İç Kontrolün Değerlendirilmesinde Dış 

Denetimin Rolü

İç Kontrolün Değerlendirilmesinde Dış 

Denetimin Rolü

Abdullah ALTINTAŞSayıştay BaşdenetçisiAbdullah ALTINTAŞSayıştay Başdenetçisi

Denetim Nedir?

En önemli fonksiyonu güvence vermedir.

Kurumsal faaliyetlerin ve işlemlerin yasal hükümlere, bütçelere, hedeflere ve standartlara uygun olarak yürütülmesini ya da işlemesini güvence altına almak üzere incelenmesidir.

Denetim;

Ayrı bir disiplin alanıdır

Alanında uzman meslek mensupları tarafından yürütülür

Yıllık program ve stratejilere dayanır

Sistematik bir faaliyettir

Dış Denetim‐Yüksek Denetim

Dış Denetim;

Bir kurumun, kendi dışında yer alan ve kendisinden bağımsız denetim elemanlarınca yapılan denetimdir.

Yüksek Denetim ise;

Kaynağını Anayasadan alan, meslek mensuplarının Anayasal ve yasal teminatlara sahip bulunduğu ve bazı ülkelerde yargısal yetkilerle donatılmış bağımsız kuruluşlarca “parlamento adına yürütülen” denetimlerdir.

Dış Denetim‐Yüksek Denetim

Her dış denetim yüksek denetimdir, ancak her yüksek denetim dış denetim değildir.

Yüksek denetim;

Yasama, yürütme ve yargı içine alınamayan “sui generis” bir devlet faaliyetidir

Parlamento adına yapılan bir faaliyettir

Görev ve yetkileri için anayasal dayanağa sahiptir; denetimi yürütmekle görevli meslek mensuplarının Anayasal ve yasal teminatları vardır.

Fonksiyonel ve mali bağımsızlık esas unsurdur.

Kamu kaynağını kullanan denetimsiz alan bırakılmaz

Uluslararası standartlara dayalıdır

Denetim‐Teftiş

Denetim Teftiş

Sistem ve süreç odaklıdır Şikayet, birey, olay ve işlem odaklıdır

Geleceğe odaklıdır Geçmişe odaklıdır

Hesap verilebilirlik esasına dayalıdır Hesap sorulabilirlik esasına dayalıdır

Risk odaklı denetim metodolojisi uygulanır

Risk odaklılık esas alınmaz

U.Arası standartlara uygunluk temel şarttır

Geçmişe dayalı birikimler önemli rol oynar

Raporlar kamuoyuna açıklanır Raporlar ve çıktılar kamuoyu ile paylaşılmaz

Yeni Hesap Verme Sorumluluğu Anlayışı

Siyasi hesap verme sorumluluğu (Vatandaşa ve Parlamentoya)

Yönetsel hesap verme sorumluluğu

Mali hesap verme sorumluluğuPerformans hesap verme sorumluluğu

Bakanların ve üst yöneticilerin Parlamentoya hesap vermesini esas alan bir esasın kabulü

Bakanların, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda Parlamentoya karşı sorumlu olması

Parlamentoda yönetim ve hesap verme sorumluluğunun görüşülmesine Bakanların ilgili üst yöneticilerle birlikte katılma zorunluluğu

Yeni Hesap Verme Sorumluluğu Anlayışı

Kamu maliyesinin en temel unsurlarından biri olan bütçe hakkınıetkin bir biçimde kullanmak (Bütçe uygulama sonuçlarını sadecerakamları onaylamak suretiyle değil. Amaç-Kaynak-Sonuçdeğerlendirmesine tabi tutmak/Sayıştayında bu bağlamda göreviniyapması koşuluyla)

Bakanların ve üst yöneticilerin yönetim ve hesap vermesorumluluğunu Stratejik plan-Bütçe-Faaliyet raporu ve diğerraporlar bağlantısı yoluyla görüşmek (Sayıştayın denetimetkinliğinin değerlendirilmesi ile birlikte)

Sayıştayın Parlamentoya rapor hazırlaması ve bu raporlarıngörüşülmesi

Parlamentonun Değiş(mey)en Rolü

Yasama organına tanınan bütçe hakkı, sadece bütçenin yapımınıdeğil, bütçenin uygulanmasının denetlenmesini de kapsamaktadır.Nitekim Anayasa Mahkemesi, 30.12.2010 günlü, E.2008/84,K.2010/121 sayılı kararında bütçe hakkını, “yasama organının, halkadına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcamakonusunda yürütme organına sınırları belirleyerek yetki vermesi vesonuçlarını denetlemesi” şeklinde tanımlamıştır.

Bütçe Hakkının Etkin Kullanımı

Vatandaş

Parlamento

Hükümet

Kamu idareleri

Parlamento adına denetim yapan YDK

Bütçe Hakkının Etkin Kullanımı

Kamu mali yönetim yapısı (5018)

Denetim (TBMM + Sayıştay)

Raporlama (Sayıştay raporları)

İzleme (TBMM + Sayıştay)

Bu süreçlerin herhangi birindeki aksama sistemi (hesap vermesorumluluğu) bozacaktır.

Zorunlu Döngü

14.05.2013 12

Parlamentonun Değiş(mey)en Rolü

SAYIŞTAY

TBMM KAMU İDARELERİ

Kamu idarelerinin denetimi için etkili bir planlama

ve koordinasyon

TBMM’ye doğru, zamanında ve yeterli bilginin sağlanması

Parlamentonun Gözetim Görevi

Vatandaşların ödediği vergilerden oluşan kamu kaynaklarının yine vatandaş yararına kullanımının denetiminde, Parlamento ve Sayıştay arasında çift yönlü bir ilişki bulunmaktadır;

Parlamentolar gözetim ve denetim fonksiyonlarını Sayıştay raporlarını değerlendirdiği ve önerilerini uyguladığı ölçüde yerine getirebilecekken,

Yüksek denetim kurumları da Parlamentoyu denetim tavsiyelerinin uygulanmasını sağlayacak bir unsur olarak gördükçe etkinleşecektir.

Yüksek Denetim Kurumu‐Parlamento İlişkileri

YDK ve Parlamento İlişkilerinin Geliştirilmesi;

Parlamento, kamu kaynaklarından yapılan harcamalara ilişkin doğru, güvenilir ve zamanlı bilgiler elde edecektir.

Bakanların; kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda Başbakana ve parlamentoya olan sorumluluklarının değerlendirilmesine olanak sağlanacaktır

Yüksek Denetim Kurumu‐Parlamento İlişkileri

YDK ve Parlamento İlişkilerinin Geliştirilmesi;

Üst yöneticilerin, kurumsal faaliyetlerin yürütülmesine ve kamu kaynağı kullanımlarına ilişkin Bakanlara karşı olan yükümlülüklerinin değerlendirilmesine olanak sağlanacaktır

Kamu idarelerinin etkin bir şekilde denetlenebilmesi imkanı daha saydam daha hesap verebilir ve daha demokratik bir kamu yönetim yapısının oluşmasına imkan verecektir

Bir yüksek denetim kurumu olan Sayıştay’ın Denetim Fonksiyonu

6085 sayılı Sayıştay Kanunu 19/12/2010 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Uluslar arası kabul görmüş denetim

standartlarına ve 5018 sayılı Kanuna uyumludur

17/12/2011 tarihinde ise ikincil mevzuatyayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

Yeni Sayıştay Kanununda Temel İlkeler

İşlem tabanlı denetim yerine (uluslararası

standartlar temelinde) sistem tabanlı ve risk odaklı

bir denetim anlayışı

Hata bulmaya odaklanma yerine hata olmasını

önleyen, tespit eden ve düzelten kontrollerin

varlığını ve işlerliğini test eden bir denetime geçiş

Girdi ve çıktılara değil sonuçlara ve etkilere

odaklanma

İyi uygulamaları teşvik etme ve raporlama

Kamuda hesap verebilirliği ve saydamlığı teşvik

etme

Yeni Sayıştay Kanununda Temel İlkelerHer türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında

görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimlive hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından,muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüyekullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasındansorumludur. Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediğiTBMM’ye sunulacak Sayıştay raporlarında belirtilir. ... “(6085/ md: 7-2)

“Denetim; kamu idarelerinin hesap, mali işlem ve faaliyetleriile iç kontrol sistemlerinin incelenmesi ve kaynakların etkili,ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak kullanılmasınındeğerlendirilmesidir.” (6085/ md: 35-1-(a))

Sayıştay Denetim Türleri

Düzenlilik DenetimiMali DenetimUygunluk Denetimi

Performans Denetimi

Etkililik, Ekonomiklik ve Verimlilik Denetimi

Düzenlilik Denetimi Kamu idarelerinin gelir, gider, mal ile diğer hesap

ve işlemlerinin hukuka uygunluğu tespit edilir.

Kamu idarelerinin mali rapor ve tabloları değerlendirilerek bunların doğruluğu ve güvenilirliği hakkında görüş bildirilir.

Kamu idarelerinin mali tablolarına ilişkin güvence temel olarak iki yolla elde edilir:

a-İç kontrollerden(İç Kontrol Güvencesi)

b-Hesap ve İşlemlerin İncelenmesinden

Mali yönetim ve iç kontrol sistemleri değerlendirilir.

Performans Denetimi

Hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi, performans denetimlerinin kapsamıdır.

Bu bağlamda;

Stratejik plan

Performans programı

Performans esaslı bütçe

ile ilgili hazırlık çalışmaları, uygulamalar, hedef vegöstergelerin izleme ve değerlendirme çalışmalarıincelenir.

Sayıştayca Hazırlanan Raporlar

Genel Uygunluk Bildirimi Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu KİT Raporları Diğer Raporlar

İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi

İç Kontrol Nedir?

İç kontrol, idarenin amaçlarının gerçekleştirilmesine yönelikbir yönetim aracıdır.

İdarelerin amaç ve hedeflerini gerçekleştirmek için aldıklarıtüm kararlar ve yaptıkları tüm uygulamalar iç kontrolüoluşturmaktadır. Yani iç kontrol sadece kontrol yapanları değilüst yöneticiden en alt kademe çalışana kadar tümpersonelin rol aldığı bir süreci ifade etmektedir.

İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi

İç Kontrolün Amaçları

İdarenin amaçlarının gerçekleşmesi için kaynakların etkin,etkili ve verimli kullanılmasını,Kanun, tüzük gibi dış kurallara ve yönetimin politikalarınauyumun sağlanmasını,Varlık ve bilginin güvenliğinin sağlanmasını,Yolsuzlukların ve hataların ortaya çıkarılması ve önlenmesini,Muhasebe kayıtlarının kalitesinin, mali bilgi ve yönetimbilgisinin güvenilir ve zamanında üretilmesini sağlamaktır.

İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi

İç Kontrol

İç kontrol tüm personelin sorumluluğu altında gerçekleştirilen bir sistemdir.

İç kontrol bir süreçtir. İç kontrol hedeflerin elde edilmesine yöneliktir. Bir amaca

götüren bir araçtır, kendisi bir amaç değildir. İç kontrol, kişilerce uygulanır. Kuruluştaki herkes iç kontrol

sisteminden sorumludur. İç kontrol sadece politika el kitapları ve formlardan ibaret

değildir, aynı zamanda bir kuruluşta her düzeydeki kişileri de içerir.

Üst Yönetici

Mali Hizmetler Birimi İç Denetim

Birimi

Harcama Birimi

Yönetim sorumluluğuna dayalı mali yönetim ve kontrol Fonksiyonel olarak bağımsıziç denetim

HarcamaBirimi

Harcama Birimi

Bakan

İç Kontrol

Gerçekleştirme görevlisi

Gerçekleştirme görevlisi

Gerçekleştirme görevlisi

Muhasebe Birimi

Ön mali kontrol

Yönetim sorumluluğuna dayalı mali yönetim ve kontrol ile fonksiyonel olarak bağımsız iç denetim idaredeki iç kontrol sistemini oluşturmaktadır.

İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi

COSO modelinde iç kontrolün unsurları;1-kontrol ortamı, 2-risk değerlendirme,3-kontrol faaliyetleri, 4-bilgi ve iletişim 5-izleme.

İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi

Kontrol Ortamı İç kontrol sisteminin kurulabilmesi için uygun bir kontrol

ortamının varlığı gerekmektedir. Kontrol ortamı; iç kontrolün temel unsurudur, iç

kontrolün başarılı ya da başarısız olması, iç kontrolsürecinin yer aldığı kontrol ortamına bağlıdır.

Kontrol ortamı, kurumun iş görme biçimini ifade eder. İç kontrolün gerçekleştirilmesinde en önemli rolü

çalışanlar oynadığı için, kurum bünyesindeki her bireyinsorumluluklarını ve yetkilerinin sınırını iyi bilmesigerekmektedir.

Çalışanlar, kişisel ve mesleki dürüstlüğü, etik değerlerisürdürüp sergilemek ve yürürlükteki davranış kurallarınaher zaman uymak durumundadır.

Yönetim ve çalışanların, iç kontrole yönelik pozitif vedestekleyici bir ortam oluşturması ve sürdürmesi büyükönem taşımaktadır.

İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi

Risk Değerlendirme Risk değerlendirme; idarenin belirlenen amaç ve hedeflere

ulaşmasını engelleyen iç ve dış kaynaklı risklerinbelirlenmesi, tanımlanması ve analiz edilmesi, gerekliönlemlerin alınması mekanizmalarını içermektedir.

İç kontrol faaliyeti risk esaslı olarak gerçekleştirilmelidir. Buna göre sistemin zayıf ve güçlü yönlerine ilişkin olarak

analiz yapılması, risk alanlarının belirlenmesi ve kontrolfaaliyetlerinin bu alanlarda yoğunlaştırılmasıgerekmektedir.

Risk değerlendirmesi değişen koşulları devamlı takip ederekfırsatları, riskleri tespit ve analiz etmek ve koşullarındeğişmesine bağlı olarak meydana gelen risklerle başaçıkabilmek üzere iç kontrolde sürekli değişiklik yapmayıifade eder.

İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi

Kontrol Faaliyetleri Kontrol faaliyetleri; kurumun amaçlarına ulaşmasına yönelik

risklerle başa çıkmak ve kurumun hedeflerinigerçekleştirmek üzere idarenin tüm birimlerinde ve herseviyede uygulamaya konulan politikalar ve prosedürlerdir.

Kontrol faaliyetleri, idarenin hedefleriningerçekleştirilmesi amacıyla risklerin belirlenmesi içingerekli önlemlerin alınmasını sağlamaya yardımcı olur.

Kontrol faaliyetleri; önleyici, tespit edici ve düzelticiolmalıdır.

Kontrol faaliyetleri kurumun bütün kademelerine vefaaliyetlerine yayılmalıdır.

Yetkilendirme, onay, tasdik, mutabakat, işlemlerinperformansının değerlendirilmesi, varlık ve bilginingüvenliği, görevler ayrılığı ilkesi gibi konularıkapsamaktadır.

İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi

Kontrol Faaliyetleri Bilgi ve İletişim; Etkin bir iç kontrol sistemi kurmak ve

kurumun hedeflerini gerçekleştirmek için bir kurumunbütün kademelerinde bilgiye ihtiyaç duyulur.

Çalışanların sorumluluklarını yerine getirebilmeleri için içkontrolle ilgili bilgiler anında kaydedilmeli, sınıflandırılmalıve personele duyurulmalıdır.

Güvenilir ve uygun bilgilerin sağlanabilmesi için işlemlerinanında kaydedilmesi ve düzgün biçimde sınıflandırılmasıgerekmektedir.

İdarenin bilgi sistemi, iş ve işlemlerin yürütülmesi vekontrol edilmesini sağlayan faaliyetleri ve mevzuatauygunluk ile ilgili bilgileri kapsamaktadır.

Gerekli bilgi, kişilerin sorumluluklarını yerinegetirebilmelerini sağlayacak anda ve uygun şekildebelirlenmeli, elde edilmeli ve iletilmelidir.

Bilgi sistemleri, idarenin çalışmasını ve kontrol edilmesinisağlayacak mali ve mali olmayan bilgiyi içeren raporlarhazırlarlar.

İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi

İzleme İzleme: iç kontrol faaliyetinin belirli zaman aralıklarıyla

kalitesinin, kontrollerin tasarımı ve işleyişinin ve alınmasıgereken önlemlerin değerlendirilmesinden oluşan süreçtir.

İç kontrol sisteminin, değişen hedeflere, ortama,kaynaklara ve risklere ayak uydurabilmesi için yönetimtarafından değerlendirilmesi gerekmektedir.

İç kontrol sistemi üst yöneticiler tarafından izlenir, gerekliönlemler alınır. Bu gözlemler sonucunda raporlar hazırlanır.

SGB lerin iç kontrol ile ilgili yükümlülüklerinin değerlendirilmesi

İç kontrol düzenlemeleri ve iç kontrol sisteminin işleyişi ile ilgiliyapılan değerlendirmeler

İç kontrol uygulamaları hakkında üst yönetici ve harcamayetkililerine yapılan danışmanlık hizmetleri

Bütçe kesin hesabının hazırlanması süreci Gelir tahakkuk ve tahsilat işlemleri süreci Taşınır ve taşınmaz mal icmal işlemleri İç kontrolün kamu idaresinde kurulmasını sağlamak üzere

harcama birimlerinde yapılacak çalışmalar ile ilgilikoordinasyon görevinin nasıl gerçekleştiği ve etkisi

Risk analizi çalışmalarındaki rolü Amaçlar ile sonuçlar arasında kıyas yapılıp yapılmadığı ve

farklılık var ise bu farklılığı giderici ve etkililiği artırıcı tedbirlerönerilip önerilmediği

Alacak takip işlemleri ile ilgili görevlerin yerine getirilipgetirilmediği, etkin bir alacak takip sisteminin varlığı

SGB lerin iç kontrol ile ilgili yükümlülüklerinin değerlendirilmesi

İç ve dış denetim raporlarını izleme görevinin yerinegetirilmesi

Kontrollerin elektronik ortamda yapılmasını sağlamak üzerekamu idaresi faaliyetlerinin otomasyon sistemlerineaktarılması çalışmaları konusunda yapılanlar

Kontrol ortamının oluşturulmasını ve kontrol faaliyetlerininetkin olarak uygulanmasını sağlamak üzere yapılan eğitim veseminer faaliyetleri

Hesaplar bazında iç kontrol ile ilgili yükümlülüklerinin değerlendirilmesi

Amaç ve Hedeflere ulaşmayı engelleyici risklerin hesapalanı bazında tespiti ve değerlendirilmesi.

Hesap alanı bazında riskleri engelleyici kontrollerin testedilmesi.

Elde edilen verilerden denetimin kapsam ve zamanına ilişkinyargılar elde edilmesi.

Bir bütün olarak iç kontrol zayıflıklarının raporlanması. Geliştirici öneriler sunulması. İyi uygulama örneklerinin öne çıkarılması. İç kontrol sistemine ilişkin görüş verilmesi.

Sayıştayca Verilecek Görüşler

Niteliksiz Denetim Görüşü: (Eğer mali tablolar önemli hataiçermiyorsa)

Nitelikli Denetim Görüşü: (Eğer mali tablolar önemli malitablo yanlışı içeriyorsa)

Olumsuz Görüş: (Eğer mali tablolar yasal olmayan işlemleriiçeriyorsa, bu işlemler önemliliği büyük oranda aşmışsa, açıkbir şekilde muhasebe politikalarına aykırılık teşkil ediyorsa)

Görüş vermekten Kaçınma: (İlişkili belgeler ve kanıtlaryeterli değilse, muhasebe kayıtlarında önemli eksikliklervarsa, kurum usule uygun düzenlenmiş mali tabloçıkaramıyorsa…)