Николаев М.Ю. КОНСТИТУЦИЯ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

29

1.6. К ВОПРОСУ О ВОЗМОЖНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ

КОНСТИТУЦИОННОГО ПРИНЦИПА

САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Николаев Михаил Юрьевич, главный специалист-эксперт отдела по взаимодействию с администра-тивными органами с общественными объединениями, администрация города Чебоксары Контакты автора: nik-misha@ya.ru Аннотация. В статье рассматривается вопрос о возможности реализации конституционного принци-па самостоятельности местного самоуправления. Проведя анализ российского законодательства и оз-накомившись с мнением ведущих российских право-ведов, автор приходит к выводу, что конституцион-ный принцип самостоятельности местного само-управления не утверждает суверенитет муници-пальных образований. Данная норма является лишь нормативно-руководящим началом для развития и закрепления гарантий местного самоуправления в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов федерации и других нормативных право-вых актах. Автор дает свое определение термину «конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления». Ключевые слова: конституционный принцип са-мостоятельности местного самоуправления, органы государственной власти, муниципальные образования, бюджет, полномочия, вопросы ме-стного значения

TO A QUESTION ON POSSIBILITY OF REALIZATION OF THE

CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF INDEPENDENCE OF LOCAL

GOVERNMENT Nikolaev Mikhail, the main expert of department in interaction with administrative bodies with public associations, city administration Cheboksary Annotation: In article the question on possibility of realization of the constitutional principle of independence of local government is considered. Having carried out the analysis of the Russian legislation and having familiarized with opinion of leading Russian jurists, the author comes to a conclusion that the constitutional principle of independence of local government doesn't confirm the sovereignty of municipal unions. The given norm is only is standard-supervising beginning for development and fastening of guarantees of local government in the federal legislation, the legislation of subjects of federation and other standard legal certificates. The author makes the definition of the term «the constitutional principle of independence of local government». Keywords: the constitutional principle of independence of local government, public authorities, municipal unions, the budget, powers, questions of local value

Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что в Рос-сийской Федерации признается и гарантируется мест-ное самоуправление. Местное самоуправление в пре-делах своих полномочий самостоятельно. Органы ме-стного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Официального и однозначно-го толкования этой конституционной нормы нет, что порождает множество дискуссий в научных кругах. Гарантии местного самоуправления были закрепле-

ны в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле-ния в РФ», а дальнейшее развитие получили в одно-именном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в рамках реформы местного самоуправления. «Но реформирование, если проводить его на принци-пах, заложенных в Конституции Российской Федера-ции, должно было обеспечить реальную финансовую и хозяйственную самостоятельность местного само-управления, подготовить для органов местного само-управления квалифицированные муниципальные кад-ры, заполнить правовые пробелы в законодательстве и создать непротиворечивую и общедоступную систе-му нормативных актов на уровне местного самоуправ-ления. Представляется, что только такие меры могли бы обеспечить эффективность (а это не то же самое, что «управляемость») местной власти и ее реальную ответственность перед населением. Но государство пошло по другому пути. Как уже отмечалось, местное самоуправление было включено в систему государст-венной власти, формально (фиктивно) оставаясь са-мостоятельным в соответствии с нормами Конститу-ции. Во главу реформы было поставлено перераспре-деление полномочий и усиление ответственности за их неисполнение. За каждым из уровней власти (фе-деральным, субъектов Российской Федерации и мест-ным) предполагается закрепление четкого круга пол-номочий, вмешиваться в исполнение которых другим уровням власти в обычных условиях запрещено».1 Конституционно-правовым выражением гарантий

самостоятельности местного самоуправления являет-ся установление предметов ведения и полномочий местного самоуправления (ст. 130-132 Конституции, ст. 14, 14.1, 15 и др. Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), определение пол-номочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного само-управления (ст. 5, 6 указанного Закона), введение прямого запрета на ограничение прав местного само-управления, закрепленных Конституцией и федераль-ными законами (ст. 133 Конституции). Самостоятельность местного самоуправления под-

разумевает, что оно в пределах своих полномочий вправе по своему усмотрению решать вопросы мест-ного значения (определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет и зани-маться другой деятельностью в интересах населения), управлять муниципальной собственностью, принимать необходимые и обязательные к исполнению решения. Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Самостоятельность местного самоуправления обес-

печивается и тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Это положение слу-

1 Пешин Н.Л. Проблемы реализации принципа самостоятельно-

сти местного самоуправления // «Конституционное и муниципаль-ное право», 2005, № 4.

Бизнес в законе 1'2012

30

жит своеобразным конституционным барьером, защи-щающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Однако данное установление не может трак-товаться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государ-ственной власти. Конституция и законы наделяют ме-стное самоуправление соответствующими полномо-чиями, материальной и финансовой базой; муници-пальные органы и должностные лица обязаны соблю-дать Конституцию Российской Федерации и законы; за их деятельностью осуществляется прокурорский над-зор; они несут ответственность перед государством, их решения могут быть оспорены в судебном порядке, а при наличии оснований полномочия этих органов и выборных должностных лиц могут быть досрочно пре-кращены. В то же время органы государственной вла-сти не вправе назначать или освобождать должност-ных лиц муниципальных образований, отменять реше-ния органов местного самоуправления, прекращать их полномочия вне установленных законом процедур, ставить хозяйственные или иные задачи, не подкреп-ляя их осуществление необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. В случаях, когда органам местного самоуправления

передаются отдельные государственные полномочия (ч. 2 ст. 132 Конституции), они, не утрачивая своей из-начальной природы, в некоторых отношениях стано-вятся как бы государственными органами. Их деятель-ность в этой части подпадает под государственный контроль, у муниципальных органов возникают допол-нительные обязанности перед соответствующими ор-ганами государственной власти. Тем не менее, очевидно, что самостоятельность ме-

стного самоуправления не является абсолютной, а но-сит относительный характер, поскольку государство закрепляет правовые рамки полномочий местного са-моуправления, тем самым, законодательно оформляя пределы самостоятельности местного самоуправле-ния. А.А. Сергеев, рассуждая о конституционном принци-

пе самостоятельности местного самоуправления, ут-верждает, что Конституция РФ не предполагает како-го-либо иного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, исключает наличие других уровней суверенных властей. Исходя из этого, он при-ходит к выводу о том, что местное самоуправление обладает собственными полномочиями, в пределах которых оно действует самостоятельно, не в силу ка-ких-либо естественных (суверенных) прав, а в силу про-возглашения государством соответствующего кон-ституционного принципа. Стоит отметить, что юридическое толкование само-

стоятельности местного управления не одинаково трактуется различными авторами - от утверждений, что местное самоуправление отделено от государства, до разъяснения самостоятельности всего лишь как права органов местного самоуправления определять порядок реализации предписаний органов государст-венной власти. По мнению Т.М. Бялкиной, «в местном самоуправле-

нии происходит совпадение объекта и субъекта управления, поскольку управляющий субъект - насе-ление муниципального образования (или иначе мест-ное сообщество, территориальный коллектив) являет-ся одновременно и объектом управления, управляет

само собой, самостоятельно решая вопросы местного значения».2 Анализируя распространенный в литературе тезис о

совпадении «субъекта и объекта управления» А.А. Сергеев возражает, утверждая, что «практика явно не подтверждает, что местное самоуправление является самоорганизацией граждан и этим качественно отли-чается от государственного управления... Безусловно, развитие форм демократического участия граждан в решении вопросов местного значения является и должно остаться важнейшим императивом муници-пального права. Однако можно назвать юридическим романтизмом представления о том, что реальное рос-сийское местное само-управление является самоорга-низацией и самодеятельностью населения».3 Интере-сы органов местного самоуправления далеко не все-гда совпадают с интересами выбравшего их населе-ния. Последние, в свою очередь, не имеют реального механизма воздействия на принятие управленческих решений органами местного самоуправления. Действительно, изучая феномен самостоятельности

местного самоуправления нельзя забывать о его госу-дарственной природе. Доводы об общественной при-роде сегодняшнего российского местного самоуправ-ления выполняют определенную идеологическую функцию, обосновывая необходимость защиты его прав, однако при этом они неизбежно ведут к разрыву между теорией и действительностью.4 Поскольку ме-стное самоуправление, как и государственная власть, является разновидностью публичной власти, постоль-ку нельзя утверждать, что местное самоуправление отдалено от государства. Нельзя отрицать, что признание самостоятельности

местного самоуправления на уровне основного закона государства не является достаточным основанием для гарантий местного самоуправления. Данная норма яв-ляется лишь нормативно-руководящим началом для развития и закрепления гарантий местного само-управления в федеральном законодательстве, зако-нодательстве субъектов федерации и других норма-тивных правовых актах. Исходя из этого, И.В. Граф определяет конституци-

онный принцип самостоятельности местного само-управления как «закрепленное в Конституции РФ ос-новополагающее нормативно-руководящее начало, отражающее суть самоуправленческой деятельности: решение населением муниципального образования относительно автономно от государственной власти вопросов местного значения собственными силами и на основе своей инициативы».5 С этим можно согласиться, но нужно признать, тот

факт, что решение вопросов местного значения осу-ществляется не всегда населением непосредственно, а чаще через органы местного самоуправления. По-этому, на взгляд автора, более верно определение

2 Бялкина Т.М. Обеспечение участия населения муниципально-

го образования в местном нормотворчестве // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эф-фективность: Сборник статей. Нижний Новгород, 2002. С. 158.

3 Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как ин-ституты российского народовластия / Алексей Аронович Сергеев. — М.: ИД «Юриспруденция», 2005. — 256 с.

4 Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Феде-рации. Автореферат дисс. докт. наук. Москва, 2007. С. 15.

5 Граф И.В. Обеспечение конституционного принципа само-стоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. Тюмень. 2001г. С. 55.

Николаев М.Ю. КОНСТИТУЦИЯ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

31

будет звучать так: конституционный принцип само-стоятельности местного самоуправления - это закреп-ленная в основном законе страны относительная ав-тономия муниципальной власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, феде-ральными законами, а в случаях, установленных фе-деральными законами, - законами субъектов РФ, са-мостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значе-ния. Анализируя самостоятельность местного само-

управления, нельзя забывать и об экономической со-ставляющей процесса развития муниципальных обра-зований. Именно дотационность муниципальных обра-зований обуславливает зависимость местного само-управления от органов государственной власти. Как следствие - местная власть существует не на деньги жителей муниципальных образований, а в основном на трансферты, поэтому она и зависит не от жителей, а от государства, и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» юридически это оформляет.6 Очевидно, что ситуацию нужно менять и здесь следует идти по пути устранения финансово-экономической зависимости органов местного само-управления от федеральных и региональных органов государственной власти. Местная власть должна по-нять, что существует она на те деньги, которые платят граждане, только так можно обеспечить ответствен-ность органов местного самоуправления перед насе-лением. Для реализации конституционного принципа само-

стоятельности местного самоуправления необходимо обеспечить финансовую самодостаточность муници-пальных образований. Согласно общепризнанным стандартам, о финансовой самодостаточности муни-ципальных образований может идти речь, если дохо-ды местных бюджетов на 75% аккумулируются за счет собственных доходов. Таким образом достигается ре-альная способность органов местного самоуправления эффективно исполнять возложенные на них полномо-чия. Муниципальным образованиям должно хватать собственных средств на решение вопросов местного значения. Конституционный принцип самостоятельно-сти местного самоуправления предполагает, что госу-дарство на законодательном уровне должно обеспе-чить муниципальные образования необходимыми ис-точниками собственных доходов, достаточными для финансирования органами местного самоуправления своих расходных обязательств. Если органам местно-го самоуправления не достаточно собственных средств на решение вопросов местного значения, им приходится покрывать расходы за счет дотаций от го-сударства. Такая финансовая зависимость является мощным «рычагом» воздействия на органы местного самоуправления, порождающее политическое админи-стрирование со стороны органов государственной власти. Проблема заключается в том, что на сегодняшний

день подавляющее большинство муниципальных об-разований являются дотационными, а среди муници-пальных районов и вовсе нет ни одного донора. Феде-ральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об

6 Пешин Н.Л. Проблемы реализации принципа самостоятельно-

сти местного самоуправления // «Конституционное и муниципаль-ное право», 2005, № 4.

общих принципах организации местного самоуправле-ния в Российской Федерации» в статье 55 предусмат-ривает 10 видов доходов местных бюджетов, но мно-гие из них не существенно пополняют казну муници-пальных образований. Сложное на сегодняшний день экономическое поло-

жение органов местного самоуправления (усугублен-ное к тому же мировым финансовым кризисом) не просто затрудняет решение органами местного само-управления вопросов местного значения, а создает предпосылки огосударствления местного самоуправ-ления, поскольку без финансовой самодостаточности муниципальных образований нельзя обеспечить его самостоятельность. Это значительно понижает значе-ние и авторитет местного самоуправления как инсти-тута гражданского общества. До тех пор, пока органы местного самоуправления не станут экономически не-зависимыми, местное самоуправление в Российской Федерации не будет играть значительной роли в поли-тической и социальной системах общества.

Список литературы: 1. Бялкина Т.М. Обеспечение участия населения муници-

пального образования в местном нормотворчестве // Нормо-творчество муниципальных образований России: содержа-ние, техника, эффективность: Сборник статей. Нижний Нов-город, 2002. С. 158.

2. Граф И.В. Обеспечение конституционного принципа са-мостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. Тюмень. 2001г. С. 55.

3. Пешин Н.Л. Проблемы реализации принципа самостоя-тельности местного самоуправления // «Конституционное и муниципальное право», 2005, № 4.

4. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия / Алексей Аронович Сергеев. – М.: ИД «Юриспруденция», 2005. — 256 с.

5. Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты органи-зации и осуществления местного самоуправления в Россий-ской Федерации. Автореферат дисс. докт. наук. Москва, 2007. С. 15.

References: 1. Bialkin T.M. Maintenance of population participation munitsi-

palnogo formations in local Normotvorchestvo // Normotvorchestvo of municipal unions of Russia: contents, technics, efficiency: the Collection of articles. Nizhni Novgorod, 2002. P. 158. 2. Count I.V.maintenance of the constitutional principle of independence of local government in activity of public authorities in the Russian Federation. Diss. Cand. Juris. Sciences. Tyumen. 2001y. P. 55.

3. Пешин N.L.problem of realization of a principle of independence of local government//«the Constitutional and municipal right», 2005, № 4.

4. Sergeys A.A. Federalism and local government as institutes of the Russian democracy / Alexey Aronovich Sergeev. – М: IDES "Jurisprudence", 2005. – 256 p.

5. Sergeys A.A. Constitutionally aspects of the organization and local government realization in the Russian Federation. The author's abstract diss. doct. Sciences. Moscow, 2007. P. 15.

РЕЦЕНЗИЯ на статью М.Ю. Николаева «К вопросу о возможно-

сти реализации конституционного принципа самостоя-тельности местного самоуправления». Статья М.Ю. Николаева посвящена вопросу о воз-

можности реализации конституционного принципа са-мостоятельности местного самоуправления. Автор пы-тается доказать, что самостоятельность местного са-

Бизнес в законе 1'2012

32

моуправления не является абсолютной, а имеет лишь законодательно установленные пределы. Практика реализации конституционного принципа

самостоятельности местного самоуправления в Рос-сийской Федерации весьма противоречива. С одной стороны, Конституция РФ закрепляет правовые гаран-тии самостоятельности местного самоуправления. С другой стороны, органы местного самоуправления не обладают полной самостоятельностью даже в тех сферах, которые отнесены к вопросам местного зна-чения Конституцией РФ. В статье проведен анализ российского законода-

тельства, приводятся мнения ведущих российских правоведов по рассматриваемой проблеме. Автор приходит к выводу, что без обеспечения финансовой автономии муниципальных образований невозможно гарантировать соблюдение конституционного принци-па самостоятельности местного самоуправления. В статье приводится попытка толкования термина «кон-ституционный принцип самостоятельности местного самоуправления». Научная статья М.Ю. Николаева «К вопросу о воз-

можности реализации конституционного принципа са-мостоятельности местного самоуправления» соответ-ствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендова-на к публикации.

Доцент, к.ю.н. В.А. Медведев