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SOBRE EL CONCEPTO DE INSTITUCINPOLTICA

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El concepto de institucin poltica, acerca del cual hace tiem-po rondaba nuestra curiosidad y preocupacin, no ha sido objeto,que sepamos, de trabajos sistemticos y completos, salvo alguna re-ferencia sugerente y til como las que ha hecho Loewenstein (i).Contrasta esta posible despreocupacin cientfica del problema, conla abundancia de estudios que utilizan tal expresin llegando casia su abuso, como demuestra el prurito de designar instituciones,realidades diversas y antagnicas. Es.menester, pues, poner ciertoorden en este campo de trabajo tan importante y casi inexplorado,a pesar de que varios textos legales se refieren a las institucionesfundamentales de la Repblica o de la Comunidad, como hacereiteradamente la vigente Constitucin francesa (2). A mayor abun-damiento, recientsimamente una interesante ley espaola sobre elorden pblico recoge la expresin instituciones pblicas (3), de ma-nera que slo estos dos ejemplos, suficientemente significativos, bas-tan para subrayar la importancia y actualidad del problema.

Por otra parte, un estudio sobre la naturaleza de las institucionespolticas acaso suscite la atencin de numerosos profesionales en lamedida que sobre el concepto genrico de institucin se han escritoy dicho muchas cosas una vez que el tema fue planteado y con-figurado luminosamente por dos juristas latinos excepcionales, Mau-

(1) Karl LOEWENSTEIN: Les systemes, les ideologies, les institutionspolitiques et le probleme de leur diffusion, en Revue Francaise de SciencePoUtique, vol. III, 10, n. 4, 1935.

(2) Constitucin de la V Repblica Francesa. Cfr. el prembulo y ar-tculos 11, 16, 85, 86, 91 y 92.

(3) Ley de Orden Pblico de 1959.

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rice Hauriou (4) y Santi Romano (5), que representan las dos ver-siones originales y sugerentes de una renovacin del Derecho y desu teora correspondiente en la lnea del nstitucionismo jurdico.Ahora bien, es menester reconocer que lo que se ha sostenido porlos seguidores del primero de los maestros no puede, a nuestrojuicio, compararse con la altura, inters y valor sugeridor de ladoctrina original; tanto por su significado crtico y renovador,frente al formalismo jurdico imperante, como por el tono y pleni-tud clsicos de entrambas versiones institucionistas. Los seguidoresy discpulos del nstitucionismo francs (6) introdujeron en la doc-trina del maestro contenidos y matices que, aunque es menesterreconocer haban sido ya sugeridos por aqul; sin embargo, no lofueron con la rotundidez y parcialidad de sus titulados discpulos.A nuestro entender, se acab por desencajar su pensamiento origi-nal, pues, incluso contena ingredientes contrarios a los aadidos quese le hicieron. Qued, as!, un nstitucionismo metafsico y aun unnstitucionismo escolastizante, ms qu escolstico, con afguna queotra apreciacin aguda o ingeniosa dentro de un tono general con-fuso y complicado. La literatura comn sobre la institucin no pasde una trivializacin del pensamiento del decano de Toulouse, aun-que no se le puede regatear el mrito de haber suscitado, con suinsistencia, la atencin sobre la importancia y la necesidad de pro-fundizar en el anlisis.de un tema tan capital que sirviera de ne-cesario correctivo del positivismo jurdico en la Teora del Derechoy del Estado.

En cambio, el nstitucionismo de Santi Romano, menos genialque el de Hauriou, desprovisto de aliento metafsico, pero mspreciso y tcnico, origin en Italia una direccin del pensamiento,en el campo del Derecho pblico, caracterizada por la gran cohe-rencia de sus desarrollos manejando el mtodo tcnicojurdico yconsiguiendo sntesis realmente afortunadas (7).

(4) Cfr. lo que digo sobre este autor en mi Introduccin al Derechopoltico. Jos M. Bosch. Barcelona, 1958, pg. 19 y ss.

(5) Sobre SANTI ROMANO, cfr. V . E. ORLANDO: Santi Romano e la scuo-la italiana di dirilto pubblico. Zanichelli. Bologna, 1948.

(6) Cfr., sobre el desarrollo del nstitucionismo en Francia, la obra deJoaqun RuiZ-GlMNEZ: La concepcin institucional del derecho. Institutode Estudios Polticos. Madrid. 1946.

(7) Cfr., por ejemplo, la obra de Paolo BISCARETTI DI RUFFIA : Lo Statodemocrtico moderno, 3.a ed. Jovene. Napoli, 1958.

SOBRE EL CONCEPTO DE INSTITUCIN POLTICA

En definitiva, tras la saturacin institucional realizada por losautores franceses, que oper ms en la superficie que en el fondo,el tema de la institucin pareca haber calado ms entre los culti-vadores de la Teora del Derecho y los iusprivatistas que entre losespecialistas del Derecho poltico, salvo alguna notable excepcin (8).

Esta puede ser una de las razones que en parte expliquen la fal-ta, en este campo, de un concepto claro sobre la institucin pol-tica, sus notas, clases y sistemas. En cambio, dentro de la Sociolo-ga se realizan estimables esfuerzos para sorprender la esencia delas intituciones, establecer sus clases, interrelaciones y funciona-miento (9).

Nuestro inters esyiba en captar, en la medida posible, el con-tenido, matices y dinamicidad de las instituciones polticas, para locual aludiremos a otros trabajos nuestros conexionados con stesubrayando que intentamos movernos dentro de los confines de laTeora poltica antes que de la Sociologa y del Derecho estrictoaunque, como es natural, tendremos que referirnos, y tener pre*sent, distintos contenidos sociojurdicos bsicos.

Por ltimo, conviene subrayar que, paralelo al prurito de lla-mar institucin a todo (doctrinas, ideologas, istnos, sistemas, for-mas, estructuras, rganos, derechos y facultades) con evidente in-correccin, hay que registrar el fenmeno de la multiplicidad designificados, o acepciones, de la institucin puesto que, por va deejemplo, se pueden indicar los siguientes sentidos: sociolgico, ju-rdico (en Teora del Derecho), metdico o didctico (institucionesbsicas), administrativo, econmico, cultural, constitucional (pr-ximo al poltico). Este estudio afrontar solamente el aspecto po-ltico que creemos es el fundamental y decisivo.

(8) Cfr. Cirios Rui/, DEL CASTILLO : Integracin de la democracia enuna doctrina cooperativa del Estado (Estudio inspirado en la concepcinpoltico-sociolgica de Hauriou). Santiago, 1925.

(9) Cfr., por ejemplo, Leopold von WlESE: System der AgemetnenSoziologie ais Lehre von den sozialen Proz.essen und den sozialen Cebildender Menschen (BeZ'ehungslehre), 2.a ed. Verlag von Duncker di Humblot.Mnchen und Leipzig, 1933. pg. 331 (donde define la institucin).; W. H .HAMILTON : Institution, en Encyclopaedia 0/ Social Sciences, vol. VIII, p-ginas 84 y ss.; R. M. MAC IVER y C. H. PACE : Society An IntroductoryAnalysis. Rinehart and Company. New York, 1950, pgs. 15 y ss.; A . 'PER-PI RODRGUEZ : Tratado de Sociologa General. Instituto Balmes de So-ciologa. Madrid, 1956, pgs. 287 y ss.

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Para comprender la esencia de las instituciones polticas es buencamino partir de la comprobacin que las ideologas polticas en-carnan en aquellas dndoles vida. Esta afirmacin pudiera pareceralgo banal pero se ha subrayado la interconexin y sincronizacinentre ideologas polticas e instituciones (10) de manera que noes menester insistir.

Entendemos por ideologa poltica, un conjunto de ideas, con~vicciones, prejuicios, e incluso sentimientos, acerca de cmo se or'gania y ejerce, por un grupo determinado, el poder en una socie'dad poltica. Naturalmente, estas ideas, convicciones, etc., aparecenestrechamente relacionadas y adquieren dinamicidad tal que lespermite reclutar adhesiones y expandirse como movimiento poli-tico. Este se presenta unas veces en proyeccin vital, dinmica, sus-citando adhesiones y repulsas y otras, en cuanto consolidacin desmbolos, palabras y ademanes que se trivializan. En el primer casotenemos un ismo poltico activo y eficaz, en el segundo estamosante un ismo poltico tnvializado, separado de toda base real, ca-duco (i I) .

Aunque se haya sobreestimado por Hauriou (12), la importan-cia de la idea en la fundacin de las instituciones, no cabe duda quelas ideologas polticas, tal como las hemos definido, recaban, for-zosamente, una base real, instrumental, tcnica y sistemtica parapoder operar con xito en la sociedad. Las ideologas polticas ne-cesitan encarnarse, de modo que su encarnadura es momento fun-damental para su operatividad. Evidentemente, no hay institucinpoltica sin encarnadura, no puede resumirse la institucin en laidea, sta aparece afincada, encarnada, en la sociedad de un modopeculiar. Ahora bien, antes de examinar el modo de su encarnaduraconviene reparar que las ideologas polticas, a nuestro juicio, no

(10) LoEWENSTlEN: Loe. cit., pgs. 688-690; del mismo autor: Poiti-cal Power and the Governmentitl Process. The University of ChicagoPress, 1957, pgs. 10-11.

(11) Cfr. sobre esta cuestin mi comunicacin a las ConversacionesCatlicas de San Sebastin sobre Crisis del lenguaje y lenguaje de la Igle-sia. La consolidacin de los ismos polticos por el lenguaje, 1957.

(12) Maurice HAURIOU : Principios de Derecho pblico y constuctO'cional (trad. de Carlos Ruiz DEL CASTILLO). Reus. Madrid, s. d., pgs. 85-86.

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se relacionan aisladamente y tomadas en su estaticidad con las ins-tituciones, sino que se conexionan con ellas dinmicamente.

Toda institucin implica cierto grado de fijeza, determinaciny conservacin ; pero las ideologas sen dinmicas y ia serie de susingredientes aparecen como variable constelacin que operan, a suvez, procesualmente como movimiento o ismo poltico. Los ismospolticos son varios en los Estados contemporneos y tratan de inte-grarse en ellos a travs de distintos cauces (ideolgico propiamentedicho, organizador y social) (13) pero siempre influirn, en ciertamedida, en la fijacin de la orientacin poltica del Estado. Estosignifica que las ideologas polticas se relacionan con las institu-ciones mediante el proceso de orientacin poltica, y, por tanto,podemos afirmar que la organizacin y aseguramiento. del procesode orientacin poltica se realiza a travs de instituciones polticas.Quien haya ledo mis consideraciones sobre el tema de la orienta-cin poltica habr visto una preocupacin por resaltar la naturalezadinmica de dicha orientacin. Esto llam mi atencin sobre losfactores compensadores de ese dinamismo, puesto que el procesode orientacin poltica debe operar a travs de ciertos cauces ytrmites de manera que me pareci convincente ver en los rganosdel Estado factores permanentes y fijos para que se realizase aquelproceso y ahora considero que con idntica y aun mejor razn, lasinstituciones polticas ,son entidades que cumplen la misma fun-cin. Si no yerro, resulta entonces que podemos definir la institu-cin poltica como entidad jurdKosocial que organiza y aseguradtiraderamefrite la realizacin del proceso de orientacin poltica.

En otro lugar (14) hemos sostenido que l orientacin polticaes una predeterminacin ideolgica acerca de las metas polticoso-ciales aicanzables por la actividad de los rganos del Estado. Aa-damos, ahora, la importante funcin desplegada por las institucionespolticas para realizar el cumplimiento de aquellas metas predeter-minadas ideolgicamente. Esto parece cierto porque los rganos delEstado son neutrales, en cuanto tales, a cualquier predeterminacinideolgica de manera que operan con indiferencia respecto a lasideologas. En este sentido, las instituciones polticas son la encar-

(13) Pablo LUCAS VERD : La integracin de las fuerzas polticas en elEstado contemporneos en REVISTA DE ESTUDIOS POLTICOS, nm. 99, mayo-junio 1958.

(14) Pablo LUCAS VERD: Gobierno, en Nueva. Enciclopedia jur-dica Seix. Barcelona, vol. X, 1959.

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nadara social y tcnico-organizadora de una ideologa poltica. Siesto es cierto, resulta que las instituciones representativas (Parla-mento, sistema parlamentario, separacin de poderes, examen deconstitucionalidad de las leyes, etc.), son encarnaduras tcnico-or'ganizadoras de la ideologa y del ismo (en cuanto movimiento po-ltico del liberalismo). Son instituciones polticas que encarnan,dentro del cuadro de la democracia clsica, de la democracia abier-ta, de los principios polticos liberales. Del mismo modo, las institu-ciones de democracia semidirecta (referendum, recall, iniciativa le-gislativa) encarnan la democrtica o mejor la utopa democrtica,que se ha conexionado mediante la racionalizacin del poder conlas ideologas y formas liberales en la demccracia-liberal (Weimar,constitucionalismo de la i.a y 2.a posguerras mundiales). Por otraparte, el sistema de Consejos (Soviets), la dimensin de poderes, elmandato imperativo, el partido nico, la dictadura del proletariado,la direccin colectiva, son instituciones que encarnan, o han encar-nado, la ideologa comunista de la U. R. S. S. y de los pasessatlites.

Si la ideologa, como ha advertido agudamente Wladimir Wci-dle, es un sysleme 'ides qui ne sont plus penses par personne (15),y por otra parte slo tiene sentido, segn el mismo autor, enrelacin con la construccin y .la accin, resulta entonces que laeficacia de toda ideologa se mide por su encarnadura, es decir, eseficiente en la medida que encuentre un conjunto de medios socia-les, instrumentales y tcnicos capaces de asegurar el cumplimientode sus finalidades esenciales. Por eso es inconcebible pensar queinstituciones polticas liberales (representacin, discusin, alterna-tiva en el poder) surtan efectos incrustndolas en sistemas insti-tucionales cuyas ideologas son antiliberales, y, viceversa, no cabeimaginar un adecuado funcionamiento de instituciones comunis-tas dentro de sistemas institucionales democrticoliberales. Lasideologas polticas necesitan ser congruentes con los instrumentos,aparatos y medios tcnicos que los establecen. Si se admite esto,resulta que las instituciones polticas asegurarn la realizacin deprocesos de orientacin poltica tambin congruentes con ellas adiferencia de lo que ocurre con los rganos, de suerte que serasorprendente imaginar a la Corona britnica garantizando el cum-

(15) Wladimir WErDLF.: Sur le concept d'ideologie, en Le ContratSoale, vol. III, n. 2, marzo 1959, pg. 77.


plimiento en el Reino Unido, y en la Commonwealth, de las metaspolticosociales predeterminadas por la ideologa comunista.

De todo esto se desprende que las ideologas polticas se veri-fican en el aparato institucional; que las ideologas polticas, ani-madoras del proceso de orientacin poltica, se encauzan mediantelas instituciones polticas en virtud de su connatural funcin con-servadora (i6). Adems, las instituciones polticas son delimitadorasen la medida que fijan fronteras al arbitrio, a la inseguridad (17).Son pivotes sobre los que giran los vanados procesos integradoresde la convivencia poltica. Esto demuestra su profundo entronquesocial. Las creencias, los usos y convenciones constitucionales taneficientes en las democracias anglosajonas les sirven de slidoscimientos (18). Es tan hondo ese enraizamiento, que a veces lamisma encarnadura institucional parece artificiosa comparada conlas races que les suministra la vida (19).

Las instituciones polticas realizan las exigencias tpicas de lossistemas de seguridad. Dice Tierno Galvn (20) que todo sistem.ide seguridad es garanta frente a cierto miedo o inseguridad. Lainseguridad del mundo, la inseguridad de la propiedad, etc. Si estoes as, resulta que para resolver las situaciones de inseguridad quese pueden dar en la convivencia poltica es menester establecerun sistema de respuestas seguro y reiterable a esos retos y ase-chanzas de la inseguridad poltica. Por eso Tierno Galvn definea la institucin cerno la regulacin de un conflicto por un sistemade respuestas seguro y reiterable, y termina diciendo que todainstitucin es un sistema de seguridad. En efecto, las institucionespolticas liberales, por ejemplo, la separacin de poderes, la libertadde opinin, el secreto postal, la libertad de circulacin son autn-ticos sistemas de seguridad, son respuestas seguras, reiterables. du-

(16) C. Ruiz DEL CASTILLO: Integracin..., cit., pg. 31.(17) Benjamn CoNSTANT: Des reactions politiques, chap. VIII, Del

arbitraire, pg. 491, en su Cours de Politique constitutionnelle, 3.a ed. Bru-xciles, 1837.

(18) Jaime BALMES : Escritos polticos de don Jaime Balmes. Coleccincompleta, corregida y ordenada por el autor. (Cfr. el artculo Las institu-ciones polticas en sus relaciones con el Estado social). Madrid, 1847,pg. 225.

(19) Alexis de TocQUEVlLLE: La democracia en Amrica. Ed. del Fon-do de Cultura Econmica. Mxico-Buenos Aires, 1957, pg. 13.

(20) Enrique TIERNO GALVN : La realidad como resultado. Salamanca,1958, pg. 166.

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raderas frente a los posibles conflictos y amenazas provocados porel despotismo. No interesa ahora subrayar la observacin que estossistemas de segundad son protectores de los intereses burgueses,o que los sistemas de seguridad comunistas, como el partido nico,los Consejos, etc., garantizan, segn la doctrina sovitica, interesesdel proletariado. Basta con sealar la funcin aseguradora de las ins-tituciones polticas. Por consiguiente, stas garantizan el cumoli-miento de la orientacin poltica en la medida que aseguran noslo la encarnadura de las ideologas en el marco institucional, sinotambin su dinamismo dentro del proceso de orientacin poltica.

Ls instituciones polticas son entidades jurdicosociales, es decir,estn regladas, sistematizadas y coordinadas por normas jurdicascon eficacia social organizadora. Los estatutos jurdicos (Constitu-cin, leyes, reglamentos, estatutos propios de cada institucin), lacostumbre y los usos sociales regulan su creacin y funcionamiento.Cada institucin cuenta con ciertas peculiaridades que le indivi-dualiza. Por eso resulta interesante examinar la fenomenologa ins-titucional. Sin embargo, aqu no vamos a trazar un cuadro comple-to, sino ms bien apuntaremos algunos casos notorios. Podemos dis,tinguir entre instituciones del Estado-sujeto (Estado como apara*to) e instituciones del Estado-comitmdad. Es cierto que hay ins-tituciones difcilmente encajables en uno solo de estos sectores,puesto que cabe su colocacin en ambos a la vez. Por ejemplo, nohay duda que la separacin de poderes, o la Corona, corresponder!al Estado-sujeto, pero surgen dudas sobre la posicin de los parti-dos polticos en algunos Estados contemporneos. As no cabe dudaque en una democracia liberal agnstica los partidos polticos soninstituciones del Estado-comunidad, pero cuando se ha verificadouna intensa constitucionalizacin de los mismos surgen algunas per-plejidades. En cambio, parece que el partido nico es institucindel Estado-sujeto, aunque puede tambin alegarse que el movi-miento (Bewegung) se efecta dentro de la comunidad (21).

Las instituciones del Estado-sujeto se caracterizan rx>r su ele-vado aparato formal, porque cuentan con poderosos y numerososrganos a su servicio, en tanto que las instituciones del Estado-

(21) Hay casos, como los Comits Nacionales de Liberacin y la pretvsa, que parecen instituciones del Estado-comunidad, aunque esta ltimapuede convertirse en institucin del Estado-sujeto merced al excesivo inter-vencionismo estatal. Cfr., sobre la prensa, lo que dice Ruiz DEL CASTILLO:Integracin..., cit. pg. 76.


comunidad poseen mayor espontaneidad, incluso, a veces, vivencontra, o fuera, del Estado (partido revolucionario).

Se puede aplicar la terminologa de Hauriou y entonces tenemoslas institucioneS'idea, las instituciones'persona y las instituciones'cosa. Los ejemplos son claros.

III

Las instituciones polticas, como cualquier especie de institucin,se presentan integrando cuadros institucionales. Esto sucede prin-cipalmente merced a la funcin relacionadora y entrelazante de lasnormas jurdicas. En efecto, observa acertadamente Zangara (22)que el elemento esencial de la institucin es un sistema normativo,es decir, una serie ordenada de imperativos jurdicos que sirven pararegular un complejo de relaciones humanas, con una organizacin,un aparato de reglas y sanciones, de jerarqua (gobernantes y g ebernados). Se presenta como ordenamiento contina el autor ita-liano de una serie de comportamientos y a la vez como formaunitaria capaz de asumir, en el mundo del derecho, una configura'cin diferenciada y delineada. Ahora bien, las instituciones con'servan entre s recprocas relaciones que originan el cuadro insti'tucional. Unas instituciones polticas sirven de base a otras; as!,por ejemplo, la Corona, en las monarquas hereditarias, est cone-xionada cen la dinasta, o bien mantienen contactos unas conotras (controles primarios y secundarios) que configuran, finalmen-te, otras instituciones. El Parlamento y el Gabinete se relacionanentre s mediante contactos recprocos, originando el sistema par-iamentario. Sin embargo, estos casos son aspectos parciales del cua-dro institucional poltico, que, en realidad, es mucho ms vasto ycomplejo. Todo cuadro institucional poltico est compuesto deinstituciones del Estado-sujeto y del Estado-comunidad, de insti-tuciones-personas, instituciones-ideas e instituciones-cosa (por ejerc'po, el Caudillo como institucin-persona; la Corona de San Este-ban, como institucin-idea; la Caja Nacional de Amortizacin delfranco, establecida por Poincar, como institucin-cosa). Entrantambin dentro de este cuadro las infraestructuras sociales que fun-

(22) Vincenzo ZANGARA: La rappresenlana istitu&otiale. Cedam. Pa-dova, 1959, pgs. 77-78.

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damentan las instituciones, los usos y convenciones constituciona-les que lubrifican los rganos fundamentales para aligerar su fun-cionamiento. As, el cuadro poltico institucional adquiere no slouna nueva configuracin esttica, estructuralmente fija, sino sen-tido dinmico, funcional, ya que los controles que los rganos deuna institucin ejercen sobre los rganos de otra institucin y laefectividad de las responsabilidades exigidas por los rganos de unainstitucin a los de otra han de concebirse funcionalmente, es decir,considerando que tales instituciones operan un trabajo conjuntado,una autntica integracin funcional del Estado.

En realidad, no hay institucin poltica desencajada del marcoinstitucional correspondiente; se dan siempre instituciones, esto es,interrelacin entre ellas, originando el cuadro poltico institucional.El concepto aislado de institucin poltica es, en el fondo, un smbo-lo verbal que aisla, en el plano del puro concepto, con mviles di-dcticos, los ingredientes esenciales de la misma. La institucin co-bra vida, funciona realmente dentro del cuadro poltico institu-cional.

La interconexin e interfuncionalidad de las instituciones pol-ticas, caractersticas del cuadro institucional, se refuerzan con laaccin de usos y convenciones constitucionales que modulan de-terminados derechos y facultades; as, por ejemplo, el sistema par-lamentario en Inglaterra opera no slo mediante el dilogo Parla-mentO'Gabinete, sino tambin teniendo en cuenta la facultad de ladisolucin de la Cmara de los Comunes, la influencia de la opininpblica, el bipartidismo, la moral poltica anglosajona, el sistemaelectoral, etc. Por otra parte, aunque las instituciones polticas sesostengan en el cuadro institucional, ste, en su totalidad, est rela-cionado con el cuadro institucional econmico, moral y religioso enla medida que stos influyen poderosamente en la convivencia.Hay instituciones polticas caractersticas del capitalismo, del mer-cado libre, de la industrializacin, de la economa dirigida, de laplanificacin y del -^celfare State (23). Hay instituciones polticascompletamente secularizadas; otras tuvieron ntima relacin, o ma-nifiestan tendencias claras a relacionarse con criterios y afirmacioneseclesisticas, como ocurre con las instituciones polticas de las mo-narquas tradicionales. No es menester insistir en la estrecha de-pendencia, y hasta identificacin, de la realidad poltica y religiosa

(23) Sobre el complejo poltico econmico, cfr. MAC IVER : ob. cit.,pg. 456.

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en algunos pases orientales. En estos ltimos casos, el cuadro ins-titucional realiza un verdadero desdoblamiento funcional en la me-dida que las mismas instituciones actan para satisfacer necesida-des tanto polticas como religiosas. En el mundo altamente indus-trializado en que vivimos es menester conocer bien el cuadro ins-titucional econmico, imbricado en el poltico, para sorprender ade-cuadamente el sentido y funcionamiento de las instituciones pol-ticas. En los pases en los cuales existe dbil conciencia cvica puedeocurrir que las instituciones eclesisticas y las instituciones menoressuplan el deficiente funcionamiento de las polticas. Son pases casisin Estado, posiblemente con fuertes energas sociales, pero cuyosciudadanos, por variadas razones, prefieren moverse y arreglar susproblema dentro de !as estructuras familiares, amistosas, vecinalesy eclesisticas. En estos casos, las intituciones polticas existenconfiguradas en los textos legales, pero desarraigadas del me-dio social. Por lo tanto, la conciencia del Estado, la conciencia dela convivencia poltica, es el convencimiento de que las institucio-nes polticas vigentes funcionan.efectivamente y sirven para la rea-lizacin de un autntico proceso de orientacin poltica. En resu-men, se trata de la conciencia de que existe, y funciona, un cuadropoltico institucional.

Maurice Hauriou describi brillantemente la necesidad que tienetoda institucin de la organizacin. No cabe una institucin (Esta-do, Corona, Parlamento, Partido nico. Presidencia, etc.) sin rga-nos a su servicio. Es mejor reproducir, sin glosas, lo que escribe elmaestro francs: As como prcticamente es la actividad ia quemantiene la vida, es tambin el personal de agentes de la institu-cin lo que mantiene la vida social de sta. Una institucin desor-ganizada, cuya actividad cesa, cuyo personal se dispersa, pierde bienpronto toda existencia, porque el grupo de los simples adheridosse dispersa a su vez, perdiendo su fe en la obra y hasta dejando depensar en ella. Las instituciones no viven sino por su doble perso-nalidad de agentes y de v'heridos; cuando, uno tras otro, se de-bilitan y desunen, la institucin muere. No subsiste de ella ms quela idea central, que, gracias a su carcter objetivo, no muere, peroque ha perdido momentneamente su prestigio de reclutamiento,escaso porque no responde ya a las necesidades y a las circunstan-cias)) (24).

(24) HAURIOU : ob. di., pgs. 88-89.

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Es obvio que el Estado tiene que servirse para obrar de agentes,funcionarios, de rganos jurdicamente configurados. Estos rganosse componen de dos elementos: a) una esfera de funciones y po-deres (ujftcio, segn la terminologa italiana) (25); b) una o mspersonas titulares que impulsan, actan y movilizan tal oficio. Estal la relevancia de los rganos del Estado que ello sirvi de basea Carr de Malberg (26) para sostener que el Estado ha de consi-derarse antes como un sistema de iganos que como sistema denormas. Pero el Estado no slo es esto; es, adems, una institucinde instituciones, segn la afortunada expresin de Hauribu. Urge,por consiguiente, distinguir los rganos de las instituciones polti-cas. Es un problema complicado. En efecto, la doctrina emplea in-distintamente, y sin precisar, los trminos rganos e institucio-nes)). Resulta, entonces, que los rganos son instituciones, y estasltimas son rganos.

Escribe Santi Romano (27) que son rganos constitucionalesaquellos a los cuales se confa la actividad dirigida por el Estadoy gozan, dentro de los lmites del derecho objetivo que les coordi-na entre s, pero no los subordina uno a otro, de completa inde-pendencia recproca. Evidentemente, la actividad del Estado, iosprocesos de integracin estatal, entr ellos el proceso de orientacinpoltica, son impulsados por los rganos constitucionales, pero no ase-gurados por ellos. Esta misin compete, como vimos, a las institu-ciones polticas. Por otra parte, parece que las instituciones polti-cas tienen mayor conexin entre s que los rganos; es ms: lainterrelacin orgnica se realiza principalmente a travs de las ins-tituciones polticas. Adems, las instituciones comprenden a los r-ganos, y no stos a las instituciones, en la medida que la idea delEstado institucionalizada en Europa en cuanto Estado-persona, esdecir, con capacidad jurdica, y en Inglaterra en cuanto Corona,tiene a su servicio instrumentos (rganos). Un conjunto de rganos

(25) ZANGARA: ob. t., pgs. 147-48.(26) R. CARR DE MALBERG: Confrontation de la theorie de la \orma-

tion du droit par degrs avec les idees et les instituions consacres par ledroit positif franfais relaltvement sa jormation. Sirey. Pars, 1933, pgi-na 167. Cfr. Maree! PRELOT: lnstituiions polttiques et Droit constituttO'tionnel. Dalloz. Pars, 1957, pg. 41.

(27) Santi ROMANO: Nozione e natura degli organi costituzionali deiloStato, en Scritti Minori, vol. I (Diritto Costituzymal), cd. G. ZanobiniGiuffr. Milano, 1950, pg. 12.

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no son capaces de individualizar por s solos a la institucin-perso-na, o a la institucin-idea, o a la institucin-cosa, porque le faltael elemento ideolgico, bsico en las instituciones polticas. Las ins-tituciones polticas son ideologas enraizadas en la sociedad y con-cretadas en un sistema organizado. Los rganos no estructuran nor-malmente, ideologas. En este sentido, se comprende ahora mejornuestra definicin de institucin poltica: toda entidad jurdico-social que organiza y asegura duraderamente la realizacin del pro-cese de orientacin poltica.

Las instituciones polticas organizan, se sirven de instrumentospersonales (agentes, funcionarios, empleados, auxiliares) y de instru-mentos tcnicos (oficios, poderes, facultades, funciones) para asegu-rar permanentemente el cumplimiento de la orientacin poltica. Lasinstituciones se sirven de los rganos, y no al revs. El Estado sevale de sus rganos. Decir lo contrario es incorrecto o revela unaanomala en la actividad poltica; algo semejante al golpe de Es-tado.

IV

Sabemos que Jas instituciones organizan y aseguran la realiza-cin del proceso de orientacin poltica, pero puede suceder que enun momento dado no existan instituciones suficientes para garanti-zar esa misin, o bien las instituciones polticas existentes lo hacenimperfectamente; por eso se requiere su institucin o mejoramien-to. Entonces resulta que es menester la tnstitucwnahzacin poltica,es necesario crear otras instituciones, o perfeccionarlas, o sustituirlas antiguas por otras nuevas. Toda revolucin, todo movimientopoltico, pretenden consolidarse a travs de instituciones correspon-dientes tanto al Estado-sujeto como al Estado-comunidad. Un ismopoltico que no se institucionaliza con autenticidad est condenadoirremisiblemente. Ahora bien : el grado necesario para una adecua-da institucionalizacin vara segn las circunstancias y tiempos con-cretos. Hay que precisar cundo conviene una institucionalizacinen el Estado-sujeto o en el Estado-comunidad, lo cual depende deuna prudente visin poltica. No obstante, el proceso de institucio-nalizacin no es simple tarea reflexivamente creada, sino que hayque tener en cuenta la espontnea anticipacin social, tantas vecesms oportuna, certera y justa que la artificialmente impuesta desde

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el poder. Hauriou ha descrito bellamente las distintas fases de lainstitucionalizacin : fundacin, desprendimiento de la idea del fun-dador, acogida por los seguidores, organizacin y sucesiva consoli-dacin, de manera que es inoportuno repetir cosas suficientementeconocidas (28). En cambio, se ha escrito menos sobre el influjo deltiempo en las instituciones, o sea, sobre el deterioro del cuadro ins-titucional con el transcurso de los aos.

Entre nosotros, A. Perpi (29) ha subrayado agudamente cmoinstitucionalizar ideas es el camino necesario para su corrupcin ydesfiguracin. El deterioro de las instituciones es, por tanto, fen-meno corriente en la convivencia poltica. No obstante, las institu-ciones polticas afectadas por el tiempo pueden recobrar prestigio,e incluso efectividad, actuando en sentidos insospechados en el mo-mento de su fundacin o establecimiento. La Cmara de los Loresha sufrido mermas considerables en sus atribuciones, pero ha sabidoconservar, pese a todo, su carcter impostmt merced a la altura ele-vada de sus debates. Por otra parte, el tiempo a veces acta en sen-tido contrario; es decir, puede dignificar o acrecer la importanciade las instituciones. As ocurri con el Consejo de la Repblica enlos ltimos aos de la IV Repblica, y ha sucedido, hace unos aos,con el Vicepresidente de los Estados Unidos. Cabe tambin la posi-bilidad que ciertas instituciones adquieran funciones no previstasclaramente al establecerse, o acten en sentido insospechado en elmomento de su creacin. Esto ha sucedido realmente con las insti-tuciones que estructuran los poderes en Estados Unidos: Congreso,Corte Suprema y Presidente, las cuales, sucesivamente, han tenidosu oportunidad. En realidad, la historia del sistema parlamentarioconsiste en la sorprendente revelacin de las facultades de decisiny actuacin implcitamente contenidas en cada una de las institu-ciones y rganos polticos que participan en el juego efectivo de talsistema. Pero es menester no fiar todo a la virtualidad de las insti-tuciones, porque por detrs, y dentro de ellas, estn los hombres," lasgrandes, mediocres e nfimas personalidades, que con su actuacingenial, discreta o negativa ensalzan o desprestigian, en el grado co-

(28) Cfr. sobre esto lo que escribe G. BURDEAU : Droit constitutionnelel nstitutions polittques. Libraine Genrale de Droit et de Jurisprudence.Pars. 1957. pg. 13.

(29) A. PERPI: O>. cit., pgs. 292 y ss.

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rrespondiente a su estatura poltica, la importancia y efectividad delas instituciones. Estn, adems, los partidos polticos y los gruposde presin, que interceptan poderosamente el juego institucional,unas veces vivificndolo, como en Inglaterra, Estados Unidos y, engeneral, en las democracias sanas, mediante un bipartidismo, o tri-partidismo, consciente del mnimo de principios admitido por todos,considerndose, adems, leales observantes de las reglas del juegopoltico: otras veces, en cambio, tuercen o entorpecen el buen fun-cionamiento institucional, pudiendo llegar a situaciones crticas. Noconviene, sin embargo, exagerar; el tiempo no devora siempre lasinstituciones, porque hay casos conocidos por todos que demuestrancmo las respeta e incluso las prestigia. Ah est el caso de la Co-rcna britnica, de la Corte Suprema de los Estados Unidos, del Con-sejo Federal suizo. No hay que olvidar que Haunou atribuy a lainstitucin la impronta bergsoniana de la dure; que las institucio-nes tienden a mantenerse, que su carcter conservador es la contra-partida de la inercia en el dinamismo poltico.

Todo proceso de institucionalizacin poltica implica necesaria-mente cierto grado de tecnificacin. Conviene, pues, estudiar la co-nexin que existe entre institucin y tcnica. La institucionalizacines un modo de integracin poltica predominantemente funcional.En este sentido, como sostiene Loewenstein (30), las institucionesson dispositivos (arrangements) organizadores para la realizacinde las funciones qi:e se le han confiado. Ahora bien: para el cum-plimiento de tales funciones se requiere el desarrollo y aplicacinde ciertas tcnicas o procedimientos congruentes con cada funcin(legislativa, ejecutiva-administrativa, judicial). As, tenemos, dentrodel derecho parlamentario, del derecho electoral, del derecho admi-nistrativo y de la justicia constitucional, variadas tcnicas, cuyo exa-men no vamos a hacer en esta ocasin. Basta referirse, de pasada,a los sistemas de elaboracin, discusin y aprobacin de las leyes, alas comisiones legislativas, a la organizacin poltica del sufragio, alexamen de constitucionalidad de las leyes, tcnicas que cristalizanen las instituciones polticas correspondientes.

La tecnificacin de las instituciones polticas se opera, frecuen-temente, mediante la racionalizacin del poder .poltico y de los ele-mentos a su servicio. Esta racionalizacin puede actuarse en el plano

(30) LOEWENSTEIN: Political Power..., ct., pgs. 32-33.

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normativo-jurdico o en el plano econmico-social. Ejemplo de estaltima racionalizacin es la planificacin. Las Constituciones, el cons'titucionalismo, son casos de racionalizacin jurdico-normativa delpoder poltico. Una manifestacin significativa de este tipo de racio-nalizacin fue la. aplicada por Mirkine-Guetzevitch (31) para orga-nizar y funcionalizar los sistemas parlamentarios de las democraciaseuropeas de la primera posguerra mundial. Participaron eficazmenteen la redaccin de textos constitucionales de este perodo varios es-pecialistas renombrados. As, el proyecto de la Constitucin de WeLmar fue redactado por el profesor Hugo Preuss; el de Austria de1920, por Kelsen. Claro est que en estos casos se trato ms biende una tcnica jurdico-formal, o sea de la aplicacin de distintosprincipios de la dogmtica jurdica al campo constitucional, antesque de una autntica y segura configuracin de instituciones pol-ticas. Esto significa que la tecnificacin oper ms en la forma, enla redaccin, sistematizacin, de los preceptos normativos que en elestablecimiento de entidades jurdico-sociales enraizadas firmamenteen la estructura social.

En el derecho constitucional de la posguerra (32) se han replan-teado las exigencias tcnicas, tanto en el mbito formal como en elpoltico-social. Por va de ejemplo se pueden citar el establecimientodel llamado voto constructivo de censura en la Ley fundamental deBonn (33); la creacin de Consejos y Comits, aunque algunos deellos ya existieron en la fase anterior; por ltimo, la nueva institu-cionalizacin poltica de la Comunidad francesa, segn la Constitu-cin de la V Repblica Francesa.

En nuestros das se est experimentando una influencia notablede la tcnica en el funcionamiento de las instituciones polticas. Evi-dentemente, se mantienen, en la apariencia, los viejos principios,modelos y procedimientos. Como subraya Merle (34), el funciona-

(31) Boris MIRKINE-GUETZEVITCH : Modernas tendencias del derechotitucional. Reus. Madrid, 1934.

(32) Carlos OLLERO : El derecho constitucional de la posguerra. Bosch.Barcelona, 1949.

(33) Sobre el voto constructivo de censura. Cfr. lo que esesribe G. BuR-DEAU en su Traite de Science politique, tomo VII. Librairie Genrale deDroit et Jurisprudence. Pars, 1957, pgs. 326-330.

(34) Marcel. MERLE : L'influence de la technique sur les nstitutions po-

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SO3RE EL CONCEPTO DE INSTITUCIN POLTICA

miento de las instituciones polticas contina sometido a las normasescritas o consuetudinarias que constituyen el estatuto fundamen-tal de los regmenes democrticos (separacin de poderes, jerarquade las autoridades encargadas de garantizar la supremaca del podercivil, etc.). Pero, en realidad, la tensin poltica internacional, loscambios socio-econmicos, los espectaculares descubrimientos e in-ventos, energa termonuclear, astronutica, proyectiles teledirigidos,han repercutido en la prctica de las instituciones polticas. Este he-cho significativo se ha producido porque las nuevas institucionesestablecidas para realizar investigaciones atmicas, astronuticas, ba-lsticas, han conseguido resultados sorprendentes, los cuales afectanenormemente a la convivencia entre los pueblos, en tanto que lasinstituciones polticas normales efectan un trabajo lento y penoso.Merced a la politizacin intensa de estos campos de investigaciny aplicacin, cuyos efectos ponen en juego la responsabilidad de losdirigentes polticos, en la medida que afectan a la vida o desapari-cin de la humanidad, el valor de las instituciones polticas tradi-cionales parece achicarse en beneficio de aquellas otras.

La tecnificacin de las instituciones polticas se esfuerza en aco-modarlas a las transformaciones polticas y econmico-sociales denuestro tiempo para que continen siendo entidades aseguradorasdel cumplimiento del proceso de orientacin poltica. Ahora bien:en nuestros das, la orientacin poltica de los dos grandes Estados(EE. UU. y U. R. S. S.) tiene muy en cuenta los avances en hia-teria atmica, en astronutica, as cerno en las modernas armas des-tructoras. La tecnificacin en estos campos es mucho ms rigurosaque en el sector poltico. Las instituciones encaminadas a consoli-dar esos avances pueden desbordar en importancia a las institucio-nes polticas normales. Dicho con otras palabras: se plantea el pro-blema de en qu medida puede un Estado realizar un autntico pro-ceso de orientacin poltica, congruente con las exigencias de laconciencia cvica y tendente a las metas poltico-sociales del mejora-miento de la convivencia social en el respeto de la dignidad y delos derechos de la persona humana, almacenando armas destructo-ras de la humanidad y gastando millones de dlares en producirnuevos ingenios mortales. Cabe la posibilidad de que el mundo

litigues, en Politique et Technique. Prcsses Universitaires de France.Pars, 1958, pgs. 52-53.

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vuelva a una condicin prehistrica a travs de la detruccin rec'proca. Las instituciones polticas requieren, para su normal y efec-tivo funcionamiento, una situacin lmite: que no se manipulenpara fines exteriores a los indicados en su definicin, concebida stadesde una alta perspectiva tica, a saber: desde la ptica cristiana.

V

Resta decir algo acerca de la configuracin constitucional de lasinstituciones polticas.

La reciente Constitucin francesa es un ejemplo notable. En rea-lidad, el constituyente francs ha puesto en vigor la idea de Hau-riou sobre el derecho constitucional. Sin embargo surge el problemade que las Constituciones no pueden y acaso no deben trazarel cuadro completo de las instituciones polticas de un pas en unmomento dado. Se corre el riesgo de formalizar excesivamente;existe el peligro de legalizar realidades que se mueven mejor en elplano de la espontaneidad social. Entonces tendremos institucionespolticas constitucionalmente previstas y reguladas, e institucionespolticas extraconstitucionales, en el sentido que estn fuera del ins-trumento constitucional y a veces en contra suya. Los Comits Na-cionales de Liberacin, los Comits de Salvacin Nacional, las Jun-tas Patriticas y de Defensa son ejemplos notorios. No obstante, elderecho constitucional debe concebirse en el sentido de un derechoinstitucional fundamental, es decir, de un derecho regulador de lasinstituciones polticas bsicas, en la medida que respecto a los de-rechos y libertades fundamentales que siguen apareciendo en lostextos constitucionales, pueden ocurrir dos cosas: que sean procla-macin retrica, puesto que en la prctica no se cumplen, o que secumplan porque estn enraizados en la conciencia cvica y en el rigu-roso acatamiento de las autoridades. En ambos casos es superflua sufundamentacin formal. No sostenemos la tesis de la innecesariedadde la proclamacin de los derechos fundamentales; queremos quese cumplan institucionalizndose, es decir, concretndose en enti-dades jurdico-sociales que aseguren la realizacin de la orientacinpoltica.

Deberemos terminar exaltando el valor ejemplar de las institu-ciones polticas por su funcin garantizadora y conservadora (en ellimpio sentido de la palabra); por su eficaz funcionamiento al ser-

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vicio del bienestar general, porque sirven para tutelar la dignidad,libertad y perfeccionamiento de la persona humana, meta y defini-cin del Derecho. Porque cualquier otra fundamentacin y justifi-cacin de las instituciones polticas nos parecera una cruel burladel Derecho natural y de la persona humana.

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RESUME

L'tude du concept "institution politique" est tmportant, poet'cequ' on a peu crtt sur celui'Ci, malgr' l'emploi frquent del'expression et l'abondance des tudes sur l'institutionisme dansla doctrine francaise et itahenne.

Pour comprendre l'ssence des institutions politiques ti fautpartir de comment les idologies politiques s'xncarnent dans celles-ci et leur donnent la vie. Ces dernieres se mettent en rapport avecles institutions moyennant le proc.esus d'orientation politique.L'orientation politique est une prdtermination idologique auswet des buts politico-socianx qin peuvent tre attemts par l'acU'vit des organes de l'Etat. D'aprs ceci, on peut definir l'tnstitutionpolitique comme une entit juridico'sociale qui organise et assuredurablement la rahsation du procesus d'orientation politique. Ifaut disttnguer entre les institutions politiques de l'Etat'Sttjet etde l'Etat'Communaut, de meme que, d'apres Hauriou, entre lesinstituons'ide, xnstitutions'personne et wstitutionS'chose.

Les mstitutions politiques se mamfestent en mtgrant les ca*dres institutionnels grce a la fonction d'interdpendance des re-gles juridiques. Tout cadre mstitutionnel juridique se composed''institutions de l'Etat'SUJet et de l'Etat'Communaut, d'institutions-personnes, d'mstttutions'ides et d'institutions'choses. Les infras-tructures sociales, les coutumes et les conventions constitutionnelleset les facteurs conomiques entrent aussi dans ce cadre. Les insti'tutions politiques se servent d'instruments personnels et techniquespour assurer en permanence l'accomplissement de l'orientation po-litique.

Fimlement, il est ncssaire des considrer le procesus de 'inx-

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titutionalisation politique et de la technificaon des instituttonspoliques qui, partant de la Seconde Guerre Mondiale, arrwe jus'qu'a nos ]ours.

S U M M A R Y

The study of the political instttutton' concept is itnportantbecause Uttle has been wntten on the subject in 'spite of the fre'quent use of the expresston and large arriount of studies on theinstitutionism in the French and Italian doctrine.

In order to understand the essence of political mstitutions onemust start pour the -juay in ivhich political ideologies embody inthem giving thetn Ufe. The latter are linked to the institutionsthrough the process of political orientation. Political orientation isan ideological predetermination concerning politicaUsocial aimsivhich are attainable by the activity of State organs. According tothis, the political institution can be defined as jridicaUsocial entityivhich permanently organices and ensures the fulfillment of thepolitical orientation process. One has to distinguish betiveen thepolitical institutions of the State as a sitfyject and the State as acommunity, as xvell as, according to Haunou, idea'institutions,person'institutions and thmg'institutions.

Political institutions are sho

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