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宁波市厨余垃圾处理厂项目

典型案例四十

宁波市厨余垃圾处理厂项目

一、项目概况

（一）项目基本情况

　宁波市世行贷款厨余垃圾处理厂ＰＰＰ项目选址于宁波市鄞州区洞桥镇宣裴村，新建项目占地面积约７２７２８平方米，采用ＰＰＰ模式实施。该项目服务范围为海曙、江东、江北、镇海、鄞州区、东钱湖旅游度假区等经行

业主管部门同意的区域内居民厨余垃圾。

项目建设规模为处理厨余垃圾８００吨／日，分两期实施，总投资３７６６０万元，其中一期厨余垃圾设计处理规模４００吨／日，投资３００６６万元。主要建设内容包括厨余垃圾接受与预处理系统、厌氧发酵系统、除臭系统、污

水处理系统、沼气提纯系统。厨余垃圾采用工艺：预处理 （机械分选） ＋干式厌氧发酵 （立式干式厌氧） ＋沼气净化制天然气 （湿法＋干法脱硫＋变压吸附脱炭提纯）。

项目一期总投资３００６６万元，二期总投资累计额达到 ３７６６０万元。其中，一期建设资金来源包括项目公司注册资本金９０２０万元，市财政局通过世界银行美元贷款１４０００万向项目公司提供了该项目１００％的机电设备投资及５０％的土建部分投资，市财政部门还另外向厨余厂项目公司提供ＣＤＭ全球碳减排基金贷款６０００万元，项目公司需融资资金仅剩余１０４２万元。

（二）项目背景和进展情况

宁波是中国经济发达的东南沿海重要的港口城市。随着城镇化进程快

速推进，宁波市中心城区生活垃圾量持续增长，处理压力越来越大。宁波

市世行贷款厨余垃圾处理厂ＰＰＰ项目作为世行贷款宁波市城镇生活废弃物收集循环利用示范项目的子项目，提供宁波市生活垃圾分类后产生的厨余

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垃圾和农贸市场垃圾资源化利用及无害化处理服务，实现真正意义上的循

环利用，是宁波市生活垃圾分类顺利推进的重要设施保障。

根据市政府部署，宁波市厨余垃圾处理厂建设项目与宁波市餐厨垃圾

处理厂迁建项目、鄞州区生活垃圾焚烧发电厂按照 “统一规划、统一选

址、统一推进”原则，落地于宁波市鄞州区洞桥镇宣裴村，建立宁波市固

废处置中心。

（三）社会资本方概况

为充分发挥社会资本方的专业优势，提高建设、运营管理效率，该项

目社会资本选择采用两阶段招标模式。

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（１）公开发布技术方案征集及资格预审公告。（２）潜在社会资本根据技术方案征集及资格预审文件的要求提交技术

方案及资格预审申请文件。

（３）技术方案评审及资格预审结果，按规定通知提交技术方案及资格预审申请文件的潜在社会资本。

（４）对通过技术方案评审及资格预审的潜在社会资本，召开技术方案澄清会，分别对其各自的技术方案提出修改意见以达到同一用户界面水

平，潜在社会资本以书面形式同意技术方案修改意见。

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（１）起草招标文件，并报市政府通过。（２）向第一阶段已入围社会资本发售招标文件。（３）第一阶段已入围社会资本根据招标文件要求，提交最终的技术及

商务方案响应文件；评审专家小组对技术及商务方案进行评审，并综合评

分，出具评审报告。

（４）依据综合评分产生中标候选人，经谈判最终确定中选社会资本。（５）实施机构对招标结果及相关文件进行公示，经市政府审核同意

后，实施机构与中选社会资本签署 《ＰＰＰ项目合同》。（６）成立项目公司，由项目公司与实施机构签署关于承继 《ＰＰＰ项目

合同》项下所有权利和义务的补充合同。

通过两阶段招标，首创环保投资有限公司最终成为中标社会资本。

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（四）咨询机构

北京大岳咨询有限责任公司为该项目提供全过程咨询。

二、运作模式

（一）ＰＰＰ项目具体模式

　根据市政府授权，宁波市城市管理局 （下称 “市城管局”）为该项目

的实施机构，宁波市垃圾分类管理办公室 （下称 “市分类办”）为具体操

作单位。通过招标，实施机构与中标的社会投资人与政府出资代表成立的

项目公司签署 《ＰＰＰ项目合同》，项目公司自行承担责任、风险和费用，负责厨余垃圾处理厂的设计、融资、投资、建设、运营和维护。

ＰＰＰ合作期内，项目公司根据 《ＰＰＰ项目合同》的规定提供垃圾处理服务，并向政府收取厨余垃圾处理服务费用，以收回投资，并获取合理回

报。实施机构对垃圾实行最低供应量保底，一期按设计能力的６０％即２４０吨／日，二期工程按一期９０％加二期６０％的设计能力即６００吨／日保证。

ＰＰＰ合作期届满后，项目公司将该项目所有设施完好、无偿地移交给实施机构或其指定机构。

（二）交易结构

（１）市政投资公司与中选社会资本签署 《合资经营合同》，在宁波成

立合资公司 （即项目公司）。在合资公司中，市政投资公司占４０％股份，中选社会资本占６０％股份。

（２）市城管局与项目公司签署 《ＰＰＰ项目合同》，项目公司自行承担责任、风险和费用，负责厨余垃圾处理厂的设计、融资、投资、建设、运

营和维护，市城管局对项目公司提供的垃圾实行最低供应量保底。 《ＰＰＰ项目合同》同时约定了餐厨厂提供的废水和沼气的参数标准，由项目公司

进行处理，处理成本和收入包含在厨余垃圾处理服务费中。

（３）市财政局与项目公司签署 《转贷协议》，市财政局向项目公司提

供一笔以美元计价的世界银行贷款。

（４）天然气公司与项目公司签署 《供销合同》，天然气公司向项目公

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司购买提纯的天然气，天然气供销价格按照浙江省物价部门发布的并网价

执行。合同签署之日，天然气供销的结算价格为２１７元／立方米。若天然气公司向项目公司支付的实际价格低于２１７元／立方米，市城管局给予补足不足的差额部分；若高于２１７元／立方米，高出部分折抵市城管局应支付的厨余垃圾处理费。

（三）投融资模式

项目公司的注册资本为总投资的３０％，注册资本金额为９０２０万元，其中市政投资公司出资３６０８万元，持股比例４０％；首创环保出资５４１２万元，持股比例６０％。

市财政局向项目公司提供一笔以美元计价的世界银行贷款，该贷款包

括该项目１００％的机电设备投资及５０％的土建部分投资，实行实报实销制，融资期限为２０年，其中宽限期３年，采用每年两次等额本金还本，融资利率为世行浮动利差贷款 （ＶＳＬ）。

市财政部门还另外向项目公司提供ＣＤＭ全球碳减排基金贷款６０００万元。

（四）回报机制

该项目的回报机制为 “垃圾处理服务费 ＋沼气提纯收入”。项目公司的投资回报主要体现政府支付的垃圾处理服务费，并以最低保底量保证了

项目公司正常运营前提下的收回投资及合理的回报。

社会资本方在采购阶段，对期初垃圾处理服务费单价及沼气提纯收入进

行报价，中标后作为合同价格的一部分，在合作期间对双方均具有约束力。

（五）主要风险分配框架

项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法

律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资

本合理共同承担。

方案从政策风险、法律风险、土地取得风险、建设风险、融资风险、

运营风险、自然风险、经济风险等风险因素对ＰＰＰ模式和传统政府采购模式进行比较，评估ＰＰＰ模式对该项目风险分配的优化，并对该项目风险进行识别，并对分配管理机制进行设定。

具体风险分担机制如表４０－１所示。

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表４０－１　宁波市厨余垃圾处理厂项目风险分配及管理机制

类别 主要风险政府

承担

社会资本

承担风险管理措施

融资

　筹足所需资金 √

　成本超过预算 √

　再融资不确定性 √

　融资利率、汇率波动 √

　世行贷款 √

　将融资风险纳入 ＰＰＰ项目合同

体系，该项目衍生的一切融资手

段仅用于该项目需要的目的

设计和建造

　开工许可／批准 √

　落实建设用地 √

　配套设施 （红外线） √

　成本超支 √

　建设审批手续 √ √

　质量欠佳 √

　工期延误 √

　不可抗力 （可保险） √

　不可抗力 （不可保险） √ √

　二期技改实施时间 √ √

　循环经济目标 √

　环境影响评价 √ √

　社会资本方应配合公共部门，

提交履约保函和维护保函等由金

融机构出具的可兑付承诺，并由

社会资本方购买保险，明确保险

等费用的承担方式；

　政府负责协调国土等主管部门，

满足项目建设的条件

运营和维护

　共享共建设施 √ √

　垃圾供应数量 √

　垃圾供应质量 √ √

　运行管理费用超支 √

　维护费用超过预算 √

　达不到服务标准 √

　辅助材料／燃料供应风险 √

　技术落后过时 √

　通货膨胀引起的费用上涨 √ √

　造成环境污染或破坏 √

　循环经济目标 √

　通过建立有效合理的绩效考核

机制，依据考核结果进行垃圾处

理服务费的调整，达到运营和维

护风险的管控

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续表４０－１

类别 主要风险政府

承担

社会资本

承担风险管理措施

运营和维护

　不可抗力 （可保险） √

　不可抗力 （不可保险） √ √

　调价协议之外的价格变更 √ √

　通过建立有效合理的绩效考核

机制，依据考核结果进行垃圾处

理服务费的调整，达到运营和维

护风险的管控

移交

　没有达到移交条件 √

　移交费用超预算 √

　通过合同体系约定移交条件，

并在移交前进行可用性评估

法律和政策

　针对项目的地方政策法规

变更√

　公共部门越权签订合同 √

　项目提前收归国有 √

　政府换届 √

　政府部门调整和负责人

变更√

　作为政府方参与 ＰＰＰ项目

的相关单位调整和负责人

变更

√

　全国性法律和政策变更 √

　超出地方政府的权限 √

　全国性普遍增税 √

　通过动态的合同体系调整，通

过签订补充协议的形式进行此类

风险的管理和规避

（六）合同体系

该项目的合同体系主要分为两大部分：

第一部分为实施机构与项目公司之间围绕项目具体实施而签署的

《ＰＰＰ项目合同》。《ＰＰＰ项目合同》重点阐述该项目所采用的ＰＰＰ运作方式，目的是在政府与项目公司之间合理分配项目风险，明确双方权利义务

关系，确保项目全生命周期内的顺利实施；

第二部分为由项目公司和该项目推进过程中的各有关主体签署的合同

体系。包括项目公司与金融机构签署的 《融资合同》、与施工单位签署的

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《工程总承包合同》、与监理机构签署的 《工程监理合同》、与设备供应商

签署的 《设备采购合同》、与保险机构签署的 《保险合同》、与员工签署

的 《劳务合同》等。

（七）各方主要权利义务

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（１）制定工程建设标准 （包括设计、施工和验收标准），并在 《ＰＰＰ项目合同》中予以明确。

（２）建设期内，根据需要或法律变更情况对已确定的工程建设标准进行修改或变更。

（３）在遵守、符合适用法律要求的前提下，实施机构有权对项目公司履行 《ＰＰＰ项目合同》项下的建设期的建设情况及运营期的运营情况进行监督和检查。

（４）有权根据法律规定和 《ＰＰＰ项目合同》的约定对项目公司提供的服务进行行业监管。

（５）有权要求项目公司报告项目建设、运营相关信息。（６）在发生 《ＰＰＰ项目合同》约定的项目公司严重违约或发生紧急事

件时，实施机构有权利 （但不得被要求）介入，暂代项目公司运营和维护

项目设施。

（７）如果发生项目公司违约的情况，要求项目公司纠正违约、并向项目公司收取违约金、提前终止或采取 《ＰＰＰ项目合同》规定的其他措施。２

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（１）根据 《ＰＰＰ项目合同》，为项目公司设计、投资、融资、建设、管理、运营和维护该项目设施提供必要的支持条件。

（２）为保证该项目各工程建设的顺利开展，实施机构或其指定机构负责完成项目征地拆迁、场地通水通电等前期工作。

（３）除适用法律或 《ＰＰＰ项目合同》有特殊规定外，应保持项目公司权利在整个ＰＰＰ合作期内始终有效，并维护项目公司权利的完整性和独占性。

（４）在ＰＰＰ合作期，以出让方式向项目公司提供该项目相关工程设施占地的土地使用权并协助项目公司办理土地使用证。

（５）在 ＰＰＰ合作期，按照 《ＰＰＰ项目合同》的约定，向项目公司支付

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垃圾处理服务费。

（６）若由于实施机构的原因导致项目关键工期的延误，向项目公司支付违约赔偿。

（７）若由于实施机构要求或相关原因 （提供的垃圾质量除外）导致

项目运营维护成本增加时，给予项目公司合理补偿。

（８）若由于实施机构的原因导致项目提前终止时，根据 《ＰＰＰ项目合同》对项目公司进行补偿。

（９）实施机构及各相关部门应行使法律、法规及 《ＰＰＰ项目合同》赋予的其他权利并履行其规定的其他义务。

３015689:;

（１）按照 《ＰＰＰ项目合同》的约定，享有在 ＰＰＰ合作期内设计、融资、投资、建设、更新、维护及运营管理该项目设施的独家和排他权利。

（２）根据 《ＰＰＰ项目合同》的规定，对该项目设施自主经营，并获得相关收入的独家和排他权利。

（３）在征得实施机构同意的情况下，有权为项目融资目的将项目设施和项目收益权进行抵押或质押。

（４）因实施机构要求或法律变更导致项目公司运营成本增加时，根据《ＰＰＰ项目合同》约定获得补偿。

（５）在该项目提前终止情况下，根据 《ＰＰＰ项目合同》约定获得补偿。

（６）在实施机构违反 《ＰＰＰ项目合同》相关条款情况下，根据 《ＰＰＰ项目合同》约定获得补偿或赔偿。

４015689=>

（１）按照 《转贷协议》要求履行世行贷款所要求的全部义务；包括

按照世行采购指南要求采购该项目的土建及设备承包商。

（２）负责筹措该项目工程建设所需的除世行贷款之外的资金，进行所有必要的融资安排并按时对项目设施进行投资、建设、运营和维护。

（３）根据 《ＰＰＰ项目合同》的约定，项目公司按照实施机构对工程制定的建设和运营维护标准，进行该项目的建设和运营维护，并自行承担相

关费用、责任和风险。

（４）建设期和运营期内，向实施机构提交不可撤销且随时可以支付的银行保函。

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（５）在运营期内，项目公司必须遵守国家和市政府的各项法规政策，依法经营，认真履行经营管理责任。在项目设施内从事商业经营时，遵守

相关规定。

（６）接受实施机构及市政府其他有关部门对项目建设期内的建设情况及运营期内的运营情况的监督和检查，提供有关资料。

（７）执行因实施机构要求或法律变更导致的建设及运营标准的变更。（８）如果违约，项目公司向实施机构缴纳约定的违约金并按规定

改正。

（９）非经实施机构同意，不得将项目资产、项目公司权利转让给第三方。

（１０）在ＰＰＰ合作期结束后，项目公司将该项目所有设施完好、无偿地移交给实施机构或其他指定机构。

（１１）编制垃圾处理突发事件应急预案，并报实施机构和有关部门审批。

（１２）项目公司应行使法律、法规、当地政府的政策和文件及 《ＰＰＰ项目合同》赋予的其他权利并履行规定的其他义务。

三、借鉴价值

（一）项目运营考核办法方面的创新

　厨余垃圾处理的ＰＰＰ项目没有成熟经验，如何使用先进的技术，以及对运营质量的考核是项目实施成功的关键。在运营质量考核机制方面，该

项目承袭了类似项目对相关技术要求的考核，包括废气、废渣、废水、噪

声、恶臭及渗滤液的污染排放标准考核；同时政府及聘请的团队还创制了

循环经济考核标准，即整个厨余垃圾项目应以减量和循环经济为目标，最

大限度地减少出厂的固体废弃物量。当月出厂的固体废弃物量不高于当月

进厂的厨余垃圾处理量的２５％，出厂的固体废弃物中有机质含量不高于５％，若由于市城管局提供的厨余垃圾质量和成分变化导致固体废弃物２５％的控制指标难以实现，固体废弃物控制指标由市城管局与项目公司依据实事求是原则，在厨余垃圾绩效考核兑现时给予合理的认定，并约定试

运营一年后，由具有专业资质的第三方机构提供检测数据，双方再就循环

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经济考核指标进行进一步商议和调整。上述做法，对于没有成熟经验可供

参考的类似ＰＰＰ项目，在运营考核方面具有重要的借鉴和指导意义。

（二）政府积极协助项目公司进行项目融资

根据惯例，ＰＰＰ项目的融资是社会资本投资人及其设立的项目公司承担的主要合同义务。为了降低融资成本，宁波政府将世界银行贷款的优

惠，以及ＣＤＭ全球碳减排基金贷款的优惠政策在投资人招标阶段就作为项目招标的条件在招标文件中明确，为社会投资人减轻了融资的压力，社

会投资人可以全部精力专注于项目的设计及施工优化，这在解决项目融资

问题的同时，充分发挥了社会投资人的智慧以及先进管理经验，以提供高

品质的项目产品和项目运营服务。

（三）根据项目特点进行交易结构的设计

厨余垃圾的提供涉及相关的利益主体，项目公司负责垃圾收运在餐厨

垃圾处理ＰＰＰ项目中多有体现。若项目公司向厨余垃圾供应商直接收购，不仅项目公司在完成收集、运输过程中会有许多阻力，且厨余垃圾可能从

其他渠道流失，因此该项目交易结构设计由政府向项目公司提供厨余垃

圾，解决了项目公司的后顾之忧，也体现了行业管理的工作由政府承担，

风险由最能控制它的一方承担的原则。

该项目另一创新点为项目公司需处理临近餐厨垃圾处理厂的废水和沼

气。针对项目公司与餐厨垃圾处理厂可能由于废水及沼气处理产生争议的

风险，设置了特殊的合同，作为 《ＰＰＰ项目合同》的附件之一，双方之间的风险同样可以通过合同约定，政府作为监管者协助办理相应事宜。

（四）多种收费模式挂钩，降低垃圾处理服务费单价

项目公司的投资回报主要体现为政府支付的垃圾处理服务费，并以最

低保底量保证了项目公司正常运营前提下的投资收回及合理回报。该项目

在收取垃圾处理服务费的同时，将沼气销售收入作为项目公司收入补充。

政府促成项目公司与天然气公司签订沼气供销协议，按照投标时的初始价

格，并根据物价变化在物价部门批准的前提下进行价格调整。沼气价格与

垃圾处理服务费单价挂钩，使项目公司无论沼气供应数量或价格改变，项

目运营均能获得适当回报，同时，由于将沼气收入与政府付费挂钩，政府

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付费也相应减少，未来将不断减轻政府的支付负担。这种方法，一定程度

上实现了政府和社会资本方的 “双赢”。

（五）采用两阶段招标法，合理选择社会资本方

由于在该项目实施前，国内没有专门针对厨余垃圾的处理厂，厨余垃

圾处理都是在餐厨垃圾厂单独设立一条生产线，并没有单独建厂的相关经

验，没有类似项目经验可供参考，存在较大的不确定性。同时，为体现循

环经济理念，实现可持续发展，在垃圾分类尚不完善的前提下，该项目要

求出厂固体废弃物的减量达到 ２５％的循环经济指标，存在较大的技术难度。

鉴于上述原因，该项目在采购阶段采用了两阶段招标法采购社会资本

方。在第一阶段，通过技术方案征集及资格预审，明确项目边界条件，同

时在花费少量成本的前提下，获得了多份优质的设计方案，极大降低了政

府风险、成本和项目操作难度，收到了良好的效果，为项目第二阶段成功

招标奠定基础，在充分发挥社会资本专业优势的同时，也将设计风险完全

交由社会资本承担。因此，对于类似前期工作较为薄弱的项目，可以通过

两阶段招标的方式，先确定技术方案，降低操作难度，更有利于在采购阶

段明确相关技术、商务条件，促进合作条件的进一步明晰，以保障项目顺

利落地。

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