicios prestados por el Estado o particulares que cumplan funciones públicas. Esta Ley desarrolla derechos ciudadanos como el acceso a la información en las entidades públicas, tratando lo siguiente:

Notificación al solicitante.

Uso de medios electrónicos.

Entrega de información integral, oportuna y eficaz.

Eliminación de la prueba personal de supervivencia.

Derecho de turno.

Supresión de sellos.

Prohibición de retención de documentos.

Prohibición de declaraciones extra juicio.

Factura electrónica.

Divorcio ante notario.

Regulaciones relacionadas con trámites ante el sector Relaciones Exteriores, Hacienda, Protección Social (Trabajo y Salud), Comercio, Educación, Transporte, Ambiente, Vivienda, Cultura, Minas y Registraduría.

LEY 1437 de 2011

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El nuevo Código Contencioso Administrativo actualiza y reemplaza el anterior expedido en el año de 1984. Se divide en dos partes: La primera, relacionada con el procedimiento administrativo o aquel adelantado ante las entidades públicas, conducido por una serie de principios como el debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. La segunda parte hace mención a la organización judicial de lo contencioso administrativo, como instancia que resuelve las disputas generadas entre particulares y la administración, a través de los medios de control.

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LEY 1475 de 2011

Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones.

La Reforma Política del año 2011 aborda los siguientes campos relacionados con los procesos electorales y el ejercicio desarrollado por las organizaciones políticas:

Plantea principios de acción de las organizaciones políticas.

Determina un régimen de responsabilidad para las organizaciones.

Reglamente el sistema de financiación.

Modifica el sistema electoral.

LEY 1712 de 2014

Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional y se dictan otras disposiciones.

Regula el derecho a la información pública, estableciendo en primer lugar que toda la información que tenga un sujeto obligado es pública y por ende no puede oponerse a su entrega a menos que la misma sea reservada, según lo ordene la Constitución o la ley. En segundo lugar, determina como obligados a:

Cualquier entidad pública.

Órganos estatales independientes, autónomos o de Control.

Personas naturales y jurídicas que presten función pública, respecto de la información relacionada con el servicio.

Organizaciones políticas.

Entidades que manejen parafiscales o fondos públicos respecto de lo público.

Así mismo, determina elementos básicos que las entidades públicas deben ofrecer en el sitio web, como la obligación a publicar y suministrar la información en diferentes formatos, lenguajes o idiomas, provenientes de solicitudes elevadas por grupos étnicos o por personas con discapacidad. De otra parte, pone límites a la publicidad de la información, con el fin de salvaguardar derechos fundamentales en términos generales. Por último, determina la necesidad de formular una política pública de acceso a la información pública, a cargo de la Secretaría de Transparencia de la Presidencia, con el concurso de otras organizaciones.


Por el cual se dictan normas para la simplificación de trámites o “Ventanilla Única” para la creación de nuevas

Crea la ventanilla única para facilitar la creación de empresas en el Distrito, las cuales sirven como instancia facilitadora para la realización de los múltiples trámites administrativos en relación a la oferta institucional, tanto para su trámite como para su recepción.

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empresas en el Distrito Capital y/o actualización de las existentes.


Por medio del cual se dictan normas para promover la transparencia en la vinculación de personal al servicio del Distrito Capital.

Busca implementar mecanismos de selección transparente y público para la escogencia del personal al servicio del Distrito, buscando fortalecer la confianza ciudadana sobre las instituciones gubernamentales. Este acuerdo sirvió como argumentación para la expedición de la Circular 73 de 2002, la cual da indicaciones a las entidades distritales para la construcción de mecanismos de selección meritocráticos y transparentes.


Por el cual se dictan normas para establecer la publicidad permanente de indicadores de gestión en la administración distrital y se dictan otras disposiciones.

Establece una batería de indicadores relacionados con la evaluación permanente a la gestión desarrollada por la administración distrital en los siguientes campos: Atención a grupos vulnerables, educación, salud, seguridad y convivencia, ambiente, servicios de acueducto y alcantarillado, vivienda, movilidad, y otra serie de dimensiones relacionadas con el nivel de desarrollo socioeconómico de la Ciudad. Se solicita al Alcalde Mayor, los Alcaldes Locales y directores de entidades distritales la presentación en el primer trimestre de cada año y al final de su gestión, de un balance de gestión que debe publicarse en el sitio web del Distrito.


Por el cual se establecen informes de rendición de cuentas de la gestión contractual y administrativa a cargo del Distrito, sus localidades y entidades descentralizadas, y se dictan otras disposiciones.

Requiere al Alcalde Mayor para que presente un informe de rendición de cuentas sobre la gestión contractual y administrativa en el mes de marzo de cada año y en el último año de gestión adicionalmente en diciembre, bajo los siguientes parámetros:

Sectorización.

Avances y ejecución del plan de desarrollo y el presupuesto.

Avance y cumplimiento de los contratos.

Audiencia pública.


Por el cual se establecen mecanismos para la rendición de cuentas y la visibilidad de la gestión de los concejales y del Concejo de

Se ordena a los concejales rendir cuenta de manera semestral sobre la gestión desarrollada, incluyendo elementos específicos de su gestión, como presentación de proposiciones, debates, ponencias rendidas, proyectos de acuerdo y la labor realizada en la bancada, como otras actividades complementarias como Concejal. De otra parte, se determina que el Concejo también rendirá cuentas como organización, dos veces al año. También se ordena publicar información y novedades

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Bogotá, D.C. y se dictan otras disposiciones.

relacionadas con los concejales como las hojas de vida, impedimentos, excusas, faltas temporales o absolutas y la composición de la Unidad de Apoyo Normativo. Así mismo, información de las plenarias y comisiones como grabaciones y actas, y se ordena la transmisión vía “streaming” de las sesiones del Concejo en plenaria y comisiones permanentes.


Por el cual se establece el día de la Transparencia Distrital y se dictan otras disposiciones.

Se establece el 18 de agosto como el Día de la Transparencia Distrital. En consecuencia se ordena lo siguiente:

Crear la Orden de Transparencia Luis Carlos Galán para estimular la transparencia y el control social en la ciudadanía.

Crear el Comité Distrital de Lucha contra la Corrupción, integrado por la Veedora Distrital, el Contralor Distrital y el Personero Distrital, con las siguientes funciones:

Elaborar un diagnóstico de la corrupción.

Elaborar un programa integral de lucha contra la corrupción.

Promover campañas de educación.

Promover participación ciudadana.

Presentar evaluación del cumplimiento de sus funciones.


Por medio del cual se establece un mecanismo de seguimiento a los planes maestros de Bogotá, D.C.

Obliga a las entidades responsables de los planes maestros en el Distrito a presentar un informe de avance sobre su cumplimiento al Concejo de Bogotá, definiendo las siguientes variables: Ejecución presupuestal, balanza financiera para la siguiente vigencia, efectividad, impacto social, dificultades, impacto ambiental, participación, divulgación y cuantificación.


Por medio del cual se establecen y desarrollan los principios y valores éticos para el ejercicio de la función pública en el Distrito Capital.

Exige a los servidores públicos y a los colaboradores de la Administración Distrital compromiso con el cumplimiento de los principios y valores éticos. Ofrece definiciones conceptuales de “ética”, “principio” y “valor” relacionando los siguientes:

Probidad

Respeto

Responsabilidad

Solidaridad

Trabajo en equipo

Servicio Así mismo otorga a la administración la facultad para suscribir acuerdos voluntarios para fortalecer la transparencia, la equidad y la probidad. Se crea la figura del “Gestor de Ética” dentro de las

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entidades públicas distritales.


Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones.

Establece la estructura organización y funcionamiento general de la Administración Distrital. Determina los siguientes principios de la función administrativa distrital: Moralidad, transparencia, publicidad, igualdad, imparcialidad, efectividad, economía, celeridad y buena fe, así como a los principios de distribución de competencias, coordinación, concurrencia, subsidiaridad y complementariedad. Ordena el cumplimiento de la gestión administrativa distrital con moralidad, transparencia, publicidad, igualdad e imparcialidad. Encomienda al Consejo Territorial Distrital el seguimiento de la gestión distrital, a través de mecanismos participativos y de vinculación ciudadana. Posteriormente procede a desarrollar la organización y funciones de los sectores distritales.


Por el cual se crea un reconocimiento por permanencia en el servicio público para empleados públicos del Distrito Capital.

Reconoce el trabajo continuo de los servidores públicos adscritos a la nómina oficial del Distrito que lleven más de cinco años continuos de trabajo, con excepción de los directivos y docentes, otorgando como incentivo el 15% del valor del último año percibido, cada vez que cumplan cinco años de servicios continuos.


Por medio del cual se promueve el acceso a la información relativa a los servicios públicos domiciliarios en Bogotá D.C.

El Distrito se compromete a realizar gestiones para facilitar el acceso de la información generada sobre servicios públicos domiciliarios, vinculando a los Comités de Desarrollo y Control Social de Servicios Públicos domiciliarios.


Por el cual se expide el reglamento interno del Concejo de Bogotá, Distrito Capital.

Se reglamenta la gestión desarrollada por el Concejo Distrital como autoridad político administrativa de la Ciudad. Además de establecer la estructura administrativa y orgánica, regula el control político como mecanismo para vigilar, debatir o controvertir la gestión que desarrollan las autoridades distritales. También regula el procedimiento de moción de censura. De igual forma establece los procedimientos para la elección de la mesa directiva, el Personero, Contralor y Secretarios de la Corporación. Define la responsabilidad de los Concejales frente a sus actuaciones dentro y fuera de las instalaciones del Concejo, impone sanciones y describe el conflicto de intereses.

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Por el cual se modifica el Acuerdo 131 de 2004 (Rendición de cuentas Alcalde Mayor).

Realiza modificaciones para reglamentar la rendición de cuentas en el Distrito, observando los siguientes criterios:

Sectorización.

Indicadores de efectividad.

Avance y cumplimiento de los contratos estatales.

Presentación anticipada del informe en sitios web.

Celebración de audiencia pública para la rendición del informe.

Diversificación de canales para realizar preguntas sobre el informe y obligación de dar respuesta según los términos legales.

Designación de la Veeduría Distrital como coordinadora metodológica del proceso de rendición de cuentas y su divulgación y promoción.


Por el cual se dispone dar publicación amplía y permanente al expediente distrital que hace seguimiento a los avances del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito.

Publicación en línea del expediente distrital como instrumento que contiene la caracterización del Distrito a partir de una batería de indicadores relacionados con la realidad de la ciudad. Así mismo, se solicita presentar el modelo de ocupación territorial adoptado por el POT y mecanismos de seguimiento y verificación de sus políticas.


Por el cual se dictan normas para difundir información a la ciudadanía relacionada con el Sistema Integrado sobre Información de Movilidad Urbana y Regional –SIMUR.

El Distrito se compromete a facilitar la información del Sistema Integrado de Transporte Público para consulta de la ciudadanía interesada, mediante el uso de las tecnologías de información.


Por medio del cual se ordena a la administración distrital que de manera permanente y pública, informe sobre las

Ordena fortalecer la oferta pública de capacitaciones dirigidas a los ciudadanos por parte del Distrito y sus entidades, principalmente a través de sitios web. Para tal fin delega al Sector de Gestión Pública dicha tarea.

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capacitaciones dirigidas a los ciudadanos por el Distrito Capital.


Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2012 - 2016 “Bogotá Humana”.

Aprueba el Plan Distrital de Desarrollo “Bogotá Humana” para el periodo 2012-2016. En el eje 3, denominado “Una Bogotá que defiende y fortalece lo público”, busca garantizar la movilización, organización, deliberación y toma de decisiones de la ciudadanía, sin tolerar la corrupción pública ni privada. Plantea cinco objetivos:

Construir un nuevo modelo de participación ciudadana.

Fortalecer la gobernabilidad local.

Recuperar la confianza de la ciudadanía.

Construir territorios de paz.

Garantizar eficiencia administrativa. También establece las siguientes estrategias:

Rediseñar el Sistema Distrital de Participación.

Desarrolla pedagogías de comunicación social.

Incorpora la perspectiva de goce efectivo de derechos para grupos poblacionales.

Fortalece la capacidad de prevención y respuesta contra la delincuencia.

Fortalece la estructura administrativa distrital.

Fortalece la Veeduría Distrital como ente de control preventivo, para impulsar el control social, la publicidad y la transparencia.

El programa denominado “Transparencia, probidad, lucha contra la corrupción y control social efectivo e incluyente” determina que el control interno, las TIC para el control social, el sistema de participación, el sistema de quejas y reclamos, el sistema de atención al ciudadano, y el sistema de gestión y formación a servidores, será coordinado a través de una política transversal de lucha contra la corrupción y la promoción de la transparencia y probidad, liderada por la Veeduría Distrital. Este programa cuenta con tres programas específicos:

Fortalecimiento de la capacidad institucional para identificar, prevenir y resolver problemas de corrupción y para identificar oportunidades de probidad.

Promoción del control social.

Impulso a la Cultura Ciudadana y Legalidad.

ACUERDO DISTRITAL

Por medio del cual se promueve la

Estimula la realización de prácticas orientadas a la responsabilidad social, mediante los diferentes canales de

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494 de 2012 responsabilidad social en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones.

comunicación del Distrito. Instituye el primer viernes de septiembre como el Día de la Responsabilidad Social, estableciendo actividades complementarias como sesiones del Concejo Distrital sobre el tema, presentación de buenas prácticas y reconocimiento a las mismas.


Por medio del cual se establecen los lineamientos del programa distrital de compras verdes y se dictan otras disposiciones.

Determina en todas las entidades distritales procesos de adquisición de bienes, servicios y obras con impacto ambiental reducido, bajo los siguientes principios: Eficiencia, recursos naturales renovables, sostenibilidad, reutilización, reciclaje, prevención de la contaminación, gradualidad, calidad, corresponsabilidad y concurrencia y análisis del ciclo de vida. Para ello indica que los procesos de compra se deben someter al manual creado por la organización Green PublicProcurement, Planes institucionales de Gestión Ambiental (PIGA), Política Nacional de producción y consumo sostenible, guía metodológica de compras verdes y la guía de ICONTEC sobre la materia. Establece como responsable y coordinador de la estrategia a la Secretaría de Ambiente.


Por el cual se establece hacer pública la programación del mantenimiento periódico de la malla vial local y se dictan otras disposiciones.

Ordena a las entidades responsables del mantenimiento de la malla vial y el espacio público, designando a la Secretaría de Movilidad como coordinadora de la estrategia, la cual debe hacer uso de las tecnologías de la información para su cometido.


Por el cual se implementa para el año 2002 el mecanismo de aportes voluntarios "Aportas para progresar".

Establece la oportunidad para los contribuyentes de tributar voluntariamente para respaldar con recursos, la ejecución de programas de inversión social fijados por el Distrito, incluyendo la obligación de reconocer públicamente el aporte voluntario del ciudadano.


Por el cual se asigna una función al Departamento Administrativo de Servicio Civil Distrital.

Asigna al Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital la responsabilidad de recepcionar la información relacionada con los procesos de vinculación del personal, para que a su vez ésta proceda con la difusión respectiva, mediante los canales de comunicación con los que cuenta la entidad. Si este procedimiento no se surte, la norma determina la imposibilidad de vincular personal de manera permanente o temporal.


Por el cual se modifica el nombre de la

Crea la Unidad Coordinadora del Programa de Fortalecimiento Institucional de Bogotá y fija sus funciones.

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Unidad Ejecutora del Programa de Fortalecimiento Institucional de Bogotá, Distrito Capital UCP y se deroga el Decreto 058 de 2002.


Por el cual se establecen medidas para la integración de ternas y designación de Alcaldes Locales en el Distrito Capital, en cumplimiento del Decreto Nacional 1350 de 2005.

Establece el procedimiento meritocrático para la elección por ternas de los Alcaldes Locales, adaptándose al contenido de la Ley 581 de 2000 (Ley de cuotas).


Por medio del cual se estructura la Red CADE - Centros de Atención Distrital Especializados.

Define a la Dirección Distrital de Servicio al Ciudadano como la entidad orientadora y supervisora de la Red CADE (CADE, Súper CADE, Rapi CADE, Turis CADE, Línea 195 y Feria del Servicio al Ciudadano). Ordena a la Red CADE a participar en la Comisión Intersectorial de Servicio al Ciudadano, estableciendo sus funciones.


Por el cual se asignan las funciones de evaluación anual del servicio y de evaluación y calificación del desempeño de los Curadores Urbanos del Distrito Capital a la Secretaría Distrital de Hábitat y se dictan otras disposiciones.

Responsabiliza a la Secretaría de Hábitat de la evaluación y calificación sobre la calidad del servicio de las actividades desarrolladas por los Curadores Urbanos del Distrito, salvaguardando los principios de objetividad, transparencia, imparcialidad e integridad, con el apoyo de la Secretaría Distrital de Planeación.


Por el cual se reglamenta el Consejo de Gobierno Distrital y los Comités Sectoriales.

Denomina al Consejo de Gobierno como la máxima instancia de adopción y formulación de la política macro a nivel Distrital y el escenario de coordinación para su ejecución. Está conformado por los secretarios de despacho y el Alcalde Mayor. En ese sentido, es el escenario de adopción, articulación y verificación de las

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políticas públicas de desarrollo administrativo y sectorial. Instituye diferentes comités sectoriales, entre ellos el de Gestión Pública, liderado por la Secretaría General y el Director del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital. La Veeduría Distrital es invitada a los diferentes comités para lo concerniente al control que desarrolla.


Por el cual se dictan medidas para la integración de ternas para la designación de los Alcaldes Locales en el Distrito Capital.

Determina reglas meritocráticas para la selección de los alcaldes locales, facilitando la participación de la ciudadanía y especialmente de la mujer.


Por el cual se establece la Mención Cívica "Amor por Bogotá" para reconocer e incentivar el compromiso social de los ciudadanos y ciudadanas con la Capital de la República y se dictan otras disposiciones en la materia.

Se crea la mención “Amor por Bogotá” como reconocimiento al aporte de personas naturales o jurídicas al desarrollo y bienestar de los habitantes del Distrito. Se determina el día 06 de agosto como fecha para su celebración.


Por el cual se crea la Comisión Intersectorial de Gestión Ética del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones.

La Comisión Intersectorial de Gestión Ética del Distrito se encarga de articular procesos relacionados con la materia. También crea la figura de gestor de ética, referente a servidores públicos de la administración Distrital que lideran procesos para la apropiación de la cultura ética y de servicio en las entidades. Faculta a las entidades Distritales para la suscripción de acuerdos de transparencia dentro de los procesos administrativos.


Por el cual se institucionaliza la realización de las Ferias Distritales de Servicio al Ciudadano y se dictan otras disposiciones.

Establece la obligación de realizar ferias de servicio al ciudadano por parte de las entidades pertenecientes al Distrito Capital y también nacionales que deseen vincularse. En ellas, se presenta la oferta institucional al servicio de la ciudadanía, así como espacios lúdicos recreativos para acercar la administración al ciudadano. La coordinación de estos eventos está a cargo de la Dirección Distrital de Servicio al Ciudadano.

DECRETO DISTRITAL

Por medio del cual se crean el

Crea la Comisión Intersectorial del Sistema Integrado de Gestión Distrital, encargada de articular y efectuar

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651 de 2011 Sistema Integrado de Gestión Distrital -SIGD y la Comisión Intersectorial del SIGD, y se dictan otras disposiciones.

seguimiento a las estrategias desplegadas sobre la materia.


Por medio del cual se adopta la Norma Técnica Distrital del Sistema Integrado de Gestión para las Entidades y Organismos Distritales.

Adopta la Norma Técnica Distrital del Sistema Integrado de Gestión NTD – SIG 001:2011, la cual reúne las directrices sustanciales y procedimentales de la gestión pública desplegada por parte de las entidades del Distrito. A la par, determina mecanismos de seguimiento y reconocimiento a la labor.


Por el cual se adopta el Modelo de Gerencia Jurídica Pública para las entidades, organismos y órganos de control del Distrito Capital.

Constituye un sistema de gestión y control de los asuntos jurídicos del Distrito, estableciendo un marco de política pública para la prevención de las situaciones con implicaciones legales, buscando parámetros gerenciales para su funcionamiento. Plantea dos escenarios de atención: El daño antijurídico generado por el Distrito, como productor de responsabilidades patrimoniales y de otra parte la defensa judicial de los intereses del Distrito. La coordinación del programa está a cargo de la Secretaría General del Distrito y crea instancias complementarias de coordinación:

Comité Jurídico Distrital.

Comité de Conciliación.

Comisión Intersectorial de Apoyo a la Contratación.

Subcomité de Asuntos Disciplinarios. Establece directrices para la gestión desarrollada por los abogados al servicio del Distrito Capital, la publicación de actos administrativos y la creación de sistemas de información, entre ellos los siguientes:

Sistema de información de procesos judiciales de Bogotá - SIPROJWEB.D.C.

Sistema de Información Régimen Legal de Bogotá – RLB.

Biblioteca Virtual de Bogotá – BVB.

Sistema Distrital de Información Disciplinaria – SID.

Sistema de información abogacía general del servicio jurídico del Distrito Capital.

Sistema de Contratación a la Vista – CAV.

Sistema de información de personas jurídicas – SIPEJ.

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Boletín Bogotá Jurídica. Plantea normas sobre la unidad de concepto jurídico, estudios jurídicos, política de prevención del daño antijurídico y plantea una política de defensa judicial.


Por medio del cual se crea el Índice de Desarrollo Institucional Distrital – IDID – para las Entidades, Organismos, Alcaldías Locales y Hospitales Distritales y se establece el procedimiento para su implementación.

En virtud de la creación de un cuadro de mando integral para el monitoreo de la gestión pública Distrital, se crea el Índice de Desarrollo Institucional Distrital – IDID. Establece tres campos de medición: Enfoque, Operación y Resultados. La coordinación del indicador y su medición está a cargo de la Dirección Distrital de Desarrollo Institucional de la Secretaría General del Distrito.

2. CIUDADANÍA Y CONTROL SOCIAL

LEY 134 de 1994

Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana.

Regula los siguientes mecanismos de participación ciudadana:

Iniciativa popular legislativa y normativa.

Referendo.

Consulta Popular.

Revocatoria del Mandato.

Plebiscito.

Cabildo Abierto. Así mismo, enuncia la posibilidad de ejercer control ciudadano por parte de las veedurías. De otra parte, crea el “Fondo para la participación ciudadana”.

LEY 850 de 2003

Por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas.

Regula el ejercicio desarrollado por las veedurías ciudadanas, entendidas como las organizaciones de la sociedad civil constituidas por dos o más ciudadanos registrados ante la Cámara de Comercio o la Personería Distrital para Bogotá, encargada de realizar vigilancia a la gestión pública y administrativa. La Ley desarrolla los siguientes elementos :

Presenta una definición del término.

Determina la facultad de constitución, el procedimiento y el objeto.

Principios rectores de la vigilancia.

Funciones.

Instrumentos de acción.

Derechos, Deberes e impedimentos.

Constitución de redes de veedurías. Además crea los siguientes escenarios para el apoyo a la actividad desplegada por las veedurías:

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Red Institucional para el apoyo a las Veedurías Ciudadanas, conformado por la Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República, Defensoría del Pueblo y Ministerio del Interior.

Consejo Nacional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas.


Por el cual se reglamenta la participación ciudadana en la elaboración aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan de Desarrollo Económico y Social para las diferentes Localidades que conforman el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones.

Determina la obligación de constituir planes de desarrollo para las localidades del Distrito, como mecanismo de planificación local, teniendo como referentes las estrategias de planificación distritales como el plan de desarrollo, el plan de ordenamiento territorial y las políticas sectoriales entre otros. Establece el procedimiento para su formulación, escenarios de participación ciudadana, mecanismos de implementación, seguimiento y evaluación.


Por el cual se promueve la conformación de los comités de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios en Bogotá, D.C."

Obliga a las empresas prestadoras de servicios públicos a realizar procesos anuales de divulgación y difusión de los “Comités de Desarrollo y Control Social”, los cuales se proyectan como escenarios de participación ciudadana para la vigilancia y la fiscalización de la prestación de los servicios.


Por medio del cual se adoptan mecanismos e instancias para apoyar y promover en el ámbito distrital las Veedurías Ciudadanas y se dictan otras disposiciones.

En concordancia con lo establecido por la Ley 850 de 2003, este Acuerdo Distrital refleja algunos de los elementos de la norma referida, como el concepto, las funciones de las veedurías y los principios de operación. Crea la Red Institucional Distrital de apoyo a las Veedurías Ciudadanas, integrada por:

Veeduría Distrital.

Personería de Bogotá D.C.

Contraloría de Bogotá.

Secretaría de Gobierno.

El Departamento Administrativo de Acción

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Comunal.

Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

Universidad Distrital. Determina las siguientes funciones para la Red:

Establece políticas públicas para el apoyo al control social.

Brindar asesoría legal para el control.

Diseñar metodologías de evaluación.

Diseñar programas de capacitación.

Suministrar la información requerida en el marco de sus funciones.

Crea el Consejo Distrital de apoyo a las Veedurías Ciudadanas, con los siguientes integrantes:

Veedor Distrital.

Personero Distrital.

Contralor Distrital.

Secretario de Gobierno.

Dos delegados de la Red de Veedurías. Establece las funciones del Consejo:

Evaluar la ejecución de políticas.

Sugiere a la Red de Veedurías lineamientos de política.

Crea el registro único de Veedurías Ciudadanas de Bogotá D.C., el cual es gestionado por la Personería de Bogotá.


Por el cual se modifica la estructura orgánica, la planta y se ajusta la nomenclatura y la clasificación de los empleos de la Veeduría Distrital.

Establece la estructura orgánica de la Veeduría Distrital, como entidad encargada de fomentar la transparencia y evitar la corrupción en la administración distrital.


Por medio del cual se organiza el control social de usuarios del servicio público de transporte terrestre automotor masivo, colectivo e individual de pasajeros en

Crea los Comités de Desarrollo y Control Social de usuarios del Servicio Público de transporte terrestre automotor masivo, colectivo e individual de pasajeros, con el fin de promover la vigilancia ciudadana a la actividad desplegada por las empresas prestadoras del servicio. Establece el procedimiento de conformación, su estructura, funciones y derechos de los voceros de los comités.

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Bogotá, Distrito Capital.


Por medio del cual se promueve la creación de la Junta Local de Veeduría en el D.C. para verificar la calidad y accesibilidad de la educación en los planteles públicos y privados, se deroga el acuerdo 23 de 1996 y se dictan otras disposiciones.

Crea la Junta Local de Veeduría en el Distrito para verificar la calidad y accesibilidad de la educación en los planteles públicos y privados, como escenario de participación democrática para la vigilancia sobre la gestión desarrollada por entidades dedicadas al servicio de educación en los diferentes niveles. Determina sus funciones, forma de constitución, principios de operación, instrumentos de acción, prohibiciones e impedimentos para ser parte de la junta y la necesidad de coordinar actividades con la Red Institucional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas.


Por medio del cual se implementa en el Distrito Capital mecanismos para la formación en participación ciudadana, en las instituciones educativas públicas y privadas en los niveles preescolar, básica y media, formal, no formal e informal.

Plantea la necesidad de vincular en los contenidos de formación de las instituciones educativas y en todos los niveles, la participación y vinculación de la ciudadanía en la toma de decisiones y en las discusiones sobre asuntos públicos.


Por medio del cual se establecen lineamientos de política pública, en materia de comunicación comunitaria en Bogotá, se ordena implementar acciones de fortalecimiento de la misma y se dictan otras disposiciones.

Se ordena expedir la política pública encaminada a gestar procesos comunitarios, locales o distritales, como generadora de escenarios de interlocución y reflexión ciudadana.

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Por el cual se crea una distinción anual a la persona u organización social que se haya destacado en el ejercicio del control social en el Distrito Capital.

Ordena reconocer a una persona u organización que se haya destacado en el ejercicio del control social a la gestión pública del Distrito. Compromete a la Veeduría de Bogotá para que coordine y dirige el proceso de entrega del reconocimiento, así como la posterior difusión de experiencias de control que hayan sido reconocidas.


Por el cual se implementa el literal b del artículo 35 de la Ley 743 de 2002" (Atención a comunales).

Faculta al Gobierno Distrital para reglamentar la atención a los dignatarios de Acción Comunal.


Por el cual se establecen herramientas para el control ciudadano sobre la calidad de las obras del sistema Transmilenio mediante la identificación de las losas reemplazadas o reparadas y se dictan otras disposiciones.

Ordena a la Secretaría de Movilidad y al Instituto de Desarrollo Urbano reportar la información de las losas de las troncales de Transmilenio a través de la página web de las entidades, con el fin de facilitar el control ciudadano sobre las fases del sistema Transmilenio.


Por el cual se fortalece, dentro de los planes de estudio de los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) de los establecimientos educativos públicos y privados del Distrito Capital, la temática de cultura ciudadana, como proyecto pedagógico

Se ordena incentivar a las instituciones educativas que dentro de sus proyectos educativos institucionales (PEI) incluyan contenidos sobre Cultura Ciudadana como proyecto pedagógico transversal.

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transversal.


Por medio del cual se crea el día del cabildante estudiantil y se dictan otras disposiciones,

Se ordena la celebración del día del cabildante estudiantil en dos sesiones a saber: La primera para el último viernes del mes de abril de cada año. La segunda para efectos de seguimiento, el viernes de la segunda semana de agosto.


Por medio del cual se dictan normas para fortalecer la participación y la Veeduría Ciudadana en el seguimiento, evaluación y control de la contratación en el Distrito Capital.

Se solicita a las entidades distritales que presenten en el portal de Contratación a la Vista la información de ejecución contractual y los datos de contratistas e interventores.


Por el cual se establecen lineamientos para preservar y fortalecer la transparencia y para la prevención de la corrupción en las Entidades y Organismos del Distrito Capital.

Determina las líneas de la administración para preservar la transparencia y prevenir la corrupción en las entidades del Distrito. Para ello, plantea los siguientes requerimientos:

Realizar procesos contractuales planificados, documentados y ágiles, cumplidores de los principios de la contratación estatal.

Elaborar análisis detallados de factores para determinar el presupuesto del proceso contractual.

Conformar equipos idóneos y experimentados para garantizar la calidad de los estudios previos y documentos precontractuales, asumiendo la responsabilidad de sus contenidos.

Evaluar los riesgos derivados de la ejecución contractual.

Seleccionar de manera correcta y verificar la gestión desarrollada por los interventores.

Definir los procedimientos y trámites para la expedición de requerimientos o autorizaciones para una ágil gestión contractual.

Retroalimentar las diferentes experiencias en materia de gestión contractual, tanto exitosas o no, para realizar los ajustes correspondientes.


Por el cual se delegan funciones del Alcalde Mayor

Realiza diferentes delegaciones a distintos empleados de la Administración Distrital. En el caso de los Alcaldes Locales, son facultados para celebrar asambleas

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y se precisan atribuciones propias de algunos empleados de la Administración Distrital. (Veedurías ciudadanas)

ciudadanas para elegir los integrantes de los comités de Veeduría Ciudadana.


Por el cual se reglamenta el Artículo No. 4 del Acuerdo 142 del 10 de marzo de 2005, expedido por el Concejo de Bogotá D.C.

Determina responsables para la coordinación de diferentes sistemas de información distritales, advirtiendo la necesidad de facilitar en el corto tiempo el acceso a dichos portales por parte de las veedurías ciudadanas:

SEGPLAN – Secretaría Distrital de Planeación.

Contratación a la Vista – Secretaría General.


Por el cual se asigna a la Secretaría del Hábitat la función de presidir la Comisión de Veeduría a las Curadurías urbanas de Bogotá D.C.

Ordena a la Secretaría de Hábitat presidir la Comisión de Veeduría a las Curadurías Urbanas del Distrito.


Por el cual se crea y estructura el Sistema Distrital de Participación Ciudadana.

Crea el Sistema Distrital de Participación Ciudadana, como mecanismo de articulación entre los actores gubernamentales y sociales del Distrito y desarrolla su estructura en los siguientes términos:

Autoridades de participación.

Formas de organización ciudadana.

Espacios de articulación:

Comisión Intersectorial de Participación.

Espacios cívicos de encuentros.

Mesas de concertación.

Asambleas ciudadanas.

Subsistemas locales de participación ciudadana.

Otros: Foros, congresos, espacios virtuales. Establece la dirección del Sistema a la Secretaría de Gobierno en coordinación con el Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal. Crea la Comisión Local Intersectorial de Participación. De igual manera crea el Observatorio para la Participación y la Descentralización como instancia para el seguimiento y la evaluación del sistema y de las políticas relacionadas.

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Por el cual se fija el procedimiento para la elección de los dos delegados de las Redes de Veedurías Ciudadanas del Distrito Capital ante el Consejo Distrital de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas y se dictan otras disposiciones.

Reglamenta el proceso de elección de los dos delegados de las Veedurías Ciudadanas del orden Distrital ante el Consejo Distrital de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas.


Por el cual se adopta la Política Pública de Participación Incidente para el Distrito Capital.

Aprueba la Política Pública de Participación Incidente, entendida como la capacidad de incidencia expresada por la ciudadanía organizada en la toma de decisiones y en la intervención de procesos de gestión pública. Establece los siguientes objetivos:

Fortalecer la cultura democrática incidente.

Fortalece los mecanismos de participación. Ciudadana.

Fortalece las redes sociales.

Fortalece mediante recursos de diversa índole el ejercicio de las acciones participativas de gestión pública.

Acerca al Gobierno Distrital con la ciudadanía. Plantea las siguientes líneas estratégicas:

Deliberación y articulación.

Construcción de agendas.

Presupuestos participativos.

Compilación normativa.

Movilización social.

Comunicación.

Investigación.

Seguimiento y evaluación.

Divulgación. Determina la responsabilidad de coordinación de la política en la Comisión Intersectorial de Participación.

3. CONTROLES

3.1 Autocontrol

LEY 87 de 1993

Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno

Reglamenta el ejercicio del control interno en las entidades públicas bajo los siguientes parámetros:

Identificar y proteger a la administración de riesgos.

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en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones,

Garantizar economía y eficiencia en la ejecución de la función pública.

Efectuar gestión orientada a resultados.

Realizar seguimiento y evaluación institucional.

Asegurar confiabilidad de la información.

Velar por procesos planificadores de la gestión. Ordena constituir un Jefe o Coordinador de la Oficina de Control Interno, de nivel jerárquico superior. Crea el Comité de Coordinación de Control Interno.

LEY 872 de 2003

Por la cual se crea el sistema de gestión de la calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en otras entidades prestadoras de servicios.

Crea el Sistema de Gestión de Calidad, entendido como herramienta de gestión pública sistémica y transparente, basado en procesos y orientado a la consecución de resultados. Establece el Certificado del Sistema de Gestión de Calidad, bajo los siguientes parámetros:

Definición de la política y objetivos de calidad, manuales de procedimiento y demás documentación que oriente la gestión.

Factores mínimos de calidad respecto a la planeación estratégica.

Controles de calidad en la gestión de recursos humanos e infraestructura.

Principios de calidad que definan la prestación del servicio.

Mecanismos de seguimiento y medición de la calidad del servicio.

Objetivos y principios del mejoramiento continuo.


Por el cual se adopta en Bogotá, D.C. el Sistema de Gestión de la Calidad creado por la Ley 872 de 2003.

Adopta por medio de Acuerdo el Sistema de Gestión de Calidad para el Distrito.


Por el cual se reglamenta el Acuerdo 122 de 2004 que adopta en Bogotá, D.C., el Sistema de Gestión de Calidad creado por medio de la Ley 872 de 2003.

Reglamenta el Acuerdo Distrital 122 de 2004, en el entendido de establecer el procedimiento para la adopción del Sistema de Gestión de Calidad, encomendando la formulación a la Dirección de Desarrollo Institucional de la Secretaría General. Responsabiliza a la Veeduría Distrital de la coordinación del Sistema Distrital de Control Interno.


Por el cual se definen los lineamientos para

El Sistema Integrado de Gestión es un conjunto de estrategias, acciones e instancias para garantizar un mejor desempeño institucional, el cual se encuentra enmarcado

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la conformación articulada de un Sistema Integrado de Gestión en las entidades del Distrito Capital y se asignan unas funciones.

en el Sistema de Desarrollo Administrativo. Está conformado por:

Subsistema de Gestión de Calidad.

Subsistema Interno de Gestión Documental.

Subsistema de Gestión de Seguridad de la Información.

Subsistema de Seguridad y salud ocupacional.

Subsistema de Responsabilidad Social.

Subsistema de Gestión Ambiental.

Subsistema de Control Interno.

Subsistema Único de Acreditación. La coordinación del proceso está a cargo de la Secretaría General. Se debe constituir un Observatorio del Modelo de Sistema Integrado de Gestión Distrital.

3.2 Control Fiscal

LEY 106 de 1993

Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la auditoría externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el sistema de personal, se desarrolla la carrera administrativa especial y se dictan otras disposiciones.

Determina normas sobre la organización y estructura de la Contraloría General de la República como ente operador del control fiscal a nivel nacional, así como del Auditor de la Contraloría General de la República, quien a su vez verifica la gestión fiscal de la Contraloría.

LEY 330 de 1996

Por la cual se desarrolla el artículo 308 de la Constitución

Reglamenta la composición administrativa de las Contralorías Departamentales, quienes se encargan del control fiscal en las entidades territoriales departamentales. Así mismo, se determina que el Control

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Política y se dictan otras disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales.

Fiscal de la gestión desplegada por estas entidades será competencia de la Auditoría de la Contraloría General de la República.

LEY 610 de 2000

Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.

Establece el procedimiento de responsabilidad fiscal adelantado por la Contraloría General de la República, y las Contralorías territoriales. Define el concepto de “Gestor Fiscal”. Determina la independencia de la responsabilidad fiscal respecto de otras instancias de responsabilidad. Establece la posibilidad de crear grupos interinstitucionales entre la Contraloría, la Procuraduría y la Fiscalía, así como las demás entidades de control para el desarrollo de investigaciones. Reglamenta la adopción de medidas cautelares. Determina el emplazamiento a los herederos en caso de fallecimiento del responsable fiscal. Trata lo concerniente al acervo probatorio, las condiciones del proceso y su trámite, y define las consecuencias sancionatorias de la responsabilidad fiscal.

LEY 678 de 2001

Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición.

Ofrece al Estado Colombiano la facultad de adelantar el proceso de Repetición. Esta es una acción civil con implicaciones patrimoniales la cual se ejerce contra el servidor público o particular que ejerza funciones públicas, activo o inactivo, que haya generado a través de su conducta dolosa o gravemente culposa, la necesidad de reconocimiento indemnizatorio con cargo a las finanzas públicas. La competencia para conocer de la acción es de la jurisdicción contenciosa administrativa. La no realización oportuna de la acción de repetición generará en contra del representante legal causal de destitución. Determina como término de caducidad para adelantar la acción dos años. Permite adoptar medidas cautelares.

LEY 1416 de 2010

Por medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal.

Modifica el límite de gastos de funcionamiento de las Contralorías Departamentales. De igual forma modifica el porcentaje de presupuesto destinado para el funcionamiento de las Contralorías Distritales y Municipales.


Por el cual se crean las Contralorías Estudiantiles en las instituciones

Crea las Contralorías Estudiantiles como escenarios de fomento al control fiscal y social. Establece funciones, procedimiento para elección del Contralor, Vice Contralor y el Comité Estudiantil de Control Social quienes ejercerán por el periodo de un

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educativas del distrito, y las redes de contralores estudiantiles locales y distritales de Bogotá.

año. Crea la Red Distrital de Contralores Estudiantiles, a la cual se le ofrece la posibilidad de reunirse una vez al año con el Contralor, el Secretario de Educación y el Director del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal.


Por medio del cual se modifica el Acuerdo 361 de 2009 y se dictan otras disposiciones (Funcionamiento Contraloría Distrital).

Crea el cargo de Auditor Fiscal dentro de la estructura organizativa de la Contraloría Distrital, la cual se encarga de ejercer control fiscal del manejo de bienes y recursos de la Contraloría de Bogotá, el cual será elegido por un periodo de dos años.


Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría de Bogotá, D.C., se modifica su estructura orgánica e interna, se fijan las funciones de sus dependencias, se modifica su planta de personal y se ajustan el sistema de nomenclatura y los grados de la escala salarial de la planta de personal y se dictan otras disposiciones.

Reglamenta la estructura organizativa de la Contraloría de Bogotá, D.C. Determina sus objetivos y los sujetos del proceso de responsabilidad fiscal, al igual que se refiere a su autonomía administrativa, financiera y contractual. Señala las funciones de sus dependencias.


"Por el cual se asigna una función al Comité de Conciliación de la Secretaría de Gobierno"

Se establece que el Comité de Conciliación de la Secretaría de Gobierno establecerá si es procedente la interposición de acción de repetición por procesos fallados contra el Fondo de Desarrollo Local.

3.3 Control Disciplinario

LEY 734 de 2002

Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.

Establece el régimen disciplinario para Servidores públicos, particulares que ejerzan funciones públicas, interventores, consultores, contratistas que ejerzan

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funciones públicas, indígenas que administren recursos del Estado, gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen con presupuesto público. Plantea principios del control disciplinario, el cual será ejercido por la Procuraduría General de la Nación, las Personerías Distritales y Municipales y los operadores de control interno disciplinario de las entidades públicas. Sobre las oficinas de control interno, determina que deben ser del más alto nivel jerárquico, garantizando el principio de doble instancia. Reglamenta aspectos relacionados con el proceso disciplinario, su origen, sus etapas, derechos de las partes, impulso, decisiones sustantivas, la aplicación de medidas cautelares y el término de prescripción que para la sanción disciplinaria es de cinco años. Expone el poder de preferencia que corresponde a la Procuraduría General de la Nación. Determina derechos, deberes y prohibiciones de los servidores públicos, inhabilidades, impedimentos y conflictos de interés, faltas gravísimas, regula el procedimiento desde sus modalidades: Ordinario y Verbal. Establece las sanciones del proceso disciplinario, las cuales se definen a partir de la falta imputada: Amonestación Escrita, Multa, Suspensión, Suspensión e Inhabilidad Especial y Destitución e Inhabilidad General. De igual manera desarrolla las normas de procedimiento disciplinario para los funcionarios de la rama judicial y para los Notarios.

LEY 821 de 2003

Por la cual se modifica el artículo 49 de la Ley 617 de 2000 - Prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales; y miembros de juntas administradoras locales municipales

Modifica las prohibiciones relativas a los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales y Ediles, indicando que no pueden ser nombrados en juntas o consejos directivos, ni en cargos directivos ni celebrar contratos estatales, en el correspondiente ente territorial.

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y distritales.

LEY 836 de 2003

Por la cual se expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares.

Se determina el procedimiento disciplinario para oficiales, suboficiales y soldados, en servicio activo. Hace referencia a las órdenes de los superiores, a la disciplina militar y de los estímulos. Complementa las faltas gravísimas descritas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 con nuevas conductas, relaciona faltas graves y leves. Determina sus propias sanciones: Separación absoluta, suspensión y reprensión simple, formal o severa. Así mismo, desarrolla los elementos propios del proceso disciplinario, desplegado de dos maneras: Abreviado y Ordinario.

LEY 1015 de 2006

Por medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional.

Desarrolla el régimen disciplinario para los miembros de la Policía Nacional, es decir, personales uniformados y auxiliares, activos o inactivos. Hace mención de las órdenes en el servicio policial, complementa las conductas consideradas como faltas gravísimas del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, y describe faltas graves y leves. Respecto de las sanciones son similares a las del régimen disciplinario general, es decir, Destitución e Inhabilidad General, Suspensión e inhabilidad Especial, Multa y Amonestación. Respecto del procedimiento disciplinario, indica que éste se surtirá con base en lo establecido por el régimen disciplinario único.

LEY 1367 de 2009

Por la cual se adicionan unas funciones al Procurador General de la Nación, sus delegados y se dictan otras disposiciones.

Faculta a los procuradores delegados para adelantar procesos de conciliación ante los despachos contenciosos administrativos, con el fin de resolver las diferencias patrimoniales surgidas de la actividad del Estado de una manera alternativa y reduciendo el perjuicio patrimonial para las finanzas públicas.


Por el cual se modifica la estructura básica de la Personería de Bogotá, D.C., en cumplimiento de lo dispuesto por el decreto ley 785 de 2005 y se señalan las

Modifica la estructura básica de la Personería de Bogotá D.C., constituyendo direcciones en reemplazo de unidades.

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funciones de algunas dependencias.


Por el cual se adoptan las estrategias, metodologías, técnicas y mecanismos de carácter administrativo y organizacional en materia disciplinaria para las entidades distritales a las que es aplicable el Código Disciplinario Único.

Adopta mediante resolución (372 de 2006) el Manual Único de Procesos y Procedimientos Disciplinarios, elaborado por la Secretaría General para que sea implementado como guía de gestión disciplinaria por los operadores del Distrito. También crea el Sistema de Información Disciplinaria del Distrito y crea la Comisión Distrital de Control Disciplinario, la cual debe realizar recomendaciones para expedir políticas que prevengan las conductas con incidencia disciplinaria.


Por el cual se modifica el Decreto 332 de 2003 y se asignan funciones disciplinarias en el Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital.

Determina la competencia de la Oficina Asesora Jurídica en materia disciplinaria en primera instancia para adelantar las investigaciones de esta naturaleza contra los servidores públicos del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital.


Por el cual se adoptan unas medidas en relación con la implementación del Control Disciplinario Interno en algunas entidades del Distrito Capital, de acuerdo con las normas que consagra la Ley 734 del 5 de febrero del 2002, actual Código Disciplinario Único.

Adecúa la estructura de la Administración Distrital para dar cumplimiento al numeral 32 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, la cual ordena establecer el control disciplinario interno al más alto nivel jerárquico. Así mismo ordena dar cumplimiento a la actualización del Sistema Distrital de Información Disciplinaria, creada por el Decreto Distrital 284 de 2004.

3.4 Control Penal

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LEY 599 de 2000

Por la cual se expide el Código Penal.

El Código Penal Colombiano expone de manera amplia las diferentes conductas punibles en las que puede incurrir toda persona que la infrinja, con la salvedad de las excepciones consagradas por las normas internacionales sobre la materia. Respecto a la Transparencia, la Integridad y la No Tolerancia con la Corrupción se debe mencionar lo siguiente: El Código penal considera sujetos calificados como servidores públicos aquellos que cumplan funciones públicas al servicio del Estado o los particulares que hagan lo propio de manera temporal o permanente. El proceso penal establece tres tipos de penas: Principales, Sustitutivas y Accesorias. Acerca de las penas para los servidores públicos, se encuentran la inhabilitación para ejercer cargos públicos o pérdida del empleo. Para particulares, la inhabilitación para ejercer profesión, arte, oficio, industria o comercio. El servidor público incurre en múltiples conductas típicas consideradas como delito. El código establece para estos casos el aumento del término de la prescripción hasta en la mitad y en otras ocasiones agrava la pena cuando es cometida por él. A continuación se relaciona los delitos que puede cometer un servidor público en ejercicio de sus funciones:

Privación Ilegal de la Libertad o su prolongación ilícita.

Detención arbitraria especial.

Violación de habitación ajena.

Omisión de denuncia.

Emisiones ilegales de moneda o de efectos oficiales.

Falsedad ideológica en documento público.

Favorecimiento por servidor público o de voto fraudulento.

Mora en entrega de documentos de votación.

Denegación de inscripción.

Peculado (Apropiación, Uso, Aplicación oficial diferente, Culposo).

Destino de recursos para estímulo o beneficio indebido de explotadores y comerciantes de metales preciosos.

Concusión.

Cohecho (Propio, Impropio).

Violación del régimen de incompatibilidades o inhabilidades.

Interés indebido en la celebración de contratos.

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Contrato sin cumplimiento de requisitos legales.

Tráfico de influencias.

Enriquecimiento ilícito.

Prevaricato (Acción, Omisión).

Abuso de autoridad.

Revelación de Secreto.

Utilización de asunto sometido a reserva.

Utilización indebida de información privilegiada.

Asesoramiento y otras actividades ilegales.

Intervención en política.

Empleo ilegal de la fuerza pública.

Abuso de función pública.

Utilización indebida de información e influencias obtenidas en el ejercicio de función pública.

Asociación para la comisión de un delito contra la administración pública.

Favorecimiento de la fuga (Dolo o culpa).

LEY 273 de 1996

Por la cual se modifica el Reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos funcionarios.

Se modifica el reglamento interno del congreso para fortalecer el juzgamiento de funcionarios por parte de la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes.

LEY 906 de 2004

Por el cual se expide el Código de Procedimiento Penal

Reglamenta el proceso penal como mecanismo de control ante las infracciones cometidas contra la ley penal ordinaria. Se encarga de procesar y juzgar los delitos cometidos en el territorio nacional y los cometidos en el extranjero según las normas internacionales con excepción de los delitos cometidos por la fuerza pública en servicio activo y los conocidos por la jurisdicción indígena. Esta norma determina la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación de ejercer la acción penal como ente investigador y acusador, ante los jueces y magistrados competentes.

LEY 1407 de 2010

Por la cual se expide el Código Penal Militar.

Desarrolla el procedimiento para procesar a los miembros de la fuerza pública quienes en ocasión de sus funciones infrinjan la ley penal. Para ello desarrolla una serie de conductas delictivas aplicables a su esfera funcional.

LEY 1474 de 2011

Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,

Esta norma establece medidas en diversos campos de control: Medidas administrativas:

Genera inhabilidades para contratar a quienes incurren en actos de corrupción, por veinte años.

Inhabilita a quienes financien campañas políticas.

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investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.

Prohibición de gestiones privadas por ex servidores públicos.

Inhabilidad para que ex servidores públicos contraten con el Estado.

Inhabilidad para contratar interventorías por parte de contratistas o sus parientes.

Se modifica la elección de los responsables de control interno.

Se efectúan controles al gasto por publicidad.

Se adoptan medidas de control y vigilancia para el sector Salud.

Se crea el Sistema Preventivo de Prácticas Riesgosas Financieras y de Atención en Salud.

Medidas Penales:

Excluye beneficios como subrogados penales o mecanismos sustitutivos de la pena respecto a delitos relacionados con corrupción.

Aumenta el término de prescripción de delitos realizados por servidor público.

Plantea nuevas conductas delictivas contra recursos públicos y el sistema de seguridad social.

Plantea medidas penales contra personas jurídicas.

Presenta principio de oportunidad para involucrados en cohecho.

Crea un nuevo tipo penal denominado “Corrupción privada”, entre otros delitos, como la administración desleal, utilización indebida de información privilegiada, especulación o agiotaje con medicamentos y dispositivos médicos, evasión fiscal, omisión de control en el sector salud, peculado contra recursos de la seguridad social, fraude de subvenciones, acuerdos restrictivos de competencia y soborno transnacional.

Establece medidas de protección al denunciante. Medidas disciplinarias:

Determina responsabilidades del interventor por faltas gravísimas disciplinarias.

Amplía el espectro de sujetos disciplinables del Código Disciplinario Único.

Amplía el término de la investigación disciplinaria hasta doce meses.

Modifica el procedimiento verbal para hacerlo más expedito.

Modifica el término de caducidad y prescripción de la acción disciplinaria.

Medidas Fiscales:

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Crea y regula el procedimiento verbal en materia de responsabilidad fiscal.

Faculta a las Contralorías territoriales para que realicen alianzas estratégicas con el propósito de realizar control social.

Se regula el proceso de control excepcional por parte de la Contraloría General de la República respecto de procesos desarrollado por sus pares territoriales.

Fortalece el control desarrollado por la Contraloría General de la República creando la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes, la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático.

Ordena la elaboración de un plan estratégico para las Contralorías territoriales.

Medidas para proteger la contratación pública:

Responsabiliza a los interventores.

Obliga a las entidades a verificar el cumplimiento de las labores de los interventores.

Solicita la maduración de proyectos (implementación de fases).

Modifica lo relativo a factores de selección, haciendo énfasis y aclarando el concepto de “oferta más favorable”.

Crea la inhabilidad para los contratistas por incumplimiento reiterado.

Crea la Comisión Nacional de Moralización, con sus respectivas comisiones regionales. Ordena la formulación de un Plan Anticorrupción y de atención al ciudadano. Solicita fortalecer las oficinas de recepción de quejas y reclamos de las entidades públicas. Ordena incluir en los Proyectos Educativos Institucionales pedagogías de competencias ciudadanas y determina responsabilidades por su incumplimiento.

LEY 1573 de 2012

Por medio de la cual se aprueba la Convención para combatir el cohecho de servidores públicos

Este convenio surge de una iniciativa de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, indicando las siguientes acciones:

Tipificar el delito de Cohecho de un servidor público extranjero.

Tipificar el delito de lavado de dinero nacional o

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extranjeros en transacciones comerciales internacionales, adoptada por la Conferencia Negociadora en París, República Francesa, el 21 de noviembre de 1997.

internacional.

Adoptar medidas de contabilidad para realizar seguimiento a las actividades de las empresas.

Brindar apoyo jurídico recíproco a los signatarios de la convención.

Permitir la extradición por la comisión del delito de cohecho de servidor público extranjero.

Identificar un responsable por Estado para atender las solicitudes relacionadas con el cumplimiento de la Convención.

Monitorear y promover la plena aplicación de los contenidos de la Convención.

LEY 1708 de 2014

Por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio.

Establece el procedimiento para realizar la extinción de dominio generada por la comisión de actividades ilícitas que deterioran gravemente a la sociedad, suscitando como consecuencia el traspaso de la titularidad de dominio a nombre del Estado sin compensación alguna. Se determina cuáles son las causales para iniciar el procedimiento, se regula el mismo, creando la jurisdicción de “extinción de dominio” a nivel de Juzgado Especializado, Tribunal y Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.

140

ANEXO 2: ANTECEDENTES DE POLÍTICA PÚBLICA. Se describen a continuación de manera general, los principales enfoques y estrategias que se han utilizado por las administraciones de la ciudad, para el periodo comprendido entre la primera administración de Antanas Mockus (1995) y lo que va corrido de la administración de Gustavo Petro (2014). FORMAR CIUDAD: ANTANAS MOCKUS SIVICKAS (1995-1997) El Plan de Desarrollo Formar Ciudad101planteó algunos elementos pertinentes de resaltar sobre el tema de transparencia, prevención de la corrupción y cultura ciudadana. En el Artículo 17 expresa la necesidad de “generar en los ciudadanos credibilidad en las instituciones, las normas, el servicio público y los gobernantes (…) (estructurando) la actividad gubernamental en proyectos y programas, simplifica(ndo) y (dándole) transparencia a los procedimientos administrativos con el propósito de lograr mayores, más cercanos y mejores servicios, y aumenta(ndo) la capacidad de control de los mismos”102, y en el Artículo 28 se formularon iniciativas para “simplificar trámites, hacer más transparentes los procesos, poner en marcha mecanismos para controlar la corrupción, disminuir la evasión tributaria y aumentar los recaudos”103. Asimismo, la generación de una nueva cultura tributaria por medio del “pago voluntario del impuesto predial generó corresponsabilidad ciudadana que se vio reflejada en mayores recursos tributarios que aumentaron inversiones en la calidad de vida de las personas”104. Al respecto, el Artículo 47 planteaba que “Se debe vincular el sentido de pertenencia a la ciudad con el sistema de tributos, la ampliación de la conciencia de deberes y de derechos, la corrección de la evasión y la elusión, y el respeto y uso racional de los bienes y servicios públicos”105. En síntesis, la combinación entre regulación y autorregulación, fue la clave del éxito de la política de cultura ciudadana del ex Alcalde Mockus, la cual tuvo como base un marco conceptual en el que partió de la hipótesis del “divorcio” entre ley, moral y cultura, a partir de reconocer la existencia de tres sistemas reguladores del comportamiento106.

101 Decreto 269 de 1995.

102 Decreto 269 de 1995. Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, D. C.,

1995-1998 -Formar Ciudad.

103 Ibíd.

104 Avendaño, M. E. (2014) Política de Integridad, Transparencia y no Tolerancia con la Corrupción en Bogotá.

[documento de trabajo]. Bogotá D.C., Veeduria Distrital. p. 18

105 BOGOTÁ, ALCALDÍA MAYOR. Decreto 269 de 1995. Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas para

Santa Fe de Bogotá, D. C., 1995-1998 -Formar Ciudad.

106 Ibídem.

141

Por último, vale la pena resaltar algunos elementos que constituyeron un marco de origen para el programa de gobierno, en particular para la idea de cultura ciudadana: la autorregulación ciudadana, la generación de conciencia individual y colectiva sobre los deberes y derechos que tienen los ciudadanos, la apropiación social de la ciudad, la ruptura con la cultura del atajo, el enriquecimiento de las formas de expresión, el fortalecimiento del sentido de pertenencia por la ciudad, y la construcción de propósitos comunes e individuales tendientes al bien común.107 Del total de los recursos de inversión dispuestos para el Plan de Desarrollo el 18% fueron destinados a estos propósitos108. POR LA BOGOTÁ QUE QUEREMOS: ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO (1998-2002) El Plan de Desarrollo “Por la Bogotá que Queremos”109 tuvo como objetivo transformar la ciudad buscando generar confianza en los ciudadanos para asumir los retos futuros, a través de dinamizar el progreso social, cultural y económico110. Ni las iniciativas ni el enfoque orientado a mejorar los procesos para responder de manera preventiva a la corrupción, o aumentar la integridad y transparencia en los funcionarios y ciudadanos, son tan evidentes. Aun así, durante este periodo se justificó la decisión de quitar la delegación de la ordenación del gasto a los alcaldes locales y de crear unidades ejecutivas locales en varias secretarías y entidades de la administración central, en razones de eficiencia en la planeación, ejecución del gasto, debilidad institucionales y ocurrencia de prácticas irregulares y corruptas, una de cuyas expresiones más evidentes era la presencia de obras inconclusas111. Vale la pena mencionar algunas de las prioridades de este Plan de Desarrollo: “Interacción Social”, “Seguridad y Convivencia” y “Eficiencia Institucional”112. La primera, buscaba mejorar la condición y la calidad de vida de los ciudadanos a través de la promoción de un

107 Cfr. Córdoba, A. (2003). Entre planeación y gestión gubernamental: Re-contextualización. Universidad de los Andes.

Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales. P. 52.

108 Información tomada del Plan de Inversiones respectivo. Agrega las prioridades de Cultura Ciudadana y legitimidad

Institucional.

109 Acuerdo 6 de 1998.

110 Restrepo, M., “Impacto Social de los Planes de Desarrollo, Análisis de la Inversión Social en Bogotá 1995-2004,

Editorial Universidad del Rosario, 2006, Pp. 79-78.

111 Maldonado Copello, Alberto. Documento de balance de la situación de corrupción en las localidades y de propuesta

de política de lucha contra la corrupción. Veeduría Distrital, 2014. Página 7.

112 Acuerdo 6 de 1998, “Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Santa Fe

de Bogotá, D.C., 1998 - 2001 -POR LA BOGOTÁ QUE QUEREMOS”, Título II, Las siete prioridades y sus correspondientes

estrategias, programas y metas, 1998.

142

compromiso cívico, guiado desde programas educativos. La segunda, buscaba “Prevenir y sancionar los comportamientos que lesionan el bienestar de los ciudadanos e impulsar aquellos que promueven la paz, solidaridad, el respeto y la vida en comunidad”113. Dentro de sus programas se destacan “Desarrollo normativo y fortalecimiento de la acción coordinada entre las autoridades de policía y la ciudadanía”, “Promoción de la solidaridad y compromiso para la convivencia ciudadana” y “Fomento al buen uso del tiempo libre y el espacio Público”.114 Los tres tenían un importante componente que buscaba y propendía por la convivencia de los ciudadanos entorno al cuidado y respeto del bien público. La prioridad de “Eficiencia Institucional” buscaba aumentar los controles administrativos para mitigar y prevenir la corrupción y hacer de “la cultura de servicio al usuario” y de la participación ciudadana mecanismos de control a la gestión. Del total de los recursos de inversión dispuestos para el Plan de Desarrollo el 8% fue destinado a éstos estos propósitos115. BOGOTÁ PARA VIVIR TODOS DEL MISMO LADO: ANTANAS MOCKUS SIVICKAS (2001-2004) El Plan de Desarrollo “BOGOTA para VIVIR todos del mismo lado” 116 se introduce por primera vez la idea de que lo público es sagrado. A partir de esto, la administración se enfocó en fortalecer la ciudad y su institucionalidad bajo los preceptos del civismo, la transparencia, el respeto de lo público y de la ley, la solidaridad, la honradez, la equidad y la armonía entre la ley, la moral y la cultura. En consecuencia, se formularon y ejecutaron diversas políticas, programas y proyectos encaminados a generar un cambio cultural, a prevenir la corrupción y a mejorar la convivencia ciudadana, a través del respeto de lo público, de las leyes y de las normas. Todo acompañado de un componente cultural, que propiciaría los espacios de participación y solidaridad entre los ciudadanos. De los objetivos contenidos en el plan de desarrollo, se destaca el de Cultura Ciudadana, que buscaba “aumentar el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y la mutua ayuda para actuar según la propia conciencia, en armonía con la ley. Promover la comunicación y la solidaridad entre los ciudadanos”117. En ese marco se introducen conceptos importantes, como el de cultura del atajo que se entiende como “(…) (alcanzar) una meta de una manera que permite ahorrar tiempo, distancia, esfuerzo o dinero

113 Ibíd. Capítulo II.

114 Ibíd.

115 Información tomada del Plan de Inversiones respectivo. Agrega los objetivos de Seguridad y Convivencia y Eficiencia

Institucional.

116 Alcaldía Mayor de Bogotá, Decreto 440 de 2001, “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico,

Social y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2001 - 2004 "BOGOTA para VIVIR todos del mismo lado", 2001.

117 Ibid.

143

respecto a métodos o caminos más convencionales”118. La importancia de la definición de conceptos como este, radica en la idea de concebir y pensar en los ciudadanos a través de rasgos culturales, y de esta manera poder determinar qué se quiere cambiar y modificar en los comportamientos y hábitos. Por otra parte, se evidencia entre las iniciativas más importantes de esta administración el programa de Cultura de la Probidad y del Control Social, que hace parte del objetivo de Gestión Pública Admirable, y que define “Bogotá Transparente como un propósito compartido entre las entidades distritales y la sociedad civil, para promover la Cultura de la Probidad, conformada por hábitos y creencias que reconozcan las actuaciones administrativas probas y castiguen socialmente las ímprobas y facilitar a los habitantes de Bogotá y a sus organizaciones su participación activa en la construcción de lo público” 119. De Bogotá Transparente también se desprende el trámite de denuncias de corrupción que buscaba evitar, por medio de la consolidación de herramientas, comportamientos no íntegros o que afectaran la transparencia en la gestión pública120. Del total de los recursos de inversión dispuestos para el Plan de Desarrollo el 10% fue destinado a estos propósitos.

BOGOTÁ SIN INDIFERENCIA: LUIS EDUARDO GARZÓN (2004-2007) El Plan de Desarrollo Bogotá Sin Indiferencia121contiene los asuntos relacionados con la política que aquí se presenta articulados a sus objetivos de Reconciliación y Gestión Pública Humana. En el objetivo de Reconciliación se planteó la necesidad de “(…) Desarrollar una institucionalidad pública y una organización ciudadana que propicie y dinamice una cultura de reconciliación, de solidaridad, de inclusión, de participación, de responsabilidad y corresponsabilidad, de respeto a la vida, a los derechos humanos, a la justicia, la seguridad, a la participación y al control social (…)”122; y entre sus políticas, la participación orientada a promover “la formulación participativa y la ejecución de una política distrital de participación efectiva que propicie el ejercicio de los derechos, la concertación y el control social a la gestión pública como elementos constitutivos del Estado Social de Derecho”123.

118 Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría Distrital de Planeación, “Memorias de Planes de Desarrollo Distritales. Bogotá

para Vivir 2001-2003, [CD ROM].

119 Alcaldía Mayor de Bogotá, Directiva 008 de 2001, Programa Cultura de la Probidad, Bogotá Transparente.

120 Alcaldía Mayor de Bogotá, Directiva 004 de 2003, Trámite de denuncias sobre corrupción.

121 Acuerdo 119 de 2004.

122 Artículo 16.

123 Artículo 17.

144

También contempló programas124 como Participación para la decisión, orientado a realizar “acciones de fortalecimiento a la organización y al suministro de información para que ciudadanos y ciudadanas participen en la toma de decisiones públicas que les afecten en el ámbito del desarrollo local, distrital y regional, apoyando los organismos de control en sus programas de participación. Para este efecto, se diseñará e implementará el Sistema Distrital de Participación”; y Control social a la gestión pública, orientado a asesorar, brindar información y diseñar “las herramientas necesarias para que la ciudadanía ejerza un control social efectivo a las políticas, planes, programas y proyectos distritales y locales”. De la misma manera, las políticas del Objetivo de Gestión Pública Humana125 se proponían brindar un servicio oportuno y adecuado a los ciudadanos y las ciudadanas buscando un mayor acercamiento y una interacción más abierta, transparente e incluyente de la administración con toda la comunidad; construir una cultura organizacional ética y de servicio que propicie el compromiso de los servidores y las servidoras públicas con el desarrollo y el fortalecimiento de sus competencias y habilidades; implementar un modelo de gestión efectivo, transparente y participativo que convocara la solidaridad de los demás agentes y sectores de la sociedad; hacer un manejo responsable de los recursos en el que prevaleciera; hacer de la comunicación el fundamento para la participación y el fortalecimiento de la institucionalidad y la legitimidad de la Administración; y, garantizar que la información pública estuviera siempre disponible y fuera suficiente y veraz como soporte fundamental para la toma de decisiones, la rendición de cuentas y el control social. Entre los programas126 que integran el objetivo vale la pena señalar Administración Moderna y Humana orientado a “Garantizará la relación misional, adecuación, fortalecimiento y modernización de la institucionalidad (…)”; Sistema Distrital de Servicio a la Ciudadanía, que buscaba “fortalecer la infraestructura y la definición de políticas, estándares, indicadores y mecanismos de seguimiento y control compartidos para garantizar la calidad y la oportunidad en la prestación de los servicios a la ciudadanía”; Bogotá transparente y efectiva, cuyo propósito era “Desarrollar un conjunto de proyectos y acciones dirigidos a fortalecer la capacidad institucional distrital (…) mediante el diseño y aplicación de un amplio proceso de autorregulación institucional y de evaluaciones integrales a sectores estratégicos de la ciudad para garantizar la transparencia y enfrentar la corrupción” y fortalecer la gestión de los órganos de control, modernizando sus sistemas y procedimientos tecnológicos; y Sistema Distrital de Información, orientado a desarrollar manera integral los sistemas informáticos y la gestión documental para garantizar a la administración y a la ciudadanía información oportuna y confiable. Finalmente, hay que mencionar que durante ésta administración se expidió el Acuerdo 244 de 2006, "por medio del cual se establecen y desarrollan los principios y valores éticos para el ejercicio de la función pública en el Distrito Capital". En general el acuerdo plantea una serie de valores a seguir por los servidores y servidoras públicas, y crea el comité de ética y

124 Artículo 19.

125 Artículo 22.

126 Artículo 29.

145

la figura de los gestores de ética, "quienes serán los dinamizadores del proceso de la gestión ética"127. Del total de los recursos de inversión dispuestos para el Plan de Desarrollo el 7% fue destinado a éstos propósitos128. BOGOTÁ POSITIVA: SAMUEL MORENO ROJAS / CLARA LÓPEZ (2008-2011) En el Plan de Desarrollo de la Administración del Alcalde Samuel Moreno: “Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor”, del período 2008 – 2012, aprobado por el Acuerdo 308 de 2008 del Concejo de Bogotá, se abordó el tema de la Integridad, transparencia y lucha contra la corrupción, mediante el establecimiento de objetivos y principios orientados a promover la participación y la gestión pública efectiva y transparente, pero no a través de un programa específico. Sin embargo, desde el Objetivo General del Plan de Desarrollo, se estableció la necesidad de consolidar una ciudad con finanzas sanas y una gestión pública efectiva, transparente, abierta a la participación ciudadana y con servicios cercanos a la ciudadanía. Para lograr dichos propósitos, establecieron los siguientes principios: i) Coherencia de la administración entre su accionar y su discurso; ii) Corresponsabilidad para generar en los ciudadanos responsabilidad compartida frente al destino de la ciudad; iii) Defensa de lo público para fortalecer al Distrito Capital como espacio ciudadano de defensa del interés colectivo y iv) Probidad para que la administración actúe con rectitud en el ejercicio de lo público y en la administración y manejo de los recursos; todos ellos orientadores de diversas acciones organizadas en programas sectoriales e intersectoriales que dieron contenido primordialmente a dos de los 7 objetivos estructurantes, que nos interesan particularmente: Participación y Gestión Pública Efectiva y Transparente129. Dentro del objetivo estructurante de Participación se desarrollaron los siguientes programas: i) Ahora decidimos juntos, ii) Organizaciones y redes sociales y iii) control social al alcance de todas y todos130.

127 Acuerdo 244 de 2006, "por medio del cual se establecen y desarrollan los principios y valores éticos para el

ejercicio de la función pública en el Distrito Capital". Artículo 8.

128 Información tomada del Plan de Inversiones respectivo. Agrega los objetivos de Reconciliación y Gestión Pública

Humana.

129 Plan de Desarrollo Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor, 2008 – 2011, artículo 3.

130 Secretaria de Planeación. Plan Distrital de Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor, Balance General 2008-201. Bogotá,

Diciembre de 2011. Pág. 119-124: Los principales resultados de estos programas fueron: La consolidación del Sistema

Distrital de Participación; la creación de instrumentos de incidencia efectiva mediante 20 ejercicios de presupuestos

participativos, los cuales permitieron que más de 147.000 ciudadanas y ciudadanos decidieran sobre un total de

$182.706 millones de pesos; la Comisión Intersectorial de Participación realizó esfuerzos para la consolidación de la

Escuela Distrital de Participación y Gestión Social; se apropiaron espacios comunitarios para la participación en la

construcción y adecuación de espacios públicos con la entrega de 536 nuevas obras ejecutadas en un 90% por Juntas de

Acción Comunal, entre otros.

146

A su vez, dentro del objetivo estructurante Gestión Pública Efectiva y Transparente se establecieron en el artículo 27 del PDD los programas: i) Servicios más cerca del ciudadano, ii) Ciudad digital, iii) Comunicación al servicio de todas y todos, iv) Tecnologías de la información y comunicación al servicio de la ciudad y, v) Gerencia jurídica pública integral. De esta manera, se fortaleció el servicio al ciudadano con una política de calidad liderada por la Secretaría General que permitió, entre otras cosas, disminuir el tiempo de trámite y respuesta a los requerimientos ciudadanos y alcanzar el 85% de satisfacción ciudadana en los puntos de la red CADE. Igualmente, se reconoció que la red de conectividad distrital hace parte de la infraestructura necesaria para la consolidación del Sistema Distrital de Información, como herramienta importante para consolidar el gobierno electrónico, al cual se integraron 10 entidades más.131 Tal vez, el hecho más importante en materia de prevención a la corrupción se dio en el 2008 con la actualización del ideario ético de la Administración de Garzón. El documento señala: "En estas páginas se presentan los principios y valores que hemos priorizado para fortalecer una cultura ética y de servicio, como parte de un propósito más amplio dirigido a humanizar la gestión pública en el Distrito. Estos principios y valores (solidaridad, equidad, respeto, vocación de servicio, probidad, trabajo en equipo y responsabilidad) son expresión de nuestras aspiraciones éticas. Por esto han sido desagregados en pautas para el comportamiento individual e institucional, y en orientaciones para la construcción de políticas públicas concordantes con la misión de realizar los derechos humanos y el Estado Social de Derecho"132. Para finalizar, fue durante esta administración que mediante el Decreto 489 de 2009 se creó la Comisión Intersectorial de Gestión Ética del Distrito Capital, "como la instancia encargada de articular la implementación de las políticas, estrategias, planes y programas que en la materia se formulen"133. Del total de los recursos de inversión dispuestos para el Plan de Desarrollo el 3.5% fue destinado a éstos propósitos134. BOGOTÁ HUMANA: GUSTAVO PETRO URREGO (2012-2015) El Plan de Desarrollo Bogotá Humana135 contempla en su Capítulo IV – Eje 3, Una Bogotá que Defiende y Fortalece lo Público, cuya definición y alcance quedaron definidos así: “ (…) busca defender y fortalecer lo público como fundamento del Estado Social de Derecho (…)

131 Op. Cit. p.137 – 148.

132 Acuerdo 244 de 2006.

133 Decreto 489 de 2009. Artículo 1.

134 Información tomada del Plan de Inversiones respectivo. Agrega los objetivos de Participación y Gestión Pública

Efectiva y Transparente.

135 Plan Distrital de Desarrollo: Bogotá Humana. Acuerdo 489 de 2012.

147

significa garantizar procesos participativos(…) en la gestión de la ciudad, fortaleciendo la democracia, trabajando por la construcción de paz, promoviendo un enfoque de seguridad humana y convivencia, e impulsando el uso transparente y responsable del patrimonio y los recursos de la ciudad, sin tolerar la corrupción pública ni privada”136. Una Bogotá que Defiende y Fortalece lo Público busca “(…) Recuperar la confianza ciudadana en las instituciones del Distrito Capital. Combatir la corrupción mediante un trabajo coordinado y transparente entre instituciones y ciudadanía, fomentando una ética pública, promoviendo el control preventivo, la eficiencia en la gestión pública, ejercicios de control social, de rendición de cuentas, de conformación de veedurías ciudadanas, de pactos éticos entre la administración pública y el sector privado, implementando mecanismos de comunicación e información, de supervisión a la contratación pública y su ejecución, y de seguimiento a la gestión de la Administración Distrital”137. Para lograrlo, propuso desarrollar el Programa138Transparencia, probidad, lucha contra la corrupción y control social efectivo e incluyente, orientado a

“Promover un cambio cultural de rechazo a la corrupción y de corresponsabilidad en la construcción de probidad y defensa de lo público, donde el Gobierno Distrital, las localidades, los entes de control, los servidores públicos, los contratistas, los interventores, el sector privado, las organizaciones sociales, los medios de comunicación y la ciudadanía, apliquen normas y comportamientos que favorezcan la probidad y la cultura de la legalidad” y establece que “El control interno, las TIC para el control social, el sistema de participación, el de quejas y reclamos, y el de atención al ciudadano, los programas de transparencia, de mejoramiento de la gestión y de formación de servidores y servidoras públicas (…) se planificarán y gestionarán de manera articulada (…) y se coordinarán desde la Veeduría como parte integral de una política transversal de lucha contra la corrupción y promoción de la transparencia y probidad en la ciudad (…)”.

Dicho Programa se está desarrollando actualmente a través de los siguientes tres proyectos prioritarios:

1. Fortalecimiento de la capacidad institucional para identificar, prevenir y resolver problemas de corrupción y para identificar oportunidades de probidad.

2. Bogotá promueve el control social para el cuidado de lo público y lo articula al control preventivo. Fortalecer las alianzas interinstitucionales, intersectoriales y público.

3. Bogotá promueve una cultura ciudadana y de la legalidad. Fortalecer las capacidades.

136 Ibíd. Artículo 33.

137 Óp. Cit. Artículo 34.

138 Óp. Cit Artículo 38.

148

La Veeduría Distrital en su rol de coordinación, ha promovido la formulación de proyectos de transparencia en las entidades del Distrito, orientados a establecer metas que persigan los objetivos de los tres proyectos prioritarios mencionados. En esta labor ha logrado vincular a 27139 entidades distritales dentro del Programa de Transparencia, Probidad, Lucha contra la corrupción y Control Social Efectivo e Incluyente, mediante la formulación de 32 proyectos. La mayoría de entidades vinculadas, con algunas excepciones: Contraloría Distrital y Personería Distrital, cuentan con metas y recursos pertinentes para el logro de los objetivos de los proyectos prioritarios mencionados, que ascienden a 51.626 millones de pesos, de los que ya se han ejecutado, al 31 de marzo de 2014, un total de 13.423 millones de pesos, es decir un 26%, lo que no se considera una cifra desalentadora, si se tiene en cuenta que aún quedan casi 3 años de ejecución: 2014, 2015 y 2016. Las entidades que están contribuyendo al logro de los objetivos del Primer Proyecto Prioritario de Fortalecimiento de la capacidad institucional, lo hacen a través de metas, que por una parte apoyan la construcción e implementación de la Política Pública de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción como la Veeduría Distrital, la Secretaría General, la Secretaría de Salud, la Secretaría de Educación, la Secretaría de Gobierno y la UAESP; o mediante metas que le aportan a la construcción de herramientas para la transparencia, probidad, cultura ciudadana y de la legalidad tales como la adecuada implementación del plan anticorrupción, la formación en la identificación de riesgos de corrupción, la creación de programas de gestión ética, la mejora en la atención al ciudadano y la implementación de programas de incentivos a las buenas prácticas de los servidores públicos, entre otras140. Por último, también contribuyen con este proyecto prioritario aquellas entidades cuyas metas se orientan a mejorar la gestión contractual, los sistemas de control interno y de atención a quejas y reclamos como la Veeduría Distrital, la Secretaría de Ambiente, la Secretaría de Salud y la Orquesta Filarmónica de Bogotá. Por otra parte, se encuentran aquellas entidades que dirigen sus proyectos hacia el segundo proyecto prioritario que consiste en promover el control social para el cuidado de lo público articulado al control preventivo, apoyando la construcción e implementación de alianzas público - privadas como la Veeduría Distrital y la Secretaría de Salud, o la implementación de procesos de control social y veedurías especializadas como la Veeduría Distrital, la Secretaría de Salud, la Secretaría de Ambiente, el IPES, IDARTES, ERU, Catastro y la Secretaría de Movilidad. Finalmente, se encuentran aquellas entidades que mediante sus proyectos contribuyen al logro del tercer proyecto prioritario de promoción de una cultura ciudadana y de la legalidad, fundamentalmente a través de acciones de formación o sensibilización de sus

139 Incluyendo la Veeduría misma.

140 De este grupo hacen parte entidades como: la Veeduría Distrital, el IDPC, la Secretaría de Gobierno, la Secretaría de

Salud, la UAESP, la Secretaría de Ambiente, la Secretaría de Hacienda, la Secretaría de Hábitat, Catastro, la Fundación

Gilberto Alzate Avendaño, la Orquesta Filarmónica de Bogotá, el Fondo de Vigilancia y Seguridad, la Secretaría de

Movilidad, la Secretaría de la Mujer, la Secretaría de Desarrollo Económico, el IDRD y la Secretaría de Cultura.

149

servidores públicos en cultura ciudadana como la Veeduría Distrital, la Secretaría de Salud, la Caja de Vivienda Popular, ERU, el Servicio Civil, la Fundación Gilberto Alzate Avendaño, la Secretaría de Movilidad, la Secretaría de Gobierno, la Secretaría de la Mujer y la Secretaría de Hábitat.141 Del total de los recursos de inversión dispuestos para el Plan de Desarrollo el 6,3% es destinado a éstos propósitos142.

141 La información desarrollada en este aparte, proviene del Reporte de SEGPLAN al 31 de marzo de 2014, del Plan de

Desarrollo Bogotá Humana y de la Oficina Asesora de Planeación de la Veeduría Distrital.

142 Información tomada del Plan de Inversiones respectivo. Los recursos corresponden a lo destinado al Eje 3 del Plan.

150

ANEXO 3: SISTEMATIZACIÓN DEL PROCESO DE PARTICIPACIÓN.

Sistematización del Proceso Participativo para la Construcción de la Política de Transparencia, Integridad y No Tolerancia a la Corrupción

CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DISTRITAL DE TRANSPARENCIA, INTEGRIDAD Y NO TOLERANCIA CON LA CORRUPCIÓN

Veeduría Distrital Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Agosto de 2014

151

Tabla de contenido CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DISTRITAL DE TRANSPARENCIA, INTEGRIDAD Y NO TOLERANCIA CON LA CORRUPCIÓN ...................................................................................................... 0 Introducción ......................................................................................................................................... 4

¿Qué es la sistematización? ............................................................................................................. 5 Metodologías consultadas ............................................................................................................... 6 Diseño y metodología de la sistematización .................................................................................... 6 Preparación y alistamiento para el proceso de la Política de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción (PTINTC). ............................................................................................ 8 Veeduría Distrital, la entidad que lidera la PTINTC. .......................................................................... 8 Acompañamiento técnico del PNUD en la construcción participativa de la PTINTC ........................ 9 Equipo de trabajo .......................................................................................................................... 10

Conformación del equipo .......................................................................................................... 10 Operación y articulación ............................................................................................................ 12 Metodología y planes de trabajo ............................................................................................... 12

Revisión de otros procesos similares de construcción de políticas anticorrupción- Experiencias Nacionales e Internacionales ......................................................................................................... 14

Revisión de otros procesos similares de construcción de políticas anticorrupción-PPIA ........... 14 Diseño metodológico de la PTINTC .................................................................................................... 15

Aprendizajes sobre la preparación y alistamiento del proceso ...................................................... 16 Bases para el proceso de la política pública de transparencia, integridad y no tolerancia con la corrupción (PTINTC). .................................................................................................................. 16 PROYECTOS ESTRATÉGICOS DE LA POLÍTICA DE TRANSPARENCIA, INTEGRIDAD Y NO TOLERANCIA CON LA CORRUPCIÓN EN BOGOTÁ ....................................................................... 18 Estructura del Documento de Sistematización .......................................................................... 21

Capítulo 1: La fase de Diagnósticos ..................................................................................................... 23 Planeación ..................................................................................................................................... 23

Diagnósticos Sectoriales ............................................................................................................ 23 Diagnóstico de la transparencia, integridad y corrupción en Colombia y Bogotá. ..................... 28 Mediciones y evaluación de integridad, transparencia y corrupción. ........................................ 31 Contexto de la ciudad: Condiciones objetivas de oportunidad .................................................. 32 Marco normativo ....................................................................................................................... 33

Lecciones aprendidas fase de diagnóstico ..................................................................................... 40 Capítulo 2: La fase de lineamientos técnicos ...................................................................................... 45

Construcción del marco conceptual 2013 ..................................................................................... 45 Definición de corrupción ........................................................................................................... 45

Consultoría Internacional .............................................................................................................. 55 Recomendaciones específicas de los expertos: ............................................................................. 59 Documento PTINTC después de la consultoría internacional contratada por el PNUD: ................ 62

Talleres PNUD 2014 ................................................................................................................... 63 Taller 1: Identificación de aspectos claves para la estructuración del documento de la PTINTC 64 Talleres 2 y 3: Identificación de aspectos claves para la estructuración del documento de la PTINTC: objetivos específicos y estrategias ............................................................................... 65 Taller 4 y 5: Marco conceptual y revisión del objetivo general y los objetivos específicos ........ 66 Taller 6: Árbol de problemas para la identificación de los objetivos. ......................................... 67 Talleres 7: Enfoque y objetivo general del documento .............................................................. 68 Taller 8: Política Distrital ajustada .............................................................................................. 69 Taller 9: Ajuste del diagnóstico .................................................................................................. 71

152

Taller 10: Objetivos específicos y estrategias ............................................................................. 72 Consolidación del documento final de política .......................................................................... 73

Lecciones aprendidas fase de lineamientos técnicos ..................................................................... 77 Capítulo 3, fase de validación de lineamientos técnicos – Mesas de validación .................................. 80

Diseño metodológico ..................................................................................................................... 80 Ejecución de la Fase ................................................................................................................... 80

Lecciones aprendidas fase de validación de los lineamientos técnicos ......................................... 82 Capítulo 4: La fase de construcción participativa – Mesas Sectoriales y Mesas Locales ...................... 84

Mesas Sectoriales. ......................................................................................................................... 84 Participantes. ............................................................................................................................. 84 Específicamente en cuanto al enfoque se plantearon los siguientes temas: ............................. 85 Frente a los objetivos los problemas identificados por todos los sectores se focalizaron en: .. 86 Sobre el Objetivo, MAS CIUDADANÍA: ........................................................................................ 86 Sobre el Objetivo MEJOR GESTIÓN: ........................................................................................... 87 Sobre el Objetivo MEJORES DECISIONES: .................................................................................. 88

Estrategias Mesas sectoriales ........................................................................................................ 88 TRANSPARENCIA ........................................................................................................................ 88 INTEGRIDAD ............................................................................................................................... 89 NO TOLERANCIA CON LA CORRUPCIÓN ..................................................................................... 90

Aportes al diagnóstico ................................................................................................................... 91 Propuestas mesas sectoriales. ................................................................................................... 96

MESAS LOCALES ........................................................................................................................... 109 METODOLOGÍA PARA LA REALIZACIÓN DE LAS MESAS LOCALES ............................................. 109 PARTICIPANTES ......................................................................................................................... 109 OBJETIVO ................................................................................................................................. 110 Ejecución de la Fase ................................................................................................................. 111 PERCEPCIONES FRENTE A LOS CONCEPTOS DE “CORRUPCIÓN” E “INTEGRIDAD” ................... 114

SEMANA DE LA TRANSPARENCIA ................................................................................................. 124 Lecciones aprendidas de la construcción participativa ................................................................ 127

Lecciones aprendidas mesas sectoriales. ................................................................................. 127 Lecciones aprendidas mesas locales ........................................................................................ 131

Capítulo 5: Planeación para la implementación ................................................................................ 133 Comité Técnico Interno ................................................................................................................ 133 Caracterización de Actores .......................................................................................................... 134 Consultoría Internacional ............................................................................................................ 137 Talleres para la construcción del plan de acción .......................................................................... 139 Mesa de Trabajo construcción e implementación participativa de la Política de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en Bogotá ............................................................. 173 Lecciones aprendidas en la fase de planeación para la implementación ..................................... 179

Conclusiones .................................................................................................................................... 181 Bibliografía ....................................................................................................................................... 184

153

Introducción La sistematización de procesos de construcción de políticas públicas parte de registrar cada una de las fases de producción de la política para que, una vez consolidado todo el proceso en conjunto, sirva de instrumento para transferir el conocimiento. Bajo este entendido, es posible sostener que la gestión del conocimiento constituye el objetivo principal de la sistematización. Alavi y Leidner (2001) identificaron seis puntos de vista para definir el conocimiento: (1) Conocimiento en relación con datos e información, entendiendo por datos los hechos y números sin procesar y por información los datos procesados e interpretados; (2) Conocimiento como estado de la mente, asimilación de la información con el fin de conocer y comprender; (3) Conocimiento como objeto, entendiendo por conocimiento el conjunto de objetos que se pueden manipular y almacenar en repositorios; (4) Conocimiento como proceso, entendido tal proceso como la aplicación de la experiencia; (5) Conocimiento como acceso a la información, lo cual implica la búsqueda y recuperación de la información a la que se va a acceder; (6) Conocimiento como capacidad o competencia que se adquiere a través del aprendizaje.143 Así entonces, la sistematización en su acepción más amplia abordará todas las dimensiones de conocimiento e información arriba expuestos. La sistematización es una propuesta metodológica que implica acceder a datos e información para llevar a cabo su recolección a través de medios físicos, que deberán una vez recolectados, ser asimilados para conocer y comprender su significado y así construir una serie de experiencias susceptible de ser comunicadas y transmitidas a través de la narrativa expuesta y las lecciones que a partir de ellas son aprendidas. No obstante, es importante hacer hincapié en que la sistematización no se limita a identificar lo que está pasando en el proceso objeto de sistematización, sino que adicionalmente implica mejorar y enriquecer las prácticas sistematizadas a través de las lecciones aprendidas una vez concluido el proceso (International Alliance of Inhabitants, 2010).144 Cuando se sistematizan experiencias, no se están sistematizando datos inertes sino procesos vitales y complejos en constante movimiento. Por ello, se requiere combinar dos dimensiones, una objetiva que consiste en el contexto en el cual el proceso sistematizado tuvo lugar: situación social, política y económica del entorno en el cual el proceso se surtió y las acciones que efectivamente se realizaron en el desarrollo del mismo; y una dimensión subjetiva, consistente en las percepciones, sensaciones, emociones e interpretaciones de quienes participaron del proceso y las de aquellos con quienes se relacionaron durante el proceso (Action Aid, 2006).145

143 Alavi, M. & Leidner, E. (2001) Review: Knowledge Management and Knowledge Management Systems: Conceptual

Foundations and Research Issues. MIS Quarterly, Vol. 25, No 1 (Mar., 2001), pp. 107-136.

144 International Alliance of Inhabitants (2010).Proposal for a Guide to Systematization. Disponible en:

http://www.habitants.org/urban_popular_university/coproduction_of_inhabitants/virtual_library/proposal_for_a_guide

_to_systematization. Consultado el 29/01/2014

145 Action Aid. Resource Pack on Systematization of Experiences. Guatemala October 4th

2006. Disponible en


Consultado el 16/12/2013

http://www.habitants.org/urban_popular_university/coproduction_of_inhabitants/virtual_library/proposal_for_a_guide_to_systematization

http://www.habitants.org/urban_popular_university/coproduction_of_inhabitants/virtual_library/proposal_for_a_guide_to_systematization

http://sistematizandoexperiencias.files.wordpress.com/2012/04/issystematization-resource-pack-actionaid.pdf

154

¿Qué es la sistematización? Según Selener (1996), la sistematización es “el proceso de reconstrucción y análisis crítico de una experiencia de desarrollo, implementada con la participación activa y directa de aquellos actores involucrados en una experiencia, para generar lecciones y producir conocimientos que permitan mejorar la efectividad y eficiencia de esa y otras experiencias similares”. Para Martinic (1984), la sistematización es “un proceso de reflexión que pretende ordenar u organizar lo que ha sido la marcha, los procesos, y los resultados de un proyecto, buscando en tales dinámicas las dimensiones que pueden explicar el curso que asumió el trabajo realizado”. Así entonces, el objetivo de la sistematización será visibilizar toda la experiencia y aprender de esta, en este caso, para procesos relacionados con el tema específico de políticas anticorrupción, y de manera general para procesos participativos de políticas públicas. La sistematización es una propuesta metodológica que implica acceder a datos e información para llevar a cabo su recolección a través de medios físicos, que deberán una vez recolectados, ser asimilados para conocer y comprender su significado con el propósito de transferir y adaptar el conocimiento. Así entonces, la sistematización es: (i) Un proceso; (ii) participativo; (iii) organizado; (iv) histórico; (v) analítico e interpretativo; (vi) de aprendizaje y generación de conocimiento; (vii) Que tiene por propósito ser diseminado y compartido (Action Aid, 2006). Metodologías consultadas Para la elaboración de la presente sistematización se consultaron varias metodologías, entre las que merecen especial mención las siguientes: Metodología de sistematización de Las Guías Metodológicas para la Gestión del Conocimiento de la Unidad de Gestión del Conocimiento (UGC) del Centro Regional del PNUD (Empleada en la Sistematización de la Política Pública Integral Anticorrupción). Metodología de Action Aid, en lo relacionado con el marco conceptual de la sistematización y los criterios orientadores para el desarrollo de la misma. Metodología de Sistematización contenida en la “Guía de Sistematización” de la GIZ, particularmente en lo relacionado con la recuperación del proceso mediante entrevistas individuales (estructuradas, semi-estructuradas o abiertas), grupos focales y talleres de formulación colectiva de las lecciones aprendidas. Diseño y metodología de la sistematización El diseño de la sistematización empieza por establecer las siguientes preguntas iniciales: Tabla 1 Preguntas iniciales de la sistematización

155

Preguntas Descripción

¿Para qué sirve la sistematización?

Para dejar una memoria ordenada y analítica del proceso que permita entender mejor la propuesta de Política de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción (PTINTC) y su alcance.

¿Para quién podría ser útil la sistematización?

Para los actores involucrados directamente en la implementación de la PTINTC (tomadores de decisión y equipos de implementación).

Para los actores responsables de replicar la PTINTC a otros niveles territoriales.

Para actores de otros países y ciudades que van a iniciar procesos similares.

¿Qué se sistematiza?

Las actividades y la información que sirvió de base para tomar las decisiones (sobre qué se decidió).

El proceso de construcción de la propuesta (cómo se decidió). Los principales elementos de la propuesta (qué se decidió).

¿Cuándo se sistematiza?

Por la brevedad del proceso, simultáneamente.

¿Cómo se sistematiza?

Se desarrolla en los siguientes apartes.

Fuente: Unidad de Gestión del Conocimiento del PNUD El diseño metodológico está orientado a la gestión del conocimiento mediante tres acciones específicas: Elaboración de un documento final de sistematización que permita una distribución focalizada y

el análisis de sus contenidos.

La preparación de un archivo completo de los documentos y memorias producidas durante el proceso que permita el análisis a profundidad para los agentes interesados.

La preparación del material de apoyo que facilitará la trasferencia de conocimiento y el

aprendizaje colaborativo. Tabla 2 Aprendizaje sobre la preparación de la Sistematización

Aprendizajes sobre la preparación de la sistematización Es fundamental contar con una metodología de sistematización acordada y en marcha

desde el inicio del proceso. La metodología de sistematización debe ser conocida por todos los actores que lideran el

proceso. La sistematización debe establecer momentos de evaluación fijos durante el proceso, que

no dependan de otras actividades o productos dentro del mismo. Las herramientas de sistematización deben utilizarse y analizarse simultáneamente al

desarrollo del proceso. Debe existir un mecanismo de retroalimentación permanente, que lleve información del

proceso a los tomadores de decisiones. Es conveniente contar con miembros del equipo que tengan la sistematización como parte

156

de su carga de trabajo de manera permanente, es decir, encargado solamente de la sistematización.

Garantizar que el equipo encargado de la sistematización tiene acceso a todos los espacios, momentos y documentos del proceso.

Determinar un sistema de archivo compartido, con criterios claros y conocidos, el cual se vaya alimentando a medida que avanza el proceso.

Preparación y alistamiento para el proceso de la Política de Transparencia, Integridad y No Tolerancia

con la Corrupción (PTINTC). Veeduría Distrital, la entidad que lidera la PTINTC. De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 5o. del Decreto-Ley 1421 de 1993, la Veeduría Distrital es un órgano de control y vigilancia de la Administración, que goza de autonomía administrativa y presupuestal. Adicionalmente, es la entidad encargada por parte del Gobierno Distrital146, entre otras cosas, de: 1) Apoyar a los funcionarios responsables de lograr la vigencia de la moral pública en la gestión administrativa, así como a los funcionarios encargados del control interno, sin perjuicio de las funciones que la Constitución y las Leyes asignan a otros organismos o entidades; 2) Verificar que se obedezcan y ejecuten las disposiciones vigentes; 3) Controlar que los funcionarios y trabajadores distritales cumplan debidamente sus funciones, deberes y responsabilidades y como consecuencia de ello, exigir a las autoridades Distritales la adopción de las medidas necesarias para subsanar las irregularidades y deficiencias que se encuentren; 4) Velar porque el desarrollo organizacional y de gestión administrativa esté de acuerdo con las políticas, planes, programas y proyectos identificados en el Plan de Desarrollo del Distrito Capital, de tal manera que se les dé adecuado y oportuno cumplimiento; 5) Propender por el cumplimiento de los compromisos adquiridos por la Administración con la comunidad; 6) Identificar, para que la administración las erradique, las prácticas administrativas corruptas o propicias para la ocurrencia de la corrupción; 7) Velar porque se sancione oportunamente a los servidores públicos y particulares que cometan delitos contra la administración pública, así como a los que atenten contra el interés general; 8) Promover la participación ciudadana para el seguimiento, evaluación y control del diseño y ejecución de las políticas públicas, los contratos de la administración y la actuación de los servidores públicos, así como para la cogestión del desarrollo de la ciudad; y 9) Solicitar que contra los empleados de carrera o aquellos designados para período fijo se abra el correspondiente proceso disciplinario. En estos casos, los funcionarios de la Veeduría podrán aportar o solicitar las pruebas que consideren pertinentes, intervenir para lograr que se apliquen las sanciones si a ello hubiere lugar, y velar por la regularidad del proceso. Acompañamiento técnico del PNUD en la construcción participativa de la PTINTC

146 Acuerdo No. 24 de 1993 "Por el cual se determina la estructura orgánica de la VEEDURÍA DISTRITAL, se definen sus

funciones generales por dependencia; se establece su planta de personal; se adopta el sistema especial de nomenclatura

y clasificación de cargos; se fija la escala de remuneración para los distintos empleos y se dictan otras disposiciones".

157

Desde agosto 31 de 2013, con la suscripción del Convenio de Cooperación Técnica y Financiera entre el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Veeduría Distrital, el PNUD ha venido apoyando técnicamente a la Veeduría Distrital en el diseño de una propuesta de trabajo para la formulación y puesta en marcha de la política participativa distrital para la transparencia, integridad y no tolerancia con la corrupción. El Acuerdo tiene los siguientes objetivos específicos:

Transferir a la VEEDURÍA DISTRITAL el conocimiento técnico adquirido en Colombia sobre la política de transparencia y sobre la lucha contra la corrupción.

Transferir a la VEEDURÍA DISTRITAL el conocimiento técnico adquirido a nivel internacional sobre los desafíos y énfasis actuales de las políticas exitosas de transparencia y los principales obstáculos para su implementación.

Aportar al análisis sobre las modificaciones normativas y de gestión que se requieren para el éxito de una política de Transparencia, Integridad y No Tolerancia a la Corrupción.

Apoyar a la VEEDURÍA DISTRITAL en el análisis y definición de lecciones aprendidas a partir de experiencias nacionales e internacionales de diseño participativo e implementación de políticas públicas de transparencia.

Aterrizar o territorializar a Bogotá los avances y contenidos del diagnóstico y de las estrategias de la política nacional.

Elaborar el análisis de los riesgos y hallazgos fiscales, disciplinarios identificados por la Contraloría y la Personería Distrital en las entidades distritales, como insumo para el diagnóstico y línea base sobre Transparencia, Integridad y No tolerancia a la corrupción en Bogotá.

Apoyar a la VEEDURÍA DISTRITAL en la construcción de documentos base para el proceso de movilización y construcción participativa de la Política.

Apoyar a la Veeduría en la caracterización de actores, definición, moderación, operación y análisis de las mesas temáticas, por actor, y por nivel sectorial y territorial, para la discusión y la construcción participativa de la política, a partir de los documentos bases de la movilización.

Diseñar e implementar el proceso de sistematización que dé cuenta de la manera en que se desarrolló el proceso de participación y construcción colectiva con los diferentes actores y niveles territoriales.

Apoyar a la VEEDURÍA DISTRITAL con experiencias de asistencia técnica a instituciones, en el marco de la implementación del Programa de Transparencia.

Además del PNUD y la Veeduría Distrital, dada la naturaleza participativa de la política, otras organizaciones del nivel distrital y privado, han estado involucradas en el proceso de construcción de la PTINTC, en la arquitectura institucional se puede ver un panorama ampliado en los que diversos sectores distritales han intervenido activamente. Este ejercicio de construcción conjunta de la política, se vio principalmente reflejado en las mesas que tuvieron lugar en el marco de la PTINTC,

158

las mesas sectoriales, locales y de validación, fases que son abordadas, descritas y analizadas en la presente sistematización. Equipo de trabajo Conformación del equipo La Dirección del proyecto ha estado a cargo de la Veeduría Distrital. Existe un Comité Técnico, el cual está integrado por el personal técnico de la Veeduría Distrital y el profesional especializado del PNUD que coordina el proyecto. El Comité Técnico tiene como funciones principales: Establecer las directrices, acciones y cronograma de trabajo a desarrollar. Dar orientaciones generales y proponer ajustes en los planes de trabajo. Levantar las actas correspondientes a cada uno de los Comités que se adelanten y elaborar los

documentos para discusión y aprobación. El equipo de trabajo desde PNUD está dividido en equipo central, una asesora nacional y el equipo adicional de apoyo de PNUD. Los perfiles se complementaban dentro de cada nivel y contaban con asesoría y apoyo de los otros niveles. Tabla 3 Equipo central de trabajo PNUD CARGO FUNCIONES

Asesor del proyecto (1) Definición de los lineamientos en los que se enmarcan los productos objeto del Convenio y revisión y aprobación de documentos elaborados.

Profesional especializado (1)

Liderazgo y coordinación del equipo central, interlocutor con las diferentes entidades participantes del convenio y con los demás actores involucrados en el proceso.

Asistentes Técnicos (2)

Procesos de investigación, análisis y producción de documentos y materiales requeridos en el proceso de la elaboración de la política. Así mismo, son los encargados de elaborar las relatorías de las consultas a nivel territorial.

Fuente: Elaboración propia El equipo de la Veeduría Distrital está liderado por la Veedora Distrital, quien fija los lineamientos de la política, dos asesores, uno encargado de la formulación del marco teórico-conceptual de la PTINTC y otro encargado del componente denominado “movilización”, que consiste en el proceso de acercamiento institucional a distintos actores sociales para la generación de espacios que permitan la construcción participativa de la política. Cada asesor cuenta con un equipo de trabajo constituido por contratistas que tienen a su cargo labores puntuales. Cada uno de los equipos está bajo la coordinación del asesor, quien cuenta con libertad para determinar la manera como se deben ejecutar las acciones derivadas del plan de trabajo que es decidido por la Veedora Distrital. Operación y articulación La formulación de una política participativa para la transparencia, la integridad y la no tolerancia con la corrupción implica necesariamente un trabajo permanente y articulado con distintos actores vinculados con el correcto funcionamiento de la democracia. En particular el PNUD y la Veeduría

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Distrital han buscado vincular al proceso a organizaciones de la sociedad civil, del ámbito nacional y distrital, instituciones gubernamentales y en general del Estado, administraciones locales, instituciones multilaterales, la academia y el sector privado. En este orden de ideas, la labor realizada por el equipo del proyecto ha sido articular el trabajo y opiniones de los diferentes sectores en torno a la política pública, en los diferentes espacios creados para tal fin (talleres, reuniones bilaterales, mesas de validación, mesas sectoriales, mesas locales, etc.). Metodología y planes de trabajo El modelo metodológico y el plan de trabajo con el cual se dio inicio a la PTINTC fueron elaborados por los asesores de la Veeduría Distrital y fue decidido internamente por la entidad, atendiendo las necesidades que desde el punto de vista de la Veeduría debían ser atendidas en un proceso participativo de construcción de la política distrital contra la corrupción. Una vez suscrito el convenio en el mes de septiembre de 2013, PNUD empezó a brindar apoyo técnico al proyecto con el fin de depurar las metodologías empleadas y diseñar planes de trabajo que obedecieran a los propósitos reales de la política. Lo anterior implicó, en primer lugar, que PNUD acompañara planes de trabajo preestablecidos que empleaban metodologías que aún estaban siendo analizadas y evaluadas mientras iban siendo ejecutadas. Es decir, simultáneamente se evaluaban las metodologías pero debido a que existía un proceso que ya había iniciado, la depuración de tales metodologías no se pudo realizar antes de dar inicio a los planes de trabajo, sino que los planes de trabajo se iban ejecutando mientras se depuraban las metodologías en las que se basaban dichos planes. Debido al estado avanzado en que se encontraba el proceso participativo de la PTINTC en el momento en que se suscribió el Convenio con el PNUD, el apoyo requerido por la entidad se enfocó principalmente en el acompañamiento a las actividades que ya venían siendo asumidas por la Veeduría Distrital, sin que en una primera fase se haya brindado asistencia técnica para la elaboración de política, la metodología de los procesos participativos y los planes de trabajo necesarios para la construcción participativa de la política. Atendiendo la necesidad inmediata de la Veeduría, PNUD acompañó el plan de trabajo que ya había sido elaborado por la Veeduría y, en lugar de proponer unas nuevas metodologías que hubiesen generado serios retrasos a la dinámica del proceso, brindó sugerencias a las metodologías que ya venía empleando la Veeduría Distrital. En el plan de trabajo diseñado por la Veeduría Distrital, el segundo semestre de 2013 representaba una fase importante en la construcción participativa de la política, en la que se presentaba a la ciudadanía la prioridad de contar con una política distrital de transparencia, integridad y no tolerancia con la corrupción, pero adicionalmente se recogían las ideas de la ciudadanía para su construcción participativa. La idea era que a diciembre de 2013, la ciudadanía estuviera inmersa en la discusión acerca de la política, para lo que se planteaba una actividad de impacto que se realizaría el día mundial anticorrupción. Fue así entonces que PNUD, a partir de septiembre de 2013, acompañó gran parte de las actividades comprendidas por el plan de trabajo de la Veeduría Distrital y después de realizado el

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evento que tuvo lugar el 9 de diciembre de 2013, identificó la necesidad de documentar el proceso de construcción participativa. No obstante, debido a la falta de disponibilidad de soportes documentales que sirvieran para la reconstrucción del proceso desde sus inicios, se llevaron a cabo dos talleres de arranque de sistematización en diciembre de 2013, uno con el grupo encargado de los estudios de caso y de la elaboración del documento de la PTINTC, y otro taller con el grupo encargado de la movilización de la política. Revisión de otros procesos similares de construcción de políticas anticorrupción- Experiencias

Nacionales e Internacionales Para la revisión de otros procesos similares de construcción de políticas anticorrupción a nivel internacional, se preparó un documento que se estructuró de la siguiente manera: El primer capítulo consistió en una recopilación de las lecciones aprendidas y aprendizajes transferibles del proceso de formulación participativa de la Política Pública Integral Anticorrupción en Colombia, basado en la documentación que resume la sistematización de esta experiencia desarrollada entre junio de 2012 y octubre de 2013. El segundo capítulo, realizó una revisión de las lecciones aprendidas de seis experiencias latinoamericanas de formulación e implementación de políticas anticorrupción relevantes (México, El Salvador, Ecuador, Honduras, Chile y Argentina). El tercer capítulo presentó las conclusiones generales; el cuarto capítulo presentó recomendaciones específicas a tener en cuenta en el proceso de formulación de la Política Pública de Transparencia, Integridad y no Tolerancia a la Corrupción en Bogotá. El cuarto capítulo establece una serie de recomendaciones específicas para el proceso de formulación e implementación de la Política Pública Distrital de Transparencia, Integridad y no Tolerancia a la Corrupción en el Distrito de Bogotá. Finalmente, el quinto capítulo consagra buenas prácticas internacionales para la implementación de la Política Pública Distrital de Transparencia, Integridad y no Tolerancia a la Corrupción en el Distrito de Bogotá, con un enfoque particular en las acciones emprendidas a nivel local (ciudad y región). Revisión de otros procesos similares de construcción de políticas anticorrupción-PPIA En el marco de los compromisos del Convenio, el PNUD elaboró un documento sobre el contenido de la política pública anticorrupción en el nivel nacional. Dicho documento presenta los desarrollos fundamentales del marco conceptual, el diagnóstico y su contexto, los contenidos y los instrumentos de la Política Pública Integral Anticorrupción (PPIA) elaborada por la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República y el PNUD, con el objeto de contribuir a la construcción conceptual, material e instrumental de la Política Pública del Distrito en el marco del conocimiento construido a nivel nacional. Así mismo, atendiendo las necesidades de la Veeduría Distrital, el PNUD llevó a cabo un taller a nivel interno en el que participaron los integrantes del equipo encargado de brindar apoyo técnico al gobierno nacional para la formulación de la PPIA y los integrantes del equipo técnico encargado del proyecto de la Veeduría Distrital para identificar cuáles acciones planteadas en el marco de la política nacional, podrían ser articuladas con la PTINTC y cómo la Veeduría Distrital podría aprovechar las herramientas técnicas identificadas en el PPIA. Se elaboró una matriz del cruce de las necesidades de la veeduría y las herramientas del PPIA para nutrir la PTINTC. Diseño metodológico de la PTINTC

161

La lucha contra la corrupción por parte de la VEEDURÍA DISTRITAL se basa en tres ámbitos básicos de intervención: el cambio cultural, el rechazo a la corrupción y la corresponsabilidad entre los actores para este efecto, y los escenarios que alimentan la corrupción (mala administración y gestión pública en general). Como resultado de dichas intervenciones, se espera lograr dos metas específicas: mejorar en 15 puntos el Índice de Transparencia y mejorar en 3 puntos el índice de confianza institucional e interpersonal. Para ello, la VEEDURÍA DISTRITAL ha venido formulando un esquema ordenador de los objetivos estratégicos de la política anticorrupción, conformado por tres elementos: Transparencia (con énfasis en información pública), Integridad (con énfasis en la gestión pública) y No Tolerancia a la Corrupción (con énfasis en el cambio cultural). La PTINTC es concebida por la Veeduría Distrital como una ruta compartida que dará origen a un Pacto Social, con acciones que conformen Planes de Acción, en los que los actores de los sectores institucional, social, privado y medios de comunicación, articulen sus propuestas, definan prioridades de las acciones, así como, el o los mecanismos de gobernabilidad, implementación y coordinación en el largo plazo. Se cuenta con la expectativa de involucrar a todos los actores, sector institucional, social, privado, medios de comunicación, y en general a todos los que viven, influyen y participan en los asuntos de la ciudad. Para la consecución de tal objetivo se trazaron unas metas en el corto (2014), mediano (2015) y largo plazo (2016-2024). Aprendizajes sobre la preparación y alistamiento del proceso Bases para el proceso de la política pública de transparencia, integridad y no tolerancia con la

corrupción (PTINTC). El Plan Distrital de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016, en su tercer eje, Una Bogotá que defiende y fortalece lo público, “busca defender y fortalecer lo público como fundamento del Estado Social de Derecho (…), garantizar en distintos ámbitos del territorio procesos participativos que promuevan la movilización, la organización, la deliberación y la toma de decisiones amplia e informada de la ciudadanía en la gestión de la ciudad, fortaleciendo la democracia, trabajando por la construcción de paz, promoviendo un enfoque de seguridad humana y convivencia, impulsando el uso transparente y responsable del patrimonio y los recursos de la ciudad, sin tolerar la corrupción pública ni privada”147. Con este mandato, la VEEDURÍA DISTRITAL es la entidad encargada de liderar la estrategia para dar cumplimiento al objetivo del eje tres148 que dice textualmente “recuperar la confianza ciudadana en las instituciones del distrito capital, combatir la corrupción a través de un trabajo coordinado y

147 Acuerdo 489 de 2012 Por el Cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas

para Bogotá D.C. 2012-2016 “Bogotá Humana”, pp.67.

148 De manera específica, el Plan de Desarrollo contempla desarrollar el Programa Transparencia, Probidad, Lucha

contra la Corrupción y Control Social Efectivo Incluyente, que a su vez incluye 3 proyectos: (i) Fortalecimiento de la

capacidad institucional para identificar, prevenir y resolver problemas de corrupción y para identificar oportunidades de

probidad; (ii) Bogotá promueve el control social para el cuidado de lo público y lo articula al control preventivo; y (iii)

Bogotá promueve una cultura ciudadana y de la legalidad.

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transparente entre instituciones y ciudadanía, fomentando una ética pública, promoviendo el control preventivo, la eficiencia en la gestión pública, ejercicios de control social, de rendición de cuentas, de conformación de veedurías ciudadanas, de pactos éticos entre la administración pública y el sector privado, implementando mecanismos de comunicación e información, de supervisión a la contratación pública y su ejecución, y de seguimiento a la gestión de la Administración Distrital”149. De lo enunciado se deduce un reto de múltiples facetas en donde lo público se entiende en su acepción más elemental, esto es, como lo que pertenece a la colectividad, a la sociedad en su conjunto; como el fundamento del Estado Social de Derecho y, en última instancia, como el cimiento sobre el cual se erige la ciudadanía. Así fue como la Veeduría consideró que la lucha contra la corrupción debe contemplar medidas que eviten factores objetivos de oportunidad que alimenten la corrupción. Bajo ese entendido, la Veeduría Distrital identificó que todos los actores comparten la premisa que para combatir la corrupción es prioritario un cambio cultural que fortalezca la capacidad para crear más ciudadanos y ciudadanas interesadas en participar en el control social; fortalezca la capacidad de gestión del gobierno distrital, para entregar los bienes y servicios que la ciudadanía requiere para mejorar su calidad de vida y la competitividad de la ciudad; fortalezca la capacidad de los organismos de control distrital para controlar el riesgo y disminuir la corrupción; y fortalezca los cuerpos colegiados del legislativo a nivel distrital (Concejales del Concejo) y de las localidades (ediles de las Juntas Administradoras Locales), para tomar decisiones a favor de los intereses colectivos de la ciudad, con miras al fortalecimiento de la cultura preventiva en todos ellos, para que Bogotá sea una ciudad, Transparente, Integra y no Tolerante con la Corrupción.

La idea es que la PTINTC aproxime a Bogotá, como un bien público colectivo que posibilite la construcción de un proyecto de vida individual y colectivo para todos y todas quienes la habitan y que, por tanto, la gobernanza de la PTINTC, será resultado de un pacto social, que construirá una poderosa alianza en la que los actores de los sectores público, social, privado y medios masivos de comunicación, que solamente integrados podrán gestionar o implementar acciones de reforma legal, de ajuste institucional o de cambios en comportamiento, que posibiliten consolidar una ciudad, un gobierno y una ciudadanía, transparente, integra y no tolerante con la corrupción. La corrupción en la ciudad de Bogotá, no puede entenderse aislada de los contextos nacional e internacional. Con esto se aclara que el fenómeno de la corrupción no es exclusivo de la Capital Colombiana sino que Bogotá, por sus características sociales, políticas, económicas y culturales, es altamente vulnerable a un problema que enfrentan las autoridades no solo a nivel local sino nacional e internacional. LA PTINTC no se restringe a la adopción de una perspectiva netamente institucionalista sino que considera el protagonismo que tienen otros actores tanto en la configuración de conductas corruptas como en la lucha contra las mismas. Por ello, el sector público y su rol en la sociedad constituye base fundamental de la PTINTC en la medida en que involucra y compromete a actores de los sectores social, privado, medios de comunicación en todos los niveles. Adicionalmente, en el marco del Programa transparencia, probidad, lucha contra la corrupción y control social efectivo e incluyente, contemplado en el artículo 38 del Plan de Desarrollo Bogotá

149 Ídem, pp. 68.

163

Humana, se encuentra el proyecto de Inversión 745 “Fortalecimiento de la Transparencia y la Eficiencia de la Gestión Pública Distrital” enmarcado en el Proyecto Prioritario Fortalecimiento de la capacidad institucional para identificar, prevenir y resolver problemas de corrupción y para identificar oportunidades de probidad. El artículo 38 establece que la política debe enmarcarse en la Ley 1474 de 2011, Estatuto Anticorrupción, que compendió, modificó o adicionó inhabilidades, responsabilidades y sanciones penales para quienes cometan delitos contra la administración pública. Sin embargo, la Veeduría Distrital identificó que la cultura de la prevención era una de las principales falencia del Estatuto, por no dar prioridad a medidas de corte preventivo en la lucha contra la corrupción y fortalecer una cultura de integridad y legalidad. PROYECTOS ESTRATÉGICOS DE LA POLÍTICA DE TRANSPARENCIA, INTEGRIDAD Y NO TOLERANCIA CON LA CORRUPCIÓN EN BOGOTÁ “Bogotá Humana”, definió tres proyectos orientados a crear en el gobierno de la ciudad la capacidad de identificar, prevenir y resolver problemas de corrupción, fortalecer el control ciudadano en las decisiones del gobierno y consolidar la cultura ciudadana en Bogotá, para lo cual, estructuró los objetivos, metas e instrumentos de los proyectos de fortalecimiento institucional, control social y cultura ciudadana. Para la política son estratégicos en doble sentido: uno que sean apropiados por todos los actores en la ciudad y dos, que tengan continuidad en los próximos gobiernos. La política no requiere ser de gobierno, es decir no de un solo plan de desarrollo, por lo que debe ser institucionalizada el año que viene, incorporando el enfoque, los objetivos, las estrategias, los proyectos y las propuestas de ajuste que se concierten, por lo que debe pasar a ser parte de los proyectos para las entidades de la administración, como para organizaciones sociales, empresariales, universitarias y comunitarias en las localidades de la ciudad. Tabla 4 Proyectos prioritarios art. 38

Transparencia, Probidad, Lucha contra la Corrupción y Control Social Efectivo e IncluyenteProyectos Prioritarios

FORTALECUMIENTO INSTITUCIONAL

OBJETIVO: Mejorar la capacidad institucional

Meta: Sistema Distrital de Alertas Tempranas

Instrumento: Esquema de Análisis Integral

CONTROL SOCIAL

Objetivo: Valoración y Reconocimiento de lo

Público

Meta: Sistema de Petición y Rendición de Cuentas

Instrumentos: IWA 4 y Observatorios Ciudadanos

CULTURA CIUDADANA

Objetivo: cambio cultural de hábitos

Meta: Sistema de educación Formal y No formal en

cultura ciudadana y cultura de la legalidad

Instrumento: Espacios de discusión

Fuente. Plan distrital de Desarrollo “Bogotá Humana” , artículo 38

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El proyecto de fortalecimiento institucional, fundamentalmente busca crear las capacidades de la institucionalidad distrital para desarrollar una organización administrativa en la que opere un eficaz Sistema Preventivo de la Gestión Distrital, que tendrá que acompañarse de cambios en sistemas de información, talento humano y operatividad articulada del sistema distrital de control, con otros tipos de controles como el social y de los organismos como la Contraloría, Personería y dependencias internas de control interno y de control disciplinario de cada entidad, con las metodologías e instrumentos desarrollados como los mapas de riesgo. Igualmente, debe incorporar al proyecto, herramientas preventivas, tales como:

INTEGRA, herramienta de la Procuraduría General de la República, que tiene el objetivo de establecer con anticipación la probabilidad de cumplimiento normativo de la función administrativa que representa fallas, en la prestación de las funciones o servicios y evitar situaciones antijurídicas que comprometan a la entidad. Adicionalmente, incorpora los procesos de planeación, financiero, Talento Humano, Contratación estatal y Control Interno de Gestión. Igualmente, se debe articular dicha herramienta al sistema distrital Preventivo que desarrolla la Veeduría Distrital.

Seguimiento y análisis al conflicto de intereses y la corrupción, herramienta desarrollada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico- OCDE- y que permite hacer seguimiento al Índice de Conflicto de Intereses y la Corrupción en el Servicio Público, enfocándolo a áreas vulnerables como la contratación pública, manejo de los contratos, lobby, oferta y prevención del soborno, rechazo a la deducción de impuestos de los sobornos, entre otros aspectos.

Por su parte, el proyecto de control social, además de incorporar el desarrollo de acciones y programas para fortalecer la capacidad de las comunidades locales en el impacto de la prestación y gestión de los servicios públicos, realizar veedurías especializadas y poner en marcha los observatorios locales, debe incorporar iniciativas orientadas a fortalecer la descentralización territorial, entre otras, que se proponen en el punto VII de este documento. El proyecto de cultura ciudadana, requiere de un inmenso fortalecimiento y proyección que dé continuidad a cambios de comportamiento institucional y ciudadano, desarrollando algunas de las iniciativas que se proponen en el punto VII del presente documento. Es en este punto, en el que con las Universidades, colegios, organizaciones sociales y empresas de la ciudad, deben desarrollarse programas de pedagogía local de no tolerancia con la corrupción, con el apoyo logístico de los alcaldes locales. En el mes de febrero de 2014, la Veeduría Distrital realizó una presentación en la que plantearon las expectativas del desarrollo de los tres proyectos en el marco de la PTINTC de la siguiente manera:

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Tabla 5 Proyectos prioritarios Veeduría Distrital

Fuente: Presentación Primer Comité Técnico Interno, Veeduría Distrital Estructura del Documento de Sistematización El presente documento contiene la sistematización del proceso de construcción participativa de la PTINTC, consta de una introducción y cinco capítulos que se estructura de la siguiente manera: Capítulo 1: La fase I de Diagnósticos: En este capítulo se narra el proceso de construcción del diagnóstico de la política, indicando la manera en la cual se dio inicio a este proceso mediante los estudios de caso realizados por los expertos de la Veeduría Distrital en el primer trimestre de 2013 y cómo la elaboración del diagnóstico fue retomado en el año 2014 para trazar adecuadamente los objetivos de la política a partir de los problemas que allí fueran identificados. Capítulo 2: La fase II de lineamientos técnicos: Este capítulo se enfoca en la construcción conceptual de la política, los alcances, los objetivos, las definiciones, etc. En este capítulo se indican los diferentes momentos en que se realizaron ajustes conceptuales para el refinamiento del documento de política. Capítulo 3: La fase III, de validación lineamientos técnicos – Mesas de validación: En esta fase se describe el ejercicio de validación de los lineamientos técnicos con que se contaba al momento de llevar a cabo las mesas, así como los distintos insumos obtenidos a partir de ese ejercicio. Capítulo 4: La fase IV, de construcción participativa – Mesas Sectoriales y Mesas Locales: Este capítulo muestra cómo se realizó la construcción participativa de la política a partir de la generación de espacios claves para tal propósito: las mesas sectoriales y las mesas locales. Así mismo, se identifican las ideas que surgieron en esos escenarios y se resume la manera como se desarrollaron las mismas. Capítulo 5: La fase V, Planeación para la implementación: Toda vez que para el 31 de julio , fecha de culminación del convenio con el PNUD, no había sido aprobada la política mediante un acto administrativo, en este capítulo no se hace mención a la fase de implementación, sino al trabajo que conjuntamente llevaron a cabo el PNUD y la Veeduría Distrital para identificar el plan de acción que debía seguir la política; y diseñar una estrategia de acercamiento a los actores previo a la aprobación de la política, a fin de generar alianzas que faciliten su implementación.

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Cada capítulo mencionado concluye con las lecciones aprendidas que se derivaron de las fases que allí se describen. Así mismo, es importante destacar que debido a que las fases comprendidas por los capítulos descritos fueron desarrolladas simultáneamente y no siguieron un orden cronológico lineal, pese a que así había sido planeado, el orden en que estas son expuestas en el presente documento responde a las fases de un proceso de construcción participativa de una política. En este orden de ideas, el proceso inicia con un diagnóstico, seguido por la formulación de los lineamientos técnicos, la construcción participativa con diversos actores que permitan consolidar la política y, finalmente, su implementación, que para efectos de esta sistematización se denominará planeación para la implementación por las razones expuestas anteriormente. Por lo tanto, el orden en que son expuestas las fases no obedecen a un orden cronológico en el cual no se procede a la siguiente fase sino hasta concluida la anterior. Sin embargo, la presente sistematización procura narrar cronológicamente cada una de las fases descritas de tal modo que el lector pueda seguir un hilo conductor coherente a nivel de cada una de las fases. Finalmente, el documento de sistematización desarrolla un capítulo de conclusiones, el cual contiene las principales lecciones aprendidas del proceso entendido éste en su conjunto y, teniendo en cuenta que el proceso de construcción de la PTINTC no ha finalizado, se formula una serie de recomendaciones para las fases venideras.

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Capítulo 1: La fase de Diagnósticos Planeación La fase de diagnóstico de la política fue abordada en una primera instancia a partir de los estudios de casos sectoriales que se llevaron a cabo durante el primer semestre de 2013, que se describirán más adelante. No obstante, en varias de las versiones del documento de política que fueron elaboradas por la Veeduría, se presentaron numerosos diagnósticos que por la forma en que se estructuraban sus contenidos, no aportaban a los propósitos del documento de política, razón por la cual se hizo necesario darles coherencia para que respondieran al problema que se pretende enfrentar. En ese entendido, tras la revisión de varias versiones del documento de política y de los talleres de marco conceptual llevados a cabo por el PNUD y el equipo técnico la Veeduría Distrital en el mes de junio de 2014, se identificó la necesidad de profundizar en el estado del arte de la corrupción en Bogotá para así poder entrar a determinar el problema o los problemas que enfrentaba la ciudad, y de esta manera determinar tanto el objetivo general de la política como sus objetivos específicos. En este ejercicio, se analizaron diversas encuestas de percepción, los hechos relevantes que dieron origen a la política y el marco normativo distrital, nacional e internacional sobre el cual se pretende construir la política. Todo este ejercicio constituye el estado del arte de la política. Este estado del arte sirvió de punto de partida para el rediseño del documento, actividad que tuvo lugar entre los meses de mayo y junio de 2014, a través de una serie de talleres orientados por el equipo técnico del PNUD. Diagnósticos Sectoriales La Fase de Diagnósticos Sectoriales correspondió a estudios de caso realizados para cada uno de los 13 sectores distritales con el fin de evidenciar problemas de transparencia e integridad que ha enfrentado el distrito capital. Para el desarrollo de esta fase se diseñó la metodología de estudio de caso. Ejemplos de estos son los diagnósticos realizados en los siguientes sectores:

Sector movilidad: estudio de caso SITP;

Sector salud: estudio de caso Hospital Meissen;

Sector Planeación: estudio de caso Planes Parciales de Renovación Urbana;

Sector Integración social: estudio de caso programa de nutrición a menores de cinco años;

Sector hacienda: estudio de caso tributación;

Sector gobierno: estudio de caso seguridad y convivencia;

Sector educación: estudio de caso matrícula escolar en colegios del Distrito. A partir de febrero de 2013, se da inicio a las discusiones para la consolidación de un esquema de trabajo para el diseño de la política de transparencia, integridad y no tolerancia con la corrupción. En el mencionado mes, se realiza un taller en el que se presentó el esquema básico conceptual que comienza a animar la discusión, e incluso se da lugar a una serie de ejercicios de roles con el objeto de apropiar comportamientos típicos de situaciones, que de acuerdo a grupos de interés, pueden presentarse cuando se privilegia el interés individual en desmedro del colectivo. En el taller, se presentó un esquema conceptual en el que se planteaban los posibles escenarios que han

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propiciado la corrupción y unos posibles cursos de acción para dar respuesta a los inconvenientes que presentan tales escenarios. El cuadro que se presenta a continuación corresponde al esquema presentado: Tabla 6 Riesgos y consecuencias de la corrupción para Bogotá

Fuente: Informe final Guillermo Casasbuenas Con el fin de abordar la problemática identificada y desarrollar el análisis sectorial, el equipo de la Veeduría Distrital desarrolla una serie de preguntas puntuales para abordar los temas de captura del estado, pobreza y desigualdad de oportunidades, ineficiencia y gestión pública no transparente y deterioro de las finanzas, cultura ciudadana no corresponsable y desarrollo económico incierto en cada uno de los sectores objeto de análisis. Las preguntas fueron las siguientes:

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La Captura del estado

1 ¿Es posible ilustrar como el ordenamiento jurídico permite ser aprovechado para beneficio particular?

2 ¿Es posible establecer la incidencia de los financiadores de campañas en los actos de gobierno?

3 ¿El Distrito Capital controla "La política pública" y el "corazón" de las grandes inversiones?

La pobreza y la desigualdad de oportunidades

4 ¿Qué grupos poblacionales se afectan especialmente por la pobreza e inequidad de oportunidades asociados a la corrupción?

5 ¿Cuál es el impacto en la reducción de la pobreza y la desigualdad atribuible al presupuesto ejecutado en el Distrito Capital?

6 ¿Las decisiones de Políticas Públicas que se toman en el Distrito Capital toman en cuenta la reducción de la pobreza y la desigualdad como metas de impacto social?

7 ¿Frente a los indicadores de violencia producto de acciones de constreñimiento cuales están direccionadas a los pequeños comerciantes de manera que se afecte el patrimonio familiar?

8 ¿La pobreza y la desigualdad son consecuencia de la corrupción y la violencia o viceversa?

Fuente: Informe final Guillermo Casasbuenas Para efectos de la elaboración de los diagnósticos sectoriales, se adoptaron las siguientes definiciones frente a los componentes conceptuales claves de la PTINTC:

Transparencia: apertura informativa sobre el proyecto de órganos de poder: legislativo, judicial, policivo y ejecutivo (nacional, distrital, local) sobre decisiones que comprometen

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recursos o bienes públicos y divulgación de las interacciones que podrían existir e influir en las decisiones sobre el proyecto.

Integridad: capacidad de la entidades públicas, privadas, que desarrollan el proyecto en cumplimiento de su misión institucional de prestar un servicio público de manera eficiente, eficaz y de calidad y, capacidad de prevenir situaciones de corrupción (internas o externas).

No tolerancia con la corrupción: capacidad de la ciudadanía para organizarse, movilizarse, ejercer control social y denunciar falta de transparencia o de integridad en la prestación del servicio a cargo del proyecto.

Captura del Estado: Grupos de interés (ejemplo: económicos, políticos, narcotráfico, etc.) que influyen o presionan al legislativo (Congreso, Concejo) en la formación y/o aprobación de normas (Leyes, Decretos y otras disposiciones legales) para beneficio del grupo de interés.

Procesos Administrativos: Actores públicos y privados que en el desarrollo del proyecto tienen la discrecionalidad de decidir (competencia legal o dada por el manual de funciones de la entidad al cargo) en cualquiera de las etapas del ciclo del proyecto.

Control Social: desarrollo de mecanismos que las entidades públicas o privadas que operan el proyecto tienen, para que el ciudadano participe en el proyecto o para denunciar situaciones de corrupción en cualquiera de las etapas de desarrollo del mismo.

Los diagnósticos no pretendieron dar cuenta de aspectos técnicos, administrativos, legales, jurídicos, contractuales, entre otros, sino que la atención se centró alrededor de cómo ver integridad y transparencia en las distintas actuaciones sectoriales en el Distrito. Entre Diciembre de 2012 y Marzo de 2013, se replantea el tema de los diagnósticos, por medio de informes que hizo el equipo haciendo mención a que la metodología que se había planteado para abordar el estudio de casos no funcionaba, y por lo tanto, se planteó realizar los estudios de caso por medio de otro modelo metodológico, que permitiera hacer un diagnóstico sobre la integridad, transparencia y la no tolerancia con la corrupción. Así entonces, en marzo de 2013 se solicitan diagnósticos para cada sector a partir de estudios de caso con distintas metodologías. En Abril de 2013, se estableció una metodología que seguía un formato en el que se hacía un análisis sesgado, que en opinión de los actores involucrados en los estudios de caso, revelaba lo ya sabido: que había corrupción en las distintas entidades. Los expertos opinaron que este análisis no servía de mucho y esto se evidenció en una exposición que se hizo en la Cámara de Comercio de Bogotá, donde los asistentes afirmaron que saber que había corrupción en Bogotá no era el más grande descubrimiento. En consecuencia, se cambió el formato para los temas de tolerancia y transparencia. Se hicieron dos investigaciones, una basada en los mapas de riesgos elaborados por las distintas dependencias, y otra, con informes relacionados con investigaciones realizadas por la Contraloría. No obstante, ceñirse al estudio de casos partiendo de los mapas de riesgo, no era hacer un análisis integral de la administración como lo demanda un verdadero diagnóstico. En este sentido, como lo señalaron quienes elaboraron los estudios de caso: “los mapas de riesgo no sirven, y aunque fueran buenos, para el estudio de la política no eran funcionales. La metodología desarrollada era buena, pero tenía un problema que consistía en la tendencia a homogeneizar, y presentaba un problema de enfoque”.

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Se hicieron estudios de varios sectores que ayudaron al tema del enfoque. Sin embargo, pese a los problemas metodológicos, los asesores de la Veeduría encargados de los estudios sectoriales encontraron lo siguiente: “En la Secretaría de Integración Social, se habían tomado decisiones influenciadas por la captura de un sector político. En Hábitat y Aseo, se encontraron dos aspectos a resaltar: un conflicto de paradigmas y un conflicto de principios normativos. En cultura, recreación y deporte, se encontró un esfuerzo por desarrollar una buena práctica de coordinación inter-institucional para avanzar en el tema de desarrollo integral de la primera infancia; en el caso de vivienda, se evidenció que el sector formal como Camacol y la Caja de la Vivienda no son capaces de entregar soluciones dignas para las personas, y se estaba dejando a la población, en manos de la informalidad, es decir, de la criminalidad, incluidos los Urabeños que son los socios de los tierreros de Ciudad Bolívar. Con el sector Mujeres, que tiene dos mandatos claros del alcalde (el desarrollo de programas específicos enfocados a la mujer y a la igualdad de género, y transversalizar esos programas en toda la administración), están ejecutando programas pero no de manera transversal en toda la administración; y con el 0.05% del presupuesto están tratando un tema que vincula a más de la mitad de la población de la ciudad (las mujeres), por lo que se puede concluir que hay ineficiencia.” Diagnóstico de la transparencia, integridad y corrupción en Colombia y Bogotá. Además de los diagnósticos sectoriales que se mencionaron en el título anterior, con el fin de identificar los síntomas de los que adolece la capital en materia de transparencia, integridad y no tolerancia con la corrupción, el diagnóstico de la PTINTC tomó en consideración una serie de encuestas y estudios que han sido adelantados en la ciudad de Bogotá que permiten dilucidar los retos a los que deberá hacer frente la política. Así mismo, en la PTINTC abordó un marco normativo suficientemente amplio en el que se entró a analizar el desarrollo que a nivel normativo ha tenido los temas objeto de la política tanto a nivel internacional como nacional y distrital. A continuación se mencionan los aspectos más sobresalientes de dicho análisis. Según la Encuesta de Cultura Ciudadana150 aplicada en Bogotá en 2013, menos de la mitad de la ciudadanía (48%) considera los asuntos públicos como importantes o muy importantes, y una quinta parte (20%) los considera como poco o muy poco importantes. Además, la proporción de ciudadanos que participa en espacios de control sobre la gestión pública es mínima: menos del 6%, lo cual es inferior a un ciudadano por cada diez. La desconfianza en la administración de la ciudad es patente. Menos de la cuarta parte de la ciudadanía tiene mucha o muchísima confianza en la alcaldía, y menos de uno de cada diez ciudadanos confía en los funcionarios públicos. Esto no sorprende, pues casi el 90% de los ciudadanos considera que más de la mitad de los funcionarios públicos son corruptos. La desconfianza ciudadana se extiende también a los propios conciudadanos. Sólo cerca del 38% de las

150 “La Encuesta de Cultura Ciudadana es el principal instrumento de medición para la realización de un diagnóstico de

cultura ciudadana. Su objetivo fundamental es investigar sobre los hábitos, las actitudes y las creencias de los

ciudadanos, obteniendo un panorama general sobre cada ciudad en las diferentes dimensiones de cultura ciudadana.

Para esto se aplica a una muestra representativa de la ciudad a diagnosticar lo que permite expandir los resultados a

todas las personas mayores de 14 años, información que se puede desagregar y comparar por estrato, edad, género y

nivel educativo.” Tomado de: http://corpovisionarios.org/index.php/es/encuesta-cultura-ciudadana, 31/03/2014.

http://corpovisionarios.org/index.php/es/encuesta-cultura-ciudadana

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personas considera que, en general, se puede confiar en la mayoría de la gente. ¿Por qué se desconfía de los demás en tan alta proporción? En parte, porque un alto porcentaje de personas (54%) consideran que más de la mitad de los ciudadanos son corruptos, pero también porque muy pocos (menos de la cuarta parte de las personas) creen que los demás van a cumplir con los acuerdos que se hacen con ellos, y en parte por la percepción de que ellos mismos estarían dispuestos a infringir la ley o las normas de convivencia por una variedad de motivos: cuando es la única manera de ayudar a la familia (35%), para defender propiedades o bienes (28%), para responder a una ofensa al honor (23%), cuando es la única manera de luchar contra una ley o un régimen injustos (41%). Altos niveles de percepción de corrupción, tanto de los funcionarios públicos como de la ciudadanía en general; desconfianza tanto de aquellos como de éstos; una elevada tendencia a justificar las infracciones de la ley; bajos niveles de participación ciudadana, particularmente en instancias de control sobre la gestión pública, son factores fuertemente arraigados a nuestra cultura. En Colombia y específicamente en Bogotá, se han dado a conocer en los últimos años, casos de corrupción de magnitudes no imaginadas por los ciudadanos, con consecuencias graves para la ciudad en sectores claves como Salud, Educación y Movilidad. La manera como se saca provecho personal o particular de los recursos públicos por parte de quienes ostentan poder público, ha sido una práctica que ha alcanzado altos niveles de sofisticación y clandestinidad en los últimos tiempos, haciendo que la detección de acciones corruptas sea más difícil para las entidades del Estado; entre otras cosas porque las entidades encargadas de ejercer control no han sido ajenas a dichas prácticas. El escándalo del Carrusel de la Contratación en Bogotá, se dio a conocer a la opinión pública el 25 de junio del año 2010 cuando Caracol Radio reveló una grabación que involucraba al Contralor de Bogotá con la presunta negociación de comisiones con contratistas, en la que se escuchaba la conversación entre el ex congresista Germán Olano, del Partido Liberal, con Miguel Nule, uno de los empresarios que para aquel entonces manejaba gran parte de la contratación en la ciudad.151 Este suceso dio sustento a las denuncias interpuestas por la Comisión liderada por el entonces Senador de la República y hoy Alcalde Mayor de Bogotá, Gustavo Petro Urrego, relacionadas con el desangre presupuestal ocasionado por las adjudicaciones irregulares de contratos en la Capital.152 La serie de sucesos de corrupción que aún a la fecha se siguen conociendo, hicieron necesario que la transparencia, integridad y no tolerancia con la corrupción se convirtieran en un tema central de la campaña por la Alcaldía de Bogotá de Gustavo Petro, quien mediante su investigación del escándalo logro probar la existencia de una organización que extraía los dineros de la contratación en Bogotá para enriquecerse ilícitamente, y demostró que contratos por más de 89.000 millones de pesos no cumplieron con el requisito de adjudicarse mediante licitación.153

151http://www.caracol.com.co/noticias/judicial/cronologia-del-carrusel-de-contratacion-en-

bogota/20110225/nota/1431573.aspx

152 http://lasillavacia.com/labutaca/barralibre/26179/lo-dije-yo-primero

153 http://www.semana.com/nacion/articulo/petro-reitero-denuncias-sobre-contratacion-distrito/241448-3

http://www.caracol.com.co/noticias/judicial/cronologia-del-carrusel-de-contratacion-en-bogota/20110225/nota/1431573.aspx

http://www.caracol.com.co/noticias/judicial/cronologia-del-carrusel-de-contratacion-en-bogota/20110225/nota/1431573.aspx

http://lasillavacia.com/labutaca/barralibre/26179/lo-dije-yo-primero

http://www.semana.com/nacion/articulo/petro-reitero-denuncias-sobre-contratacion-distrito/241448-3

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La investigación reveló "que en el Distrito existía, por lo menos para la fecha del informe, una organización que de manera sistemática, incrementando tecnología, usó la contratación pública del Distrito para extraer recursos del erario público".154 El liderazgo en la investigación del Carrusel de la Contratación de Bogotá en calidad de Senador de la República, permitió a Gustavo Petro proponer una lucha frontal contra los carteles de la contratación en Bogotá, aspecto que tuvo gran acogida por parte de la ciudadanía, quien lo eligió Alcalde Mayor de Bogotá en 2011.155 Mediciones y evaluación de integridad, transparencia y corrupción. Colombia cuenta con varios tipos de mediciones y encuestas sobre corrupción, tales como las elaboradas por Transparencia Internacional, el Barómetro Global de Corrupción, índice de fuentes de soborno, índice global de integridad, barómetros regionales de latín barómetro, etc. Sin embargo, existe una más específica de la ciudad cual es la elaborada por Bogotá Cómo Vamos, desarrollada por la Fundación Corona, la Universidad Javeriana, El tiempo y la Cámara de Comercio de Bogotá; así como la encuesta sobre participación ciudadana desarrollada por la Fundación Foro por Colombia, Fundación Corona y Fundación Social; y el Índice de Gobierno Abierto elaborado por la Procuraduría General de la Nación, etc. Estos insumos han permitido ver cómo ha evolucionado el tema pero de la misma manera han evidenciado que la corrupción sigue siendo uno de los problemas más graves de Bogotá, y así lo demuestra la encuesta elaborada por Bogotá cómo vamos, en los cuales la ciudadanía percibe que la corrupción ha aumentado en el último año y considera que los medios de comunicación son la entidad en la que más se confía para luchar contra la corrupción con un 16% de un total de 1.523 encuestados, pero lo más significativo, es el hecho que con un 24%, la población no confía en ninguna institución u organismo para luchar contra la corrupción ( Bogotá como vamos, 2013). Los elementos comunes que permiten que la corrupción siga presente de la manera que lo hace en Bogotá, son la aceptación por parte de los funcionarios y de la ciudadanía de que los procesos de corrupción coexistan como algo normal en la administración pública; la continua educación y métodos de inculcación de la cultura del “más vivo” desde temprana edad; las instituciones débiles que han sido permeadas por la poca transparencia en su acción, y esto es fundamental en cuanto a los establecimientos que deben controlar a los ciudadanos para que su comportamiento sea el más adecuado para vivir en comunidad; la falta de un sistema fuerte de denuncia y de protección a testigos; y sobre todo la falta de educación ciudadana para sancionar acciones corruptas o incorrectas. Contexto de la ciudad: Condiciones objetivas de oportunidad Bogotá es un entorno objetivo, construido para crear oportunidades a las personas que viven en ella como experiencia personal y colectiva de vida. Es el entorno para la convivencia de diversos grupos y culturas, en el que se desarrollan actividades para el aprendizaje, para establecer relaciones de cooperación, para producir bienes y servicios, para crear las relaciones de las personas con el medio

154 http://www.semana.com/nacion/articulo/petro-reitero-denuncias-sobre-contratacion-distrito/241448-3

155 http://noticias.terra.com.co/elecciones/2011/vamos-a-desmantelar-el-carrusel-de-la-contratacion-

petro,c66e2541bf953310VgnVCM20000099f154d0RCRD.html

http://www.semana.com/nacion/articulo/petro-reitero-denuncias-sobre-contratacion-distrito/241448-3

http://noticias.terra.com.co/elecciones/2011/vamos-a-desmantelar-el-carrusel-de-la-contratacion-petro,c66e2541bf953310VgnVCM20000099f154d0RCRD.html

http://noticias.terra.com.co/elecciones/2011/vamos-a-desmantelar-el-carrusel-de-la-contratacion-petro,c66e2541bf953310VgnVCM20000099f154d0RCRD.html

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ambiente, para innovar en todos los aspectos de la creatividad humana, en fin, para ser felices. De este contexto urbano, se colige que Bogotá, como Capital Nacional, ha construido un proceso de acciones público-privadas que requiere mantenerse para consolidar su identidad. En el ordenamiento constitucional vigente, es una entidad territorial con atribuciones especiales dadas por el Decreto Ley 1421 de 1993 y las normas que la desarrollan, que le confieren la posibilidad de definir una política pública con el enfoque cultural que se le propone y; a lo largo de su desarrollo, ha construido un modelo de ciudad que prioritariamente, ha buscado que los ciudadanos y ciudadanas que en ella viven, logren acuerdos para mejor la convivencia y la calidad de vida, los cuales requieren de continuidad y sostenibilidad. Bogotá, es una ciudad con más de 7 millones de personas (16% de la población del país), que viven en ella, la usan y la aprovechan para su bienestar. Éstas se localizan a lo largo de 20 localidades. La ciudadanía que vive y utiliza la ciudad, tiene distintos roles: servidor público, padre o madre de familia, profesor, empresario, líder comunitario, que no logran conciliar una visión integrada entre los roles individuales y el bien colectivo (la ciudad). En consecuencia, son disímiles las formas de actuar en cada espacio, y existen dificultades para acceder a los recursos urbanos. Es urgente la meta de promover la integración social y adaptarse al cambio, reducir la dependencia administrativa del gobierno nacional (Quesada, 2010) y fortalecer la cooperación con otras entidades locales de su entorno regional. Marco normativo

El análisis del marco normativo tiene por objeto definir el marco jurídico en el cual se desarrolla la política de integridad, transparencia y no tolerancia con la corrupción. Es por esto que el desarrollo de este capítulo aborda las principales iniciativas que han sido trazadas a nivel internacional, a las cuales se ha adherido el Estado Colombiano y que han sentado las bases sobre las cuales se ha construido todo un sistema regulatorio tanto a nivel nacional como Distrital, con el fin de fortalecer las instituciones públicas, la participación ciudadana y la promoción de la transparencia. El desarrollo del marco normativo se realizó a partir del levantamiento de información de índole normativo llevado a cabo en una primera instancia por la experta de la Veeduría Distrital y posteriormente, fue fortalecido a través de una serie de insumos suministrados por el PNUD que versaban sobre el marco normativo nacional y distrital. Normatividad Internacional. Convención de la Naciones Unidas Contra la Corrupción (UNCAC) La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, firmada en diciembre de 2003 y ratificada por Colombia mediante la Ley 970 de 2005, es el principal instrumento internacional sobre corrupción, toda vez que es el único universalmente vinculante. Su enfoque amplio y de carácter obligatorio de varias provisiones, lo convierten en una herramienta única para desarrollar una respuesta comprensiva a un problema global. La Convención abarca cinco áreas principales: prevención, criminalización y medidas para imponer el cumplimiento de la ley, cooperación internacional, recuperación de capital ilegal, la asistencia técnica y el intercambio de información. La Convención busca que los países firmantes adopten políticas severas contra el soborno. Hace referencia explícita a la importancia de incluir al sector privado en la lucha contra la corrupción.

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Exige que los países tipifiquen como delito una amplia gama de actos de corrupción, cuando no lo establece así su derecho interno; si bien esta tipificación en algunos casos es obligatoria y en otros es optativa, la obligatoriedad incluye conductas tales como el soborno (incluyendo la “propina” al policía de tránsito para evitar una multa), la malversación o el peculado de fondos públicos, así como el blanqueo del producto de la corrupción y la obstrucción de la justicia. Igualmente se exhorta a que los países consideren la posibilidad de penalizar el tráfico de influencias y el encubrimiento del producto de la corrupción. Hace énfasis en la responsabilidad penal, civil o administrativa de las personas jurídicas, y centra en la prevención y en el trabajo colaborativo entre las naciones dos ejes del combate a la corrupción. Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC) En la esfera de actuación de los países miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Convención Interamericana contra la Corrupción fue firmada el 29 de marzo de 1996, en Caracas, Venezuela. En 1996, los Estados miembros de la OEA adoptaron la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC), el cual constituye el primer tratado en el mundo sobre la materia. Los objetivos principales de la Convención, son: (i) promover y fortalecer mecanismos para prevenir y sancionar los actos de corrupción y (ii) facilitar la cooperación entre los países (USAID, 2003). Para el seguimiento al cumplimiento de la implementación de la CICC, los Estados parte, crearon el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción (MESICIC). El seguimiento que hace el MESICIC, tiene en cuenta los siguientes componentes: (i) expedición de leyes, (ii) adopción de otras normas y medidas jurídicas, (ii) elaboración y tramitación de proyectos de ley, (iv) realización de actividades de capacitación, (v) realización de actividades de cooperación internacional, (vi) realización de actividades de fortalecimiento institucional y, (vii) adopción o implementación de sistemas o herramientas tecnológicas. Aunque falta camino por recorrer, el comportamiento de Colombia frente a la implementación de las diferentes recomendaciones que contempla la Convención, es altamente positivo. Para enunciar solo algunos datos arrojados por el MESICIC, se tiene como principales desarrollos normativos, los siguientes: el fortalecimiento de mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública; la inclusión de la lucha contra la corrupción y la promoción de la transparencia en el Plan Nacional de Desarrollo; la adopción del Nuevo Modelo Estándar de Control Interno (MECI); la identificación de nuevas modalidades de corrupción; el traslado de pruebas del ámbito fiscal y disciplinario al sistema penal acusatorio; la adopción del Protocolo de Ética Superior y Buen Gobierno (urna de cristal); la aprobación e implementación de la Ley Antitrámites; la formulación del documento Conpes en materia de rendición de cuentas; el mejoramiento de la plataforma tecnológica del Sistema de Seguimiento a Metas del Gobierno (SIGOB); la aprobación del Estatuto Anticorrupción y la implementación; el Modelo Único de Ingresos Servicios y Control Automatizado (MUISCA); el Módulo de Consulta de Análisis de Operaciones, que permite la consulta directa de información sobre declaraciones tributarias y aduaneras de determinados años y de los listados de registros del Registro Único Tributario (Presidencia de la República, 2010).

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Convención sobre el Combate a la Corrupción de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) El desafío de combatir la corrupción internacional en un escenario de globalización creciente, subsidió a la concepción de la Convención sobre el Combate a la Corrupción de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). El 17 de diciembre de 1997, la Convención fue firmada por los Estados Miembros de la OCDE, a los cuales se sumaron Argentina, Brasil, Bulgaria, Chile y Eslovaquia. La Convención entró en vigor en el 1999. El Convenio estipula obligaciones para los países en cuatro aspectos:

1 Penal: El Convenio establece la obligación de definir como delito y castigar el cohecho realizado para la obtención de algún contrato internacional. Este instrumento también sanciona la complicidad.

2 Contable: Establece recomendaciones a las empresas para prevenir el encubrimiento de algunos gastos en los registros contables. Se sancionan las omisiones alteraciones, fraude y falsificaciones de registros, cuentas, estados financieros y libros con el propósito de ocultar el cohecho.

3 Blanqueo de dinero: El detectar un pago de soborno ilegal relacionado con transacciones internacionales es suficiente para provocar la aplicación de la legislación contra el blanqueo de capitales para que esos pagos puedan ser confiscados.

4 Asistencia legal mutua: Si se utilizan canales financieros internacionales para ocultar o realizar el cohecho internacional, el Convenio obliga a los países signatarios a proveer apoyo legal oportuno, además de establecer provisiones relativas a la extradición (España. Ministerio de Economía y competitividad.).

Normatividad Nacional Constitución Política La Constitución Política estableció el marco en el cual se debe desarrollar la normatividad colombiana sobre lucha contra la corrupción. Como parte de los principales lineamientos en la lucha contra la corrupción, los siguientes artículos son los más relevantes: Artículo 1 (descentralización, autonomía de las entidades territoriales y participación), artículo 2 (fines esenciales del Estado), artículo 23 (derecho de petición), artículo 90 (responsabilidad patrimonial de los servidores públicos), artículo 122 a 129 (función pública, carrera administrativa, causales de inhabilidad e incompatibilidad para servidores públicos), artículos 183 y 184 (pérdida de investidura), artículo 209 (función administrativa), artículo 250 (Funciones Fiscalía General de la Nación), artículo 267 (Contraloría General de la República), artículo 269 (control interno), artículo 270 (participación ciudadana), artículo 275 (Ministerio Público), y artículo 360 (régimen económico). Adicionalmente, cabe destacar que la importancia de la Constitución no solamente radica en que ésta consagra el marco necesario para el desarrollo de la normatividad sobre lucha contra la

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corrupción sino que, en virtud del bloque constitucional, la aplicación de la normatividad internacional tiene en la Constitución su fundamento. Las principales normas constitucionales que configuran el sustento jurídico de la política son las siguientes: “ARTICULO 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” “ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.” “ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.” Las principales acciones que se han adelantado por parte del Gobierno Nacional durante la última década, se han caracterizado por apostar a los cambios y reformas institucionales tendientes al fortalecimiento de las instituciones públicas y la promoción de la transparencia en la gestión pública, para lo cual el gobierno nacional ha impulsado una amplia producción de instrumentos normativos. Durante el primer periodo de gobierno del ex presidente Álvaro Uribe Vélez, en el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” se identificó la corrupción, la politiquería y el clientelismo, como factores que lesionan la legitimidad de las instituciones del Estado. De tal manera que su interés fue generar confianza en las instituciones y entidades, mediante la renovación de la administración pública, la revisión de las relaciones interregionales, y una mejor articulación entre la descentralización y el ordenamiento territorial. Así mismo, se menciona en el Plan de Desarrollo que la construcción del Estado Comunitario requiere participación de la ciudadanía en la gestión pública, fortalecer el control social y ciudadano, promover la rendición de cuentas y facilitar el acceso a la información pública. En ese orden de ideas, durante dicho periodo se desarrollaron importantes reformas institucionales, entre los que vale la pena mencionar la reglamentación de las veedurías ciudadanas a través de un marco legal para el ejercicio de la veeduría en nuestro país, mediante la Ley 850/03; y las normas tendientes a prevenir el lavado de activos en las entidades objeto de intervención, a través de la Ley 795/03, que estableció prohibiciones para servidores que laboran en entidades vigiladas, imponiéndoles el deber de suministrar a los usuarios de los servicios que prestan, la información necesaria para lograr la mayor transparencia en sus operaciones, etc. En materia de lucha contra la corrupción, se desarrollaron una serie de instrumentos con el fin de dar transparencia a la gestión institucional, entre los que se encuentra el Conpes 3413/06, Programa

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para el Desarrollo de Concesión de Autopistas; el Conpes 3238/03, Estrategias para el Fortalecimiento Departamental; el Conpes 3249/03, Política de Contratación Pública para un Estado Gerencial; el Conpes 3248/03, Renovación de la Administración Pública; el Conpes 3251/03, Renovación de la Administración Pública: programa para la gestión eficiente de activos públicos. Durante el segundo periodo de gobierno del ex presidente Uribe, se destacan el Decreto 1151/08, mediante el cual se estableció y modificó la estructura organizacional de la Rama Judicial, además de propender por políticas de gestión y consolidación de los sistemas de información, con miras a facilitar la publicidad y transparencia en los procesos; el Conpes 3627/09, el cual señala la importancia estratégica al seguimiento, vigilancia, control y evaluación para la correcta utilización de los recursos de regalías y compensaciones, y las asignaciones del Fondo Nacional De Regalías; el Conpes 3649/10, que contiene la Política Nacional de Servicio al Ciudadano; el Conpes 3650/10, respecto a la Importancia Estratégica de la Estrategia de Gobierno en Línea; y el Conpes 3654/10, sobre la Política de Rendición de Cuentas de la Rama Ejecutiva a los Ciudadanos. En el actual gobierno, el Presidente Juan Manuel Santos ha liderado importantes iniciativas normativas tendientes al robustecimiento institucional. Así entonces, encontramos la Ley 1416 de 2010 para el Fortalecimiento del Control Fiscal en las Contralorías a nivel nacional, departamental, municipal y distrital, bajo el espíritu de una política de rendición de cuentas y transparencia; la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual establece los principios básicos que rigen la administración de justicia y el acceso a la misma, así como su celeridad, eficiencia y eficacia, particularmente; la Ley 1453 de 2011, Ley de Seguridad Ciudadana, la cual reforma el Código Penal en cuanto a penas y tipificación de delitos, técnicas de investigación y términos, entre otros; y la Ley 1483 de 2011 sobre Presupuesto, Transferencia y Transparencia Fiscal. Por último, tres de los más importantes avances en materia de lucha contra la corrupción en la actual administración lo constituyen el denominado Estatuto Anticorrupción, Ley 1474 de 2011, mediante el cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública y se establecen nuevas tipologías en materia de corrupción. Así mismo, el Decreto Antitrámites, Decreto 19 de 2012, el cual dicta normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. El progreso más reciente fue la aprobación del Conpes 167/13, Estrategia Nacional de la Política Pública Integral Anticorrupción156, en el cual se desarrollan una serie de acciones para fortalecer las herramientas y mecanismos para la prevención, investigación y sanción de la corrupción en Colombia. Por primera vez la legislación colombiana contiene una Política Pública Integral Anticorrupción (PPIA) que comprende: el documento CONPES y otro documento que presenta otras herramientas de gestión de política pública anticorrupción. Normativa Distrital

156 https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=dz-KeSULnZU%3d&tabid=1657

https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=dz-KeSULnZU%3D&tabid=1657

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En los meses de abril, mayo y junio de 2014, el PNUD contó con los servicios de un experto para que hiciera unos estudios de índole normativa que permitieran identificar los principales hallazgos de los organismos de control e hiciera una detallada revisión normativa, para que a partir de ella fuera posible evidenciar posibles reformas de esta índole, que eventualmente tendrían que ser emprendidas para armonizar el sistema jurídico a los propósito de la política. En dichos estudios, los resultados evidenciaron que el Distrito cuenta con un amplio marco normativo para implementar la política pública de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción. Se cuenta con ciento diez (110) insumos legales identificados, sin contar las demás fuentes normativas como las decisiones de carácter judicial o los actos administrativos proferidos por las instituciones del Distrito sobre la materia. De las 110 normas evidenciadas, la Transparencia cuenta con 59, Control reporta 30 y Ciudadanía 23. Del total de normas relacionadas en este análisis, 75 corresponden a decisiones adoptadas a nivel Distrital, que representan aproximadamente un 70%, y el 30% restante son normas de alcance nacional. Estos resultados evidencian un fuerte activismo distrital en el proceso de incorporar a su marco jurídico normatividad relacionada con la Transparencia, Integridad y No tolerancia con la corrupción, por lo que a consideración del experto las soluciones que se adopten no son tanto de producción normativa como de efectiva aplicación e implementación de las normas existentes. Lecciones aprendidas fase de diagnóstico El diagnóstico es un estudio previo a toda planificación o proyecto y que consiste en la recopilación de información, su ordenamiento, su interpretación y la obtención de conclusiones e hipótesis. Consiste en analizar un sistema y comprender su funcionamiento, de tal manera que se puedan proponer cambios en el mismo, cuyos resultados sean previsibles (Rodríguez, 2007). En el ejercicio de elaboración del diagnóstico de la PTINTC, fue posible identificar que, en un primer momento, el estudio previo que implica todo buen diagnóstico, no se hizo de manera rigurosa. Muestra de esto es que en el mes de junio de 2014, existiendo ya varias versiones del documento de la PTINTC, fue necesario contar con el apoyo del equipo técnico del PNUD para que mediante una serie de talleres el equipo técnico de la Veeduría se diera a la tarea de elaborar un documento de diagnóstico. Esta tarea fue especialmente asumida por quien estaba a cargo del componente cultural de la política, quién recopiló, ordenó e interpretó información relativa al estado del arte en materia de confianza ciudadana y corrupción, para que se pudiera formular una hipótesis que permitieran servir de punto de partida a la identificación de los problemas a los que debería hacer frente la política. Pese a que las versiones de 2013 del documento de política ya señalaban unos objetivos y unas estrategias, no era posible deducir que ellos obedecieran a una serie de aspectos que se habían identificado a partir de un diagnóstico, del cual se derivara la necesidad de adoptar una política con una serie de acciones y estrategias tendientes a solucionar los problemas identificados, sino que las propuestas de estos documentos, obedecían más a percepciones subjetivas. Si bien la experiencia en temas relacionados con la ciudad y la corrupción eran aspectos importantes para que se produjese un buen documento de política, se otorgó más crédito a la experiencia y al criterio personal de integrantes del equipo técnico de la Veeduría que a la situación real de la capital, lo cual llevó a que muchos aspectos contenidos en la política obedecieran más que

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a un diagnóstico a percepciones individuales, en lugar de resultados tangibles derivados de estudios en la materia y del contexto tanto fáctico como normativo, que llevó a la necesidad de una política distrital contra la corrupción. Fue así entonces como a partir del mes de mayo de 2014, el equipo técnico de la Veeduría Distrital se dio a la tarea de elaborar y consolidar un estado del arte para la política, a partir de los estudios de percepción existentes en la materia. Esto fue de gran utilidad para tener más claridad acerca de cómo se debería formular el problema central al que hace frente la política, los problemas que se derivan de éste, el objetivo general, sus objetivos específicos y el plan de acción a través de las estrategias que a partir de allí fueron desarrolladas. Esta fase de elaboración del diagnóstico de corrupción y de elaboración coherente del estado del arte de la política, debió ser la primera fase antes de proceder con las demás, y no como ocurrió incluso con otras, darse simultáneamente con el proceso de construcción de la política como tal. En relación con los diagnósticos sectoriales, es de mencionar que si bien los mismos son insumos valiosos que presentan a profundidad casos específicos de corrupción en Bogotá, la metodología empleada para analizar los estudios de caso no debió ser uniforme debido a que ellos presentaban particularidades que hacían muy difícil si no imposible dicha tarea. El trabajo realizado por los expertos que realizaron los estudios de caso fue bastante arduo y no contaban con la capacidad para realizar estudios a profundidad del nivel pretendido. En el taller de arranque de la sistematización que tuvo lugar en el mes de diciembre de 2013, los expertos dijeron que si los fiscales y jueces que llevaban algunos de los casos analizados no contaban con la capacidad institucional para adelantar eficientemente dichas investigaciones, mucho menos lo iban a lograr ellos que estaban trabajando individualmente cada caso, sin personal de apoyo. Adicionalmente, señalaron que no era fácil acceder a la información de los sectores en los que se hacía el estudio de caso porque los funcionarios de esas entidades no se sentían cómodos suministrando información relacionada cuando se la solicitaban los expertos, así como no había un buen relacionamiento institucional entre la Veeduría y la Alcaldía Mayor de Bogotá debido a diferencias en temas puntuales. Este ambiente no facilitó la labor de los expertos. Respecto a esto, uno de los asesores de la Veeduría señaló que “(…) hubo falta de apoyo de las secretarías, como en el caso de vivienda, donde se realizó un informe muy bueno a la contraloría pero no se pudo acceder a él de ningún modo. Además, de la dificultad de realizar entrevistas con personas claves que tenían la información, por la resistencia generada al haberse pronunciado la Veeduría sobre el Plan de Ordenamiento Territorial. Se consideró a la Veeduría en ese entonces un enemigo público de la administración distrital.” De igual manera, en un sentido autocrítico los expertos señalaron que la forma en que se abordaban los estudios de caso hacía que no se presentara de manera clara el impacto de la corrupción en cada sector. Por ejemplo, si el problema tenía que ver con corrupción en la contratación pública en el sector salud, la discusión giraba en torno a la contratación pública, desdibujándose el propósito de la discusión, cual era presentar, de qué manera el sector salud se ve perjudicado por la corrupción. Entonces, daba lo mismo hablar de salud, de educación, ambiente, etc., si el problema giraba en torno a la contratación pública porque entonces era la contratación pública, los contratistas, la infraestructura, etc., el centro de la discusión y no cómo la corrupción perjudica cada uno de esos sectores.

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Quienes elaboraron los estudios de caso coincidieron en señalar que: “Un inconveniente de los estudios de caso fue que no siempre lograron aterrizarse al tema de la política, se enfocaban a un caso particular pero no era fácil tener el caso y leerlo desde la perspectiva de cambio cultural que pretendía la política. Se incurría en juzgar o cuestionar las acciones que se habían llevado en el caso pero no ofrecían tipologías que le sirvieran al documento de política.” Los estudios de caso demandaron en gran medida tanto recursos económicos como humanos pero no brindaron un insumo significativo al diagnóstico. Esto puede obedecer a la dificultad de seleccionar un caso que fuera lo suficientemente representativo del sector, casos paradigmáticos que sirvieran de indicador de la manera en que la corrupción afecta el sector, sin que fuera uno de tantos hechos de corrupción que pueden ocurrir al interior de cualquier organización, independientemente del escandaloso número de recursos económicos que estén en riesgo. Según lo consideran quienes hicieron este trabajo, se escogieron casos incorrectos. Para ilustrar esa afirmación señalan que “(…) en el tema de salud se tomó el tema del Hospital de Meissen que no es un problema de salud sino de construcción, de ingenieros, de arquitectos, de contratos, etc. Pero el tema de costos de medicamentos, del servicio a la salud como tal, no fue abordado, era un problema de incumplimiento de unos contratos de obra, igual que cualquier construcción.” Además de los factores ya mencionados, muchos de los cuales fueron expresados por el equipo técnico que participó en la elaboración de los estudios de caso, vale la pena mencionar que los documentos resultantes fueron presentados en mesas sectoriales a las que asistieron funcionarios de los sectores sobre los cuales versaban, y la recepción por parte suya y demás asistentes fue negativa, toda vez que en varias ocasiones se consideraba que el caso presentado o la manera en que éste se presentaba era ataque a la gestión que se realizaba en ese sector. Los estudios de caso demandaron un gran esfuerzo por parte de los asesores que trabajaron en ellos, pero para efectos del diagnóstico de la política no aportaron insumos contundentes para su formulación, debido a la simultaneidad con que se realizaban dos acciones que tenían que llevarse a cabo en distintos momentos: La elaboración del documento técnico de la PTINTC y el análisis de casos distritales a través de los estudios de caso. Frente a este punto merece especial atención el siguiente planteamiento para futuras experiencias de formulación de política de la naturaleza de la PTINTC: En primer lugar, antes de realizar estudios de casos es importante que los lineamientos básicos de la política, esto es, cuál va a ser su enfoque y objetivo general, estén claramente definidos previo al abordaje de problemáticas de corrupción mediante estudios de caso. Lo anterior con el fin de saber qué aspectos relevantes deberán ser tenidos en cuenta por los investigadores que adelantan los estudios, antes de levantar una información, cuyo abordaje se desconozca, para ponerla al servicio de los lineamientos básicos de la política. En segundo lugar, es importante contar con un diagnóstico sólido que permita establecer cuáles son los problemas identificados antes de entrar a definir las estrategias que van a ser incluidas en un documento de política. Así entonces, si se pretende que dicho diagnóstico sea basado en estudios de caso, es indispensable contar con tales estudios antes de proceder a formular las estrategias de la política. En el caso de la PTINTC, ni el primer ni el segundo aspecto fueron tomados en cuenta, toda vez que si bien el proceso de elaboración del documento técnico y de elaboración de los

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estudios de caso se realizó simultáneamente, no se evidencia que uno y otro proceso se hayan complementado entre sí o se hayan servido el uno del otro. Así entonces, a modo de conclusión, es importante señalar que un diagnóstico profundo es necesario para la construcción de una política pública contra la corrupción porque es a partir de allí de donde se determina cuál es el problema que demanda atención. Para obtener un buen diagnóstico, es necesario abordar aspectos políticos, económicos, sociales, ambientales, legales, culturales, etc., que están relacionados con la corrupción en Bogotá y no solamente revisar casos de corrupción de sectores de la administración distrital, para que a partir de allí se identifique el problema a solventar con la política. Lo anterior, puede llevar a buscar soluciones institucionales al problema de la corrupción en el entendido en que conduce a pensar erróneamente, que si es allí donde se originan los hechos de corrupción, es solamente allí donde se tienen que enfocar las soluciones. Por lo tanto, un diagnóstico más amplio es necesario para poder determinar de manera precisa qué se pretende solucionar, cuáles son las estrategias idóneas para solucionar ese problema, y cómo deberán estas estrategias ser implementadas.

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Capítulo 2: La fase de lineamientos técnicos La Fase de Lineamientos Técnicos correspondió al proceso de investigación teórica, normativa y técnica, de información y herramientas metodológicas, así como de políticas públicas orientadas a la lucha contra la corrupción, que fueron consultadas y analizadas para la formulación del enfoque, los objetivos y las estrategias de la política distrital, como, fuente de información y análisis para la validación y participación de los diversos actores de la ciudad. Construcción del marco conceptual 2013 En abril de 2013 se dio inicio a la construcción del marco conceptual de la política, para lo cual el equipo encargado del documento se dio a la tarea de leer distintos referentes internacionales, para identificar el abordaje desarrollado a nivel internacional frente al tema de corrupción. Por su parte, la asesora encargada de la elaboración del documento de política iba delineando la política, tratando de aterrizarla a Bogotá con propuestas claras enmarcadas a la transparencia, Integridad y la no tolerancia con la corrupción. El mencionado periodo fue definido por los asesores encargados de la identificación de los lineamientos técnicos como un periodo de investigación, consultas jurídicas, administrativas, sociales, etc., tendientes a encontrar la mejor forma en la que la política podría abordar el tema de la corrupción. En esta misma línea, se hicieron análisis de varios conceptos y escuelas que han trabajado el tema de corrupción y se decidió no usar ninguno en particular aduciendo que la corrupción está conformada por varios conceptos. No obstante, tras la elaboración de varias versiones del documento de política, se evidenció la necesidad de identificar una definición de corrupción puntual, la cual permitiera identificar de manera clara qué se debe entender por dicho concepto en el marco de la PTINTC. Definición de corrupción En una primera instancia, se emplearon nociones de corrupción que hacían referencia solamente al concepto de corrupción política, un concepto que era restringido para los propósitos de la política, toda vez que ésta buscaba trascender del plano institucionalista para así lograr cambios de comportamiento a nivel privado. En una de las primeras versiones del documento de política se definía corrupción como el “abuso del poder en la Administración pública o la empresa privada que deben prestar un servicio público, para beneficio particular por la influencia de un grupo legal o ilegal que amenacen la legitimidad del Estado y socaven la cultura ciudadana”157. Así entonces, la definición de corrupción finalmente recogida por la PTINTC es una definición amplia y comprehensiva en la que convergen y se articulan las disciplinas Jurídica-legal, Institucionalista, Económica, Administrativa y Ética. En consecuencia, abarca diversas conductas y consecuencias. La corrupción así es entendida como:

157 Avendaño, María Eugenia. Documento de lineamientos técnicos Política distrital de transparencia, integridad y

lucha contra la corrupción en Bogotá. Mayo 31 de 2013

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Un negocio: Enfoque económico. Crea condiciones objetivas de oportunidad para apropiarse de recursos públicos. El caso más conocido es el de la contratación con entidades del sector público.

Abuso del poder: enfoque ético. Crea condiciones objetivas de oportunidad para hacer uso

indebido de la discrecionalidad otorgada para tomar decisiones indebidas en instancias del Estado, en los partidos políticos, en las relaciones familiares, en las oficinas, en las empresas, en el espacio público.

Captura del Estado: enfoque institucionalista. Crea condiciones objetivas de oportunidad para

tomar decisiones de políticas públicas, legales, judiciales por parte de grupos legales e ilegales, para beneficio de intereses particulares en detrimento de intereses colectivos.

Costumbre social: Enfoque cultural. Crea condiciones objetivas de oportunidad para imponer creencias y justificaciones para logro de fines que validan incumplimiento de la ley, abuso del poder, captura del Estado, y premian al “vivo”, los atajos.

En ese entendido, con el fin de establecer los diversos enfoques que convergen en el marco conceptual trazado por la PTINTC, en varias versiones del documento de la política la asesora identificó las siguientes dimensiones: Dimensión Legal Objeto: investigar la conducta o falta de los servidores públicos o de particulares, desviadas de la ley o normas que reglamentan la función pública. El incumplimiento origina una sanción fiscal, una sanción penal o una sanción disciplinaria, según la calificación de la falta por parte de la autoridad competente, acorde a lo establecido por la Constitución Nacional, los códigos y demás normas reglamentarias. Observaciones: Ambigüedad del concepto corrupción que se refiere a diversas conductas, enfatiza en conductas contra la Administración Pública, las sanciones no son valoradas como compensación al daño causado al conjunto de la sociedad, descansa en el aparato judicial y los organismos de control, que solamente, sancionan conductas comprobadas por pruebas, instancias importantes, que adolecen de problemas estructurales que requieren de reformas de fondo. Consecuencias: El cumplimiento de la norma no es voluntario sino un castigo, el temor a la sanción, no es un indicador idóneo para disminuir la corrupción y cree prevenir y modificar la conducta, mediante el aumento de la pena Dimensión Institucionalista Objeto: Analiza el fenómeno que se presenta dentro de una organización, sea una institución pública, social o privada, cuyo funcionamiento está regulado por normas que puede evitarla, facilitarla, incentivarla, o a veces llevar a los individuos a realizar actos corruptos. Enfatiza que lo clave para analizar una norma, una política pública o fallo judicial es la manera como se forma de manera ilegítima, es decir, en beneficios propio, creando relaciones entre un servidor público sea de los poderes ejecutivo, legislativo o judicial, con grupos de presión como los partidos

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políticos, los grupos económicos poderosos, los grupos al margen de la ley, que se alían para cooptar al Estado, desvirtuando su razón de ser como es, el beneficio colectivo Observaciones: limitar la corrupción a conductas en las instancias decisorias de la Administración Pública y frágiles desarrollo de estudios empíricos que analicen casos. Consecuencias: Reformas estatales orientadas a reducir la excesiva discrecionalidad del servidor público que fomentaron la privatización o el desarrollo de empresas de economía mixta, no siempre con una clara distribución de competencias y responsabilidades entre los sectores público y privado; el soborno de un privado a un servidor público crece porque, como menciona Kaufmann (2011) “Los sobornos a los parlamentarios al “comprar” sus votos para que se sancionen determinadas leyes, los sobornos a funcionarios públicos para que aprueben normas o decretos favorables a intereses creados concretos o los sobornos a los jueces para que influyan en las decisiones de los tribunales, son ejemplos clásicos de una corrupción a gran escala mediante, la cual las empresas pueden obtener ventajas para ellas gracias a las distorsiones en el marco jurídico y reglamentario de la economía” Convergencia y articulación con cambio cultural y corresponsabilidad institucional y ciudadana es la cultura de rechazo a la impunidad legal, moral y cultural en las decisiones de Estado. No tolera que la ciudadanía no conozca quien, cómo, qué y consecuencias de decisiones de legisladores, ejecutores de la justicia y ejecutores de las políticas públicas. Son decisiones legales pero ilegitimas. Dimensión Económica Objeto: Analiza el costo de la ley en los niveles macro y micro, (la unidad productiva), a partir del tipo de incentivos que pueden existir para sobornar o no hacer las cosas bien. La racionalidad costo-beneficio es la ecuación que determina que cuando la ley o un trámite son costosos o no hay incentivos a la empresa, es imposible que el soborno deje de existir. Observaciones: Limitar la corrupción a motivaciones económicas, sin tener en cuenta que la economía también debe tener ética. Consecuencias: Las prácticas empresariales corruptas, crean distorsiones en la sociedad: i) El costo de la legalidad es inversamente proporcional al ingreso de la población, es decir, a mayor ingreso menor costo y a menor ingreso, mayor costo; ii) Mayores costos de transacción para acceder a un trámite oficial; iv) Competencia desleal de los empresarios y de las empresas que contratan o hacen negocios con el Estado y; v) Los precios del mercado, son distorsionados (Ejemplo productos farmacéuticos). Convergencia y articulación con cambio cultural y corresponsabilidad institucional y ciudadana: la cultura de la economía en la que los costos de la ley se reducen a actuaciones del sector privado, son inmorales, por tener alto impacto en desigualdad de micro y pequeños empresarios y en comunidades pobres. Dimensión Ética- Administrativa Objeto: Analiza la ineficiencia por el desgreño administrativo y poco control en los procesos que realiza, los servidores de la administración pública, al prestar un servicio u ofrecer un servicio o bien

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público, que facilita la pérdida y mala asignación de recursos financieros, presupuestales, humanos, entre otros. Como lo plantea Daniel Kaufmann en su trabajo de Gobernabilidad y Corrupción, “Toda la ineficiencia de instituciones gubernamentales está ligada muy internamente al problema de corrupción, así que no se puede mirar solamente como algo separado”. No implica que toda ineficiencia sea corrupción. Observaciones: No toda ineficiencia es corrupción pero hay situaciones de ineficiencia que pueden dar pie a la corrupción. Deben priorizarse los controles porque el exceso de controles puede ser más costosa que la corrupción. Consecuencias: Distorsiona los objetivos de las políticas públicas, el servidor público en el desempeño de funciones públicas realiza unas personales que van en detrimento del servicio, se apropia o desvía indebidamente recursos asignados para la atención del usuario, toma decisiones desinformadas, monopoliza información pública, oculta o no denuncia situaciones de corrupción y tiene un doble discurso en la comunicación con los ciudadanos. En la empresa privada también tiene consecuencias en los problemas éticos en la gestión interna y en los negocios entre privados, asociados a las relaciones entre empleados (discriminación y abuso de autoridad), a los conflictos de interés (contratación parcial, manejo de regalos y atenciones y nepotismo) y al desarrollo de procesos organizacionales (evasión de impuestos y publicidad engañosa)”. Convergencia y articulación con cambio cultural y corresponsabilidad institucional y ciudadana: El cambio en la cultura del servicio mejorando la eficiencia de las entidades y previniendo los altos costos de la impunidad legal, moral y cultural en ellas con el fin de cumplir el objetivo de realizar su gestión para el beneficio general y lograr mayor impacto en el desarrollo económico, la equidad social y la convivencia. Dimensión Cultural En el marco de la PTINTC,158 se entiende por cultura, como el conjunto de actitudes, percepciones, creencias, tradiciones y conocimientos –y sus productos- que orientan el comportamiento y otorgan sentido al mundo entre las personas de una sociedad con cuatro dimensiones:

Dimensión Social (Cultura Ciudadana): imperio de la ley en igualdad de condiciones, justicia para todos, respeto por los derechos, equidad, tolerancia, seguridad social, entre otros factores.

Dimensión Económica (Cultura económica): Se refiere a la capacidad de crear, generar y disfrutar de la productividad y la riqueza.

Dimensión Política (Cultura Política): Es la capacidad de los ciudadanos de participar y organizarse dentro de un sistema democrático que garantice las libertades civiles.

Dimensión Simbólica (Cultura en sentido específico: religión, filosofía, arte y patrimonio): El respeto por la diversidad, el desarrollo del sentido de pertenencia, el respeto y posibilidad

158 Documento Proyecto Cultura Ciudadana para Política Pública de Transparencia, Integridad y no Tolerancia con la

Corrupción, elaborado por Marcela Cubides, consultora de la Veeduría Distrital.

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de disfrute del patrimonio colectivo natural, intelectual y artístico. Objeto: Analiza las relaciones de cooperación y destrucción de capital social, entre personas, colectividades e instituciones, que confieren identidad, a través de tradiciones, costumbres y hábitos de los actores, en permanente cambio, y a partir de ello, identifica tensiones entre ley, moral y cultura de una sociedad. La sanción social y la ley, buscan resarcir a la sociedad de un daño por un comportamiento corrupto. Observaciones: La cultura sola no transforma la corrupción, por tanto es importante definir qué tipo de cultura se está definiendo, sin excluir la diversidad cultural, como la de los grupos étnicos. Consecuencias: La corrupción construye modelos sociales perversos como el de concentración de la riqueza, justificaciones que obstaculizan cambios individuales y colectivos culturales, tanto, de la ciudadanía, como de las instituciones públicas, sociales, empresariales y medios de comunicación. En términos generales, este enfoque tiene múltiples escuelas: Sociología, antropología, comunicación social, entre otras. Desde el modelo funcional- estructural, se analiza la sociedad como un sistema de relaciones entre personas, colectividades e instituciones, que le confieren identidad, a través de tradiciones y costumbres, todas construidas por los actores y que permanecen en el tiempo, aunque reconoce que la sociedad es dinámica, es decir, en permanente cambio. A partir de esta mirada, la corrupción es una costumbre en el modo de pensar y actuar, disfuncional a la sociedad por crear la tensión entre ley, moral y cultura. Lo ideal es la armonía de esos tres sistemas regulatorios. En consecuencia, la corrupción es analizada desde los comportamientos de la sociedad y tanto en la Ley como en la sanción social, el objetivo que se persigue es resarcir a la sociedad de un daño causado por un comportamiento de la sociedad, que influye en la institucionalidad. Se está en capacidad de diferenciar la corrupción como delito, violación o incumplimiento de una norma, de una actuación cotidiana de las personas y las organizaciones, que se aprende y transmite como pauta cultural, que al volverse práctica normal puede llevar a aceptar (tolerar), que el sector público preste servicios de mala calidad, tolerar que un servidor público haga uso indebido del poder al decidir sobre toda la sociedad, o que un ciudadano recurra al soborno para obtener un servicio al cual tiene derecho. A la luz de este enfoque, la corrupción distorsiona incentivos, socava las instituciones y construye modelos sociales de concentración de la riqueza, para lo que la propuesta es la renovación moral, el cambio cultural. La dificultad práctica, que se le plantea, es sobre los tipos de estrategias para organizar esa renovación moral, en entornos cambiantes y sobre los que permanentemente influyen diversos actores. La prevención – regulada y auto-regulada- de la sociedad a un comportamiento disfuncional como el de la corrupción, es una de las estrategias para controlarla e impedir que las instituciones, entidades y organismos sanos, se contagien de una costumbre insana. A pesar de las diversas dimensiones y enfoques de la política, la PTINC le apunta al enfoque cultural debido a que los diagnósticos presentados y trabajados indican que sólo la transformación de valores y creencias, pueden posibilitar cambios en los comportamientos y hábitos de las personas, y a su vez, desde estos, en las instituciones. El factor de cambios culturales institucionales es esencial también, para lograr cambios sistémicos de los comportamientos de los individuos de la sociedad, debido a que es a partir de estas instituciones, sean formales o informales, que los individuos

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tienden a guiar su comportamiento. Al mismo tiempo son estos mismos individuos los que crean, diseñan y transforman esas instituciones, a través de sus comportamientos y decisiones. No obstante, es importante mencionar que a pesar de comprender diversas dimensiones el eje conceptual de la PTINTC radica en la convergencia y articulación de todas las mencionadas dimensiones con el cambio cultural y corresponsabilidad institucional y ciudadana. Enfoque de la PTINTC: En la medida en que se adelantaban ajustes técnicos sobre el concepto de corrupción, el equipo de la Veeduría encargado de la formulación del documento de política modificaba el enfoque, el problema, el objetivo general y los objetivos específicos de la PTINTC. Esto se vio reflejado en las versiones del documento que fueron analizados por parte del PNUD: Enfoque versión de diciembre 2013: Cambio cultural y corresponsabilidad institucional y ciudadano: La Política de Transparencia, Integridad y No tolerancia con la Corrupción en Bogotá, es enfocada hacia un cambio cultural e institucional corresponsable en Bogotá, orientado a promoverlo, tanto en los servidores públicos del Distrito y las localidades, como, en quienes lo son mediante contrato con el gobierno distrital, así como en todos los actores de la ciudad a quienes convoca a construir y respetar acuerdos para prevenir decisiones y acciones en detrimento de los intereses colectivos. Se trata de fortalecer la democracia, la convivencia y la calidad de vida de todos los ciudadanos y ciudadanas, al igual que, avanzar en acuerdos para movilizarse y participar en los asuntos públicos que rechacen toda impunidad legal, moral y cultural. En esa dirección, el cambio se orienta a:

Prevenir decisiones que den origen a normas, políticas públicas nacionales y distritales, como, fallos judiciales y decisiones administrativas, que puedan ser ilegítimas y como tal, afecten los intereses colectivos en la ciudad.

Rechazar socialmente, toda impunidad legal, moral y cultural en el ámbito público, y privado y defender el respeto por las normas legítimas y las actuaciones probas que propendan por una cultura corresponsable con la ciudad.

Identificación del problema Problema versión agosto 2013: Integridad y Transparencia, de las personas y de las instituciones pueden ser deseables pero implica reflexión, esfuerzo y cambios individuales y colectivos en todos los escenarios en los que los proyectos individuales y colectivos se crean y realizan. Corrupción, al contrario, no implica reflexión sino acción en la que el medio para lograr el objetivo, se vuelve más importante que el objetivo mismo, o el medio, está a la mano o es una costumbre colectiva no ética. El problema es ser una cultura que no apropia la constitución de 1991, porque la costumbre que se ha impuesto, es la de abusar del poder discrecional otorgado por una posición o un cargo en los sectores público, privado, social o ciudadano, sea este otorgado por la Ley o por la sociedad, que sirve para beneficiar un interés particular personal o de un grupo político, económico, religioso, familiar etc., con el fin de obtener o compensar un favor Problema versión diciembre 2013: En el Estado Social de Derecho, corrupción, es la consecuencia de un Estado que no es un proyecto colectivo. Por tanto, la cultura se caracteriza por: No apropiar el pacto de la Constitución Nacional de 1991, y por tanto otorgar mayor importancia a resolver los

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problemas, endureciendo las penas y privilegiando la sanción legal sobre la sanción social, es decir, prefiere la cultura punitiva sobre la cultura preventiva. Objetivo General PTINTC Versión agosto 2013: El objetivo contemplado en el Plan de desarrollo “Bogotá Humana” (Acuerdo 489 de 2012, articulo 38), al igual que el de la política aquí expuesta, es promover un cambio cultural, centrado en el rechazo a la corrupción y la corresponsabilidad ciudadana en la construcción de probidad y defensa de lo público, contemplado a todos los actores de la ciudad y proponiendo: aplicar las normas, realizar cambios institucionales y actuar con comportamientos probos. Versión diciembre 2013: Promover el cambio cultural y la corresponsabilidad institucional y ciudadana para la apropiación del Estado social de derecho. Objetivos específicos: Objetivos específicos versión diciembre de 2013: Más ciudadanía, mejor gobierno y mejores decisiones. Construcción marco conceptual 2014 En el mes de febrero de 2014, en el marco del segundo Comité Técnico Interno y teniendo en cuenta las lecciones aprendidas en el diseño e implementación de políticas de transparencia en el nivel internacional y nacional se identificaron las siguientes lecciones aprendidas: (1) La definición de trabajo del problema público debe decidirse desde el comienzo del proceso (en este caso, la definición de “corrupción”). (2) Es necesario contar con tiempo suficiente para elaborar un diagnóstico completo del problema público desde el comienzo del proceso. (3) Es fundamental incluir en el estado del arte, un análisis de las mediciones y evaluaciones del problema público (incluso de forma indirecta) mediante mecanismos y herramientas de medición y evaluación existentes desde antes del inicio del proceso, tanto a nivel nacional como internacional. (4) Se requiere una planeación concienzuda de todo el proceso de la política, desde los aspectos administrativos, operativos y logísticos hasta la producción de los documentos técnicos. (5) Se requiere una delimitación clara y previa de conceptos amplios como por ejemplo la corrupción. (6) Se deben identificar las expectativas que se pueden generar y desde el inicio se deben encontrar mecanismos para satisfacerlos o apaciguarlos. (7) Es necesario definir y establecer los límites acerca del alcance de la Política. (8) Es importante tener claridad sobre los objetivos y productos que se esperan del proceso. (9) Es importante identificar, al menos de manera preliminar, los temas que serán prioritarios y que harán parte de la política y aquellos que no. En ese entendido se hacen las siguientes sugerencias:

Establecimiento del alcance de la decisión política para impulsar la política pública anticorrupción, generando el liderazgo necesario.

Conformación de equipos empoderados de los temas que conozcan todo el proceso.

Construcción de escenarios de prueba en donde se pueda valorar la implementación de la política anticorrupción (pilotos).

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Desarrollo de estrategias integrales de prevención (cultura de legalidad), investigación y sanción de la corrupción.

Orientación de los esfuerzos a estudiar riesgos sectoriales o temáticos. Una vez conocidos

generar estrategias, mecanismos o herramientas dirigidas a prevenir y contrarrestar la corrupción.

Involucramiento político desde el principio a los órganos de control porque ellos son los que

cuentan con la mayor capacidad y herramientas para atacar o combatir el fenómeno.

Observancia de experiencias comparadas de otros países. Consultoría Internacional En marzo de 2014, la Veeduría Distrital solicitó apoyo al PNUD para que a través de dos expertos internacionales brindara insumos a la PTINTC. Fue así como entonces el PNUD contrató los servicios de Frederic Boehm y Miguel Peñailillo, para que revisaran una versión ajustada del documento de política elaborado en el mes de diciembre de 2013 por parte de la Veeduría Distrital, y para que llevaran a cabo una estrategia basada en entrevistas con diversos actores que fueron identificados mediante los talleres de caracterización de actores como sujetos relevantes frente a la implementación de la PTINTC. En desarrollo de ese ejercicio, los expertos realizaron un análisis de la coherencia técnica del borrador de política159 en el que concluyeron lo siguiente:

- Si bien es importante enfatizar que la corrupción es un fenómeno multifacético y complejo, comprendiendo una variedad de prácticas corruptas diferentes y teniendo una multitud de determinantes, el documento contiene errores conceptuales. Por otro lado, la parte dedicada a los enfoques disciplinarios presenta imprecisiones conceptuales y es, en parte, confusa y difícilmente entendible. También, la delimitación de los enfoques es, por lo menos, cuestionable.

- Esta diferenciación teórica cuestionable repercute en el documento de política en una desvinculación entre las propuestas “institucionales” y las propuestas “culturales”. En realidad, estos dos aspectos no se pueden entender de manera aislada. Como bien lo describe el anexo no. 7 (Documento Proyecto Cultura Ciudadana para Política Pública de Transparencia, Integridad y no Tolerancia con la Corrupción) en su parte analítica, los aspectos institucionales (formales) y los aspectos culturales (informales) están fuertemente relacionados entre sí.

- El cambio cultural en el cual se quiere hacer énfasis en la política distrital es producto de un aprendizaje permanente, de co-evolución cultural, a menudo inconsciente, de retroalimentaciones positivas y negativas al propio comportamiento y al comportamiento observado de otros. Las retroalimentaciones están proporcionadas por el entorno formal e informal y nutren las expectativas de los individuos. La pregunta entonces es cómo generar una dinámica de aprendizaje. Del lado de las motivaciones extrínsecas, se trata de

159 Informe propositivo sobre el documento “Política Pública de Transparencia, Integridad y no

Tolerancia con la Corrupción en Bogotá”

191

fomentar retroalimentaciones positivas, por ejemplo a través de recompensas sociales (dando visibilidad a “buenos ejemplos”) y negativas, a través de sanciones formales e informales. En cambio, la psicología y la economía comportamental pueden dar pistas sobre aspectos de la motivación intrínseca de los individuos al comportamiento honesto, y como influenciarla. En todo caso, la experiencia muestra que un tal cambio no será producto de iniciativas de educación y formación o de campañas.

- En relación con la crítica que se hacen a la PPIA, los expertos notan que esto es problemático por dos razones. Primero, resulta difícil afirmar que el Estatuto no da prioridad a medidas preventivas (aparte de que incluso cualquier enfoque de control y sanción también tiene efectos preventivos). Segundo, si fuera cierta, esta afirmación tampoco es estratégica: para generar alianzas y garantizar la coherencia entre políticas de nivel nacional y distrital es mejor buscar sinergias con el Estatuto y con la PPIA, donde éstas son posibles y agregarle aspectos no considerados de la PPIA, sin necesidad de criticarla en el documento de la política distrital.

- En cuanto al diagnóstico de la corrupción, los expertos destacan que si bien es amplio y útil, falta por completo una constatación acerca de las políticas públicas anti-corrupción, explicitas o implícitas, de administraciones anteriores e incluso de la administración actual.

- La parte de diagnóstico del borrador de la política contiene una revisión detallada basada en información cuantitativa y cualitativa. Si bien altamente útil, hay pequeños errores en la referencias a las fuentes

- Falta claramente en la elaboración de la política distrital una revisión de lo que se ha hecho en el ámbito anti-corrupción en Bogotá en administraciones anteriores y lo que se está haciendo ahora, por ejemplo en el marco de los planes anticorrupción. Tener una visión sobre esto es clave para poder dar continuidad a esfuerzos pasados e involucrar actores que ya participaron en estos esfuerzos. No tomar en cuenta esfuerzos actuales y pasados podría deslegitimizar la política distrital en los ojos de los otros actores del distrito y hacer que esta sea percibida como desarticulada del resto de la administración e impuesta por la Veeduría Distrital. Esto significa un riesgo mayor a su viabilidad e implementación.

- En cuanto al planteamiento del problema, de los objetivos y estrategias, estas partes parecen quedar desconectadas de la parte detallada y bien documentada del diagnóstico.

- Al principio, en el planteamiento del problema, se citan nuevas fuentes (Mockus, 2014, y Kaufmann y Kiltger, 2004) y se define la corrupción como “un comportamiento individual y colectivo negativo por ser resultado de una cultura acostumbrada a no apropiarse del Estado Social de Derecho, contemplado en la Constitución Política Nacional de 1991 (CP) ni las normas que la desarrollan”, lo que está desconectado del marco teórico anterior. Además, confunde claramente una hipótesis acerca de la causa de la corrupción con una definición. Esta definición podría, de hecho, también abarcar otros comportamientos no deseados, como el robo o el no respeto de normas de tráfico.

- En las formulaciones de los objetivos y las estrategias, a su vez, se encuentran algunas imprecisiones e incoherencias, y el intento de querer abarcar varios aspectos al mismo tiempo lleva a unas frases largas y tediosas. También, falta un marco lógico claro. Posterior

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a la lectura de los objetivos específicos, el lector se queda naturalmente con la pregunta: ¿cómo se quieren lograr estos objetivos? Sin embargo, se ve algo decepcionado cuando se da cuenta que las estrategias siguientes están desconectadas tanto del diagnóstico como de los objetivos. Pareciera lógico y coherente que las estrategias formulen vías para lograr cada uno de los objetivos (“cómo”). Si bien se dijo arriba que es “probable que un objetivo (meta), incluya más de un objetivo”, este vínculo debería ser transparente: No debería ser tarea del lector adivinar cuál estrategia contribuye a cuál objetivo y cómo.

- Por último, las tres estrategias del documento de política distrital presentan medidas contempladas en el CONPES 167 de 2013, las cuales se consideran como valiosas, pero insuficientes. No queda claro si la política distrital incluye estas medidas del CONPES dentro de su propuesta o no. Además, el documento de política no ofrece opciones estratégicas acerca de cómo la política del distrito quiere llenar estas brechas detectadas en la PPIA. Es decir, las estrategias presentas en el documento son más bien una crítica, que puede ser correcta pero estratégicamente equivocada y no alcanza a constituir una propuesta estratégica para lograr los objetivos de la política distrital.

- Por último, los expertos subrayan que esta falta de visión estratégica es quizás la mayor debilidad del documento, ya que se refleja en las propuestas que a menudo parecen no tener conexión con el marco teórico, el diagnóstico y los objetivos.

Recomendaciones específicas de los expertos:

Se sugiere una edición cuidadosa tanto para corregir errores como para mejorar el estilo del documento. Un marco teórico más conciso podría contribuir mucho a mejorar la coherencia argumentativa del documento, y así poner en evidencia el marco lógico de la política y sus cambios esperados.

Por razones de claridad, se recomienda no hacer referencia a diferentes enfoques científicos: es obvio que cualquier enfoque se concentra sobre algunos aspectos de la corrupción, y que un análisis multidisciplinario es necesario. Se recomienda usar, por razones pragmáticas, de comunicación y estratégicas, la definición de corrupción utilizada por la PPIA nacional. La definición de la corrupción en la PPIA no se cita correctamente en el documento, sin embargo. La cita correcta es “el uso del poder para desviar la gestión de lo público hacia el beneficio privado”. Esta definición es suficientemente amplia para abarcar el enfoque de cambio cultural y de corresponsabilidad que se quiere dar a la política distrital. La idea citada de un círculo vicioso, por ejemplo, implica la existencia de dinámicas sociales, económicas y políticas que mantienen la sociedad atrapada en una situación indeseable. También es obvio que la corrupción implica no solo el sector público, ya que con excepción del fraude y de la malversación de fondos, una transacción corrupta normalmente implica por lo menos dos actores. Se sugiere igualmente eliminar el párrafo sobre las lecciones aprendidas del proceso de la PPIA ya que, junto con ser apócrifa, no resulta relevante para la propuesta de la política distrital.

Se sugiere resumir el capítulo 1 de manera concisa haciendo énfasis en la importancia de un acercamiento multidisciplinario, abarcando la economía, la ciencia política, la sociología, la antropología y la psicología. En vez de pensar en las cajas de enfoques, a menudo ya superados en la práctica de las ciencias mencionadas, sería mejor mostrar la

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interdependencia de los diferentes aspectos sociales, políticos y económicos, ya que esta interdependencia es importante para el diseño de las propuestas y para la presentación de los cambios esperados a través de ellos. Por ejemplo, lograr el cumplimiento de normas internas de procedimientos a través de reformas administrativas “tradicionales” puede contribuir a un cambio de la cultura organizacional y generar una dinámica positiva convirtiendo un círculo vicioso en uno virtuoso (“la gente se da cuenta que las prácticas corruptas ya no se toleran implícitamente del lado oficial” – algunas experiencias de la Secretaria de Educación muestran la validez de este punto). En cambio, reformas “tradicionales” de gestión se pueden acompañar y reforzar a través de medidas más específicas que apuntan a generar recompensas y sanciones informales (sociales) y a promover la motivación intrínseca de permanecer honesto. Reconocer esta interdependencia en el marco teórico permitirá presentar de manera más coherente las propuestas políticas.

En el marco normativo, se podría mencionar que la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC) tipifica las diferentes prácticas de corrupción, y que estas definiciones se reflejan en la Ley Colombiana. Estas prácticas corresponden a un estándar internacionalmente aceptado, y permiten delimitar de manera precisa qué se entiende como corrupción y qué no. Adicionalmente y relacionado a esto, se podría considerar introducir una tabla con los delitos de corrupción tipificados en la Ley Colombiana. Sin embargo, en todo caso debe tomarse en cuenta que la inclusión de descripciones normativas en un documento de política debe estar dirigida a mostrar el marco de acción posible y las oportunidades que brinda el sistema jurídico en el diseño, implementación y evaluación de la política.

En cuanto a los datos, puede ser interesante consultar los datos que LAPOP tiene a nivel municipal (ver por ejemplo el trabajo reciente de Langbein y Sanabria, 2013). Los autores encuentran por ejemplo que los datos de LAPOP para Bogotá reflejan una tendencia hacia la baja en el pago de sobornos a pesar de los escándalos recientes, lo que los lleva a preguntarse si la corrupción de alto nivel podría haber desplazado la corrupción de bajo nivel, que es la que se refleja en las encuestas de LAPOP. Por otro lado, el resultado de Bogotá como Vamos según el cual “el 78% de los ciudadanos no cree que la participación ciudadana haya logrado reducir la corrupción” (y los otros resultados que refieren a la participación ciudadana) es interesante ya que surgen, por lo menos, dos dudas. Primero, ¿será que los ciudadanos tienen razón y que la participación ciudadana, en sí, no puede contribuir mucho a la reducción de la corrupción? Por ejemplo, Olken (2007) en un experimento en Indonesia mostró que lo único que logró reducir la corrupción en proyectos de construcción de carreteras con fondos del Banco Mundial era la amenaza de una auditoria oficial, mientras que la participación ciudadana en la supervisión de los fondos no era efectiva. Segundo, cabe preguntarse por qué la participación podría ser inefectiva: ¿cuáles son los aspectos que hacen que la participación ciudadana (aparentemente) no ha podido reducir la corrupción? Responder a esta pregunta analizando el control social en Bogotá puede dar pistas acerca de cómo la política puede fomentarlas de manera más enfocada y ojala efectiva. En esto coincidieron algunos entrevistados, al señalar que hacen falta metodologías de intervención social y pedagogías sociales más profundas y de calidad para provocar cambios efectivos en la cultura ciudadana colombiana y bogotana.

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Se sugiere hacer una revisión minuciosa de los esfuerzos anticorrupción de las otras entidades públicas del distrito. Este mismo ejercicio permitirá establecer vínculos con los otros actores públicos, descubrir potenciales para sinergias y ver donde las políticas se pueden complementar y reforzar mutuamente. Acciones de actores de la sociedad civil y del sector privado también son importantes de tomar en consideración. Sin embargo, la necesidad de coordinación entre la política distrital y estas acciones de la sociedad civil y del sector privado es menos importante. También estos actores gozan de autonomía en cuanto a qué consideran pertinentes. Más bien, la política distrital puede pensar en cómo incentivar esta toma de acciones autónomas por parte de los actores privados y de sociedad civil, más no tanto qué acciones específicamente para no generar la impresión de cooptación por parte del gobierno y para no inhibir su creatividad y poder de innovación. El documento “Caracterización de Actores” es un primer paso; sin embargo esta caracterización no contiene una revisión detallada de los esfuerzos hechos como para poder permitir una coordinación o división de trabajo (por ejemplo dentro de la Secretaria General o de la Secretaria de Educación). Sería importante incluir a los sindicatos, ya que aparentemente a menudo constituyen una barrera a la imposición de sanciones a funcionarios públicos: se debe llegar a un entendimiento claro que el derecho laboral no puede volverse una fachada para proteger acciones corruptas, sin quitarle el derecho al debido proceso al funcionario.

Se sugiere visibilizar claramente la relación entre el diagnóstico y el planteamiento del problema, y mantener la coherencia en la definición de la corrupción con la propuesta en el marco teórico y normativo. Junto con eso, se sugiere reformular el objetivo principal para que quede claro y que sea fácilmente comunicable.

Se recomienda o bien evidenciar las relaciones entre objetivos y estrategias, o bien pensar en reformular las estrategias a través de la pregunta clave: ¿Cómo se quiere lograr cada uno de los objetivos? Otra alternativa podría ser dejar por fuera los objetivos específicos, y formular las tres estrategias como objetivos (1. Objetivo de promover la transparencia, 2. Objetivo de promover la integridad, 3. Objetivo de reducir la tolerancia a la corrupción). Esta alternativa tendría la ventaja de aterrizar los objetivos.

Las estrategias de la política distrital deben claramente responder a la pregunta acerca del cómo se quieren lograr los objetivos. En este sentido, podría ser una buena idea retomar puntos específicos del CONPES 167 por tres razones: (1) permite posiblemente sinergias entre políticas nacionales y distritales y aprovechar de aprendizajes a nivel nacional; (2) permite encontrar un aliado en las entidades nacionales (sobre todo Secretaria de Transparencia, pero posiblemente otros actores relevantes); (3) puede facilitar la comunicación interna y externa y no da la impresión de un esfuerzo desarticulado y no coordinado. Si bien se puede tener una visión crítica sobre la PPIA a la hora de elaborar la política distrital, el documento de política distrital no parece ser el lugar adecuado para exprimir esta crítica. Más bien el documento debería expresar claramente qué estrategias adicionales propone para lograr sus propios objetivos a nivel distrital.

Documento PTINTC después de la consultoría internacional contratada por el PNUD:

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A partir de la revisión técnica de los expertos, la asesora de la Veeduría Distrital realizó los ajustes que consideró pertinentes y elaboró una versión del documento de política el cual presentó a PNUD en el mes de abril de 2014. En esta versión de la PTINTC se evidencio lo siguiente: Enfoque versión abril 2014: Se optó por no identificar el enfoque de la política en esta versión del documento. Planteamiento del problema versión abril de 2014: Una costumbre de la ciudadanía y las instituciones públicas y sociales que no apropian la ciudad como un bien público colectivo y no previenen situaciones que privilegian el beneficio particular sobre el general, con comportamientos culturales que no valoran lo público, con una administración ineficiente, con un sistema de control desarticulado y con unas decisiones ilegitimas. Objetivo general versión abril 2014: “Promover entre la ciudadanía, las instituciones públicas y sociales un cambio cultural que apropie la ciudad como bien público para prevenir comportamientos que originen situaciones contrarias a la integridad”. Objetivos específicos versión abril de 2014: Más ciudadanía, Mejor gestión y Mejores decisiones. Talleres PNUD 2014 En el mes de mayo de 2014, dada la necesidad de elaborar un documento técnicamente sólido que tuviera en cuenta las recomendaciones técnicas de los expertos y que reflejara de manera clara el marco conceptual a partir del cual se iba a desarrollar la PTINTC, el PNUD realizó una serie de talleres con el equipo de la Veeduría Distrital con el propósito de brindar orientación e insumos técnicos para la formulación de aspectos conceptuales que dada su importancia, debían ser desarrollados a mayor profundidad. Este acompañamiento técnico, conceptual y metodológico a la reformulación del documento de Política Pública de Transparencia, Integridad y No Tolerancia a la Corrupción se llevó a cabo mediante 10 talleres en los que el PNUD hizo la propuesta metodológica, elaboró unas propuestas conceptuales y técnicas, participó y guio las deliberaciones, así mismo asumió responsabilidades en la elaboración de documentos. Los talleres fueron programados y desarrollados de la siguiente manera: Tabla 7 Relación de talleres para la reformulación de la PTINTC

Acompañamiento técnico, conceptual y metodológico a la reformulación del documento de Política Pública de Transparencia, Integridad y No Tolerancia a la Corrupción.

Fecha actividad

Duración del taller

Objeto del taller

1. Taller 30 de abril

10 horas Identificación de aspectos claves para la estructuración del documento de la política pública

2. Taller 7 de mayo

5 horas Identificación de aspectos claves para la estructuración del documento de la política pública: objetivos específicos y estrategias.

3. Taller 8 de mayo

5 horas Identificación de aspectos claves para la estructuración del documento de la política pública: objetivos específicos y estrategias

4. Taller 13 de mayo

5 horas Marco conceptual

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5 horas Marco conceptual


5 horas Árbol de problemas para la identificación de los objetivos


5 horas Enfoque y objetivo general del documento

8. Taller de 4 de junio

8 horas Presentación de Política Distrital ajustada

9. Taller 9 de junio

5 horas Ajuste del diagnóstico


5 horas Objetivos específicos y estrategias

Taller 1: Identificación de aspectos claves para la estructuración del documento de la PTINTC En un primer taller, se buscó alcanzar un consenso en torno a los siguientes aspectos:

- Enfoque - Identificación del problema - Objetivo general - Objetivos específicos - Estrategias

En el desarrollo del taller, el equipo técnico del PNUD presentó al equipo técnico de la Veeduría Distrital algunos conceptos claves que han sido desarrollados por organismos internacionales, entidades públicas de otros países y reconocidos autores, para que a partir de dichas nociones ellos trabajaran los conceptos y el alcance de los criterios arriba enunciados. En el primer taller los conceptos trabajados se definieron de la siguiente manera: Propuesta de problema: En la ciudad de Bogotá, no se han desarrollado de manera sostenible hábitos, comportamientos y acciones que privilegien el interés general y permitan el cuidado y la gestión responsable de lo público. Propuesta de objetivo general: Generar entre la ciudadanía, las instituciones públicas, privadas y sociales un cambio cultural orientado a desarrollar hábitos, comportamientos y acciones sostenibles para el cuidado y la gestión responsable, integra y transparente de lo público. Talleres 2 y 3: Identificación de aspectos claves para la estructuración del documento de la PTINTC: objetivos específicos y estrategias En estos talleres se definieron los siguientes objetivos específicos de la PTINTC: Propuesta objetivos específicos: Más ciudadanía, mejor gestión y mejores decisiones.

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Propuestas estrategias: Integridad, Transparencia y No Tolerancia con la Corrupción. Por parte del equipo técnico del PNUD se recomendó desarrollar cada uno de los objetivos específicos y de las estrategias, de manera tal que estos fueran de fácil comprensión para cualquier lector. Se consideró que enunciados como más ciudadanía, mejor gestión y mejores decisiones, podían genera confusión por lo que la tarea para la Veeduría Distrital consistió en traducir la idea envuelta en esos conceptos, en enunciados que permitieran una mayor comprensión de lo que la política pretendía. Taller 4 y 5: Marco conceptual y revisión del objetivo general y los objetivos específicos Estos talleres arrojaron como resultado lo siguiente: Se excluyó del nombre de la política el concepto de “No tolerancia con la Corrupción” NOMBRE: POLÍTICA PÚBLICA DE INTEGRIDAD, TRANSPARENCIA Y PREVENCIÓN DE LA CORRUPCIÓN EN BOGOTÁ. Objetivo: Generar entre la ciudadanía, las instituciones públicas, privadas y sociales un cambio cultural orientado a desarrollar hábitos, comportamientos y acciones sostenibles tendientes al cuidado y la gestión responsable, integra y transparente de lo público para prevenir la corrupción. Problema: En la ciudad de Bogotá, no se han desarrollado de manera sostenible hábitos, comportamientos y acciones que permitan el cuidado y la gestión responsable de lo público, lo cual ha generado espacios para la corrupción. Objetivos Específicos: Más ciudadanía, mejores decisiones y mejor gestión. Enfoque: Cambio Cultural. Estrategias:

1. Transparencia: - Acceso. - Calidad. - Oportunidad de la información. 2. Integridad (cultura de la legalidad, ética pública, formación en valores tanto a funcionarios como ciudadanos, autorregulación, lineamientos anticorrupción). 3. Función Pública Responsable (control institucional, eficiencia, talento humano, planes de corrupción y formación a funcionarios, lineamientos anticorrupción). 4. Participación ciudadana y control social (sanción social, control social, participación y formación, lineamientos anticorrupción). Taller 6: Árbol de problemas para la identificación de los objetivos. Posteriormente, sobre la base de lo construido en los talleres 3 y 4, el equipo de la Veeduría Distrital realizó unos ajustes conceptuales que dieron como resultado lo siguiente:

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Objetivos Específicos: 1. Aumentar la aprobación cultural y ética del cumplimiento de la ley/ disminuir la impunidad social, moral y legal de la corrupción. 2. Aumentar la corresponsabilidad y la participación ciudadana orientada a la prevención de la corrupción. 3. Mejorar la eficiencia y la eficacia en la gestión de lo público para prevenir la corrupción. 4. Aumentar la confianza de la ciudadanía en la institucionalidad pública. Estrategias:

1. Estrategia Formación: • Introducir cambios en la educación dirigidos a la transformación cultural.

2. Estrategia Comunicación: • Hacer visible la importancia de la denuncia, cómo denunciar, etc.

3. Estrategia Ajuste Institucional: • Establecer las condiciones necesarias para aumentar la confianza ciudadana en las

instituciones. • Generar cambios institucionales para aumentar la incidencia de la participación en

la gestión y decisiones de lo público. • Mejorar la capacidad de identificar y mitigar los riesgos de corrupción. • Aumentar la capacidad de las instituciones para responder a las denuncias.

4. Estrategia Transparencia: • Mejorar la información cantidad, calidad y acceso.

Adicionalmente, se elaboró una matriz en la que se desarrollaron con mayor profundidad conceptos que habían sido desarrollados en los talleres anteriores: Problema: En la ciudad de Bogotá, no se han desarrollado comportamientos y acciones que privilegien el interés general y permitan el cuidado y la gestión responsable de lo público, para prevenir y sancionar la corrupción. Objetivo general: "Promover entre la ciudadanía, las instituciones públicas, privadas y sociales cambios culturales orientados a desarrollar comportamientos y acciones sostenibles tendientes al cuidado y la gestión responsable de lo público para prevenir y sancionar la corrupción". Talleres 7: Enfoque y objetivo general del documento Establecer si las definiciones conceptuales de transparencia, integridad y corrupción son coherentes con el enfoque de la política y se sustentan técnicamente. Así mismo se trabajó en la elaboración de un marco teórico más conciso. El ejercicio se hizo conjuntamente entre el equipo técnico de la Veeduría Distrital y el PNUD. En estos talleres se revisó y afinó el marco conceptual en su conjunto, se establecieron relaciones entre los conceptos y entre éstos y el objetivo general y el enfoque (cambio cultural). Así mismo, se realizó la justificación enfoque (establecer hilo conductor), ejercicio que consistió en:

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Analizar que el enfoque tenga coherencia con las otras partes del documento y justifique la intervención.

Evidenciar la relación entre el objetivo general, los objetivos específicos, las estrategias y los ejes de actuación.

Incorporar en la medida de lo posible las recomendaciones de los expertos. En estos talleres se revisaron los distintos enfoques hasta llegar a la “discusión” entre el institucionalista y el de cambio cultural y garantizamos que el enfoque permeara el documento, desde el diagnóstico hasta las acciones. Adicionalmente, se estableció con claridad las relaciones de los objetivos entre sí, y entre éstos y las estrategias. También se hizo una apuesta inicial de ejes de actuación también permeados por el hilo conductor entre objetivos y estrategias. Las recomendaciones de los expertos fueron tenidas en cuenta a lo largo de todo el proceso y muchas de ellas resultaron incorporadas). Taller 8: Política Distrital ajustada Tras los talleres de construcción de la política distrital, el equipo de la Veeduría Distrital trabajó en un documento que tiene en cuenta las recomendaciones del PNUD. El marco conceptual fue elaborado por un equipo de trabajo integrado por servidores y servidoras de la Veeduría Distrital y funcionarios del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD-. Se realizó bajo la orientación y las directrices de la Veedora Distrital y de la Delegada para la Eficiencia Administrativa y Presupuestal y el acompañamiento de la Asesora en Transparencia del Programa de Gobernabilidad Democrática del PNUD, y con base en los documentos de política entregados previamente y coordinados por la consultora de la Veeduría encargada de la producción del documento de política (agosto y diciembre de 2013 y marzo y abril de 2014), los textos elaborados por el equipo en desarrollo del proceso y los productos del convenio suscrito con el PNUD, y en atención a las recomendaciones realizadas por los expertos internacionales contratados para tales fines en el marco de dicho convenio. El resultado de dicho ejercicio fue el siguiente: Objetivo general: “Así, el principal reto consiste en propiciar un cambio cultural voluntario para disminuir la aprobación cultural y moral de la ilegalidad, aumentar la aprobación cultural y moral del cumplimiento de la ley, y reducir la aprobación cultural del “vivo”, del todo vale, de los atajos y de las justificaciones para violar los acuerdos y las normas.” Objetivos específicos: 1) Más autorregulación y regulación social y legal; 2) más ciudadanía activa en defensa del interés general; 3) más eficacia y eficiencia en la gestión de lo público y 4) más confianza entre quienes administran lo público. Problema central: En Bogotá no se han desarrollado comportamientos y acciones sostenibles, que privilegien el interés general y permitan el cuidado y la gestión íntegra y transparente de lo público, para prevenir y sancionar la corrupción. Problemas específicos: 1. Creencias, actitudes, percepciones y comportamientos existentes frente a lo público por parte de la ciudadanía y los funcionarios públicos. 2. Reglas, normas formales y no formales, procesos y procedimientos en la gestión de lo público y en la toma de decisiones públicas que impiden la gestión responsable de lo público y generan riesgos de corrupción.

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Enfoque: En relación con el enfoque en el documento citado se señala lo siguiente: Conforme al diagnóstico presentado y a los problemas centrales analizados, en los que se evidencia la necesidad de transformar valores, creencias, acuerdos, acciones y comportamientos de los individuos y de las organizaciones, el enfoque utilizado en la presente política es institucional. Discusión del marco conceptual ¿Qué es marco conceptual y cuál es el enfoque? La idea es presentar las definiciones y decir en qué orden estas deben ser desarrolladas en el documento de política. No se descarta la idea de que el enfoque de la política sea una política institucional En el Plan de Desarrollo Bogotá Humana se habla de Política de Transparencia, Probidad y Lucha contra la Corrupción. La política distrital se diferencia de la nacional en que no tiene un carácter netamente institucionalista. No es solamente un instrumento anticorrupción. En el análisis del enfoque se discute qué se debe entender por enfoque. Quien lidera el equipo técnico de la Veeduría dice que por enfoque ella entiende algo que cubre toda la política, que la impregna. Se discute si el enfoque es un enfoque de prevención. Si se trata de un enfoque de esta naturaleza, no se puede restringir el tema preventivo a un ámbito netamente legal. Se discute la posibilidad de denominar la política como promoción de la integridad y la transparencia y prevenir la corrupción con un enfoque de cambio cultural. Discutiendo lo relacionado con las estrategias, surge la inquietud de cómo se debe traducir en términos de estrategia la integridad. Se sugiere incluir una estrategia adicional “participación”, en vez de incluir en él el concepto de integridad temas de participación. Es más fácil en términos prácticos hacer más estrategias. Se decide abrir una estrategia de control. Se definen los objetivos de la siguiente manera:

1. Transparencia: - Acceso. - Calidad. - Oportunidad de la información. 2. Integridad (cultura de la legalidad, ética pública, formación en valores tanto a funcionarios

como ciudadanos, autoregulación, lineamientos anticorrupción). 3. Función Pública Responsable (control institucional, eficiencia, talento humano, planes de

corrupción y formación a funcionarios, lineamientos anticorrupción). 4. Participación ciudadana y control social (sanción social, control social, participación y

formación, lineamientos anticorrupción). Taller 9: Ajuste del diagnóstico

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En la presentación de la política realizada en el marco del taller 8, se identificó la necesidad de robustecer el diagnóstico de la política con el fin de identificar un hilo conductor entre los problemas identificados a partir del diagnóstico, los objetivos que en el entendido de los problemas hallados debían ser justificados a través de estrategias que comprendieran acciones y proyectos que realmente hicieran frente a los problemas identificados. En ese entendido, se ajustó el diagnóstico de la política a través de los siguientes documentos: Encuesta de Cultura Ciudadana Bogotá 2013; Encuesta Nacional sobre Prácticas contra el Soborno en Empresas Colombianas; el Índice de Percepción de Integridad y Transparencia del Distrito, 2013, entre otras fuentes. Soportar propuestas

Análisis del documento acciones proyectos de las entidades del distrito. Análisis del documento local de Alberto Maldonado.

Conjuntamente entre la Veeduría y el PNUD. Se revisaron ambos documentos mencionados y de allí se tomaron elementos para enriquecer el diagnóstico y precisar acciones. El análisis no permitió identificar “mejores prácticas”. Construir sobre lo construido

Analizar el diagnóstico actual a la luz de los ejes de actuación y propuestas ¿carece de algún aspecto?

Analizar coherencia diagnóstico en relación al enfoque ¿falta sustentar algún aspecto? Análisis de la sostenibilidad actores públicos y actores sociales

El diagnóstico, su coherencia, precisión y consistencia en sí mismo y con respecto al documento en su conjunto fue lo que más tiempo tomó. Taller 10: Objetivos específicos y estrategias Este taller se enfocó principalmente en el “Análisis de la sostenibilidad actores públicos y actores sociales” debía resultar de las entrevistas con los actores en las que se iba a indagar respecto a su rol en la comisión e sostenibilidad. Después de ajustado el diagnóstico de la política, se procedió a la formulación de las estrategias de la política. En este punto merece ser mencionado que por recomendación del PNUD, particularmente por sugerencia de la Asesora Nacional de Transparencia del PNUD, la formulación de las acciones y proyectos específicos que hicieran parte de cada estrategia deberían ser construidas en el proceso de acercamiento a los actores que se consideraran relevantes y no ser incluidas en la versión del documento de política que se llevara a los actores. No obstante, se hizo el acompañamiento a la formulación de una serie de acciones y proyectos que tentativamente pudieran ser llevados a los actores a los que se iba a presentar la política, para que a partir de ellos se sumaran los actores a las acciones y proyectos propuestos, sin que esto excluyera la posibilidad de sumar a los actores a la política mediante las acciones y proyectos que ellos ya vinieran emprendiendo y pudieran aportarle a la política distrital. Para realizar ese acompañamiento, se emprendió el ejercicio constructivo de diseñar un plan de acción que contemplara de manera detallada las estrategias, acciones y proyectos que se deberían contemplar

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en la política. Este ejercicio se llevó a cabo mediante cinco talleres, cuyo resultado se expone en el capítulo V de la sistematización. Consolidación del documento final de política Para el 20 de junio el equipo técnico de la Veeduría Distrital, con el acompañamiento técnico del PNUD, elaboró una versión ajustada del documento de política, el cual se denominaba “POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPARENCIA, INTEGRIDAD Y PREVENCIÓN DE LA CORRUPCIÓN”. Cabe señalar que siguiendo las recomendaciones técnicas del PNUD, se cambió la expresión “No Tolerancia con la Corrupción” ´por la expresión de “Prevención de la Corrupción” por considerarse que la segunda expresaba de manera mucho más idónea el propósito de la política y respondía mucho mejor a rol preventivo de la Veeduría Distrital. Se definieron los siguientes aspectos respecto a los lineamientos técnicos de la Veeduría Distrital: Marco Conceptual: I. Enfoque de la Política: Cambio cultural y corresponsabilidad. II. Definición de conceptos:

Cultura Ciudadana: La cultura ciudadana en el marco de ésta política es entendida como una estrategia de política pública para intervenir sobre la cultura con el fin de intentar cambiar algunos comportamientos y, a la vez, un método y una conceptualización para interpretar ciertos fenómenos sociales.

“Lo público” y el interés general: Para efectos de esta política lo público hace referencia a dos cosas. De una parte, a un espacio de interacción entre el Estado y la sociedad civil, que otorga reglas de juego comunes a los actores y contenidos éticos mínimos, y que se constituye en el escenario de la participación de la ciudadanía en los proyectos de Estado, en el marco de una relación constructiva entre ambas partes.

Corrupción: En el documento de política se define corrupción como “El abuso del poder social, político o económico, en beneficio particular y en detrimento de lo público.”

Integridad: Para la política, la integridad se refleja en dos ámbitos: el de la actuación individual y el de la actuación pública. A nivel individual es una actitud correcta y coherente, que lleva a las personas a actuar en defensa de lo público. Desde la actuación pública, es el conjunto de acciones que hacen posible cumplir con lo prometido a los ciudadanos. Es decir, entregar los servicios y bienes públicos en condiciones de calidad y de manera oportuna.

Transparencia: Para esta política, transparencia se refiere al acceso a la información pública. Está relacionada con el derecho a saber y el acceso público a la información.

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Participación Ciudadana: La participación ciudadana es un mecanismo de ejercicio democrático de la ciudadanía que implica una actuación concreta en el escenario público, faculta e impone a las personas el derecho y el deber que tienen de integrarse activamente en los procesos de toma de decisiones colectivas, e incentiva la movilización para la resolución de los problemas que afectan el bien común. III. Problemas específicos:

Problema específico 1: En Bogotá no se han desarrollado comportamientos, actitudes y percepciones sostenibles que privilegien el cuidado de lo público sobre el interés particular.

Problema específico 2: En Bogotá se presentan ineficiencias e ineficacias en la gestión de lo público y en la toma de decisiones que generan riesgos de corrupción.

IV. Objetivo General: Generar cambios culturales sostenibles orientados a desarrollar comportamientos tendientes al cuidado y la gestión integra y transparente de lo público para prevenir y sancionar la corrupción. V. Objetivos específicos:

Objetivo específico 1: Suscitar comportamientos, actitudes y percepciones sostenibles que privilegien el cuidado de lo público sobre el interés particular.

Objetivo específico 2: Mejorar la eficiencia y la eficacia en la gestión de lo público para prevenir la corrupción.

VI. Estrategias: (i) Cultura ciudadana; (ii) la transparencia y la visibilidad; (iii) y el ajuste institucional y organizacional, son las estrategias que permitirán alcanzar los objetivos y articular las acciones que se desplieguen para la implementación de la política. Posteriormente, en el mes de julio de 2014, unos ajustes fueron realizados al documento de PTINTC, obteniendo como resultado una versión estructurada y coherente del documento cuya estructura sirvió para la elaboración de una propuesta de Acuerdo en la que se plantea lo siguiente: Objetivo general: La presente política pretende generar cambios culturales sostenibles orientados a desarrollar comportamientos tendientes al cuidado y la gestión íntegra y transparente de lo público para prevenir y sancionar la corrupción. Objetivos específicos: Para el logro del objetivo general, se debe dar alcance a los siguientes objetivos específicos: 1. Más Ciudadanía: Suscitar comportamientos, actitudes y percepciones sostenibles que privilegien el cuidado de lo público sobre el interés particular. 2. Mejor Gestión: Mejorar la eficiencia y la eficacia en la gestión de lo público para prevenir la corrupción.

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3. Mejores Decisiones: Promover el desarrollo de procesos de toma de decisión en la gestión de lo público que sean transparentes, íntegros y que prevengan riesgos de corrupción. Estructura de la política: La política a que se refiere el presente Acuerdo, está organizada en procesos estratégicos, componentes y líneas de acción. Los procesos estratégicos se entienden como los mecanismos que permiten el logro de los objetivos de la política. Los componentes son los contenidos de cada proceso estratégico. Las líneas de acción se definen como la orientación de los programas y proyectos a través de los cuales se implementará la política y están contenidas en su plan de acción. Estrategia de cultura ciudadana: La estrategia de cultura ciudadana comprende ante todo acciones en materia de formación y comunicación. Las primeras se orientan a conseguir que las personas adquieran los conocimientos, las habilidades y las aptitudes requeridas para sostener el cambio cultural que pretende esta política. Las segundas, son todas aquellas que se realicen en el ámbito de la construcción de sentidos, que tengan por objeto las maneras de percibir, representar y reconocer lo público y hagan posible la movilización social en torno a la transparencia, la integridad y la prevención de la corrupción en la gestión de lo público. Se trata de acciones que tienen que ver con informar, contextualizar, colectivizar y poner en agenda pública. Estrategia de control social: La estrategia de control social contiene acciones que buscan fortalecer el control social como herramienta de prevención y de fortalecimiento de la participación ciudadana en la gestión íntegra de lo público. De esta manera, busca consolidar un sistema de petición y rendición de cuentas en el Distrito Capital, que permita visibilizar la gestión e interactuar de manera más clara y franca con los ciudadanos. Para ello además de brindar información para realizar un efectivo control social, se desarrollarán las veedurías especializadas y la ruta del control social, entendidas como herramientas de prevención. El control social tiene el propósito de mejorar el manejo de la gestión pública y optimizar la entrega de bienes y servicios a los ciudadanos. El fortalecimiento del control social, implica el fortalecimiento de la corresponsabilidad ciudadana en la gestión de lo público. Estrategia de transparencia, calidad y acceso a la información pública: La estrategia de transparencia, calidad y acceso a la información, reúne las acciones encaminadas a dar a conocer y permitir el acceso libre a la información sobre la ciudad, la gestión y el proceso de toma de decisiones de la administración de la ciudad y de quienes ejercen funciones públicas desde otros ámbitos, respecto a los recursos humanos, técnicos y económicos de Bogotá. Se trata de todas aquellas acciones orientadas a crear y poner a disposición información sobre las actividades de las entidades y los organismos públicos, de manera organizada, oportuna y en formatos de datos abiertos sin límites a la reutilización; a divulgar de manera proactiva, a iniciativa propia, y por solicitud de la ciudadanía, información estratégica, sin barreras de acceso técnicas ni asociadas al lenguaje; y a garantizar que esté también disponible la información relevante acerca de los entes privados (organismos, instituciones, empresas, organizaciones) que cumplen funciones públicas, manejan recursos públicos, o ejercen control social. Estrategia de gestión de calidad y atención al ciudadano: La estrategia de gestión de calidad y atención al ciudadano, reúne el conjunto de acciones encaminadas a lograr mayores niveles de eficiencia y efectividad, a mejorar las reglas del juego, la manera de hacer las cosas, los procesos, los

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procedimientos, las formas de interactuar con los ciudadanos y de ejercer el control al interior de las organizaciones que tienen a su cargo la gestión de lo público. Estrategia de gestión preventiva: Esta estrategia de gestión preventiva, contempla acciones dirigidas a instaurar en el distrito una cultura de la prevención con instrumentos como el Sistema de Alertas Tempranas, las denuncias, los distintos tipos de controles, el Sistema de Petición, Quejas, Reclamos y Soluciones, el Esquema de Análisis Integral, y las herramientas existentes. La cultura de la prevención en la gestión es fundamental en el desarrollo de una administración íntegra, transparente y que no tolere la corrupción. Estrategias transversales de comunicación, formación, asistencia técnica y sostenibilidad: Estas estrategias tienen por propósito permitir la efectiva materialización e implementación de las estrategias mencionadas en los artículos anteriores. Lecciones aprendidas fase de lineamientos técnicos Es importante tener en cuenta que el proceso de elaborar el documento técnico de la política fue encomendada a una sola persona contratada por la Veeduría Distrital, quien tenía la labor de diseñar los lineamientos técnicos de la política. No obstante, la construcción de la política pública distrital era de carácter participativo. En este sentido, mientras se realizaba el acercamiento a los actores a través de mesas sectoriales y locales, los cuales entregaban insumos valiosos para la formulación de la política, paralelamente la experta contratada por la Veeduría Distrital venía trabajando en varias versiones del documento, esto desafortunadamente llevó a que muchos de los insumos obtenidos fueran ajustados a las consideraciones técnicas de la experta. Durante el proceso de delimitación conceptual de la PTINTC, en diciembre de 2013 el PNUD brindó apoyo técnico mediante la revisión de diversas versiones borrador del documento de política. De este proceso, surgieron las siguientes lecciones aprendidas: i) Corrupción es una conducta aprendida que tiene diversos significados, actuaciones e impactos en la sociedad. ii) No es exclusiva del sector público, por ende, implica a todos los actores de la sociedad, (sectores sociales, privado y medios de comunicación, alguno comete una conducta que persigue un beneficio particular para “beneficiar a una persona, a una familia, a un grupo de amigos, a una causa o a un grupo étnico o de instituciones” (Gabriel Ben-Dor, citado por Morris, 1991) iii) Los estudios empíricos internacionales y nacionales son escasos, pero lo son aún más en el nivel territorial, por ende, la carencia de herramientas de medición, evaluación y seguimiento al fenómeno de corrupción es alto en las ciudades, localidades de las ciudades, Departamentos o Estados y municipios. iv) En herramientas de medición y evaluación del fenómeno de la corrupción, no se avanza al ritmo con el que el fenómeno evoluciona en la sociedad, pero, Colombia ha realizado muchos ejercicios que, aportan una medición indirecta y el análisis completo realizado de las herramientas de medición y evaluación permite apreciar que sí hay información sobre corrupción pero, estas no son sistemáticas, ni consolidadas.

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Estas apreciaciones al documento de política fueron hechas por parte del equipo técnico del PNUD, algunas de ellas fueron reiteradas por parte de los expertos internacionales contratados por el PNUD para realizar el análisis técnico de la PTINTC. A partir de las sugerencias realizadas, la Veeduría Distrital procedió a realizar ajustes al documento pero teniendo en cuenta solamente algunas de las recomendaciones realizadas, por sugerencia de la experta encargada de la elaboración del documento técnico. Sin embargo, en los talleres realizados por el PNUD las observaciones de los expertos internacionales sirvieron de punto de partida de discusión. Este ejercicio de elaboración del documento técnico de la política cambió sustancialmente en el mes de mayo de 2014, en ese momento la experta encargada de la elaboración del documento de política se ausentó del país y la Veeduría Distrital solicitó al PNUD que se hiciera cargo de coordinación para la elaboración del documento técnico. El PNUD no asumió dicha coordinación pero brindo acompañamiento técnico mediante diez talleres cuyo objeto fue la reformulación del documento técnico, toda vez que las versiones del documento presentadas hasta la fecha tenían varias deficiencias. En la Veeduría Distrital se organizó un equipo técnico que fue coordinado por una asesora de esta misma entidad. Este equipo participó activamente en los talleres realizados por el PNUD y tomó en cuenta todos los aspectos relevantes a nivel del contexto de la política: los estudios de casos, los resultados tanto de las mesas sectoriales como locales, así como también el documento elaborado por los expertos internacionales del PNUD y las versiones elaboradas previamente por la experta contratada por la Veeduría Distrital. Este ejercicio fue enriquecedor toda vez que el documento de política pasó de ser un asunto que concernía exclusivamente a una sola persona, a un tema prioritario que requería de la participación del equipo de la Veeduría Distrital que había estado vinculado a las dinámicas derivadas del ejercicio de construcción de la política. Otra lección aprendida de esta fase, está relacionada con la imperiosa necesidad de contar con un documento técnico sólido, que permita transmitir a los diversos actores que se quieran vincular al proceso de construcción participativa de la política, cuál es el enfoque de la política, cuál es su objetivo general, cuáles son sus objetivos específicos y qué estrategias permitirán alcanzar los objetivos que esta traza así como articular las acciones que se desplieguen para la implementación de la política, antes de dar inicio a la socialización de esta con los actores.

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Capítulo 3, fase de validación de lineamientos técnicos – Mesas de validación Diseño metodológico Esta Fase se enmarca dentro de las actividades desarrolladas a lo largo del año 2013, en todas las entidades distritales, con el fin de avanzar en la implementación del proyecto de transparencia y participación incluyente de que trata el Artículo 38 del Plan de Desarrollo “Bogotá Humana”, preámbulo de la política de que trata este documento. El objetivo central de esta fase fue la de iniciar el discernimiento y la comprensión de los servidores públicos sobre las conductas de corrupción que no se pueden tolerar al interior de las entidades, así como las estrategias que hay que implementar para estimular la transformación hacia comportamientos de transparencia, integridad y no tolerancia con la corrupción. Fue así, que con el objetivo de involucrar en el debate a todos los actores de los niveles: nacional, distrital y territorial y hacer un llamado de urgencia, para construir una ruta compartida de cambio cultural que prevenga la impunidad legal, moral y cultural en las instituciones y en la ciudad, con la participación y corresponsabilidad de todos y todas, la Veeduría Distrital adelantó durante la segunda mitad del 2013, un proceso de diálogo abierto y construcción colectiva de la Política Pública Distrital de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción. De esta manera, la Veeduría Distrital puso a discusión de diversos actores los temas estructurales de la política, que giraron alrededor de las formas de corrupción, la descripción y consecuencias del problema, el enfoque de cambio cultural, los objetivos y las estrategias. Ejecución de la Fase La Fase de Validación de Lineamientos Técnicos correspondió a la validación de los lineamientos técnicos en mesas de trabajo y discusión con académicos, funcionarios del distrito, expertos, empresarios y organizaciones sociales e internacionales, así como algunas comunidades locales. Dicha validación, permitió realizar unos ajustes que dieron mayor claridad al ejercicio. ACADÉMICOS: Plantearon como problema cultural crítico dentro del ámbito universitario: comportamiento de estudiantes que cometen plagio o negocian las notas cuya respuesta es una acción tradicional insuficiente: profesores que imponen una sanción disciplinaria. Ejemplo: Estudio Universidad de los Andes, 2005: el 92% de los estudiantes. Universidad de Bolonia, inferior a 1%. A nivel general, frente a los objetivos se planteó la necesidad de fortalecer los ejercicios de rendición de cuentas, mejorar los procesos de contratación de los profesores y su estabilidad laboral. EXPERTOS: Mencionaron que la impunidad moral, cobra mayor énfasis en el mundo actual. El caso del “cartel de Bogotá” podría ser un buen ejemplo, porque más que impunidad legal, se impuso la impunidad moral. Así mismo, plantearon que el cambio cultural y la corresponsabilidad tiene grados de importancia según las decisiones: hay grandes y pequeñas. Con relación a los objetivos, se desarrollaron temas de contratación, de transparencia en las decisiones, de focalización de actores generales a los que se quiere llegar, y se mencionó algo muy importante en la necesidad de abrir un diálogo franco con la ciudadanía, en especial después de lo sucedido con el "cartel de la contratación".

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SERVIDORES PÚBLICOS: Los principales cambios deben darse en la alta gerencia y los servidores públicos de los organismos de control. Además, se observa una dependencia del servidor público de directivas de la entidad que permanentemente se cambian y/o de una palanca política. Existe divorcio entre los sistemas existentes para evaluar el desempeño de los funcionarios y los resultados de una entidad con los principios de transparencia e integridad. La orientación dada a los cursos de formación, no incluye el cambio cultural. Se observa un exceso de controles administrativas sin una orientación clara desde la prevención. En la mayoría de los casos, los ciudadanos basan sus evaluaciones sobre la gestión de la administración en percepciones y no en datos reales. Se observan tensiones entre los veedores ciudadanos y los servidores públicos, a quienes se les ve como malos e ineficientes. No hay un análisis juicioso de la ética comunitaria. Hay una distancia entre los recursos públicos limitados de la entidad pública y las expectativas del ciudadano al ofrecer un bien público. Para terminar, mencionan las contradicciones que se le presentan a los funcionarios entre moral y ética, expresadas en el hacer o dejar de hacer, a la hora de cumplir con algunas normas vigentes, como por ejemplo el Decreto 777 de 1992, sobre convenios de asociación con organizaciones sin ánimo de lucro. Es un escenario sin salida porque ni los acuerdos colectivos ni las reglas, están claras. Se necesita más legitimidad social y menos legalidad. EMPRESARIOS: Vivimos en una cultura de la corrupción, donde moral, soborno, es el pan de cada día; ello hace difícil ser transparente e íntegro. El cambio, requiere basarse en valores y principios desde la infancia. Cuando un funcionario público le dice a un empresario que algo está mal, así el empresario tenga la razón, corre el riesgo de ser enemigo. Se habló sobre la calidad de las leyes: unas no respetan el interés general, o son difíciles de aplicar. Se observa escepticismo en los ciudadanos a la hora de participar porque la gratuidad tiene un nicho de mercado de votos. La libre competencia al contratar es imposible: se imponen requisitos que impiden competir y se genera inequidad. Los procesos de contratación son turbios y con trámites excesivos. ORGANIZACIONES SOCIALES: Generalmente al corrupto se le relaciona con el dinero, el soborno, pero, más que ello, es un comportamiento en diversos estadios y ámbitos de la vida cotidiana en la ciudad. Una política de cambio cultural requiere tener en cuenta el comportamiento humano y las estructuras objetivas, es decir, estructuras de oportunidad para actuar culturalmente. Son estructuras de oportunidad en la acción social. El comportamiento de la gente crea estructuras, pero esas a la vez están determinando nuestros comportamientos. Tenemos una actitud permisiva y tendemos a creer que los demás son los corruptos. Hay que formularse preguntas de ética moral social: ¿cómo soy yo con respecto al entorno físico espacial y social en el que me muevo? ¿Cuáles son las prácticas que nos hacen entender que somos corresponsables? Se requiere el cambio cultural del ciudadano de a pie, de las instituciones y de las estructuras. Las leyes no necesariamente expresan lo que las sociedades quieren. Es difícil crear bienes públicos, sin fortalecer el proceso colaborativo. Lecciones aprendidas fase de validación de los lineamientos técnicos Los criterios técnicos que fueron objeto de validación en las mesas de validación a las que se refiere este capítulo, han sufrido variaciones sustanciales desde la época en que éstas fueron llevadas a cabo. Por ello, como lección aprendida de esta fase, es de mencionar que antes de proceder a la validación de los lineamientos técnicos de un documento de política, es importante que el mismo sea objeto de minuciosa discusión antes de ser sometido a validación por actores externos.

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Finalmente, vale la pena mencionar que además de la validación de los lineamientos técnicos mediante las mesas de validación, el proceso contó con dos fases adicionales que si bien no tuvieron por propósito específico el de validar los lineamientos técnicos, fueron de suma importancia en el proceso de construcción de la ruta compartida de la PTINTC. En los dos siguientes capítulos se sistematizan dichas fases y se presentan las lecciones aprendidas de uno y otro proceso. El proceso contempló la realización de espacios de discusión en tres niveles, Nacional, Distrital y Local tal como se evidencia a continuación: Tabla 8 Proceso para la construcción de la Ruta Compartida

Fuente: Presentación Veeduría Distrital El capítulo cuatro de la sistematización hará referencia específica a estos espacios.

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Capítulo 4: La fase de construcción participativa – Mesas Sectoriales y Mesas Locales Mesas Sectoriales. Las mesas sectoriales se realizaron con el objetivo de adelantar una consulta ciudadana, es decir, que los participantes iniciaran la reflexión sobre la pertinencia del enfoque propuesto, los objetivos y la estrategias del resumen técnico enviado previamente, sobre la Política de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en Bogotá, así como, conocer sus propuestas para los ajustes legales, institucionales o de cambios en comportamientos ciudadanos e institucionales, respecto del tema específico a tratar y conforme a la exposición de un estudio de caso y/o de los lineamientos de la política. Participantes. En el nivel distrital se convocó la participación de académicos, organizaciones Sociales, Funcionarios Públicos, Empresarios, Expertos y Organizaciones Multilaterales, para que acompañaran las mesas sectoriales de Movilidad, Salud, Ambiente, Gobierno, Gestión Pública, Hacienda, Integración, Desarrollo Económico, Planeación, Cultura, Recreación y Deporte y Educación. Tabla 9 Participantes mesas sectoriales

Fuente :Veeduría

NUMERO TOTAL DE PARTICIPANTES EN LAS MESAS SECTORIALES

No. SECTOR TOTAL

1 Ambiente 13

2 Cultura, Recreación y Deportes 17

3 Desarrollo Económico 8

4 Gestión Pública 13

5 Hacienda 24

6 Plenación 21

7 Salud 20

8 Seguridad 9

9 Movilidad 16

10 Integración Social 22

11 Educación 14

TOTAL 177

Las reflexiones y propuestas de los asistentes fueron sistematizadas y analizadas por la Veeduría Distrital y son las que el presente documento resume. En unos casos, aportaron nuevos elementos, en otros, validaron el enfoque, los objetivos y las estrategias y en otros, provocaron la necesidad de clarificar o profundizar más en un tema. Lo anterior, ratifica que este es un proceso que se construye progresivamente, entre todos. En las mesas sectoriales se ratificó que la corrupción está presente en todos los sectores en los que se identificaron los problemas que hay que resolver y las propuestas para avanzar hacia una cultura preventiva. Los actores que participaron creen que es posible que:

Parlamentarios, Concejales y el Ejecutivo Nacional y Distrital, expidan leyes y normas legítimas, sin captura al Estado.

Empresarios hagan negocios con particulares y con el Estado en libre competencia Gobierno distrital sea confiable y abierto a la ciudadanía en las decisiones y servicios que

presta.

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Recursos públicos dejen de ser un negocio particular. Corrupción no alimente la inequidad y la exclusión social. Comportamientos sociales no justifiquen la corrupción.

De esta manera con el desarrollo de las mesas sectoriales, se logró aportar sobre la pertinencia del enfoque, los objetivos y la estrategia para una Política de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en Bogotá y enriquecerla con propuestas legales, institucionales y de cambio cultural para ciudadanos e instituciones. Específicamente en cuanto al enfoque se plantearon los siguientes temas:

Los cambios dependen de condiciones objetivas y patrones culturales. Los cambios de comportamiento se necesitan en todos los ámbitos de la vida de las

personas, por lo que los valores se crean desde la niñez. En las entidades y organizaciones, los cambios deben empezar desde la alta y media

gerencia y los organismos de control. En la corrupción hay impunidad moral sin impunidad legal y puede ser mayor o menor

según el tipo de decisión Frente a los objetivos los problemas identificados por todos los sectores se focalizaron en:

Leyes y políticas públicas distantes que benefician a unos pocos y no consultan las necesidades colectivas.

Negocios con el Gobierno monopolizados por intermediarios políticos, empresariales y contratistas.

Diferencias de percepción sobre la ciudad, entre los servidores públicos y la ciudadanía. Reconocimiento de comportamientos sociales que validan la corrupción en los distintos

sectores. Sobre el Objetivo, MAS CIUDADANÍA: Desinformación pública sobre la ciudad:

Conocimiento perceptivo vs conocimiento real, que el ciudadano tiene sobre la gestión de la Administración Distrital.

La manera en que la Administración informa no llega al ciudadano. Los ciudadanos no participan en la rendición de cuentas, fundamentalmente porque no hay

disponibilidad de la información en tiempo real. Adicionalmente, los funcionarios presentan resultados sin evaluar los efectos e impactos reales de la gestión.

Desconfianza Mutua:

El “cartel de la contratación”, aumentó la percepción negativa de las entidades y servidores públicos, agravada por estrategias anticorrupción centradas en el sector público y la sanción penal.

El Veedor ciudadano y el servidor público tienen una relación tensa, que se expresa, entre otras cosas, en una baja participación y la no entrega de la información a los ciudadanos por parte de los funcionarios públicos.

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Escepticismo en participar porque lo gratis no educa y se convierte solo en un fortín de votos.

Baja Cultura Ciudadana:

Actitud permisiva de la ciudadanía y creencia que los “otros” son los corruptos. Conductas individuales que se imponen sobre las colectivas. Los ciudadanos limitan su participación a fines electorales.

Sobre el Objetivo MEJOR GESTIÓN: Descoordinación Intersectorial:

Los servicios no se gestionan con visión integral ni estrategias transversales. La reforma administrativa del 2006, no ha implementado los instrumentos de coordinación

sectorial, ni los de distrito y localidades. Es difícil crear bienes públicos, sin fortalecer procesos colaborativos.

Limitaciones estructurales:

Por restricciones legales, la mayoría de las funciones misionales en las entidades distritales son ejercidas por contratos a término fijo o por contratistas.

El modelo excluyente de desarrollo económico hace imposible fortalecer la economía popular.

Los acuerdos internacionales – TLC- , no tienen en cuenta el riesgo de productores locales.

Cultura Institucional:

Dependencia del servidor público a una “palanca política” o el “jefe”. Rotación permanentemente de directivas de la entidad. Más controles sin cultura preventiva de los organismos de control. Desconocimiento de la ciudad por parte de los Alcaldes locales. Débiles controles externos a la entidad.

Sobre el Objetivo MEJORES DECISIONES: Decisiones Legales:

En Colombia la concepción de que la norma garantiza absolutamente todo, no es válida. Hay debilidades en las normas. Las leyes no necesariamente expresan lo que las sociedades quieren.

Es más barato incumplir la ley pagando un trámite y reduciendo tiempos. El cumplimiento de la ley, en algunos casos le genera a los servidores públicos una

contradicción entre moral y ética. Por ejemplo, el Decreto 777 de 1992. Transparentar decisiones:

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No se divulga la información sobre los servidores públicos y operadores que prestan un servicio público, ni sobre las decisiones que toman.

No se informan las decisiones más importantes desde el primer día del año. La incertidumbre es la regla.

No se toman decisiones para resolver conflictos de interés entre servidores públicos, inversionistas y ciudadanía al intervenir zonas para su mejoramiento y renovación.

No se informa sobre los servidores públicos, que realizan contratos con requisitos “amarrados” a intereses políticos y a contratistas.

Estrategias Mesas sectoriales TRANSPARENCIA Rendición de cuentas: Anunciar las decisiones el primer día del año y establecer reglas claras en los encuentros distritales y locales, diseñando un nuevo sistema que exija a todos los servidores públicos, Concejales y contratistas a presentar resultados. Información a la ciudadanía:

Diálogo franco y abierto con lo sucedido a partir del “cartel de la contratación” como caso de corrupción moral y análisis de casos de “corrupción legal”.

Visibilizar resultados evaluados por externos a las entidades de la Administración. Publicitar las actas de las junta directivas y actuaciones de gerentes. Integrar las quejas, reclamos y sugerencias al mapa de riesgos de cada entidad.

INTEGRIDAD Contratación con el Estado: Prioridad a procesos de precalificación -lista corta, subasta inversa-, en los que las características del bien público sean claras. Seguimiento a Decisores: Crear un esquema de seguimiento a concejales, juntas, gerentes y contratistas e identificar relaciones y posibles conflictos de interés. Reingeniería de las relaciones con la empresa privada: En especial en la reestructuración y profesionalización de las oficinas de compras. Adicionalmente es importante promover mesas de trabajo de la gerencia alta y media con operadores privados para explicar y compartir normas, procedimientos y decisiones e implementar estrategias comunicativas contra el fraude, el lavado de activos, las contrataciones públicas, etc. Desempeño de las entidades del Distrito:

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Se contempla el desarrollo de acciones encaminadas a: Promover una coordinación intersectorial; revisar los manuales de calidad, revisar los esquemas de contratación que se encuentran desactualizados o que no dan claridad sobre las funciones de los servidores públicos, pensar en el diseño de manuales al ciudadano como el estatuto tributario y capacitación especializada a los funcionarios (Financiera y de proyectos, por ejemplo) y en comportamientos de transparencia, apropiación de normas, requerimientos y trámites del sector y los instrumentos de la reforma institucional. Formalización del Talento Humano: Revisión de las normas de las plantas temporales de personal de los servidores públicos, como las Leyes 617 del 2000 y la 909 de 2004, sobre límite a la contratación de personal y, servidores públicos que se deban a la institución y no a quien los nómina. Control preventivo de los organismos de control: Desarrollar esquemas pedagógicos y de capacitación a auditores sobre situaciones que presentan hechos de corrupción en las relaciones entre servidores públicos y los particulares, para fortalecer su capacidad de prevenirlas y reducir la congestión judicial. Así mismo, crear un control ciudadano a lo que hacen los organismos de control, las oficinas de control interno y de control disciplinario en las entidades y articulación del Sistema Distrital PQR a estos organismos. NO TOLERANCIA CON LA CORRUPCIÓN Participación Ciudadana: Incentivar la capacidad creadora de los ciudadanos y empoderarlos para ser sujetos creadores de cultura de la ciudad y ofrecerles territorios de transparentica e integridad. Sanción Social:

Colectivizar la sanción social y hacerla más frecuente, rápida y de alto impacto. Definir grupos poblacionales prioritarios, por ejemplo, la policía de tránsito. Formalizarla como forma de prevenir actos de corrupción en las entidades del D.C.

Pedagogía en cultura ciudadana: Especialmente, en cambios de comportamientos en el uso y aprovechamiento del espacio público y de los servicios de la ciudad, así como, en las relaciones entre ámbitos para crecer, estudiar, trabajar y en lo legal. Aportes al diagnóstico A partir de las mesas sectoriales y la presentación de los diagnósticos realizados en la Fase I del proceso de construcción de la PTINC, se identificaron propuestas de los asistentes en cada una de las mesas sectoriales, las cuales fueron sistematizadas y ordenadas en una matriz. En razón al amplio número de problemas de diagnóstico y la convergencia temática, la Veeduría Distrital los organizó por su significado estratégico en los siguientes problemas críticos:

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Primero. Dificultad de comprensión, tanto institucional como ciudadana, sobre el bien público que cada sector ofrece, en términos de la oferta y accesibilidad al usuario. Se puso de manifiesto, en todas las mesas, que sí bien hay claridad en el significado de bien público, no necesariamente la hay sobre los conceptos de calidad, pertinencia y oportunidad.

En el sector de Movilidad, por ejemplo, se discutió sobre una “concepción confusa en calidad de la movilidad”. La ciudadanía no logra entender el énfasis en informar sobre la oferta del servicio (El sistema) y no sobre la demanda (El usuario), lo que está generando dificultades, particularmente sensibles en el SITP. En consecuencia, fue unánime en identificar que ello explica la falta de pedagogía ciudadana.

En el sector de Cultura, se manifestó que no hay un concepto único sobre cultura, por lo que no es claro qué se quiere promover, siendo los resultados un proceso inercial que apoya con recursos a organizaciones en actividades, sin evaluar el sentido, la calidad del producto cultural entregado, ni los impactos del bien público.

Segundo. Falta de claridad en los distintos roles y responsabilidades de los diferentes actores por sector, lo que posibilita que se concentren funciones en actores que privilegien intereses particulares, en desmedro de los intereses colectivos.

En el sector de Planeación, se encontró por ejemplo, que los planes parciales de renovación urbana, contemplados en el Plan de Ordenamiento del Distrito Capital del año 2000, para recuperar sectores estratégicos de la ciudad con la mejor oferta de transporte y servicios públicos domiciliarios pero en creciente deterioro, insuficiente espacio público y baja densidad, si bien a noviembre de este año venían en proceso de formulación 39 planes parciales, solamente 2 habían sido aprobados, - uno de iniciativa pública y otro de iniciativa privada-, como muestra de la poca efectividad de resultados, fundamentalmente, explicados por la prevalencia de intereses privados por encima de intereses colectivos; la proliferación de normas y tramites en muchas entidades, funcionarios incoherentes entre el conocimiento y la aplicación de los instrumentos y; la falta de información y comprensión de los promotores, propietarios y vecinos sobre sus derechos y obligaciones en la aplicación de las normas.

En el sector de Integración Social, por ejemplo, la influencia de intereses fue explicada por la injerencia de políticos en funciones administrativas, las decisiones, la contratación y nombramientos, aspectos que llevan a percibir una privatización de lo público en beneficio de unos pocos.

En el sector Salud, se dijo que el país vive una situación crítica en la prestación del servicio, a la que el Distrito Capital no escapa y está siendo agravada por situaciones de corrupción que han desangrado las finanzas del sector. Uno de los problemas estratégicos mencionados, es la excesiva concentración de responsabilidades en el sector privado, que está obstaculizando la regulación estatal y el control de las instituciones públicas, sobre la prestación de un servicio digno y de calidad. Otro problema estratégico mencionado, es el comportamiento indebido de personal, que se lucra del servicio en detrimento del bienestar colectivo, especialmente, de los más pobres. Por tal razón, se consideró que es crítico, enfrentar esta situación, debido a que se requieren acciones eficaces de la ciudadanía, ya que no se han apropiado lo suficiente del tema, a través de su activa

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participación para que la reforma en curso, transforme la gestión de las entidades que tienen funciones de presupuesto, recaudo, prestación, atención y control, con miras a evitar la tendencia actual de concentración económica y corrupción en unos pocos operadores de las EPS y IPS.

En el sector Ambiente, los problemas estratégicos advertidos para la ciudad se centraron en que esta no consolida un modelo de ciudad sostenible, la ciudadanía desconoce cómo actuar frente a una propuesta ambientalmente sostenible, el desmedido afán privado de enriquecerse vía la urbanización de sectores urbanos y rurales frágiles y, laxitud en las normas urbanísticas que regulan el uso del suelo, controlar la urbanización y proteger áreas frágiles.

En el sector de Hacienda, la administración de impuestos distritales tiene unos sistemas informáticos deficientes, que propician y favorecen riesgos que pueden derivar en conductas corruptas.

Tercero. Dificultad de trabajo intersectorial, como obstáculo critico al desarrollo de estrategias y proyectos transversales, a la existencia de políticas integrales de ciudad como proyecto colectivo.

En todos los sectores, se aludió al problema de que a pesar de que han trascurrido siete años de la reforma administrativa del Distrito Capital del 2006, la mayoría de las entidades, no han puesto en marcha instrumentos claves para una buena gestión entre los que se resaltaron: uno, los instrumentos de coordinación sectorial no están funcionando, dos, duplicidad de competencias por falta de claridad entre las de formulación y coordinación de las 128 políticas existentes y las operativas; tres, las funciones misionales, están siendo cumplidas en su mayoría por servidores públicos distritales con contratos a término.

Sobre el sector Gobierno, además, fueron planteados dos temas críticos. De una parte, la inseguridad ciudadana sigue siendo percibida muy alta, los problemas administrativos más notorios son la persistente descoordinación y el desorden de las entidades que están dando origen a que los bienes proporcionados a las autoridades policivas estén siendo malgastados. De otra, la coordinación de las localidades – Alcaldes, Juntas Administradoras Locales y fondos locales- sigue siendo un universo fuera de un control eficiente y esquemas administrativos con los funcionarios que den respuesta a las necesidades de las comunidades locales, en forma oportuna y sin que medien intereses políticos.

En el sector de Ambiente, se enfatizó en la inadecuada organización institucional integral del Distrito, traducido en descoordinación interinstitucional, es decir, entidades funcionando de manera aislada, indefinición de competencias y responsabilidades.

Cuarto. Sigue siendo un reto conciliar problemas estructurales de pobreza e inequidad presentes en poblaciones específicas y articularlas a dinámicas como el desarrollo económico, social y de cambio cultural en la ciudad.

En el sector de Desarrollo Económico, por ejemplo, las políticas de generación de empleo, formación para el trabajo, emprendimiento, acceso al crédito, fortalecimiento empresarial y seguridad alimentaria, que adelanta el IPES, deben orientarlas a mejorar el bienestar y condiciones de vida de las poblaciones más necesitadas, focalizando los programas en

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organizaciones sociales de la economía social o popular, la micro, pequeña y mediana empresa, ventas populares, comerciantes, plazas de mercado, personas discriminadas, segregadas y víctimas del conflicto armado. El problema estratégico planteado parte de ser estas poblaciones con diversas condiciones, que hacen difícil el fortalecimiento en los circuitos económicos dominantes, en los que la libre competencia está distorsionada; los recursos para la formación y capacitación a la economía popular siguen siendo limitados y su articulación y organización a las redes de distribución de alimentos, está amenazada por el crecimiento de los grandes centros de distribución y la presencia de organizaciones manejadas por unos pocos en la central de abastos de la ciudad

Quinto. Imposibilidad del ciudadano en participar en la rendición de cuentas, por falta de acceso a la información pública en tiempo real, con información oportuna y confiable, que permita un escenario de debate abierto, no solamente, ser un ejercicio en el que las entidades distritales presentan de avances de los proyectos.

En el sector salud, por ejemplo, se mencionaron importantes vacíos de información y ausencia de reglas claras que hacen que el acceso al servicio sea visto como un verdadero calvario.

Por lo general, la rendición de cuentas, fue percibida como un ejercicio de la administración para cumplir la norma y recibir el aplauso de los mismos funcionarios. La participación ciudadana se consideró limitada para oír a la administración. También se advirtió la no participación de los Alcaldes Locales, ni de los Concejales quienes para la opinión ciudadana también deberían rendir cuentas.

Sexto. El rol de la ciudadanía fue analizado en los problemas de corresponsabilidad, conocimiento e importancia real para los funcionarios y entidades, en la construcción de un proyecto colectivo de ciudad y de los sectores.

En el sector Movilidad, por ejemplo, se enfatizó en el bajo compromiso ciudadano y en la búsqueda de soluciones individuales al desplazamiento, lo que ha conducido a un gran aumento del parque automotor privado, que no cuenta con escenarios de circulación adecuados, dado que el incremento del parque automotor no ha estado acompañado de un incremento similar de la adecuación y construcción de vías, lo que ha posibilitado, a su vez que un grupo de particulares se estén lucrando con la venta de vehículos y sus relacionados, así como, los niveles de contaminación aumenten y no existan principios sagrados en la movilidad en el Distrito.

En cultura, se señaló que el ciudadano, protagonista y receptor del acto cultural, ha sido menospreciado, sin capacidad de discernir y de construir, limitando su participación al acto electoral, al voto, lo que es insuficiente para propiciar los cambios requeridos.

En el sector Ambiente, es contundente el desinterés de la ciudadanía que se traduce en una falta de apropiación de conductas individuales y familiares de respeto y preservación ambiental en el manejo de desechos y entornos rurales/urbanos. Los casos desarrollados que han dado lugar a la protección y revitalización de humedales, son un buen ejemplo de lo que es posible lograr vía la participación y organización ciudadana.

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Los funcionarios públicos, sienten que la ciudadanía basa sus evaluaciones sobre la gestión de las entidades y los funcionarios en percepciones que no dan cuenta de la realidad, porque no investigan sobre los avances ni las relaciones específicas que dan origen a la creación de situaciones de corrupción, lo que les lleva a generalizar que todas las entidades y todos los servidores públicos son corruptos e ineficientes.

Propuestas mesas sectoriales. Las propuestas recogidas en las mesas, se clasificaron conforme las líneas estratégicas planteadas en la política pública: Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la corrupción. Sector movilidad

Transparencia: Información y rendición de cuentas.

Visibilidad de las decisiones. La puesta en marcha de la evaluación externa de cifras y resultados con su debida publicación, así como, permitir el conocimiento de la ejecución presupuestal en tiempo real y con libre acceso para quien lo requiera.

Un sistema de rendición de cuentas, que obligue a contratistas a hacer públicos sus procesos y resultados, así como a los órganos colegiados (Concejo), a presentar sus actuaciones de manera concreta frente a cada sector.

Integridad: Institucionalidad, confianza y credibilidad

La construcción conjunta de una institucionalidad creíble y confiable para la ciudadanía, que se refirió a tres aspectos: de una parte, la vinculación y permanencia de los funcionarios basadas en un sistema de méritos, que tenga en cuenta la experticia en movilidad; de otra, un sistema de excelencia pública que construya y mantenga un sistema de relaciones con el sector privado en general y, de manera particular, con los operadores del sistema, de modo que estos reconozcan que el manejo de lo público, produce información que es pública; finalmente, la urgencia de consolidar un sistema de planeación que dé cuenta de la movilidad de la ciudad con perspectiva integral, con objetivos y metas claras, para evitar el incumplimiento público de objetivos, dejando la sensación, de inexperiencia, desgreño, falta de planeación y, el peor, corrupción.

Trabajar para construir y reconstruir confianza, cimentando los principios de integralidad y visión de Estado de las entidades vinculadas al sector. Con el fin de que el Plan Maestro no esté sujeto a voluntad de interés político de cada administración, se propusieron acciones que van desde la ampliación del periodo del Alcalde, hasta la obligatoriedad en la destinación de recursos y acciones aprobadas, sean de obligatorio desarrollo y terminación.

No tolerancia con la corrupción: cambios de comportamiento y reglas claras para incidir.

Educación ciudadana en movilidad. Se recomendó enfocarlo a modificar hábitos de desplazamiento y la comprensión de la movilidad desde una perspectiva integral, que conduzca a la construcción de criterios de calidad y sostenibilidad y, compromisos para el cuidado por los usuarios del sistema.

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Participación Ciudadana. Los comités de transporte, son el mecanismo sugerido, pero recomendaron la definición de cómo los ciudadanos pueden incidir en la toma de decisiones en los procesos de implementación, seguimiento y control.

Consolidar un sistema de Cultura institucional y ciudadana. Se centró en tres cosas: una, la apropiación de las normas y trámites por parte de la ciudadanía y la aplicación de la reforma institucional vigente, en la coordinación intersectorial, porque, la movilidad convoca diversos sectores.

Sector salud

Transparencia: Visibilizar decisiones, Información, rendición de cuentas y cultura institucional transparente

Visibilizar las decisiones. Presentación de cifras y resultados, debidamente evaluados por externos a las entidades del sector. Igualmente, publicitar las actas de la junta directiva y las actuaciones de Gerentes y miembros de junta de los 22 Hospitales de la red Pública Distrital, en tiempo real.

Rendición de Cuentas. Presentación de los resultados en tiempo real para que la ciudadanía en esos escenarios, pueda interactuar de manera oportuna discutiendo la programación y acciones de las EPS e IPS, sin perjuicio de ser del sector privado.

Seguimiento. Definir un esquema de seguimiento a los miembros del Consejo, Juntas, Gerentes y contratistas, en las actuaciones que tiene que ver con las funciones de los cargos, identificando relaciones y posibles conflictos de interés.

Cultura institucional y ciudadana. Orientada a garantizar la trasparencia, capacitación en apropiación de normas, requerimientos y trámites del sector; la aplicación de la reforma institucional en instrumentos de coordinación intersectorial. (DL 257-2006); el desarrollo de campañas pedagógicas y de cultura ciudadana en salud, que tenga el objetivo de uso adecuado del sistema; finalmente, revisar el funcionamiento de los comités de veedores en salud para ver participación de actores, intereses y forma de incidencia real en las decisiones.

Integridad: Institucionalidad confiable y creíble y regulación

Reingeniería a las relaciones con las empresas del sector privado vinculadas a la prestación del servicio. Es claro que se ha venido consolidando un esquema de enriquecimiento, vía el desconocimiento y la generación de obstáculos a tratamientos que se consideran onerosos, la dificultad en la adquisición de medicamentos, los recobros indebidos al FOSYGA.

Regulación del Estado y consolidación de un esquema de coordinación. Definir el lugar y las condiciones precisas de los agentes privados.

Trabajo en todas las dependencias de compras. Medicamentos, insumos, equipo, mobiliario y en general toda suerte de insumos propios del sector.

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Diseño y puesta en marcha de programas de capacitación. En planeación social, financiera y de proyectos, de manera que desde las distintas instancias se pueda propender por una lógica institucional orientada a resultados fundamentalmente en aspectos tales como la prevención y la atención.

No tolerancia con la corrupción: reglas claras para incidir. Un plan sistemático de trabajo con organizaciones de base. Mecanismo para participar en las decisiones de planeación y ejercer control a lo largo de toda la cadena del servicio. Sector planeación Integridad: Institucionalidad confiable y creíble y regulación

Apoyar la gestión asociada. Desde su formulación, constituyendo entidades gestoras y operadores urbanos expertos, que propicien la consolidación de los predios para su desarrollo.

Realizar mesas de trabajo técnico público-privadas. Mesas en las que participen los profesionales de las diferentes entidades del Distrito Capital y los profesionales de los promotores privados, con el fin de tomar decisiones compartidas sobre el diseño de los proyectos y las estrategias de gestión, financiación así como apoyo en precisión de la norma, mediante la expedición de principios, parámetros y metodologías, todo esto para reducir los tiempos de evaluación y adopción.

No tolerancia con la corrupción: reglas claras para incidir.

Estrategias pedagógicas para los grupos de interés. Las cuales permiten involucrarlos, desde el inicio, en los procesos de planificación y en la construcción de un proyecto colectivo del área a intervenir, asegurando sus compromisos en el desarrollo por el bien individual y general, además de mantenerles informados sobre las decisiones y acciones realizadas a lo largo del proceso.

Sector cultura, recreación y deporte

Transparencia: Información y rendición de cuentas

Mejorar la información al ciudadano. En varios aspectos, sobre la ciudad, sobre los conceptos culturales, sobre los espacios de incidencia y sobre la gestión, con el objeto de formar ciudadanos creadores de ciudad;

Construir herramientas para la rendición de cuentas: Agiles, ciertas y de fácil comprensión para el ciudadano, de modo que los eventos cumplan con el compromiso, y den cuenta de la gestión e impactos esperados.

Integridad: Institucionalidad confiable y creíble

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Definición del derrotero de cultura, recreación y deporte para la ciudad. Debe ser el fundamento del deber ser y marco para la asignación de recursos públicos y evaluación del impacto de las inversiones.

Crear herramientas institucionales que devuelvan al ciudadano espacios de creación de ciudad. Que el ciudadano, sea aportante y partícipe de las decisiones públicas en lo que le interesa o le afecta.

Revisar las herramientas formales. Manuales de calidad, de contratación, etc. que llevan a poner el foco de atención en el cumplimiento de lo contenido en dichos instrumentos, más no en el logro de lo misional, en alcanzar las transformaciones o los impactos esperados en la calidad de vida.

Iniciar procesos creativos desde la niñez. Formar ciudadanos creativos y construir valores personales y ética colectiva desde la base social.

Recuperar los procesos de participación, desde abajo hacia arriba. Contar con herramientas de incidencia en las decisiones de la política del sector y con efectividad comunicativa.

Apoyar y mejorar proyectos en curso. Los que se enfoca con visión integral y en el logro de efectos estructurales en la calidad de vida de las personas.


Utilizar el Consejo Distrital de Cultura. Es una de las redes organizadas de participación social más sólidas de la ciudad, como espacio de discusión de las inversiones estratégicas y la asignación de recursos de forma pública, superando la guerra por los recursos de subsistencia de los grupos culturales.

Propiciar la conformación de territorios de integridad. Espacios urbanos delimitados que articulen la acción de todos los actores (Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte, Veeduría Distrital, otras entidades distritales, vecinos, población beneficiaria de los programas, contratistas, interventores), en buenas prácticas de buena gestión y de cambio de comportamientos en situaciones reales y concretas.

Sector integración social

Transparencia: Información y rendición de cuentas

Construir, difundir y utilizar información técnica. Se requiere para focalizar territorial y poblacionalmente, la ejecución de los proyectos, además de propiciar una gestión pública que sea acertada, conocida, apreciada y apropiada por la ciudadanía, mejorando la confianza en las instituciones y transformando los comportamientos ciudadanos frente a los proyectos.

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Realizar un trabajo coordinado entre las entidades y con la ciudadanía. Retroalimentación y aporte de herramientas de transparencia, para mejorar la integridad y eficiencia de la gestión administrativa.


Contar con personas íntegras por cuanto de ellos depende la transparencia y la lucha contra la corrupción. La formalización, el acceso a la documentación son factores esenciales para detectar, prevenir y controlar. Ello debe acompañarse de medidas técnicas, como la construcción de información y la revisión de obligaciones contractuales para definir y exigir, calidad requerida de los productos contratados. También, existen buenas experiencias que deben rescatarse y ser analizadas en sus éxitos, con miras a aprender lecciones.

Institucionalizar procesos de meritocracia y fortalecer la carrera administrativa. El propósito es que los servidores públicos puedan cumplir las funciones esenciales del Estado como la construcción de información sectorial, el diseño de proyectos y la elaboración de pliegos contractuales. Además, contar con una planta que se debe a la institución y no a quien lo nómina.

Construir una ética pública. Tanto en los ciudadanos como en los funcionarios, como base para la integridad en la gestión pública y en el comportamiento público, empezando desde la primera infancia.

Promover la gestión interinstitucional e intersectorial. Condiciones para garantizar el logro del bien público, lo que se ofrece y lo que se espera.

Formar ciudadanía participante, cualificada y activa. Responsabilidad tanto de la administración sectorial, como de la Veeduría Distrital.


Promover la participación ciudadana y de la academia como soporte técnico, en la toma de decisiones, para hacer que el conocimiento del proceso y las decisiones sea público, el ciudadano sea empoderado de la política pública, como factor central para la transformación.

Propiciar la conformación de territorios de integridad. Espacios urbanos delimitados en donde se articule la acción de todos los actores (Secretaría Distrital de Integración Social, otras entidades distritales, vecinos, población beneficiaria de los programas, contratistas, interventores), para sistematizar buenas prácticas y hacer visible las formas de gestión eficiente, de aplicación de principios de ética pública y los beneficios personales y colectivos.

Sector Hacienda Transparencia: Información y rendición de cuentas

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Realizar una reingeniería al Sistema de Información Tributario Distrital (SIT). Énfasis al SIT para articular todas las áreas de gestión, estableciendo claramente perfiles de usuarios, roles, claves, seguridad informática, consistencia y precisión en los procedimientos tributarios, con el propósito de reducir vulnerabilidades posibles a corrupción, identificadas en el mapa de riesgo de la entidad.

Actualizar la información en la página web de la Secretaría de Hacienda. Hoy los recaudos están hasta el año 2011 y la evasión se calcula para solamente, 3 tributos: ICA, Predial y Vehículos.

Publicar la Matriz de Riesgo de la Corrupción y armonizar la información del Sistema de Quejas, Reclamos y Sugerencias. El propósito es tomar buenas decisiones.

Reforzar las campañas sociales en la prevención del fraude. Para ese propósito, se recomienda el diseño e implementación de una política de comunicación que posibilite ganar aliados de ciudadanos, empresas y entidades afectadas por el fenómeno del fraude.

Desarrollar mayor sentido de pertenencia de la ciudadanía frente al bien público. Para ello, es fundamental que la ciudadana acceda a información pertinente y real, que le permitan ejercer un control eficaz, garantizar el ejercicio pleno de sus derechos y desarrollar una cultura ciudadana de valores éticos.


Revisión del Estatuto Tributario del Distrito. El objetivo es fortalecer la administración tributaria disponiendo de un sistema tributario simple, con una normatividad general precisa, quitando al máximo la trama compleja de regulaciones, procedimientos y conceptos que entorpecen cualquier labor transparente de los funcionarios: eliminar exenciones, exclusiones y tratamientos especiales a grupos económicos privilegiados.

Fomentar programas de educación cívico-tributaria, en las escuelas, colegios y universidades.


Sanción social a evasores de responsabilidades tributarias, a funcionarios que manipulan la información tributaria.

Reconocimiento a ciudadanos que pagan los “impuestos”. Sector gestión pública Transparencia: Información y PQR

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Actualizar el Sistema General de Información Administrativa –SIGIA-. El objetivo es conocer las plantas de cargos y/o estructuras organizacionales en las diferentes entidades del Distrito.

Acceso a la ciudadanía a conocer las quejas y soluciones en el sistema Distrital de quejas y soluciones que administra y coordina la Secretaria General- Decreto 371/2010. Objetivo es ser fuente de información al ciudadano en los temas de la ciudad sobre los que este hace solicitudes y las respuestas dadas por los funcionarios. Hoy se limita al registro de quejas, consultas y requerimiento, lo que es insuficiente para la transparencia.

Cumplir el manual de funciones por parte de los funcionarios. El diagnóstico realizado por el sistema de información disciplinario de la Secretaría General, identifica que no es así.

Documentar la toma de decisiones sobre los contratos. Estas deberían registrarse en actas y realizar seguimiento y evaluación en los diferentes comités

Integridad: Institucionalidad y plantas servidores públicos estables y vinculados por meritocracia

Estructuras técnicas y plantas de cargos globalizados con trabajadores de planta en todas las entidades del Distrito Capital. El objetivo es eliminar la interinidad de trabajadores que prestan servicios misionales y asegurar que la administración distrital, cumpla con una política laboral de derechos.

No tolerancia con la corrupción: reglas claras para incidir. Sanción social a servidores públicos que no responden las PQRS y prestan un mal servicio al ciudadano, con focalización en la alta gerencia.

Incentivos a los buenos funcionarios por la calidad del servicio que prestan al ciudadano. Sector gobierno Transparencia: Información, PQR y directrices de gasto en las localidades

Cifras y datos públicos confiables sobre seguridad. El propósito es que no haya manipulación, como se afirma sucedió el primer informe de rendición de cuentas, en el que presuntamente la línea base fue modificada para mostrar buenos resultados. En consecuencia, la propuesta es que los datos y resultados, sean evaluados por agentes externos y con los públicos de interés, porque es justificable invertir en la evaluación de los resultados, que sean consecuentes con la magnitud de recursos públicos asignados a la seguridad.

Armonizar y homogenizar la información del Sistema de Quejas, Reclamos y Sugerencias. El propósito es que la administración las utilice para tomar buenas decisiones, documente en actas y realice seguimiento y evaluación a éstas, en los diferentes comités sobre la toma de decisiones en los contratos.

Información sobre las directrices de políticas de gasto de los recursos y presupuestos participativos locales.

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Integridad: Cumplimiento y control a las responsabilidades de las localidades

Cumplimiento de las entidades encargadas de velar por la seguridad en la ciudad con la adquisición de bienes para la protección y la seguridad. El objetivo es que se ejecuten con claridad los procesos y los procedimientos legales en las etapas de planeación, precontractual y contractual, acorde a las leyes que benefician los intereses generales en detrimento de los particulares y sea protegido la atención de las denuncias de la víctima.

Seguimiento y evaluación de las ejecutorías de los Alcaldes Locales, de lo que deciden y hacen los Ediles y denuncia de los casos de corrupción a nivel local.


Fortalecimiento de las organizaciones comunitarias y las veedurías en las localidades como supervisoras de las actuaciones de los Alcaldes Locales y Ediles.

Sector desarrollo económico Transparencia: Información general y sobre asignación de recursos contratados

Fortalecer la información en la página WEB. Que sea completa, de fácil consulta al ciudadano sobre los diferentes productos y servicios que presta la entidad.

Hacer seguimiento a los contratos. Documentar en actas decisiones de los diferentes Comités sobre la destinación de los recursos para inversión.

Integridad: Cumplimiento institucional y de las unidades productivas populares

Transformar las condiciones estructurales de funcionamiento de las unidades productivas populares. El objetivo es potenciar sus fortalezas, aumentar la productividad del trabajo en la economía popular con el fin de generar ingresos y mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones, socialmente segregadas.

Recuperar las plazas públicas de mercado. Mayor gestión institucional y participación comunitaria.

Sector ambiente Transparencia: Información, Visibilidad de decisiones y rendición de cuentas y reforma distrital para la coordinación y la prevención

Visibilidad de las decisiones. La ciudad no requiere más diagnósticos sino trabajar y sistematizar la información existente, hacerla pública y discutir a partir de la concertación de las estrategias ambientales. Simultáneamente, hacer visible la ejecución presupuestal, permitiendo que la ciudadanía acceda a ella en tiempo real, mediante la adecuación de canales informáticos, alimentados de manera continua para acceder con facilidad a la

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información sobre cómo se toman las decisiones, se priorizan las acciones, se destinan y ejecutan los recursos.

Trabajar en el diseño obligatorio de mecanismos de rendición de cuentas. Un sistema que incluya a funcionarios y contratistas que ejecutan acciones del sector. Debe ser obligatoria la presentación pública de los resultados por la persona natural o jurídica a la que se le hay adjudicado un contrato, sea por concurso, adjudicación directa, convenio, etc. explicado, la organización para el desarrollo de las actividades, el personal involucrado y la forma de contratación, los indicadores de gestión y cumplimiento, así como la evaluación final de las actividades. Estos ejercicios de rendición de cuentas deben de adelantarse a lo largo de la ejecución del contrato con periodicidades acordadas con la ciudadanía. También deben adelantarse con el concejo y de las distintas instancias que regulan el tema ambiental (CAR, SDA, Nación).

Consolidación de una cultura institucional y ciudadana. El desarrollo e implementación de la cultura legal en normas, trámites y mecanismos de control, así como, de las denuncias en temas ambientales.

Desarrollo y aplicación de la reforma institucional -Decreto 257 de 2006-. En los mecanismos de coordinación intersectorial por ser los que aseguran el impacto transversal del sector ambiente.

Campañas pedagógicas y de cultura ciudadana en educación ambiental. Las propuestas anteriores, deben ser parte de una campaña que divulgue el sentido y los resultados.

Revisión de los comités ciudadanos ambientales. El propósito es analizar por niveles territoriales los mecanismos de participación de actores, su inserción real en el proceso de construcción de las decisiones y los mecanismos de control e incidencia en el accionar de la política y los proyectos.

Integridad: Cumplimiento institucional y recuperación de confianza

Definir un modelo ambiental de ciudad. Política Pública en temas como la urbanización con municipios vecinos, la segregación social y espacial, la destrucción de bosques, la invasión de los cerros, el manejo del agua, entre otros.

Acciones para la construcción de confianza. Un Estado creíble y confiable que establezca la integralidad de la política y definición de competencias y funciones, de cada uno de los actores, institucionales y ciudadanos vinculadas al sector, que permita el desarrollo de proyectos altamente sensibles, en temas tales como la focalización de poblaciones vulnerables y vinculación de comunidades a las labores de control y preservación; la contratación pública; los trámites requeridos para la obtención de licencias, que deben ser claros, simples y únicos.

Rol más protagónico y activo de la Veeduría Distrital. Desarrollar acciones para una reforma al Decreto Ley 1421 de 1993 o Estatuto especial de Bogotá como Distrito Capital, para ejercer funciones específicas de veeduría ambiental, el apoyo en la construcción de estatutos integrales normativos. Igualmente, la consolidación y aplicación de la reforma Administrativa Distrital aprobada en el 2006, que garantiza que la Secretaría de Desarrollo

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Ambiental, sea eje estructurante del accionar institucional y para la definición de responsabilidades de las localidades con funciones claras control y vigilancia ambiental.

No tolerancia con la corrupción: reglas claras para incidir

Construcción y validación de mecanismos de sanción social rápida y colectiva. Ejercicios permanentes de escrutinio público a prácticas corruptas, con participación activa de medios de comunicación y la construcción de instancias comunitarias de denuncia (salones comunales, tiendas, casas, parques). Esta práctica social, debe acompañarse de acciones orientadas al reconocimiento social de prácticas transparentes e integras, la construcción de una ética desde la ley y las distintas normas ambientales, para premiar y reconocer los esfuerzos.

MESAS LOCALES METODOLOGÍA PARA LA REALIZACIÓN DE LAS MESAS LOCALES La intencionalidad de estas mesas es pedagógica, mediante talleres de reflexión y análisis del contexto local, con amplia participación de los asistentes, quienes con su mirada, aportaban a la construcción del conocimiento. El proceso seguido, primero, fue caracterizar la situación de corrupción y transparencia en la localidad respectiva, mediante preguntas conceptuales y prácticas y las respuestas de los asistentes se consignaban en tarjetas didácticas, para luego, ser comentadas y ampliadas en plenaria. Posteriormente, se solicitaron las propuestas para el cambio, tanto a nivel personal, cotidiano, como para la ciudad. PARTICIPANTES A partir del proceso de movilización se pretendía que fueran las personas quienes lideraran el proceso de construcción de la política y que ellas mismas dijeran a la Veeduría que debían seguir con el proceso de construcción de la PTNIC. Esto sería indicativo de que existe apropiación ciudadana y así trascender a futuras administraciones. La fase de movilización social de la Política de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción, PPDTI, originalmente incluía la realización de mesas de debate en cada una de las 20 localidades del Distrito. No obstante, el número de mesas locales se redujo a 13 localidades. El objetivo de las mesas locales correspondía a validar el enfoque, objetivos y estrategias, así como la formulación de propuestas de los sectores administrativos, productivos y sociales de la ciudad y de las comunidades, en las localidades de la ciudad que fueron parte del proceso de movilización social para la construcción colectiva de la Política Pública de Transparencia, Integridad y no Tolerancia con la Corrupción. Posteriormente las conclusiones, fueron presentadas en sesiones de la semana de la Transparencia realizada entre el 3 y 9 de diciembre de 2013. Finalmente, en la Fase de Mesas Locales, participaron 456 personas de 13 localidades: Rafael Uribe Uribe, Suba, Chapinero, Puente Aranda, Bosa, Los Mártires, La Candelaria, Barrios Unidos, Antonio Nariño, Santa Fe, Teusaquillo, Tunjuelito y Fontibón. OBJETIVO

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La consulta ciudadana en las localidades de Bogotá, tuvo el objetivo de promover el debate de las ciudadanía y las organizaciones sociales sobre las causas e impactos de la corrupción en el nivel territorial, con el fin de identificar los principales aportes a la construcción de una ruta compartida para la ciudad, con énfasis en la corresponsabilidad ciudadana en la valoración y defensa de lo público. El objetivo de estas mesas era discutir la propuesta y el enfoque de la PTINC, y sobre todo escuchar las experiencias y percepciones de los ciudadanos al respecto. La mesa-taller partió de un ejercicio grupal sobre comportamientos corruptos en la localidad, para luego pasar a la presentación de los objetivos, ideas centrales y marco de la movilización social de la PTNIC. Terminada esta exposición, se pasa a discutir las propuestas de sanción y estímulo a los comportamientos corruptos según los ciudadanos asistentes, y luego a oír los comentarios generales de la ciudadanía sobre el ejercicio y sobre las propuestas concretas para combatir la corrupción. La idea con esto último es que los y las asistentes pudieran discutir las ideas que consideren relevantes, de tal forma que lleguen a algunos acuerdos que fueron trabajados y presentados como propuestas concretas en la Semana de la Transparencia en el mes de diciembre de 2013. Las mesas exploraban diversos aspectos entorno a la corrupción: Comportamientos corruptos en la localidad, sanciones y estímulos a comportamientos corruptos en la localidad y comentarios y propuestas para la prevención de la corrupción. Comportamientos corruptos en la localidad El ejercicio, en términos generales, tenía como objetivo que los ciudadanos y ciudadanas asistentes identifiquen situaciones o comportamientos concretos que, a juicio de cada persona, sean característicos de un funcionario o un ciudadano corrupto, y de un funcionario o un ciudadano íntegro. En la práctica, y acorde con las respuestas que dan los asistentes, se puede constatar que hay bastantes similitudes entre los comportamientos ciudadanos y los de los funcionarios, si bien la gente tiende a criticar más a éste último y a ocultar los errores de la ciudadanía en general. Esta contraposición de valores se empezó a hacer desde la segunda mesa local (realizada en Suba), de tal forma que se tuviera tanto lo que se quiere repudiar – la corrupción-, como lo que se quiere destacar – la integridad-. Sanciones y estímulos a los comportamientos corruptos en la localidad Después de discutir acerca de la propuesta de enfoque específica de la Veeduría Distrital en el tema de la transparencia, el ejercicio que se hace es preguntar a los ciudadanos asistentes cómo sancionaría un funcionario y a un ciudadano corrupto. De las propuestas surgieron las siguientes ideas generales de sanciones: Comentarios y propuestas para prevención de la corrupción El tema de la corrupción, en todas las formas descritas en el primer ejercicio, generó sin duda un gran revuelo entre los participantes de todas las mesas. En todas las ocasiones, las personas contaron experiencias personales e incluso hicieron quejas de la Administración Pública, Distrital y Nacional. Sin embargo, en todas las intervenciones, y en todas las mesas, se pudo constatar, tal y como se señala durante la presentación de la PTINC, que la gente considera que la corrupción es un

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problema mayor de la sociedad bogotana y de Colombia, y es por ello que desde el principio de cada una de las mesas hacen propuestas concretas sobre cómo combatirla. Ejecución de la Fase APORTES AL DIAGNÓSTICO Y AL ENFOQUE Los aportes al análisis de la corrupción, de los asistentes a las mesas en las localidades de Bogotá, se centraron en dos aspectos: uno, que ha crecido, que su aceptación social ha llevado a la consecuente impunidad legal, moral y cultural que caracteriza las prácticas de la ciudadanía y del Estado al aplicar la justicia y al legislar, y que se da a favor de intereses particulares, por encima del bien común. Dos, que es una forma de pensar, actuar y comportarse, tanto a nivel individual como colectivo, y está presentes en todas las esferas y escenarios sociales, es decir, en ricos y pobres, en la familia, el medio escolar, el comunitario, el institucional, el mediático y, en los niveles local, distrital y nacional. Es decir, la percepción principal de las comunidades locales, es que el problema radica en la cultura y por ello ocurre en todos los sectores y ámbitos de la vida, en las instituciones y en todos los niveles. Además, llama la atención que para las comunidades locales, la corrupción no es un delito, sino un recurso “normal” al que con frecuencia tienen que recurrir las poblaciones excluidas para “subsistir”, es decir, la consideran la forma como pueden lograr la atención del Estado - desde los servicios públicos hasta la administración de justicia-, o de retribuirse por medios propios las carencias debido a la existencia de un sistema económico inequitativo, malas prácticas políticas y legislativas, una gestión pública de mala calidad y falta de educación ética ciudadana. Igualmente, en las personas que tienen sus necesidades básicas satisfechas, la ven como un medio para tener más dinero y poder. En las instituciones públicas, identifican cómo la cultura de corrupción, las permea a través del comportamiento de ciudadanos y funcionarios, configurando una administración de lo público caracterizada por la ineficiencia, falta de impacto, tramitología (una de las principales causas de soborno), y lo ilícito. Consideran los participantes, que las prácticas de corrupción como algo “normal” y “necesario”, han penetrado los principios éticos de las personas, las familias, las comunidades e instituciones, configurando un comportamiento frente al otro y lo público, incluso, piensan que en ocasiones, se es corrupto sin saberlo y creyendo que se está actuando bien. En consecuencia, proponen que el cambio inicie por el individuo, para ir transformando la cultura, de modo que la corrupción, empiece por ser reconocida como algo ilícito, sea cual fuere su justificación. Expresiones de los participantes como las siguientes, respaldan lo expuesto: - “La corrupción es algo que tenemos que aceptar y es inherente y no lo vemos como lo que es,

como un crimen. Se está robando y nadie dice nada.”160

- “La corrupción ha existido durante toda la vida, pero ahora son descarados.”161 160 Aportes de la Mesa Local de Teusaquillo, miércoles 6 de noviembre de 2013

161 Mesa Local de Tunjuelito, jueves 14 de noviembre de 2013

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- “No es que nosotros aceptemos o toleremos la corrupción y la impunidad, lo que pasa es que

nos toca aceptarla. La corrupción sigue metida ahí y es invisible a los ojos de las personas. No es que la persona tolere sino que le hacen comer esa situación. “162

- “Somos nosotros como sociedad quienes le damos aval a esas cosas -es decir, a la corrupción.”

- “En Colombia ha existido corrupción desde siempre, pero también hay personas que están en la lucha para hacer esos cambios, personas con valores, pero el sistema capitalista no deja que las personas surjan, es el estado de competencia constante por tener más y más. Hay seres débiles, pero por el poder las personas cambian y se convierten en personas malas. Se han perdido los valores”.163

- “…A veces no nos damos cuenta que actuamos mal y necesitamos que alguien le diga a uno

que uno no está obrando bien. Nosotros mismos deben socializar esos comportamientos que nos están haciendo fallar como ciudadanos.” 164

- “La corrupción es un problema cultural y hay que hacer ese cambio” 165

- “Cambio de cultura corrupta por cambio a la transparencia”.166

- “Las personas no tienen criterios para entender lo que pasa a su alrededor, en las mesas de

participación por ejemplo. Se debe cambiar la cultura así la institución no ayude. ¿Cómo hacer entender a las personas que esto se puede cambiar? ¿Cómo hacer ese movimiento? Nosotros los jóvenes participamos y tenemos un vacío ahora que salgamos de los colegios. ¿Pa´dónde vamos? ¿Cómo hacemos para cambiar esto? Deben educarnos para participar!”167

PERCEPCIONES FRENTE A LOS CONCEPTOS DE “CORRUPCIÓN” E “INTEGRIDAD” Las principales manifestaciones de la corrupción como algo socialmente aceptado y presente en diferentes comportamientos, escenarios y clases sociales, se expresan - con las siguientes características:

Existe poca conciencia sobre cómo la ciudadanía es parte del problema; es decir, la corrupción está tan instalada en la cultura, que se percibe con fuerza en el mundo de la institucionalidad pública, pero no en el mundo de los “ciudadanos de a pie”.

162 Mesa Local de Teusaquillo, miércoles 6 de noviembre de 2013


164 Mesa Local de Fontibón, sábado 16 de noviembre 2013


166 Mesa Local de Teusaquillo, miércoles 6 de noviembre de 2013


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La denominación “ciudadano” incluye tanto a la ciudadanía como a los funcionarios públicos y por tanto, los comportamientos y prácticas, guardan relación. La principal manifestación, tanto en ciudadanos como en funcionarios públicos, es el desconocimiento de su condición de “ciudadanos”, es decir, son sujetos de derechos que tienen deberes para con el Estado y la sociedad. También, en la dimensión ética y moral de los sujetos, se caracteriza por la falta de valores, la no apropiación de las normas, el no reconocimiento y respeto por las otras personas y la búsqueda de beneficio particular por encima del bien común.

Entre las manifestaciones de la corrupción resaltaron: En funcionarios públicos:

Identidad laboral: Falta de compromiso frente a las misiones y visiones institucionales.

Perfiles laborales no pertinentes por baja calidad profesional, desconocimiento de funciones, ocupan puestos por recomendaciones de terceros e influencia política.

Abuso de poder: Uso del tiempo y las pertenencias de las instituciones para fines personales; decisiones unilaterales y falta de respeto a los usuarios.

Tráfico de influencias: sus decisiones y acciones se basan en relaciones con personas que tienen poder, ya sea para favorecerlas o favorecerse.

Gestión pública deficiente y desarticulada: Omisión de información pública, mala calidad en los servicios ofrecidos, obras y proyectos inconclusos; tramitología que enreda al usuario y lo lleva a dar prebendas o coimas. Falta articulación entre la gestión administrativa y las necesidades de atención integral e intersectorial que requiere la población.

Incumplimiento de normas en procesos y procedimientos: no aplicación o acomodación de la norma según intereses o por ignorancia, falta de claridad y complicaciones en procedimientos.

Legislación corrupta: Se crean leyes para favorecer intereses particulares o que al aplicarlas perjudican los derechos de otros.

Detrimento del erario público: falta de claridad y malos manejos financieros, malversación de fondos, falsedad documental, aceptar el soborno, robar.

En las y los ciudadanos “de a pie”:

Faltas en la convivencia: desde el mal ejemplo a través del cual perpetúa la corrupción mediante su rol de educadores (como padres, maestros, líderes sociales) y el comportamiento de “el vivo vive del bobo”, hasta el irrespeto permanente al otro y a la convivencia cotidiana.

No corresponsabilidad frente a lo público: desde la indiferencia, la percepción y relación con lo público como algo de nadie o del gobierno y no como bien común. El doble discurso y la doble moral en la defensa de lo público (se indigna ante la corrupción, pero cuando tiene la posibilidad de participar de algún beneficio de forma irregular, lo hace), hasta la aceptación y silencio ante lo ilícito y la corrupción.

Tráfico de influencias para el beneficio particular: Violar los procedimientos para agilizarlos, querer siempre el beneficio de cuanto programa llega a la comunidad dejando a otros por fuera, buscar beneficios como puestos de trabajo, estudios, becas, entre otras.

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Falta de transparencia financiera en lo público y en lo privado: maquillaje de contabilidad en empresas privadas, detrimento del erario público - estafa, la falsedad documental, fraude, soborno y robo de recursos públicos.

Corrupción electoral: manipulación de electores mediante compra de votos a cambio de beneficios con bienes o servicios y falta de transparencia en los procesos y resultados electorales.

En los organismos de control:

Falta de efectividad y acompañamiento.

Desconocimiento de sus funciones y resultados de sus procesos investigativos (incluidas las sanciones).

Inconformidad en la forma como se eligen los Personeros y Contralores Locales, por manipulación política.

A continuación se exponen algunos comentarios de las mesas al respecto:

- “La Personería, la Contraloría, la Veeduría, nunca están, los controles no funcionan porque

quienes tienen el mando, no funcionan.” 168

- “A veces nos quedamos sin dientes para saber en qué va la sanción. Nuestros entes de control están coaptados políticamente, en ellos hay unos intereses políticos que no dan garantía de lo público;… “169

- “Hay “chanchullo” en la elección de Personeros y Contralores Locales.”170

En control social:

Grandes debilidades a través de las Veedurías Ciudadanas, cuyos efectos e impactos no se ven, quedándose generalmente a nivel de la denuncia.

Inconformidad en la forma como se llega a ser veedor, manifestando que debe existir un consenso comunitario al respecto.

Entre las principales consecuencias de la corrupción identificaron elementos relacionados con:

Detrimento de las finanzas públicas y la consecuente falta de calidad, cobertura y acceso a bienes y servicios para la comunidad.

Pérdida de la credibilidad en las instituciones: Tanto la rama Legislativa, como Ejecutiva y Judicial, a todos los niveles: nacional, distrital y local.

168 Mesa Local de Rafael Uribe Uribe, realizada sábado 21 de septiembre de 2013

169 Mesa local de Fontibón, realizada sábado 16 de noviembre de 2013

170 Mesa local de Fontibón, realizada sábado 16 de noviembre de 2013

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Falta de acceso a la información pública.

Falta de transparencia en procesos electorales y el ejercicio de la democracia.

Fortalecimiento de la cultura de lo ilícito, del dinero fácil y aprovecharse del otro.

Detrimento del ejercicio de la ciudadanía y de la corresponsabilidad social en el marco deAl Estado Social de Derechos.

PROPUESTAS DE ACTORES LOCALES PARA PREVENIR Y CONTROLAR LA CORRUPCIÓN TRANSPARENCIA I. Comunicación para el cambio y acceso a la información:

Acceder a la información. Formar en cómo acceder a la información pública.

Divulgar y visibilizar lo positivo y lo negativo de la gestión pública.

Visibilizar los costos de la corrupción y los mecanismos para combatirla.

Fortalecer sistemas de información, acceso y contratación a la vista.

Claridad de la información suministrada por los órganos de control y las veedurías. Socialización de los resultados de las investigaciones adelantadas por los organismos de control.

Más participación y compromiso de los medios de comunicación (nacional y local).

II. . Fortalecimiento y cambios en la gestión pública:

Sinergias entre actores involucrados: Privados, sociedad civil, públicos, etc.

Coordinación interinstitucional para mejorar el flujo de información y la eficiencia administrativa.

Compromiso institucional con el fin de rescatar la credibilidad de la ciudadanía

Simplificar procesos y trámites.

Garantizar la confidencialidad de los denunciantes. (Confiabilidad, protección) III. . Eficiencia de los Órganos de Control y de la normatividad:

Fortalecer los Órganos de Control

Promover y fortalecer mecanismos de prevención de la corrupción.

Reforzar la presencia de la veeduría en las comunidades.

Que, los órganos de control definidos por la Constitución Política de Colombia, cumplan una función preventiva, de control y sanción y que la ciudadanía ejerza control social.

Que los veedores sean elegidos por la comunidad.” “Elegir veedores que se comprometan con el ciudadano.

El ejercicio de la veeduría debe ser apoyado desde la institucionalidad, pero cuando se le paga al veedor está siendo juez y parte, está bien que no se le pague por ello pero si debe existir apoyo por parte de la institución para que capacite a los veedores.

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INTEGRIDAD I. Comunicación para el cambio y el acceso a la información:

Educar a los funcionarios: Cumplimiento de normas y para unas funciones más éticas.

Educar para el cambio ciudadano: personal, familiar y comunitario. NO TOLERANCIA CON LA CORRUPCIÓN I. Comunicación para el cambio y el acceso a la información:

No al tráfico de influencias.

Visibilizar en medios (nacionales y locales) quiénes son corruptos.

Crear espacios de expresión ciudadana sobre comportamientos no éticos

Visibilizar los costos de la corrupción y los mecanismos para combatirla.

II. Promoción de la participación ciudadana:

Fortalecimiento de la sociedad civil.

Ciudadanos corresponsables frente a lo público.

Involucrar a la ciudadanía en la toma de decisiones administrativas.

Exigir control político.

Ejercer control social, Veedurías a proyectos y convenios.

Mejorar procedimientos de rendición de cuentas

Educación electoral: Acceso a la información para un voto informado y responsable.

No más clientelismos.

No votar por corruptos.

Denunciar hechos de corrupción.

III. Fortalecimiento y cambios en la gestión pública:

No seguirle el juego a las maquinarias.

Fortalecer mecanismos de denuncia.

Aunar esfuerzos interinstitucionales para promover la no tolerancia a la corrupción.

Crear un comité de ética en lo local, para los funcionarios y revisar el código de ética del servidor público.

IV. Eficiencia de los Órganos de Control y de la normatividad:

Fortalecer Órganos de control y seguimiento a sus acciones.

Promover reformas normativas para: Sanciones más severas, elegir alcaldes locales por voto popular, que los concejales no elijan a los entes de control (no ser juez y parte).

Sanciones a la corrupción y estímulos a la integridad:

V. Sanciones para los corruptos:

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Sociales: Hacer sentir el peso del rechazo de la comunidad y de la sociedad en general frente a la corrupción.

Políticas: el no votar por corruptos ni aceptarlos en cargos públicos, silla vacía.

Financieras: En caso de robo o detrimento al erario público, exigir que el corrupto pague la misma cantidad o una superior a la robada, nunca menor.

Laborales: Evitar que los funcionarios corruptos ocupen nuevos cargos públicos.

Legales: Que sean ejemplarizantes, endurecer las penas, no aplicar la casa por cárcel en casos de robo ni permitir reducción de penas por buen comportamiento o similares; acompañar las penas con procesos reeducativos desde el punto de vista ético y de valores, así como hacerle tomar conciencia sobre los costos sociales y políticos de su comportamiento corrupto.

Quitarle la potestad a legisladores: Bajo el propósito de evitar la manipulación de las leyes para favorecer intereses particulares, espacialmente corruptos, se propone que ninguna ley o norma se diseñe sin la participación ciudadana.

Sanciones extremas: no se consignan por estar fuera de la ley, pero son expresiones de la indignación popular frente a hechos corruptos y su reiterada impunidad.

VI. Estímulos al comportamiento íntegro y transparente:

Visibilizar ampliamente este tipo de comportamientos.

Premiarlos con permanencia en cargos públicos.

Promover proyectos y buenas experiencias comunitarias de transparencia y control social. PERSPECTIVAS PARA LA CONSTRUCCION DE UNA RUTA COMPARTIDA DE CIUDAD EN EL 2014

El proceso iniciado en el 2013 y las propuestas presentadas por los asistentes a las mesas sectoriales y locales, así como las razones que motivaron a la Veeduría Distrital a liderar este proceso, advierten y confirman la importancia de continuarlo en varios frentes a saber: Primero, la consulta ciudadana, será realizada en las mesas sectoriales y locales que no fue posible hacer en el año 2013 con el fin de cubrir a todos los actores de la ciudad. Segundo, el trabajo conjunto y a mayor profundidad de las propuestas de iniciativa de los participantes en las mesas, mediante reuniones grupales o acercamientos personales, según sea el caso. Tercero, desarrollo de actividades con los medios de comunicación masiva en su corresponsabilidad de promover la transparencia, integridad y no tolerancia con la corrupción en Bogotá. Cuarto, desarrollo de propuestas transversales de ajuste legal e institucional que conformarán una iniciativa ciudadana a ser concertada con las diversas bancadas del Concejo Distrital con el fin de evaluar la oportunidad y viabilidad de una decisión normativa para la ciudad, en temas como los siguientes:

Reforma a la organización administrativa de la administración Distrital que introduzca cambios que la habiliten para desarrollar un sistema preventivo articulado con los

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organismos de control institucional y ciudadano, así, como mecanismos de coordinación que posibiliten políticas y proyectos integrales.

Reforma a la estructura vinculación de los servidores del Distrito que posibilite que las entidades puedan cumplir la misión, la planta no tenga nominas a término con servidores cumpliendo labores misionales y una reforma a la Ley 617 del 2000 sobre el límite de contratación de personal sobre un porcentaje sobre los ingresos de libre destinación.

Cambios al sistema de Peticiones, Quejas, Reclamos y Soluciones para que la administración y la ciudadanía, la adopten como herramienta de información y para el control Preventivo de situaciones de corrupción.

Instrumentos legales, administrativos y sociales para identificar y prevenir los Conflictos de interés en la gestión del D.C con el fin de reducir riesgos de corrupción y descongestionar la investigación y justicia punitiva.

Formas y periodos de elección y nombramiento de cargos en organismos de control nacional y Distrital, en los órganos del legislativo nacional y distrital, que llevan a tomar decisiones socialmente ilegitimas.

Organización y gerencia de la información Pública en todos los sectores, mejoramiento de los mecanismos para el acceso al ciudadano y fortalecimiento de la capacidad de los medios de comunicación en informar sobre las causas, situaciones y seguimiento a los factores y personas vinculadas a situaciones de corrupción o personas ejemplares por su transparencia e integridad.

Mecanismos para promover la sanción social por parte de la ciudadanía a servidores públicos, empresarios, organizaciones sociales, estudiantes, etc. que en las oficinas, en la calle o en los recintos decisorios, adoptan decisiones y actuaciones en las que solicitan dinero, dadivas, regalos, o justifican conductas en detrimento del interés colectivo, es decir, la ciudad y la ciudadanía.

Quinto, continuidad del programa de en todas las entidades y localidades del Distrito Capital del programa, Transparencia, probidad, lucha contra la corrupción y control social efectivo e incluyente, Artículo 38, del Plan de desarrollo Bogotá Humana 2012-2016. Problemas para un diagnóstico: Mesas locales.

Ha crecido la aceptación social de la corrupción, con la consecuente impunidad legal, moral y cultural.

La corrupción, es una forma de pensar, actuar y comportarse, tanto a nivel individual como colectivo, y está presente en todas las esferas y escenarios sociales, es decir, en ricos y pobres, en la familia, el medio escolar, el comunitario, el institucional, el mediático y, en los niveles local, distrital y nacional.

Llama la atención que para las comunidades locales, no es un delito, sino un recurso “normal” al que con frecuencia tienen que recurrir las poblaciones excluidas para

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“subsistir”, es decir, la consideran como la forma como éstas poblaciones, pueden lograr la atención del Estado -desde los servicios públicos hasta la administración de justicia-, o retribuirse por medios propios las carencias.

Al contrario, en las personas ricas, es medio para lograr la ambición de tener más dinero y poder.

Los ciudadanos piensan que en las instituciones públicas, son ineficientes, sus actuaciones tienen un bajo impacto, tienen mucha tramitología (una de las principales causas de soborno), y se basan en lo ilícito.

En cuanto a las percepciones frente a los conceptos de "corrupción" e "integridad", los actores locales mencionaron lo siguiente: En los funcionarios públicos:

Identidad laboral: Falta de compromiso frente a las misiones y visiones institucionales.

Perfiles laborales no pertinentes por baja calidad profesional, desconocimiento de funciones, ocupan puestos por recomendación de terceros e influencia política.

Abuso de poder: Uso del tiempo y las pertenencias de las instituciones para fines personales; decisiones unilaterales y falta de respeto a los usuarios.

Tráfico de influencias: sus decisiones y acciones se basan en relaciones con personas que tienen poder, ya sea para favorecerlas o favorecerse.

Gestión pública deficiente y desarticulada: Omisión de información pública, mala calidad en los servicios ofrecidos, obras y proyectos inconclusos; tramitología que enreda al usuario y lo lleva a dar prebendas o coimas. Falta articulación entre la gestión administrativa y las necesidades de atención integral e intersectorial que requiere la población.

Incumplimiento de normas en procesos y procedimientos: no aplicación o acomodación de la norma según intereses o por ignorancia, falta de claridad y complicaciones en procedimientos.

Legislación corrupta: Se crean leyes para favorecer intereses particulares o, que al aplicarlas perjudican los derechos de otros.

Detrimento del erario público: falta de claridad y malos manejos financieros, malversación de fondos, falsedad documental, aceptar el soborno, robar.

En las y los ciudadanos “de a pie”:

Faltas en la convivencia: desde el mal ejemplo a través del cual se perpetúa la corrupción mediante el rol de educadores (como padres, maestros, líderes sociales) y el comportamiento de “el vivo, vive del bobo”, el irrespeto permanente al otro y a la convivencia cotidiana.

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No corresponsabilidad frente a lo público: la indiferencia, la percepción y la relación con lo

público como algo de nadie o del gobierno, y no como bien común. El doble discurso y la doble moral en la defensa de lo público (se indigna ante la corrupción, pero cuando tiene la posibilidad de participar de algún beneficio de forma irregular, lo hace), aceptación y silencio ante lo ilícito y la corrupción.

Tráfico de influencias para el beneficio particular: Violar los procedimientos para agilizarlos, querer siempre el beneficio de los programas que llegan a la comunidad dejando a otros por fuera y buscar beneficios como puestos de trabajo, estudios, becas, entre otras.

Falta de transparencia financiera en lo público y en lo privado: maquillaje de contabilidad en empresas privadas, detrimento del erario público - estafa, falsedad documental, fraude, soborno y robo de recursos públicos.

Corrupción electoral: manipulación de electores mediante compra de votos a cambio de beneficios con bienes o servicios y falta de transparencia en los procesos y resultados electorales.

En los organismos de control:

Falta de efectividad y acompañamiento en el ejercicio.

Desconocimiento de sus funciones y resultados de sus procesos investigativos (incluidas las sanciones).

Inconformidad en la forma como se eligen los Personeros y Contralores Locales, por

manipulación política. En control social:

Grandes debilidades a través de las Veedurías Ciudadanas, cuyos efectos e impactos no se

ven, quedándose generalmente a nivel de la denuncia.

Inconformidad en la forma como se llega a ser veedor, manifestando que debe existir un consenso comunitario al respecto.

ESTRATEGIAS MESAS LOCALES

Estrategia de comunicación para el cambio y acceso a la información.

Promoción de la participación ciudadana.

Fortalecimiento y cambios en la gestión pública.

Eficiencia de los Órganos de Control y de la normatividad.

Sanciones para los corruptos.

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Estímulos al comportamiento íntegro y transparente. SEMANA DE LA TRANSPARENCIA

Del 3 al 9 de diciembre de 2013 se realizó la Primera Semana de la Transparencia en el marco de la Política Pública Distrital de Transparencia, Integridad y No Tolerancia de la Corrupción en Bogotá, cuyo propósito fue movilizar a toda la ciudadanía bogotana alrededor de la necesidad de un cambio cultural, para construir más ciudadanía, tener mejores decisiones y realizar mejor gestión.

La Semana de la Transparencia inició el martes 3 de diciembre con un café conversatorio sobre los resultados del Índice de Transparencia e Integridad, medición que constituye la base para evaluar, en el futuro, el avance que tenga la administración en la construcción de confianza en la ciudadanía a partir de los cambios institucionales que se vienen promoviendo en esta materia. La construcción de este índice se llevó a cabo junto con la Veeduría Distrital y contó con el apoyo técnico del Centro Nacional de Consultoría. El jueves 5 de diciembre, de 8:00 a.m. a 12:00 m se realizó en el Planetario Distrital el acto de “Reconocimiento al Control Social 2013”, en donde treinta experiencias participaron en el Reconocimiento a los mejores ejercicios ciudadanos de control social, acto en el que la Veeduría Distrital, Avina, Transparencia por Colombia y Fundación Corona destacaron a los ciudadanos y organizaciones sociales que realizaron ejercicios de control social y tuvieron resultados exitosos de seguimiento a la gestión pública distrital. El mismo día, en horas de la tarde, se dieron a conocer los resultados y propuestas de las mesas que se realizaron en 13 localidades entre septiembre y noviembre de 2013 con la participación de cerca de 500 ciudadanos, en el marco de la construcción colectiva de la Política Pública Distrital de Transparencia, Integridad y No Tolerancia de la Corrupción en Bogotá. El lunes 9 de diciembre, en horas de la mañana, se realizó el Foro Empresarios por la Transparencia en la Cámara de Comercio, se conmemoró el Día Internacional de la Transparencia con el lanzamiento de la campaña “0% Corrupción 100% Construcción” y se presentaron los resultados de las mesas sectoriales en las que participaron funcionarios públicos y privados de sectores estratégicos de la ciudad. El mismo día, en horas de la tarde, en el Auditorio Huitaca de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el Ministro de Justicia, Alfonso Gómez Méndez, el Alcalde Mayor de Bogotá, Gustavo Petro Urrego, el Coordinador Residente de Naciones Unidas Colombia, Fabrizio Hochschild y la Veedora Distrital, Adriana Córdoba participaron en el Foro “Transparencia y Lucha contra la corrupción: un desafío en el Postconflicto”. Al evento asistieron más de trescientas personas, entre los cuales se encontraban integrantes de los cuerpos diplomáticos de las embajadas de Francia, Argentina y Costa Rica, la directora nacional de fiscalías, Dra. Erika Vanegas, el senador John Sudarsky, el senador Carlos Baena, la directora de Transparencia por Colombia, Dra. Elisabeth Ungar, los secretarios de despacho, Dr. Guillermo Alfonso Jaramillo, secretario de gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Dra. Susana Mohamad, secretaria general de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Dra. Ana Teresa Bernal, Alta Consejera para las Víctimas de la Alcaldía. Igualmente asistieron miembros de la policía nacional, del ejército, organismos de cooperación, y servidores públicos del distrito. El foro fue cubierto por varios medios

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de comunicación y transmitido en directo por Canal Capital, lo que garantizó la amplia difusión del mismo. En el desarrollo del foro, el Dr. Alfonso Gómez Méndez, Ministro de Justicia, señaló que la corrupción es el abuso del poder en beneficio de intereses particulares y en detrimento del bien común y se debe a la falta de reglas claras, a la poca responsabilidad por los actos públicos y está ligada al sistema político. Así mismo indicó que la corrupción pública está íntimamente ligada al sector privado, y que “siempre que hay un corrupto, hay un privado”. Frente a la acción de la justicia, dijo que en ocasiones, en Colombia los procesos no se abren en contra de una persona por el que ésta sea corrupta, sino porque el denunciado es un competidor político o es un opositor. En su intervención, el Alcalde Mayor Gustavo Petro definió la corrupción como la desvalorización y privatización de lo público. El Alcalde resaltó que “La lucha por la renta es un problema de la apropiación de lo público, la tierra y el Estado”. Comparando la corrupción con el paramilitarismo, el Alcalde Mayor señaló: “La corrupción en Bogotá y el paramilitarismo tenían en común la apropiación de lo público, con la diferencia que los autores de la corrupción tienen más poder que los paramilitares, visten de civil y están en los cocteles”. Por su parte, Fabrizio Hochschild, Coordinador Residente de Naciones Unidas, señaló que la prevalencia de la corrupción y la existencia de una cultura de lo ilícito en la sociedad se convierten en el desafío más difícil a resolver en un escenario de postconflicto. “Las experiencias internacionales -explicó el representante de Naciones Unidas- han permitido construir un mapa de ruta que debe combinar tres elementos: 1. buenas políticas públicas, promoción de la transparencia, rendición de cuentas y control social independiente; 2. mecanismos institucionales eficaces para implementar esas políticas y 3. Cambiar la cultura de la ilegalidad.” Para que se produzca este cambio, Fabrizio Hochschild señaló que es fundamental la acción rápida y oportuna de la justicia. Razón por la cual planteó que en la etapa de transición se acuda a jueces internacionales que puedan garantizar una justicia independiente y eficaz. “Un sistema de justicia que se demora es injusticia”, puntualizó. El foro “Transparencia y Lucha contra la corrupción: un desafío en el Postconflicto”, se realizó en el Marco de la Semana de la Transparencia y fue liderado por la VEEDURIA DISTRITAL como ente de control preventivo responsable de impulsar la Política Pública Distrital de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en Bogotá, con el apoyo de la Secretaría General y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. El evento inició a las 11:00 am y se dio por terminado de manera anticipada a las 12:00 del día.171 Lecciones aprendidas de la construcción participativa Lecciones aprendidas mesas sectoriales. Los estudios de caso no fueron muy bien recibidos por los asistentes a las mesas sectoriales. Las mesas, tenían un espacio para presentar los estudios de caso que se habían desarrollado por la

171 El Alcalde Mayor de Bogotá, Dr. Gustavo Petro, dio por terminado el evento debido a que durante éste le fue

comunicada su destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por 15 años, sanción impuesta por parte de la

Procuraduría General de la Nación.

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Veeduría. Sin embargo, la presentación de los casos no contó con la eficacia deseada, toda vez que el estudio de caso se presentaba a un grupo sectorial compuesto tanto por funcionarios distritales como por miembros de otras organizaciones pertenecientes al mismo sector y muchas veces los funcionarios sentían que el caso expuesto era un ataque directo contra la entidad distrital que representaban ya que el mismo hablaba de ineficiencias de funcionarios distritales ante un auditorio en el que ellos no eran los únicos asistentes. Por ello, se decidió cambiar la metodología puesto que se evidenció que los estudios de caso generaban juicios de valor y los funcionarios se sentían atacados. Este inconveniente pudo evitarse mediante la presentación de casos emblemáticos que no entraran a analizar particularidades de una entidad puntual para que a partir de ello se generalizara. Así para algunas mesas solo se presentaron los lineamientos de la Política Distrital y un breve contexto del sector. Otro aspecto que merece especial atención en la fase de validación de lineamientos técnicos es el relacionado con la convocatoria a participar en las mesas sectoriales. La convocatoria se dirigía a diversos actores pertenecientes a un mismo sector, por ejemplo, en la mesa sectorial de educación se invitaron funcionarios de la secretaría de Educación Distrital, pero además se invitaron a directivos de universidades privadas. Esta mixtura del grupo fue valiosa en términos de presentar la iniciativa de la Veeduría de emprender la formulación de una política pública contra la corrupción y contar con diferentes puntos de vista frente a la problemática abordada. Sin embargo, no hubo claridad acerca del nivel de representatividad de la organización que ostentaban quienes asistieron a las mesas sectoriales, aspecto que necesariamente conlleva a que muchas de las opiniones expresadas hayan sido más a título individual que institucional. Si bien esto no resta mérito al ejercicio realizado en las mesas sectoriales, es un aspecto que se puede mejorar en futuros procesos mediante la convocatoria de personas del más alto nivel directivo con el fin de que a partir de esos encuentros se puedan lograr verdaderos compromisos institucionales. A este respecto, los asesores de la Veeduría que participaron en los talleres de arranque de la sistematización en el mes de diciembre, señalaron que “(…) muchas veces quienes iban a las reuniones de las mesas sectoriales no eran las personas que podían incidir en el proceso, es necesario ir a donde está la gente clave, sentarse con la gente clave porque hacer movilizaciones con gente clave de una manera distinta es necesario para involucrar a quienes tienen el poder de generar cambio.” Adicionalmente, resaltaron que “(…) a las mesas sectoriales no fue ninguna delegada, la Veeduría estuvo ausente, lo cual no debió ser así siendo la entidad que lidera el proceso de política de transparencia, integridad y no tolerancia con la corrupción. Existe un distanciamiento entre quienes toman las decisiones y quienes tienen que ejecutarlas. Las delegadas son quienes tienen que aplicar la política y no han estado vinculadas al proceso como se debería.” Estos factores conllevaron a que en varias mesas hubiera ausencia de poder decisorio y que no se trascendiera de debates discursivos a compromisos reales. Otra lección aprendida es que los espacios generados por las mesas sectoriales no fueron suficientemente aprovechados en términos técnicos toda vez que se citaban a estas mesas personas pertenecientes a diversas instituciones para presentarles unos lineamientos técnicos que no estaban aún definidos ya que posteriormente a la realización de las mesas estos continuaron siendo revisados. Teniendo en cuenta que sobre los lineamientos técnicos de la política se siguió trabajando durante los meses de mayo y junio de 2014, surge la duda acerca de si efectivamente se validaron los lineamientos técnicos de la política en las mesas sectoriales, toda vez que para la época en la que éstas fueron realizados, la política era estructural y conceptualmente deficiente.

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En este sentido hubiese sido recomendable aumentar la rigurosidad conceptual para el momento de la presentación que se hacía de la política en las mesas sectoriales, con herramientas conceptuales más sólidas que permitieran a los asistentes comprender que el enfoque cultural de la política en ningún momento dejaba por fuera el enfoque legal de la misma. Frente a esto, los asesores de la Veeduría señalaron: "Todo mundo compartió el enfoque cultural, el enfoque conceptual de corrupción, etc., sin embargo al realizar la metodología la gente no entendía que el enfoque cultural recogía otros enfoques. No había un desdeño hacia lo legal en el enfoque propuesto, el enfoque cultural abordaba el legal pero esto no fue comprendido de ese modo por parte de los asistentes a las mesas.” Esta deficiencia de la fase de validación técnica pudo haberse evitado mediante un documento de política sólido que contuviera los enfoques de la política y describiera de manera precisa la manera en que el enfoque cultural abarcaba el enfoque legal. No obstante, para la época en que se realizaron las mesas sectoriales, no existía una versión solida de la política que pudiera ser compartida con los asistentes a las mesas. Esta falta de claridad sobre los conceptos que se discutían así como la inexistencia de un documento de política que permitiera a los invitados a las mesas conocer de antemano la estructura técnica de la política, llevó a que muchas veces las discusiones en las mesas sectoriales giraran en torno a lugares comunes, opiniones personales y aspectos poco técnicos, algo que no hizo justicia con los invitados ya que ellos contaban con un conocimiento que no fue debidamente explotado en el proceso. Respecto a este punto, los asesores de la Veeduría señalaron que “Hubo grandes falencias en la presentación de los casos y eso también fue un problema (…) En movilidad, se desarrolló el ejercicio pero la generalidad habló sobre Robinsón Díaz, las rutas, cuando sirve y cuando no, etc.” Otro punto que merece especial atención, es el relacionado con algunas deficiencias en el conocimiento técnico sobre el sector por parte de quienes hacían la presentación de los casos estudiados. Un asesor de la Veeduría señaló que cuando se desarrolló la mesa de movilidad, “Se habló sobre el SIITP donde los académicos y los funcionarios, sabían más que los mismos expositores y, las personas de la veeduría al no saber mucho del tema y por un no apropiado manejo de la mesa, el tema se generalizó y se habló sobre el sistema general, por ende, se entendió que los estudios de caso no iban a ser el centro de discusión de las mesas, lo cual fue un error.” El rumbo que tomó el ejercicio de las mesas sectoriales no fue el esperado. No se dio realmente una validación de los enfoques de la política por cuanto estos no se habían definido. Uno de los expertos contratados por la Veeduría para realizar los estudios de casos señaló que “las mesas de validación se suponía que eran para validar el enfoque sobre unos lineamientos propuestos; sin embargo, uno esperaba que tras las mesas de validación el equipo de política pudiera analizar esa información que salió de esas mesas pero como no hubo una real diferencia metodológica las mesas sectoriales terminaron siendo mesas de validación, el proceso no se dio como se pensaba inicialmente.” Adicionalmente, más allá de escuchar los aportes intelectuales de los asistentes, no se aprovechó el espacio de las mesas locales para llevar a los asistentes unas propuestas de trabajo conjunto. La razón de esto obedeció a que el documento de política, el cual debería contener las estrategias, aún no estaba terminado. Por lo anterior, no existía un plan de acción a través del cual se les pudiera hacer un llamado a los asistentes para que se involucraran en el proceso de la política. El no haber aprovechado suficientemente el espacio generado por las mesas sectoriales para hacer acercamientos a mayor profundidad con los representantes de las instituciones asistentes, se refleja

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en las actividades ejecutadas en los meses de junio y julio de 2014, en donde se construyera un plan de acción con unas estrategias puntuales que permitirán invitar a los actores del sector público, privado, sociedad civil, a sumarse a la materialización de la política. Un acercamiento mayor con los actores invitados en las mesas hubiera permitido la construcción de este plan de acción de manera más ágil y acertada ahorrando tiempo y costos tanto en su diseño como en su concertación. Finalmente, un aspecto que merece especial atención es que en las mesas sectoriales se decía que ese encuentro era el inicio de un dialogo permanente que se iba a hacer con los asistentes, para lo cual se les facilitaba un correo electrónico. No obstante, tal dialogo realmente no existió y cuando se solicitó información acerca del dialogo sostenido con los actores a través del correo electrónico, se dijo que realmente no se había mantenido ese dialogo uniforme con todos los participantes a las mesas y que salvo conversaciones informales posteriores a las mesas con algunos de los asistentes, no existió un verdadero dialogo que permitiera continuar con la discusión que abría las mesas sectoriales. Esta información fue corroborada directamente por los mismos actores cuando en el primer semestre de 2014 Miguel Peñailillo, experto internacional contratado para hacer un análisis de la política, en reunión con varias de las instituciones participantes de las mesas sectoriales, preguntó si tenían conocimiento del estado de la política, a lo cual muchos de ellos respondieron que desde que se les había citado a las mesas sectoriales no habían vuelto a tener conocimiento de los avances que se habían logrado y que seguían a la espera de saber qué acciones iban a requerir de su apoyo. Lecciones aprendidas mesas locales No existía claridad acerca de qué mensaje se quería transmitir tanto a los asistentes de las mesas locales como de las mesas sectoriales. Si bien se señaló que la idea era construir participativamente la política, el abordaje que se hizo al problema de la corrupción en muchos casos no era claro en cuanto su objetivo y metodología. Se buscaban muchas cosas en las mesas locales: concientizar a la ciudadanía acerca de la importancia de no tolerar la corrupción, presentarles los lineamientos de la política distrital, obtener insumos para la construcción participativa de la política y escuchar las reacciones de la población en relación con el problema de la corrupción. Todo esto no ayudó a que se diera una focalización sobre un tema en particular en las mesas locales. Hubiese sido significativo acotar el propósito de las mesas locales. La participación por parte de la ciudadanía en las mesas locales no fue significativa. Si se analiza en términos cuantitativos, hubo mesas a las que asistieron menos de treinta personas de localidades que se caracterizan por su amplio número de habitantes. Respecto a esto uno de los expertos que trabajó en los estudios de caso y asistió a varias de las mesas sectoriales señaló que “Las mesas locales movilizaron al 0.03% de la localidad, casos como Kennedy o Suba, que cuentas con más de 900 mil personas contaron con una participación en las mesas que no superaban a 50 personas, contando que entre estos estaba el equipo de la veeduría y PNUD”. En relación con la poca asistencia de personas a las mesas locales, otro asesor de la Veeduría señaló “La meta de tener una ciudadanía inmersa en el tema de integridad, transparencia y no tolerancia a la corrupción para el 31 de diciembre de 2013, fue una meta propuesta por quienes lideraron la estrategia de movilización social. Esa meta no era realista para algunos de los participantes en el

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proceso de la política distrital, si uno iba a hacer una mesa por localidad en la que iban 50 personas de un millón de habitantes de la localidad no era representativa. Con mesas como esas la meta era una mentira.” Entre las razones a las que se le atribuye la baja asistencia de personas a las mesas locales, los miembros de la Veeduría Distrital involucrados en el desarrollo de las mesas señalaron que “Es convencional que el medio más usado y más privilegiado para comunicarse con la gente es el internet, y se nos olvida que para muchos ese medio es de difícil acceso. Hay formas de convocatoria que no se hace con internet, debió pensarse más medios para convocar, no solo con el internet. La mayor dificultad en convocar a la ciudadanía es que la participación es una cosa injusta con la gente, particularmente con quienes tienen que trabajar que se les citaba fines de semana sin contarles para que, esperando que sacrificaran su tiempo para asistir a un evento al que no sabían para que iban.” Igualmente, en términos cualitativos las mesas locales fueron deficientes. En varias mesas no estuvieron presentes representantes de la comunidad como los personeros municipales. Otro inconveniente identificado en las mesas locales fue que estas se basaron en un ejercicio muy centrado al tema de la justicia y el endurecimiento de penas y solamente en unas pocas se vio algo más enfocado a cambio ciudadano y comportamiento ciudadano. En las mesas locales hubo más interés por ver el problema, el delito o el error, en vez de mirar qué cosas buenas suceden en las localidades y resaltarlas. El equipo que elaboró los estudios de caso señaló que el mensaje de la Veeduría exponía posiciones muy radicales. “O uno es integro o no, lo cual es muy peligroso porque si no entendemos el entorno y nos metemos en radicalismos vamos a fracasar. Uno no puede ser tan radical en temas en que hay tantas zonas grises. No se puede ser tan radical porque así lo que uno hace es trabar la posibilidad de encontrar soluciones”, señaló uno de los miembros de la Veeduría. Algo que no se hizo en el ejercicio de las mesas locales, pero que era necesario, era tomar nota de la edad y el barrio de los asistentes con el fin de georreferenciar los asistentes a las mesas locales. Por no hacer eso se perdió información valiosa relacionada con quienes asistían a las mesas. En conclusión, lo expuesto demuestra una problemática de planeación de las mesas locales. Ausencia de medios idóneos para convocar a la ciudadanía, falta de información para suministrar a los convocados con el fin de darles a conocer cuál era el objeto de las mesas sectoriales, ausencia de mecanismos para mantener comunicación constante con los asistentes a las mesas, son algunos de los inconvenientes que se pudieron evitar mediante un ejercicio de planeación más riguroso.

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Capítulo 5: Planeación para la implementación Comité Técnico Interno En el mes de febrero de 2014 se configuró un Comité Técnico Interno (CTI), cuyo rol es el de ser la instancia de coordinación de la PTINC, con el fin de articular los proyectos de las delegadas de la Veeduría Distrital, de las demás instituciones distritales, de los equipos coordinadores de la PTINC y del PNUD en un solo plan de acción y velar por la implementación de la Política. Las funciones del CTI son las siguientes:

Articular los proyectos y productos al documento de política en las propuestas de Transparencia, Integridad y cambios de comportamiento para Más ciudadanía, mejor gobierno y mejores decisiones.

Aprobar las propuestas del documento de política a concertar con los actores de los niveles de ciudad, sectores, instituciones y localidades.

Aprobar los roles, compromisos y planes de acción de los actores.

Aprobar la estrategia para realizar el evento de firma del pacto social de los actores que dará continuidad y sostenibilidad de la política.

Conocer y formular recomendaciones a la implementación de los planes de acción de los actores.

En el primer CTI se planteó el siguiente plan de trabajo:

Fuente: Presentación Primer Comité Técnico Interno Veeduría Distrital

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Para el segundo CTI se decidió extender el mediano plazo al mes de julio de 2014 y en consecuencia, se decidió dar inicio a las acciones a largo plazo a partir del mes de agosto de 2014. Caracterización de Actores En desarrollo de una estrategia que permitiera identificar una estrategia de implementación de la PTINC, en el mes de febrero de 2014 se llevó a cabo un taller de caracterización de actores que tuvo una duración de 4 horas y cuya metodología se expone a continuación: El taller tuvo en cuenta los cinco sectores que fueron identificados como relevantes en el marco del documento de Caracterización de Actores elaborado por el PNUD en el marco del Convenio con la Veeduría Distrital. El grupo participante, el cual estaba integrado por 12 integrantes de la Veeduría Distrital involucrados con el proceso de implementación de la política, fue dividido en dos grupos y se hizo una distribución de los 5 sectores identificados por el documento de caracterización: sociedad civil, sector privado, sector público, medios de comunicación, y organismos internacionales. Cada grupo se concentró en los actores que les correspondió según una distribución basada en su conocimiento y/o experiencia en torno a los sectores. Durante treinta minutos aproximadamente, cada grupo indagó, discutió y evaluó el nivel de interés y poder de los actores que identificaran por sector. Para este análisis no solamente se identificó el poder de incidencia que tienen los actores analizados para el éxito de la política sino también el nivel de resistencia que ellos podrían manifestar ante una iniciativa de esa naturaleza, indicando la manera cómo podrían ser involucrados pese a dicha resistencia. Se le entregó a cada uno de los grupos participantes un pliego de pergamino con una matriz de grupos de interés que contenía cuatro valores: (1) Alto nivel de poder y alto nivel de interés (2) Alto nivel de poder y bajo nivel de interés, (3) Bajo nivel de poder y bajo nivel de interés, (4) Bajo nivel de poder y alto nivel de interés. Así mismo se les suministró unos marcadores, para que con ellos ubicaran en la gráfica a los actores que ellos consideren pertinentes siguiendo los criterios nivel de poder y nivel de interés. Finalizado este ejercicio, se recogió la información contenida en los pergaminos y se sometió a consideración de los demás participantes el resultado del ejercicio para que ellos conocieran la categorización de cada uno de los actores y dieran sus opiniones al respecto. El resultado del taller fueron cinco pliegos, uno por actor (sector público, sector privado, organismos de cooperación, sociedad civil y medios de comunicación), en el que se identificó tanto el nivel de interés como el nivel de poder de cada individuo considerado en el marco de cada sector. El equipo técnico del PNUD hizo el cruce de esa información obteniendo los siguientes resultados:

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Se establecieron tres categorías: Categoría A: Los actores con gran interés y alto poder constituyen el sector más importante, por lo tanto con éste grupo de actores se debe gestionar las principales reuniones de manera ardua y cuidadosa con el fin de mantener u obtener su apoyo. Categoría B: Las partes interesadas con un alto nivel de poder pero un interés más bajo entran en este sector. Se recomendó procurar una buena gestión con ellos con el fin de mantenerlos satisfechos y procurar que su interés aumente a lo largo del proceso de implementación de la PTINC. Categoría C: En este sector se clasificaron los actores con alto interés pero poco poder. Los actores pertenecientes a ese grupo deberán mantenerse informados del proceso de política y, de ser posible, se deberá procurar su participación en espacios en que ellos puedan lograr un mayor empoderamiento frente a la política. Los actores no incluidos en la gráfica arriba expuesta son aquellos que tienen bajo nivel de poder e interés por lo que se sugirió por parte del PNUD no incluirlos en una agenda de trabajo de corto plazo. Consultoría Internacional En marzo de 2014, la Veeduría Distrital solicitó apoyo al PNUD para que a través de dos expertos internacionales brindara insumos a la PTINC. Fue así como entonces el PNUD contrató los servicios de dos expertos, Frederic Boehm y Miguel Peñailillo, para que llevaran a cabo una estrategia basada en entrevistas con diversos actores que fueron identificados mediante los talleres de caracterización de actores como actores relevantes frente a la implementación de la PTINC.

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El plan de reuniones a seguir por el consultor, el cual fue elaborado por la Veeduría Distrital, fue el siguiente: Hora Entidad Nombre Cargo Dirección Confirmación

11:00 a. m. PNUD Equipo Veeduría Av. 82#10-62 Piso 2 - sede PNUD SI

02:00 p. m. Concejo de Bogotá Miguel Uribe Turbay Presidente Calle 36 #28a-41 Piso 6 SI

4:00 p.m Secretaria de Gobierno Hugo Ernesto Zarrate Secretario Calle 11 No. 8-17 SI

11:30am Almuerzo Veeduria SI

02:00 p. m. Secretaria General Marta Niño Sub-Directora de Desarrollo Cra 8 No. 10 – 65 SI

04:00 p. m. Secretaria de Educación Nohora Patricia Buriticá Secretario Encargado Avenida el Dorado No. 66 - 63 Piso 4 SI

8:00 a.m Secretaria de Cultura, Recreación y Deporte Jefe control interno, Jefe Jurídica y planificación Secretaria Cra 8 No 9-83 SI

10:00 a. m. CAMACOL Martha Moreno Gerente Cll 70a No. 10-22 SI

02:00 p. m. IDU Jefe de prensa, Director Av Carrera 24 #39-91 SI

04:00 p. m. FENALCO Juan Esteban Orrego Director Ejecutivo Cra 4 No. 19-85 piso 5 SI

07:00 a. m. Jefes Control Interno Sec.General, Planificación, Hacienda, Salud, Educación, Avenida Carrera 24# 39-91 Piso 7 SI

11:00 a. m. Bogotá Cómo Vamos Monica Villegas Directora Cll 71 No. 11 -10 ofc 703 SI

4:00pm U. Central Enrique Bautista Quijano Vice-rector Cra. 5 N° 21-38 Edificio de lenguas 2 piso curso de contexto SI

09:00 a. m. Secretaria Nacional de Transparencia Presidencia de la Republica SI

11:00am Revista Semana Luz Maria Sierra Editora General Calle 93b#13-47 piso 5 SI

02:00 p. m. Secretaria de Hacienda Ricardo Bonilla Secretario Carrera 30 Nº 25-90 piso 6 SI

4:00pm OCASA Nadia Rojas Directora de Comunicaciones Av. 82#10-62 Piso 2 SI

08:30 a. m. U. Jorge Tadeo Lozano María Cecilia Vélez Rectora Cra.4a No. 22-40 - 5 Piso Rectoría SI

11:30 a. m. Cámara de Comercio de Bogotá Mónica de Greiff Presidenta Avda. 26 No. 68 D 35 SI

02:00 p. m. El Espectador Fidel Cano Director Calle 103 No. 69B-43 El Espectador Torre 5 SI

04:00 p. m. Fundación Corona Ángela Escallón Directora Cll 70 No 7-30 Oficina 101 SI

10:00 a. m. Secretaria de Salud Subsecretario Cra 32 Nro. 12-81 SI

12:00 a.m PNUD Equipo Transparencia Av. 82#10-62 Piso 3 - sede PNUD Si

Los expertos llevaron a cabo las reuniones y entrevistas programadas por la Veeduría Distrital, y en ellas siguieron una metodología elaborada por ellos mismos. Los expertos elaboraron una Tabla de Preferencias en la Implementación de una PTINC en la que se identifican ejes centrales de una posible política en el Distrito Capital. La tabla, la cual fue facilitada a los presentes en las reuniones adelantadas por los expertos, solicitaba a quienes la diligenciaban que indicaran con una cruz aquellos ejes centrales que considerara como los más importantes para producir cambios favorables en la ciudad y marcaran aquellos tipos de actividad o actividades en que su organización/entidad estarían dispuesta a colaborar para el éxito de una política distrital de integridad, transparencia y no tolerancia a la corrupción. Así mismo, los consultores internacionales elaboraron un documento de metodología para la recopilación de información para el grupo focal de jefes de las oficinas de control interno de las secretarias distritales, el cual tenía por objetivo general recopilar información cualitativa acerca de los tipos de iniciativas factibles para luchar contra la corrupción en el distrito capital de Bogotá, las

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condiciones para su implementación exitosa y el rol que cumpliría la Veeduría Distrital en dicho desafío. Los objetivos específicos de dicho documento metodológico eran los siguientes: Diseñar e implementar un instrumento de observación cualitativo, que permita identificar las principales visiones y temas de preocupación, de consenso y de disenso, entre funcionarios encargados de control interno de las entidades distritales. Talleres para la construcción del plan de acción Con el objetivo de analizar la viabilidad de las propuestas formuladas en la política y diseñar la estrategia de aproximación de actores a partir de su priorización, además del taller de caracterización de actores que se llevó a cabo en el mes de febrero de 2014, el PNUD desarrolló una serie de talleres que se realizaron en las fechas indicadas a continuación:

Acompañamiento técnico para el análisis de viabilidad de las propuestas y la priorización y aproximación de actores.

Fecha actividad

Duración del taller

Resultados obtenidos


5 horas Revisión de las acciones existentes para la construcción del plan de acción y aproximación metodológica para la elaboración del mismo


5 horas Presentación metodológica y conceptual de un plan de acción diferenciado


5 horas Ajuste y revisión de las acciones identificadas en la matriz de relación entre actores y acciones


5 horas Identificación de nuevas posibles acciones para los actores identificados


5 horas Priorización de acciones y de actores para la ejecución del plan de acción

Del desarrollo de los mencionados talleres, se obtuvo como resultado un plan de acción que contiene la acción o proyecto que deberá desarrollarse con cada actor; el problema que resuelve la acción o el proyecto determinado; la contribución de la acción o proyecto a los objetivos de la política y el actor encargado de asumir la acción o el proyecto que ha sido identificado como prioritario en el marco de la política.

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ACCIONES DE CONTROL SOCIAL

NO. ACCION/PROYECTO PROBLEMA QUE RESUELVE

CONTRIBUCIÓN AL OBJETIVO

ACTOR ACCIÓN EN

CURSO

4. Crear un modelo de rendición de cuentas para los actores privados y sociales que gestionen bienes, servicios o recursos públicos.

Conciencia respecto a que los sectores privado y social también deben rendir cuantas cuando gestionan lo público.

Transparencia en el cuidado y gestión de lo público. Corresponsabilidad.

Comité Intergremial

Cámara de Comercio de Bogotá

Asociación Nacional de Industriales -ANDI-

Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO-

Cámara Colombiana de la Construcción -CAMACOL-

Cámara Colombiana de la Infraestructura

Academia

Medios de Comunicación

Organismos de Cooperación Internacional

Fundación Pro-Bogotá

6. Crear el Portal Único Distrital de Transparencia y Acceso a la Información, que incluya particularmente información relacionada con los procesos de: i) toma de decisiones, ii) evaluación de los servidores públicos, iii) planeación y contratación, y iv) control social y veeduría.

Información a la que no accede la ciudadanía o a la que es difícil acceder.

Hacer público lo público. Transparentar. Disminuir discrecionalidad. Fortalecer el control social.

Secretaria General Portal Bogotá

Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal -IDPAC-

Alta Consejería para las TICs.

MIN TIC

7. Implementar a nivel distrital el portal de Transparencia Económica (De

Acceso público a la información sobre la gestión de los recursos económicos

Hacer público lo público. Transparentar. Disminuir discrecionalidad. Fortalecer el control social.

Secretaria de Hacienda


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crearse el portal Único Distrital de Transparencia y Acceso a la Información, este portal económico debe estar consignado allí).

de la ciudad.

Procuraduría General de la Nación

Contraloría Distrital

Contraloría General de la República


17. Implementar la estrategia de lenguaje claro y transparente en las entidades del Distrito

La falta de transparencia y visibilidad de la información se produce muchas veces por la falta de un lenguaje claro y transparente. No es posible logar lo uno sin lo otro.

Aumentar la confianza de la ciudadanía en el sector público. Mejorar la petición y la rendición de cuentas.

Secretaría General

Veeduría Distrital

Departamento Nacional de Planeación –DNP-.

Diseño de la estrategia.

Departamento Administrativo de la Función Pública -DAFP-

Alta Consejería de TICs

19. Acordar un plan de publicación de datos abiertos con cada una de las entidades del Distrito.

Precario acceso u posibilidad de diálogo directo con la información pública.

Acceso y diálogo con la información pública.

Alta Consejería para las TICs

35. Fortalecer el rol del Veedor Ciudadano dotándolo de recursos necesarios y espacios de control efectivos.

Baja cultura institucionalizada de participación ciudadana en el marco del control social a la administración Distrital.

Cambio en el comportamiento institucional para propiciar el cuidado y el control sobre lo público, fortaleciendo el rol del Veedor Ciudadano, dándole recursos y capacidad de incidencia efectiva.

Veeduría Distrital

38. Implementar la herramienta ISO IWA 4

En Bogotá, se plantean bajos niveles de participación ciudadana en espacios de gestión o de control público, asunto que reduce la capacidad de la ciudadanía para actuar como garante

Contribuye a generar comportamientos y actitudes que privilegian el cuidado de lo público al constituir espacios permanentes en los que la ciudadanía puede pedir cuentas y ejercer esa parte del control social.

Veeduría Implementación ISO IWA 4

Secretaría General

Secretaría de Gobierno


Secretaría General

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de la ciudad, mediante el ejercicio sistemático del control social sobre la gestión pública.


Personería Distrital

Secretaría de gobierno / Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal -IDPAC-

40. Evaluar el ejercicio del control político que ejercen las Juntas Administradores Locales de Bogotá: ampliar la cobertura del programa JAL Cómo Vamos.

El control político no está contribuyendo con el logro de mayores niveles de eficiencia y eficacia en la gestión de lo público.

Cultura: Cambiar la costumbre de pensar que lo importante es llegar al cargo y no cumplir los fines para los cuales se es elegido y se ejerce un cargo.Cambiar la creencia de que el control es para perjudicar. Cambiar la percepción de la razón de ser del servicio público. Los servidores nos debemos a los ciudadanos.Cambiar la percepción de que hay cierta información pública que es restringida.Cambiar la percepción de que los actores políticos escapan al control social.Eficiencia:Fortalecer el sistema de control.Integridad: cumplir lo prometido.Transparencia: la opacidad se presta para desviaciones del interés general.Confianza en las entidades públicas.

Bogotá y Consejo Cómo Vamos

Localidades: http://www.bogotacomovamos.org/localidades.Seguimiento a la JAL

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43. Fortalecer el control social a las JAL. Orientar la conformación de 1 Veedurías Especializada a la JAL por localidad.

La frágil rendición de cuentas actúa en detrimento de la legitimidad de los representantes políticos (JAL). La falta de legitimidad va de la mano de la desconfianza. La opacidad en el quehacer de las corporaciones se presta para desviaciones en la defensa del interés general.

Cultura: Cambiar la costumbre de pensar que lo importante es llegar al cargo y no cumplir los fines para los cuales se es elegido y se ejerce un cargo. Cambiar la creencia de que el control es para perjudicar. Cambiar la percepción de la razón de ser del servcio público. Los servidores nos debemos a los ciudadanos. Cambiar la percepción de que hay cierta información pública que es restringida. Cambiar la percepción de que los actores políticos escapan al control social. Eficiencia: Fortalecer el sistema de control. Integridad: cumplir lo prometido. Transparencia: la opacidad se presta para desviaciones del interés general. Confianza en las entidades públicas.

Veeduría Distrital Veedurías Especializadas


45. Estructurar un proyecto normativo que establezca la rendición de cuentas obligatoria a la ciudadanía por parte de los organismos de control distrital (Contraloría, Personería y Veeduría).

La función de control no es objeto de control social por lo que hay un aparente desequilibrio de poderes (que no le conviene a la democracia) , sus actuaciones y decisiones no son de conocimiento público y el sentimiento de impunidad se acrecienta.

Cultura: Creencia de que hay unos poderes que escapan al control social. Creencia de que hay unos poderes superiores. Creencia de que hay información pública que no es pública. Eficiencia Transparencia Toma de decisiones Impunidad legal

Concejo Distrital


Veeduría Distrital


Secretaría General


48. Elaborar un proyecto normativo que reglamente el

Captura del Estado Eficiencia: Transparentar las decisiones.

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cabildeo (veeduría / Secretaría general)

Legitimidad de las decisiones. Confianza.

49. Acompañar la iniciativa del gobierno nacional, contenida en la PPIA, de "presentar un proyecto de ley que reglamente el lobby" (Eje problémico: Deficiencias en algunas herramientas de gestión pública).

Captura del Estado Eficiencia: Transparentar las decisiones. Legitimidad de las decisiones. Confianza.


Veeduría Distrital

Departamento Administrativo del Servicio Civil

Veeduría Distrital

Concejo Distrital

53. Garantizar la actualización anual y la visibilización en la página web de la Alcaldía (o en el portal único de información) la información del Sistema de Información y Gestión de Empleo Público –SIGEP- y la Declaración Juramentada de Bienes y Rentas de cada uno de los funcionarios y contratistas del Gobierno Distrital.

Inhabilidades Incompatibilidades Enriquecimiento ilícito

Ética del servicio público. Transparencia y visibilidad.

Secretaría General


Transparencia Internacional Colombia

Investigación incumplimiento del Régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses.

Fundación Corona

Documentos "Guías para la Gestión Municipal Transparente"




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56. Diseñar y llevar a cabo un concurso para fortalecer las capacidades de las organizaciones sociales, seleccionar y poner en marcha iniciativas sectoriales y locales de prevención de la corrupción.

Baja participación ciudadana orientada a la prevención de la corrupción.

Foro Por Colombia

Diplomado Construyendo Acciones para la Democracia. Escuela de seguimiento y evaluación a planes de desarrollo local.

Fundación Ocasa

Proyecto de formación ciudadana en control social a regalías.

Corposéptima Vecinos en Acción

El Tiempo

Campañas de movilización, Unidades Investigativas, divulgación.

El Espectador

Campañas de movilización, Unidades Investigativas, divulgación.

Universidad de los Andes (CIDER - Escuela Alberto Lleras Camargo)

Debates de coyuntura. Revista EGOB.

Pontifica Universidad Javeriana / Pensar

Diplomado virtual en gerencia social Ignaciana


Programas de Gobernanza y gestión del conocimiento / Veedurías/ Control Social


Miembro del pacto global, para actuar contra todas las formas de corrupción, incluyendo la extorsión y el soborno.

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Observatorio de la Contratación y área "Asuntos Bogotá"

Veeduría Distrital

Ruta para el Fortalecimiento del Control Social, Formación en Cultura Ciudadana, Estudios y documentos Premio al control social.


Secretaría de Hacienda

Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal -IDPAC-

Escuela de Participación y Gestión Social

Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte

Alcaldías Locales

57. Formalizar mediante acto administrativo la implementación de la "Ruta del Control Social", en todas las entidades y localidades.

Fortalecer el control social. Veeduría Distrital

Ruta para el Fortalecimiento del Control Social

Secretaría General


Secretaría de Cultura Proyecto Ciudadanías Tempranas

Secretaría de Educación

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Empresarios por la Educación

Agenda compartida con la Secretaría de Educación de Bogotá en el 2013, con el ánimo de hacer más pertinentes las intervenciones, propiciar la articulación del sistema educativo y del sector empresarial y contribuir a posicionar la educación como primer tema en la agenda. En este sentido, se precisaron las principales áreas a orientar desde la articulación público-privada, priorizando temas como bilingüismo, gestión, inclusión y puntos de encuentro entre educación pública y privada e indicadores de calidad


Programa Especial "Construcción del ciudadano", Personeros Junior y Personeros Estudiantiles.

59. Incorporar en los No todos los que Transparencia en la gestión Veeduría Distrital

258

contratos una cláusula para obligar la rendición de cuentas por parte de los contratistas y estructurar el mecanismo mediante el cual ésta se llevará a cabo.

gestionan recursos públicos están obligados a rendir cuentas.

de los recursos públicos.

Secretaría General

60. Implementar la metodología "auditoria visible" en por lo menos mínimo 3 de los contratos con mayor presupuesto a nivel central (por entidad) y loca l( por cada una de las localidades).

Bajo interés en los asuntos públicos. Débil control social. Baja disposición al control social.

Aumentar interés de la ciudadanía en los asuntos públicos. Fortalecer el control social y la disposición de quienes gestionan recursos públicos a dejarse controlar.

Departamento Nacional de Planeación –DNP-

Metodología Auditoría Visible

Secretaría de Transparencia

Metodología Auditoría Visible

Secretaría General

Veeduría Distrital


Alcaldías Locales

Cámara de Comercio de Bogotá –CCB-

Programa “Negocios Responsables y Seguros”


Observatorio de la Contratación

61. Establecer una agenda de estímulos, de las entidades del distrito, a la gestión transparente e integra de las organizaciones sociales y lideres de Bogotá, que se destaquen por desarrollar una gestión centrada en la búsqueda del bienestar general.

Poco interés por participar de los asuntos públicos. Pocos estímulos externos para obrar a favor del interés general.

Generar interés en el cuidado y la construcción de lo público.

Veeduría Distrital Premio de control social


Personería Distrital:

Programa Especial "Personajes Que Merecen Ser Destacados Por Su Compromiso Social".

Instituto Distrital para la Participación y la Acción Comunal -IDPAC-


Secretaría General

259

62. Articular los mecanismos de denuncia y divulgar las respectivas rutas.

Baja disposición a denunciar. Escasa sanción de los actos que atentan contra el interés general. Alta impunidad. Desconfianza en la administración pública.

Si aumenta la denuncia y disminuye la impunidad habrá menos estímulos para obrar en contra del interés general y aumentará la confianza en la administración pública.

Secretaría General

Sistema interno de denuncias.

PLAN DE ACCIÓN CULTURA CIUDADANA

NO. ACCION/PROYECTO PROBLEMA QUE RESUELVE

CONTRIBUCIÓN AL OBJETIVO

ACTOR ACCION EN CURSO

1. Diseñar e implementar una Escuela de Cultura Ciudadana, para impartir formación formal y no formal a servidores, ciudadanos y ciudadanas y niños, niñas y jóvenes, en temas de cultura ciudadana, control social, transparencia, acceso a la oferta de bienes y servicios públicos, ética del servicio, administración pública e implementación normativa.

- Conocimiento para la acción. - Competencias ciudadanas. - Servicio público poco consciente de su rol y comprometido.

Propiciar que los ciudadanos por medio de la formación formal y no formal, tengan la información suficiente para generar actitudes y percepciones positivas, que promuevan el cuidado de lo público.

Veeduría Distrital

Desarrollo de módulos de formación en: control social y cultura ciudadana, transparencia, integridad, prevención de la corrupción. Diplomado en Gestión Comunitaria y Gerencia Social.

Secretaría General

Diplomados virtuales para servidores públicos: ética pública, transparencia y anticorrupción (Módulo 1: Ética de lo Público, Módulo 2: Gobernar de Cara a la Gente, Módulo 3: Responsabilidad Social Responsabilidad del Estado y Módulo 4: Prevención y Lucha Contra la Corrupción).

Departamento Administrativo del Servicio Civil -DASC-


Diplomado en Gestión Comunitaria y Gerencia Social.

Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal -IDPAC

Escuela Distrital de Participación y Gestión Social. Diplomado en Gestión Comunitaria y Gerencia Social.

260


Secretaría de Cultura

Proyecto de Ciudadanías Tempranas.

Instituto Distrital para la Investigación Educativa -IDEP-

Universidad Externado de Colombia

CIPE/Observatorio de Políticas, Ejecución y Resultados de la Administración Pública (OPERA).

Pontificia Universidad Javeriana

Instituto PENSAR. Diplomado en Gestión Comunitaria y Gerencia Social.

Universidad de los Andes / Escuela de Gobierno

Escuela de Gobierno. Beca Liderazgo por Bogotá

Fundación Liderazgo y Democracia

Universidad Pedagógica Nacional

Banco Interamericano de Desarrollo -BID-

Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social -INDES-

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-

Escuela Virtual. Recoger el conocimiento del Sistema de UN y lo transforma en recursos de aprendizaje. Área temática prioritaria: gobernabilidad democrática.

Foro por Colombia

Fundación Corona

Fundación Ocasa

Ministerio de Educación Nacional

261

Ministerio de Cultura


Proyecto “construcción de ciudadano” desde la perspectiva de los derechos y deberes, en la relación individuo y sociedad, con el fin de fortalecer redes que favorezcan el reconocimiento de cada persona en correspondencia con los otros.



Instituto de Estudios del Ministerio Público

Universidad Distrital

ESAP

2. Desarrollar una plataforma virtual para formar ciudadanos y servidores en cultura ciudadana y control social.

- Conocimiento para la acción. - Competencias ciudadanas. -baja incidencia del control social. - Servicio público poco consciente de su rol y comprometido.

Propiciar que los ciudadanos por medio de la formación formal y no formal, tengan la información suficiente para generar actitudes y percepciones positivas, que promuevan el cuidado de lo público.

ETB


MIN TIC

3. Diseñar, producir y divulgar una estrategia de comunicación y pedagogía social que soporte la política en su conjunto (desde el logro del objetivo general hasta el de cada una de las acciones que se emprendan).

Condición sine qua non del cambio cultural = participación de todos.

Información, divulgación, agenda pública, Movilización social. Sostenibilidad.

Todos

5. Identificar y promover acciones, procesos y espacios autónomos

Sostenibilidad de la política. Política de

Construir sobre lo construido. Valorar iniciativas en curso.

Todos

262

de generación de transparencia, integridad y prevención de la corrupción.

cambio cultural tiene lugar en la sociedad en su conjunto.

Reconocer que no todo se tiene que hacer promovido desde el estado ni en interacción con éste.

13. Identificar, divulgar y promover buenas prácticas en materia de transparencia, integridad, control social y prevención de la corrupción.

Inexistencia de estímulos externos al comportamiento honrado y el cuidado de lo público.

Mayor disposición de las personas a cuidar y fortalecer lo público.

Secretaría General

Programa para todas las entidades de promoción de las buenas prácticas. Premio.

Veeduría Distrital

Programa para la promoción de las buenas prácticas.

Secretaría de Hábitat

Programa para la promoción de las buenas prácticas.


Meta para la promoción de las buenas prácticas.

Universidad Externado de Colombia / CIPE

Pontificia Universidad Javeriana / Pensar

Universidad de los Andes Escuela de Gobierno y CIDER

Transparencia por Colombia

Fundación Avina

Bogotá Cómo Vamos

Fundación Corona

Foro por Colombia

Fundación Ocasa

Corposéptima

Fundación Social

Caracol Radio

Caracol televisión

RCN radio

RCN televisión

El Tiempo

Revista Semana

263

Cámara de Comercio de Bogotá -CCB-



Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO-

Cámara Colombiana de la Construcción -CAMACOL-

Comité Intergremial



58. Incluir en la estructura curricular de los colegios distritales la formación en cultura ciudadana, en el

Deficientes resultados en competencias ciudadanas por parte de los niños, niñas y

Cultura ciudadana arraigada desde la infancia.

Veeduría Distrital Proyecto presentado a la Secretaría de Educación.

Secretaría de Cultura

Proyecto Ciudadanías Tempranas


264

marco de las competencias ciudadanas establecidas por el Ministerio de Educación Nacional.

jóvenes.

Empresarios por la Educación

Agenda compartida con la Secretaría de Educación de Bogotá en el 2013, con el ánimo de hacer más pertinentes las intervenciones, propiciar la articulación del sistema educativo y del sector empresarial y contribuir a posicionar la educación como primer tema en la agenda. En este sentido, se precisaron las principales áreas a orientar desde la articulación público-privada, priorizando temas como bilingüismo, gestión, inclusión y puntos de encuentro entre educación pública y privada e indicadores de calidad


Programa Especial "Construcción del ciudadano", Personeros Junior y Personeros Estudiantiles.

ACCIONES DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

NO. ACCION/PROYECTO PROBLEMA QUE RESUELVE CONTRIBUCIÓN AL OBJETIVO

ACTOR ACCION EN CURSO

8. Hacer seguimiento a la implementación del nuevo Sistema Distrital de Quejas y Reclamos –SDQS-.

El SDQS como “deposito” de información que no servía a los propósitos de mejorar la atención, rendir cuentas, mejorar la gestión.

Atender la “voz de la ciudadanía”, identificar problemas en la gestión de lo público, mejorar la gestión.

Secretaría General

Veeduría Distrital

9. Utilizar los informes del nuevo SDQS para fortalecer el control preventivo y el control social.

EL SDQS anterior no servía a los propósitos del control preventivo ni del control social.

Fortalecer el control preventivo y el control social. Veeduría Distrital

10. Evaluar los resultados de la figura del "Defensor del Ciudadano" y tomar medidas para mejorar su funcionamiento.

Percepción de que no están cumpliendo adecuadamente su función y por tanto no están sirviendo al propósito de mejorar la atención a la ciudadanía y mejorar la relación entre ésta y la administración.

Confianza en las instituciones públicas. Mejoramiento de la gestión a partir de la mirada ciudadana.

Secretaría General

Veeduría Distrital

265

11. Estructurar una red de transparencia y lucha contra la corrupción (jefes de CI, jefes de contratación y defensor del ciudadano).

Las SQRS y denuncias ciudadanas no son atendidas adecuadamente.

Confianza en las entidades públicas.

Veeduría Distrital

Secretaría General


12. Desarrollar plenamente los 7 objetivos del Observatorio.

Poco conocimiento sobre la integridad, la transparencia y la corrupción. Déficit de herramientas para medir la integridad, la transparencia y la corrupción.

Información y conocimiento sistematizados.

Secretaria General

14. Implementar el Índice de Gobierno Abierto - IGA -como instrumento de medición de cumplimiento de las normas anticorrupción. .

Deficiencia en la implementación y la articulación de las herramientas de prevención de la corrupción.



Elaboración, implementación y seguimiento del IGA

Veeduría Distrital


Secretaría General

15. Implementar el Índice Distrital de Transparencia.

Poco conocimiento sobre la integridad, la transparencia y la corrupción. Déficit de herramientas para medir la integridad, la transparencia y la corrupción.


Secretaría General

Veeduría Distrital



Convenio para la implementación del Índice de transparencia en los colegios.

Secretaría de Salud

Convenio para la implementación del Índice de transparencia en los hospitales.

266



16. Diseñar e implementar una hoja de ruta para desarrollar la Ley de Transparencia y Derecho a la Información en Bogotá

Cumplimiento de la norma. Desarticulación de herramientas para prevenir la corrupción.

Articulación de herramientas.

Secretaría de Transparencia de la Presidencia

Encargada del diseño, promoción e implementación de la ley de transparencia

Departamento Nacional de Planeación –DNP-

Crédito con el Banco Mundial para apoyar la implementación de la ley en 300 municipios.

Secretaría General

Veeduría Distrital


Conocimiento de la gestión de las localidades y coordinación de las mismas.


Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-

267

Fundación Ocasa

Proyecto de Promoción de regulaciones y políticas de acceso a la información en Colombia, especialmente dirigido a la divulgación y pedagogía de la Ley de transparencia y acceso a la información pública en Colombia.

Veeduría Distrital

Departamento Nacional de Planeación –DNP-.

Diseño de la estrategia.

Departamento Administrativo de la Función Pública -DAFP-

Alta Consejería de TICs

18. Evaluar la implementación de la Ley General de Archivos en el Distrito y tomar medidas para mejorar su Implementación.

Cumplimiento de la Ley. Necesidad de contar con Información accesible, recuperable y fuente de memoria histórica para la ciudad.

Información para la toma de decisiones y el control.

Secretaria General

20. Hacer acompañamiento técnico y seguimiento a la implementación de los Planes Anticorrupción y de Atención al Ciudadano.

Cumplimiento de la Ley. Ausencia de un sistema de alertas tempranas.

Herramientas para la detección de las ineficiencias. Sistema de alertas tempranas.

Secretaria General

Veeduría Distrital

21. Crear una herramienta para evaluar los mapas de riesgo de corrupción.

Deficientes herramientas para la prevención de la corrupción.

Optimización de las herramientas para la prevención de la corrupción.

Veeduría Distrital

268

22. Evaluar los manuales de contratación de las entidades mixtas con el fin de garantizar su correspondencia con los principios administrativos.

Falta de control sobre recursos públicos administrados por sector privado o social.

Ampliación del contro a todos aquellos que gestiones / ejecuten recursos públicos.

Veeduría Distrital

23. Sancionar a las entidades públicas Distritales que no hagan uso del sistema electrónico de contratación pública SECOP.

Buena parte de los proceso de contratación están en la opacidad.

Transparentar el proceso de contratación.


24. Evaluar la implementación del Modelo Integrado de Planeación y Gestión y elaborar un plan de mejoramiento del mismo.

Metas y resultados poco claros que no siempre se corresponden con las necesidades e la ciudad.

Proceso de planeación más efectivo, que consulte mejor las necesidades de la ciudad. Secretaría de

Planeación

25. Aplicar el Sistema Distrital de Planeación.

Metas y resultados poco claros que no siempre se corresponden con las necesidades e la ciudad.

Proceso de planeación más efectivo, que consulte mejor las necesidades de la ciudad.

Secretaría de Planeación


26. Estandarizar el funcionamiento de las Oficinas de Control Interno en cuanto a: estructura, talento humano y procedimientos.

No hay un sistema de control interno unificado, el CI no hace parte de la cultura institucional y no cumple función preventiva, lo que dificulta la identificación de riesgos de manera temprana.

Control preventivo. Cultura del control.

Secretaría General Alcalde Mayor

Departamento Administrativo del Servicio Civil.

Veeduría Distrital

27. Diseñar e implementar una campaña de sanciones e incentivos dirigida a las entidades que implementen o no el MECI en su totalidad.

Pocos estímulos para estimular la transparencia, la integridad y la prevención de la corrupción.

Herramientas efectivas para mejorar la efectividad y la eficiencia de la administración.


Departamento Administrativo del Servicio Civil.

Veeduría Distrital

28. Diseñar campañas de comunicación

Débil cultura del control interno.

Fortalecimiento del control preventivo


269

que generen en los funcionarios una cultura del control interno.

Veeduría Distrital

29. Proponer y definir para Bogotá, un modelo de descentralización que permita: darle autonomía a las administraciones locales y brindarle todas las herramientas necesarias que les permitan cumplir con sus funciones y atender las necesidades locales.

Baja autonomía en la gestión administrativa local y debilidades en la capacidad administrativa, financiera y de control de las Alcaldías Locales.

La descentralización fortalece la autonomía local y la democracia de proximidad porque permite entregar los servicios de manera más cercana y oportuna, optimizando además los recursos y procurando la resolución de las necesidades relevantes. Se trata de mejorar la gestión local y volverla más íntegra.


30. Evaluar el desempeño de las instancias de coordinación distrital y proponer ajustes tanto en su implementación como en su seguimiento.

La implementación de los mecanismos de coordinación existentes no ha permitido desarrollar una gestión que atienda de manera integral los problemas de la ciudad. Lo anterior genera una gestión desarticulada que no genera un impacto real. El proceso de toma de decisiones es opaco.

Mejorar los mecanismos de coordinación interinstitucional que permitan propiciar una actuación más integral frente a las necesidades socialmente relevantes.

Secretaría General

31. Radicar un proyecto de ley que reforme el artículo 6 del capítulo II de la Ley 617 de 2000 sobre el tope de gastos de funcionamiento para el Distrito Capital.

La utilización inadecuada de los recursos disponibles, pues aquellos destinados para la inversión se emplean en la contratación de personal, asunto que no aporta capital institucional y además genera inestabilidad laboral al no poder contratarlos como funcionarios.

Facilitando la gestión íntegra y transparente de lo público en lo que respecta al talento humano, en tanto se utilizaría el recurso de inversión y de funcionamiento en aquello a lo que realmente ha sido destinado.

Secretaría General.


Ministerio del Interior

Veeduría Distrital

Congreso de la República.

32. Adoptar el Esquema de Análisis Integral Preventivo -EAIP- para identificar y

Ineficiencias administrativas y presupuestales dentro de la administración Distrital dada la ausencia de una cultura y

Plantea identificar y prevenir los riesgos de corrupción en el panorama general de la

Secretaría General

Veeduría Distrital

270

prevenir las ineficiencias en los procesos estratégicos del Distrito

una ética del servicio que respondan de manera eficiente según tiempos y decisiones.

administración pública según momentos en el tiempo y momentos de decisión, aumentando así la confianza en las instituciones, reduciendo las ineficiencias administrativas y presupuestales.

Secretaría de Planeación



Secretaría de Salud

Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte



Secretaría General

34. Desconcentrar la Veeduría Distrital en las distintas Localidades del Distrito.

Debilidad institucional para desarrollar la misión de la Veeduría Distrital en el marco de lo local. Débil control preventivo a nivel local.

Fortalecer el control preventivo. Confianza de la ciudadanía en las instituciones.

Veeduría Distrital

Alcaldías Locales

36. Establecer Oficinas de Control Interno Disciplinario en las 62 entidades distritales (actualmente solo hay 19).

El control interno disciplinario no es eficiente ni eficaz, no contribuye a descongestionar los órganos de control y así hacer más eficiente el control. Impunidad. Efectividad del control. Desconfianza en las entidades públicas.

Efectividad del control. Sanción. Confianza.

Secretaría General

Asesoría permanente y en tiempo real a los operadores disciplinarios de las entidades del Distrito, en temas de derecho disciplinario.


271

37. Aumentar la planta de servidores públicos dedicados al control disciplinario interno. (Actualmente hay 192 para controlar a los 70.000 funcionarios y contratistas del Distrito)

La dificultad en el ejercicio de un control interno disciplinario eficiente y eficaz en el marco de la gestión de lo público que permita descongestionar los procesos ante los órganos de control y así hacer más eficiente el control.

Prevenir, investigar y sancionar la corrupción, para mejorar la eficiencia y la eficacia del manejo de lo público en Bogotá, al generar un control disciplinario mucho más riguroso y efectivo en lo que respecta al ejercicio de lo público, al descongestionar los procesos ante los órganos de control, realizando una verdadera función preventiva.

Secretaría General

Prestar asesoría permanente y en tiempo real a los operadores disciplinarios de las entidades del Distrito, en temas de derecho disciplinario


Secretaría General



39. Articular la información proveniente de los sistemas de quejas y reclamos, alertas tempranas y denuncias, así como de ejercicios de control social.

En las rendiciones de cuentas se muestra únicamente la gestión efectiva y benéfica de la administración, dejando de lado los puntos negativos o a mejorar.

Aumenta la eficiencia y la eficacia en la gestión de lo público, en la medida en que transparenta el actuar negativo o estacando de la administración

Veeduría Distrital

Secretaría General



Secretaría de gobierno / Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal -IDPAC-

41. Acordar y poner en práctica una metodología para la rendición de

La frágil rendición de cuentas actúa en detrimento de la legitimidad de los representantespolíticos

Cultura:Cambiar la costumbre de pensar que lo importante es llegar al cargo y no cumplir los

Fundación Ocasa

El proyecto Yo rindo cuentas, yo exijo cuentas.

272

cuentas permanente de las JAL. Implica armonizar los Acuerdos Locales existentes.

(JAL).La falta de legitimidad va de la mano de la desconfianza.La opacidad en el quehacer de las corporaciones se presta para desviaciones en la defensa del interés general.

fines para los cuales se es elegido y se ejerce un cargo.Cambiar la creencia de que el control es para perjudicar.Cambiar la percepción de la razón de ser del servicio público. Los servidores nos debemos a los ciudadanos.Cambiar la percepción de que hay cierta información pública que es restringida.Cambiar la percepción de que los actores políticos escapan al control social.Eficiencia:Fortalecer el sistema de control.Integridad: cumplir lo prometido.Transparencia: la opacidad se presta para desviaciones del interés general.Confianza en las entidades públicas.


Eventos de rendición de cuentas “Hablan las JAL”. Acuerdos Locales: Chapinero, Suba, Usaquén, Teusaquillo.

Veeduría Distrital

Sistema de Rendición de Cuentas / ISO IWA

Concejo Distrital

Pontificia Universidad Javeriana

Batería de Indicadores / Cómo Vamos

Universidad Externado de Colombia

CIPE / Batería de Indicadores

42. Implementar la firma de Pactos de Transparencia por parte de las JAL.

Falta de credibilidad de la ciudadanía en la JAL. Percepción de corrupción de los actores políticos.

Mejorar la percepción ciudadana de los actores políticos y su confianza en ellos.


Veeduría Distrital


44. Realizar un estudio que plantee procedimientos idóneos para la elección del Contralor(a) y el Personero(a) y el Veedor(a)

La elección de ambos, por parte del Concejo Distrital, a partir de ternas presentadas por el Alcalde pone en entredicho la independencia de los controles (el que controla no debería ser elegido por el sujeto de control). Captura de la función de control.

Cultura: Confianza en la institucionalidad pública. Eficiencia: Independencia de los poderes. Decisiones transparentes y visibles.

Veeduría Distrital


Ministerio del Interior

Secretaría General


Veeduría Distrital


273

Secretaría General


46. Acompañar la iniciativa de "Impulsar una reforma le gal que establezca unos requisitos y calidades a los candidatos a contralores, quienes deben ser seleccionados a través de procedimientos que garanticen su autonomía" contenida en la PIIA (DAFP, MinInterior).

La función de control no es objeto de control social por lo que hay un aparente desequilibrio de poderes (que no le conviene a la democracia) , sus actuaciones y decisiones no son de conocimiento público y el sentimiento de impunidad se acrecienta.

Cultura: Creencia de que hay unos poderes que escapan al control social. Creencia de que hay unos poderes superiores. Creencia de que hay información pública que no es pública. Eficiencia Transparencia Toma de decisiones Impunidad legal


Veeduría Distrital

47. Crear un registro público de cabilderos para la actuación de los grupos de interés en el trámite de las iniciativas legislativas en Bogotá.

Captura del Estado Eficiencia: Transparentar las decisiones. Legitimidad de las decisiones. Confianza.

Concejo de Bogotá


Veeduría Distrital

50. Acompañar la iniciativa nacional, contenida en la PIIA, de "Crear mecanismos de transparencia en el acceso a empleos públicos con herramientas encaminadas a incentivar la realización de invitaciones públicas para el ingreso a cargos de libre nombramiento y remoción".

Clientelismo. Familismo. Desconfianza en la administración pública.

Cultura Transformar la percepción de que se está en el poder para "ayudar" a los amigos. Transformar la percepción de que se gobierna mejor con los amigos/conocidos. Eficiencia Meritocracia. Transparencia.

Secretaría General


Veeduría Distrital

Concejo Distrital


Veeduría Distrital

Concejo Distrital

274

51. Evaluar los resultados de la tarea encomendada a la Comisión Intersectorial de Ética, a los Comités de Ética y a los Gestores de Ética.

Frágil ética del servicio público.

Ética del servicio público.

Secretaría General

52. Diseñar mecanismos políticos, institucionales, metodológicos y de comunicación, para el fortalecimiento de la labor que realizan los Comités y los gestores de Ética en el Distrito Capital.

Frágil ética del servicio público.

Ética del servicio público.

Secretaría General

54. Desarrollar e implementar un instrumento para identificar los conflictos de interés de los servidores públicos.

Captura del Estado. Cultura Ética del servicio Público Eficiencia Transparentar el proceso de toma de decisiones

Secretaría General




55. Diseñar, implementar y publicar un instrumento que permita a todos los contratistas del Distrito declarar los conflictos de interés y un protocolo para tramitar las declaraciones.

Captura del Estado Cultura Ética del servicio Público. Eficiencia Transparentar el proceso de toma de decisiones

Secretaría General

275

Personería Distrital:

Programa Especial "Personajes Que Merecen Ser Destacados Por Su Compromiso Social".

Instituto Distrital para la Participación y la Acción Comunal -IDPAC-


Secretaría General

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Mesa de Trabajo construcción e implementación participativa de la Política de Transparencia,

Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en Bogotá El 14 de agosto de 2014, con el fin de presentar los avances de la política a los actores involucrados en el proceso de movilización emprendido durante el segundo semestre de 2013 y para generar una reflexión en torno al proceso de formulación y la participación de los actores ante la estrategia de implementación de la política, el PNUD realizó una Mesa de Trabajo en las instalaciones del Club Médico de Bogotá. En el marco de dicho taller se presentó una última versión del documento de política, se presentó la metodología de sistematización usada por el PNUD en el proceso de construcción de la PTINTC, y se realizó un taller que tenía por propósito conocer el punto de los actores frente al contenido de la política e indagar acerca de cómo se podrían sumarse a las estrategias contempladas en ella. La siguiente estructura de la política, la cual el equipo de la Veeduría Distrital ha denominado la nuez, es la siguiente:

Ilustración 1La nuez de la PTINTC

El taller realizado en la Mesa de Trabajo giraba en torno a tres preguntas orientadoras cuales fueron las siguientes: Pregunta 1: En el contenido de la Política Distrital de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción, ¿Ve usted reflejadas las prioridades en materia de transparencia e Integridad de la entidad o el sector que representa?

277

Las opiniones de los participantes en relación con la pregunta fueron estas:

El problema de muchas políticas en la materia de lucha contra la corrupción es que no miran qué está detrás de la corrupción.

¿Qué se está haciendo en los sectores específicos? No se ve reflejado en el plan de acción qué parte de las alarmas y sistemas de información son requeridos ni se le indaga a la comunidad cuáles son los intereses que hay detrás de lo que sucede.

El problema de la corrupción entra cuando los intereses de los particulares se ponen por encima de los intereses de la nación. Se pone por encima el interés económico del interés social.

En esta política muchas estrategias y acciones dependen de los otros actores, actores que la Veeduría no controla. Eso hace de la política una difícil de cumplir porque no depende de ustedes que se implemente y se cumpla lo que en ella quede.

Este documento es bonito y deseable pero uno tiene que pensar en cómo hacerlo cumplir.

Si no tenemos claro cómo vamos a manejar lo que vamos a construir vamos a dar palos de ciego. La corrupción a nadie le gusta y nadie se declara corrupto.

Es necesaria una aproximación no teórica sino operativa o práctica de lo que quiere decir ser corrupto, recomendaría ir más allá del abuso de poder, demostrar cuál es el abuso al que se hace referencia, ahí hay un problema de aproximación al concepto mismo.

Sería bueno trabajar un poco más el tema, el abuso de poder no puede ser una valoración subjetiva, hay que demostrarlo.

Es importante que el concepto de “decente” se incluya en el documento.

Hay dos caminos para hacer eficaz la política, uno más penal y otro más ético, sería bueno generar un puente entre uno y otro, entre la ética y la responsabilidad legal, una política que sea amplia e integral y que comprenda nexos más concretos desde lo institucional y la ciudadanía.

Es importante analizar el tema del crimen y el nexo con los ciudadanos, los efectos que tiene una tragedia social con la corrupción, cómo se hace el link, como se vincula el riesgo.

Pregunta 2: A partir del proceso participativo para la elaboración de la Política Pública, ¿Qué recomendaciones tiene para cumplir con el objetivo, de lograr una ciudadanía inmersa en el debate y la reflexión de la Lucha Contra la Corrupción en la ciudad de Bogotá? Las opiniones de los participantes en relación con esta pregunta fueron las siguientes:

El tema de la decencia y la ética de cada uno es un tema pantanoso, se debe buscar la legitimidad de las normas aplicadas a lo público, hay formas de indecencia que son válidas,

278

lo ético es muy subjetivo, es aplicarle mi visión de la ética a los demás, aquí lo más importante es la legitimidad normativa.

Para construir integridad hay que ir a la escuela primaria y al seno de los hogares. El narcotráfico dejó una cultura de construir fortunas y obtener dinero, eso generó una cultura del traqueto, nos toca tratar con él hasta erradicarlo.

En el marco del proceso que se desarrolló en la Veeduría y el PNUD, es saludable ver la forma en que se fue configurando y contamos con este producto que obedece a una construcción participativa y colectiva.

El aspecto cultural de la política está muy bien recogido en términos del enfoque y se refleja con gran claridad y es la actuación de la ciudadanía a nivel público, eso tiene que ver con un mundo de relaciones que se gestan desde diferentes campos y escenarios.

Para tener una buena política anticorrupción y sirva lo que se haga aquí debe haber desde un principio mucha educación, que la gente sepa cómo funciona su ciudad. No hubo y aún no hay una total información que llegue a la gente del común de cómo funcionan las cosas, si la televisión, los diarios gratuitos, no se usan para dar más educación, y así como les entra lo que dicen las novelas, les entre el mensaje de la política, hay mucha desinformación.

En relación con el tema de legitimación de la normas, ese es un concepto demasiado amplio que no siempre se cumple, hay decretos que tienen corta duración y en el caso de los Nule, aprovechando lo que decía un Decreto que tuvo vigencia solo seis meses, sirvió de plataforma para la corrupción de los Nule, la corrupción se sirvió del decreto. Cuando uno ve la corrupción de la norma uno se pregunta si consultó o no el interés general esa norma.

Hay que empoderar al de a pie, el grueso de este país, al ciudadano que ve que pasa con su ciudad, es a él a quien tienen que llegar las acciones de la política. También hay que empoderar al funcionario público. La función pública es la “profesión peligro”, hasta el año pasado algunas entidades contrataban sus actividades de bienestar a través de cajas de compensación y no había problema. Este año la contraloría de Bogotá hizo control fiscal y encontró hallazgos disciplinarios y penales por ese tipo de contratos. ¿Qué hacemos entonces? Ante la duda abstenernos porque si no hay seguridad acerca de las consecuencias es mejor abstenerse. Cómo hacemos para que los órganos de control no marquen los modelos de contratación? Hay situaciones en que el funcionario público se vuelve temeroso, además, ¿cómo hacemos para que los funcionarios no tengan miedo de denunciar y por ello perder su oficio?

No encuentro en la política el empoderamiento del funcionario público siendo el arquero que debe evitar los goles, eso no lo veo allí. En el balance que hicimos del plan sectorial encontramos unas veinte herramientas para luchar contra la corrupción, encontramos 35 herramientas a nivel nacional, somos líderes en crear herramientas, se debe hacer uso de ellas, aprovechar las herramientas que ya existen.

Pregunta 3: ¿De qué manera el sector que representa puede contribuir a la implementación y la sostenibilidad de la Política Pública?

279

Las opiniones de los participantes en relación con esta pregunta fueron las siguientes:

Una idea útil sería la distribución presupuestal de las entidades que conforman el presupuesto del distrito para conciliar que en las partidas presupuestales se les separe a las entidades una partida destinada a la educación y formación de los funcionarios en esta política. Debería ser una partida fija del presupuesto de cada entidad, un porcentaje fijo en el que la veeduría le haga seguimiento a esta, que sea de destinación específica, que no contraten con una fundación para que lleve a cabo los proyectos.

Nadie se declara corrupto. Las políticas anticorrupción dicen que todos son amigos, los señores que van a la cárcel del Concejo van a votar por el proyecto. Un acuerdo no se le niega a nadie, el problema no está en el documento o en el instrumento legal mediante el cual se apruebe la política sino que es un problema comportamental, de cambio de actitud. Una persona incorruptible, ética, transparente, ¿cómo se obtiene?

El corrupto sabe cómo actúa. La estructuración del instrumento jurídico es importante pero hay que tener las herramientas para poder actuar.

Como acciones específicas, sí necesitamos mayor integración entre lo ciudadano, lo público, etc. Es importante repotencializar el espíritu de cultura ciudadana. Cambiar el espíritu y la actitud es importante y es valioso de esta política, la cultura ciudadana. Es importante hacer ejercicios de interlocución para promover la cultura ciudadana.

Si no hay confianza la gente no pone la alarma.

Debemos incluir en el pensum la promoción de la cultura y la ética. Se ha perdido mucha esencia en valores.

En la academia hay intercambio de ideas, teorías y opiniones, en ese sentido, es un lugar propicio para el surgimiento de propuestas. En la mayoría de los temas que se analizan está presente la corrupción. El profesor en el aula de clase está expuesto a temas de ética, la copia, el plagio, como formadores estamos expuestos a eso. Es importante allí edificar el concepto de ética y profesionalismo.

Hay que tener cuidado con estas políticas, el exceso de normatividad y mecanismos para la corrupción puede llevar a costos demasiado altos que no permitan la eficiencia en la gestión. Hacer cosas en el sector público cada vez es más difícil, tantas normas, tantas herramientas, no permiten salidas y llevan a la desesperación del funcionario que tiene que tomar decisiones.

En todas las instituciones de educación superior, hay unas materias que se denominan electivas, se podría tener una de ellas que sea más práctica. Muchas veces los estudiantes no saben para qué ven las materias. Un tema de mecanismos del estado y dar la información, la guía de contarle al estudiante cómo funciona su estado, cómo funciona su país, eso le puede servir mucho más a cualquier estudiantes sin importar la carrera que está adelantando. Eso sería muy útil y puede ser algo que se le puede ofrecer a las universidades.

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La academia como factor de cambio es fundamental. La reforma educativa, los valores alrededor de este tema desde la academia y como mecanismo de seguimiento de la política es vital.

La academia debe estar presente en el observatorio del cual habla la política, es el componente clave por el tema de la investigación, transparencia en la acción, el observatorio debe contar con el protagonismo de la academia.

La academia y la investigación deben estar mucho más presente en la política. Se debe crear una batería de indicadores, la academia debe ser un factor neutro que cuente con gran protagonismo en el desarrollo de ello.

Mientras se logran los cambios culturales deben haber mecanismos que puedan surtir efectos, campañas de promoción y divulgación son importantes para tal efecto.

En términos de continuidad, debe seguir una socialización compartir los avances, una difusión más amplia es importante. Al interior de nuestras entidades podemos ayudar a la difusión de la política.

Es importante que la política sea más efectista por medio de campañas pero hay que involucrar a las comunidades entorno de esto. Las comunidades tienen pocas herramientas de autorregulación entre ellas mismas, el ciudadano pasa a funcionario y su conducta como ciudadano la va a ver reflejada como funcionario.

Debe haber una estrategia de comunicaciones conjunta, televisión, prensa y radio, que hagan una estrategia de comunicación y no campañitas o espacios de coyuntura política.

Se debe determinar cuál es la población objeto, a quién se quiere llegar, teniendo en cuenta que hay varios actores involucrados en este proceso.

Lecciones aprendidas en la fase de planeación para la implementación Cabe resaltar que esta fase consumió más tiempo del que se tenía programado, lo cual retrasó considerablemente la ejecución de las metas trazadas por el Comité Técnico Interno a mediano plazo (programadas para mayo y junio de 2014). Este retraso no es atribuible a un aspecto en particular pero si a varios factores que confluyeron. En primer lugar, dada la necesidad de realizar ajustes al documento técnico, el tiempo estimado para desarrollar las metas a mediano plazo fue destinado a la realización de actividades dirigidas al robustecimiento del documento debido a que sin el mismo no era posible hacer una socialización de la política a los actores que se debían involucrar a los proyectos y acciones comprendidas por la misma. En segundo lugar, la falta de claridad entorno al panorama político de la ciudad, y el relacionamiento entre los actores políticos de la administración distrital, no ha permitido tener certeza acerca de la manera mediante la cual se deberá aprobar la PTINTC. En el mes de diciembre de 2013, el PNUD puso en conocimiento de la Veeduría Distrital la importancia de someter la aprobación de la política a un acto administrativo. El interés de la Veeduría Distrital se inclina por formalizar la política mediante un Acuerdo del Concejo de Bogotá, con este propósito la Veedora Distrital ha sostenido

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varias reuniones con el presidente del Concejo de Bogotá, quien ha mostrado en reiteradas ocasiones interés en el tema. No obstante, ante la ausencia de un documento técnico, no ha sido posible iniciar un proceso formal en tal sentido. Sin embargo, en el marco de uno de los productos del convenio con el PNUD, se ha formulado un modelo de instrumento de formalización de la política, el cual servirá de punto de partida para el proceso de formalización de la PTINTC en un acto administrativo, sea un Acto del Concejo o un Decreto del Alcalde Mayor de Bogotá. En tercer lugar, durante más de dos meses se ha trabajado en un plan de acción que permita dar inicio a las reuniones bilaterales requeridas para la implementación estratégica de la política. Obedeciendo a la gran complejidad de las acciones que aborda la PTINTC, y al amplio número de actores que ésta involucra, ha sido necesario emprender un análisis detallado de los programas y proyectos de transparencia y prevención de la corrupción que ya vienen adelantando los distintos actores, con el propósito de armonizar la PTINTC con todos y cada uno de ellos. Esta dispendiosa labor, pese a ser de vital importancia, ha consumido más tiempo del estimado y ha retrasado considerablemente la fase de ejecución del plan de acción. En cuarto lugar, otra lección aprendida en esta fase, pero que está directamente relacionada con la fase de movilización de la política (ver capitulo cuatro de la sistematización), es que no se puede presumir que por el hecho de la participación en las mesas de funcionarios de su organización, los representantes legales de estas tengan conocimiento del proceso de construcción de la política, aspecto que podría prolongar la ejecución del plan de acción. En las mesas sectoriales y locales no se llegó a la concreción de compromisos puntuales que hubiesen permitido avanzar sustancialmente en la formalización de acuerdos durante la fase de reuniones bilaterales que contempla el plan de acción. Este plan de acción, que ha sido considerado como una segunda movilización, puede involucrar a los mismos actores que en un sentido amplio han estado involucrados en la construcción de la política, es decir a las mismas organizaciones y entidades que participaron en las mesas sectoriales, pero no necesariamente esto quiere decir que quienes representan legalmente a las organizaciones y entidades que allí participaron, y quienes son los individuos facultados para asumir compromisos vinculantes para dichas entidades, hayan estado presentes en las mesas y tengan conocimiento de los componentes de la política o de las acciones que allí son enmarcadas. Por lo anterior, será necesario dar a conocer a los representantes de las organizaciones con quienes se lleven a cabo las reuniones bilaterales, las estrategias y acciones de la PTINTC para que así ellos puedan asumir compromisos puntuales frente a la misma. Esto necesariamente implicará más de una reunión con cada actor, lo cual retrasará la materialización de acuerdos puntuales, un aspecto crucial teniendo en cuenta el interés que demostraron los actores en la Mesa de trabajo realizada el 14 de agosto de 2014, donde los asistentes mostraron su gran interés por empezar participar en la implementación de acciones concretas.

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Conclusiones La Sistematización del Proceso de construcción participativa de la Política Pública de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción, como memoria ordenada y analítica del proceso, contiene una serie de aprendizajes útiles para las entidades participantes en el proceso, las entidades externas que tengan la intención de replicar procesos similares y en general sistematiza un conocimiento construido a partir de la experiencia de un proceso singular y novedoso para el Distrito Capital. Cada una de las fases del documento visibiliza la experiencia y enriquece el conocimiento generado a partir del relato de las lecciones aprendidas, en este sentido a partir de las mismas podemos resumir las siguientes conclusiones generales:

El proceso de sistematización de cualquier política pública se debe realizar a partir del mismo instante de la formulación y la planeación del proceso, ello porque además de incluir información determinante acerca de los objetivos del proceso, brinda la posibilidad de construir un hilo conductor para el análisis de las coyunturas presentadas, la decisiones que se tomaron en determinado momento y en general sirve como factor determinante para la evaluación en términos de resultados del proceso vs los resultados esperados.

Una adecuada planeación de los procesos, las estrategias y las actividades, es indispensable, no solo para la estructuración formal del plan de trabajo y los cronogramas asociados en términos de eficiencia de los recursos invertidos en el proceso sino como un elemento fundamental para el éxito del proceso en términos de construcción de contenidos, aprovechamiento de los espacios internos y con actores externos convocados, optimización del tiempo pero sobretodo claridad técnica acerca de los objetivos de cada fase del proceso, el saltar de una etapa a otra sin superar la claridad técnica necesaria de la instancia anterior genera confusiones y se asocia con la falta de rigurosidad en los documentos preliminares.

Si bien es normal y a veces necesario que en el trámite y el proceso de construcción de una política pública se den espacios claramente delimitados para la discrecionalidad del gobernante o del operador de la política, en virtud de su autonomía e independencia como administrador del proceso, es un error exceder dicha facultad y trasladarla al consultor o asesor designado en el proceso, el exceso de discrecionalidad para la elaboración diagnósticos y documentos de insumo puede generar un espacio para la presentación de afirmaciones subjetivas y sin sustento lo que posteriormente se puede ver reflejado en espacios de interlocución con actores, sin el debido aprovechamiento; en virtud de la generación de discusiones asociadas más al contenido de una afirmación que a la elaboración de propuestas o insumos de política pública.

Es necesario que una vez se finalice cada espacio de interlocución y/o construcción del proceso se realice un proceso de evaluación para determinar la eficacia del mismo conforme a los objetivos planteados, en este orden de ideas, el proceso debe estar abierto a la permanente reformulación metodológica conforme las coyunturas propias del proceso, la dinámica de los actores, e incluso el cambio de objetivos, componentes o necesidades de la política pública.

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Al momento de diseñar e implementar metodologías, las mismas deben super ponerse a la coyuntura misma del fenómeno de la corrupción, es decir; deben prever la necesidad de no entrar en debates o juicios morales o de otra índole acerca de casos particulares que no conllevan a la reflexión pretendida.

La relación con la Alcaldía Mayor de Bogotá en general y en particular con las diferentes entidades adscritas y vinculadas debe ser más cercana ante la necesidad de interactuar no solo con las entidades y los funcionarios que conocen de los insumos necesarios para la elaboración de la política sino también como población sujeto del mismo documento de política pública e implementadores del plan de acción, es necesario trabajar en escenarios de articulación y aprobación.

El ejercicio de las mesas sectorial rescató ideas fundamentales acerca del desarrollo y la evolución del fenómeno corrupto en diferentes niveles y ópticas, sin embargo, aún no es claro y no lo era durante el proceso cuál era el enfoque o la característica sectorial de la política, esto permitió que espacios valiosos de interlocución no fuesen efectivamente aprovechados.

Siempre es necesario mantener la premisa de construir sobre lo construido, el obviar ejercicios anteriores, lecciones aprendidas de otros procesos, o en general el no tener en cuenta el conocimiento existente en la materia no solo retasa el proceso en términos de tiempos sino que lo deja abierto a incurrir en errores que de otra manera se hubiesen podido evitar.

Es necesario vincular directamente la labor de redacción de un diagnóstico y en general de todos los documentos generados en el marco de una política pública a los ejercicios con actores y el recaudo de información primaria, la ausencia de participación de quien materialmente redacta los documentos de política en por lo menos los espacios más representativos, hace que la información se convierta en una de carácter secundario dando la posibilidad de perder información valiosa en el espacio de trasmisión de las ideas obtenidas.

Para efectos de la convocatoria de actores se debe hacer énfasis en los tiempos necesarios y pertinentes para la realización de las mismas, no solo por efectos formales sino también para garantizar una efectiva representatividad de las entidades convocadas.

La coyuntura propia de las dinámicas de la ciudad y el panorama político deben ser factores que se deben tener en cuenta al momento de definir espacios y su pertinencia.

Así estas recomendaciones se presentan como un ejercicio de reflexión en torno a un proceso que pese a sus debilidades estuvo nutrido por su pluralidad, imparcialidad, obtención de novedosas y constructivas ideas.

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Bibliografía Action Aid. Resource Pack on Systematization of Experiences. Guatemala Octubre 4 de 2006. Disponible en http://sistematizandoexperiencias.files.wordpress.com/2012/04/issystematization-resource-pack-actionaid.pdf. Alavi, M. & Leidner, E. (2001) Review: Knowledge Management and Knowledge Management Systems: Conceptual Foundations and Research Issues. MIS Quarterly, Vol. 25, No 1 (Mar., 2001), pp. 107-136. GTZ. Guía de Sistematización. Disponible en: http://www.asocam.org/portal/sites/default/files/publicaciones/archivos/GCO_0010.pdf International Alliance of Inhabitants (2010).Proposal for a Guide to Systematization. Disponible en: http://www.habitants.org/urban_popular_university/coproduction_of_inhabitants/virtual_library/proposal_for_a_guide_to_systematization. Consultado el 29/01/2014 Martinic, S. (1984) Alguna categorías de análisis para la sistematización. Seminario Sistematización de Proyectos de Educación y Control Social en Sectores Populares. Biblioteca FLACSO Chile. Selener, D. (1996) ‘A Participatory Systematization Workbook: Documenting, Evaluating and Learning from Our Development Projects’. Silang Cavite, Philippines: International Institute of Rural Reconstruction (IIRR) Unidad de Gestión de Conocimiento Centro Regional del PNUD para América Latina y el Caribe. Sistematización para Transferir Conocimiento. Serie Metodológica en Gestión de Conocimiento, Proyecto Compartir Conocimiento para el Desarrollo. Disponible en: http://www.regionalcentrelac-undp.org/images/stories/gestion_de_conocimiento/Guias_Final%20%283%29.pdf



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