1 les enjeux de la réforme et les nouvelles règles de la comptabilité budgétaire octobre 2013...

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Les enjeux de la réforme et les nouvelles règles de la comptabilité budgétaire

Octobre 2013

Mise en œuvre du décret GBCP

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1. Objectifs de la réforme

2. Périmètre d’application

3. Les nouvelles règles de comptabilité budgétaire

4. Focus sur les nouveaux états budgétaires et cas pratique

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41. Objectifs

Objectifs du décret GBCP

Le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique est l’aboutissement de plusieurs années de travaux et d’une concertation très large avec pour objectifs de :

1. Refonder le champ d’application de la gestion budgétaire et comptable publique en l’adossant à celui des administrations publiques

2. Introduire dans la réglementation le « droit dérivé » de la LOLF et le passage à la pluriannualité budgétaire

3. Assurer la qualité de toutes les comptabilités

4. Réaffirmer le contrôle budgétaire dans ses missions et ses objectifs

5. Prendre en compte la modernisation des processus et circuits financiers

6. Rénover en profondeur le cadre de la gestion financière applicable aux organismes majoritairement financés sur ressources publiques pour améliorer leur pilotage

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Rapprocher, en s’inspirant de la LOLF, les cadres budgétaire et comptable de l’Etat et des

organismes majoritairement financés par des fonds publics (APU au sens du règlement

européen du 25/06/1996) pour contribuer à la mise en œuvre d’une stratégie globale des

finances publiques ;

Rénover l’autorisation budgétaire votée par l’organe délibérant par l’introduction

d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement permettant de mieux piloter les

dépenses de l’organisme.

L’introduction des autorisations d’engagement (limite supérieure des

dépenses pouvant être engagées pendant l’exercice, les paiements afférents pouvant

intervenir sur les années ultérieures) permet une meilleure visibilité et une meilleure

maîtrise des engagements à impact pluriannuel.

L’ ajustement des crédits aux besoins de décaissements (CP) évite la

constitution de disponibilités superflues.

Enjeux de la réforme au sein des organismes

1. Objectifs

61. Objectifs


Le suivi en encaissement/décaissement permet une appréhension directe de la

trésorerie (contrairement au suivi en droits constatés de la comptabilité générale) et

facilite son pilotage.

Un meilleur suivi des emplois (généralisation du DPGECP, soumis à avis du

contrôleur budgétaire).

Enrichir l’information sur la situation financière des organismes en complétant la

comptabilité générale en droits et obligations constatées par une comptabilité

budgétaire apportant une vision de l’ensemble des engagements pris et une visibilité

accrue sur les décaissements et encaissements.

71. Objectifs


Le décret GBCP introduit le principe d’une double « grille de lecture » de la situation financière des organismes en clarifiant les objectifs attendus pour chacune d’entre elles :

1. La comptabilité budgétaire qui permet de se projeter pluriannuellement et d’appliquer la limitativité des crédits aux opérations décaissables en fonction des encaissements mobilisés annuellement ;

2. La comptabilité générale qui poursuit ses objectifs de traçabilité de la situation patrimoniale de l’organisme en fonction de son activité annuelle d’exploitation.

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Organismes soumis aux dispositions des titres I et III du décret GBCP

• Périmètre d’application défini à l’article 3 du décret :

– les personnes morales de droit public, en dehors de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics et des établissements publics de santé, figurant dans la liste établie par l’arrêté fixant la liste des personnes morales de droit public relevant des administrations publiques (APU) : 4° de l’article 1er du décret,

– les personnes morales de droit privé, après avis conforme du ministre chargé du budget et lorsque leurs statuts le prévoient : 5° de l’article 1er du décret,

– les personnes morales de droit public qui ne relèvent pas de la catégorie des APU, sauf si leurs statuts en disposent autrement : 6° de l’article 1er du décret.

• Les textes institutifs de tous les organismes du périmètre ont été modifiés

• Le nouveau cadre budgétaire a donc vocation à s’appliquer aux organismes APU, sous réserve d’exceptions, qu’il s’agisse:

– d’établissements publics administratifs (EPA),

– d’établissements publics industriels et commerciaux (EPIC)

– ou de groupements d'intérêt public (GIP) soumis à la comptabilité publique (en application du décret n°2012-91 du 26 janvier 2012 relatif aux GIP).


EtatTitres Ier et II

EtatTitres Ier et II

Après avis conforme du ministredu Budget et lorsque leurs statuts

le prévoient, personnes morales de

droit privé relevant de la catégorie des APU

au sens du Règlement (CE) du 25/06/96 :

Application du titre Ier et du titre III

Sous réserve des dérogations

ou adaptations prévues par leurs statuts

Après avis conforme du ministredu Budget et lorsque leurs statuts

le prévoient, personnes morales de

droit privé relevant de la catégorie des APU

au sens du Règlement (CE) du 25/06/96 :


Sous réserve des dérogations

ou adaptations prévues par leurs statuts

Autres personnes morales de droit public (non APU),

sauf si leurs statuts en disposent autrement Application du titre Ier et du titre III

Sous réserve des dérogations ou adaptations prévues par leurs statuts

Autres personnes morales de droit public (non APU),

sauf si leurs statuts en disposent autrement Application du titre Ier et du titre III

Sous réserve des dérogations ou adaptations prévues par leurs statuts

Autres APU au sens du Règlement (CE)

du 25/06/96ayant la personnalité morale

de droit public


Autres APU au sens du Règlement (CE)

du 25/06/96ayant la personnalité morale

de droit public


Collectivités territoriales

et EPLTitre Ier

Collectivités territoriales

et EPLTitre Ier

DécretGBCP

DécretGBCP

EPSTitre Ier

EPSTitre Ier

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Cas des groupements d’intérêt public (GIP) :

GIP « nationaux » APU

Titres I et III du décret y compris comptabilité budgétaire

GIP « nationaux » non APU

Titres I et III du décret sauf comptabilité budgétairesauf s’ils en font le choix

GIP « locaux »

Par défaut : Titre I et III du décret sauf comptabilité budgétaire et contrôle interneChoix possible : règles du code général des collectivité territoriales ou titres I et III du décret y compris compta budgétaire.


La liste des organismes appliquant le titre III du décret et soumis aux règles de la comptabilité budgétaire est publiée sur le site du Forum de

la Performance (www.performance-publique.gouv.fr)

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133. Les nouvelles règles de la comptabilité budgétaire

Un premier socle de règles diffusé par l’intermédiaire de la circulaire relative au cadre

budgétaire et comptable des opérateurs et des établissements publics nationaux

Publication le 1er juillet 2013 de l’arrêté établissant la liste des personnes morales

de droit public relevant des administrations publiques

Arrêté type relatif au contrôle budgétaire : finalisé après consultations. Déclinaison

par opérateurs ou groupes d’opérateurs en cours. La répartition auprès des autorités

chargées du contrôle ne sera pas modifiée.

Arrêté relatif au document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits

de personnel : en cours de finalisation (même processus de consultation que l’arrêté

type relatif au contrôle budgétaire).

Arrêté définissant les règles de la comptabilité budgétaire : recueil en cours de

préparation, en lien avec les travaux d’accompagnement de la mise en œuvre dans

les systèmes d’information et en concordance avec celui définissant les règles pour

l’Etat.

Principaux textes d’application


Le budget voté comportera des états à la fois en autorisations budgétaires et en droits constatés :

1° Des supports de l’autorisation budgétaire, inspirés de la LOLF, sur lesquels porte la limitativité:

• Des autorisations d’engagement• Des crédits de paiement regroupés en enveloppes limitatives par nature de

dépenses (personnel, fonctionnement, investissement et le cas échéant intervention)• Un plafond d’autorisation d’emplois portant sur l’ensemble des emplois de

l’organisme, et identifiant le cas échéant en son sein les autorisations d’emplois fixées en loi de finances.

A partir desquels peuvent être identifiés les enjeux de financement de l’organisme au cours de l’exercice :

• Compte tenu d’une prévision de recettes relative à l’ensemble des produits encaissés de l’année ;

• Par le biais d’un tableau présentant l’équilibre financier résultant du solde budgétaire des prévisions de recettes et des crédits de paiement, et des opérations de trésorerie.

2° Des états prévisionnels de comptabilité générale - compte de résultat et état de l’évolution de la situation patrimoniale (tableau de financement) en droits constatés - adoptés par le conseil d’administration, qui permettent de continuer à appréhender en prévision la gestion selon les termes et les méthodes de l’analyse financière. Etats existants et maintenus.

Nouvelle présentation du budget

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3Enveloppes limitatives en droits constatés par chapitre (personnel, fonctionnement)

équilibre

Conditions de financement (investissement et capacité ou insuffisance d’autofinancement) : apport au ou prélèvement sur le

fond de roulement

4

Cadre actuel du budget en « droits constatés »

Nouveau cadre budgétaire GBCP

INCHANGES

3

4

1

2

Enveloppes limitatives par nature (personnel, fonctionnement, investissement) en AE (autorisations d’engagement) et CP (crédits de paiement) NOUVEAUX

CHANGEMENT DE SUPPORT DE LA LIMITATIVITE



Les crédits sont inscrits au budget sous la forme d’enveloppes

limitatives : personnel, fonctionnement, investissement et le cas échéant

intervention.

Toute modification (augmentation ou diminution) ultérieure devant faire

l’objet d’un budget rectificatif présenté à l’organe délibérant :

- budget rectificatif présenté pour information des mouvements intervenus

dans la limite des règles de fongibilité asymétrique fixées préalablement par

l’organe délibérant,

- budget rectificatif présenté pour vote préalablement à tout mouvement de

crédits intervenant au-delà de ces règles de fongibilité asymétrique

Dépenses


Les autorisations d’engagement (AE)

constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées sur

l’exercice

Fait générateur de leur consommation : engagement de l’organisme,

c’est-à-dire émission d’un acte l’engageant définitivement vis-à-vis d’un tiers

pour un montant déterminé.

Exemple : signature d’un contrat, décision attributive de subvention à un

tiers... (cf. cas pratique en fin de présentation)

Dépenses


Les AE ouvertes dans le cadre du budget sont annuelles. Elles peuvent en revanche

induire une exécution en CP des dépenses afférentes sur les exercices ultérieurs.

Les AE sont consommées à hauteur du montant ferme auquel l’organisme

s’engage envers un tiers : c'est-à-dire ce qui est financièrement quantifié de

manière certaine dans l’acte d’engagement et qu’il faudra a minima payer, « quoi qu’il

arrive » (sauf non réalisation de la prestation prévue).

Le montant de la dette contractée auprès d’un tiers n’est pas le montant à payer dans

l’année mais le montant de la dépense générée par l’acte signé de l’ordonnateur.

Les AE sont un élément de l’analyse de la soutenabilité budgétaire.

Dépenses


Les crédits de paiement (CP)

constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant

l’exercice

Fait générateur de leur consommation : décaissement.

Exemple : mise en paiement de la première tranche d’un contrat pluriannuel,

versement d’une subvention à un tiers... (cf. cas pratique en fin de présentation)

Dépenses


Les CP sont liés aux engagements dont ils assurent le règlement :

- Pour retracer les paiements associés à chaque engagement

- Pour distinguer les paiements au titre d’engagements antérieurs et les paiements au titre

d’engagements de l’année

Cf. tableau des opérations pluriannuelles (tableau 13)

Le lien engagement-paiement permet l’identification des restes à payer et d’anticiper ainsi

les dépenses des années futures.

Les restes à payer sont une notion budgétaire, ils correspondent à la différence entre les

engagements passés et les paiements effectués sur ces engagements (AE - CP). Ils

représentent les engagements contractés qui devront être couverts par des CP à ouvrir sur

les budgets futurs.

Dépenses

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• La fongibilité asymétrique mise en œuvre pour l’État est étendue depuis le 1er

janvier 2013 aux organismes, qui peuvent y recourir dans un cadre défini.

– La fongibilité asymétrique autorise le redéploiement de crédits

budgétaires de l’enveloppe de personnel vers les enveloppes de

fonctionnement, d’intervention et d’investissement.

– Modalités de mise en œuvre : l’organe délibérant peut autoriser

l’ordonnateur à utiliser les crédits de l’enveloppe de personnel pour

abonder les autres enveloppes de dépenses

• dans la limite d’un plafond défini préalablement pour chaque exercice

• après avis du contrôleur budgétaire

• budget rectificatif présenté pour information


Dépenses


Les reports d’AE et de CP :

Jusqu’en 2016 : application des règles de report de crédits, qui ne sont ni des AE ni des

CP, précisées dans la circulaire

A compter de 2016 :

• Pour tous les montants non consommés, tant les AE que les CP, les demandes de reports

doivent préalablement recueillir l’avis du contrôleur de l’organisme et faire l’objet d’une

explication détaillée, justifiant la non consommation des crédits, auprès de l’organe

délibérant qui jugera de la recevabilité de ces éléments avant d’autoriser ou non ces

reports (article 185).

• En revanche, pour les CP disponibles en fin d’exercice, liés à des dépenses dont le

service fait est certifié à la clôture, la seule condition de report est la décision de l’organe

délibérant les entérinant (article 184).

Dépenses


Recettes : globalisées ou par exception fléchées

Les recettes correspondent aux encaissements de l’exercice.

Leur montant prévu au budget a un caractère évaluatif.

Recettes fléchées : recettes ayant une utilisation prédéterminée par le financeur,

destinées à des dépenses explicitement identifiées, potentiellement réalisées sur un

exercice différent de leur encaissement.

Recettes


Recettes fléchées : recettes ayant une utilisation prédéterminée par le financeur,

destinées à des dépenses explicitement identifiées, potentiellement réalisées sur un

exercice différent de leur encaissement. Exemples : dotation en fonds propres de l’État destinée à un investissement,

financement reçu dans le cadre des investissements d’avenir, financement des contrats de recherche, …

Une recette « fléchée » peut expliquer un déséquilibre budgétaire, au titre d’un ou plusieurs exercices, lié à un décalage temporel entre le décaissement des dépenses et l’encaissement des recettes fléchées les finançant.

La liste des opérations éligibles au fléchage est fixée pour chaque organisme, en fonction de son activité. Chaque organisme doit établir une liste des recettes fléchées, soumise à l’approbation des tutelles au moment du budget initial, à l'occasion de chaque budget rectificatif et à la présentation du compte financier.

Le fléchage des recettes ne remet pas en cause la fongibilité de la trésorerie, le principe d’unité de caisse demeurant intangible.

Recettes

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Focus sur les nouveaux états budgétaires

27Focus sur les nouveaux états de comptabilité budgétaire

La nouvelle comptabilité budgétaire vient enrichir la comptabilité générale. Cette nouvelle

présentation du budget comprend :

Les autorisations budgétaires constituées :

- des autorisations d’emplois

- des autorisations d’engagement, des crédits de paiement et des prévisions de recettes de

l’exercice ainsi que le solde budgétaire en résultant

Un tableau présentant l’équilibre financier résultant :

- d’une part du solde budgétaire issu des autorisations précédentes

- d’autre part des opérations de trésorerie

Un compte de résultat prévisionnel et un état prévisionnel de l’évolution de la

situation patrimoniale (ou tableau de financement) en droits constatés. Ces

prévisions sont présentées conformément aux normes établies pour la comptabilité générale.

La nouvelle présentation du budget

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Les AE limite supérieure des dépenses pouvant être engagées pendant l’exercice, les paiements afférents pouvant intervenir les années ultérieuresPar convention, pour l’enveloppe de personnel : AE = CP

Les CP limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l’exercice

Le solde budgétaire traduit :•en prévision, l’écart entre les CP ouverts au budget et les prévisions de recettes•en exécution, l’écart entre les consommations de CP - ou dépenses décaissées - et les recettes encaissées

TABLEAU ITableau des autorisations budgétaires en AE et CP, prévision de recettes et solde budgétaire

POUR INFORMATION DE L'ORGANE DÉLIBÉRANT

Autorisations budgétaires en AE et CP, prévision de recettes et solde budgétaire *

Montants

AE CPPersonnel Recettes globalisées

dont charges de pensions civiles** Subvention pour charges de service publicAutres financements de l'EtatFiscalité affectée

Fonctionnement Autres financements publicsRessources propres

Intervention Recettes fléchéesFinancements de l'Etat fléchés

Investissement Autres financements publics fléchésMécénats fléchésAutres recettes fléchées

TOTAL DES DÉPENSES A B C TOTAL DES RECETTES

D1 D2 Solde budgétaire (déficit)

Dépenses RecettesMontants

Solde budgétaire (excédent)

Focus sur les nouveaux états de comptabilité budgétaire

Nouveaux tableaux

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Il retrace : •les moyens de couverture d’un solde budgétaire déficitaire par l’excédent résultant des opérations de trésorerie •ou les possibilités d’utilisation d’un solde budgétaire excédentaire par les opérations de trésorerie

Sont reportés dans ce tableau :•le solde budgétaire résultant du tableau I •les opérations de trésorerie (donc « non budgétaires », exclues du tableau I), à savoir mouvement des disponibilités, escompte et encaissement d’effets, gestion de fonds au nom et pour le compte de tiers, emprunts et autres dettes

Objectif :appréhender l’ensemble des enjeux de financement, que ce soit par prélèvement (ou abondement) sur les disponibilités, recours à l’emprunt (ou remboursement) ou à des lignes de trésorerie par exemple

Obligatoirement à l’équilibre.

POUR INFORMATION DE L'ORGANE DÉLIBÉRANT

Équilibre financier

Solde budgétaire (déficit) D2 D1 Solde budgétaire (excédent)

Remboursements d'emprunts (b1) (b2) Nouveaux emprunts

Opérations au nom et pour le compte de tiers (décaissements de l’exercice)

(c1) (c2)Opérations au nom et pour le compte de tiers (encaissements de l’exercice)

Autres décaissements sur comptes de tiers(non budgétaires)

(e1) (e2)Autres encaissements sur comptes de tiers(non budgétaires)

Sous-total des opérations ayant un impact négatif sur la trésorerie de l'organisme (= D2+b1+c1+e2)

(1) et (2)Sous-total des opérations ayant un impact positif sur la trésorerie de l'organisme (=D1+b2+c2+e2)

Variation de trésorerie (I) ou (II) Variation de trésorerie

dont Abondement de la trésorerie fléchée (a) ou (a) dont Prélèvement sur la trésorerie fléchée

dont Abondement de la trésorerie disponible (non fléchée) (d) ou (d) dont Prélèvement sur la trésorerie disponible (non fléchée)

TOTAL DES BESOINS 1 + I et 2 + II TOTAL DES FINANCEMENTS

TABLEAU IITableau d'équilibre financier

Besoins (utilisation des financements) Financements (couverture des besoins)

Nouveaux tableaux

Focus sur les nouveaux états de comptabilité budgétaire


Ces nouveaux états de comptabilité budgétaires doivent être présentés pour

l’information de l’organe délibérant au titre des exercices 2013, 2014 et 2015.

De la gestion 2013 à la gestion 2015, ces nouveaux tableaux seront :

- actualisés en cours de gestion, à l’occasion de chaque budget rectificatif de

l’établissement,

- présentés à partir des données résultant de l’exécution au moment du vote du

compte financier.

Ils seront présentés pour vote de l’organe délibérant à compter de l’exercice

2016.

Calendrier

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Cas pratique

33Exemple EPA XX

• L’EPA XX reçoit une subvention pour charge de service public en N de 900.

Recette globalisée 900 Produit 900 Résultat

Comptabilité budgétaire Comptabilité générale

34Exemple EPA XX

35Exemple EPA XX

• Des dépenses de personnel ont été payées en N pour 600.

AE consommées 600 Charges 600 Résultat

CP consommés 600


36Exemple EPA XX

37Exemple EPA XX

• Un marché public d’investissement est conclu en N pour 500 et doit s’exécuter sur 3 ans.

Au 31/12/N, les travaux ont été réalisés pour une valeur de 300, dont 200 ont été payés.

AE consommées N 500Immobilisation en cours

200 Actif

CP consommés N 200immobilisation à payer

100 Passif

Restes à payer (et échéancier de CP en conséquence)

300


38Exemple EPA XX

39Exemple EPA XX

• Un contrat d’entretien sur un bâtiment (fonctionnement) est conclu en N pour 200 et s’exécutera jusqu’à fin N+1.

Au 31/12/N, une partie de la prestation est exécutée, facturée et payée pour 50 ; le reste de la prestation sera réalisé en N+1 et une avance de 100 a été versée.

AE consommées N 200 Charges 50 Résultat

CP consommés N 150 Avance versée 100Actif

d'exploi-tation


50


40Exemple EPA XX

41Exemple EPA XX

• Des redevances sont facturées annuellement aux usagers de l’organisme, à hauteur de 100 en N.

Compte tenu du rythme d’encaissement un recouvrement à hauteur de 70 % est exercé sur N et de 30 % sur N+1.

Recettes N 70 Produits 100 Résultat

Recettes N+1 30


42Exemple EPA XX

43Exemple EPA XX

• L’organisme reçoit des crédits de transferts indirects de l’Etat pour leur réallocation dans le cadre d’un dispositif d’intervention qualifié de non transparent.

Pour l’exercice N, il encaisse 200, alloue effectivement 200 aux bénéficiaires finaux du dispositif mais ne reverse effectivement à ce titre que 180.

AE consommées N 200 Charges 200 Résultat

CP consommés N 180 Produits 200 Résultat


20


44Exemple EPA XX

45Exemple EPA XX

46Exemple EPA XX

47Exemple EPA XX

48Exemple EPA XX

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Des ressources documentaires sont à votre disposition sur le Forum de la Performance/ onglet gestion publique.

www.performance-publique.gouv.fr

Rappel – Ressources documentaires

Décrets et arrêtés d’applicationCirculaire cadre budgétaire et comptableRéférentiel fonctionnel et tableauxDossier de prescriptions généralesSupports de formation

50

Un espace réservé aux organismes, ayant vocation à être progressivement enrichi, sur le Forum de la Performance

Organismes2013

Ressources documentaires et contacts

51

[email protected]

www.performance-publique.gouv.fr

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