· ,LA TRANSICION DEL REGIMENDE PROVINCIAS Y DISTRITOSAL RÉGIMEN MUNICIPAL EN ELESTADO SOBERANO DESANTANDER,1857-1887

Sumario:l. La transición del régimen de provincias y distritos al régimen municipal

en el Estado soberano de Santander, 1857-1887.

Resumen:Elpresente articulo estudia elproceso de transición del régimen de provinciasy distritos al régimen municipal en el Estado soberano de Santander. Laimplementación del federalismo junto con el proceso de reorganizaciónterritorial, hizo parte de la estrategia de los gobiernos liberales de la épocapor ejercer un mayor control sobre los territorios regionales. además defortalecer a la provincia como elemento que permitiría debilitar el podercentral y por ende desmontar de una vez el Estado colonial. El proceso detransición de una unidad territorial a otra en el marco de' reordenamientojurídico que atiende a políticas gubernamentales, es consecuencia de unproceso de transformación vinculado al carácter y los desarrollos delcomportamiento humano en un determinado contexto social, en este caso, elperiodo federal radical en el territorio de Santander durante el periodo

comprendido entre los años de 1857 a 1887.

Palabras Claves:Federalismo, Régimen Provincial, Régimen Municipal, Radicalismo, HistoriaPolítica.

Key words:Federalism,. Province Régime, Municipal Régime, Radicalism, PoliticalHistory.

René Álvarez OrozcoLicenciado en Filosofia de la Universidad Santo Tomás, Historiador de laUniversidad Industrial de Santandery Candidato a Magíster en Historia dela misma universidad. Docente de la Escuela de Historia de la Universidad

Industrial de Santander.

Correo electrónico:renealvarez@universia.net.co

LA TRANSICIÓN DEL RÉGIMENDE PROVINCIAS Y DISTRITOSAL RÉGIMEN MUNICIPAL EN ELESTADO SOBERANO DESANTANDER,1857 - 1887

RENÉ AJ.-VAREZ OROZCOUniversidad Industrial de Santander

"Por fin averiguamos que aunque no había alcalde en el pueblo andaba por allíel juez, en cuya solicitud proseguimos hasta que en la plaza y cerca de lacárcel encontramos un hombre rústico y mal pergeñado, con una vara negra enlas manos: era el juez. Dijímosle quiénes éramos y qué motivo nos habíallevado hasta aquel rincón de la patria. El digno funcionario se balanceabasobre una pata y sobre otra, nos miraba y se reía como un oso: imposiblemeterle en la maciza cabeza una idea; imposible que leyera nada, pues ignorabael alfabeto....- ¿Cómo se llama este fenómeno? -pregunté a un curioso que me quedabacerca.- Don Gregorio Neira -me contestó-, yes la autoridad". (Citado por ManuelAncízar, Peregrinación de Alpha. Por las Provincias del Norte de la Nueva

Granada 1850- 1851, Bogotá, Presidencia de la República, 1956)

Presentación

Una vez terminada la independencia y fijados losderroteros para la conformación de una nueva naciónlibre y autónoma, los esfuerzos se encaminaban ahora

hacia el desmonte de las institucionesjurídico-políticas colonialesque aún se hallaban presentes en el andamiaje administrativoheredado de la corona española y que se evidenciaban en elsistema tributario imperante y en los privilegios que detentabaun clero de tipo terrateniente.

La emergencia de los partidos políticos en cabeza de elitesregionales que se preparaban para competir por la supremacía

Revista UIS-Humanídades, Vol. 35, No. 2. Bucaramanga (Colombía) - ISSN 0120-095

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en el gobierno nacional, hacía prioritarioiniciar una nueva lucha ahora de tipoideológico.

A partir de 1849, durante el gobierno deJosé Hilario López, la ideologia liberalempieza su firme y decidido desarrolloen el que comenzó a operar el desmontedel Estado colonial bajo los lineamientosdel laissez faire. La apertura demercados, la internacionalización de laeconomia y el librecambio, entraban enel escenario haciendo necesariopreparar a la nación para enfrentar losembates del modelo económico liberal.

Las políticas económicas del liberalismorequerian de nuevos espacios reales einstitucionales, por lo quelos cambios enel régimenjuridico-político no se hicieronesperar. Los gobiernos liberales nodemoraron en promulgar medidas queencausaran sus expectativas, tales comola descentralización de las rentaspúblicas, el fortalecimiento del régimenprovincial, la libertad de propiedadterritorial y la abolición de la esclavitud;ellas, sirvieron de base para implementarla ideologia liberal.

Con tales medidas se buscaba desmontarel Estado colonial para lo cual eranecesario, fortalecer el régimenprovincial en detrimento del podercentra!. Estas estrategias en el trasfondo,guardaban las intenciones de las elitespartidistas que buscaban emerger comouna nueva forma de poder hegemónicofundamentado en el poder regional. ParaTirado Mejía, el federalismo no fue másque "la expresión de intereses de lasoligarquías regionales en momentos enque no estaba constituida la nacionalidad

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y ante la carencia de una clasehomogénea que tuviera un ámbitonacional de dominación. El federalismofue la manera más adecuada queencontraron las oligarquías regionalespara disponer en su beneficio delpatrimonio nacional sin entrar en unaconfrontación general"! .

Desde esta perspectiva, dos premisasconstituyen nuestro punto de partida enel estudio del proceso de transición delrégimen de provincias y distritos alrégimen municipal en el Estado soberanode Santander. La primera, es la de queel federalismo, junto con el proceso dereorganización territorial, hace parte dela estrategia de los gobiernos liberalesde la época por ejercer un mayor controlsobre los territorios regionales, ademásde fortalecer a la provincia comoelemento que permitiría debilitar el podercentral y por ende desmontar de una vezel Estado colonial. La segunda premisaes la de que el proceso de transición deuna unidad territorial a otra en el marcodel reordenamiento jurídico que atiendea políticas gubernamentales, hace parteo es consecuencia de un proceso detransformación vinculado al carácter ylos desarrollos del comportamientohumano en un determinado contextosocial, algo que la emergente sociologiade los regímenes, y en partícular elsociólogo holandés Fred Spier2 , handenomínado la teoría de los regímenes,

1 TIRADO MEJÍA, Alvaro. El Estado y la Políticaen el siglo XIX. Bogotá: EL Ancora, 1983. pp. 49.2 SPIER, Fred. La Teoría del Proceso de laCivilización de Norbert Elías nuevamente endiscusión. Una exploración de la emergenteSociología de los Regímenes. EN: WEILER, Vera.(Comp.)Figuraciones en Proceso. Bogotá:Fundación Social, 1998. pp. 257 - 298.

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de la cual nos ocuparemos más adelantecuando abordemos el problema de laconceptualización.

Siguiendo la metodología de trabajo conregímenes propuesta por Spier, cuandose pretende entender cómo funcionan losregimenes, hay que enfrentar tresgrandes preguntas: ¿cómo y por quésurgleron, se desarrollaron ydesaparecieron los regímenes? Partiendode estos cuestionamientos empezaremospor ubicar los antecedentes del Estadosoberano de Santander y con él, laimplementación del régimen municipal,para luego analizar en qué consistiódicho régimen.

1

La Constitución Politica de 1853 dio víalibre a que las provincias que hastaentonces constituían la República de laNueva Granada adquirieran nuevosprivilegios, como la posibilidad deotorgarse sus propias constituciones,ampliar el derecho al sufragio, elegirpopularmente a sus gobernantes yacentuar los procesos dedescentralización administrativa. Estatentativa de otorgar privilegios a lasprovíncias tennínó por convertirse en unarma de doble filo, pues si por un ladose pretendía mantener un gobierno y unpoder central, las libertadas otorgadas alas provincias terminaron por acrecentarlos deseos de independencia y autononúade las elites politicas regionales.

Así, las elites de la província de Panamá,apoyadas en la constitución de 1853,tramitaron ante el Congreso de 1855 su

constitución como Estado soberano,petición que sería aceptada en febrero27 del mismo año dada su coherencia ylegitimidad ante las disposicionesconstitucionales. Esta situación daría losargumentos jurídicos suficientes paraque también las elites antioqueñaslograran constituirse en Estado soberanoen 1856 siguiendo los mismosmecanismos3

.

La contradicción existente entre laspretensiones reales del gobierno deejercer un poder y un controlcentralizado sobre el territorio de larepública y los privilegios jurídicosotorgados a las provincias contribuyó aacentuar el caos administrativo que habíaredundado en la conforrnación de dosEstados independientes dentro delEstado mismo. De allí resultara acuciosoreordenar las relaciones políticoadministrativas entre el Estado centraly sus regiones. La solución que resultabamás indicada a dicha situación estaríaorientada a aceptar la propuesta quetenia más apoyo en el Congreso de laRepública, y era la de establecer unsistema federal e integrar e integrar enestados soberanos a las restantesprovincias. Así, a través del actolegislativo del 10 de febrero de 1858 elCongreso buscó, de acuerdo con elartículo primero de la Constitución de1858, "limitar el exceso de autonomía delos Estados quedando confederados yformando parte de una nación soberana,libre e independiente, denominadaConfederación Granadina y sometidos

3 POMBO, Manuel y GUERRA, José. Constitucionesde Colombia. Bogotá: Imprenta de la Luz, 1911.pp. 1044 - 1049.

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a las decisiones del gobierno general,cuyas atribuciones se fijaronexpresamente, lo mismo que las de losEstados' .

Dentro de este contexto, con la ley del13 de mayo de 1857, expedida por elCongreso de la Nueva Granada, se creóel Estado federal de Santander, enconsonancia con las tendencias políticasque se impusieron en la República' . ElEstado se constituyó inicialmente con losterritorios de las antiguas provincias delSocorro, Pamplona y Ocaña, a los cualesse adicionó porla ley del 15 de junio delmismo año el territorio del cantón deVélez, quedando así constituido con elterritorio de 101 distritos parroquiales yuna población aproximada de 392.840habitantes' .

Todos los Estados federados quedaronsujetos a la confederación en los asuntosrelativos a Relaciones Exteriores,Ejército, Marina, Crédito Nacional,Extranjeria, Rentas y gastos nacionales;monedas, pesos y medidas, tierras baldíasy uso del pabellón. Y con respecto a losdemás asuntos de administración ylegislación, los Estados quedaron enlibertad para estatuir lo que a bientuviesen por los trámites de su propiaConstitución' .

4 POMBO, Manuel y GUERRA, José. Constitucionesde Colombia. Bogotá: Imprenta de la Luz, 1911.Tomo 11. pp. 1053. Cap. 11 y III. Constitución de1858.5 MARTINEZ, Armando, et al. Historia de laSubregiona1ización de los Santanderes. Bucaramanga:UIS - Co1ciencias, 1994. Mecanografiado. pp. 453.6 MARTINEZ, Armando. Cartografía Histórica delos Santanderes. Bucaramanga: urs - Co1ciencias,1994. Mecanografiado. Pp. 44 - 45.1 ESTRADA, Marco. Historia Documentada de losprimeros cuatro años de vida del Estado de Santander.Maracaibo: Tipografia Ecos del Zulia, 1896. pp. 12.

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Dada la autonomía reconocida a losnuevos Estados, éstos procedieron adictarse su propia Constitución y con ellaa buscar la posibilidad de reorganizar surégimen político y administrativo,teniendo para ello que ensayar algunostipos de divisiones territoriales quepermitieran una mejor funcionalidad yadaptabilidad al momento de ejercer uncontrol efectivo sobre éstas. Si bien escierto, con las disposiciones dictadas porla Constitución de 1857 se instituía laorganización del nuevo orden municipaldel Estado soberano de Santander, dichoorden había seguido un proceso dereordenamiento desde hacía varios añosatrás, en donde se intentó implementarun modelo de organización en losdistintos entes territoriales queconformaban las provincias de acuerdolas realidades de la política republicana.

La provincia era percibida desde finalesdel siglo XVIII como una entidadterritorial, lo cual facilitaba las decisionesrelativas a su creación o extinción pormóviles administrativos. Si bienconsultaba la realidad poblacional ypolítica, el Congreso Nacionalexperimentó varias veces la creación denuevas provincias por el procedimientode subdividir a las existentes' .Así, parael año de 1844 el Congreso llevó a cabosu experimento de dividir el territorio dela Republica en 44 provincias, entre ellaslos Santanderes.

El experimento permitió identificar loscantones con las provincias quizás paraadecuar el número de empleados

8 MARTINEZ, Armando. Historia de laSubregionalización ... Op. Cit. Pp. 449.

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públicos de acuerdo a las realidades delos escasos recursos fiscales COn quecontaban las provincias. Lo cierto esque, más que designar o adecuar elsistema administrativo provincial deacuerdo a la realidad de económica delas mismas y hacerlo más eficiente, ladivisión territorial también obedecia alcumplimiento de compromIsosburocráticos con los cuales seestablecian funcionarios de determinadaorientación política y se creaban nuevoscargos en donde antes no los había.

Sobre este respecto fueron muycomunes las quejas de los viajeros,quienes a través de sus escritoscriticaban la mala administraciónexistente en algunas poblaciones de lasprovincias y que dejaban en claro que lamayor parte de las veces, quienesocupaban los cargos administrativos noeran las personas más idóneas para ellosino que obedecian a simples favorespolíticos.

Manuel Ancízar nos da cuenta en suPeregrinación, de las constantes trabas einconvenientes que deben sufrir loscomisionados' a su paso por aldeas ypueblos. Atribuyéndole a la ignoranciaabsolutade los alcaldes yjefespolíticos; casino deja de mencionar que "la primeraautoridad de lavillanosabía leersiquiera"" .

Su critica, más que dirigida al individuoque desempeña el cargo de

~ Es decir, aquellos que hacian parte de la ComisiónCorográfica.10 ANClZAR, Manuel. Peregrinación de Alpha. Porlas provincias del Norte de la Nueva Granada en1850 - 1851 Bogotá: Presidencia de la República,1956. pp. 239.

representante del Estado en un territorio,apunta al conjunto de las instituciones yel sistema mismo que aún guarda en suandamiaje el régimen colonial. Ancizarlo expresa con mucha lucidez:

"La República existe en la Constituciónescrita, en las teorías del Congreso y en laintenciqn de los altos funcionarios, laproclaman y defienden los peliodistas, lasostienen moralmente los hombresilustrados; pero en la realid"d, en la basedel edificio, que es el distrito parroquial,no existe sino una monstruosa mezcla delas habitudes del régimen colonial,disfrazadas con las fómlUlas republicanassin vigor, sin la savia de las ideas que sólola cumplida ejecución de las leyes podráinfundirles"ll

Según Martínez, los "experimentos"hechos con el régimen provincial desdela década de 1840, además de buscarmejorar el sistema de administraciónprovincial en el territorio, tenían en elfondo intereses de tipo partidista; el casode la provincia de Lebrija - dice Martínez- puede ilustrar ese esfuerzo liberal deestimular colonizaciones bajo su signoideológico, del mismo modo que lasegregación de la provincia de Pamplonaanunciaba el ataque contra el principalcentro de la resistencia conservadora yreligiosa a los experimentos radicales l2 .

De esta manera, el juego de lareorganización política del territorio, enlas décadas precedentes a laconformación del estado soberano,apuntaba más a favorecer los intereses

11 Ibid. pp. 127.11 MARTINEZ, Armando. Cartografia ... Op. Cit.pp.4ü-41.

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de los políticos que ha mejorar la eficaciadel aparato administrativo nacional.

Siguiendo a Martínez Garnica podemosencontrar que todas estas marchas ycontramarchas dispuestas para elrégimen provincial, tratando de adecuarlas jurisdicciones administrativas a loscambios demográficos y políticos,dejaron en claro que la entidad provincialde la República tenía una naturalezaplástica, es decir, podía fragmentarse oreintegrarse a voluntad del legislador,respondiendo con rapidez a lasnecesidades planteadas por laadministración pública por losvecindarios. Sólo el distrito parroquialparecía seguir imperturbablemente lamarcha de las reformas, dado que podíaaparecer cada día siendo parte de unaprovincia o de otra!3

Por su parte, la provincia a raíz de estasituación, había perdido todo su antiguocontenido social, quedando reducidaahora a ser un continente político­administrativo que podía ser llenado decualquier manera por los políticos de laslegislaturas provinciales o nacionales!4.

El fortalecimiento del régimen municipalse dio con la Constitución del 20 de mayode 1853, por medio de la cual se eliminóla existencia de los cantones, reduciendola división político-administrativa de laRepública sólo a las unidadesprovinciales y a los territoriosparroquiales. Esta nueva Constitución,influida doctrinariamente por las

13 MARTINEZ, Annando. Historia ... Op, Cit. pp.452 - 453.14 Ibid. pp. 453.

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revoluciones europeas de 1848 consagrólibertades individuales y municipales,dándole el poder constitucional a laprovincia para disponer de lo que juzgueconveniente a su organización, régimeny administración interior!' .Asimismo, laConstitución convirtió en legislaturas alas cámaras provinciales, permitiendoahora que cada provincia pudieradictarse así misma una constituciónpropia. Pero esto sólo se fortalecería en1857 con la creación del Estado soberanode Santander.

El 13 de noviembre de 1857 la Asambleadel Estado, con objeto de darcumplimiento al artículo séptimo de laConstitución, propone la primeraorganización territorial provisoria hastael momento en que los ayuntamientoscompuestos por los representanteselegidos por los cabildos de los actualesdistritos parroquiales, se reunieran yconstituyeran los nuevos municipios!6.

Sólo dos años después, con la ley del 27de diciembre de 1859, se hizo unasegunda organización que determinódividir el territorio del Estado en ochodepartamentos con el fin de mejorar elrégimen político administrativo. Fueroncreados los siguientes departamentos:Cúcuta, García Rovira, Ocaña,Guanentá, Pamplona, Soto, Socorro yVélez!7. Los nuevos departamentos

15 HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. LasInstituciones Municipales en Colombia. EN: RevistaCredencial Historia. No. 147. Bogotá, marzo de 2002.16 Gaceta de Santander. No. 6. Pamplona 13 deNoviembre de 1857. Constitución del Estado deSantander. Pamplona, 11 de Noviembre de 1857.En adelante GS.17 GS. No. 101. Confederación Granadina. Bucaramanga,10 de febrero de 1860. Ley 27 de diciembre de 1859sobre Administración política del Estado.

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contaron con un Jefe Departamentalde libre nombramiento y remociónpor parte del presidente del Estadoy con autonomía para nombraralcaldes en cada Uno de los distritosque conformaban el departamento.

Por su parte los partidos políticosrespaldaron la fragmentación delgobierno regional en provinciasmenores y la concesión de unamayor autoridad a las provincias ymunicipalidades. Marco Palacioscree que el movimiento a favor de lafragmentación en provincias máspequeñas refleja rivalidades localesprofundamente arraigadas, ademásde la existencia de un deseobipartidista de desarrollar una mayorcapacidad de autogobierno en losniveles provincial y municipal 18.

La idea de abrazar el sistema federalen las provincIas no eraestrictamente liberal como se hacreído; algunos conservadores, sobretodo los antioqueños, percibieron laautonomía regional como una manerade salvar a su región del contagio delas panaceas liberales. Por eso, parael periodo entre 1855 - 1857 erantantos los conservadores queapoyaban al federalismo de algunamanera, que Mariano Ospina Pérez,el principal dirigente del partido, yotros notables conservadores notuvieron más remedio que moderarsus críticas en torno al régimenfederaj19.

la PALACIOS, Marco y Safford, Frank. Colombia:País Fragmentado, Sociedad Dividida. Bogotá:Norma, 2002. pp. 387.19 !bid. 410 - 411pp.

El papel de las Constitucionesnacionales sería decisivo, pueslegalizarían una realidad que por símisma se legitimaba, dadas lascondiciones socio-económicas de lasregiones y la pretensión legitimantede las emergentes elites políticasregionales. La adopción de modelo1ibrecambista - dice Palacios ­"respondía más a la necesidad de undinámico sector de la, oligarquiaslocales para reforzar su domíniosocial, que a la adopción deliberadade una política económIca queposteriormente se calificó deerrónea. Para la emergenteburguesía comercia! de lasprovincias neogranadinas, participaren el comercio mundial implicaba laposibilidad objetiva de consolidar sudominio de clase en una nación quetransitaba el camino el camino de lacivilización como entonces sellamaba al desarrollo económico20

.

El Estado de Santander haCÍa parte deuna estructura federa!, en la que cadaente estadual adquirió la categoríapolítica de soberano. Su gobierno eraelectivo, alternativo y responsable. Lasoberanía radicaba en la nación, lo quecorrespondía a un ejercicio delegadoy de carácter representativo. E!ejercicio de la soberanía se aplicabasobre un territorio diferenciado ydividido en pequeñas unidadesadministrativas que cumplían losdictámenes del Estado.

20 PALACIOS, Marco. Estado y Clases Sociales en

Colombia. Bogotá: Procultura, 1986. pp. J 12.

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Con el cambio de régimen provincial arégimen municipal, surgen dudas acercade cual sería ahora el ente administrativosobre el que recaerían aspectos comolos bienes de propiedad pública, losarchivos municipales y las deudascontraídas por las extinguidas provinciasdurante el periodo independentista.

Con relación a las deudas contraídas porlas extintas provincias, el jefe del Estadode Santander, Manuel Murillo Toro, dictaen el año de 1857 una ley sobre elreconocimiento y pago de las deudas delas extinguidas provincias que forman elEstado, y que consistía básicamente enlas siguientes disposiciones:

En el primer articulado, se declarabandeudas del Estado las de las extintasprovincias del Socorro, Ocaña yPamplona. En consecuencia, el jefesuperior del Estado expediría lacorrespondiente orden de pago a favorde los acreedores que lo soliciten ycomprueben debidamente sus créditos.Dichas órdenes de pago así como lasexpedidas por los gobernadores de lasprovincias que conforman el Estadoserán admisibles en la proporciónestablecida en el artículo 1°, en pago detodas las contribuciones del Estadoprevia conversión en billetes de créditosi lo creyese conveniente el jefesuperior2 ! .

Respecto a los archivos de los entesadministrativos del antiguo régimen

21 GS. No. 16. Bucaramanga, 31 de Diciembre de1857. f. 62.

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provincial, éstos representaban lamemoria histórica de la administraciónpública, pues en ellos se hallabanconsignados los estados de las cuentasy los movimientos económicos de laprovincia·o el catón, asi como el estadode prosperidad de la región y de sushabitantes. Con el cambio de régimen ycon éste el de la burocracia, muchos deestos archivos se perdieron osimplemente fueron desaparecidos antela consigna del establecimiento de unnuevo Estado y de un nuevo régimen.

Sobre este particular, en uno de losinformes presentado por el presidente delEstado, Narciso Cadena, a la AsambleaLegislativa, se daba cuenta de lasituación de pérdida de esta importanteinformación para los intereses de laadministración del Estado:

"De las indagaciones hechas para saberel paradero de los archivos de las antiguasprovincias que vinieron ahacer parte delEstado, solo se ha logrado elconocimiento de que en una pieza de lacasa municipal de la ciudad de Pamplonase encuentran los restos del de las variasoficinas de la provincia de ese nombre, ala que se habían incorporado de nuevolas de Santander, García Rovira y Soto,y de que unos tercios de papeles queexisten en la Secretaría General, contienentambién los restos de archivos de laprovincia del Socorro, que hizo recogerel señor Eliseo Ramírez de una de laspiezas de la casa municipal de estedistrito"22 .

n Informe del Presidente del Estado de Santander,Narciso Cadena, a la Asamblea Legislativa en sussesiones de 1873. Socorro, Imprenta del Estado,pp. 8.

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Por su parte, en lo concerniente a lapropiedad de los bienes pertenecientes alos antiguos distritos parroquiales, éstosgeneraron toda clase de discusiones, puesa través de las libertades otorgadas a lasprovincias en la legislación se interpretaroncorno propios desconociendo el poder delEstado sobre ellas. Tal situación motivóal jefe superior del estado a emitir unacircular en marzo de 1858, con destino alos alcaldes municipales con la intenciónde hacer "claridad y precisión" sobre aquién pertenecían en la actualidad losbienes que fueron hasta 31 de diciembreúltimo propiedad de los distritosparroquiales, y a quién habían pasado enconsecuencia, según la ley, el derecho deusar y disponer de tales bienes" .

El municipio corno institución nueva, nodebía ser entendida corno un organismoajeno o distanciado del estado en tantose le asignaran ciertas libertades o se lebrindara autonomía administrativa. "Laidea del municipio ~advertía la circular~que realiza la verdadera asociación libre,la descentralización absoluta y lacompleta independencia seccional, y quenosotros estarnos ensayando, tiene encontra de sí, corno toda institución nueva,gran número de preocupaciones quedificultan su planteamiento; yno se puedecomprenderpor algunos el municipio sinocorno una entidad que hace parte delgobierno del Estado, y que participa delderecho de coacción de este, ni más nimenos que el distrito antiguo"24 .

El concepto de municipío asociado a laidea de federalización, que era entendida

2~ os. No, 37. Bucaramanga, Marzo 9 de 1958. f.149.24 Ibid.

corno el otorgamiento de privilegios ylibertades organizativas y administrativasen términos de autonomía territorial,empezaba a constituirse en la piedra enel zapato de la propuesta federalista quepropugnaba la descentralizaciónadministrativa. El error parecía ser deinterpretación tal corno lo reconocía lamencionada circular:

"De este error, que se ha procuradodesvanecer por circulares anterioresexplicatorias de la verdadera naturalezadel municipio, ha venido el de creer, porejemplo, que los ayuntamientos puedendictar leyes obligatorias aún para aquelloshabitantes que en uso de la libertad queles da el artículo 7° de la Constitución nohan querido asociarse en municipio, ytambién el más reciente y más perniciosode considerar a los municipios comoherederos de los distritos parroquiales,como dueños de los bienes de estos,llegándose en esta materia hasta el puntode pretender algún ayuntamiento lapropiedad sobre la cárcel del distrito, yalgún otro la de los archivos de laalcaldía"25 .

Quizás el error radicaba en la antiguapercepción que del distrito parroquial setenía antes del periodo federal y que aúnse mantenía en la tradiciónadministrativa de los nuevos municipios.Es decir, la costumbre se estabaimponiendo por encima de las nuevasnormatividades hasta el punto dedesconocerlas:

"El distrito parroquial tenía antes doscaracteres; era enteramente dependiente

25 Id.

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de la República y de la provincia enciertos negocios generales; y en lospropios y exclusivos de él, en losnegocios municipales, se administraba concierta libertad, dentro de límites que letrazaban las leyes y ordenanzas. LaConstitución ha despojado al distrito deeste doble carácter; pero no lo hadestruido; él existe corno secciónadministrativa del Estado, incorporadototalmente en el mismo Estado, con susbienes, con la facultad de nombrar susfuncionarios; y al municipio solo se hadejado el segundo carácter del distrito,no ya como antes, eso si, corno asociaciónforzosa sino como asociación extraña al

gobierno y esencialmente voluntaria"26 .

Con ello, el Estado reafirmaba su podersobre las provincias y los distritosmunicipales que lo conformaban; losbienes públicos existentes en undepartamento o municipio no eran deéstos sino del Estado mismo, bajo el cualse encontraban circunscritos los bienesy las personas que residían en él.

A partir de esta discusión, que englobapor un lado el régimen administrativoimplantado y por otro las intenciones desu aplicación, podemos entrar a analizarel sentido conceptual y la orientaciónjurisdiccional de dichos términos.

III

Con la implantación del reglmenmunicipal se entraría a reemplazar elantiguo régimen provincial, el nuevoEstado federal intentaba ej ercer unmayor control sobre el territorio de su

u !bid. pp. 150.

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jurisdicción, así como un manejoeficiente de la administración de losmismos. Con ello, se buscaba ademásacabar de una vez por todas con losvestigios de la administración colonialespañola que mantenía en el letargo laeconomía y el desarrollo de la nación.

La palabra régimen hace referencia atodos los "complejos de regulación",empleados en este caso por Estado, delcomportamiento que muestran una ciertaregularidad. Es decir, dispositivos quepermiten hacer un seguimiento coniinuode algo, ya sea para administrarlo odirigirlo" .

Si analizamos la palabra desde suetimología, encontramos que el términoproviene del latín regimen y ésta delverbo rego, que tiene el significado de:l. apuntar a algo, dirigir, gobernar; 2.presidir, gobernar, dominar; 3. reprendercorregir (errores y costumbres)28 .

Según el Diccionario del Uso del españolde María Moliner, el término régimensignifica: 1. conjunto de normar quereglamentan ciertas cosas: "El régimende visitas en la cárcel. Régimenalimeniicio. 2. el régimen políiico. comopodemos observar en las distintasacepciones, el significado del términorégimen se desarrolla cada vez más dedesignar simplemente al gobierno haciasistema regulado. Aplicando estasconceptualizaciones, podemos inferirque la división territorial a la que sesomete un espacio determinado pretendeser una distribución homogénea,

%7 Spier, Op. Cit, pp. 262.%S !bid. pp. 263.

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uniforme del poder sobre el territorio, yasea con un propósito dominador queejerce un control efectivo sobre lapoblación a través de instituciones, uordenador en tanto distribuye funcionesespecíficas dentro de una jurisdicción.

Fred Spier considera que los regímenespueden ser descritos, entre otros, comoconjuntos de estándares decomportamiento en cierta medidacompartidos. Esto en el sentido másgeneral comprende tanto formas deconducta que los implicados considerande cumplimiento obligatorio para otros opara ellos mismos, como otras formasde conducta que ellos u otros deberianabandonar. En otras palabras, losregímenes son complejos de coacciónexterna y de autocontrol29

•

En este sentido, las entidades locales seproyectaran territorialmente en lamedidaen que la propia colectividad local estéespacialmente asentada, de suerte quecarece, en principio, de legitimacióncualquier extensión territorial de suspotestades más allá de donde se extiendala comunidad base30

. La idea que seimplanta a partir de la aparición de lasConstituciones federalistas, es la de quecada pueblo tenga su Ayuntamiento yque cada ayuntamiento quede ceñido alámbito territorial en el que se asientacada pueblo.

El Ayuntamiento va a representar lapresencia del Estado en cada población,

t9 Ibid. pp. 267.3G MORELL, Luis. Estructuras Locales y Ordenacióndel Espacio. Madrid: Instituto de Estudios deAdministración Local, 1972. pp. 35 Yss.

recayendo en él la responsabilidad deejercer el control y la autoridad sobrelos habitantes, así como encargarse dela administración a cabalidad de la"cosa pública" de manera quegarantice el desarrollo de lajurisdicción que controla y ordena. Lasfallas en la orgamzación yadministración de los Ayuntamientosirán a repercutir significativamente enla caída del el régimen municipal comolo veremos más adelante.

La explicación que plantea Spieracerca del surgimiento de regimeneses sencilla. Todos ellos se formanporque los hombres experimentan unproblema, yen consecuencia, tratan deresolverlo desarrollando determinadosestándares de comportamiento. Esdecir, para el caso del establecimientodel régimen municipal en el EstadoSoberano de Santander, podemosencontrar que a través de lafederalización de las provincias sepretendía promover la organización delas entidades jurisdiccionales comomedio eficaz de "civilización", por unlado, y por el otro para ejercer unmayor control de las entidadesadministrativas haciendo eficiente sulabor (recaudo de impuestos,mejoramiento de la calidad de vida,desarrollo de obras, etc).

En un informe realizado por elpresidente del Estado, Victoriano deDiego y Paredes, a la AsambleaLegislativa, el jefe del Estadoargumenta la necesidad de establecerun régimen que permita civilizar ciertasjurisdicciones mediante la erección deentes administrativos estatales:

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"Hay divergencia de opiniones sobre laconveniencia de erigir en aldea ciertoscaseríos o partidos distantes de lascabeceras de los distritos. Los que opinanpor la inconveniencia se fundan en la faltade medios que esos partidos tienen parallenar sus obligaciones como aldeas. Miopinión es que conviene siemprepi"omover la organización de estasentidades. como un medio eficaz decivilización.ll, y que el dejar de hacerloasí, acarrea infinidad de perniciosasconsecuencias. Doscientos, trescientos omás individuos que habitan a una, dos otres leguas del párroco, de los jueces, delas escuelas y, en vez de avanzar hacia lacivilización, se embrutecen en medio dela salvajez en que viven, y cometen todolinaje de crímenes y excesosimpunemente, de lo cual tenemosmultiplicados ejemplos. La creación dealdeas con las condiciones que haimpuesto la ley, no solamente debesostenerse, sino aumentarse, a cuyoefecto debe dejarse al poder Ejecutivo lasuficiente autorización, sin másrestricciones que la de someter losdecretos que expida sobre el particular ala aprobación de la legislatura. Hoy existeya un caserío corno de cien habitantes enBarrancabermeja, el cual depende deldistrito de -Zapatoca, cuya capital distade él cerca de treinta leguas. Y cómo podráadministrársele justicia? Cómo se leinculcarán ideas de moral, de orden, dereligión? De qué manera llenarán sushabitantes sus deberes legales y sociales?Este caserío, pues, debe elevarse a lacategotia de aldea, y ya por lo exiguo desu población, ya por la importancia de lalocalidad, ya por otras circunstanciaspeculiares a aquel punto, auxíliese esaaldea por el Gobierno para que puedaexistir convenientemente ycon provechode todo el Estado"32.

31 El subrayado es mío.31 Informe del Presidente del Estado de Santander,Victoriano de Diego y Paredes, a la AsambleaLegislativa en sus sesiones de 1867. Socorro,Imprenta de Arenas y Cancino, pp. 22.

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La presencia de las entidades estatalesen lugares distantes permitían ejercer uncontrol efectivo sobre la población, asícomo garantizar la inserción de ésta a lavida civilizada, es decir, a los preceptosconstitucionales de la vida ciudadana ylas obligaciones a que esta conlleva.

No obstante, las pretensiones porestablecer un régimen de controladministrati vo en todas las zonashabitadas del Estado produjeron a la largauna serie de efectos negativos queconducirían al fracaso dicho esquema.Factores como la improvisación, la faltade recursos y el poder y la presión queejercían los partidos polítícos a través deprácticas como el gamonalismo y elclientelismo, terminaron por debilitar elrégimen de control propuesto por elEstado federal:

"La modificación introducida por elartículo l' al 12' del Código (Ley política'y municipal) que trata de los casos enque puede decretarse la eliminación deun distrito, la creo urgente y de vitalimportancia, si se quiere remover uno delos principales esc.ollos de laadministración pública. Es seguro que alfijar cada uno de vosotros la atención eneste asunto, viene a vuestra memoria elnombre de algún distrito de vuestrosrespectivos departamentos, en Jos que apesar de contarse con todos los elementosexigidos como condiciones legales parasu existencia, las autoridades superioresno consiguen nunca el auxilio niobediencia indispensables para elcumplido ejercicio de sus funciones;donde el tesorero municipal no encuentrasino cuando le conviene a los deudoresde las rentas públicas para notificarleslas ejecuciones y los premios decretadoscontra ellos; de donde vuelven siempre

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los despachos librados por losjueces conla nota de que no ha sido halladala parteque debía citarse para absolver unasposiciones, o el testigo que pudieradeclarar en contra de los intereses de lasfamilias o de los individuos que dominanel distrito. Nada importa que los jefesdepartamentales y los jueces superioresdecreten multas sobre multas contra losalcaldes, los miembros del cabildo o losjueces de distritos, para compelerlos a laobediencia, si como he dicho, el tesorerono quiere encontrarlos para notificarlesel apremio, ni conocer los bienes quetengan para embargarlos, y si el alcaldetiene miedo a las iras del gamonal delpueblo.. la existencia de tales distritos esun baldón permanente para el gobierno.

Por razones análogas a estas estoyinclinado a creer que mientras seinsista en reconocer a todocaserio como entidad municipal,yen considerar iguales a todos losdistritos en cuanto a las facultadesque se les conceden, no obstantela evidente desigualdad enaptitudes para hacer buen uso deellas, no es posible dar al podermunicipal más amplitud de la quehoy tiene, sin riesgo de tener quevolver atrás al siguiente año. laotra solución de esta dificultad quesería la de crear una entidadintermedia entre el Estado y eldistrito, tampoco me pareceexequible sin inconvenientes,porque los habría muy grandespara que se pudiera hacer de ungolpe una nueva división territorialde todo el Estado. Más fácilmentese llegaría al resultado que sedesea, eliminando paulatinamentelos distritos que no llenen lascondiciones legales y dividiendosu territorio entre los inmediatos,pues de este modo al cabo de

pocos años la división territorialestaría regularizada"" .

Cuando no eran las presiones ejercidaspor el fuertemente arraigadogamonalismo político en las provincias,la improvisación y la falta de recursoseconómicos que permitieranimplementar a cabalidad el régimenpolítico municipal en las provincias. Asílo argumenta en I siguiente informe elJefe departamental de Guanentá:

"Es de imperiosa necesidad la creaciónde dos Corregidores suficientementeremunerados por el Estado: uno que tengasu permanencia en los valles de Sogamosoy Chucurí, y otro en el caserío del puertode Santander.La suerte de Jos individuos que pueblanaquellas comarcas, el número deestablecimientos industriales que hoyexisten a las márgenes de aquellos vallesyel comercio que se hace por el puertode Santander, reclaman con instancia elsostenimiento de autoridadesconstituidas en aquellos puntos, quepresten protección a las propiedades y alos ciudadanos ydesempeñen a la vez lasfunciones de directores de las escuelasrurales que allí deben establecerse.Inmensos serían los beneficios que seobtendrían con la creación de talesempleados, porque son innumerables loscrímenes que allí se cometen yque por lafalta de una autoridad activa, enérgica ymedianamente entendida, se quedanimpunes"34.

La ausencia del Estado en algunas zonasrepercutía directamente en la formaciónde un vacío de autoridad que se reflejabaen los excesos que se cometían con la

3~ Ib¡d. pp. 10 - 11.34 Ibid. pp. 11 - 12.

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población, el aumento en los índices decriminalidad y el incumplimiento de lasleyes promulgadas por el Estado. El idealde mej orar la eficacia de la acciónadministrativa de los jefes municipalesen los entes jurisdiccionales se veíamenguada por la escasez de recursos yla falta de preparación educativa dequienes iban a dirigir estos procesos enlos espacios provinciales.

Pero no sólo la responsabilidad recaía,por su falta de preparación, en losindividuos a quienes se les confiaba laadministración de un distrito o de unaunidad jurisdiccional, fuera alcalde ocorregidor; también el grupo de personasque conformaba el cabildo municipal oayuntamiento, tenía parte deresponsabilidad en la negligenciaadministrativa que debilitaba el régimenfederal. En un informe presentado porel Presidente del Estado a la AsambleaLegislativa, éste deja de manifiesto lareprobable conducta de los cabildos alno desempeñar a cabalidad susobligaciones frente al Estado:

"Los cabildos por 10 general no hancumplido hasta hoy con la interesantefunción que les corresponde en el sistemarepublicano, para establecer conpropiedad desde el distrito parroquial lasbases de la descentralizaciónadministrativa, únicas en queracionalmente puede fundarse, como diceun escritor, la federación política de lasgrandes secciones, verdadera y genuinafonna de la República. Los cabildosnunca emplean su influjo y su autoridaden el mejoramiento moral y material delos distritos. En el manejo de las rentasmunicipales hay un completo descuido:no fenecen las cuentas de los tesoreros,

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ni procuran que estos asegurendebidamente su manejo especial. Losestablecimientos de instrucción, debeneücencia_y de castigo en la parte queles corresponde según el sistema actual,son mirados con notabilísimaindeferencia, y otro tanto puede decirserespecto del ramo de policía y del de

caminos"35 .

Las disposiciones legales de laConstitución permanecían aún frescassobre el papel, pues en la práctica noparecían corresponder a los idealesfederalistas que propugnaban hacia unadescentralización y hacia la construcciónde una autonomía provincial, en dondeel compromiso del ciudadano y de losfuncionarios de la administraciónresultaban ser decisivos. Desde estaperspectiva, el sectarismo político sóloactuaba en detrimento del Estado mismoy de su instituciones.

Gamonalismo, ignorancia, sectarismopolítico, pobreza, eran apenas algunos delos factores que impedían laconsolidación del régimen federal en elEstado soberano de Santander. Tanto asíque incluso, uno de los promotores delradicalismo como lo era el presidenteAquileo Parra, mostraba su desconciertoante predominio cada vez mayor de estosfactores en la escena política nacional.En su informe ante la AsambleaLegislativa, Parra manifestaba:

"En mi concepto subsisten aún losmismos motivos que expresé en miinforme del año pasado para declararse

35 Informe del Presidente del Estado de Santander ala Asamblea Legislativa en sus sesiones de 1879.Tomo II. Socorro, Imprenta de Arenas y Cancino.pp. 55.

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en contra del pensamientodescentralizador de la administraciónpública en los distritos. Mientras que lageneración que hoy se educa no esté enaptitud de manejar la cosa pública, creode lo más disparatado semejantepensamiento; es indispensable que hayaen cada pueblo siquiera una docena dejóvenes con regular instrucción y exentosdel egoísmo que nos domina, y que contal motivo haya en esas entidades quiense oponga de una manera conveniente alas aspiraciones gamonalicias. De otrasuerte la descentralización será apenasun beneficio para uno o unos pocos y

perjudicial para la comunidad"36 .

Para el año de 1879 la suerte parecíaestar echada. Nos encontrábamos frenteal fracaso de un intento por establecerun modelo de organización político ­administrativo que garantizara eldesarrollo y progreso de una nación. Lapropuesta de civilizary controlarparecíaya no tener cabida en un escenario endonde el egoísmo y la indiferencia hacialos asuntos del Estado habían pesadomás que las ganas por experimentar unnuevo orden social y político. El mismoAquileo Parra, argumentaba las razonespor las cuales el régimen municipal sehabía constituido en un fracaso:

"El régimen o gobierno municipal, ajuzgarpor el abandono absoluto de todos losramos que lo constituyen, no existe, sinocomo lo dije otra vez, en los Códigos.Las causas que entonces asigné a ese mal,subsisten y tal vez con mayor fuerza. Labella teoría del gobierno propio y de la

36 Infonne del Presidente del Estado de Santander,Aquilea Parra, a la Asamblea Legislativa en sussesiones de 1875. Socorro, Imprenta del Estado.Director J. M. Lombana. pp. 36.

descentralización administrativa, no solono avanza en la práctica, sino quecreciendo el egoísmo e indiferencia porlas cosas públicas, subsistiendo laignorancia y la desidia, esperándolo tododel Gobierno, de quien maldicen porhábito y entretenimiento, atribuyendo alos peores motivos cuando haga o deje dehacer, hacen imposible o inútil yperjudicial cualquier ensanche al podermunicipal"3? .

Las viejas costumbres y modos de serdel santandereano, habían soportado losembates del federalismo, resistiendo loscambios dirigidos a la organizaciónmunicipal y superando el control que seestablecía sobre los asentamientoshumanos en las jurisdicciones. Unejemplo claro de esta situación la brindael prefecto de la provincia de GarcíaRovira, don Gabino Hernández, quiendenunció a través de su informe deadministración pública y régimen políticomunicipal el siguiente caso:

"Guaca, Capitaneja y Enciso son pueblossupeditados por personas acostumbradasa no reconocer otra ley que su voluntady en donde las autoridades no puedenejercer sus funciones sin correr peligro.He procurado corregir semejante estadode salvajismo nombrado alcaldes capacesde hacerse respetar y obedecer; pero lainsignificante remuneración que tienen,principalmente Capitaneja y Enciso ($13 Y $ 12 mensuales respectivamente)hace dificil la consecución de personasadecuadas para alcaldes de aquellos

distritos"38.

37 Ibid., pp. 49.38 GS. No. 1870. Bucaramanga, 5 de NOViembre de1886. f. 2229 - 2230.

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Las realidades sociales y políticas delEstado soberano de Santanderminaron las intenciones federalistasde instituir progresivamente elrégimen municipal" . Asimismo, lasautonomías municipales otorgadasen la Constitución de 1857 fuerondebilitándose en menos de unadécada, hasta que en 1869, yatendiendo el Código Político yMunicipal, el presidente EustorgioSalgar firmó el decreto que restauróla jerarquización de losasentamientos humanos del Estado,clasificando nuevamente a laspoblaciones según las antiguascategorías político-administrativasdenominadas ciudades, villasparroquias y aldeas.

La implementación de un conjunto demedidas estándares con el propósitode atender un determinado problema,como los regímenes, nos permitendeterminar las diferentes estrategiaso propósitos encaminados a laconsecución de un fin específico. Elrégimen municipal se instauró en uncontexto de debilidades que no lepermitieron concretar sus propósitos.No obstante, la implantación de otrorégimen (el de las categorías político­administrativas) posibilitó el tránsitohacia un nuevo régimen deorganización territorial: el régimencentralista,

39 MARTINEZ, Armando, GUTIERREZ, Jairo yGUERRERO, Amado. Las Categorías Juridicas delos Procesos de Poblamiento en la RegiónSantandereana. EN: Anuario de Historia Regionaly de las Fronteras. Vol. 1. Bucaramanga:Universidad del Zulia - UIS - FLACSO, 1995, pp.190.

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IV

CONCLUSIONES

Concluida la guerra de independencia,el nuevo gobierno republicanocomenzó a ordenar el territorio de laNueva Granada, que en líneasgenerales mantuvo los límites delvirreinato del Nuevo Reino deGranada, pero dividido endepartamentos conformados porprovincias y estas integradas porcantones. Después de 1831 sesuprimieron los departamentos y laRepública quedó integrada porprovincias. Esta situación se mantuvohasta 1857 cuando el país se ordenaterritorialmente en Estados federales,como expresión de poder de las elitesregionales.

Los intentos del Estado de Santanderpor establecer en sus comienzos unaigualación de los poblamientos bajo lacategoría única del distrito municipal,en el marco de un sistema de régimenfederal descentralizador, no coincidiócon las realidades sociales y políticasde la población, 10 que obligaron arepensar y plantear un esquemadiferente en 1870 que establecieraunas nuevas categorías jerarquizadasen las cuales se ubicaran lospoblamientos, como ciudad, villa,parroquia y aldea. En sí se trataba derecuperar nuevamente las categoríanominadoras territoriales que se habíanutilizado durante la Nueva Granada, esdecir en el periodo antecesor delfederalismo, 10 que chocaba aún consus propuesta de igualación j urídica delos poblamientos.

LA TRANSICiÓN DEL REGIMEN DE PROVINCIAS Y DRISTITOS ALRÉGIMEN MUNICIPAL EN EL ESTADO SOBERANO DE SANTANDER. 1857 -1887

Paradójicamente, el sueño radical solopudo hacerse realidad durante el periodocentralista de 1886, cundo se promulgóuna nueva Constitución políticainstaurando con ella un nuevo régimen.

Con la promulgación de lasConstituciones federales de 1857 y 1863,el estado y las entidades localesimpulsadas por la implementación delrégimen municipal se contemplan comoentes políticos y hasta comoadministraciones públicas separados,entre los que puede darse una relaciónpuramente tangencial: se parten losrespectivos campos de actuación (áreade int1uenciajurisdiccional) y se procuraa cada una de estas administraciones supropia fuente de ingresos, organizada ycontrolada por un Ayuntamientomunicipal.

Por último, en lo concerniente a lautilización de un modelo teórico comoes el de los regímenes propuesto porSpier, mediante su análisis podemosencontrar que éstos surgen y sedesarrollan como soluciones a problemassociales, mientras desaparecen cuandolos problemas que impulsaron suformación y desarrollo dejan de existirsin que se hayan presentado otros en sulugar.

REFERENCIAS

ARCHIVO

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INFORME, del Presidente del Estadode Santander, Salón Wilches, a laAsamblea Legislativa en sus sesionesordinarias de 1872. Socorro: Imprentadel Estado. Director J. M. Lombana.

INFORME, del Presidente del Estadode Santander, Narciso Cadena, a laAsamblea Legislativa en sus sesiones

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