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7/30/2019 137915411 VARGAS Alejo Notas Sobre El Estado y Las Politicas Publicas

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El estado~ las polticas pblicas(

Ale jo Vargas Ve lsquez

1A 1 u . d e : n a . E d i ~ o r e s


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A l ~ j o Vargas Velsquezes actualmente Vicerector General de la UniversidadNacional de Colombia yprofesor asociado de laFacultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales;hizo estudios de pregrado en Trabajo Social en lalJnivcrsidad Industrial de Santander enBucaramanga,maestra en Poltica Social en la Universidad Externadode Colombia en Bogot yposterion_nente el diplomadel Instituto de Estudios de Pases en Va de Desarrollode la Universidad Catlica de Lovana (Blgica), dondetermin el doctorado en Ciencias Polticas.!la sido profesor de los programas de especializacinymaestra en la Escuela de Administracin Pblica-ESAP- durante varios aos; adems, ha trabajadoen programas de desarrollo rural con diferentesentidades estatales yprivadas.Entre sus obras ms conocidas se encuentran:"Magdalena Medio Santandereano. Colonizaciny


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yas polticas pblicas


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yas polticas pblicasAle jo Vargas Velsquez


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C Almudena EditoresApartado 86939, Telfono (1) 4316536Santa Fe de Bogot, Colombia1999ISBN 958-95810-7-2Cartula: Anglica RodrguezImpresin: UNIBIBLOS, Uni\I'P :d.,

Esta publicacin no puede ,,er rept . . ' .o transmitido en manera alf(ltnll '' ' r nirwi" , , . 1. permiso e.,crilo de .1/mudenu ,, !;.t r,


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fndice general

Introduccin ...................................................................... 7CAPTULO!Los conceptos de sistema y rgimen politico .................. 11l. Niveles de aproximacin al entendimiento de loestatal ....................................................................... 13

2. Rgimen politico ... ...... ...... ..... .............................. .... 173. Sistema politico ........................................................ 314. Las cercanas y diferencias de los dos conceptos ..... 43Notas bibliogrficas ...................................................... 48CAPTULOIILas polticas pblicas entre la racionalidad tcnica y laracionalidad poltica .................................................. 53l. A manera de introduccin ........................................ 552. Una aproximacin al entendimiento de la polfticapblica ...................................................................... SS3. Tipologa de polticas pblicas ................................. 644. La poltica pblica en un contexto neo-regulador .... 70S. El proceso de la plitica pblica .............................. 736. La administracin pblica y las polticas pblicas en elcontexto de un nuevo tipo de Estado ....................... 767. Gobernabilidad y gestin pblica ............................. 778. Legitimidad, polfticas pblicas y negociacin ....... . 85Notas bibliogrficas ........ .... .... .. .. ... ....... .... .. .. ... .. 89

CAPTULO IDReflexiones acerca del anlisis de polticas pblicas ..... 95Elementos sobre el anlisis de poltica pblica .. .. .. . . .. 97Cmo realizar el anlisis de una politica pblica? ... 101Un caso de anlisis de poltica pblica: la poltica dereforma agraria en Colombia (1961-1991) ............ _107


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l. Las distintas tomas de posicin del Estado . l O"2. La ejecucin de la politica de reforma agrana t .a

accin del Incora ............................ ........ .... . .. .. .. 1273. Las perspectivas del futuro .................................... 132Notas bibliogrficas .... .... .. .. .... .. .. .... .. .. .. .. .. .... .. .. .. .... .. .. 136CAPTULO IVSobre evaluacin de polticas pblicas...... .. .. .. .. .. .. .. .. .. 139

l. Qu es la evaluacin de polticas publicas? .......... 1412. Momentos y niveles de la evaluacin ..................... J.l3. Ejecutores de las evaluaciones ............................... 1 Sl4. Razones que justifican la evaluacin.................... 15. Principales usuarios de la evaluacin............... t ':1:5. La evaluacin de polticas pblicas del futuro. . 1 ,J7. Propuestas de modelos de evaluacin de la f1est;(;.pblica....................................................... . 1 Notas bibliogrficas . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . 1 l2

CAPTULO VQu tanto influye la sociedad en las polticas pbli-cas? ........................................................................... 165Notas bibliogrficas .. .. .. . ... .. .. . . . . .. . . . . 196


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Introduccin

La pequefta historia de este libro comienza en el segundosemestre de 1986, cuando regres de Lovaina (Blgica) dehacer el Diploma del Instituto de Estudio de Paises en Vfasde Desarrollo en laUniversidad Catlica de Lovaina, comoprimera fase de mi doctorado en Ciencias Polfticas y tuveque comenzar a insertarme en el espacio del trabajo. A tra-vs de la colega y amiga Martha Novoa contact a IvnJaramillo, en ese entonces Coordinador de la Especializa-cin en Administracin Pblica de la ESAP (EscuelaSuperior de administracin Pblica), qui6nme estimul paraque asumiera el curso de 'Teorla del Estadoy PoliticasP-blicas' de ese postgrado, u n momento en que dicho temaera relativamente extraflo en nuestro medio acadmico.Apartir de entonces y de manera ininterrumpida he dictadodurante estos doce aftos dicho curso en diferentes postgra-dos de la ESAP y tambin a los estudiantes que iniciaron lacarrera de Ciencia Politica en la Facultad de Derecho, Cien-cias Polfticas y Sociales de la Universidad Nacional. Estefue el primer sendero que conduce a esta publicacin.El segundo se relaciona con el hecho de que comenzaba lainvestigacin de mi tesis de doctorado, que justamente tra-taba de analizar cmo las polticas pblicas para laeconomfacampesina en Colombia haban contribuido a su transfor-macin a nivel regional, en el presente siglo, lo que me lleva profundizar en el estudio de la temtica.


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El tercer sendero se relaciona con la preocupacin personalde tipo conceptual que era percibir cmo la mayora de loscolegas se dedicaban a tratarde entender qu era el Estado,cules sus determinantes estructurales, su articulacin conlas relaciones sociales capitalistas, pero pocos reflexionaban acerca de cmo funcionaba eJ Estado y cmo ste serelacionaba con la sociedad, lo cual igualmente me condujoa las polfticas pblicas.El libro se organila de la siguientemanera: un primer capitulo que plantea una perspectivaparaabordar el estudio dcJEstado institucionalo rgimen polfticoy cmo se relacionaeste concepto con el de sistema polftico; un segundo. en elque se introducen elementosanallticosparaelentendimientode las polfticas pblicas y su relacin con la administracinpblica, la gobemabilidad y la legitimidad; un tercero, dedicado al anlisis de polftica pblica, con un nfasissociopolftico en elmismo, ilustrado conun estudio de caso;un cuarto!> dedicado a la introduccin de la evaluacin depolfticas pblicas y finalmente una reflexin acerca de laposibilidad que tiene la sociedad para influenciar las polticas pblicas.Por e s o ~ 'Notas sobre el Estado y las Polticas Pblicas', tienenuna pretensin fundamentalmente i d c t i c ~ Paraquienes se introducen en el estudio del tema, recogen la e-.tructura del curso que a lo largo de esta docena de aos hevenido construyendo entremezclando contribuciones de diversos autores y aportes de la reflexin personal, encolaboracin conmis estudiantes, quienes ~ b a b a n las clases y me entregaban luego dichos documentos par?.retroelimentarel curso, y con aportes de : : o ' e ~ n s


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co A. Romero que ban ayudado bastante en esta tarea. Todos ellos cuentan con mis agradecimientos.Este libro, como todos los que he publicado, lo considerocomo documento en re-elaboracin permanente, por cuantosiempre he creido que la evolucin del pensamiento conlleva a que muchas de las tesis que se plantean puedan serprecisadas, afinadas o modificadas. Sin embargo, quiero conla publicacin de esta obra, adems de contribuir en la discusin sobre la temtica, responder a la promesa hecha eneste sentido a muchos de mis estudiantes y a algunos de miscolegas.Quiero mencionar que fue Mariadel Pilar Snchez, gerentede Almudena Editores, quien logr dar el empuje final aeste libro entusiasmndome, ofrecindome su editorialparaque esta obra saliera a la luz pblica y haciendo un juiciosotrabajo de correccin de estilo. Por eso, con ella tengo sentimientos de agradecimiento especiales.Finalmente debo agradecer el apoyo invaluable de L e o n o ~ ,mi esposa, que siempre vela por que los textos sean msclaros y legibles. Ella y Claudia, mi hija, me proporcionan,adems, su soporte emocional y afectivo tan indispensable.


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CAPITULO 1

Los conceptos desistema y rgimenpoltico


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Sobre los conceptos de sistema yrgimen polltico 1

A propsito del debate existente sobre el entendimientode los conceptos rgimen polftico y sistema politico, elpre-sente documento busca presentar los elementos de mayorrelevancia, la cercania o no entre los dos y, en esa medida,hacer una contribucin al respecto. El texto pretende sefla-larque, si bien el concepto central es el de rgimen polftico,su cercanfa con el de sistema politico permite utilizar algunos elementos metodolgicos que de ste se derivan. Loanterior, dentro de las perspectivas de aproximacin a lacomprensin del fenmeno estatal.l. Niveles de aproximacin al entendimiento de loestatal

Cuando se pretende estudiar el fenmeno estatal puedenencontrarse distintos niveles de aproximacin al mismo,niveles tericos de distinta complejidad. En primer lugartendramos la discusin, el gran debate terico, acerca dequ es el Estado@mo entender el EstadQjSe puede partirdel entendimiento del Estado, en unacierta : Q _ C ? ~ p e c t i v a __ ~ b e . r i a n a , como el aspecto polftico de lasrelaciones de dominacin social, pero tanibiencomo el agente-de unificacin de la sociedad y que detenta, a ese titulo,el monopolio de la violencia fisica legitima, lugar de inte-gracin y de represin, pero igualmente de cambio.

Integrando, reprimiendo o asegurando el cambio, l se define por su modo de intervencin en relacin a la sociedady aun sistema politico.


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Alejo Vargas V.~ ! Q : t ) 4e. ~ l a podemos referir a la relacin dedominacin y articulacin bsica de 1Ul8. sociedad, que re-

fleja en su interior las contradiccionesy conflictos derivadosde los diversos posicionamientos institucionales y de la re:;lacin de fuerzas entre las mismas. Esta relacin dedominacin se conforma a partirde las desiguales distribu-ciones de poder real entre sectores sociales comodesequihbrio fundamental, y a las desigualdades entre cul-turas, razas, regiones, como desbalances secundarios.3El Estado ~ f ! l i s t a se construye sobre los siguientesbasamentos:a) La g u a l d a d ~ ~ ~ _ g i v i d u q s y su posibilidad de inter-cani6fenel mercado hbremente mercancas;

b) La disociacin entre el sujete) vendedor de mercan-cas en el mbito del mercado y el iudadano, Coniguales derechos ante las instituciones estatales;e) Las i n s t ! ~ ~ ~ ~ - ~ t a t a l e s encamando el monopoliode los medios de coercin fisica, como tercer sujetosocial que obra como garante para todos;d) La autorepresentacin del Estado como expresin del

~ i n t e r s g e i i e i i ' ~ qucrinina por asociarse a los inte-reses de las clases dominantes.4

Es necesario seftalar que el poder politico, en el sentidode Max Weber, hace referencia al monopolio de la violen-cia fisica legitima (es por ello primariamente coactivo), loque lo diferencia del poder econmico o delpoder ideolgi-co, an cuando sus cercanas son muy grandes. Pero,necesariamente va a requerir de la aceptacin del mismoporpartede aquellas personas (o de una parte importante deellas) que van a ser sujeto de ese poder regulador; es decir,requiere niveles de consenso, que contribuyan a velar el as-pecto coercitivo del poder polftico, porque "cada poder tienenecesidad de una forma especficade legitimacin, ancuan-do la autoconciencia de legitimidad no haya existido desde


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Sistemay rgimen polticosiempre."5 Este entendimiento sintetiza una larga tradicinterica que se remonta a las elaboraciones contractualistasdel 'pacto o c i ~ ' de races iusnaturalistas. El Estadomono-poliza la coercin legtimamente, si se quiere es la i J ~ C ? . - ~organizada, paraque dicha violencia no la ejerzan los particulares. En otros trminos, esa es ~ c i a del poder queejerce el Es1:adqjLas teoras contractualistas, denomiMdas liberales, dantambin su visin del Estado, ubicndolo como expresivodel inters general de la sociedad y representndolo. Lasperspectivas marxistas suministran una mayor riqueza ensu entendimiento, algunas, las instrumentalistas, considerndolo como un instrumento de la dominacin de clase,otras, las estructuralistas, concibindolo como ms ligado acondicionantes estructurales y otras finalmente, lasderivacionistas, situndolo como un aspecto de las relaciones capitalistas de dominacin social y parte COD$UStancialde las mismas.6 Todo esto como parte del debate que hayalrededor del entendimiento de lo que es el Estado.

/!_ero no es suficiente el monopolio de la coercin y laexistencia de una legitimidad,7 se requiere tambin un ordenamiento leplJoreso el Estadomoderno y en particularel denominado Estado de derecho, tiene su basamento enuna normatividad constitwlj9Dal que le proporciona su es-tructura juridica-fonnal. Ella constituye la 'n2rma iuridicafundamental' en el sentido de Kelsen, a la cual los otrosteXtosTegsltivos sosUbOrdinados.8 Sin embargo, comobien lo anota Ferdinand Lasalle, "los problemas constitucionalesno son, primariamente, problemas de derecho, sinode poder; la verdadera Costitucin de un pais slo resideen los factores reales y efectivos de poder que en ese pasrigen.'09Hay un segundo nivel ms concreto del fenmeno estatal, el de las configuraciones histricas del Estado, es dn-


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Alejo Vargas V.aquel que remite a entender cmo el Estado capitalista endistintos momentos, cambia su materialidad, su organizacin institucional, sus competencias, sus funciones, sinperder su esencia, cmo es que ese Estado se transforma, yse relaciona con la sociedad de uia.nem-diversa en distintosmomentos s t r i ~ o s . Al est presente el juego de lo.vana-ble y de lo cambiante. Hay una naturaleza bsica del Estadoque no cambia: el monopolio de la coercin y su papel defuncionalidad con la reproduccin social (en sentido amplio). pero hay aspectos de configuracin, de materialidad,de competencias del Estado, que se van modificando.Esto permite hablar histricamente del Estado liberal clsico, del Estado gendarme, luego del Estado interventor, queen algunas sociedades se desarrolla como Estado benefac-tor o permite hablarms contemporneamente de lo que sedenomina Estado neoregulador 10 otros prefieren hablar deEstado neoliberal. Pero la esencia del Estado no cambi enlos distintos momentos, lo que cambi fue su materialidad,sus funciones, sus competencias, su organizacin institucio-nal.Un tercer nivel, de mayor concrecin que los anterioreses el del Estado institucional, es decir, ese Estado materiali-zado en instituciones, y que remite a instituciones concretascomo la Procuraduria, ContrQI.-fa, Fuerzas Armadas, PoderJudicial, el Ejecutivo, etc. Son las instituciones concretasen que ese Estado se materializa, se corporiza, toma forma.t.Los regmenes polfticos se refieren a los marcos institucio-nales directos, dentro de los que se desenwelve la vidapolitica. ~ Esta dimensin del Estado institucional es laque remite al concepto de rgimen polt!.cQ.Hay otro concepto relacionado con lo estatal que es el degobierno. En la prctica cotidiana se tiende a hablar de Estado, de rgimen poltico y de gobierno, como conceptosindiferenciados, sin embargo para efectos de anlisis es im-16


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s ~ _ y _ r 6 J i m e n polltiooportante establecer la diferencia. El concepto gobierno fun-damentalmente hace referencia l a ~ _ g . e . _ c . u t i v a d e ~

p b l i c ~ J . 9 .Q.Ue_podrim llamarse los trmiS.itotios difeeto-r e s - ( ( ~ Jas_instituQieaes estatales, quienes en un periodohistrico estn al frente de las mismas, eso es lo que conjuga el concepto de gobierno. Los tres remiten a laproblemtica de lo estatal, cada uno con una dimensinparticular.

La discusin sobre rgimen politico remite a un concepto cercano, el de sistema polftico, pero que tienen susparticularidades aunque se tiendan a utilizar ms o menoscon la misma referencia, como cuasi-sinnimos.2. Rgim.eo poHtico

El concepto rgimen poltico tiene, de una parte, un al-cance restringido: asimila rgimen poltico con lasinstituciones estatales, la forma como estas instituciones serelacionan entre s y con la sociedad.Duverger plantea, de otra parte, que "el trmino rgimenpoltico .. designa un conjunto completo de institucionesmso menos coordinadas y articuladas, que se refieren a la vezal fundamento del poder, a la eleccin de los gobernantes, asu estrUctura y a su limitacin",12 lo que podra denominarse una versin ampliadadel mismo, y nos dice que el rgimenpoltico son las i n s t i ~ i o n e s estatales y su relacin con lasoiedad, pero es tambin el sistema de partidos, sistema demediacin sociedad-Estado; ah esta implcito el conceptode x . t e r i o t _ i d a ~ , " e s t a d o y sociedad como cosas distintas; sis-temade tomade decisiones, que en trminos prcticos, seriansistemas electorales y derivados de ste, el sistema de ad-ministracin pblica, es decir, cmo se organiza la gestinestatal y la cultura poltica.Maurice Duverger considera que el rgimen polftico sepuede entender como ''un conjunto de instituciones". Pero

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\h:o Vargas V.un rgimen es tambin una cierta combinacin de un siste-ma de partidos, de un modo de escrutinio, de uno o variostipos de decisin, de una o varias estructuras de grupos depresin y de uno o varios tipos de administracin pblica.Es decir, el rgimen poltico hace relacin al conjunto deelementos de orden ideolgico, institucional y sociolgicoque concurren a formar el gobierno de un pais dado duranteun perodo determinado y se le seftalan como sus compo-nentes esenciales:a) el principio de legitimidad;b) la estructura de las instituciones;

e) el sistema de partidos; ...d) la forma y el rol del Estado.3 :,Sobre el concepto rgimen poltico es pminente seftalarque para algunos autores es percibido "como el espacio enel que se conjugan las fuerzas sociales, econmicas, cultu-rales, tnicas, se establecen los acuerdos de convivencia yorganizacin institucional del aparato de Estado, lideradospor el gobierno. Por lo tanto, es el espacio en el que se ex-presa la construccin del orden .. el rgimen polftico es elespacio por excelencia en el cual se manifiesta la construc-cin del orden social contingente .."14El rgimen polftico como expresin o como materializa-cin del Estado institucional requiere, n e c e s i ~ como sedecia antes, de unos fundamentos de legitimidad. Cuandose habla de legitimidad, se hace referencia a la aceptacinsocial que debe existir de la autoridad que el Estado ejercesobre la sociedad.La legitimidad est muy cerca a otro concepto que es elde la legalidad, que en el sentido amplio es el conjunto denormas que regulan el orden dentro de una sociedad, algu-nas escritas, otras no, eso depende de las distintas sociedadesy qu tan positivizado este la legalidad en una u otra socie-dad.18


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El concepto de legitimidad tiene que ver con la unp1.1cin social, por lo cual se puede decir que ella rcm1tc. enltimas a los discursos que explican y justifican el ejercu:1odel poder y eso es lo que muchos autores denominan com''las ideologas polticas; stas son un conjunto de explicaciones y justificaciones conceptuales que apuntan a darlesentido al ejercicio del poder y que cambian histricamen-te. ;:

Si se hace una rpida mirada por distintos momentos dela historia, puede encontrarSe que en los origenes del Estado absolutista lo que prima es un discurso eminentementeteocrtico, es decir, el poder se supone delegado por un sersuperior al b e r a t \ 9 , al emperador, al rey y ese o ~ r a n o enla e d i d a ~ es un delegatario de ese ser superior, ejerceel poder y esto la sociedad lo acepta como vlido y legtimo. Pero esa explicacin con el desarrollo de la historiacomienza a ser cuestionado.y entonces se construyen nuevos discursos, y van a ser los grandes movimientos de lamodernidad, en los que se desarrolla el discurso denominado contractualista: es la abstraccin, la ficcin del contratosocial, es el pacto social que explica y justifica el Estado.En la historia no ha existido el contrato social como materialidad histrica, pero es una manera de explicar que elEstado existe porque los ciudadanos le dieron ese poder regulador sobre la sociedad. Aqu entendemos el conceptociudadana en los trminos de Guillermo O'Donnell, comouna abstraccin que permite ubicar a todos los miembros deuna sociedad como iguales, despojndolos de sus atributosy en esa medida es una mediacin entre sociedad y Estado.15Poreso las instituciones estatales invocan la ciudadania,al conjunto de los miembros de la sociedad, para ejercer supoder.Si se analizan los discursos marxistas, ellos tenian la pers-pectiva de hablar a nombre del proletariado y de los

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AleJO ~ a r g a s V.oprimidos y a nombre de estos se justificaba el ejercicio delpoder.Lo que se quiere enfatizar es que ms all de la importancia de su c o n t e n i d o ~ lo que buscan todos los discursospolticos en relacin con el poder, es explicar y justificar suejercicio, es decir, hacer que la sociedad acepte ese podercomo legtimo y le permita no tener que recurrir permanen

~ e n t e al uso de la fuerza, sino a la aceptacin interiori.23dadel mismo.En relacin con el principio de legitimidad se puede sealar, con Jean-Louis Quermonne, que hace referencia a laconformidad del gobierno de un pas con los valores a loscuales se refiere el rgimen del cual l asegura el funciona-miento (siempre y cuando tales valores sean socialmenteaceptados). Duverger considera como legtimo todo rgi-men que se adece al consenso popular.El problema de la legitimidJd en Max Weber se planteaen las siguientes perspectivas:

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a) legitimidad tradicional: se fundamenta en la virtudde la creencia en la santidad de los ordenamientos ylos poderes set\oriales existentes desde siempre. Seobedece a la persona en virtud de su dignidad propiasantificada por la tradicin: por fidelidad;b) legitimidad carismtica: se basa en la devocin afec-tiva a lapersona del set\ory a sus 'dotes sobretiaturales'(carisma) y en particular facultades 'mgicas', revelaciones o heroismo, poder intelectual u oratorio. Seobedece exclusivamente al caudillo personal a causade sus cualidades excepcionales y no en virtud de suposicin estatuida o de su dignidad tradicional;e) legitimidad legal-racional, en virtud de estatuto: cual-quier derecho puede crearse y modificarse por mediode un estatuto sancionado correctamente en cuanto a


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Sistema y rimen i d o ola forma. Se obedece no a la persona en virtud de suderecho propio sino a la regla estatuida. 16

1os regmenes politicos estn atravesados por una dico-loma aparente: el consenso y la coercin. Es aparente porqueen la realidad ningn rgimen poltico puede prescindir deninguno de los dos; no puede prescindir de la coercin, porlJUe las instituciones estatales son primariamente coerciti-vas; el monopolio de la coercin legitima es lo quecaracteriza las instituciones estatales, aunque sta no seasino potencial, es decir, un recurso del poder, que slo sepone en accin en determinados momentos. Pero tampocopuede prescindir del consenso porque la sola coercin no lepermite mantener un rgimen polftico e s t a b l e ~ se necesitaque los miembros de la sociedad acepten ese ejercicio delpoder de manera normal y lo interioricen, y eso se expresade manera prctica cuando el ciudadano es cumplidor de laLey, cuando paga los impuestos, etc. Con estos actos le estdando legitimidad al Estado, est contribuyendo a que eseEstado institucional no tenga que recurrir a la fuerza.Ningn Estado, por lo general, puede prescindirde algu-no de los dos, aun en los modelos de Estados consensualesdemocrticos, como los del capitalismo avanzado. Cuandoel orden se pone en cuestin, el aparato coercitivo del Esta-do se pone en accin. En unas sociedades tiende a ser muchoms frecuente el uso de la fuerza y se puede decir que todoEstado a lo que aspira, es a no tener que recurrir a la fuerza,.sino que sea bsicamente el consenso lo que fundamente elejercicio del poder.

Lo anterior remite a una primera clasificacin o tipolo-ga de regmenes politicos (existiendo mltiples formas declasificarlos). Es posible proponer, por lo menos, tres tipo-logas distintas de regmenes polticos, que se diferenciansustancialmente por el criterio que las orienta: una a partirdel criterio de legitimacin que prima, otra con base en cul'}]


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A l ~ j o Vargas V.es la rama del poder que orienta el conjunto de las politicas

' y, una tercera, dependiendo de la distribucin territorial decompetencias y atribuciones.1?--:Desde la perspectiva del criterio de legitimacin quepre-domina, los regmenes polfticos tienden a clasificarse,dicotmicamente entre regmenes democrticos (en los cuales prima el consenso como sustento de la dominacin) yregmenes autoritarios (en los cuales este basamento esta-

ra en la coercin) y con distintas modalidades intermediasde regfmenes, ms o menos democrticos o ms o menosautoritarios.En esta misma direccin seftala Maurice Duverger que/ay de1110CTQCias liberales reposan sobre elecciones li-bre.'l; son reglmenes plura/istas; tienden a restringir losderechos de los gobernantes y a desarrollar las Jiberfll-de.'l de los ciudadanos. Al contrario, los reglmenesautoritarios son autocrticos en CtiOIIIo a la eleccin delos gobernantes, unitarios en cuanto a la estructura gubernamental y poco favorables a las libertades de losciudadanos, salvo en Jo que se refiere a las libertadeseconmicas y sociales.18

Sin embargo, el problema no es si predomina lo uno o lootro. En la realidad no es que unos sean slo democrticos yotros slo autoritarios, lo que hay realmente sonuPltiplescombinaciones con tendencias al predominio del uno o elotro en distintos momento!:JEsos dos elementos o pares no son otra cosa que la expresin concentrada de todo un debate en la teora polftica,que es el debate, en ltimas, de lo que se entiende por lapoltica y ah se van a encontrar por lo menos dos grandesescuelas clsicas. 19Una habla de la poltica como negociacin, como com-posicin, como bsqueda de acuerdos, que es la que seconoce por lo general como la perspectiva contractualista,de gran tradicin, que viene desde Hobbes y se remonta hastaHegel. La expresin mxima de la negociacin, de la com-22


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S i ~ Y . _ ~ polticoposicin es el consenso (el consenso como totalidad no existenunca pues es inherente a la naturaleza humana que se tenga diferentes puntos de vista), entendido como acuerdosmayoritarios, lo cual seria uno de los fundamentos bsicosdel rgimen polftico.Otra forma clsica de entender la politica es la tradicinde autores alemanes, que entiende la polftica como un ejercicio de contradiccin, enfrentamiento,que es laperspectivade Karl S c h m i ~ Karl Marx, y cuya expresinmximaes eluso de la coercin. En ltimas, el poder lo ejerce quien tiene la fuerza, y sta se encuentra legitimada, sin olvidar queslo tiene poder quien tiene la posibilidad de sancionar.Entonces cuando se habla de esa dicotomia aparente, loque se est es condensando alli un gran debate de la teoriapoltica, acerca de cmo entender ese problema.El Estado moderno tiende a fusionar los conceptos delegitimidad y legalidad, a considerar que lo que es legal eslegitimo y viceversa, aunque cada uno de estos conceptostengan su autonomia y reiteradamente entren en tensin. Lapareja legitimidad-legalidad, que tiene su autonomia conc e ~ tiende a fundirse en el Estado contemporneo perosigue siendo insuficiente y, por ello, los gobernantes invo-can una serie de valores que refuerzan la legitimidad talescomo la justicia, l a ~ el orden, como una manera de re-afirmar esos principios de aceptacin, de legitimidad. Esimportante no olvidar lo que dijo Lasalle sobre la constitucin: la ley y la norma no son otra cosa que el reflejo de lasrelaciones de poder en la sociedad y cuando esas relacionesse modifican, la norma tiende a cambiar. A veces se le da ungran culto a la norma en si misma, olvidando que la normatiene una relacin muy estrecha con el problema del poderreal de la sociedad.El principio de legitimacin del rgimen politico permite entonces una primera tipologizacin de los regmenes

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~ e , i o Vargas V.politicos, que djferencia m ~ . ~ ~ o o . s . 4 o . ~ ~ ! l . J l i l _ _~ ~ - ~ ~ ~ . o . ~ ~ - ~ ~ j t i v o .Una segunda tipologfa muy conocida de regmenes pol-ticos es aquella que tiene como fundamento, como criterio,lo que se podria llamar la distribucin funcional del poder yque remite a otra dicotoma: regmenes presidencialistas yregmenes parlamentaristas, que de nuevo es un continuo,es decir, donde hay siempre variados arreglos institucionales.Teniendo en cuenta el ordenamiento funcional del aparato de Estado, ~ ~ l . : ~ ~ s .. Seiler presenta una visinhistrica de clasificacinde los regfmene_s p_c>lf:i.r.os, tomandocomo base las funciones de decisiny ; . g ~ / : 2 0a)La monarqua limitadt, respecto de la cual Duverger

dice que es un tipo de rgimen en el cual una monarqua hereditaria ve sus poderes ms o menosrestringidos por una Asamblea Representativa'. Lafuncin de decisin es ampliamente asumida por lacorona; el parlamento llena una funcin de control.sta ltima se revela sobre todo de orden presupuesta!.

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b) La monarqua dualista, tipo de rgimen en el que larestriccin de los poderes monrquicos es llevada auna divisin equilibrada de ellos entre el reyy laasam-blea. La funcin de decisin se encuentra dividida entreel rey, soberano en su esfera de competencias, y elparlamento, soberano en la suya. La teoria jurdicaconstata una separacin de poderes: el ejecutivo pertene al monarca y el legislativo al parlamento. Con lagtoriosa revolucin' que acaba con los Estuardo enInglaterra se termina este sistema. Cien aos despusde su muerte, la monarqua dualista sirve de modelo alos americanos que inventan el rgimenpresidencialista que constituye una monarqua dua-


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S i ~ . y rgimen pollli4X,lista electiva El ejecutivo pertenece slo al presiden-te y los ministros no son polfticamente responsablessino delante de l.

e) El parlamentarismo dualista. Duverger lo denomina'semipresidencial'. El jefe del ejecutivo es elegido porsufragio universal directo y posee ciertos poderes queexceden los de un jefe de Estado parlamentario ~ n o r -mal'. Sin embargo el gobierno permanece confiado aungabinete formado por un primer ministro y pormi-nistros que pueden ser removidos por un voto decensura del parlamento. En las fonDa$ contempor-neas, la eleccin del presidente de la repblica noconstituye una condicin suficiente para la existenciade este rgimen. El bipartidismo o la presencia decoaliciones estables de partidos esde rigor y estopue-de dar origen a dos tipos de situaciones:i) el presidente se beneficia del sostn de la mayoraparlamentaria y dispone de un margen de manio-bra ms grande que en un rgimen presidencial;ii) l no goza de ese apoyo y, salvo enfrentamientos,el presidente se balancea en un rol de rbitro y degarante de la Constitucin.d) Rgimen parlamentario o par/amntarismo clsico,caracterizado por el hecho de que el ejecutivo proce-de del parlamento, que puede revocarlo -a travs delderecho de censura- pero, a su vez, el ejecutivo puededisolver el parlamento. La funcin de decisin se re-parte entre un gobierno controlado, ejecutor de leyesy decisorio enmaterias reglamentarias., yun parlamentoque legisla pero que sobre todo mantiene la funcinde control. La emergencia de partidos politicos esta-bles, disciplinados y bien organizados, modifica losregmenes parlamentarios, los transforma ya sea enregmenes de gabinete o en partidocracias.


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Sist.cma y rcsimon puiiUI.llt, ras repartidas (como en el caso :francs), presidencialista,, tmde el poder se personifica en el presidente (como en la-11 noamrica, considerado por algunos como una desviacintlcl rgimen presidencial) o presidenciales, con un equilibrio entre las dos ramas (el caso americano).La tradicin en Amrica es la de los regmenes presidencialistas; con pocas excepciones y por cortos perodos,hay algunos estados que se acercan a los regmenes parlamentarios, mientras que la tradicin europea esfundamentalmente parlamentarista.En el caso de la constitucin de 1991 se incluy la mocin de censura', que es un mecanismo tpico de losregmenes parlamentarios, y resulta introducida en un rgimen presidencialista, siendo una institucinque dificilmentepuede operar en un rgimen como el nuestro.El rgimen presidencial clsico se caracteriza sucintamente de la siguiente forma: 21- tiene sustento en la tripartita divisin de poderes planteada por Locke yMontesquieu y transfonnada en unaespecie de paradigma de los gobiernos democrticos;22- el presidente es electo en forma regular por el constituyente primario y en esa medida l es polticamenteresponsable ante el pueblo;- el presidente es jefe de estado y jefe de gobierno;- ni el presidente ni el congreso disponen de poder para

recortar sus respectivos mandatos;- no existe el voto de censura del congreso, ni sobre elpresidente, ni sobre sus ministros;- el presidente tiene la atribucin de nombrar su equipoministerial y ste no es responsable ante el congreso.Para muchos analistas de la ciencia poltica, el presidencialismo posee vicios que lo hacen poco funcional alobjetivo de afianzar democracias estables porque como loseala uno de estos analistas, Lipjhart el presidencialismo27


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Alejo Vargas V.es enemigo de los compromisos de consenso y de pactosque puedan ser necesarios en el proceso de democratiza-cin y durante periodos de r i s i s ~ en tanto que la naturalezacolegiada de las operaciones ejecutivas parlamentarias lasconduce a tales a c t o s . ~Lo que caracteriza al presidencialismo es la estabilidaddel poder en el perodo que se ejerce; el principio funda-mental es que el ejecutivo es electo peridicamente por unperodo fijo7 y que el presidente es el jefe de estado queencarna la unidad nacional y jefe de gobierno porque desa-rrolla un conjunto de polticas especificas de un equipo degobierno.El parlamentarismo se caracteriza por el contrario, por-que el ejecutivo proviene del parlamento; es la mayoriaparlamentaria que en la figura del primer Ministro est alfrente de la jefatura del gobierno y la jefatura del estadoradica en otra instancia ms simblica, llmese presidente,monarca o rey.Se encuentran bondades y carencias en uno y otro rgi-men. El presidencial, tiene la ventaja de darle juego a laesperanza. Se puede decir que un proceso electoral es unejercicio de apostarle a una esperanza y el hecho de quehaya periodos fijos permite que haya un alto nivel de espe-ranza, que puede ir decayendo con el tiempo, para volver asubir cuando vienen nuevas elecciones. Esto es importantepara la sociedad porque da lugar a construir proyectos parael futuro, y esa renovacin puede ser productiva; cuando esfija, el poderdesgasta, puesto que al tomarse decisiones siem-pre stas benefician a unos y afecta a otros.Ambos regmenes pueden tener potencialidades y defec-tos, y su vigencia tiene que verms con la tradicin histricade las sociedades.Se dice con frecuencia, desde el punto de vista del anli-sis, que el parlamentarismo es un rgimen que permite28


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_ istemay rimen po1iticogarantizar mucho ms estabilidad en el contexto de un rgi-men democrtico. El rgimen p r e s i d e n c i a l ~ se dice, puedeser ms autoritario, el presidente se consid.era un soberanoy. como dice Alfredo Vsquez Carrizosa, los presidentes sonen la prctica unos virtuales 'monarcas electos'.24Una tercera ti'Pologa de rgimen poltico es aquella quetienen como criterio la ffistribncin tenjtojal del poder, yplantea la otra vieja dicotomia de los regfmenes c ; _ e n n : _ a l ~ tas y t : . t ! . l ! . t : . t t } J . ~ a s , como dos extremos de un continuum., conmuchos intermedios.Estas tres tipologas no son para nada excluyentes, aunque en los ltimos aos hubo una fuerte tendencia enColombia con el discurso de la descentralizacin -a vecesbastante ideolgico- a asociar democracia con descentralizacin y autoritarismo con centralismo.Es pertinente sealar, con Philippe Bnton, queel rgimen poltico debe ser entendido en un sentidoamplio, l no se limita a un sector particular del C01(junlosocial. El concierne al todo, l es una dimensin de lacolectividad toda entera. Dicho de otra manera, el rgi-men polltico se define por el modo de organizacin y elmodo de ejercicio del poder poltico, en elentendido queelpoderpolltico se ejerce sobre la sociedadcomo un todoy que esto le confiere un estiloparticular. :;,25Se puede plantear que el rgimen poltico, como concepto, es Yti!.Para analizar las siguientes dimensiones:a) Ayuda a entender cul es el n;mrco nqwativo gye _-fine o delimita el quehacer poltico socialmente

a c e ; t a d o ~ e s d e e r r ~ - I i a s t ; ' d n d e se c o ~ i d e m ~ n unasociedad determinada que un quehacer poltico es legtimo, legal, y de ah en adelante se considera comoextralegal. Ese marco nos lo va a dar en cada caso, encada sociedad, la constitucin, la legislacin elector a l ~ la legislacin sobre partidos, es decir, todo elconjunto de normas existentes.

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b) Permite identificar cules son o s ~ pqlitiros que..c;JilueYen .en ese escenario. politiw. En general sondos grandes categoras de actores polticos (entendien-.do como actor, a un protagonista colectivo7con unconjunto de discursos y de prcticas con un sentido,con una intencionalidad, buscando que estas se puedan r i a l i z a r ) , l o s grupos de inters o de presin ylas orgaizaciones polticas. La diferencia entre unay otra, es que las organinciones polticas pretendenel control total o parcial de las instituciones estatalespara ejercer el poder desde alli, mientras que para losgrupos de inters la preocupacin principal es influenciar las polticas pblicas para que los beneficie.e) Mirar cules son las relaciones que se establecen entre esos distintos actores, bie sean de cooperacin,de oposicin, enfrentamiento, indiferencia, alianza.d) Se puede analizar cul es la a ~ i ~ que tienen losdistintos actores de il?.cidir en las Q l 1 i ~ R ~ l i c a s o,en otras palabras, cmo es el proceso de formulacinde las polfticas pblicas, entendiendo por stas el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones de unrgimen poltico frente a cuestiones socialmente problemticas, que pretenden o que buscan resolver esasituacin o tornarla manejable.26Las polticas se formulan a travs de mecanismos im-positivos, de concertacin, negociacin, con ms omenos influencia de los actores, o del exterior. es decir7 un juego de fuerzas, y esto se mira a travs delconcepto de rgimen polftico. Una poltica pblicaesta condicionada por un juego de fuerzas: el contexto externo, el proyecto politico dominante -que dealguna manera se expresa en el plan de desarrollo-. elproblema de recursos, las propuestas de distintos actores, el ta.ma.iio del problema, y todo esto se define


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Sistema y rgimen polticoen el espacio del rgimen poltico pues todos estosfactores estn afectando en uno u otro sentido. El r-gimen poltico permite entender cmo es ese procesode formulacin de las polfticas pblicas y como lasmismas pueden ir en uno u otro sentido.e) Permite entender en qu medida hay correspondenciao afinidad entre las propuestas progtimticS de losp a r t i d o i y - ~ s o o i T e s ; e n que medida hayunl5f"ocesO


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Alejo Vargas V.actores institucionalizados en que la sociedadse organi-zaya sea de manera activa opasiva, para transmitir susdemandas, i,Puir y modificar en mayor o menor medidaen las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y de los grupos sociales quecomponen la sociedad en cuanto a la comprensin de laactividad po/ltica se refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como de experienciashistricas. Finalmente, debe sealarse que la existenciade un sistema politico 'de carcter nacional' se encuentra inmerso en elentramado internacional, del cual puederecibir i,uencias bien sea como consecuencia de la actuacin de otros sistemaspoliticosde carcter igualmentenacional, bien como resultado de acciones delpropio sis-tema internacional. 28El concepto sistema politico es central dentro de la cien-cia poltica norteamericana((...que tena la slida base de un estado-nacin en plenaexpansin y hegemona internacional. La ciencia politi-ca americana poda 'olvidarse' del Estado paraprofundizar en el anlisis del sistema po/itico de los sistemas comparados y de las relaciones internacionales.El gobierno (no el Estado) era el objeto central de estacienciapolitica concebida como teora empirica. Las distintas definiciones de politica por parte de polit/ogosnorteamericanos tenan la comn referencia a la forma yproceso de gobierno del sistema politico. PEn trminos de utilidad prctica para el anlisis de casosconcretos, se puede sealar que el concepto sistema polti

co, que ha sido central en la ciencia poltica norteamericana(en autores como Gabriel Almond, Samuel Huntington),aporta el nfasis en el desarrollo poltico: cmo estudiar losprocesos de cambio poltico en las distintas sociedades, porsupuesto con una visin etnocntricaydeterministaque sub-yace al mismo, es decir, inevitablemente todas las sociedadesdeben ir, segn ellos, en trminos de desarrollo polftico, aparecerse a las sociedades europeas o norteamericanas; estoes lo que en el trasfondo plantean.32


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Sistema y rsiJncn poHticoDentro de esta perspectiva de anlisis del desa.t:rollo po-ltico hay cuatro hiptesis que subyacen la concepcin de.vistemapolftico:30a) Todos los sistemas politicos, cualquiera sea su nivelde desarrollo, estn dotados de estructuras pollticasCO!!!J!Wlbles a las quiexfsten en Jas.soctedadeS'mo-demas. Slo cambia su grado de permanencia y

especializacin.b)Las misma " u t g i o ' ! ~ . 8 . 9 n ~ u m p l i ~ ~ J Q d o . s los.sistemas PQlftiC5JS; difieren por la 'frecuencia de SUrefimcin', por el 'tipo de estructuras que las cumplen' y por su 'modo de cumplimiento'.e)Todas las estructuraspolticas son 'TI!__ultifo!!7_iD_nales',es decir, contribuyen de distintas maneras al funcionamiento del sistema poltico.d) T ~ l o s s i s t e m a s . P 9 ~ 1 ; i _ s ; D S . . & 9 D . . l l ! ~ L o s , es decir, noson nunca totalmente modernos ni totalmente tradi-cionales.Adicionalmente, se le sealan las siguientes funciones alsistema poltico, como desarrollo de las funciones centralesde integracin y adaptacin:- socializacin y reclutamiento poltico- expresin de intereses- agregacin de intereses- comunicacin poltica- elaboracin de las reglas- ejecucin de las reglas- funcin judicialLas funciones permiten identificar las estructuras polticas que las cumplen y establecer grados de autonoma yespecializacin de ellas, es decir, la diferenciacin estruc-tural que es una de las variables del desarrollo poltico. ParaPye: el desarrollo polftico implica una capacidad acrecen-


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Alejo Vargas V.tada del sistema polftico a conducir los asuntos pblicos, aregular los conflictos, a satisfacer las demandas popularesAdems se considera la cultura poltica, entendida comolas actitudes, creencias, valores y competencias que se en-cuentran de manera corriente en una poblacin dada>>, comouna variable relevante en lo relativo al desarrollo poltico.31Se afirma que la cultura se desarrolla hacia un comporta-mienb ms racional, analtico y empirico en su accinpolitica. lo que remite a la denominadajlecularizacin cul-tura!.:JEl concepto de desarrollo politico se liga al concepto demodernidad y modernizacin, es decir, de alguna maneracuando se habla de desarrollo poltico, se est diciendo quelas sociedades van hacia lo que se considera la modernidado la modernizacin, que son conceptos problemticos por-que por momentos se vuelven ideologia.La modernidad tiene una larga historia y nosotros, la A-mrica Latina y del Norte, somos hijos de la primeramodernidad,la del renacimiento italiano, la reforma protestantey eldescubrimiento del mundo .. la segunda modernidad. lade la revolucin industrialy la extensin del nuevo mer-cado mundial, la de las mercanclas de ultramar, la deliluminismo ... la tercera modernidad. la del capitalismoposterior a la comuna de Parls, la de la be/le epoque, elprogreso, la ciencia, el positivismo y el mperialismo ..Cada modernidad. en nombre de la igualdad abstractadel mundo de las mercancas, desgarra y deshace tresantiguas solidaridades: la de los dominadores entre si, lade los dominados entre s y la ambigua y contradictoriapero real solidaridadnacional, regional, tnica ogrupal

entre dominadores y dominados, que impide o postergael estallido del antagoniimo entre las otras dos.32 Loanterior est asociado con el debate sobre la moderni-dad y la modernizacin.


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Sistema y rgimen polticoMuchos de nuestros analistas parten de esa pareja conceptual para analizar el desarrollo poltico colombiano pero,

en general, cul es la connotacin de estos dos conceptos?:La modernizacinhace referencia a las innovaciones enla parte de la produccin, a las innovaciones tecnolgicas,es deciren el mbito material. La modernidad, por su parte,hace relacin al cambio de los valores y de las ideas.Algunos analistas plantean que la recurrente crisis poltica colombiana se debe a que ha habido una granmodernizacin sin modernidad, hahabido un gran desarrollo en el mbito de la produccin, pero en trminos de valoressigue siendo una sociedad tradicional, encerrada en s mis-ma; staes una tesis que marca mucho los anlisis politicosy que est parcialmente inspirada en esta perspectiva.Para plantear este problema del desarrollo polftico y surelacin con la modernidad y la modernizacin, se planteaque los sistemas polfticos deben tener o tienen una serie decapacidades o de caracterfsticas que, si no las desarrollan,como todos los organismos vivos tenderan a morir, a serreemplazados, a desaparecer.33Esas caracterfsticas o capacidades son:a) la i!!fWVacin; todo sistema politico tiene la capacid a d ~ nuevas a situaciones imprevistas,que se vayan presentando de manera aprehensible y

adecuada,b) debe tener una gran capacidad demuyilizacinde losrecursos de todo tipo: humanos, materiales:Simblicos, para lamantencin del sistema. Esta movilizacinimplica varios elementos:- tener la capacidad de trasformar las aspiraciones di-fusas de las masas en polticas pblicas; ello hacereferencia a que la gente no siempre sabe muy bienlo que quiere, tienen ideas vagas de progreso, y elsistema poltico debe tener la capacidad de transfor-


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mar esas aspiraciones en politicas o n c r e t a s ~ polticas de respuesta a unas aspiraciones no muy claras- debe tener la capacidad de que la sociedad asuma-omo P ! ~ . . R i < > . . . . e ~ _proyecto PQlitico, devolverle a lagente-esas aspiraciones transformadas en politicas yque se las apropie. Es la capacidad de difundir y dedarle un amplio conocimiento sobre ellas-la capacidad de ~ ~ ~ . a c t i y j _ ~ tanto al inte

rior de las instituciones, como de stas con otras delmarco institucional estatal- presupone la y ~ g ~ ~ ~ Y l y m a n t e ~ J & i n de-un or4_enp * : b . ! ~ 9 9 , es decir, una autoridad. Al respecto se haceuna reflexin interesante en analistas como

H u n t i n g t o ~ diciendo que ste es uno de los recursos ms escaso en las sociedades en desarrollo y dealli se deriva el problema de la ingobemabilidad,que esun problema central en estas sociedades, porque hay un gran dficit de autoridad y eso afecta elorden pblico y la capacidad de movilizacin de recursose) los sistemas polticos deben tener capacidad de so-brevivencia: de estimular, de promover todas lasaptitudeS o los valores que ayuden a reforzar el sistema poltico yal mismo tiempo aislar, margjnaJizar, loque puede ser una amenaza para el sistema poltico.

ste debe estimular, promover, difundir, todas aquellas aptitudes y valores que refuercen el sistemapolitico a travs del conjunto de instituciones de sociabilidad poltica, como son la familia, la iglesia, lospartidos, las organizaciones. Igualmente dentro de esacapacidadde sobrevivenciadebe estimularse la participacin de los apticos, de los indiferentes en la vidapoltica; todo el discurso de la participacin no es ajeno a este anlisis.


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Sistemay rgimen politicoDebe buscarse marginar o captar aquellas contra-litesque eventualmente puedan amenazar al sistema, es decir,todos aquellos grupos que puedan ser una amenaza poten

cial para el sistema.Todo esto debe reforzarse, debe apuntalarse, promoviendo y haciendo realidad la igualdad del sistema poltico, esdecir, recuperando un valor clsico del pensamiento poltico liberal, un valor inherente al discurso democrtico y queal lado de la libertad es un valor fundamental. Los sistemas polticos en un proceso de transformacin deben preocuparse por estimular la ~ d a d y para ello hay tres cosas~ - - - centrales a realizar:a) la ley debe recuperar el carcter general, impersonal,neutral que se supone debe tener. La ley debe dictarse

frente a situaciones generales, no particulares y aplicarse en igualdad de condiciones para todos,b) la participacin. Hay que pasar de lo que llaman unacultura de la sujeccin a una cultura de la participacin. Entendiendo la cultura de la sujeccin como lacultura de la dependencia, o sea, aquella quehace quelos individuos dependan de alguien, no importa queese alguien sea el grupo politico, el patrono o cualquiera otro, se debe buscar hacer realidad la figuradel ciudadano libre, partcipe, independiente que tomadecisiones,e) es importante que los sistemas polfticos, en la bs-queda de la igualdad, promuevan la meritocracia, esdecir, el acceso al empleo pblico a travs de los m-ritos, de las capacidades, de las cualidades; se diceque es un elemento muy apreciado por las capas me-dias de todas las sociedades, porque promueve esa

sensacin de igualdad de la sociedad.Cuando se proponen estas capacidades o caractersticasde todo sistema poltico, se plantea una tipologa que de37


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Alc . o _ ~ ~ ~alguna manera marca esa direccionalidad que se seflalabaanterionnente, que implica que las distintas sociedades ne-cesariamente tienen que ir hacia lo que ellos consideran lossistemas polticos modernos. Los tres tipos de sistemas politicos que proponen son:- sistema poltico primitivo- sistema polftico tradicional- sistema poltico moderno

Los criterios a partir de los cuales se hace esta clasificacin estn ligados al debate de la modernizacin y lamodernidad. tEl primero de esos criterios es la diferenciacin estructuro y el segundo de ellos la secularizacincultural (que anterionnente los planteamos). fTodo el debate t e r i ~ e histrico sobri1a modernizacin y la modernidad est asociado a tres grandes procesosque se supone vive la sociedady que son los pasos de sociedad antigua a la moderna; ellos son:movilizacindiferenciacinsecularizacin o laicizacinEl trmino modernidad lo aplican los historiadores y lossocilogos a un conjunto de cambios muy complejos queafectan todas las sociedades humanas, aunque de una ma-nera desigualy segn mecanismos dedifusinmuy variados.34

La modernidad (modernizacin) puede caracterizarsecomo asociada a los procesos de movilizacin, de diferenciacin y de laicizacin.a) Movilizacin

Hace relacin a los desplazamientos de poblacin (deuna regin hacia la ~ del campo a la ciudad). pero tambin a los cambios de empleo y de calificacin con lasconsecuencias que implican estos cambios en la jerarquade los estatus. Ellos afectan tambin los comportamientos38


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Sistemay rgimen politioo l los individuos, esencialmente en su vida familiar y enrudos los dominios de la actividad que les estn ligados.

Sobre la movilidad de las personas o de la mano de obranos dan cuenta: la importancia de las migraciones, su ritmo,su composicin desde el punto de vista de la edad y el sexode los migrantes, el crecimiento urbano, eventualmente laaparicin de tugurios o 'asentamientos subnormales', latransformacin del hbitat.Pero la movilizacin no slo hace referencia a las perso-nas, sino tambin a los bienes y la informacin y cmo stoscirculan al interior de la sociedad.La movilidad de bienes est ligada con la aparicin delos mercados (en buena medida con el desarrollo de la eco-noma capitalista), la intensificacinde los intercambiosqueresultan de un mejoramiento de las condiciones tcnicas delos transportes o de una baja o supresinde las barreras adua-neras, o de un aumento de las transacciones resultado deuna disminucin de costos o de la expansin de la deman-da.

Otro indicador de la movilidad social nos lo da el nme-ro y la velocidad de las informaciones que circulan sobre unterritorio dado: el nmero de libros, de peridicos, revistas,emisiones de radio, de televisin.b) Diferenciacin

Este trmino no es muy claro pero tiene la ventaja deponer en relacin el fenmeno de modernizacin con el dela divisin del trabajo. No es razonable decir que en socie-dades tradicionales no hay divisindel trabajo (en sociedadesfuertemente j e r a r q u i n ~ d a s los empleos y los estatus estnrgidamente asignados).Weber habla de 'racionalizacin' como el proceso queconduce a una asignacin de 'roles' y 'estatus' segn crite-rios 'funcionales': en el orden poltico y administrativo sonlas personas reputadas como competentes y no los parientes


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Altjo Vargas V.del monarca y sus favoritos quienes ejercen las ms altasresponsabilidades; en el orden econmico, el ideal de unaproduccin reglada por las necesidades naturales e indis-pensables, tenidas como inmutables, cede su lugar a laconcepcin de la produccin que pretende satisfacer la de-manda expresada sobre los mercados.Para que una asignacin racional' de personas y de emwpleos sea posible, es primero necesario que un personalcompetente sea formado por el sistema de educacin (estaprimera condicin concierne sobre todo al personal dirigente,la lite profesional). La segunda condicin es que los traba-jadores sean asalariados, es decir, que el trabajo seaformalmente libre.El rol y el estatus de los asalariados se diferencian tam-binsegn sus calificaciones o, parahablar ms exactamente,segn la manera, constatada o anticipada, que tengan losindividuos que pretendan ocuparlos: la meritocracia.e) LaicizacinComo criterio de modernidad no quiere decir que todacreencia dogmtica', sobre todo religiosa, hadesaparecidode nuestras sociedades. Lo que entendemos aqu porlaicizacin no es la presenciani laausencia de alguna creen-cia (o no creencia) en particular. Es la separacininstitucionalizada entre la Iglesiay el Estado de una parte, yde otra, entre la verdad religiosa y las instituciones de in-vestigacin y enseanza (es decir, la relacin entre el saberpositivo y la Iglesia).Esta tipologa de sistema politico est en la perspectivade Weber, es decir que son abstracciones de la realidad, noes que corresponda a una determinada sociedad, se tomande ella algunos rasgos y se hace un proceso de abstraccinsiendo la realidad mucho ms compleja, una mezcla dondetienden a predominar determinados rasgos aunque estn pre-sentes otros.3540


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Sistema y rgimen polticoEn el caso de los sistemas polticos primitivos, bsica-

mente el referente son los sistemas polticos africanos y dealgunos grupos esquimales; se plantean como rasgos o ca-ractersticas de esos sistemas: la intermitencia en cuanto ala diferenciacin estructural, con lo que quiere decirse quela separacin de poderes entre las instituciones no es clara.inexistente o puede ser formal, pero no real, hay mezclasentre las atribuciones y funciones.

En trminos culturales se dice que tiende a predominaruna cultura centrada en si misma, de tipo parroquial, llme-se etnia, clan, pueblo, es decir, el espacio social msinmediato, y el sistema poltico es visto como una exteriori-dad ajena a ellos. Es un sistema poltico en el que tiende ahaber una mezcla fuerte entre espacio estatal del poder po-ltico y espacio religioso, es decir el proceso desecularizacin no es muy claro an.Los sistemas polticos tradicionales se van a caracterizarpor la presencia clarade una diferenciacin estructural; allhay una separacin de poderes, aunque a veces puede serbastante formal. Desde el punto de vista cultural se carac-teriza por la presencia de una cultura de la sujeccin, de ladependencia, cultura sefiorial, todos dependen de alguien,no hay la figura del ciudadano libre. Esto hace que el siste-ma poltico nacional se perciba como una realidad msinmediata, pero en la cual los individuos no pueden incidir,y los individuos tienen una actitud pasiva frente a aquel, loque esperan es recibir beneficios de ese sistema politicoexterno (que no les cobren impuestos, tener derecho a laeducacin gratuita, p.e.).

El proceso de laicizacin avanza pero sigue siendo unproceso relativamente mezclado, Iglesia y Estado todavano tienen una clara separacin sino que hay elementos demezcla en este tipo de sistema poltico.

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~ o Vargas V.El sistema polltico moderno es el ideal al que se suponedeben llegar todos. Va a estar caracterizado no slo por lapresencia de una clara diferenciacin estructural, sino tam-

bin por la presencial de una infraestructura polftica,entendiendo como tal, la presencia de mltiples partidos,de grupos de inters, de medios de comunicacin.Desde el punto de vista cultural este sistema moderno secaracreriza por la presencia de una cultura de la participa-cin, es decir, la presencia de ciudadanos partcipes, deltrnsito de sujetos a participantes y, por lo mismo, los indi-viduos, los ciudadanos, consideran que tienen una grancapacidad de incidir sobre el sistema polftico, que con suparticipacin ellos pueden afectarlo, modularlo. Igualmen-te aqu se va a presentar una perfecta distincin o separacinentre Iglesia y Estado como una caracterstica de este tipode sistema.Gabriel Almond dice que la mayora de los sistemas po-lfticos de los paises en desarrollo, son una mezcla de rasgosde sistemas polticos modernos y tradicionales. Esta pers-pectiva de anlisis ha influenciado mucho a los analistaslatinoamericanos y colombianos.4. Las cercanas y diferencias de los dos conceptos La

posibilidad de integracin?El concepto rgimen politico es un concepto de la tradi-

cin terica e histrica del derecho pblico y la cienciapoltica francesa; es un concepto que construye la cienciapoltica y que responde tambin a la propia historia polticafrancesa. Ese concepto remite de manera subyacente a unarelacin de exterioridad del Estado con la sociedad y si elEstado es as percibido, entonces el concepto de domina-cin aparece allf implcito; esta nocin no es ajena a lasdenominaciones antiguo rgimen' y nuevo rgimen' liga-das a la revolucin francesa. Como lo seala Marcel Prelot3642


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Sistema y rgimen polticott 'en Francia -nos dice Andr Siegfried-, el cont:epto deEstado es para nosotrosabsolutamente elato; el de algoque existe juera de nosotros mismos. .. Para un ingls, elEstado es la expresin de la comunidad, en Francia loconcebimos como erterior a nosotros. 'En consecuencia,el Estado toma a los ojos de muchos .franceses la apa-riencia de un organismo peligroso, que le exige su dineropara los impuestos, su tiempo e inclusive su vidapara elservicio militar, que los rodea de COIIIpiTJIIIiso que losobliga a efectuar mltiples prestaciones, todas onerost18y desagradables.El concepto de sistema poltico es de la tradicin y de laciencia politica anglosajona e implica tambin una relacinsociedad-estado mucho ms integrada, por eso en el concepto sistmico, Estado y sociedad son vistos como parte deun todo y no como exterioridad el uno del otro, sino como

integrados, articulados. David Easton lo entiende como elsistema de interacciones en cualquier sociedad mediante elcual se deciden y ejecutan asignaciones obligatorias o autorizadas.>>37 y para Manuel Alcntara comprende doscondiciones: la primera, a un conjunto integrado, es decir,compuesto de partes relacionadas entre si; la segunda, a unaunidad con la historia, es decir, gnesis, desarrollo histri-co, desintegracin, transformacin.>>38

Se podrla afirmar que el concepto de rgimen remite msa la nocin de imposicin, en esa medida el problema delpoder es central y el sistema a la de funcionalidad, articula-cin e integracin. En esa medida se podria igualmenteseftalar que el concepto rgimen polftico deriva en una perspectiva ms estructural, mientras que el concepto sistemapolitico, coloca su nfasis en aspectos ms dinmicos y decambio, como lo seala David Easton cuando anota,cmo se las arregla cada unoy todos los sistemas poli

ticos para subsistir en un mundo que es a la vez deestabilidady de cambio? En ltima instancia la bsqueda de unarespuesta revelOI' lo que he llamado elprocesovital de los sistemas polticos -esas funciones fimdamen-.1 l


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Alejo Vargas V.tales sin las Cllales ningn sistemaPuede perdllrar-,jtmw ~ ~ ~ ~ ~ d e m ~ ~ ~ ~pueden sostenerse los sistemas.39

Entonces rgimen politico y sistema politico, van a serconceptos que responden a perspectivas tericas distintas,aunque se puedenutili7M, con las aclaraciones del caso, enuna aproximacin conceptual.

En laversin ampliada del concepto rgimen politico diceDuverger, que el rgimen politico son las instituciones, peroes tambin la forma como la sociedad se relaciona cbn elEstado a travs de los sistemas de partidos y otros mediado-res, cules son los sistemas electorales, los sistemas deadministracin y cul es la cultura poltica que hay en esasociedad . >>esta definicin no distingue claramente la no-cin de rgimen poltico de la de sistema politico que utiliza,por ejemplo, la escuela americana de 'comparativepolitics.40

La escuela americana de 'comparative politics' habla dela nocin de sistema poltico (Gabriel Almond, BingbamPowell) que oponen a un conjunto de instituciones coordi-nadas (rgimen poltico), una idea de sistema que incluye,las instituciones polticas, las estructuras econmicas y so-ciales, las tradiciones histricas, el contexto cultural, losvalores, es decir, 'todas las estructuras en sus aspectos pol-ticos' .41 En cierta medida identifican sistema y sociedadpolitica y por lo tanto no hay una distincin clara entre so-ciedad civil y Estado.Se puede observar, en principio, que si se confronta elconcepto restringido de rgimen politico, que es fundamen-talmente instituciones estatales, su relacin, suorganizacin,se tiene entonces que el concepto de sistema politico es unconcepto bastante ms amplio, incluye muchas ms cosasque el concepto restringido de rgimen poltico.

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Sistemay rgimen politK:oUn buen ejemplo deesto se encuentraen el'Dictionnaire

de la Science Politique et des Institutions Politiques', don-de se anota lo siguiente:

la nocin de rgimen poltico sirvepara dar cuenta dela manera especifica como son organizados los poderespblicos. es decir su modo de designacin, sus compe-tencias respectivasy las reglas jurldicas y pollticas quegobiernansus relaciones. Estanocin debe ser distingui-da del concepto, ms amplio, de sistema politico queincluye no solamente la organizacin constitucional delos gobernantes, sino tambin otros actores y otros pro-cesos tales como, por ejemplo, el rgimen de partidos,las libertades pblicasy los medios de comunicacin, losmecanismos de socializacin polltica de los ciudadanos,etc.42En el mismo sentido se sita JacquesChevaliez-43 cuando

anota:El campo politico engloba un conjunto de roles y deposiciones sociales; el rgimen poltico remite a las re-glas que orientan su organizacin: por sistema pollticose entender los mecanismos de interrelacionesy de in-tercambios que se tejen entre los actorespoliticos y quehacen lo poltico socialmente activo. Todo sistema estconstituido por un conjunto de elementosinterdependientes (todo cambio afectando un elementorepercutir sobre los otros) e interactuantes (ellos ejer-cen los unos sobre los otros una influencia recproca): elsistema est caracterizadopor una cohesin especifica,que permite distinguirlo de otros componentes de la rea-lidad social; pero l est tambin sometido a lasinfluencias y a los obstculos de su 'medio ambiente',sobre el cual l ejerce una accin de retomo.Pero frente a la versin ampliada del concepto de rgi-

men poltico, incluyendo el sistema de partidos, laadministracin pblica, etc., los conceptos comienzan a serms cercanos. A va de ejemplo, cuando los politlogosnorteamericanos estn hablando de la tradicin histrica, seacercan a la idea de cultura politica en la tradicin france-sa, esto es, algo que se construye histricamente.


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Alejo Vargas V.La cultura hace referencia al conjunto de valores, com-portamientos y actitudes que se desarrollan en todo tipo desociedad y que se construye histricamente, no se pueden

decretar, nihacer de un dia para otro. Ello implica procesosde reproduccin social que tienen que ver no slo con lopblico sino tambin con lo privado, no slo con la culturasino con las condiciones sociales en que sta se produce.El proceso de sociabilidad poltica implica una serie deconjuntos y elementos, que en ltimas remite a estos elementos de orden histrico.El profesor espaol Juan e ~ d o Badia, analiza la rela-cin entre estos dos conceptos de la siguiente manera:

el sistema poltico -nacido de la actividad poltica-forma parte del sistema social total. Aunque goza deautonoma en relacin con los otros sistemas parciales,subsistemas sociales, no disfruta de illlkpendencia Comodice Bernard 'el estudio del sistema poltico no puede sersituado en el amplio morco que le correspofllk, a menosque se le considere conjuntamente, ya como un conjuntode variables, ya como un segmento de la orgiiibzacincolectiva investido de una funcin social determinada' ..Por tanto, el estudio eXhaustivo de un sistema polticodebe abarcar su dimensin estructural, considerndolacomo parte integrante de un sistema social global investido de una funcin social especifica y su dimensindinmica, es decir, como un conjunto de relacionesfun-cionales entre variables. .. En relacin con el concepto de rgimen politico,Ferrand.o

Badia nos seala

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abarca las dimensiones sociolgica, jurldica y deontolgica, implcitas enelconceptode 'poltica', pero abarcaadems las actividades po/iticas ejercidas por los poderes de hecho que vienen a configurar tambin el rgimenpoltico. Nuestro concepto de rgimen politico implicarcomo factores intrnsecos del mismo, tanto los partidospoliticos, como los grupos de presin. .. nuestro conceptode rgimen politico abarcar tambin, como es lgico,no slo las estructuras de los gobernantesy gobernados


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Sistema y rgimen politico(relacin poltica)y dems supuestosy estructfll'as ( ~puestos fsicos o territoriales y estructurastcnico-econmicas, socialesy de encuadramiento), sinotambin su funcionamiento y, por tanto, los comportamientos humanos.Y concluye Ferrando Badia, la expresin 'rgimen po-ltico' no es ms que una visin concreta de la realidadpolitica, y la de sistema poltico una visin abstracta de lopoltico. Estos conceptos son bsicos para la Ciencia Polti

ca: empirico, por una parte, y terico-formal, por otra.44Se puede concluir diciendo que sin perder de vista queestos dos conceptos remiten a dos tradiciones tericas dis-tintas, que no son exactamente iguales porque tienen ciertaparticularidadpodemos, sin embargo, con la versin ampliade rgimen poltico y la de sistema polftico, usarlos comoconceptos bastantes cercanos para efecto del anlisis.Cada uno de los dos conceptos dan herramientas que pue-den ser tiles para el@!llisis del sistema o rgimen poltico:el sistema, su nfasis en estudiar los procesos de cambiopolitico; el rgimen, su preocupacin por los aspectos es-tructurales.;tFinalmente, se puede concluir esta sntesis con MauriceDuverger sealando que las expresiones 'sistema poltico'y 'rgimen poltico' son prcticamente sinnimas, y en estelibro sern empleadas como tales.>>45


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NOTAS BIBUOGRFICAS1 Este documento se origin en la transuipcin de las clases del curso Estado yRgimen Politico en Colombia' de la Especializacin en Instituciones Juridi

co-Polticasy Derecho Pblicode laFacultadde Derechoy Ciencias Politicasde la Universidad Nacional, posterionDente afunmtadu en las diswsionescon los estudiantes de lamisma. Agradezco wdos los c:amentarios y sugerencias que han ayudado amqjorarlas. Una versin modificada de este aaptulofue publicadaen la revista Estudios Polticos, No. 13, Medetln, Universidadde Amioquia. Julio- I>iciembre, 1998.2 Evidentemente este texto no tiene como preocupacin central esta discusin ysolamente la resellamos de manera enunciativa.3 Siguiendo parcialmente a: OSZLAK, Osear. Polticas Pblicas y RcgimcnesPolitic:os: :rct1cxiones apartirde algunas experiencias latinoamericanas. Mim.eo.CEDES, Buenos Aires, 1930; y GRACIARENA, Jorge. El Estado Latinoamericano en perspectiva. Figuras, Crisis, Perspectivas. ,6u: RevistaPensamiento lberoamcricano, No. 6, Madrid, ICI, Julio-Diciembre 1984. Sobre los fundamentos y referentes del Estado capitaliSta se puede oonsu1tar:O'DONNELL, Guillenno. Apuntes para uoa teoradel Estado. En: Teoriadela burocracia estatal: cmfoques trltic:os, Osear Oszlak (Compilador), Edit.Paidos, Buenos Aires, 1984.' LANDA ARROYO, Csar. Derecho Politico. Del Gobierno y la OposicinDemocrtica. Pontificia Universidad Catlica del Per. Lima, 1990.6 El debate reciente entre los autores marxistas es muy amplio y est reseiiado entrabajos como los siguientes: DAS, Raju J. Teorias del Estado: un AnlisisCritico. !m: Revista Ciencias Humanas, No. 23, Universidad Nacional- Seo-cional Medelln. Medelln, Diciembre 1996; GOLD, David y otros. Recientesdesarrollos en la teora marxista del Estado Capitalista. !m: El Estado en elCapitalismo Contemporneo, Rudolf Sonntang Heinz y Vallecillos Hcta"(Compiladores), Edit. Siglo XXI, Mjico, 1982; CORREDOR, Consuelo.

Apuntes metodolgioos para el estudio del Estado capitalista. !m: RevistaCuadernos de Economia, No. 11, Fac. Ciencias Eco.nmicas, Universidad Nacional, Bogot, 1987; JESSOP, Bob. Teoras recientes sobre el EstadoCapitalista. 13!: La c:r.itica marxista del Estado Capitalista: del Estado instrumento a la FOJ"Dlao-Estado. Mauricio Arcbila (Compilador), CINEP, Bogot,1980.7 Sobre la legitimidad ver el interesante trablijo de: DVILA L., Andrs. Legitimidad y orden poltiCo: consideraciones sobre su interrelacin en la sociedadcontempcrnea. .&!;_ Revista Estudios Politicos, No. 7-8, Instituto de Estu-dios polticos Universidad de Antioquia, Medellin, Junio 1996.48


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SEILER. Daniel-Louis. La potitique compare. Annand Colin Editeur, Paris,1982. LASALLE. Ferdinand. Qu es una Constitucin?. Editorial Ariel, Barcelooa,1984.' 0 Hemos vc:nidovtilrnmdo el trmino nearegulado(r) cm relacin con una modalidad partieularde configuracin del Estado capitalista, que a dif'ert'.'DCia delEstado intavcmtor, prioriza Jos aspectos de regulacin antes que los de intervenan direeta, sin que esto quiera decir que deje de intervenir en aquellasreas c:onsideradas como estratgicas para la ac:umulacin capitalista.11 DUVERGER. Maurice. Sociologa Politic:a. Ediciones Ariel, 3a. Edicin, Barc:elooa, 1972.12 DUVERGER, Maurice. Institutions Politiques. Citado en: FERRANDOBADIA, Juan, op. cit., 1996.13 Ver al respecto: QUERMONNE, Jean-Louis. Les rgimes politiquesoccidaltaux. Editions du Seuil. Pars, Fevrier, 1986.14 MALDONADO, Luis Fernando. La IDccrtidumbre y el Ordea. Sobre los rasgos del rgimen poJtKlo actual. liu: Revista Pensamiento .luridico, No. 6,Facultad de DeRdlo, Ciencias Poltic:as y Sociales, Universidad Nacional deColombia, Santa Fe de Bogot, 1996.15 Ver ahespecto: O'DONNELL, Guillenno. Apuntes parauna teoriaddEstado.op. cit., 1984.16 QUERMONNE,Jean-Louis,op. cit., 1986.17 Una amplia nsentaci6n, tantoen autores clsicos como modernos, de las perspectivas de clasificacin de los r e g ~ pollticos la encontramos en:BENETON, Philippe. Les Rgimes Politiques. Presses Universitaires deFrance, Paris, 1996.18 DUVERGER, Maurice, op. cit., 1995.19 Alrespectoenoontramosunamplioanlisisen:BOBBIO,NabertoyBOVERO,Middangelo. Origen y Fundamentos del Poder Polltic:o. Enlace-Grijalbo,Mjico, 1984.20 SEILER, Daniel-Louis. La Politique Compare. Armand Colin Editeur, Paris,1982. (Versin libre al espaol del autorde este texto).21 CARPIZO, Jorge. El presidencialismo mexicano. Siglo XXI Hditorcs, Mjico,1978; DUVERGER. Maurice. Instituciones politicas y derecho constitucional. Ed. Ariel, Barcelona, 1%2; SEILER, Daniel-Louis, op. cit.; QUERMONE.

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Jean..Louis. Les rgimcs politiques ~ ditiODS du Seuil, Paris,Fevrier.1986.22 En su .Ensayo solm! el gobierno civil, publicado en 1690,LcdepreccliDa yala distribucin del poder politiclo entreun podar tepativo, un poder ejecuti

vo y loque l llama curiosamente un poderc:onfedetativo, que correspandc enefecto al poder diplcmticx>. Pero, antes que estabJccer una QOIIStrucn tc6rica, Loc:ke da cuenta de las instituciones poHtk:as tal como ellas funcionanentonces en la Inglaterra de fin del siglo XVU. QUERMONNE. Jean-Louis.op. cit. (Versin libro al espallo1 del autor).

23 Citado en ALEGRE, Man:eloyR.ODRGUFZ, Man:ela. La cuestinpresidenciatismo-parlamsmoenelCQllfcx.tode laciencia politic:ay constituci


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16 PRELOT, Marcel. La Ciencia Poltica. Editora Guadalupe, Bogot, 1979.37 EASTON, David A Framework for Poltical Analysis. fd}: YOUNG, Oran R.Sistemas de Ciencia Poltica. Fondo de Cultura Ecoomica, Mjk:o, 1972.38 ALCNTARA S., Manuel. Sistemas Polticos de Amrica Latina. Edit. Tecnos,Vol. l. Madrid, 1989.39 Citado eo: YOUNG, Oran R., op. cit., 1972.40 QUERMONNE, Jean-Louis, op. cit., 1986.41 QUERMONNE, Jean-Louis, op. cit., 1986.42 HERME, Guy y otros. Di.ctionnaire de la science politique et des institutionspolitiquea. Armand Colin Editeur-Cursus, Paris, 1996.43 CHEVALIER, Jaequcs. Jnstitutions Politiques. L.G.D.J., Paris, 1996. (Versinlibre al espaol del autor).44 FERRANOO BADIA, Juan (Coordinalb).Regimc:DesPoliticos Actuales. Edit.

Tec:nos, 3a. Edic:i6n, Madrid, 1995.4' DUVERGBR., Maurke. Instituciones Polticas y Derec:bo Coostitucional. Ed..Ariel, Ban:elooa, 1970.


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CAPITULO 11

Las polfticaspblicas entre laracionalidad tcnicay la racionalidadpoUtlca


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Las poUticas pblicas entre laraeionafidad tcnica y la racionalidadpolftica 1

l. A manera de introduccinEl presente capitulo busca situarse en el marco de undebate contemporneo acerca de la naturaleza y caractersticas de la politica pblica y los procesos atinentes a lamisma. Para algunas corrientes se trata de un ejercicio eminentemente 'tcnico', para otros se deben enmarcar en ladinmica socio-poltica de cada sociedad y en la capacidady posibilidad de accin de los distintos actores. Se comienza planteando algunos elementos analitico-conceptuales queayuden a la comprensinde lapolitica pblicay su proceso,se hacen algunas consideraciones de la relacin entre admi-nistracin pblica y politicas pblicas7 para relacionarseguidamente a la administracin pblica con el problemade la g o b e m a b i l i d a d ~ posteriormente se concluye con unareflexin que busca relacionar e g i t i m i ~ polticas pblicas y racionalidad politica.2. Una aproximacin al entendimiento de la poHtieapblica

Aproximarse al entendimiento de las polticas pblicasnos sita de entrada en un terreno de debate que refleja lasdistintas perspectivas con las cuales las escuelas de pensamiento se aproximan al estudio de las mismas. Un primerproblema se origina en el significado que en idioma espai1ol o francs tiene el trmino poltica, que significa de una


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Alejo Vargas V.parte lucha por el poder y construccin de consensos, lo queen idioma ingls remite al trminopoliticsy de otra, un pro-grama de accin gubernamental, el patrn de accingubernamental que estimula la cooperacin social o deses-timula el conflicto como lo seilala Fred Frohock o lo queel gobierno opta por hacer o no hacen> como lo planteaThomas Dye,2 y que corresponden a la palabra policy eningls, al que en espaol y en francs se le ba dado la deno-minacin de poltica pblica.Para ilustrar la diversidad de aproximaciones podemosanotar que la poltica pblica la entienden algunos comoel resultado de la actividad de una autoridad investida depoder pblico y de legitimidad gubernamental .. es decir, delos actos y de los 'no actos comprometidos' de una autori-dad pblica frente a un problema o en un sector relevantede su competencia. 3 Otros seilalan queen general, la lengua corriente hace uso del trminopollticas en un sentido muy amplio. Asi, tanto se utilizapara referirse a un campo de actividad como la po/iticasocial o la polltica exterior, como para expre$01' un pro-psito politico muy concreto (reducir el dficitpresupuestario), una decisin gubernamental (ampliar lasayudas a la flota pesquera}, un programa de accin (elPlan Hidrolgico Nacional) o los resultados obtenidos

por un determinado programa o ley (Jiogwood y Gunn.1991}... mientras otros mantienen que es 'un programaproyectado de valores,finesy prcticas (LaswellyKaplan.citadoporDye, 1992).>lOmar Guerrero define a la poltica pblica como un tipode actividad del gobierno. aquella que se encamina a esti-mular la colaboracin social o inhibir el conflicto .. Es elcauce que determina y orienta el curso a seguir por la activi-dad gubernamental.5 W. Phillips Shively considera que

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Alejo Vargas V.jonnocindepollticas pblicas. .. JA1tltll'ginacindel temadelpoder en el anlisis de polticas pblicas a lo nicoque puede conducir es a ocultar el heclto de que, en losdecisiones pblicas de rutina, por logeneral. los ms ri-cosy ms poderosos logran influir con ms xito que losms pobresy ms dbiles. 10Lo anterior implica que una politica pblica no es unadecisin aislada sino un conjunto de tomas de posicin queinvolucran una o varias instituciones estatales (simultnea

o secuencialmente). Pero igualmente significa la . a t e r i a l i ~zacin de las decisiones tomadas en trminos de accionesque producen resultados sobre la situacin problemtica ylos actores involucrados con la misma. 11 Estos resultados,efectos e impactos, pUeden ser valorados 'a posteriori' y deesta manera formarse una idea lo ms clara posible acercade la eficacia y eficiencia de la poltica pblica. Esto c o n ~lleva lanecesidad del diseo de mecanismos de coordinacinnter e intraburocrticos que garanticen que las decisionestomadas se implementen, lo que quiere decir que la politicapblica no es esttica, se va modificando de acuerdo con laincidencia de los actores respecto de la misma y del o n t e x ~to ms estructural.Es necesario hacer la distincin entre lo que podriamosdenominar, 'problemas sociales' y 'situaciones s o c i a l m e n ~te problemticas, entendiendo los primeros como lasnecesidades, carencias, demandas de la sociedad en su o n ~junto o de sectores sociales particulares. Podramos decirque en general los problemas sociales en toda sociedad re-basan la capacidad de respuesta del Estado y que ste en suaccionar establece una serie de prioridades o una agenda deasuntos prioritarios. Todo esto nos remite a lo que podemosdenominar 'situaciones socialmente problemticas' conci-bindolas como aquellas en las cuales la sociedad de trianeramayoritaria percibe un problema social como relevante yconsidera que el rgimen poltico debe entrar a enfrentarlo58


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Las o l i ~ pbhca.


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Alejo Varps V.mencione). La mayoria de las veces slo pretende llevarlo auna situacin 'manejable' es decir, que se ubique en un rango de tolerancia de dicho problema. Esto es importante paraefectos del anlisis de una poltica pblica, ya que suponerque la accin del Estado siempre apunta a erradicar definitivamente una situacin problemticapuede conllevar a unavaloracin equivocada de los resultados de una politica pblica.

En ella hay por lo menos tres grandes elementos componentes de la misma:a) previsin; toda accin estatal posible tiene un referente en trminos de un 'futurodeseado' de la situacinproblemtica hacia la cual se espera que se desplacesta;b) decisin, por cuanto formular una politica pblica noes otra cosa que escoger entre dos o ms alternativaso caminos de accin posibles;e)accin, por cuanto las decisiones anteriores deben materializarse en trminos de acciones (ya sean planes,programas, proyectos o acciones puntuales).Si las decisiones tomadas no se materializan, en trminos estrictos no podrlamos hablarde politicapblicasino de un conjunto de intencionalidades o de discursos.El proceso de ejecucin de la poltica pblica implica

por lo general la intervencin de una cadena de actores administrativos cuyo comportamiento va desagregando, y a lavez materialinmdo, la polltica. Esto nos lleva a afirmar quepocas veces la politica se implementa como se formula yque en los espacios regionales, con sus particulares caracteristicas socio-econmicas y politicas, stas tienen diferentesniveles de concrecin e, igualmente, disimiles resultados.Involucra entonces el sistema de poder institucional que tomalas decisiones, la administracin pblica encargada de eje-60


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Las poltk:as pblicascutarlas y la sociedad que recibe los beneficios o perjuiciosde la accin pblica. Por ello, alrededor de una politica p-blica y de su proceso (gestacin, formulacin, ejecucin,evaluacin) se interrelacionan el sistema de poder poltico,el aparato administrativo y la o c i ~ tejiendo un conjun-to de interacciones a su alrededor.Factores que influencian la politica pblica:

Las politicas pblicas no responden a intentosvoluntaristas del rgimen politico o de los distintos actoressociales; se ubican en contextos especficos dentro de loscuales los de tipo estructural inciden con gran peso sobre eltipo de polfticas que finalmente formulan los Estados y so-bre la implementacinde la misma. Por eso hemos intentadodelimitar un conjunto de factores que inciden sobre las po-liticas pblicas y que nos permiten entender por qu ungobierno adopta una decisin en un momento determinadoy no adopta otra, por qu se modifica o se contina una po-litica pblica. De stos, los de mayor relevancia son:

a) La polticas hay que entenderlas dentro de un contex-to internacional determinado; en la medida en que seglobaliza la econom' la poltica y la informacin,mayor incidencia se logra sobre las polticas de losestados nacionales. Cada vez es ms dificil pensarunapoltica pblica que haga caso omiso del contexto in-ternacional en que se sita y mucho ms frente asituaciones problemticas en las cuales se pasacrecientemente de un concepto de 'soberana nacio-nal' clsico de los estados nacionales a uno de'soberanas compartidas' entre varios estados o im-pulsados por organismos internacionales. Pensemosen problemas como la democracia, el narcotrfico, losderechos humanos, el medio ambiente. Lo

137915411 vargas alejo notas sobre el estado y las politicas publicas

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