06 2012 lastensuojelu - flipeco e-julkaisu ... valtiontalouden tarkastusvirasto antinkatu 1, pl...

Click here to load reader

Post on 23-May-2020

1 views

Category:

Documents

0 download

Embed Size (px)

TRANSCRIPT

  • Valtiontalouden tarkastusVirasto

    antinkatu 1, Pl 1119, 00101 Helsinki

    Puh. 09 4321, faksi 09 432 5820, www.vtv.fi

    isBn 978-952-499-220-6 (nid.)

    Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 6/2012

    Lastensuojelu

    Tuloksellisuustarkastuskertomus

    6/2012 L astensuojelu

  • Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 6/2012

    Tuloksellisuustarkastuskertomus Lastensuojelu

  • ISSN-L 1799-8093 ISSN 1799-8093 (nid.) ISSN 1799-8107 (PDF)

    ISBN 978-952-499-220-6 (nid.) ISBN 978-952-499-219-0 (PDF)

    Edita Prima Oy Helsinki 2012

  • Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomus Dnro 321/54/2010

    Valtiontalouden tarkastusvirasto on suorittanut tarkastussuunnitelmaansa sisältyneen lastensuojelua koskeneen tarkastuksen. Tarkastus on tehty tar- kastusviraston tuloksellisuustarkastuksesta antaman ohjeen mukaisesti.

    Tarkastuksen perusteella tarkastusvirasto on antanut tarkastuskertomuk- sen, joka lähetetään sosiaali- ja terveysministeriölle sekä tiedoksi edus- kunnan tarkastusvaliokunnalle, valtiovarainministeriölle ja valtiovarain controller -toiminnolle.

    Tarkastuksen jälkiseurannassa tarkastusvirasto tulee selvittämään, mihin toimenpiteisiin tarkastuskertomuksessa esitettyjen kannanottojen johdosta on ryhdytty. Jälkiseuranta tehdään vuonna 2014.

    Helsingissä 24. päivänä toukokuuta 2012

    Ylijohtaja Vesa Jatkola

    Johtava tuloksellisuustarkastaja Sari Hanhinen

  • Tarkastuksen tekijät: Johtava tuloksellisuustarkastaja Sari Hanhinen Tuloksellisuustarkastusneuvos Taina Rintala

    Tarkastuksen ohjaus ja laadunvarmistus: Tuloksellisuustarkastuspäällikkö Armi Jämsä

    Tarkastetusta toiminnasta vastuulliset hallinnonalat: Sosiaali- ja terveysministeriö

    Asiasanat:

    avohuolto, jälkihuolto, lastensuojelu, sijaishuolto

  • Sisällys Tiivistelmä 1

    Resumé 5

    1 Johdanto 9

    2 Tarkastusasetelma 13

    2.1 Tarkastuskohteen kuvaus 13 2.1.1 Lainsäädäntö 13 2.1.2 Lastensuojelun palvelut 15 2.1.3 Lastensuojelun valvonta 19 2.1.4 Lastensuojelun taloudellinen merkitys 20

    2.2 Tarkastuskysymykset ja -kriteerit 24 2.2.1 Tarkastuskysymykset 24 2.2.2 Tarkastuskriteerit 25 2.2.3 Tarkastuksen aineistot, menetelmät ja rajaukset 31

    3 Tarkastushavainnot 35

    3.1 Avohuollon palveluiden saatavuus ja tarpeenmukaisuus 35 3.1.1 Avohuollon tukimuodot ja niiden saatavuus 35 3.1.2 Palvelupuutteet 38 3.1.3 Lastensuojelulain muutoksen vaikutus avohuollon palveluihin 44 3.1.4 Avohuollosta sijaishuoltoon 47 3.1.5 Kokoavat havainnot ja päätelmät 48

    3.2 Sijaishuollon palvelujen laatu ja pysyvyys 49 3.2.1 Sijaishuoltopaikan valinta ja pysyvyys 49 3.2.2 Sijaishuollon järjestäminen perhehoitona 57 3.2.3 Sijaishuoltopalveluiden saatavuus 60 3.2.4 Kokoavat havainnot ja päätelmät 67

    3.3 Sijaishuollon valvonta 69 3.3.1 Valvontavastuut 69 3.3.2 Kuntien suorittama valvonta 72 3.3.3 Aluehallintovirastojen suorittama valvonta 74 3.3.4 Valvonnassa esiin tulleet epäkohdat 79 3.3.5 Kokoavat havainnot ja päätelmät 85

    3.4 Sijaishuollosta jälkihuoltoon 86 3.4.1 Huostassapidon lopettaminen 86 3.4.2 Jälkihuoltoon oikeutetut 92 3.4.3 Jälkihuollon kesto 95 3.4.4 Jälkihuollon palvelut ja tukitoimet 98 3.4.5 Palveluihin ja tukitoimiin liittyvät ongelmat 106 3.4.6 Itsenäistymisvarat 110

  • 3.4.7 Kokoavat havainnot ja päätelmät 118 3.5 Asiakassuunnitelmat 120

    3.5.1 Suunnitelmien merkitys ja aiemmin havaitut puutteet 120 3.5.2 Asiakassuunnitelmat avohuollossa 121 3.5.3 Asiakassuunnitelmat sijaishuollossa 123 3.5.4 Asiakassuunnitelmat jälkihuollossa 126 3.5.5 Kokoavat havainnot ja päätelmät 127

    3.6 Perheiden tukeminen 128 3.6.1 Perheiden tukeminen avohuollossa 128 3.6.2 Perheiden tukeminen sijaishuollossa 131 3.6.3 Perheiden tukeminen jälkihuollossa 135 3.6.4 Kokoavat havainnot ja päätelmät 137

    3.7 Lastensuojelulain suhde muuhun lainsäädäntöön 138 3.7.1 Laki toimeentulotuesta 138 3.7.2 Toimeentulotukilain 10 §:n soveltaminen jälkihuollossa 143 3.7.3 Toimeentulotuen käyttöön liittyvät ongelmat lastensuojelussa 146 3.7.4 Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista 149 3.7.5 Kokoavat havainnot ja päätelmät 162

    3.8 Lastensuojelulain tavoitteita edistävät keinot 164 3.8.1 Kunta- ja palvelurakenneuudistus 164 3.8.2 Lastensuojelun suunnitelmat 167 3.8.3 Lastensuojelun määrärahat 168 3.8.4 Avohuollossa toimivat sosiaalityöntekijät 173 3.8.5 Tuotanto- ja toimintatapojen muutokset sekä palvelujen

    uudelleenorganisointi 182 3.8.6 Lastensuojelulain tavoitteita edistävät keinot tilastojen ja

    tarkastushaastattelujen valossa 185 3.8.7 Kokoavat havainnot ja päätelmät 197

    4 Tarkastusviraston kannanotot 201

    Lähteet 211

    Liitteet 230

  • 1

    Tiivistelmä

    Lastensuojelu

    Sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisessa kehittämisohjelmassa (KAS- TE) vuosiksi 2008–2011 asetettiin tavoitteeksi, että kodin ulkopuolelle si- joitettujen lasten määrä suhteessa ikäryhmään vähenee. Lastensuojeluti- lastojen mukaan lastensuojelun piirissä olevien asiakkaiden määrä on kui- tenkin kasvanut sekä avohuollossa että sijaishuollossa. Vuonna 2010 las- tensuojelun avohuollon piirissä oli alle 18-vuotiaita lapsia ja nuoria lähes 22 prosenttia enemmän ja kodin ulkopuolelle sijoitettuja alaikäisiä oli kuusi prosenttia enemmän kuin vuonna 2007. Vuoden 2010 aikana kodin ulkopuolelle oli sijoitettu kaikkiaan noin 17 100 lasta ja nuorta ja avohuol- lon toimenpiteiden piirissä oli lähes 78 600 lasta ja nuorta.

    Lastensuojelun kustannuksiin liittyvät tilastointiongelmat vaikuttavat siihen, ettei lastensuojelun kokonaiskustannuksista voida esittää valtakun- nallista arviota. Vuonna 2010 kuntien lastensuojelun laitos- ja perhehoi- don käyttökustannukset olivat 619 miljoonaa euroa ja avohuollon käyttö- kustannukset arviolta vähintään 236 miljoonaan euroa. Valtion lastensuo- jeluun kohdentamien taloudellisten resurssien suuruudesta ei myöskään voida esittää tarkkaa lukua, koska taloudellinen satsaus kanavoituu lasten- suojeluun lähinnä valtionosuusjärjestelmän sekä lasten, nuorten ja perhei- den palvelujen kehittämishankkeiden kautta. Vuonna 2011 valtionosuus- järjestelmän piirissä olevien kuntien peruspalvelujen rahoittamiseen myönnettiin valtionosuuksia yhteensä noin 8 miljardia euroa ja Kaste- ohjelman erilaisiin lasten, nuorten ja perheiden palvelujen kehittämis- hankkeisiin vuosiksi 2008–2013 on osoitettu yhteensä 33,29 miljoonaa euroa.

    Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, toteutuuko lapsen etu lastensuoje- lussa. Lapsen edun käsite on hyvin tulkinnanvarainen, eikä sitä voida määritellä tyhjentävästi. Tarkastuksessa lapsen edun katsottiin toteutuvan, jos lastensuojelun asiakkaat ja heidän perheensä saivat tarpeidensa mukai- set palvelut, asiakassuunnitelmat ja kuntien tekemät lastensuojelusuunni- telmat oli tehty säännösten mukaisesti, lastensuojelun resursointi ja val- vonta oli riittävää sekä toimeentulotuki- ja asiakasmaksulainsäädäntöä so- vellettaessa lastensuojelulain säännökset olivat ensisijaisia.

    Tarkastuksessa selvitettiin, saavatko lapset ja nuoret avo- sijais- tai jäl- kihuollossa tarvitsemansa palvelut ja tukitoimet sekä sitä, miten lapsen tai nuoren perhettä tuetaan lastensuojeluprosessin eri vaiheissa. Tarkastuk- sessa kartoitettiin myös, ovatko asiakassuunnitelmat ja kuntien tekemät lastensuojelun suunnitelmat säännösten mukaisia. Samoin tarkastuksessa

  • 2

    selvitettiin, onko lastensuojelulain valvonta riittävää ja ovatko muut ohja- uskeinot edistäneet lastensuojelulain tavoitteita. Lisäksi tarkastuksessa tutkittiin lastensuojelulain suhdetta muuhun lainsäädäntöön.

    Pääasiallinen tarkastusaineisto koostui kymmenen kunnan lastensuoje- lun työntekijöiden haastatteluista, kuvitteellisista lastensuojelun asiakasta- pauksista, aluehallintoviranomaisille kohdennetusta kyselystä sekä lasten- suojelurekisteriaineistosta. Tarkastuksessa ei selvitetty lapsen edun toteu- tumista ehkäisevässä lastensuojelussa eikä yksityisellä sektorilla.

    Tarkastus osoitti, että lapsen etu toteutuu lastensuojelussa vaihtelevasti tarkastelunäkökulman ja lapsen tai nuoren asuinkunnan mukaan. Avo- ja jälkihuollossa lapset ja nuoret saavat kohtalaisesti tarpeitaan vastaavia palveluja. Jälkihuollossa olevia nuoria tuetaan taloudellisesti tarpeen mu- kaan, mutta itsenäistymisessä tarvittavaa henkilökohtaista tukea ja ohjaus- ta ei tarjota riittävästi.

    Sen sijaan sijaishuollossa tavoitteet tarpeen mukaisesta hoitopaikasta ei- vät aina toteudu. Erityisesti psykiatrisen hoidon saatavuudessa on suuria puutteita. Tarkastuksen perusteella sijaishuoltoon myös ohjautuu lapsia, jotka tarvitsisivat ensisijaisesti terveydenhuollon palveluita. Tarkastusvi- raston näkemyksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriön on varmistetta- va lastensuojelun ja mielenterveyshuollon välisen yhteistyön sujuvuus se- kä estettävä lasten sijoittaminen lastensuojelulaitoksiin väärin perustein.

    Tarkastuksen mukaan perheitä ei tueta riittävästi missään lastensuojelun vaiheessa. Avohuollossa tuen kohteena nähdään koko perhe, mutta lasten- suojelun työntekijöiden ajan puute estää perheen kokonaisvaltaisen tuke- misen. Sijaishuollossa vanhemmat jätetään usein yksin, vaikka lain