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  • 7/23/2019 1966 1287 Smolka Biderman

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    Vivienda informal: una perspectiva de economista sobre el planeamiento urbano

    Martim O. Smolka y Ciro Biderman

    2011 Lincoln Institute of Land Policy

    Lincoln Institute of Land PolicyDocumento de trabajo

    Las resultados y conclusiones de este documento de trabajo reflejan la opinin de losautores y no han sido sometidas a una revisin detallada por el personal del Lincoln

    Institute of Land Policy.

    Todas las preguntas y solicitudes de permiso para reimprimir este documento deben serdirigidas directamente al Lincoln Institute.

    [email protected]

    Lincoln Institute Product Code: WP11MS2SP

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    Resumen

    Este documento de trabajo analiza la informalidad como una forma extendida ypersistente de asentamiento en las ciudades del Tercer Mundo, enfocando en particularAmrica Latina. Si bien proporcionan la mejor opcin de vivienda posible a muchoshogares de bajos ingresos, los asentamientos informales son costosos, tanto para losindividuos como para la sociedad en su conjunto. Las respuestas de poltica pblica aestas condiciones han sido correctivas por naturaleza, y por lo tanto pueden exacerbar elproblema en vez de resolverlo. El principal desafo estriba por lo tanto en el diseo dealternativas polticas que confronten las causas fundamentales de la informalidad,aumentando la capacidad de las familias de bajos ingresos para pagar por la vivienda y almismo tiempo reduciendo los precios de suelos con infraestructura de servicios pblicos.Las mejoras de transporte, los impuestos prediales, la recuperacin de plusvalas y lasregulaciones ms apropiadas del uso del suelo para toda la ciudad son alternativas quemerecen consideracin.

    Hay mucho ms por aprender sobre los asentamientos informales, como por ejemplo lasrazones por las que los hogares optan por esta solucin de vivienda aun cuando tenganopciones a su alcance en el mercado formal. Una mejor comprensin de estos procesos esfundamental para elaborar polticas efectivas para reducir la informalidad.

    Palabras claves: Asentamientos informales, viviendas para hogares de bajos ingresos,opciones de poltica para resolver la informalidad; ciudades del Tercer Mundo.

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    Sobre los autores

    Martim O. Smolkaessenior fellow, coresponsable del Departamento de EstudiosInternacionales, y Director del Programa de Amrica Latina y el Caribe del LincolnInstitute of Land Policy. Tambin ha sido profesor del Instituto de Investigaciones yPlaneamiento Urbano y Regional (IPPUR) de la Universidad Federal de Rio de Janeiro,Brasil.

    Contacto: [email protected]

    Ciro Bidermanes economista e investigador afiliado con el Departamento de Estudios yPlaneamiento Urbano del Instituto de Tecnologa de Massachusetts. Tambin es profesorasociado de la Fundacin Getlio Vargas e investigador asociado del Centro de Estudiosde Poltica y Economa del Sector Pblico en So Paulo, Brasil.Contacto:[email protected]

    Reconocimientos

    Los autores agradecen a Greg Ingram, Anna SantAnna, William Goldsmith, MarciaFernald y los revisores annimos que leyeron borradores de este trabajo y proporcionaroncomentarios y sugerencias tiles. Los autores tambin expresan su gratitud a los editores,Nancy Brooks, Kieran Donaghy and Gerrit-Jan Knaap. Los autores se hacen plenamenteresponsables por errores y omisiones.

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    ndice

    1.Introduccin 1

    2. El fenmeno de la informalidad 2

    3. El anlisis econmico de la informalidad 4

    Relevancia de la teora econmica urbana para la informalidad 5

    4. Estrategias de vivienda para superar las restricciones y respuestas polticas para

    remediarlas 6

    Titulacin 7

    Acceso a los servicios pblicos 7

    Densidad 8

    5. Cmo superar las consecuencias negativas: algunas alternativas polticas 10

    Los costos de transporte como sistema crediticio sustituto 10

    El impuesto predial como una herramienta de planificacin 11

    El uso de la recuperacin de plusvalas para financiar servicios 12

    Cmo combatir la exclusin con desregulacin 14

    6. Conclusin 14

    Referencias 15

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    Vivienda informal: una perspectiva de economista sobre el planeamiento urbano

    1.Introduccin

    La informalidad en la vivienda y la ocupacin del suelo, tan emblemtica de las ciudadesprincipales del Tercer Mundo, es un fenmeno multidimensional que abarca temascomplejos relacionados con la tenencia insegura del suelo; la falta de cumplimiento conlas normas y regulaciones urbanas (como el tamao mnimo de los lotes o la ocupacinde reas restringidas que presentan un riesgo ambiental o fsico); el suministroinadecuado de infraestructura y servicios pblicos; el hacinamiento en las viviendas; y losmateriales y procesos de construccin improvisados (UN-HABITAT 2003).Los asentamientos informales han sido vistos tradicionalmente como una consecuenciadirecta de la pobreza urbana (Banco Mundial 2006). Esta percepcin ha afectado elplaneamiento urbano, porque al atribuir la informalidad a la pobreza, los administradoresurbanos locales se consideran exentos de responsabilidad ante el problema.Pero la relacin entre pobreza e informalidad no es tan directa a nivel de la ciudad(Durand-Lasserve 1996). En efecto, durante la dcada de 1990, la informalidad aumenten muchas municipalidades mientras que la pobreza disminuy, y viceversa,frecuentemente en respuesta a la introduccin de ciertas polticas urbanas, comosubsidios a la vivienda o programas de titulacin. Es posible que un rea sea pobre perono informal, mientras que tambin es posible que reas que no son pobres seaninformales. Ms an, los asentamientos informales no estn ocupados exclusivamente porfamilias pobres.

    Adoptando una visin deliberadamente enfocada hacia lo econmico, este artculoargumenta que la informalidad se puede describir mejor como un problema de acceso a la

    vivienda, y sostiene que los asentamientos informales son de hecho compatibles conmercados de suelos que en todos los dems aspectos funcionan correctamente. Es decir,los asentamientos informales coexisten geogrficamente con asentamientos formales,formando una estructura interdependiente. La informalidad tambin emerge comoconsecuencia de ciertas limitaciones institucionales y de otro tipo sobre el mercadourbano de suelos. El artculo describe en ms detalle estas interdependencias complejas eintenta vislumbrar opciones polticas potenciales para mitigar la informalidadpropiamente dicha, en vez de intentar simplemente solucionar sus sntomas. Se proponeas un nuevo marco de dilogo para los planificadores urbanos y economistas en lasciudades del Tercer Mundo, en particular de Amrica Latina.

    La siguiente seccin repasa brevemente las mltiples formas que puede tomar lainformalidad y los problemas que presenta tanto para los individuos como para lasociedad en su conjunto. La seccin siguiente describe cmo ha abordado el tema lateora econmica, remarcando el fracaso de los modelos convencionales para resolver lascondiciones que se presentan en las ciudades del Tercer Mundo, donde grandessegmentos de la poblacin urbana no estn en condiciones de realizar ofertascompetitivas por suelos en el mercado formal. La prxima seccin describe las eleccionesracionales de vivienda por parte de los hogares de bajos ingresos, y cmo las polticas

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    actuales que pretenden remediar los resultados de estas decisiones tienen el efecto deexacerbar la informalidad. La prxima seccin argumenta que el cambio polticoprincipal necesario para mitigar la informalidad es hacer que los hogares de bajosingresos tengan mayores oportunidades de adquirir suelos con infraestructura deservicios, sin aplicar una presin indebida sobre los precios del suelo. La seccin ofrece

    nuevas alternativas para aplicar los instrumentos convencionales de polticas de suelo como el transporte, los impuestos prediales, la recuperacin de plusvalas y lasregulaciones para alcanzar este objetivo. La ltima seccin presenta las conclusiones.

    2. El fenmeno de la informalidad

    Cuando pensamos en la informalidad, la primera imagen que nos viene en mente es la deasentamientos ocupados ilegalmente. Hay varias formas de informalidad, sin embargo,que no involucran la invasin de suelos. En Amrica Latina tambin se produceinformalidad cuando ciertos emprendedores (tambin conocidos como urbanizadorespirata) venden suelos sin tener el derecho a hacerlo, o aun sin el conocimiento oconsentimiento del dueo legtimo. En otras situaciones, los urbanizadores informalesvenden lotes que no cuentan con servicios bsicos, como agua y alcantarillado, porquelos compradores no pueden comprar lotes con infraestructura de servicios pblicos. Otrocaso es cuando los compradores adquieren el suelo legalmente pero no lo usan de acuerdoa las normas y regulaciones urbansticas, o construyen casas que no cumplen con loscdigos de edificacin. En estos casos, el ttulo de propiedad no es reconocido y porsupuesto no se puede registrar pblicamente. Finalmente, un comprador puede poseer elttulo del suelo pero darle un uso para el cual no est licenciado.

    En suma, la informalidad en la vivienda y la ocupacin de suelos se refiere a actividadesilegales (falta de derechos adecuados de tenencia), irregulares (falta de cumplimiento con

    las normas urbanas) y/o clandestinas (no permitidas) que acceden y ocupan suelosurbanos, tpicamente carentes de servicios e infraestructura mnimos. Los asentamientosinformales tienden a incorporar todos estos atributos (Smolka y Larangeira 2008). En elsentido ms estricto, cada una de estas situaciones parecera violar la ley en formadeliberada. Pe