МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В БЕЛАРУСИ – КАК ПРЕВРАТИТЬ МИФ В РЕАЛЬНОСТЬ

Мирослав Кобаса

Минск, 2011 г.

аналитический документ

СОДЕРЖАНИЕ

1. КраткоеизложениесостоянияместногосамоуправлениявБеларуси1.1.СистемаместногосамоуправлениявРеспубликеБеларусь 1.2.Конституционнаямодельвласти 1.3.ЕвропейскаяХартияместногосамоуправления 1.4.Основныеусловиядляпроведенияреформы

2. Изложениебазовыхпроблемипостановказадачдляихрешения2.1.Изложениебазовыхпроблем 2.2.Описаниезадачдлярешенияпроблем

3. ПрогнозныевариантыразвитияситуациивсфереместногосамоуправлениявБеларуси 3.1.Вариант1.«Сохранениестатус-кво» 3.2.Вариант2.«Имитацияреформ» 3.3.Вариант3.«Реформа»

4. Анализвариантов 4.1.Вариант1.«Сохранениестатус-кво» 4.2.Вариант2.«Имитацияреформ» 4.3.Вариант3.«Реформа»

5. Выводыирекомендации Выводы Рекомендации.

Литература

Приложения

1. Краткое изложение состояния местного самоуправления в Беларуси

1.1. Система местного самоуправления в Республике Беларусь

1.2 Конституционная модель власти

Развитиесобытий,начинаяс1990года,каквСССР,такипослеегораспада,внушалооптимизмиощущениенеизбежностиреформ.Вполноймереэтоощущениеотносилосьиксфереместногосамоуправления.Закон«Обосновахместного самоуправленияиместного хозяйствованиявБССР», принятыйв1991 году, передавалвластьнаместномуровнеотпартийныхоргановиисполкомовСоветамисоздавалреальныепредпосылкидляразвитияместногосамоуправления.

Однако,начинаяс1994года,вБеларусипроцессстановленияиразвитияместногосамоуправлениясначалаприостановился,азатемивовсепошёлвспять.

В1995годуначалавыстраиваться«вертикаль»исполнительно-распорядительныхорганов(исполкомов):че-рез«делегирование»полномочийСоветовисполкомамувеличиваласькомпетенцияпоследних,сокращалосьпо-литическое,экономическоеикадровоевлияниеСоветовнаисполкомы;вКонституциюизаконыбыливнесеныизменения,врезультатекоторыхисполкомыбыливыведеныизподчиненияСоветовипереподчиненыПрезидентуиПравительству.

Врезультате,к1999годубылавыстроена,адельнейшемтолькоусиливаласьгосударственная«вертикаль»местныхоргановуправления.

Такимобразом,вРеспубликеБеларусьбылапостроенасистемаместнойирегиональнойвласти,базирующая-сянапринципахгосударственной теории местного самоуправления(авторы-немецкиеучёныеРудольфГнейстиЛоренцШтейн,середина19-говека).Главныепостулатыэтойтеорииможнопредставитьследующимобразом:

• местное самоуправление есть продолжение государства, а его органы – по сути местные органы го-сударственной власти;

• сфера деятельности местного самоуправления - выполнение государственных задач, органы мест-ного самоуправления не могут иметь иных задач, помимо сформулированных государством;

• всякое публичное управление есть дело государственное, поэтому смысл существования местного самоуправления - не отделение от государства, а подчинение его интересам и целям.

КонцепцияКонституцииРеспубликиБеларусьвотношенииместнойдемократиипредполагаетналичиедвухвидовместнойвласти(Раздел5,статьи117-124).ВКонституцииониобозначеныследующимобразом:

а)местноеуправление;б)местноесамоуправление.Под«местнымуправлением»понимаетсядеятельностьместныхисполнительно-распорядительныхорганов

власти,подчинённыхиподотчётныхнепосредственноПрезидентуРеспубликиБеларусь(статья119КонституцииРБ).

Под«местнымсамоуправлением»понимаетсядеятельностьместныхСоветовдепутатов,избираемыхгражда-намина4года(статья118КонституцииРБ).

Конституцияпрямоустанавливаетсоподчинённостьповертикаликакисполнительно-распорядительныхор-ганов, так и Советов, вводя понятия «вышестоящий исполнительно-распорядительный орган» и «вышестоящийпредставительныйорган» (статья122).Приэтомвысшимуровнемвластидляисполнительно-распорядительныхоргановявляетсяПрезидентРеспубликиБеларусь,дляпредставительныхорганов–Парламент,НациональноеСо-браниеРеспубликиБеларусь.

Такимобразом,вРеспубликеБеларуськонституционнозакрепленамодельвласти,состоящаяиздвухсопод-чиненныхвертикалей–представительнойвластииисполнительнойвласти,чтоотраженонаСхеме1(см.приложе-

1.3 Европейская Хартия местного самоуправления

ние1).Даннаямодельпосвоимвнешнимпризнакамблизкаксоветскоймоделиорганизацииместнойвластисод-нимсущественнымотличием.ВсоответствиисКонституциейСССР1977года(статья149КонституцииСССР)местныеисполнительныеорганывластиформировалисьместнымиСоветаминародныхдепутатов,былиимподконтрольныиподотчетны.ВсоответствиисКонституциейРеспубликиБеларусь,местныеисполнительныеорганыформируютсяПрезидентомРеспубликипутемназначенияруководителейсоответствующихоргановлибоопределенияпорядкатакогоназначения.Такимобразом,можносделатьпарадоксальныйвыводотом,чтосоветскаясистемаорганизациивластинаместахболеесоответствоваладухуЕвропейскойХартииместногосамоуправления,чемнынесуществую-щаявРеспубликеБеларусьсистема.

ЕвропейскаяхартияместногосамоуправленияпринятаКонгрессомместныхирегиональныхвластейСоветаЕвропы15октября1985года.Этотдокументподписаниратифицирован44из47государств-членовСоветаЕвропы(посостояниюна04.05.2010г.).

Европейская Хартияместного самоуправления– этомеждународныйправовой акт, которыйпредставляетсобойконечныйрезультатцелогорядаинициативимноголетнейработыврамкахСоветаЕвропы.Хартияявляетсяоднимиз главныхисточниковмуниципальногоправаевропейскихстран,идущихпопутиразвитияместногоса-моуправлениявсовременнойЕвропе.

Какотмеченовнаучно-практическомкомментариикКонституцииРеспубликиБеларусьподред.Г.А.Васи-левича(ст.117),следование Европейской Хартии местного самоуправления, в которой наиболее полно из-ложены понятие и принципы местного самоуправления, является одним из условий вступления государства в Совет Европы1.

Конечно,впроцессеподготовкиквступлениюБеларусивСоветЕвропывстанетвопросоподписанииирати-фикацииРеспубликойБеларусьЕвропейскойХартииместногосамоуправления.Каждаястрана,присоединившаясякЕвропейскойХартииместногосамоуправления,всоответствиисп.1ст.12Хартииобязуется считать себя связан-ной требованиями, которые изложены, по меньшей мере, в двадцати пунктах из тридцати,присутствующихвчастиIХартии.

Изанализамненийистатейрядабелорусскихизарубежныхспециалистоввсфереместногосамоуправленияследует,чтобелорусскаясистемаместногосамоуправленияиЕвропейскаяХартиябазируютсянадвухразныхтео-риях.Какужеуказывалосьвыше,системаместногосамоуправления,созданнаяифункционирующаявРеспубликеБеларусь,основананагосударственнойтеорииместногосамоуправления.ПринципыинормыЕвропейскойХартиисформулированывдухетеориидуализма–сочетаниегосударственногоиобщественногоначал:функционируяврамкахвопросовместногозначения,местноесамоуправлениеявляетсясамостоятельным,однако,кактолькомест-ноесамоуправлениевыходитзаэтирамки,оностановитсячастьюгосударственногоаппарата.

ПосколькуРеспубликаБеларусьофициальноявляетсястраной-кандидатомнавступлениевСоветЕвропы(за-явкаот12.03.1993г.),тонанеераспространяетсясодержаниеч.3ст.2УставнойрезолюцииCM/RES(2007)6«ОКон-грессеместныхирегиональныхвластейСоветаЕвропы»,принятойКомитетомминистровСоветаЕвропы2мая2007года:«…Конгрессподготавливаетнарегулярнойоснове,покаждойотдельновзятойстране,докладыоположенииместнойирегиональнойдемократиивовсехгосударствах-членахивгосударствах,подавшихзаявкинавступлениевСоветЕвропы,идобиваетсятого,чтобы,вчастности,напрактикеосуществлялисьпринципыЕвропейскойХартииместногосамоуправления».

Сэтойцелью,вИнституциональномкомитетеКонгрессасозданаКомиссиянезависимыхэкспертовпоЕвро-пейскойХартииместногосамоуправления(документCG/INST(7)33rev2),котораязанимаетсяпострановыммони-торингомвнедренияположенийЕвропейскойХартиивнациональныезаконодательствастран-членовСоветаЕвро-пыиликандидатоввчлены.

1. Кроме присоединения к Европейской Хартии местного самоуправления к странам-кандидатам на вступление в Совет Европыпредъявляютсяидругиетребования.КнимотноситсяподписаниеиратификацияКонвенциипозащитеправиосновныхсвобод,отказотприменениясмертнойказнииряддругихтребований,которыевданномдокументенерассматриваются.

1.4 Основные условия для проведения реформы

Длятого,чтобыреформабылаэффективна,должныодновременноприсутствоватьчетыреосновныхфакто-ра:

• политическаяволялидеров,т.е.решительноежеланиепровестиизменения;• знанияэкспертов,необходимыедляопределенияцелейиспособовихдостижения;• общественнаяподдержкаили,покрайнеймере,согласиенапроведениеизменений;• люди,подготовленныекпрактическомувведениюреформвжизнь.ИзприведенныхфактороввБеларусисейчасприсутствуеттольковторойфактор(ито–еслиоцениватьс

определеннойдолейоптимизма).Формированиеостальныхфакторов–этоопределенныйпроцесс,врезультатекоторогоивозникаютусловиядляосуществленияреформы.

Можнопоставитьвопрос:начинатьлиреформусейчас,илинадоподождать,когдакнейбудутготовылюдииобщество?

Да,людииобществонеготовы,ноонинемогутнаучитьсядемократиипокнижкам.Обществоможетучиться,толькопринимаяучастиевфункционированииновойсистемы.Мысчитаем,чтооткладываниереформ«напотом»означаетотказотреформ.Залогомуспехаявляетсянезатягиваниемоментаначалареформ,аускорениеэволюцииобщественногосознания,оказаниеобществуподдержкивприспособлениикновомустроюииспользованиишан-сов,которыеновыйстройпредлагает.

Ключевоезначениевэтомпроцессеимеютпрограммы,направленныенаразвитиегражданскогообщества.

Какпоказалапрактика,реализациягосударственнойтеорииместногосамоуправленияприводиткпоявле-ниюадминистративноймоделивзаимоотношенийгосударственнойвластииместногосамоуправления,авкрайнихвариантах(например,вБеларуси)онаприводитдажекполному исчезновению местного самоуправления, его замене местным государственным управлением. Государственная модель, безусловно, отличается эффектив-ностьювтомплане,чтообеспечиваетпрактическиполноеподчинениеуправляемогосубъектауправляющемуи,какследствие–стопроцентнуюреализациюнаместномуровнепринимаемыхсверхурешений.Ноданнаямодельредкостановитсяэффективнойвболееширокомсмысле:онанестановитсяуспешнофункционирующей,онанепользуетсяподдержкойнаселения.Гражданенеполучаютврамкахэтоймоделиреальныхвозможностейуправлятьместнымиделами.Должностныелица(болееправильно–местныегосударственныечиновники)неисходятвсвоихдействияхизинтересовнаселения,аориентируютсянауказания,получаемыесвышестоящихуровнейгосудар-ственнойвласти.Ноцентральнаявластьвсилуестественныхпричин(удалённость,концентрациянапроблемахдругогопорядкаипр.)врядлиможетдоскональнопредставлятьсебеместныепроблемы,поэтомупринимаемыееюрешениячастодалекиотоптимальных.Ониисполняются,ночастонеприносятгражданампользы.Всилуэтогорастётнедовольствонаселенияместнойвластью,авслучаенеблагоприятнойсоциально-экономическойситуациивгосударствеможетпривестиикмассовымпротестнымвыступлениям.Наконец,даннаямодельнеможетбытьпризнанасоответствующейдемократическимстандартамуправления.

Исходяизконкретнойситуации,сложившейсявБеларуси,атакжеосновываясьнаизложенномвыше,базо-вымипроблемамивсфереместногосамоуправлениявРеспубликеБеларусьявляются:

2.1.1.отсутствиеполитическойволидляпроведенияреформы;2.1.2.наличиецентрализованноймоделиуправлениянарегиональномиместномуровне;2.1.3.несоответствиебелорусскогозаконодательстваЕвропейскойХартииместногосамоуправления;2.1.4.отсутствиеофициальнопринятыхконцептуальныхположенийиподходовкразвитиюместногосамо-

управлениявРеспубликеБеларусь;2.1.5. несоответствиепринциповорганизацииипроведенияместныхвыборовдемократическимстандартам;2.1.6. низкийуровеньподготовкикадроввсфереместногосамоуправления;2.1.7. потерятрадицийместнойобщиныигражданскогообщества,чрезмернаябюрократизацияформ

прямойдемократии,непрозрачностьдеятельностиместныхоргановвласти.

2.2.1. Формирование политической воли

Этузадачуможноусловноразделитьнадваэтапа:• Первый этап.Главнойцельюегоявляетсяполучениесогласиянапроведениереформотполитических

лидеровправящейгруппы.Приреализацииэтогоэтапаусилиядолжныбытьнаправленынапрограммыиформированиесоответствую-

щихвзглядоввнутриправящейгруппы.Содействоватьивлиятьнаэто,соднойстороны,могутвнешниеусловия(общееиличрезвычайноеразвитиеполитической,экономической,социальнойиинойситуациивнутристраныизаеепределами).Сдругойстороны,подобноевлияниеисодействиеможетбытьоказанопосредствомлоббистскойдеятельностиорганизацийиструктургражданскогообщества,активностисредствмассовойинформации,илижевследствиепереоценкивзглядоввнутрисамойправящейгруппы(всвязисееперсональнымобновлением,выра-жениемотдельнымилицамиличныхамбицийстатусногоиматериальногохарактера,повышениемуровнявосприя-тияиосознаниясуществующихпроблем).

• Второй этапначинаетсятогда,когдаправящаягруппаготовапринятьрешениеобинициированиирефор-мы.Наэтомэтапенеобходимополучитьсогласиедругихполитическихгруппиобщества.

Приреализациивторогоэтапаусилиядолжныбытьнаправленынаполитическиепартиивнеправящейгруп-

2. Изложение базовых проблем и постановка задач для их решения.

2.1. Изложение базовых проблем

2.2. Описание задач для решения проблем

пы,наструктурыгражданскогообществаинепосредственнограждан.Инициаторамииисполнителямиэтойработыявляетсяправящаягруппаиподвластныеейсоответствующиегосударственныеорганыиинституты.

2.2.2. Децентрализация власти. Принцип субсидиарности.

Какпоказываетисторическийопыт,централизованнаясистемауправлениянесправляетсясосновнойзада-чейвласти–обеспечениесвоимгражданамдостойногоуровняжизни.

В любом правовом демократическом государстве одним из исходных условий наличия в системе властиинститутаместногосамоуправленияявляетсядецентрализациявласти.Всамомобщемсмыследецентрализацияпредставляетсобойпередачу определенного объема властных полномочий от государственных органов мест-ным выборным органам (органам самоуправления) и наделение их необходимыми правами, обязанностями и ресурсами.

Децентрализация государственной власти есть одна из ключевых проблем при осуществлении реформыуправлениянаместномуровне.Сложностьзаключаетсявтом,чтобынайтинадлежащийбалансмеждудецентра-лизациейгосударственнойвластиисамостоятельностьюоргановместногосамоуправления,отвечающейреальнымусловиямиуровнюразвитияобщества.

Теориисовременногоконституционализмаисходятизтого,чтогосударстводолжнопониматьсякакобщеедостояниевсехграждан,цельюкоторогоявляетсясозданиеоптимальныхусловийдлявсестороннегоразвитияи,преждевсего,следующих:

• обеспечениеосновблагосостояния;• обеспечениеправопорядка;• обеспечениеусловийразвитиякультуры;• гарантиявнутреннейивнешнейбезопасности.

Такимобразом,функциейгосударстваявляетсяне«управление»,асозданиестабильныхибезопасныхусло-вийдлядеятельностичастныхлиц,предприятийиобъединенийграждан.Развитиегосударстваиобществаявля-етсянерезультатомдеятельностиадминистрации,асуммойрезультатовдействийотдельныхлициорганизацийобщественно-экономическойжизни.Государствоможетилиоблегчить,илижеусложнитьэторазвитие.Государ-ствоможетстатьпричинойтого,чтодостигнутыерезультатыбудутпреумноженыилижерастраченывпустую,но,конечно,ононеможетзаменитьсобойактивностьсамостоятельныхсубъектов.

Современноегосударстводолжнозаниматьсятолькотем,чемонообязанозаниматься.То,чтовыходитзарам-киегоосновныхфункций,должнобытьимпереданодругимсубъектам,которыебудутэтоделатьгораздолучше,де-шевлеиэффективней.Такимобразом,речьидетосовершенноинойфилософиигосударства,согласнокоторойонодолжнопринципиальнымобразомограничитьсвоифункции.Этоозначаетнетолькоприватизациювэкономике,ноидалекоидущуюдерегуляциюиограничениевмешательстваадминистрациивразличныесферыобщественнойжизни.Охватдеятельностииответственностигосударстванужнорезкосузить.

Государство–этонетолькоПравительствоиегоадминистрация.Невсефункциидолжныисполнятьсяцен-тральнойадминистрацией.Восновеподобногоподходалежитпринцип субсидиарности.Данныйпринципсчита-етсяоднойизосноворганизациисовременногодемократическогогосударства.

Принципсубсидиарности,определяющийчеловекакакосновнойсубъектвсякойактивности,гласит,чтодру-гиеинститутыдолжнысоздаватьсякаквспомогательныепоотношениюкегодействиям.Следовательно,сельсоветдолжензаниматьсятем,чегоотдельныйчеловеквместесосвоейсемьейосуществитьнеможет.Всвоюочередь,районныевластидолжнырассматриватьсякаквспомогательныепоотношениюксельсовету,аобластные–поот-ношениюкрайоннымвластям.

Этотжепринципотноситсятакжекгосударствуиправительству.Государстводолжноисполнятьвспомога-тельныефункциипоотношениюковсеминститутамиорганизациям,действующимвегорамкахислужащиминте-ресамграждан.Институты«надстраиваются»там,гдеменеекрупныеорганизации,расположенныеближекграж-данину,невсостояниивыполнитьболеесложныезадачи.

Принципсубсидиарностиозначаетотказотиерархическойзависимостисубъектов.Ведьнельзятребовать,чтобы«низшая»единицаподчинялась«высшей»,еслиэтапоследняядолжнабытьтольковспомогательнойпоот-ношениюк«низшей».Этоутверждениеимеетфундаментальноезначениедляорганизацииструктурсовременногоправовогогосударства.

Ксожалению,ипредыдущийсоциалистическийстрой,идействующаявБеларусисистемавластииуправле-нияглубоковнушилиобществуобратное:например,чтопредседательрайисполкома–этоначальникпредседателясельскогоисполкома,аминистр–начальникихобоих.Сэтимсвязанаубежденность,чточиновникизцентраоб-ладаетбольшейвластьюизначением,чемчиновникрегиональногоиместногомасштаба.Насамомжеделе,рольпредседателярайисполкомаявляетсявспомогательнойпоотношениюкзадачампредседателясельскогоисполко-ма,ачиновникизцентрадолженпомогатьорганамсамоуправленияизаниматьсятолькотемивопросами,которыеонисаминемогутрешить.

Принципсубсидиарностиопределяетразделениеполномочий.Принятиепринципа,гласящего,чтогосудар-ствоявляетсявспомогательнойорганизацией,означаетнеобходимостьдецентрализацииипередачиполномочий«вниз».Необходимотакжеотделятьдецентрализациюотдеконцентрации.

Децентрализация–этопередача власти и средств между автономными единицами,тогдакакдеконцен-трация–этопередача полномочий вниз в рамках той же самой системы управления.«Деконцентрированные»полномочияможновлюбоймоментвернутьобратно.Ответственностьзаихнадлежащееиспользованиеостаетсявведениитогожецентра,которыйпередалвыполнениеопределенныхзадачподчиненнойсебеединицедляповы-шенияэффективности.

Вслучаесреальнойдецентрализациейделаобстоятиначе.Передачаполномочийиответственностипро-исходитвэтомслучаеневрезультатеодностороннегорешения,акакэффектизменениязаконодательстваилизаключениядвустороннегосоглашения,охватывающегопередачуполномочийвместесответственностьюзареали-зациюопределенныхзадач.Обратноеперемещениеполномочийтребуетновыхизмененийвзаконодательствеилисоответствующегодвустороннегосоглашения.

Очевидно,чтовслучаесадминистративнымиреформамиречьидетодецентрализации,анеодеконцентра-ции.Перваяизменяетинституциональныйстройгосударства,тогдакаквторая–толькоспособвыполнениязадач.Ивэтомпринципиальноеотличиедецентрализацииотдеконцентрации.

2.2.3. Приведение белорусского законодательства в сфере местного самоуправления в соответ-ствие с принципами и нормами Европейской Хартии местного самоуправления

ОтношениенормКонституцииРБкположениямХартии

Правоваяоснова,установленнаяКонституциейРБвотношенииместногосамоуправления,неосновананапринципах, изложенных в Европейской Хартии местного самоуправления. Наиболее принципиальные различиякасаютсяопределениясущностиместногосамоуправленияиегоответственностизарешениевопросовместногозначения.Втаблице1(см.приложение2)даносравнениенормХартиииКонституцииРБ.

НаличиевКонституцииРеспубликиБеларусьпротиворечийинесоответствийпринципаминормамЕвропей-скойХартииместногосамоуправленияпрепятствуетдвижениюРеспубликиБеларусьвсторонуобщеевропейскойинтеграции.Вместестем,ст.8Конституцииустанавливаетзапретназаключениемеждународныхдоговоров,кото-рыеейпротиворечат.Какизвестно,европейскиехартиивцеломиЕвропейскаяХартияместногосамоуправлениявчастности,имеютстатусмеждународныхконвенцийилидоговоров.Учитываятотфакт,чтоцелыйряднормХартиивступаетвпротиворечиесположениямиКонституцииРБ,ратификацияЕвропейскойХартииместногосамоуправ-ленияРеспубликойБеларусьпоформальнымоснованиямневозможнабезизменениясоответствующихконститу-ционныхнорм.

Вместестем,приналичииполитическойволи,большуючастьпротиворечийможнобылобыустранитьпутемвнесенияизмененийидополненийвКонституцию.Темболее,чтовсоответствиисост.140КонституцииРеспубли-киБеларусь,внесениеизмененийидополненийкРазделуV«Местноеуправлениеисамоуправление»нетребуютпроведенияреферендума,амогутбытьпринятыПарламентом(ст.139КонституцииРБ).

Такжепредставляетсяважнымоценитьбелорусскоезаконодательствовсфереместногосамоуправлениянапримередвухзаконов:ЗаконаРеспубликиБеларусь«ОместномуправленииисамоуправлениивРеспубликеБела-русь»от4января2010года№108-3иБюджетногокодексаРеспубликиБеларусьот16июля2008г.№412-З,каксточкизренияихсоответствиянормамЕвропейскойХартииместногосамоуправления,такиспозицийпроявлениятойсамойполитическойволи,нацеленнойнаинтеграциювобщеевропейскоепространство.

Анализ соответствия норм Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Бела-русь» положениям Европейской Хартии местного самоуправления.

ВсоответствиисЗакономРеспубликиБеларусьот4января2010г.№108-З«Оместномуправлениииса-моуправлениивРеспубликеБеларусь»вРеспубликеобразованытрисоподчиненныхдругдругутерриториальныхуровняместнойвласти(см.схему2,приложение3).Всетерриториальныеуровниимеютидентичнуюорганизаци-оннуюструктуруоргановместногоуправленияиместногосамоуправления(заисключениемгородаМинскаигоро-довсрайоннымделением,гденауровнерайоннойвластиобразуютсярайонныеадминистрации,аСоветыдепутатовнеизбираются).

Организационнаяструктураместнойвласти(заисключениемгородовсрайоннымделением)представленанасхеме3(см.приложение4).

Насхеме3(см.приложение4)видно,чтоисполнительно-распорядительныеорганы–исполкомы-действу-ютпопринципудвойногоподчинения.Этоподразумевает,чтонетолькосамиисполкомыподчиненыповертика-лидругдругу(административнаявертикальвласти),ноиихструктурныеподразделенияподчиненыаналогичнымструктурнымподразделениямвышестоящегоисполкома(отраслеваявертикальвласти).Исполкомы подотчетны вышестоящим исполкомам, но не населению. Советам депутатов исполкомы подчинены только по вопросам,входящимвкомпетенциюСоветов.

Отраслевоеподчинениеозначает,чтопрактическивсеисполкомыдолжныиметьодинитотженаборструк-турныхподразделений.Другимисловами,Закон,неустанавливаяэтогопрямо,фактическивводитединуюдляис-полкомоввсехтрехуровнейструктуру.

Данныйподходбылширокораспространенвсоветскийпериод,когдаотдеятельностиместныхвластейнетребовалосьничего, кромеисполнениядиректив, спускаемыхсверху.Нижестоящиеисполнительныеорганыяв-лялись тогда, по сути, территориальнымиагентамивышестоящихисполнительныхорганов,имелиограниченнуюстепеньсвободыдействийисильноеадминистративноевлияниенапредставительныеорганы–Советынародныхдепутатов.Такаясхемавусловияхсвободногорынкапоказаласебякрайненеэффективной,неспособнойреаги-роватьнавызовывремени.Необходимостьчеткогоразграниченияполномочиймеждууровнямивласти,переходкпониманиюсмыславластикакуслуги,оказываемойгражданамзасчетуплачиваемыхиминалогов,привеликтому,чтомногиепостсоветскиестраныбыливынужденыотказатьсяотпримененияэтойсхемывпользудемократическихстандартов.

ПереходякпостатейномуанализутекстаЗакона,необходимопояснитьметод,которыйприменялсявпроцессеисследования.ЗаосновубылприняттекстдействующегоЗакона,оформленныйввидетаблицы2(см.приложение5).СравнениесположениямиЕвропейскойХартииместногосамоуправленияпроизводилоськакпобуквеположе-нийХартии(анализсопоставимыхпосодержаниюстатей)такипоеедуху(анализпоследствий,вытекающихизприменениятойилиинойнормыЗаконанапредметихсравнениясположениямиХартии).ДляболееадекватногоотраженияположенийХартиирядомсрусскимеевариантомпредставленвариантХартиинаанглийскомязыке.РезультатсравнениянормЗаконаиположенийХартииотображенвграфе«Комментарии».

АнализуподвергнутытолькотестатьиЗакона,которыеопределяютэкономические,организационные,поли-тическиеосновыместнойвластивРеспубликеБеларусь.ВспомогательныестатьиЗаконалибонормы,производныеотегоосновныхположений,небылипредметомданногоанализа.Влюбомслучае,графа«Комментарии»содержитуказаниенапричинуотказаотисследованияданнойнормы.

Анализ соответствия норм Бюджетного Кодекса Республики Беларусь положениям Европейской Хартии местного самоуправления

ПрипостатейноманализеБюджетногокодекса(см.таблицу3,приложение6)применентотжеметодиссле-

дования,чтоиприанализенормЗакона«ОместномуправлениииместномсамоуправлениивРеспубликеБела-русь».НевысокаядоляисследуемыхстатейвобщемобъеместатейКодексаопределяетсятем,чтоосновноймас-сивегонормкасаетсягосударственногобюджетаигосударственныхфинансовинезатрагиваетвопросыместногоуправленияисамоуправления.Стольнезначительноевнимание,уделяемоевБюджетномкодексерегиональномуиместномууровнювласти,свидетельствует,какминимум,одвухвещах.

Перваязаключаетсявтом,чтоприменяемаявРеспубликеБеларуськонцепциясоподчиненностивсехуров-нейвластивключаетместныевластивсистемугосударственныхорганов.Всвязисэтим,всенормы,определяющиепорядокдеятельностицентральныхорганов власти вфинансовойи бюджетной сферах, распространяютсяи на

органыместногосамоуправления,что,исключаетнеобходимостьспециальногорегулированиядеятельностиэтихоргановврамкахБюджетногокодекса.

Во-вторых,исходяизнормБюджетногокодексаможносделатьвыводозаниженнойролиместныхоргановвластивпринципе:какиебырешениявбюджетныхвопросахнипринималиорганыместногосамоуправления,ка-киебыдействиянепредпринимали,результатбудетпримерноодинаков.Вседополнительнополученныесредства,превышающиеобъемдоходов,определенныйпоустановленнымгосударствомнормативам,будутизъятывпользуцентральногоправительства,иимжебудуткомпенсированывсенедостающиесредства.

Посути,логикаБюджетногокодексазаключаетсявтом,чтофинансовые ресурсы местных властей, назы-ваемые в Кодексе местными бюджетами, на практике являются сметами расходов,утверждаемымицентраль-нымправительствомчерезжесткоенормированиестоимостикоммунальныхуслуг.

2.2.4. Подготовка концептуальных положений и подходов к развитию местного самоуправления в Республике Беларусь.

Сцельюсовершенствованияинституциональныхмеханизмовуправлениягосударствомнеобходиморазрабо-татьединыйподходкэволюционномуразвитиюместногосамоуправления.

Отсутствиетакогоподходанегативносказываетсянаразвитиисоответствующегозаконодательства,нараз-работке,взаимосвязиипрактическомвнедрениинекоторыхкакобщенациональных,такирегиональныхпрограмм,насовершенствованииадминистративно-территориальногоустройстваит.д.

Так, при реализации «Государственной программы развития и возрождения села» примерно третья частьагрогородковрасположенавнаселённыхпунктах, не являющихся административнымицентрами сельсоветов.Вотдельныхобластяхпроведенаработапооптимизацииадминистративно-территориальногоустройства,например,вВитебскойобласти,ипланируетсявМогилёвской,нонетединого,официальноутверждённогоподходакреше-ниюданнойзадачи.Методомобъединениягородов,районовисельскихСоветовсокращаютсяадминистративно-территориальныеединицы.Приэтомвозникалиситуации,когдапредставительныеорганы(Советы)былиупразд-нены,аисполнительно-распорядительные(исполкомы)продолжалиработать(например,г.Борисов,г.Заславль).

Набирает динамикупроцессобъединения сельских Советов.В результате, за период с 18.05.2006 г. по 25.04.2010 г. количество сельских Советов сократилось на 97 единиц!Какпроисходитэтотпроцесс,какиекри-терии при этом учитываются, выполняются ли какие-то научные организационно-экономические исследования,унифицированлиэтотпроцессвмасштабахгосударства,имеютсяликакие-либорекомендацииилиположения,подготовленныеипринятыесоответствующимиорганами–этиимногиедругиевопросыостаютсяоткрытыми.

Вэтожевремя,ещёв29.09.2000г(!)СъездомдепутатовСоветовдепутатовРеспубликиБеларусьбылапри-нятаРезолюция,вп.3которойзаписано:«Считатьнеобходимым,опираясьнанаучныеисследованияпроблеммест-ногоуправленияисамоуправления,обеспечитьразработкуКонцепцииреформированияместногоуправленияисамоуправлениявРеспубликеБеларусь…».

Приэтомнеобходимоособоподчеркнуть,чтовосновуКонцепциидолжнабытьположенамодельсистемыместногосамоуправления,основаннаянапринципахинормахЕвропейскойХартии.ДляреализацииКонцепциинеобходимо разработать и утвердить список необходимых мероприятий (включая разработку соответствующейправовойбазыисозданиеэкономическойосновыместногосамоуправления),составитьграфикихреализациииопределитьответственныхзаихвыполнение.

2.2.5. Несоответствие принципов организации и проведения местных выборов демократическим стандартам

Какужеотмечалосьранее,однимизосновныхипринципиальныхотличийместногосамоуправленияотгосу-дарственногоуправленияявляетсяспособформированияструктурпубличнойвласти:органыместногосамоуправ-ленияизбираютсягражданами,аорганыгосударственногоуправленияформируютсячерезихназначениевыше-стоящимиорганамигосударственногоуправления.

Крометого,местныевыборы–этоформапроявлениянародовластиявцелом,иформанепосредственногоучастиягражданвместномсамоуправлениивчастности.

Начинаясосени1996года,результатывсехсостоявшихсяизбирательныхкампанийнебылипризнанымежду-

народнымиорганизациямииз-замногочисленныхнарушенийсуществующихдемократическихстандартов.

НаиболеепроблемнымимоментамиорганизацииипроведениявыбороввРеспубликеБеларусьявляются:• вмешательствовизбирательныйпроцесскакреспубликанских,такиместныхоргановгосударственного

управления;• недемократическийхарактерформированияизбирательныхкомиссий;• излишнебюрократическийхарактерпроцессавыдвижениякандидатоввдепутаты;• непрозрачностьпроцедурырегистрациикандидатоввдепутаты;• неравныеусловияпроведениякандидатамиагитационнойкампании;• наличиенепрозрачнойпроцедурыдосрочногоголосования;• непрозрачностьподсчетаголосов;• отсутствиедоступанаизбирательныхучасткахкинформацииорезультатахголосования;• воспрепятствованиеобщественнымнаблюдателямнаизбирательныхучасткахвосуществлениипроцедур

наблюдениязаголосованиемиподсчетомголосов;• неэффективностьпроцедурыобжалованиядействийизбирательнойкомиссииирезультатоввыборов;

Дляисправленияситуациивкачествепервоочередныхшаговнеобходимопредпринятьследующее:• совершенствованиеизбирательногозаконодательствавотношениипроцедур,обеспечивающихпрозрач-

ностьидемократичностьизбирательныхпроцессов;• исключениевмешательстваиадминистративногодавлениянаизбирательныекомиссиисостороныреспу-

бликанскихиместныхоргановуправления;• изменениепринципаформированияизбирательныхкомиссийивключениевихсоставпредставителей

оппозиционныхполитическихпартий;• дебюрократизацияпроцедурвыдвижениякандидатоввдепутаты;• обеспечениепрозрачностипроцедурырегистрациикандидатоввдепутаты;• прекращениеиспользованияадминистративногоресурсакандидатами,связаннымипослужбесострукту-

рамивластииуправления;• исключениепроцедурыдосрочногоголосования;• использованиенаизбирательныхучасткахсовременногоизбирательногооборудования(прозрачныхпла-

стиковыхящиков,системэлектронногоголосования)• обеспечениеобщественнымнаблюдателямреальнойвозможностиотслеживатьпроцедуруголосованияи

подсчетаголосов;• гласныйхарактерподсчетаголосовчленамиизбирательныхкомиссий;• введениетребованияобязательнойвыдачиизбирательнойкомиссиейкаждомузарегистрированномупри

комиссииобщественномунаблюдателюкопиипротоколаобитогахголосования;• совершенствованиепроцедурырассмотренияжалобнадействияизбирательнойкомиссиииитогиголосо-

вания.

Вчастности,совершенствованиеизбирательногозаконодательствадолжнобытьнаправленоназакреплениереальныхиконкретныхправструктургражданскогообществанаучастиевизбирательныхпроцедурах,наобеспе-чениегарантийподобногоучастия,атакженажесткуюрегламентациювсехпроцедурныхдействийизбирательныхкомиссийиоргановгосударственногоуправления.

Тольковозвращениедоверияизбирателейкчестностиисправедливостиосуществлениявсехэтаповипро-цедуризбирательныхкампанийпозволитсформироватьлегитимныеиавторитетныеорганыместногосамоуправ-ления.

2.2.6. Подготовка и повышение квалификации кадров в сфере местного самоуправления.

ЕщеоднойоченьактуальнойпроблемойдляРеспубликиБеларусьявляетсяподготовкакадроввсферемест-ногосамоуправления.

Всилумногихпричин, убелорусскихспециалистовнетдостаточнойаналитическойинформацииосодер-жании, сути,принципахинормахЕвропейскойХартиииобиныхмеждународныхдокументахвсфереместногосамоуправления,атакжеосоответствующемзаконодательствезарубежныхстран.

Курсыпоповышениюквалификациикадроворгановместногосамоуправления,атакжеиныеобразователь-ныемероприятия,которыевремяотвременипроводятсякаквМинске,такиврегионах,практическивсегдана-правленынаразъяснениеилиобсуждениелибоновыхактов,изданныхПрезидентом,либонормдействующегоза-конодательства.Иногдаобсуждаютсяпроектызаконовилинормативныхактоввсфереместногосамоуправления,

ачащевсего-текущие,повседневныепроблемыместногозначения.

Такилииначе,нопрактическивсеобучающиемероприятиязамкнутынадействующеенациональноезаконо-дательство.Врезультатеспециалистынаместномуровне(заредкимисключением)имеютодносторонниеиогра-ниченныетольконациональнымзаконодательствомзнания.

Какследствие,у специалистов нет единого с общеевропейским понятийного аппарата, единой термино-логии, отсутствует системная и современная информация о реформах, прошедших и еще продолжающихся в странах Центральной и Восточной Европы (включая страны СНГ), о результатах реформ, об их успехах и неудачах. Малонаучныхпубликацийбелорусскихученых-правоведовповопросамместногосамоуправления.

Оставляет желать лучшего как методологическая база белорусских ВУЗов, так и уровень подготовкипрофессорско-преподавательскогосоставаспециальности«Государственноеуправление»,адисциплина«Муници-пальноеправо»вообщеисключенаизучебныхпрограммуниверситетов.

Специальность«Государственноеуправление»неявляетсяпрестижной,т.к.послеокончанияВУЗовумоло-дыхспециалистоввозникаютпроблемыс трудоустройствомпоспециальности.Оченьмалоаспирантов,которыеготовятнаучныедиссертацииповопросамместногосамоуправления,таккаквБеларусиэтатемасчитаетсянепер-спективной.

Такаяситуацияможетсоздатьоченьсерьезныепроблемыужевнедалекомбудущем.Особенноостроэтобу-детощущатьсявпериодмодернизациисуществующейсистемыместногосамоуправленияиприведенияеевсоот-ветствиесосновными(базовыми)требованиямиЕвропейскойХартииместногосамоуправления.Поэтомуактуаль-ностьподготовкииповышенияквалификациикадроввсфереместногосамоуправлениянаосновесовременныхзнанийкрайневысокаитребуетособоговниманияивнесениясоответствующихкорректив.

2.2.7. Возрождение традиций местной общины и гражданского общества, дебюрократизация форм прямой демократии, гласность и открытость деятельности местных органов власти.

• Возрождение традиции местной общины и гражданского общества.

Смыслсистемысамоуправленияосновываетсянатомпринципе,чтолюди,проживающиенаопределеннойтерритории,образуютсообщество,котороевсостоянииопределятьсвоипотребностиинаходитьпутиихудовлет-ворения.Самоуправлениеможетбытьэффективнымтолькотогда,когдасуществует такоесообщество,амодельпубличнойадминистрациидолжнаотражатьсостояниеразвитиягражданскогообщества.Несмотрянато,чтовта-кихстранахкакПольша,Литва,Латвиясамоуправлениесуществуетуженапротяжениидвадцатилет,сутьреформыоргановместногосамоуправленияневездеещёосознана гражданами.Резкоощущаютсяпоследствиязабвениятрадицийместнойобщиныигражданскогообщества.Темнеменее,именноактивноеучастиегражданвосущест-вленииместногосамоуправленияпомогаетвозрождениюзабытыхтрадицийвэтихстранах.

Территориальное сообщество граждан (грамада)

Первичнымсубъектомместногосамоуправленияпризнаетсятерриториальное сообщество граждан,реали-зующеесвоиправанепосредственнолибочерезформируемыевнутринегоразличныеинституты.

Вбольшинствеевропейскихстран(Литва,Германия,Украина,Швеция,Франция,Швейцарияидр.)понятие«территориальноесообществограждан»(община,громада,коммуна,кантон,вбелорусскомварианте–грамада)имеетзаконодательноезакрепление.ЗаконодательствоРеспубликиБеларусьнесодержиттакогопонятия.

Врезультате,невозможноопределить,кто является субъектом местного самоуправления –территориаль-ноесообществограждан(грамада)илиобезличеннаяадминистративно-территориальнаяединица,накогоработаетикогопредставляет,например,МинскийрайонныйСоветдепутатов–административно-территориальнуюединицуилитерриториальноесообществограждан,живущихнатерриторииМинскогорайона.ЭтоусиливаетвпечатлениеоботсутствиисвязеймеждугражданамииСоветом,которыйимиизбран.

Гражданенеимеютвозможностиструктурироватьсявтерриториальныесообщества,таккакэтопонятиеот-сутствуетвзаконодательстве,атакженеимеютвозможностиотразитьчерезУставтерриториальногосообществаграждан(грамады)особенности,спецификуитрадицииворганизацииместногосамоуправления,посколькуотсут-ствуетпрактиканаличияУставов(заисключениемг.Минска).

Декларацияопринципахместногосамоуправлениявгосударствах-участникахСНГ,принятаяМежпарламент-скойАссамблеейгосударств-участниковСНГ29октября1994года,определяетместноесамоуправлениекаксисте-муорганизациидеятельностинаселения(территориальныхсообществграждан)длясамостоятельногоиподсвоюответственностьрешениявопросовместногозначениявсоответствиисзаконамигосударства(ст.1).Приэтом,вДекларацииспециальноподчеркивается,чтотерриториальныесообществагражданимеютправорешатьвопросыместногозначениякакчерезизбираемыеимиорганыместногосамоуправления,такинепосредственно,асамоэтоправогарантируетсяКонституциейидействующимзаконодательством.

Дебюрократизация форм прямой демократии.

Встатье117КонституцииРеспубликиБеларусьпрямоперечисленытакиеформынепосредственногоосущест-влениягражданамиместногосамоуправления,какместныереферендумыисобрания,атакжеговоритсяиодругихформахпрямогоучастиягражданврешениивопросовместногозначения,которыхвбелорусскомзаконодательственасчитываетсяболеедесяти.

Общеизвестно,чтовРеспубликеБеларусьнет прецедента проведения местного референдума.Чтокаса-етсядругихформпрямогонародовластия,топримерыреализациибольшинстваизнихносятединичныйхарактер.

Пассивностьгражданвосуществлениипрямыхформучастиявместномсамоуправлениичастичнообуслов-лена несовершенством инструментов непосредственной демократии; отсутствием условий, необходимых для ихпрактическогоприменения;чрезмернойсложностьюпредлагаемыхправовыхмеханизмовит.д.

Важнуюрольприобеспечениивовлеченностигражданвпроцессосуществленияпубличнойвластииграеткачествозаконодательства,регулирующегоформынепосредственногонародовластия.Законможетнеадекватноусложнятьдемократическуюпроцедуру,подразумеватьсвязанныеснейсущественныефинансовыеиздержки,несодержатьдолжныхгарантийправгражданприеереализации.

Вкачествеиллюстрациирассмотримпорядокорганизациииосуществлениягражданамитакихформнепо-средственногонародовластия,какместныйреферендумиместноесобрание.

Местный референдум.

Референдум–этовозможностьдлягражданпонудить(заставить)Советилиисполкомучестьихволю.Ноза-кон дает право назначения и проведения референдума Совету, но не гражданам,когдатежелаютсамирешатьтотилиинойместныйвопрос.

Ценностьинститутаместногореферендумазаключаетсяввозможностиегоиспользованиягражданамипособственнойволе,т.е.безсанкцииСовета.Именнотакаявозможность,анеопосредованная(черезСовет),можетсчитатьсяформойосуществленияпрямогонародовластия.Механизмпринятиярешениячерезреферендумможетбытьвостребованименнокакальтернативапредставительномународовластию,например,вслучаях,когдаСоветилиисполкомнепринимаетнеобходимогорешенияиликогдапринятоеимирешениенесоответствуетмнениюбольшинстваграждан.

Акогдау гражданотнимаетсявозможностьбыть (безпосредников)инициаторомреферендума, торечьопрямомнародовластииидтинеможет!

Весьмасубъективнойявляетсяоценкаважностивопроса,выносимогонареферендум,чтопредполагаетсяч.1ст.34проектаЗакона–есливыполненыпроцедурыпосборуподписей,ионисобранывтребуемомколичестве,этоозначает,чтоданныйвопросважендляграждан,иреферендумдолженсостояться.Именнограждане,анеМини-стерствоюстиции,какэтопредписываетч.3ст.126ИзбирательногоКодекса,должныиметьправосамиопределять,имеетлиданныйвопросдляних«важнейшеезначение»илинет.

Крометого,вслучаеинициированияреферендумагражданами,всерасходы,связанныесвыполнениемуста-новленныхпроцедур,необходимыхдляинициированияреферендума,ложатсянаинициаторов(т.е.награждан).

Совершеннопонятно,почемупривлекательностьместногореферендума,какформынепосредственногона-родовластия,длягражданоченьнизкая.И,какрезультат,мыимеемотсутствиепрецедентапроведенияместногореферендума.

Местное собрание

ЗдесьтожеимеютсяустановленныеЗакономнормыипроцедуры,создающиесерьезныепрепятствиядляреа-лизацииинициативыгражданпопроведениюместногособрания.Впервуюочередь,этооченьвысокаяпланкане-обходимогоколичестваподписейграждан(неменее10%граждан,проживающихнасоответствующейтерритории),а такжеобязанностьинициаторовсамимфинансироватьвсерасходыпопроведениюместногособрания.Такжеинициаторамнеобходиморешатьнекоторыеорганизационныевопросы, например, обеспечениепомещениядляпроведенияместногособрания,чтовусловияхБеларусибезсогласияисполкома(местнойадминистрации)решитьневозможно.

Вотивыходит,что в реальности все инициативы граждан жестко и до мелочей контролируются и регла-ментируются местной (и не только) властью и без ее согласия граждане ничего сделать не могут. Ипокатакаяситуациябудетсохраняться,ниместныйреферендум,ниместноесобрание,нидругиепредусмотренныезаконода-тельствомформыпрямогонародовластияимиде-фактонебудут.

Крометого,слишкоммногозаконов,регулирующихформынепосредственногонародовластия,нередкоонирегулируютодниитежевопросы.Вместестем,остаетсянемалоправовыхпробелов.Многиепонятиянеконкре-тизированы,ихнормативноесодержаниеостаетсятуманным.Развитиюобщественнойактивностиисамостоятель-ностигражданнаместахзачастуюпрепятствуетипозицияместныхчиновников,рассматривающихдеятельностьместнойобщественностикакпосягательствонасвоиполномочия.

Всеэтифакторывлияютнаправоприменительнуюпрактикуреализацииформкакпредставительного,такинепосредственногонародовластия.

Местноесамоуправление,каксоставляющаячастьдемократии,требуетобязательногонабораполитическихинститутов,включаявыборностьдолжностныхлиц,гарантиисвободыичестностиизбирательныхпроцедур,сво-бодувыражениямнения,альтернативныеисточникиинформации,автономиюассоциаций,соблюдениевсеобщихгражданскихправ.

• Гласность и открытость деятельности местных органов власти

Вст.3Закона«ОместномуправленииисамоуправлениивРеспубликеБеларусь»от04.01.2010годазакре-плёнпринцип гласностииучётаобщественногомнения,постоянногоинформирования гражданопринимаемыхрешенияхповажнейшимвопросамместногозначения.

ТотжеЗаконвпредыдущейредакциипредоставлялкаждомугражданинувозможностиознакомлениясдо-кументамииматериалами,непосредственнозатрагивающимиегоправаиинтересы,чтосоответствовалост.34Кон-ституцииРеспубликиБеларусь:

«ГражданамиРеспубликиБеларусьгарантируетсяправонаполучение,хранениеираспространениеполной,достовернойисвоевременнойинформацииодеятельностигосударственныхорганов,общественныхобъединений,ополитической,экономической,культурнойимеждународнойжизни,состоянииокружающейсреды.

Государственныеорганы,общественныеобъединения,должностныелицаобязаныпредоставитьгражданамРеспубликиБеларусьвозможностьознакомитьсясматериалами,затрагивающимиегоправаизаконныеинтересы.

Пользованиеинформациейможетбытьограниченозаконодательствомвцеляхзащитычести,достоинства,личнойисемейнойжизнигражданиполногоосуществленияимисвоихправ».

Действующийзаконтакуювозможностьугражданотнял,чемсущественноограничилправаграждан,изло-женныевст.34КонституцииРеспубликиБеларусь.

Отношениеместныхвластейкобщественномумнениюприпринятиирешенийповопросамместного зна-чениянагляднодемонстрируетпример,связанныйсосносомкиосковидругихторговыхточексулицг.Минскав2008году.Несмотрянаотрицательнуюреакциюнаэторешениенетолькопредпринимателей,ноиподавляющегобольшинстваграждан(например,интернет-опросыпоказали,что97%респондентовпротивэтогорешения).Мин-горисполкомэторешениевсё-такипринял,аМинскийгородскойСоветдепутатовсамоустранилсяотрешенияэтойпроблемы.Аведьэторешениедоставило(ипродолжаетдоставлять)гражданаммассунеудобствидополнительнуюпотерювременинаприобретениетоваровповседневногоспроса.

Продолжаятемугласности,следуетупомянутьиозабюрократизированнойпроцедуреполучениягражданамиразрешениядляприсутствиянасессияхместныхСоветовдепутатов,закреплённойврегламентахСоветов.Оставляет желать лучшего и информирование граждан о деятельности местных Советов. Во-первых, Советы неимеют своих сайтов, а информацияобих деятельностиразмещенана сайтахисполкомов, во-вторых, сайты (занебольшимисключением)имеютсятолькоуисполкомовобластногоибазовогоуровня,и,в-третьих,информацияоместномСоветеиегодеятельностивбольшинствеслучаевограничиваетсялишьадресом, телефоном (иногдауказанe-mail),спискомдепутатовифамилиейпредседателяСовета.ИнформацияодеятельностиСовета-большаяредкость.

Тольков газете«Звезда»имеетсяеженедельноеприложение«Местноесамоуправление»,котороев2008-2009годахвыходилоразвнеделю,апотомэтапериодичностьпересталасоблюдаться,иприложениесталопояв-лятьсяреже.ВдругихгазетахинформацияодеятельностиместныхСоветовноситэпизодическийхарактер.

Гражданетакжесталкиваютсясосложностями,связаннымисполучениеминформацииорешенияхСоветаиисполкома.Реализацияпринципагласности–этоещёоднапроблемавдеятельностиместныхоргановвласти.

НесмотрянаналичиевБеларусисерьёзныхпроблемвсфереместногосамоуправления(еслиоцениватьси-туациюисходяизпринциповинормЕвропейскойХартии),руководствостранысчитает,чтовсфереместногоса-моуправления вБеларусипринципиальныхпроблемнет.Поэтому, естественно, предлагаемыеварианты с точкизрениявероятностиихреализации,оченьвиртуальны,субъективны,иихмало.

Темнеменее,рассмотримнекоторыеизних:

Вариант1:сохранение«статус-кво» -никакихизменений,кромекосметическихрешенийилирешенийнаусиление(ужесточение)существующейсистемы.

Вариант2:«имитацияреформ»-наборрешенийидействий,создающихощущениедвижениякустановлениюиразвитиюреальногоместногосамоуправления,нопосути,созданнаясистемаостаётсянеизменной.

Вариант3:«созданиеплацдарма»и«отмифакреальности»-подготовкакреформамиихреализация.

Данныйвариантсводитсяксохранениюсуществующейсистемыуправлениянаместномуровне,сутькоторойзаключаетсявследующем:

• местноесамоуправлениеестьпродолжениегосударства,аегоорганы–посутиместныеорганыгосудар-ственнойвласти;

• сферадеятельностиместногосамоуправления-выполнениегосударственныхзадач,органыместногоса-моуправлениянемогутиметьиныхзадач,помимосформулированныхгосударством;

• всякоепубличноеуправлениеестьделогосударственное,поэтомусмыслсуществованияместногосамоу-правления-неотделениеотгосударства,аподчинениеегоинтересамицелям.

ИменнотакимпредставляетсяправящейгруппеместноесамоуправлениевБеларуси,чтонеоднократнопод-тверждалосьвысказываниямимногихруководителейвысшегозвенавтомчислеиПрезидентом:

«Главнымвэтомобсуждениидолжнабытьнерушимостьстержнявертикаливластисверхудонизу,иникакихупражненийв«демократии».Еслимыэтотфундаментразрушим,апервичныйуровень–этофундаментвертикаливласти,томыможемначатьигрувдемократию,самоуправлениеитакдалее»2.

«…АСоветыунас–лишьпредставительныйорганвласти.Онинеформируютдажеисполкомы,неназначают,алишьсогласовываютруководителейместныхисполнительныхорганов».

«ХозяевамивсвоихрайонахСоветыпонашемузаконодательствуврядлимогутбыть.Унихнетафункция.Но

онивместесисполнительнойвластьюнесутэтуношу,этуответственность,иужевместеснимионидолжныстано-витьсяхозяевамитойилиинойтерритории.Поэтомуябыоченьпросил,чтобымынеоченьтребовалисместныхсоветовдепутатоврешенийтехвопросов,закоторыеониненесутответственностиинакоторыеунихнетдажеполномочий,сил,средствит.д.»3

Дажееслисогласитьсясутверждениемнекоторыхполитологов,чтовсередине90-хгодовсозданиежёсткойцентрализованнойсистемывкакой-тостепениоправдывалосебя,тоследуетотметить,чтопериодеёдействияявнозатянулся.Болеетого,каксвидетельствуютвышеприведенныецитаты,никакихизмененийнепредвидится.

3. Прогнозные варианты развития ситуации в сфере местного самоуправления в Беларуси:

3.1. Вариант 1. «Сохранение статус-кво»

2.Совещание«Оповышенииролиоргановвластипервичногоуровняврешениипроблемжизнеобеспечениянаселения»,18.05.2006г.3.ИзинтервьюА.Г.Лукашенконаизбирательномучасткевденьместныхвыборов.25апреля2010года

ЯвнопренебрежительноеотношениекместнымСоветамдепутатов,каккпредставителямивыразителямин-тересовграждан,свидетельствуетосоответствующемотношениивластикгражданамикдемократии,одекоратив-номхарактереСоветов,призванномобеспечиватьдемократическийантуражместнойвласти.

ПриВарианте1решенияидействиявласти,направленынаукреплениеилиусовершенствованиесуществую-щейсистемы,ноненаеепринципиальноеизменение.

Данныйвариантпредполагаетнаборопределённыхрешенийи(или)действий,направленныхнасозданиевидимостиподготовкиипроведенияреформвсфереместногосамоуправления.

Такимирешениямии(или)действиямимогутбыть:

• развитие форм участия граждан в решении вопросов местного значения–подготовкаивведениевзаконодательствоновеллобобщественных(публичных)слушаниях,обопросахграждан.Но,приэтом,вцеляхилиопределенияхэтихформ,обязательнобудутприсутствоватьсловосочетания«поважнейшимвопросам»,или«пообщественнозначимымрешениям»ит.д.ит.п.Тоесть,будетподразумеватьсякто-то,обладающийправомопреде-лять,какойвопрос(илирешение)считать«важнейшим»или«общественнозначимым»дляграждан,нужнолиегообсуждатьсгражданами,ичтонадохранитьотгражданврежиме«совершенносекретно».

• прямые выборы гражданами председателей Советов депутатов.

Присуществующейсистемевыборовииспользованииадминистративногоресурсавластьуверена,чтобудетизбранакандидатура,политическилояльнаявласти.Крометого,упредседателейСоветовпрактическинетсерьез-ныхиреальныхрычаговвлияниянапроцесспринятиярешенийнаместномуровне.Дажевслучаепопыткисостороныпредседателяпровестикакие-тосамостоятельныерешения,они(принеобходимости)слегкостьюбудутзаблокированыисполкомом(втомчислеиспомощьюполностьюуправляемогодепутатскогокорпуса).

НопрямыевыборыпредседателейместныхСоветовбудутподаныобществуимеждународнымструктурамкакбольшойшагкдемократии.

• Внесение изменений в регламенты Советов в части упрощения доступа граждан на сессии местных Советов, не исключая введения заявительного принципа.

Вэтомслучаеособогорискатоженет,таккаквслучаенеобходимостивсегдаможнопроголосоватьзапро-ведениезакрытогообсуждениятогоилииноговопроса.

Могутбытьвведеныииныеновеллы,которыевнешнебудутиметьпривлекательныйидемократическийвид,ноничегонеизменятпосуществу.

• Создание Ассоциаций местных Советов, Национальной ассоциации местных Советов.

ВнастоящеевремявБеларусинетассоциацийместныхСоветов.Еслиранееэтообстоятельствообъяснялось(восновном)отсутствиемдолжнойзаконодательнойбазы,топослепринятияновойредакцииЗакона«Оместномуправленииисамоуправлении»ст.7ЗаконазакрепилаправоместныхСоветовнаобъединение.Однако,послевсту-пленияЗаконавсилу(15июля2010г.)состороныцентральныхоргановвластивместодействий,направленныхнаоказаниепомощииподдержкивреализацииэтогоправа,имелиместодействия,направленныенасдерживаниетакихинициатив,вчастности,срывмеждународнойконференцииподаннойтеме.

ВслучаереализацииВарианта2действияпосозданиюассоциацийместныхСоветовмогутактивизироваться,иассоциациибудутсозданы.

Однако,вусловияхцентрализованнойсистемы,во-первых,весьпроцесс,начинаяотинициативыпоихсоз-даниюизаканчиваяихдеятельностью,будет«координироваться»(читай:административноуправляться)СоветомРеспублики,а,во-вторых,ассоциацииобреченыбытьлишьдемократическимантуражем.

Носозданиеде-юреассоциацийместныхСоветовдаствозможностьвластямзаявлятьодвижениивсторонувыполненияпринциповинормЕвропейскойХартии.

3.2. Вариант 2. «Имитация реформ».

• проведение анализа белорусского законодательства о местном самоуправлении на предмет его соот-ветствия принципам и нормам Европейской Хартии местного самоуправления.

Системаместногосамоуправлениядолжнабазироватьсянамеждународнопризнанныхпринципахинормах,изложенныхвЕвропейскойХартииместногосамоуправления.

АнализбелорусскогозаконодательстваоместномсамоуправлениинапредметегосоответствияпринципаминормамЕвропейскойХартииместногосамоуправленияпозволитопределитьконкретныепробелыирасхождения,имеющиеся(сточкизренияХартии)вбелорусскомзаконодательстве.Это,всвоюочередь,даствозможностьучи-тыватьвыявленныепроблемныеточкикаквпроцессесовершенствованиязаконодательства,такиприподготовкеКонцепции.

Напервыйвзгляд, кажется логичнымсоздание экспертной группыизбелорусских специалистовдляпод-готовкитакогоанализа.Но,во-первых,выполнениеэтойработыбелорусскимиэкспертаминерешитпроблему,таккаквэтомслучаеэтобудетмнениетолькооднойстороны–РеспубликиБеларусь.Во-вторых,такойпутьможетпри-вестиквозникновениюнапряжённости.Восноветакихопасений–времяотвременивстречающиесяутверждения,что белорусское законодательствооместном самоуправленииосновываетсяна принципах ЕвропейскойХартии(см.стр.7КонцепциипроектаКодексаРеспубликиБеларусь«Огосударственномуправлениииместномсамоуправ-лении»,Министерствоюстиции,2008г.).

Вместес тем,анализируямненияистатьирядабелорусскихизарубежныхспециалистоввданнойсфере,можнопридтиквыводу,чтоэтоутверждениеневполнесоответствуетдействительности,таккаксистемаместногосамоуправления в РеспубликеБеларусь и Европейская Хартия базируются на разных теоретическихмоделях и,естественно,противоречияирасхождениянеизбежны.

Проблемасуществованияпоройдиаметральнопротивоположныхоценокзаконодательстваоместномсамо-управлениизаключаетсявразномисубъективномпониманииспециалистамиприродыместногосамоуправления,егосущности,соотношенийличностиигосударства,местнойицентральнойвласти.

Но,посколькуречьидётобоценкебелорусскогозаконодательстванапредметегосоответствияЕвропейскойХартииместногосамоуправления,аненаоборот,товыполнениеподобногоанализаэкспертамиИнституционально-гоКомитетаКонгрессаместныхирегиональныхвластейСоветаЕвропывыглядитболееобоснованноилогично.

КакивслучаесподготовкойКонцепции,анализбелорусскогозаконодательствавсфереместногосамоуправ-лениянеобходим,нооценитьданнуюдеятельностьнапредметистинныхнамерений(имитацияреформилипод-готовкакреальнойреформе)станетвозможнымтолькоспустянекотороевремяпослееёзавершения(ничегонепроизойдётилибудутдействия,основанныенарезультатаханализаинаправленныенаприближениебелорусскогозаконодательствакпринципаминормамХартии).

• Создание экспертной группы по подготовке Концепции местного самоуправления в Республике Бе-ларусь

Такиегруппыужесоздавалисьиранее.Самый«свежий»пример–2002-2003годы,когдабыласозданаира-боталаэкспертнаягруппавсоставе25человекнабазеИнститутаэкономикиНАНБеларуси.Результатомеёработысталпроект«КонцепцииреформированияместногоуправленияисамоуправлениявРеспубликеБеларусь».Оноб-суждалсянаодномизсовещанийвАдминистрацииПрезидента,послечегобылположен«подсукно».

Всегожеподобныхпроектов«КонцепцииреформированияместногоуправленияисамоуправлениявРеспу-бликеБеларусь»какформальными,такинеформальнымигруппамибылоразработаноболеедесятка,нониодноизэтихпредложенийнеимелодальнейшегоразвития.

Соднойстороны,такуюгруппупередпроведениемреформынеобходимосоздавать,таккакнельзяначинатьреформу,неимеячёткосформулированныхеецелейизадач,методовиспособовреформирования,обозначенныхэтаповреформыиответственныхзаихреализациюгосударственныхоргановиоргановуправления.Сдругойсто-роны,сложнооцениватьфактсозданияэкспертнойгруппыкакшагкимитацииреформыиликреальнойподготовкекеёпроведению.Ответнаэтотвопросмогутдатьлишьдействия(илибездействие)властипослеокончанияработынадКонцепцией.

ВВарианте2подготовка«Концепции»рассматриваетсякакимитацииреформ.Т.е.,послееёразработкиирассмотрения«Концепция»вочереднойразбудетположена«подсукно».

Нонакаком-тоотрезкевремени(год-два)процессподготовкиКонцепцииспособенсоздаватьвпечатлениеодвижениистраныпопутиразвитияместногосамоуправления.

Витоге,реализацияВарианта2способнанакраткосрочныйпериодсоздатьиллюзиюреформвсфереместно-госамоуправленияипринестивластиопределенныеполитическиеиэкономическиедивиденды.

Данныйвариантсостоитиздвухэтаповипредусматриваетряддействий,направленныхнаподготовкукпро-ведениюреальныхреформ,аименно:

3.3.1.Первыйэтап«Созданиеплацдарма»

3.3.1.1. ОфициальноеписьмоСоветаМинистровРеспубликиБеларусьСоветуЕвропысприглашениемэкс-пертовКонгрессаместныхирегиональныхвластейдляпроведенияанализабелорусскогозаконодательстваомест-номуправленииисамоуправлениинапредметегосоответствияпринципаминормамЕвропейскойХартииместногосамоуправления.

3.3.1.2. Созданиеэкспертнойгруппыдляподготовки«Концепцииреформированияместногосамоуправ-лениявРеспубликеБеларусь»споследующимееутверждениемСоветомМинистровРеспубликиБеларусь.

Действия,предложенныевп.3.3.1.1.ип.3.3.1.2.ужеописаныиаргументированывВарианте2(п.3.2).Раз-ницасостоитвтом,чтовВарианте2этидействияносятимитационныйхарактер,аихрезультатынеимеютдальней-шегопродолжения.ПриреализацииВарианта3п.3.3.1.1.ип.3.3.1.2.выступаютвкачествестартовыхиимеютсвоёдальнейшеепродолжениевдействиях3.3.1.5–3.3.1.10Варианта3.

3.3.1.3. ПодготовкапроектовсотрудничествасЕСвсфереместногосамоуправленияврамкахпрограмм«Европейскийинструментдобрососедстваипартнёрства»,«Восточноепартнёрство»,ПрограммыразвитияООНидр.

3.3.1.4. Проведениерядамеждународныхконференций,семинаров,экспертныхвизитовпоактуальнымвопросамреформированияместногосамоуправлениявРеспубликеБеларусьсучастиемпредставителейКонгрессаместныхирегиональныхвластейСоветаЕвропы,КомитетаРегионовЕС,международныхфондовиорганизаций,работающихвданнойсфере,организациязарубежныхстажировокивизитовдляуправленческихкадровиспе-циалистов-правоведов.

Предполагается,чтоврамкахдеятельности,обозначеннойвп.3.3.1.3.ип.3.3.1.4.будутрешаться(частичноилиполностью)базовыепроблемы2.1.2.,2.1.3.,2.1.5.,2.1.6.и2.1.7.ЧерезпрограммыЕС,черезконференции,се-минары,стажировкивозможноповышениеквалификацииспециалистовиизучениезарубежногоопытареформвсфереместногосамоуправления,получениеконсультацийэкспертов,выполнениеработыпоприближениюбело-русскогозаконодательствапринципаминормамЕвропейскойХартии.

3.3.1.5. ПодготовкакподписаниюЕвропейскойХартииместногосамоуправления.ПодписаниюЕвропейскойХартиидолжнапредшествоватьопределеннаяподготовительнаяработа,аимен-

но:• началопереговорногопроцессамеждуРеспубликойБеларусьиСоветомЕвропы;• определениеРеспубликойБеларусьперечняпунктовЕвропейскойХартии,относительнокоторыхстрана

предполагаетвзятьнасебяобязательствапоихвыполнению(сучетомрезультатовдеятельности3.3.1.1.);• переводтекстаЕвропейскойХартиинагосударственныеязыки(белорусскийирусский).

3.3.1.6. ПодготовкаивнесениеПрезидентомвПалатупредставителейпроектаЗакона«Овнесениииз-мененийидополненийвРазделVКонституцииРеспубликиБеларусь».

РазделVКонституцииРеспубликиБеларусьдолженсоответствоватьпринципаминормамЕвропейскойХар-тииместногосамоуправления.

3.3.1.7. Подготовка проекта Закона «О реформе местного самоуправления в Республике Беларусь» наосновеутверждённойСоветомМинистров«КонцепцииреформированияместногосамоуправлениявРеспубликеБеларусь»споследующимеевнесениемнарассмотрениеПарламента.

3.3.1.8. Подготовка и принятие СоветомМинистров Постановления «О подготовке кадров для органовместногосамоуправления».

Предполагается,вчастности,открытиевВУЗахспециальности«Публичноеадминистрирование»атакжесо-вершенствованиесистемыпереподготовкииповышенияквалификациикадровнаосновесовременныхзнаний.

3.3.1.9. Подготовка и представление Президенту Советом Министров предложений по оптимизацииадминистративно-территориального устройства (АТУ) и административно-территориального деления (АТД), из-даниедекретаПрезидента«Обоптимизацииадминистративно-территориальногоустройстваиадминистративно-территориальногоделениявРеспубликеБеларусь».

3.3. Вариант 3 «Реформа»

Какужеотмечалосьвыше(см.п.2.2.4.)оптимизацияАТУиАТДявляетсяоднойизнаиболеесложныхзадач,таккакихразработкаивнедрениетребуютсерьёзныхисследованийизначительныхфинансовыхивременныхза-трат.

3.3.1.10. ПубличноеосвещениевСМИпроцессаподготовкиреформыместногосамоуправления,иницииро-ваниееёширокогопубличногообсуждениягражданами,депутатами,специалистамииучёными.

Публичностьвподготовкеипроведениереформыместногосамоуправленияявляетсяважнойсоставнойча-стьюсамойреформыинаправленакакнаеёразъяснениеиобсуждение,такинапоископтимальныхрешенийтехилииныхпроблем,атакженаобеспечениеобщественнойподдержкиреформы.

3.3.2Второйэтап«Отмифа-креальности»

Данныйэтапсодержитдополнительныедействия,направленныенапродолжениереформыместногосамоу-правления,ееадминистративноеусилениеиправовоеобеспечение.

3.3.2.1.ПринятиеПарламентомРеспубликиБеларусь:• измененийидополненийвРазделVКонституцииРеспубликиБеларусь,гдезакрепляютсяследующиеба-

зовыепринципы:-правогражданнаместноесамоуправление;-местноесамоуправление–формапубличнойвласти,котораяневходитвсистемуоргановгосударственного

управления;-местныеСоветывсвоейдеятельностиисходят,впервуюочередь,изинтересовграждан,учитываяприэтом

государственныеинтересы;-правоместныхСоветовсамостоятельноутверждатьструктуруиштатноерасписаниекаксобственноСовета,

такиегоисполнительныхорганов,назначатьиосвобождатьотдолжностируководителейорганов,имсозданных(заисключениемвыборныхдолжностей);

-решенияСоветовотменяютсявсудебномпорядке.• Закона«ОреформеместногосамоуправлениявРеспубликеБеларусь».Положениязаконаотобразятнаправления,этапы,срокиреформирования,источникифинансированияре-

формы,переченьоргановгосударственногоуправления,ответственныхзареализациюреформы,созданиеМини-стерствапорегиональнойполитикеиместномусамоуправлению;

• Закона«ОместномсамоуправлениивРеспубликеБеларусь».НормызаконабудутприведенывсоответствиесновойредакциейРазделаVКонституцииРеспубликиБела-

русьис«КонцепциейреформированияместногосамоуправлениявРеспубликеБеларусь»;• Закона«Обадминистративно-территориальномделениииадминистративно-территориальномустройстве

вРеспубликеБеларусь».Предполагаетсяпереходнадвухуровневуюсистемуместногосамоуправления–областииповеты.Предпо-

лагаемоеколичествоадминистративно-территориальныхединиц:областей(включаягородМинск) -7,поветов-300-350.Сцельюприближенияуслугкгражданамвповетахмогутсоздаватьсяотделения,какструктурныеподраз-деленияПоветовойУправы.

ПоветыобразуютсяметодомслиянияразукрупненныхрайоновиукрупненныхсельскихСоветов.ПоветоваяРадапринимаетрешениеосозданииотделений,определяетихкомпетенцию,источникифинансирования,штатноерасписаниеит.д.

• Закона«ОвнесенииизмененийидополненийвБюджетныйиНалоговыйкодексыРеспубликиБеларусь».Законзакрепитсхемуформированияместныхбюджетов«снизу-вверх»исистемуфинансовоговыравнива-

ния,установитдоходнуюирасходнуючастиместныхбюджетов,налоговыеотчислениявместныебюджетыит.д.• измененийидополненийвРазделVИзбирательногокодексавчастивыборовдепутатовместныхСоветов

депутатов.ВЗаконенайдутсвоеотражениеизмененияидополнения,направленныеназаконодательноезакрепление

общепринятыхдемократическихстандартовипринциповвчастипроведенияместныхвыборов.Предполагается,чтоперечисленныевышеЗаконыбудутсоответствовать,покрайнеймере,минимальнымтре-

бованиям,позволяющимстранеприсоединитсякЕвропейскойХартииместногосамоуправления.3.3.2.2.СозданиевРеспубликеБеларусьассоциацийместныхСоветов,Национальнойассоциацииместных

Советов.В отличиеот аналогичного действия, предусмотренного вВарианте 2, предполагается, что процесс созда-

нияассоциацийместныхСоветов,атакжеНациональнойАссоциацииместныхСоветовприреализацииВарианта3будетдемократичным,добровольнымибезадминистративноговмешательствавнегооргановгосударственногоуправления.

АссоциацииместныхСоветов,НациональнаяассоциациястанутпартнерамицентральногоПравительствакаквпроведенииреформы,такиврешениивопросовнаместномуровне.

3.3.2.3. СозданиеМинистерствапорегиональномуразвитиюиместномусамоуправлениюсцельюпод-

готовкииреализацииреформыместногосамоуправленияссоответствующимизадачами,полномочиямииответ-ственностью.

Министерство готовит предложения Президенту и Правительству, направленные на реализацию реформ,создает необходимые рабочие группы по подготовке Концепции, проектов законов, нового административно-территориальногоделения,измененийидополненийвфинансово-бюджетныеотношенияидр.документов,коор-динируетработурабочихгрупп,осуществляетмониторингпроцессареализацииреформы.

3.3.2.4. Подписаниеи последующаяратификацияРеспубликойБеларусь ЕвропейскойХартииместногосамоуправления.

ВВарианте3приведеныосновные(базовые)действия,позволяющиесоздатьсистемуреальногоместногосамоуправления,основаннуюнапринципахинормахЕвропейскойХартии.

Какпоказываетопыттрансформациидругихстран,понадобится10-15летдляточной«настройки»всехде-талейимеханизмовсистемыместногосамоуправления.Ещёбольшевремениможетпонадобитьсядлятого,чтобывселитьвлюдейверуиуверенностьвтом,чтоместноесамоуправление–этовластьнародаидлянарода.

Данныйвариантнаправленнасохранениестатус-квосистемыместногосамоуправлениявРеспубликеБела-русь.Дляправящейгруппыотсутствуетмотивациядлякаких-либопринципиальныхизменений.Существующаяси-стемаполностьюустраиваетсегодняшнююправящуюгруппу,таккаквверхнихуровняхвластисконцентрированывсеполномочияпопринятиюрешенийиконтроляихвыполнения,финансовые,материальныеикадровыересурсы,централизованнаясистемахорошоприспособленадействоватьвжесткихрежимах(преодолениекризисов,пода-влениеинакомыслияинедовольства,нейтрализацияполитическихоппонентов,организацияипроведениеквази-выборовит.д.).

Состороныполитическихпартийнетвнятныхтребованийреформыместногосамоуправленияипродуман-ныхпредложенийпоеёреализации,хотявпрограммныхдокументахнекоторыхизних(ПартияБНФ,ОГП,БСДГ)содержатсяразделы,посвящённыеместномусамоуправлению.

Для объяснения гражданам причин сохранения существующей системы, представители власти чаще всегоиспользуютследующиеаргументы:

• зачемчто-либоменять,когдавсепрекрасноработает:свет,вода,теплоесть,продуктыпитанияесть,транс-порт,фабрики,заводы,сельскоехозяйствоуспешноработаютит.д.;

• пустьЕвропанаснеучит,унассвойпуть,убелорусовдругойменталитет;• утерянытрадицииместногосамоуправления;• дляместногосамоуправлениянесозрелиусловия,людинеготовы;• дляреформынеобходимыденьги,асейчаскризис,сложнаяполитическаяиэкономическаяситуация.

Покачтоэтиаргументы,подкрепленныесоответствующейработойидеологической«вертикали»игосудар-ственныхСМИ,длябольшинствагражданБеларусизвучатдостаточноубедительно.ГражданевсвоембольшинственеувязываютмногиесуществующиепроблемысотсутствиемместногосамоуправлениявБеларуси.Вомногомэтиаргументыпредставляютсобойполуправду,ониповерхностныиэмоциональны,ноонипростыидоступныдляпо-ниманиябольшинствомграждан.

Но есть подводная часть айсберга, которая скрыта от большинства граждан, но составляет его основнуючасть.Этачастьестьсуммавсехминусов(впервуюочередь-дляграждан),заложенныхвцентрализованноймоде-лиуправления,аименно:

• гражданеотстраненыотреальнойвозможностиучаствоватьвпроцессеподготовкиипринятиярешений;• должностныелицанеисходятвсвоихдействияхизинтересовнаселения,аориентируютсянауказания,

получаемыесвышестоящихуровнейгосударственнойвласти;• принятое«верхами»ошибочноерешениераспространяетсявмасштабахвсейстраны;• исполнительно-распорядительныеорганы(исполкомы)неподотчетныинеподконтрольныгражданам;• централизованнаямодельнесоответствуетдемократическимстандартамуправления,тормозитразвитиеи

укреплениегосударственностиидемократии.

Какпредставительная,такиисполнительнаяветвивластинаместномуровневподавляющембольшинственемотивированыпроявлятькакую-либоактивностьиинициативу,направленнуюнаулучшениеусловийжизниграж-дан,таккакдляэтогонетсоответствующихфинансовыхресурсов.Прифактическомотсутствиивыборовслужеб-ноеположениевыборныхдолжностныхлицнезависитотволеизъявленияграждан.Болеетого,тенемногочислен-ныепримерыпроявлениятакойактивностииинициативы,которыеимелиместосрединекоторыхпредседателейместныхСоветов,таятвсебеугрозуимогутзакончитьсяихотставкой(примеры:городаЛунинец,Фаниполь,Дисна,Белоозёрск,деревняПеребродьеидр.).

Изменения централизованной системы в сторону децентрализации грозят полной или частичной потерейуправляемости«сверху»политическими,экономическимиисоциальнымипроцессаминаместномуровне,тоестьполнойиличастичнойпотерейправящейгруппойконтролянадобществом.

Поопытутрансформациивдругихстранахследуеттакжеучесть,чтонеследуетрассчитыватьнаподдержкуреформсостороныбольшинствачиновников,таккаклюбыереформы,перемены,новшестваозначаютдлянихпо-

4. Анализ вариантов

4.1. Вариант 1 «Сохранение статус-кво»

вышеннуюнагрузку,напряжениеиответственность.

Втотжевремя,консервациясуществующейсистемынесетвсебесерьезныеугрозыдляразвитияобществаигосударственности:

• укрепляютсяиждивенческиенастроениясредиграждан,чтоприводиткпотерезначительнойчастичело-веческогопотенциалаиотстранённостигражданотобщественныхдел;

• доверие граждан к местной власти стабильно невысокое (по данным исследованийНИСЭПИ, в период2004-2010г.г.местнымСоветамдепутатовдоверяли30-40%избирателей);

• возрастаетразрывмеждувластьюигражданами(согласноопросуНИСЭПИ(март2010года)82,4%респон-дентовговорятотом,чтоорганыместнойвластипрактическиневлияютнаихжизнь);

• тормозятсяэволюционныепроцессыразвитияисовершенствованиясистемыуправлениягосударством;• интеграционныепроцессысЕвропойоткладываютсянанеопределённоевремя;• возрастаетотставаниестранывразвитиидемократиивцелом,инаместномуровневчастности.

ГлавнаяцельВарианта1–сохранениевластиправящейполитическойгруппы.

Данныйвариантпредусматриваетдействия,направленныенаимитациюреформ,т.е.действия,которыеподухуисмыслунаправленынамодернизациюсуществующейсистемы,нопосутиничегонеменяют.

Мотивациейдлятакихдействийможетбыть,преждевсего,сложнаяполитическаяиэкономическаяситуация,и,вэтойсвязи,остраянеобходимостьвполучениикредитовипривлеченииинвестиций(вт.ч.идляпроведенияреформ),чтомаловероятнобезналаживаниядиалогасЕСиналичияпрограммыреформвразныхсферах.Имита-цияреформвсфереместногосамоуправленияможетстатьчастьютакойпрограммы.

ГлавнымиадресатамиВарианта2являютсяЕС,СоветЕвропы,США,МВФ,ЕБРРидругиемеждународныеструк-туры.Понятно,чтоВариант2неможетдлитьсядолго,таккаквтечениимаксимум2-3летстанетясно,чтодействия,происходящиеприреализацииданноговарианта,являютсяимитацией,анеподготовкойкреформам.

Очевидно,чтореализацияВарианта2грозитпотерейдоверияквластямБеларуси,и,всвязисэтимвстаётво-прос–стоитливластирисковатьдовериемрадиодного-двухлетотносительного«благополучия»?Но,какпоказы-ваетопыт«оттепели»2009-2010годов,радисохранениявластиирешенияполитическихиэкономическихпроблем(даженакороткийпериод)всеметодывозможны.

Вместестем,Вариант2даетправящейгруппевозможностьобъяснитьгражданамотказотреформтем,что«мымногоесделали,ноЗападотнастребуеттого,чтонашемународучуждо,кчемунашнароднеготов»(например,децентрализация)ивочереднойразобвинитьвовсехпроблемахЗапад.

Крометого,концепциюреформыможносделатьтакой,чтопредложеннаямодельбудетлишьразновидностью

существующейсистемы.СанализомбелорусскогозаконодательствавсветепринциповинормЕвропейскойХартииможнонесогласиться(либооспариватьего,либообвинятьэкспертовСоветаЕвропывнеобъективности).

Такимилиподобнымобразомвластьсможетобъяснитьтеилииныесвоидействия,втомчисле–иневы-полнениеранееоглашённыхнамеренийипринятыхрешений.Приэтомсуществующаянынемодельместногоса-моуправлениянепретерпиткаких-либосущественныхизменений.

Данныйвариантнаправленнареальнуюподготовкуипроведениереформ.Фактическионпредставляетсо-бойпервоочередныебазовыепреобразования,которыесостоятизрядаорганизационныхмероприятий,атакжеподготовкиипринятиясоответствующихвластныхрешений-внесениеизмененийвКонституцию,принятиеПар-ламентомрядаЗаконов,изданиеУказовПрезидента,ПостановленийПравительстваит.д.споследующимвнедре-ниемихвповседневнуюпрактику.

Сейчаструдноопределитьконкретныегосударственныеструктуры,которыебудутответственнызавыполне-ниетехилииныхрешений,входящихвВариант3(могутбытьизмененыкакструктураПравительства,Администра-цииПрезидента,такиихполномочия).ВслучаесозданияМинистерствапорегиональномуразвитиюиместному

4.2. Вариант 2. «Имитация реформ»

4.3. Вариант 3 «Реформа».

самоуправлениюосновнаятяжестьинагрузкапореализацииреформыпридётсяименнонаэтоминистерство.

СтратегическаязадачаВарианта3–подготовитьвсеинститутывласти, гражданскоеобщество, гражданкполномасштабнойреформеместногосамоуправленияиуспешноеё (реформу)реализовать. Тактическаязадачазаключаетсяввыборерешений,методовиформработы,которыепозволилибыизбежатьситуациихаоса,бойкотаибюрократическойволокитывходереформы,недопуститьгрубыхошибок,минимизироватьресурсныезатратынапроведениереформ.

ДляреализацииВарианта3необходимыполитическаяволя,смелость,абсолютноепониманиенеобходимо-сти реформыи вера в её успех.Необходимо также заручиться политической поддержкой реформы как внутристраны, таки за еёпределами (ЕС, СоветЕвропы,международныеорганизацииифонды, страны-соседии т.д.).Понадобятсявыверенныеэкономическиеисоциальныепрогнозынавремяпроведенияреформы,передачачастигосударственнойсобственностивкоммунальнуюсобственность,изменениебюджетныхотношений,налоговыхот-численийит.д..

ПроцессреализацииВарианта3подразумеваеттакжедеятельность,направленнуюнаповышениеквалифи-кацииспециалистовиуправленческихкадроввсфереместногосамоуправления.Кподготовкеипроведениюре-альнойреформыместногосамоуправлениянеобходимопривлечьвысококвалифицированныхкакбелорусских,такизарубежныхэкспертовиспециалистов.

ПриреализацииВарианта3вкачествеугрозмогутпроявитьсяследующиефакторы:• сопротивлениечиновников(«половинчатость»мер,заложенныхвЗаконах,УказахПрезидента,Постанов-

ленияхСоветаМинистров,забюрократизированностьпроцедур;дискредитацияидеиреформысредигражданче-резискажениенаместномуровнееёцелейизадач);

• ошибкиипросчёты,допущенныенастадиипринятиястратегическихитактическихрешений;• конфликтыинтересовкакпогоризонтали(междуорганамигосударственногоуправления),такиповерти-

кали(междугосударственнымуправлениемиорганамиместногосамоуправления)впроцесседецентрализацииидеконцентрации;

• боязньперемени,какследствие,отсутствиеподдержкиреформычастьюграждан;• дефициткадровогообеспечениядляпроведенияреформы.

Взавершениеследуетотменитьещёдваважныхвывода:

Вариант3неможетбытьреализованнынеправящейгруппой,таккаксамаидеяместногосамоуправленияимчуждаирушитвсювыстроеннуюимисистемувластииуправления.

Инициаторыреформыберутнасебяогромнуюполитическуюответственностьзаеёуспешноепроведение,ибонельзядопуститьдискредитациисамойидеиместногосамоуправления,таккакнаопределённомэтапеэтомо-жетпривестикотказуотреформвообще.Вэтомслучае,развитиестраныбудетприостановленоещёнанесколькодесятилетий.

Предполагаемыйсрокреализацииреформысоставляет3-4года.

5. Выводы и рекомендации.

5.1 Выводы

5.1.1. СозданнаяинынедействующаявстранемодельместногосамоуправлениянесоответствуетЕвро-пейскойХартииместногосамоуправления.

Несоответствияимеютнастолькопринципиальныйисистемныйхарактер,чтопозволяютэкспертамзаявлятьофактическомотсутствииместногосамоуправлениявБеларуси,асуществующиеместныеСоветыоцениватькакквазиструктуры,неоказывающиереальноговлиянияприрешениивопросовместногозначения.

5.1.2. РеспубликаБеларусь-единственнаястранаЕвропы,котораянеподписалаЕвропейскуюХартиюместногосамоуправления,и,де-юре,необязанаеевыполнять.Но,еслисмотретьсточкизренияразвитияиукре-плениягосударственности,признанияевропейскихстандартовиценностей,руководствоватьсяжеланиемсотруд-ничества с Советом Европы, Европейским союзом,Международнымвалютнымфондоми другими европейскимиструктурами,тонеобходимостьприсоединениякХартиистановитсяочевидной.

5.1.3. СистемаместногосамоуправленияРеспубликиБеларусьбазируетсянатеориигосударственногоместногосамоуправления,котораянесоответствуетдемократическимстандартамуправления,атакжесодержитпризнакинарушенияч.1ст.1ич.1ст.3КонституцииРеспубликиБеларусь.

5.1.4. Изприведенныхвозможныхвариантовразвитиясобытийвсфереместногосамоуправлениянаи-болеевероятнымявляетсяВариант1.Оннаиболееполноотображает взглядыиинтересыправящей группынамодельуправлениястранойвцеломинаместноесамоуправлениевчастности.

5.1.5. ВозможностьразвитиясобытийпоВарианту2такжесуществует,нодаже«имитацияреформы»можеттаитьвсебеопасностьдлясуществующегорежима,таккакразрушает(впервуюочередь–срединоменкла-туры)верувправильностьинепоколебимостьвыбранногопути.

Крометого,реализацияВарианта2требуетегопубличнойаргументации(втомчислеобоснованиеегонеоб-ходимостииполезности),чтоможетбытьвосприняточастьюноменклатуры,структурамигражданскогообщества,гражданамиза«чистуюмонету»истатьспусковымкрючкомдляреальныхислабоуправляемыхсверхупреобразо-ваний(поаналогиис«перестройкой»и«гласностью»вначале90-х).

Темнеменее,вусловияхполитическогодавленияитяжелейшегоэкономическогокризисаВариант2какпро-дуктдипломатическихигривыражениенадеждынапотенциальныеэкономическиепряникивозможен.

5.1.6. УчитываяжесткуюпозициюМинскаввопросахменеепринципиальныхиболезненныхдляпра-вящегорежима(например,программа«Восточноепартнерство»),можнопредположить,что,вслучаеготовностиофициальногоМинскареализоватьВариант2,реакцияЕС,СоветаЕвропы,другихмеждународныхструктур(между-народныефонды,спонсорскиеорганизацииит.д.),правящихполитическихэлитстран-соседей,будет,скореевсе-го,положительной4.ВпротивномслучаедляофициальногоМинскареализацияВарианта2теряетсмысл.

5.1.7. НаиболееоптимальнымявляетсяВариант3.Ноэтосценарийдлядругой,новойвласти,таккаконисходитизпозицииразвитиядемократиивцеломивнедренияпринциповинормЕвропейскойХартиивсфереместногосамоуправлениявчастности.

5.1.8. Принятиерешенияпореализациилюбогоизпредложенныхвариантов(включаяприведенныйвдействиеВариант1)невозможнобезсанкцииПрезидента.Втожевремя,вближайшемокруженииПрезидентанетчеловека(илигруппылюдей),которыебыпубличноозвучивалисамуидеюреформыместногосамоуправления.Темнеменее,этонеозначает,чтотакихлюдейвегоокружениинеможетбытьвпринципе.

4. В первую очередь, под положительной реакцией понимается возможность оказания финансовой поддержки. При этом условиеосвобождениявсехполитическихзаключенныхостаётсяобязательнымиздесьнеобсуждается.

5.2 Рекомендации.

5.2.1.Вситуации,когдавластинежелаютвнедрятьиразвиватьместноесамоуправление,оченьважнофор-мироватьиразвиватьсоответствующиеструктурыгражданскогообщества,работающиевсфереместногосамоу-правления(общественныеорганизации,органытерриториальногообщественногосамоуправления,СМИ).Насе-годняшнийденьвБеларуситолько3-4общественныеорганизацииработаютвэтомнаправлении.

Дляразвитияместногосамоуправленияпервоочереднымизадачамитакихорганизацийявляются:• просветительскаяиобразовательнаядеятельность,направленнаянаграждан;• подготовкакадровизчисламолодежиистудентов;• развитиесотрудничествасместнымиСоветами(втомчислеиндивидуальносдепутатами)иисполкома-

ми;• аналитическаяиисследовательскаяработа;• информированиебелорусскогообществаимеждународныхорганизацийопроцессахвсфереместного

самоуправления;• мониторингианализнациональногозаконодательстваоместномсамоуправлении;• подготовкаиизданиекнигоместномсамоуправлении,публикациястатейвСМИоработеместныхорганов

власти(втомчислеобопытедругихстран).

5.2.2.Политическимпартиям следовало быболее активноинформировать граждано значимости для нихреальногоместногосамоуправленияиосвоихнамеренияхвданнойсфере.

5.2.3.ЕС,СоветуЕвропы,другиммеждународнымструктурамтребованиясоблюденияправисвободчеловека,свободыпрессыдополнитьпризывамиприсоединенияБеларусикЕвропейскойХартииместногосамоуправления.Развитиеместногосамоуправлениядолжностатьоднимизприоритетныхнаправлениймеждународнойпомощиидеятельностимеждународныхорганизаций.

5.2.4.Приподготовкесценарияреформвременнойсрокбазовыхреформ(децентрализация,формированиекоммунальнойсобственности,изменениябюджетно-финансовойсхемы)недолженпревышать5лет.

5.2.5.Имеютсяслучаи,когдасостороныотдельныхмеждународныхорганизацийсотрудничествосБелару-сьювсфереместногосамоуправленияпредварительнообуславливаетсятребованиямисоблюденияцелогорядаиныхмеждународныхдокументовистандартов,отводятемсамымразвитиюместнойдемократиивторичнуюроль.

5.2.6.Целесообразнымииполезнымиследуетрассматриватьинициативымеждународныхструктурпопро-ведениювБеларусиконференций,семинаров,круглыхстолов,атакжеорганизациизарубежныхстажировокповопросамместногосамоуправлениядляпредставителейполитическоготоп-менеджмента,председателейСоветов,специалистов,представителейобщественныхорганизаций.

5.2.7.Усторонниковреформ(оппозиционныеполитическиепартии,частьобщественныхорганизаций)нетадминистративногоресурса,онинеимеютдетальнопроработаннойстратегииитактикиреформыместногосамо-управленияи,темболее,опытаеёпроведения.Вэтойсвязи,крайневажнойявляетсяработапоподготовкесоот-ветствующихэкспертовиспециалистов,атакжеразработкавозможныхвариантовпроведенияреформы.

Литература

1. ПешинН.Л.«Конституционноеимуниципальноеправо»,№9,2009,стр.26-31

2. ДеменьтьевА.Н.«Конституционноеимуниципальноеправо»,№4,2009,стр.19-24

3. КонституцияРеспубликиБеларусь,изд.Беларусь,Минск,1997

4. Закон«ОместномуправленииисамоуправлениивРеспубликеБеларусь»

5. БюджетныйкодексРеспубликиБеларусь

6. Ежи Регульский «Реформирование государства и построение гражданского общества. Польский опыт».Фондразвитияместнойдемократии,2006

7. ЕвропейскаяХартияместногосамоуправления

8. СидорчукИ.П.Гласностьиместнаявласть(правовойаспект)«Тонпик»,Минск,2006

9. ПособиедлядепутатовместныхСоветовдепутатовРеспубликиБеларусь,подредакциейМ.В.Кобаса,изд.ЛогвиновИ.П.,Минск,2010

10.«Местноесамоуправление,трансформация–чешскийопыт»,подред.Л.Веселы,изд.«Нидо»Прага,2007

11.НиколюкС.«ВзгляднаместнуювластьизБеларусииЕвропы»,ЭкспертноесообществоБеларуси,19.04.2010/http://nmnby.eu/news/express/2668.html

12.МедвецкийА.«Национальноесобраниебезнациональногодоверия»,ЭкспертноесообществоБеларуси,11.07.2011/http://nmnby.eu/news/analytics/3210.html

13.КонцепцияпроектаКодексаРеспубликиБеларусь«Огосударственномуправлениииместномсамоуправ-лении»,министерствоЮстиции,2008,стр.7

Приложение 1

Схема 1

Конституционная модель организации власти в Республике Беларусь

Приложение 2

Таблица 1

Европейская Хартия МСУ Конституция РБ Комментарий

Местноесамоуправлениеознача-етправоиспособностьместныхвластей,впределах,установленныхзаконом,осуществлятьрегулиро-ваниеиуправлятьзначительнойдолейпубличныхдел,подсвоюответственностьивинтересахмест-ногонаселения(п.1ст.3-Понятиеместногосамоуправления).

Местноеуправлениеисамоуправле-ниеосуществляетсягражданамиче-резместныеСоветыдепутатов,ис-полнительныеираспорядительныеорганы,органытерриториальногообщественногосамоуправления,местныереферендумы,собранияидругиеформыпрямогоучастиявгосударственныхиобщественныхделах(статья117).

Диаметральнопротивоположныеподходы.Хартияговоритобуправленииделамивинтересахнаселения,аКонституцияРБотдаетприоритетучастию,преждевсего,вгосудар-ственныхделах

Этоправоосуществляетсясоветамиилисобраниями,состоящимиизчленов,избранныхпутемсвободно-го,тайногоголосованиянаосновепрямого,равногоивсеобщегоизбирательногоправа.Советы(со-брания)могутиметьподотчетныеимисполнительныеорганы…(п.2ст.3-Понятиеместногосамоуправ-ления)Безущербадляболееобщихустановленныхзакономположе-ний,местныевластидолжныиметьвозможностьопределятьсвоивнутренниеуправленческиеструк-турыстем,чтобыадаптироватьихкместнымнуждамиобеспечиватьэффективноеуправление(статья6-Соответствиеструктуруправленияиресурсовзадачамместныхвластей)

Руководителиместныхиспол-нительныхираспорядительныхоргановназначаютсянадолжностьиосвобождаютсяотдолжностиПрезидентомРеспубликиБеларусьиливустановленномимпорядкеиутверждаютсявдолжностисоот-ветствующимиместнымиСоветамидепутатов(статья119).

ХартияустанавливаетвторичностьисполнительныхииныхоргановпоотношениюкСоветамиговоритоправеСоветовсамостоятельноопределятьструктурунеобходимыхорганов.КонституцияРБфактиче-скивключаетместныеисполнитель-ныеираспорядительныеорганывсистемуоргановгосударственнойвласти,подчиненныхПрезидентуРеспублики,которыйвправелибосамназначатьнадолжностьиосво-бождатьотнееруководителяИРО,либоустановитьпорядокназначе-ниятакогоруководителяСоветомдепутатов.

Местноесамоуправлениеознача-етправоиспособностьместныхвластей,впределах,установленныхзаконом,осуществлятьрегулиро-ваниеиуправлятьзначительнойдолейпубличныхдел,подсвоюответственностьивинтересахмест-ногонаселения(п.1ст.3-Понятиеместногосамоуправления)

РешенияместныхСоветовдепута-тов,несоответствующиезаконода-тельству,отменяютсявышестоящи-мипредставительнымиорганами.Решенияместныхисполнительныхираспорядительныхорганов,несоответствующиезаконодательству,отменяются…,вышестоящимиис-полнительнымиираспорядительны-миорганами,атакжеПрезидентомРеспубликиБеларусь(ч.2ич.3ст.122)

Хартияговоритотом,чтоорганыместногосамоуправлениясамостоя-тельнонесутответственностьпередзаконом.КонституцияРБпредполагаетвоз-можностьотменырешенийместнойвластивнесудебныхпроцедурвы-шестоящимиорганамивласти.

Приложение 3

Схема 2

Приложение 4

Схема 3

Организационная структура местной власти в Республике Беларусь

Постатейный анализ соответствия норм Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»

положениям Европейской Хартии местного самоуправления

Приложение 5

Таблица 2

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

ГЛАВА1ОБЩИЕПОЛОЖЕНИЯ

ЧастьI PartI

Статья1.Понятиеместногосамоуправленияисистемаегоорганов

Статья3-Понятиеместногосамоуправления

Article3–Conceptoflocalselfgovernment

1.Местноесамоуправле-ние–формаорганизацииидеятельностинаселения,проживающегонасоответ-ствующейтерритории(далее,еслинеуказаноиное,–граж-дане),длясамостоятельногорешениянепосредственноиличерезизбираемыеиморганысоциальных,эконо-мическихиполитическихвопросовместногозначенияисходяизобщегосударствен-ныхинтересовиинтересовграждан,особенностейразвитияадминистративно-территориальныхединицнаосновесобственнойматериально-финансовойбазыипривлеченныхсредств.

1.Принципиальноразлич-ныйподходкопределениюпонятияместногосамоуправ-ления.ВХартии-правоиспособ-ностьместныхвластей.ВЗаконе-этоформаор-ганизацииидеятельностинаселения.Заправоможноидолжнобо-роться.Формуможноменять,неменяясодержания.2.ВХартииречьидетобуправлениипубличнымиде-ламивинтересахнаселения.ВЗаконекинтересамна-селениядобавленыобще-государственныеинтересы.Такойподходпротиворечитприродеместногосамоу-правления,котороевсилусвоеголокальногостатусанеможетисходитьизобще-государственныхинтересов.Крометого,вдемократиче-скомгосударствевусло-вияхмногопартийностинаопределенномотрезкевремениинтересыправящейпартиимогутрасходитьсясинтересамимест.Какразпоэтойпричинечастопроис-ходиткаксменацентральнойвласти,такиизменениеинтересовгосударства.

1.Местноесамоуправлениеозначаетправоиспособ-ностьместныхвластей,впределах,установленныхзаконом,осуществлятьрегу-лированиеиуправлятьзна-чительнойдолейпубличныхдел,подсвоюответствен-ностьивинтересахместногонаселения.

1.Localselfgovernmentdenotestherightandtheabilityoflocalauthorities,withinthelimitsofthelaw,toregulateandmanageasubstantialshareofpublicaffairsundertheirownresponsibilityandintheinterestsofthelocalpopulation.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

1.Местноесамоуправле-ниеосуществляетсячерезместныеСоветыдепутатов(далее–Советы),органытерриториальногообще-ственногосамоуправления,местныесобрания,местныереферендумы,инициативыгражданпопринятиюреше-нийСоветов,участиегражданвфинансированиии(или)возмещениирасходовбюд-жетанаопределенныеимицелиииныеформыучастиягражданвгосударственныхиобщественныхделах.

ВданномслучаеотсутствуетправоСоветовсоздаватьподотчетныеимисполни-тельныеорганы.ПосколькудалеевзаконеречьбудетидтионезависимыхотСоветовинеподотчет-ныхимисполнительно-распорядительныхорганах,очевидно,чтоданнаянормаЗаконанеотражаетдухаХартии.Вчастности,Хартиянепредполагаетналичиякакихбытонибылонеисполнительныхоргановместнойвласти,находящихсявнесферыподотчетностиихизбранномунаселениемСовету.

2.Этоправоосуществляетсясоветамиилисобраниями,состоящимиизчленов,из-бранныхпутемсвободного,тайногоголосованиянаосновепрямого,равногоивсеобщегоизбирательногоправа.Советы(собрания)могутиметьподотчетныеимисполнительныеорганы.Этоположениенеисключа-етобращенияксобраниямграждан,референдумуилилюбойдругойформепрямогоучастияграждан,еслиэтодопускаетсязаконом.

2.Thisrightshallbeexercisedbycouncilsorassembliescomposedofmembersfreelyelectedbysecretballotonthebasisofdirect,equal,universalsuffrage,andwhichmaypossessexecutiveorgansresponsibletothem.Thisprovisionshallinnowayaffectrecoursetoassembliesofcitizens,referendumsoranyotherformofdirectcitizenparticipationwhereitispermittedbystatute.

2. Пункт2даннойстатьиис-ключенизанализакакнесущественныйдлясопостав-ленияснормамиХартии.

Статья2.Понятиеместногоуправленияисистемаегоорганов

1.Местноеуправление–формаорганизацииидея-тельностиместныхисполни-тельныхираспорядительныхорганов(далее–исполни-тельныеираспорядитель-ныеорганы)длярешениявопросовместногозначенияисходяизобщегосударствен-ныхинтересовиинтересовграждан.

Понятие«местноеуправле-ние»каксамостоятельныйинститутместнойвластиотсутствуетвХартии.Болеетого,Хартияисчерпываетместнуювластьизбираемымнаселениемсоветомисоз-даваемымиимпонеобхо-димостиисполнительнымиорганами.ВэтойсвязивсенормыЗакона,касающиесяместногоуправленияследуетпризнатьнаходящимисязарамкамипонятия«местноесамоуправление»втрактовкеэтогопонятияХартией.

2. Пункт2даннойстатьиисклю-ченизанализакакнесуще-ственный.

Статья3.Основныепринци-пыместногоуправленияисамоуправления

•единствоицелостностьси-стемыместногоуправленияисамоуправления;•взаимодействиеоргановместногоуправленияисамоуправления;•разграничениекомпетен-цииоргановместногоуправ-ленияисамоуправления;•выборностьоргановместногосамоуправления,ихподотчетностьгражданам;

Вцелом,определениеприн-ципов,которымируковод-ствуютсяорганыМСУвсвоейдеятельности–суверенноеделозаконодателя.Вместестемтакойпринцип,как«единствоицелостностьси-стемыместногоуправленияисамоуправления»поуженазваннымвышепричинамнельзяпризнатьсоответству-ющимдухуХартии,посколькуЗаконразделилпонятие«местноесамоуправление»ипонятие«местноеуправле-ние»ипровелчертумеждуорганамиМСУ

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

•гласностьиучетобще-ственногомнения,посто-янноеинформированиегражданопринимаемыхрешенияхповажнейшимво-просамместногозначения;•ответственностьоргановместногоуправленияиса-моуправлениязазаконностьиобоснованностьпринимае-мыхрешений;•обязательностьисполне-ниянасоответствующейтерриториирешенийСоветов,исполнительныхираспоря-дительныхорганов,принятыхвпределахихкомпетенции;•самостоятельностьинеза-висимостьоргановместногосамоуправлениявпреде-лахсвоейкомпетенцииврешениивопросовместногозначения,недопущениеограниченияполномочийоргановместногоуправленияисамоуправления,заисклю-чениемслучаев,предусмо-тренныхнастоящимЗакономидругимизаконодательнымиактами.

иорганамиместногоуправ-ленияпостепениподотчет-ности.Так,Советподотчетеннаселению,аисполнитель-ныйорган–вышестоящемуисполнительномуоргану.Втакойситуациитруднообе-спечитьединствоивзаимо-действиеэтихдвухорганов.Отдельноследуетотметить,чтодекларируемыйвданнойстатьепринципнезависи-мостиисамостоятельностиоргановместногосамоуправ-ленияпротиворечатполо-жениямпункта5статьи11этогожеЗакона,вводящегообязательностькоординациидеятельностинижестоящихСоветовсосторонывыше-стоящихСоветов.

Статья4.Правоваяосно-ваместногоуправленияисамоуправления

Статья4несущественнадляанализа.

Статья5.РольСоветов,испол-нительныхираспорядитель-ныхоргановвсовершенство-ванииорганизацииработысгражданамииюридическимилицамиСтатья6.РольСоветов,испол-нительныхираспорядитель-ныхоргановвобеспечениисоциальнойзащитыграждан

Статьи5и6несодержатправовыхнорм,подлежащихсопоставлениюснормамиХартии.Ониявляютсясвоегородаадминистративнымирегламентамииопределяютобщийалгоритмдействийоргановместногосамоуправ-ленияиместногоуправлениявовзаимодействиисоргани-зациямиигражданами.

Статья7.АссоциацииСоветов.НациональнаяассоциацияместныхСоветовдепутатов

Статья10-Правоместныхвластейнаассоциации

Article10–Localauthorities'righttoassociate

1.Советывцеляхэффек-тивногоосуществлениясвоихполномочий,защитыобщихинтересовиоказаниявзаимопомощиврешениивопросовместногозначения,иногосодействияосущест-влениюфункцийместногосамоуправлениявправесоздаватьобъединениявформеассоциацийСоветов.АссоциацииСоветов,Мин-скийгородскойСоветмогутсоздаватьНациональнуюассоциациюместныхСоветовдепутатов.

НормыЗаконасоответствуютположениямХартиивчастиобразованияассоциацийдлязащитыипродвиженияобщихинтересоворгановместногосамоуправления.ВтожевремяХартияпредусматриваетещедвавидаассоциирования–созданиеконсорциумовсдругимиместнымивластямиивступлениевмеждуна-родныеассоциацииместныхвластей.

1.Местныевластиприосуществлениисвоихполномочийдолжныиметьправообъединятьусилияиврамкахзакона,создаватьконсорциумысдругимиместнымивластямивцеляхвыполнениязадач,представ-ляющихобщийинтерес.

1.Localauthoritiesshallbeentitled,inexercisingtheirpowers,tocooperateand,withintheframeworkofthelaw,toformconsortiawithotherlocalauthoritiesinordertocarryouttasksofcommoninterest.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

Государственнаярегистра-цияассоциаций,указанныхвчастипервойнастоящегопункта,осуществляетсявпорядке,установленномза-конодательнымиактамидляассоциаций(союзов)неком-мерческихорганизаций.2.Ассоциации,указанныевчастипервойпункта1настоящейстатьи,являютсяюридическимилицами,иму-ществокоторыхформируетсязасчетвзносовихчленовииныхисточниковвсоответ-ствиисзаконодательством.Финансированиедеятель-ностиназванныхассоциацийосуществляетсязасчетпри-надлежащихимденежныхсредствииногоимущества,втомчислеполученныхотприносящейдоходыдеятельности,безвозмездной(спонсорской)помощи,атакжеиныхисточников,незапрещенныхзаконодатель-ством.

Крометого,Хартияговоритоправеместныхвластейуста-навливатьпрямыеконтактысколлегамивдругихгосудар-ствах.ЭтинормыХартиислужатповышениюоткрытостиместныхвластейиинтенси-фикацииобменаопытомврешениивопросовместногозначения.

2.Вкаждомгосударстведолжнобытьпризнаноправоместныхвластейнавхожде-ниевлюбыеассоциациидлязащитыипродвижениясвоихобщихинтересовивлюбыемеждународныеассоциацииместныхвластей.3.Местныевластидолжныиметьправо,вустановленномзакономпорядке,совместноработатьсосвоимиколлега-мивдругихгосударствах.

2.TheentitlementoflocalauthoritiestobelongtoanassociationfortheprotectionandpromotionoftheircommoninterestsandtobelongtoaninternationalassociationoflocalauthoritiesshallberecognisedineachState.3.Localauthoritiesshallbeentitled,undersuchconditionsasmaybeprovidedforbythelaw,tocooperatewiththeircounterpartsinotherStates.

Статья8.Советповзаимо-действиюоргановместногосамоуправленияприСоветеРеспубликиНационально-гособранияРеспубликиБеларусь

Статьянетребуетсопоставле-ниясположениямиХартии,посколькунесодержитнорм,устанавливающихлибоот-меняющихправаМСУ.

ГЛАВА2СОВЕТЫ

Статья9.Советы Статья3-Понятиеместногосамоуправления

Article3–Conceptoflocalselfgovernment

1.Советыявляютсяпред-ставительнымигосударствен-нымиорганами,созда-ваемымивустановленномзаконодательствомпорядкенатерриториисоответ-ствующихадминистративно-территориальныхединиц,иосновнымзвеномсистемыместногосамоуправления.

ВэтойформулировкенормаЗаконапротиворечитдухуХартиииприродеместногосамоуправления.Всоответ-ствиисХартиейместныеСо-ветыпредставляютместноенаселение,анегосударство.Можнобылобыпредполо-жить,чтовданномслучаемыимеемделоснеточнымпере-водомтермина«public»поотношениюкорганувласти-«публичный»или«форми-руемыйнаселениемидей-ствующийвегоинтересах»орган,как«государственный»орган.Вкакой-тостепениэтодопущениеподтверждаетсятем,чтовпункте3даннойстатьиустановлено,чтоСо-ветыподотчетнынаселениюиответственныпередним,нонепередгосударством.

1.Местноесамоуправлениеозначаетправоиспособ-ностьместныхвластей,впределах,установленныхзаконом,осуществлятьрегу-лированиеиуправлятьзна-чительнойдолейпубличныхдел,подсвоюответствен-ностьивинтересахместногонаселения.

1.Localselfgovernmentdenotestherightandtheabilityoflocalauthorities,withinthelimitsofthelaw,toregulateandmanageasubstantialshareofpublicaffairsundertheirownresponsibilityandintheinterestsofthelocalpopulation.

2.СоветыосуществляютсвоиполномочиявсоответствиисКонституциейРеспубли-киБеларусь,настоящимЗакономидругимиактамизаконодательства.

3.Советыподотчетнывсвоейдеятельностигражданам,от-ветственныпередними.

4.Советыявляютсяюридиче-скимилицами.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

Вэтомконтекстестатусихкак«государственныхорга-нов»утрачиваетсмысл.ОднакоанализряданормБюджетногоКодексаРеспу-бликиБеларусьпоказывает,чтоприданиеСоветамстатусагосударственныхоргановявляетсячастьюконцепту-альногоподхода,построен-ногонаотказегосударстваотместнойавтономии(подроб-нееобэтомвкомментарияхкГлаве6Закона).

Статья10.ИзбраниеСовета.СрокполномочийСовета

НетрасхожденийсХартией.

Статья11.ДеятельностьСо-вета…5.ВышестоящиеСоветыосуществляюткоординациюдеятельностинижестоящихСоветовиихорганов,ока-зываютиморганизационно-методическуюпомощь.

Встатьях11-16подробноопи-сываетсяпорядокдеятель-ностиСоветовиихорганов-Президиумаипостоянныхкомиссий.Стольдетальнаярегламентациядеятель-ностиСоветоввцеломнеконфликтуетсположениямиХартии,однакосводитнанетпринципсамостоятельностиинезависимостиоргановместногосамоуправления,установленныйстатьей3этогожеЗакона.Нижепроанализированыот-дельныеположенияданныхстатей,которыевтойилиинойстепенивступаютвпротиворечиесположения-миХартии.Так,недобавляетсамостоя-тельностиорганамМСУпункт5статьи11,вводящийинсти-туткоординациидеятель-ностинижестоящихСоветовсосторонывышестоящихСоветовПункт3.2статьи12обязы-ваетсозыватьсессииСоветапотребованиюПрезидентаРеспубликииливышестоя-щегоСовета,чтонарушаетпринципнезависимостиСовета,егоподотчетностигражданамиответственностипередними.Вданномслучаепрослеживаетсяподотчет-ностьиответственностьСоветапередвышестоящимиорганамивласти.

Статья12.СессияСовета3.…СессияСоветасозыва-етсяпрезидиумомСоветаилипредседателемСовета:…3.2.потребованиюПре-зидентаРеспубликиБеларусьлибовышестоящегоСовета–вслучаеущемленияСоветомправизаконныхинтересовграждан,иногонарушениязаконодательства.

Статья13.РешенияСоветаСтатья14.Образованиеорга-новСоветаСтатья15.ПрезидиумСоветаСтатья16.Постоянныекомис-сииСовета

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

Статья17.КомпетенцияСо-ветов

КомпетенцияСоветовуста-новленастатьями17-20За-кона.Компетенцияисполко-мов–статьями41-44Закона.Посколькупринципнаделе-нияполномочиямиСоветовиисполкомоввзаконеедин,мыограничимсяанализомтолькокомпетенцииСоветовдепутатов.Приэтомис-следованиюподвергнутсянесамиполномочия,переченькоторыхгосударствовправеустановитьпособственномуусмотрению,апринципвзаи-моотношенийСоветовразныхуровней.

Статья4-Компетенциямест-ногосамоуправления

Article4–Scopeoflocalselfgovernment

1.Советывпределахсвоейкомпетенциивпорядке,установленномзаконодатель-ством:1.27.отменяютнесоответ-ствующиезаконодательствураспоряженияпредседателяСоветаипредседателясо-ответствующегоисполкома,решениясоответствующегоисполкома,решенияниже-стоящегоСоветаираспоря-женияегопредседателя;

Закономустановленпереченьправиобязанностейместнойвласти.Однакопринципсо-подчиненностинесоответ-ствуетизложенномувХартиипринципусвободыдействийместныхвластей,посколькуотменапротиворечащихзаконурешенийвозложенанаиные(вышестоящие)органыместногоуправленияиместногосамоуправления.Вообщевзаконеотсутствуетсудкакинстанция,опреде-ляющаяналичиенарушенийвдеятельностиместнойвласти.Крометого,анализкомпе-тенциивсехтрехуровнейместнойвластипоказывает,чтонаибольшеечислополно-мочийпорешениювопросовместногозначениясосредо-точенонаобластномуровне,самомдалекомотграждан.Полномочияпервичногоуровнясильноограниченыисводятся,восновном,ктекущемусодержаниютерри-торий.

1.Основныеправаиобя-занностиместныхвластейустанавливаютсяКонститу-циейилизаконом.Однакоэтоположениенеисключаетпередачиместнымвластямправиобязанностейдлявы-полненияконкретныхзадачвсоответствиисзаконом.2.Местныевластивустанов-ленныхзакономпределахдолжныиметьполнуюсвобо-дудействийвосуществлениисобственныхинициативполюбымвопросам,неисклю-ченнымизихкомпетенциииневозложенныхналюбыеиныеуровнивласти.3.Публичныеобязанностидолжнывцеломосущест-вляться,предпочтительно,наиболееблизкимикграж-данамвластями.Передачаответственностидругимуровнямвластидолжнапро-изводитьсясучетомобъемаихарактераконкретнойзадачи,атакжетребованийэффективностииэкономии.4.Права,предоставленныеместнымвластям,какпра-вило,должныбытьполнымииисключительными.Онинемогутбытьпоставленыподсомнениеилиограниченыкаким-либодругимцентраль-нымилирегиональныморга-номвласти,заисключениемслучаев,предусмотренныхзаконом.

1.Thebasicpowersandresponsibilitiesoflocalauthoritiesshallbeprescribedbytheconstitutionorbystatute.However,thisprovisionshallnotpreventtheattributiontolocalauthori¬tiesofpowersandresponsi¬bilitiesforspecificpurposesinaccordancewiththelaw.2.Localauthoritiesshall,withinthelimitsofthelaw,havefulldiscretiontoexercisetheirinitiativewithregardtoanymatterwhichisnotexcludedfromtheircompe¬tencenorassignedtoanyotherauthority.3.Publicresponsi¬bilitiesshallgenerallybeexercised,inpreference,bythoseauthoritieswhichareclosesttothecitizen.Allocationofresponsibilitytoanotherauthorityshouldweighuptheextentandnatureofthetaskandrequirementsofefficiencyandeconomy.4.Powersgiventolocalauthoritiesshallnormallybefullandexclusive.Theymaynotbeunderminedorlimitedbyanother,centralorregional,authorityexceptasprovidedforbythelaw.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

Статья18.Особенностиком-петенцииСоветовобластногоуровняСоветыобластногоуровнявпределахсвоейкомпетенциивпорядке,установленномзаконодательством:обеспечиваютсбалан-сированностьбюдже-товадминистративно-территориальныхединицнасоответствующейтеррито-рии;

ЕдинственноевЗаконеупо-минаниеопроцедурахвы-равнивания.Представляется,чтоданнаяредакцияявнонедостаточнадлячеткогопредставленияоформахиспособахперераспределениябюджетныхресурсовмеждуместнымивластями.Онаоставляетслишкоммногоместадлясубъективизмаиоказаниядавлениянаму-ниципалитеты,неимеющиедостаточныхсобственныхресурсов.

Статья9-Финансовыересурсыоргановместногосамоуправления5.Защитаболееслабыхвфинансовомотношенииместныхвластейтребуетучрежденияпроцедурфи-нансовоговыравниванияилианалогичныхмер,которыепризваныисправитьпослед-ствиянеравногораспределе-нияпотенциальныхисточни-ковдоходовивозложенныхнаместныевластирасходов.Такиепроцедурыилимерынедолжныограничиватьсвободувыбораместныхвластей,которойониоб-ладаютвпределахсвоейкомпетенции.

Article9–Financialresourcesoflocalauthorities5.Theprotectionoffinanciallyweakerlocalauthoritiescallsfortheinstitutionoffinancialequalisationproceduresorequivalentmeasureswhicharedesignedtocorrecttheeffectsoftheunequaldistributionofpotentialsourcesoffinanceandofthefinancialburdentheymustsupport.Suchproceduresormeasuresshallnotdiminishthediscretionlocalauthoritiesmayexercisewithintheirownsphereofresponsibility.

Статья19.Особенностиком-петенцииСоветовбазовогоуровняСтатья20.Особенностиком-петенцииСоветовпервично-гоуровня

Нетпредметадляанализа

Статья21.ПредседательСовета

Нетпредметадляанализа.

Статья22.Компетенцияпред-седателяСовета

3.1.вноситнарассмотрениеСоветапредложенияоботме-ненесоответствующихзако-нодательствураспоряженийпредседателясоответствую-щегоисполкома,решенийисполкома,нижестоящегоСовета,распоряженийпред-седателянижестоящегоСовета;

См.комментарийкстатье17.

Статья23.Заместитель(заме-стители)председателяСовета

Нетпредметадляанализа.

Статья24.Досрочноепрекра-щениеполномочий(роспуск)Совета

Статья11-Правоваязащитаместногосамоуправления

Article11–Legalprotectionoflocalselfgovernment

1.ПолномочияСоветамогутбытьдосрочнопрекращеныСоветомРеспубликиНацио-нальногособранияРеспубли-киБеларусьвслучае:1.1.систематического(болеедвухраз)илигрубогона-рушенияСоветомтребованийзаконодательства;1.2.еслиСоветнеменеетрехразподряднесмогсобратьсянасессиюиз-занеявкидепу-татовСоветапонеуважитель-нымпричинам;

Смотрикомментарийкстатье17.Вновьотсутствуетсудебнаяинстанция.Судяпотекстустатьи,наличиеси-стематическогоилигрубогонарушенияиоценкупричиннеявкидепутатовопределяетСоветРеспубликиНацио-нальногособранияРеспубли-киБеларусь,иегорешениеявляетсяокончательным.Посути,органыместногоса-моуправлениялишеныправаобращениявсудвслучае,еслионисчитаютрешениеданногоСоветанеправо-мерным.

Местныевластидолжныиметьправообращатьсяксредствамсудебнойза-щитывцеляхобеспечениясвободногоосуществленияимисвоихполномочийисоблюденияпринциповместногосамоуправления,закрепленныхвконституциииливнутреннемзаконода-тельстве.

Localauthoritiesshallhavetherightofrecoursetoajudicialremedyinordertosecurefreeexerciseoftheirpowersandrespectforsuchprinciplesoflocalselfgovernmentasareenshrinedintheconstitutionordomesticlegislation.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

2.2.порешениювы-шестоящегоСоветалибоПрезидентаРеспубликиБеларусь–вслучаеиз-мененияадминистративно-территориальногоустройствавустановленномзаконода-тельствомпорядке.

Даннаянорманичегонеговоритоконсультацияхсместнымисообществамиприизмененииадминистративно-территориальногоустрой-ства.ОднакоэтотвопросрегулируетсядругимзакономРеспублики.Смотрикомментарийкза-конуРеспубликиБеларусьот5мая1998г.№154-З«Обадминистративно-территориальномделенииипорядкерешенияво-просовадминистративно-территориальногоустройстваРеспубликиБеларусь»(текстпосостояниюна1ноября2007года).

Статья5-Защитаграницместныхвластей

Article5–Protectionoflocalauthorityboundaries

Изменениеграницдеятель-ностиместныхвластейнедолжноосуществлятьсябезпредварительныхконсульта-цийсместнымисообщества-ми,повозможности,путемпроведенияреферендуматам,гдеэтодопускаетсяза-коном.

Changesinlocalauthorityboundariesshallnotbemadewithoutpriorconsultationofthelocalcommunitiesconcerned,possiblybymeansofareferendumwherethisispermittedbystatute.

ГЛАВА3ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕОБЩЕ-СТВЕННОЕСАМОУПРАВЛЕНИЕ

Статья25.Территориальноеобщественноесамоуправ-ление

Нетпредметадляанализа.

Статья26.Цель,задачитер-риториальногообщественно-госамоуправления

Нетпредметадляанализа.

Статья27.Органытеррито-риальногообщественногосамоуправления

6.Органтерриториальногообщественногосамоуправ-ленияподотчетенвсвоейдеятельностиместномусо-браниюисоответствующемуСовету.

Подотчетностьорганатер-риториальногообществен-ногосамоуправленияСоветувызываетбольшойвопрос.Депутатподотчетенизбира-телю,Совет–населению.Вэтойсвязинеусматриваетсялогикивтом,чтоорганобще-ственнойсамодеятельностинаселенияотчитываетсяпередСоветом.

Контрользадеятельностьюорганатерриториальногообщественногосамоуправ-ленияосуществляетсоответ-ствующийСовет.

Орган,созданныйнаселени-емдлярешениявопросовпоместужительстваобычноконтролируетсясамимна-селением,егосоздавшим.Неоченьпонятно,почемуегодеятельностьдолженконтролироватьСовет,самподотчетныйнаселению.

Статья28.Полномочиямест-ногособранияповопросамсозданияидеятельностиоргановтерриториальногообщественногосамоуправ-ления

Нетпредметадляанализа.

Статья29.Членствовкол-легиальноморганетеррито-риальногообщественногосамоуправления

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

2.Кандидатывчленыкол-легиальногоорганатерри-ториальногообщественногосамоуправлениямогутвы-двигаться…городскими(го-родовсрайоннымделением,городоврайонногоподчине-ния),поселковыми,сельски-миСоветами,исполнитель-нымиираспорядительнымиорганамипервичногоуровня.

Всоответствиисположения-мистатьи25самогоЗакона,территориальноеобще-ственноесамоуправление–деятельностьгражданнадобровольнойосновепоме-стуихжительства.Еслиэтодеятельностьсамихграждан,почемувформированииор-гановТОСучаствуютСоветыиисполкомы?

6.Председательколлегиаль-ногоорганатерриториально-гообщественногосамоуправ-ленияподотчетенповсемвопросамсвоейдеятель-ностиэтомуорганутерри-ториальногообщественногосамоуправления,местномусобраниюисоответствующе-муСовету.

См.комментарийкстатье27.

Статья30.Регистрациякол-легиальногоорганатерри-ториальногообщественногосамоуправления

2.Регистрацияколлегиально-гоорганатерриториальногообщественногосамоуправле-нияосуществляетсясоответ-ствующимисполнительнымираспорядительныморганомвтечениедесятиднейпослепредставлениядокументов,указанныхвпункте1настоя-щейстатьи.Исполнительныйираспоря-дительныйорганвпятиднев-ныйсрокпослерегистрацииколлегиальногоорганатерриториальногообще-ственногосамоуправлениясообщаетобэтомпредседа-телюорганатерриториально-гообщественногосамоуправ-лениявписьменнойформеивыдаетемусвидетельствоорегистрацииколлегиальногоорганатерриториальногообщественногосамоуправ-ления.

Регистрациюосуществляетисполнительныйорган,авзаимодействуетсорга-намиТОССовет.ПриэтомисполнительныйорганнеобязанпозаконусообщатьСоветуорегистрацииорганаТОС.ДругимисловамипоофициальнойпроцедуреСо-ветнеможетузнатьофактерегистрацииорганаТОС.НеобязансообщатьофактерегистрацииорганаТОСипредседательэтогооргана.Вэтойсвязинепонятно,какСоветможетосуществлятьэффективныйконтрользадеятельностьюТОС.

Статья31.Порядокдеятель-ностиоргановтерритори-альногообщественногосамоуправления

Нетпредметадляанализа.

Статья32.Упразднениекол-легиальногоорганатерри-ториальногообщественногосамоуправления

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

Коллегиальныйоргантерри-ториальногообщественногосамоуправленияможетбытьупраздненпорешению:Советавслучаесистематиче-скогоилигрубогонарушенияимтребованийзаконодатель-ства.

Смотрикомментарийкстатье17.

ГЛАВА4МЕСТНОЕСОБРАНИЕ,МЕСТ-НЫЙРЕФЕРЕНДУМИИНЫЕФОРМЫМЕСТНОГОСАМОУ-ПРАВЛЕНИЯ

Статья33.Местноесобрание

1.Местноесобрание–со-вместноеприсутствиегруппыграждан,собравшихсядляобсуждениявопросовгосу-дарственнойиобщественнойжизниреспубликанскогоилиместногозначения,основнаяформанепосредственногоучастиягражданвуправ-ленииделамиобществаигосударства.

Нетпредметадляанализа.

Статья34.Местныйрефе-рендум

Нетпредметадляанализа.

Статья35.Инициативаграж-данпопринятиюрешенийСовета

Нетпредметадляанализа.

Статья36.Участиегражданвфинансированиии(или)воз-мещениирасходовбюджетанаопределенныеимицели

5.Исполкомпервичногоуровняобеспечиваетпро-ведениезасчетсредствсамообложениямероприя-тий,определенныхместнымсобраниемилиорганомтерриториальногообще-ственногосамоуправления,иотчитываетсяорасходованииэтихсредствпередместнымсобраниемилиорганомтер-риториальногообщественно-госамоуправления.

Неясенмеханизмконтролязаиспользованиемсобран-ныхнаселениемсредств.Исполкомыявляютсяорганамигосударственнойвласти,формируютсяпутемназначениясверхуибезучастиянаселения.Законнеустанавливаетрычаговвоздействиянаисполкомысосторонынаселения,еслиисполкомрасходуетденьгинепоназначению.

7.Контрользапорядкомотчислениясредствсамооб-ложенияицелевымисполь-зованиемсобранныхсредствосуществляетсяисполкомамибазовогоуровня.

Непонятно,почемуконтрользарасходованиемсобранныхгражданамисредствиспол-комамипервичногоуровняосуществляютисполкомыбазовогоуровня,анесамонаселение.

Статья37.Иныеформыуча-стиягражданвгосударствен-ныхиобщественныхделах

Нетпредметадляанализа.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

ГЛАВА5ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕИРАС-ПОРЯДИТЕЛЬНЫЕОРГАНЫ

ПосколькуисполнительныеираспорядительныеорганынеотнесеныЗакономкорганамместногосамоуправления,нетоснованийрассматриватьнормы,регулирующиеихдеятельность,всопоставле-ниисположениямиХартии.Однакоследуетотметить,чтоименнонаэтиорганывозложеныобязанностипоразработкеиисполнениюместныхбюджетов,реализа-циимуниципальныхплановипрограмм,текущемупредо-ставлениюкоммунальныхуслугнаселениюит.п.ВэтойсвязиусматриваетсясерьезноерасхождениеисбуквойисдухомХартии.

Статья38.Исполнительныеираспорядительныеорганы

Статья3-Понятиеместногосамоуправления

Article3–Conceptoflocalselfgovernment

1.Исполнительныеирас-порядительныеорганыявляютсягосударственнымиорганамииосуществляютсвоиполномочиявсоот-ветствиисКонституциейРеспубликиБеларусь,настоя-щимЗакономиинымиактамизаконодательства.3.Исполкомыобластногоуровняподотчетныипод-контрольныПрезидентуРеспубликиБеларусь,атакжеСоветуМинистровРеспубли-киБеларусьповопросам,входящимвкомпетенциюПравительстваРеспубликиБеларусь.Исполкомыбазовогоипервичногоуровней,местныеадминистрацииподотчетныиподконтрольныПрезидентуРеспубликиБеларусьивы-шестоящимисполкомам.ИсполкомыподотчетнысоответствующимСоветамповопросам,отнесеннымккомпетенцииэтихСоветов.Вышестоящиеисполни-тельныеираспорядитель-ныеорганыосуществляюткоординациюдеятельностинижестоящихисполнитель-ныхираспорядительныхорганов,оказываютимнеобходимуюпомощь,втомчислеорганизационно-методическую,материаль-ную,техническую,информа-ционную.

ВзаконеотсутствуетправоместныхСоветовсоздаватьподотчетныеимиспол-нительныеорганы.ЭтосерьезноеипринципиальноерасхождениеснормамиХартии.Статусисполнительныхорга-нов–государственный.Подотчетностьповсемво-просам–органамгосудар-ственнойвласти,итолькоповопросам,отнесеннымккомпетенцииСоветов,испол-комыподотчетныСоветам.Координациядеятельностикамуфлируетпрямоеуправ-лениесверху.

2.Этоправоосуществляетсясоветамиилисобраниями,состоящимиизчленов,из-бранныхпутемсвободного,тайногоголосованиянаосновепрямого,равногоивсеобщегоизбирательногоправа.Советы(собрания)могутиметьподотчетныеимисполнительныеорганы.Этоположениенеисключа-етобращенияксобраниямграждан,референдумуилилюбойдругойформепрямогоучастияграждан,еслиэтодопускаетсязаконом.

2.Thisrightshallbeexercisedbycouncilsorassembliescomposedofmembersfreelyelectedbysecretballotonthebasisofdirect,equal,universalsuffrage,andwhichmaypossessexecutiveorgansresponsibletothem.Thisprovisionshallinnowayaffectrecoursetoassembliesofcitizens,referendumsoranyotherformofdirectcitizenparticipationwhereitispermittedbystatute.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

8.Типоваяструктураоб-ластного,Минскогогород-ского,городского(городовобластногоподчинения),районногоисполкомов,местныхадминистраций,атакжечисленностьработ-никовисполнительныхираспорядительныхорганов(безперсоналапоохранеиобслуживаниюзданий)пообластямигородуМинску,втомчислечисленностьработниковструктурныхпод-разделенийисполнительныхираспорядительныхорганов,устанавливаютсяПрезиден-томРеспубликиБеларусь.

ПолноерасхождениеснормамиХартии.Нетолькоустановлениеструктурыисполнительныхорганов,ноиопределениечисленностиихработниковотнесеныккомпетенцииПрезидентаРеспубликиБеларусь.Такойподходлишаетместнуювластьгибкости,препятству-етсвоевременнойкорректи-ровкееедеятельностивсо-ответствиисизменяющимисявнешнимиобстоятельствами.

Статья6-Соответствиеструк-туруправленияиресурсовзадачамместныхвластей

1.Безущербадляболееоб-щихустановленныхзакономположений,местныевластидолжныиметьвозможностьопределятьсвоивнутренниеуправленческиеструктурыстем,чтобыадаптироватьихкместнымнуждамиобеспечиватьэффективноеуправление.

Article6–Appropriateadministrativestructuresandresourcesforthetasksoflocalauthorities

1.Withoutprejudicetomoregeneralstatutoryprovisions,localauthoritiesshallbeabletodeterminetheirowninternaladminis¬trativestructuresinordertoadaptthemtolocalneedsandensureeffectivemanagement.

9.Структурныеподраз-деленияисполнитель-ныхираспорядительныхорганов,осуществляющиегосударственно-властныеполномочиявопреде-леннойотрасли(сфередеятельности)натерри-торииадминистративно-территориальнойединицы,подчиняютсяэтиморганамиодновременносоответствую-щим:9.1.республиканскиморганамгосударственногоуправления–структурныеподразделенияисполкомовобластногоуровня;9.2.структурнымподразделе-ниямобластныхисполкомов–структурныеподразделе-нияисполкомовбазовогоуровня;9.3.структурнымподразделе-ниямгородскихисполкомов(городовобластногоподчи-нения),Минскогогородскогоисполкома–структурныеподразделенияместныхадминистраций.

Исполнительныеорганыимеютдвойнуюсистемупод-чиненности:•Территориальнаяподчи-ненность(исполком–вы-шестоящемуисполкому)•Отраслеваяподчиненность(структурноеподразделениеисполкома–структурномуподразделениювышестояще-гоисполкома)Советынеимеютвообщеникакогоотношенияникструктуреисполкомов,никразработкедокументов,регламентирующихдеятель-ностьисполкомов.

10.Положенияоструктурныхподразделенияхисполкомовобластногоуровня,осущест-вляющихгосударственно-властныеполномочиявопре-деленнойотрасли(сфередеятельности),утверждаютсяэтимиисполкомамипосогла-сованиюссоответствующимиреспубликанскимиорганамигосударственногоуправле-ния.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

Статья39.Заседанияисполни-тельногоираспорядительногооргана

Нетпредметадляанализа.

Статья40.Решенияисполни-тельногоираспорядительногооргана

Нетпредметадляанализа.

Статья41.Компетенцияиспол-комовИсполкомывпределахсвоейкомпетенциивпорядке,уста-новленномзаконодательством:представляютинтересысоот-ветствующейадминистративно-территориальнойединицывовзаимоотношенияхсдругимигосударственнымиорганами,инымиорганизациямииграж-данами;

Интересысоответствую-щейадминистративно-территориальнойединицыопределяютсяинтересамипроживающеговееграницахнаселения.ВсоответствиисХартией,интересынаселе-нияпредставляютместныесоветы.Такимобразом,передачаправпопредстав-лениюинтересовнаселенияисполнительныморганам,кформированиюкоторыхна-селениенеимеетотношения,очевиднонесоответствуетнормамХартии

Статья3-Понятиеместногосамоуправления

1.Местноесамоуправлениеозначаетправоиспособ-ностьместныхвластей,впределах,установленныхзаконом,осуществлятьрегу-лированиеиуправлятьзна-чительнойдолейпубличныхдел,подсвоюответствен-ностьивинтересахместногонаселения.

Article3–Conceptoflocalselfgovernment

1.Localselfgovernmentdenotestherightandtheabilityoflocalauthorities,withinthelimitsofthelaw,toregulateandmanageasubstantialshareofpublicaffairsundertheirownresponsibilityandintheinterestsofthelocalpopulation.

осуществляютсоставлениепро-ектаместногобюджетаиготовятотчетоегоисполнении;обеспечиваютисполнениеместногобюджета,поступле-ниепредусмотренныхдоходовирасходованиебюджетныхсредстввсоответствиисихцелевымназначением;предоставляютпопоручениюСоветоввпорядке,определен-номПрезидентомРеспубликиБеларусьизаконами,льготыпоналогам,сборам(пошлинам),полностьюуплачиваемымвместныебюджеты;распоряжаютсякоммунальнойсобственностьювпорядке,установленномСоветами,атакжеосуществляютконтрользаееиспользованиемнасоответ-ствующейтерритории;

Избранныйзаконодателямиподходвэтойчастинесоот-ветствуетнибукве,нидухуХартии.Изприведенноговстатьеперечняполномочийисполнительныхоргановможновидеть,чтомест-нымбюджетом,землями,льготами,коммунальнойсобственностью,созданиемиуправлениемкоммунальнымипредприятиями,тоестьвсемтем,чтодолжносоставлятьэкономическуюиматериаль-нуюосновуместногосамо-управления,распоряжаютсягосударственныеорганы.Данноеположениевещейнеможетбытьисправленото-чечнымиправкамивзаконе.Еслиречьидетоследованииевропейскимценностямместнойдемократии,необхо-димоизменитьконцепцию,подходкпроблемеместногосамоуправления.

Статья42.Особенностикомпе-тенцииисполкомовобластногоуровняИсполкомыобластногоуровнявпределахсвоейкомпетенциивпорядке,установленномзаконо-дательством:отменяютрешениянижестоящихисполнительныхираспорядительныхорганов,распоряженияихруководите-лей,еслионинесоответствуютрешениямСовета,исполкомаобластногоуровняилидругимактамзаконодательства;

См.комментарийкстатье17.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

Статья43.ОсобенностикомпетенцииисполкомовбазовогоуровняИсполкомыбазовогоуровнявпределахсвоейкомпетен-циивпорядке,установлен-номзаконодательством:отменяютрешенияниже-стоящихисполнительныхираспорядительныхорганов,распоряженияихруководи-телей,еслионинесоот-ветствуютрешениямСовета,исполкомабазовогоуровнялибоСовета,исполкомаоб-ластногоуровня,принятымвпределахихкомпетенции,илидругимактамзаконода-тельства;

См.комментарийкстатье17.

Статья44.Особенностикомпетенцииисполкомовпервичногоуровня

Нетпредметадляанализа.

Статья45.Компетенциямест-ныхадминистраций

Статьи46-53,посуществу,являютсяописаниемвзаи-моотношенийруководителейисполнительныхоргановразныхуровнейвжесткойиерархическойвертикальнойсистемеисполнительнойвласти,навершинекоторойстоитПрезидентРеспубли-киБеларусь.Сэтойточкизренияанализэтихстатейничегонедобавляеткужевысказаннойранееоценке.СнормамиХартиитакаяорганизацияместнойвластинеимеетничегообщего.

Статья46.Председательис-полкома

Статья47.Компетенцияпред-седателяисполкома

Статья48.Особенностиком-петенциипредседателяис-полкомаобластногоуровня

Статья49.Особенностикомпетенциипредседателяисполкомабазовогоуровня

Статья51.Главаместнойадминистрации

Статья52.Компетенцияглавыместнойадминистрации

Статья53.Распоряженияпредседателяисполкома(главыместнойадминистра-ции)

ГЛАВА6ЭКОНОМИЧЕСКАЯОСНОВАМЕСТНОГОУПРАВЛЕНИЯИСАМОУПРАВЛЕНИЯ

Статья54.Понятиеэконо-мическойосновыместногоуправленияисамоуправле-нияЭкономическуюосновуместногоуправленияисамоуправлениясоставляюткоммунальнаясобственность,доходыотиспользованияприродныхресурсовииныеисточникиполучениядо-ходовместногоуправленияисамоуправленияв

Следуетотметить,чтовЗаконеотсутствуеттакоепонятие,какместныеналоги.ОтсутствуетэтопонятиеивБюджетномкодексе,которыйбудетрассмотренотдельно.

Статья9–Финансовыересурсыоргановместногосамоуправления

3.Поменьшеймере,частьфинансовыхресурсоворгановместногосамоуправ-лениядолжнапополнятьсязасчетместныхналоговисборов,ставкикоторых,врамкахзакона,ониимеютправоопределятьсамостоя-тельно.

Article9–Financialresourcesoflocalauthori¬ties

3.Partatleastofthefinancialresourcesoflocalauthoritiesshallderivefromlocaltaxesandchargesofwhich,withinthelimitsofstatute,theyhavethepowertodeterminetherate.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

соответствиисзаконодатель-ствомобохранеокружаю-щейсредыирациональномиспользованииприродныхресурсов,гражданским,нало-говым,бюджетнымзаконода-тельством.

Статья55.Коммунальнаясобственность

Общеезамечаниеподаннойстатье:коммунальнойсобственностьюраспоряжа-ютсяисполкомы,органы,неизбираемыенаселениеминеформируемыеместнымиСоветами.

Статья56.ВзаимоотношенияСоветов,исполнительныхираспорядительныхоргановсдругимиорганизациямивэкономическойсфере

Нетпредметадляанализа.

Статья57.УчастиеСоветов,исполнительныхирас-порядительныхоргановвовнешнеэкономическойдеятельности

Нетпредметадляанализа.

ГЛАВА7ГАРАНТИИ,НАДЗОРИОТ-ВЕТСТВЕННОСТЬВСФЕРЕМЕСТНОГОУПРАВЛЕНИЯИСАМОУПРАВЛЕНИЯ

Статья58.Участиеоргановместногоуправленияисамоуправлениявработемежведомственныхкомиссий

Нетпредметадляанализа.

Статья59.Обеспечениеза-конности

Статья8-Административныйнадзорзадеятельностьюместныхвластей

Article8–Administrativesupervisionoflocalauthorities'activities

3.РешенияСоветов,несоот-ветствующиезаконодатель-ству,отменяютсявыше-стоящимиСоветами,СоветомРеспубликиНациональногособранияРеспубликиБела-русь,атакжеприостанав-ливаютсяПрезидентомРе-спубликиБеларусь.ВслучаеприостановлениярешенияСоветаПрезидентРеспубликиБеларусьвноситпредставле-ниеоботменеэтогорешениявСовет,вышестоящийпоот-ношениюкСовету,решениекоторогоприостановлено,иливСоветРеспубликиНациональногособранияРеспубликиБеларусь.РаспоряженияпредседателейСоветов,несоответствующиезаконодательству,отменя-ютсясоответствующимииливышестоящимиСоветами,атакжеприостанавливаются

Очевидно,чтовбольшинствеслучаев,когдамыимеемделосбазовымилипервичнымуровнемместногосамоуправ-ления,вмешательствоПре-зидентаРеспубликиБеларусьможетбытьрасценено,какнесоразмерноеинтересам,которыеоннамерензащи-тить.Болеетого,самприн-ципвнесудебнойотменырешениймалосогласуетсяспринципомнадзора.Надзорпредполагаетнаблюдение,выявлениенесоответствийзаконодательству,обращениекоргану,принявшемунеза-конноерешениеспредложе-ниемоегоотмене,авслучаеотказа–обращениевсуд.ВЗаконежеустановленоаприорноеправовыше-стоящихоргановвластиидолжностныхлицотменятьрешениянижестоящих

1.Любойадминистративныйнадзорзаместнымивластя-миможетосуществлятьсятольковпорядкеислучаях,предусмотренныхКонститу-циейилизаконом.

2.Любойадминистративныйнадзорзадеятельностьюместныхвластей,какправи-ло,можетпреследоватьлишьцелиобеспечениязакон-ностииконституционныхпринципов.Втожевремя,административныйнад-зорможетосуществлятьсявышестоящимивластямиисходяизпринципацеле-сообразностивотношениизадач,исполнениекоторыхбылоделегированоместнымвластям.

1.Anyadministrativesupervisionoflocalauthoritiesmayonlybeexercisedaccordingtosuchproceduresandinsuchcasesasareprovidedforbytheconstitutionorbystatute.

2.Anyadministrativesupervisionoftheactivitiesofthelocalauthoritiesshallnormallyaimonlyatensuringcompliancewiththelawandwithconstitutionalprinciples.Administrativesupervisionmayhoweverbeexercisedwithregardtoexpediencybyhigherlevelauthoritiesinrespectoftaskstheexecutionofwhichisdelegatedtolocalauthorities.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

ПрезидентомРеспубликиБеларусь.Вслучаеприоста-новленияраспоряженияпредседателяСоветаПре-зидентРеспубликиБеларусьвноситпредставлениеоботменеэтогораспоряжениявсоответствующийСоветилиСовет,вышестоящийпоотно-шениюкСовету,распоряже-ниепредседателякоторогоприостановлено.

Советовидолжностныхлиц,чтонесоответствуетпонятию«надзор».Следовательно,вданномслучаеЗаконнеоснованнапринципах,за-ложенныхвХартии.

Нетсмыслаанализироватьпункты4и5даннойстатьи,посколькувнихречьидетоботменерешенийоргановместногоуправления–ис-полкомов,которыеявляютсячастьювертикалиисполни-тельнойвласти.Однакоиздесьпринципвнесудебнойотменынормативныхактовмалосоответствуетпрактикедемократическихгосударств.

3Административныйнадзорзадеятельностьюместныхвластейдолженосущест-влятьсятакимобразом,чтобывмешательствоконтролирую-щегоорганабылосоразмер-новажностиинтересов,ко-торыеоннамерензащищать.

3.Administrativesupervisionoflocalauthoritiesshallbeexercisedinsuchawayastoensurethattheinterventionofthecontrollingauthorityiskeptinproportiontotheimportanceoftheinterestswhichitisintendedtoprotect

7.Советывправевустанов-ленномпорядкеобращатьсявсудзазащитойнарушенныхилиоспариваемыхправлибоохраняемыхзакономинте-ресоввцеляхобеспечениясвободногоосуществленияимисвоихполномочий,предусмотренныхнастоящимЗакономидругимиактамизаконодательства.

Данныйпунктстатьипрак-тическидословносоответ-ствуетположениямХартии.Однакотекстпредыдущихпунктовстатьиговоритона-личиивнесудебнойпроцеду-рыотменырешенийоргановместногосамоуправления.Внесудебныеинстанциипосвоемуусмотрениюопреде-ляютналичиенарушенийза-конодательствавдействияхнижестоящихоргановМСУиотменяютнезаконные,поихмнению,решения.

Статья11-Правоваязащитаместногосамоуправления

Местныевластидолжныиметьправообращатьсяксредствамсудебнойза-щитывцеляхобеспечениясвободногоосуществленияимисвоихполномочийисоблюденияпринциповместногосамоуправления,закрепленныхвконституциииливнутреннемзаконода-тельстве.

Article11–Legalprotectionoflocalselfgovernment

Localauthoritiesshallhavetherightofrecoursetoajudicialremedyinordertosecurefreeexerciseoftheirpowersandrespectforsuchprinciplesoflocalselfgovernmentasareenshrinedintheconstitutionordomesticlegislation.

Статья60.Обязательностьрешенийизащитаправоргановместногоуправленияисамоуправления

Нетпредметадляанализа.

Статья61.Делегированиеполномочийорганамимест-ногоуправленияисамоу-правления

2.Вышестоящиеисполни-тельныеираспорядительныеорганывправеделегироватьчастьсвоихполномочийнижестоящимисполнитель-нымираспорядительныморганам.3.Советывправе,еслииноенепредусмотренозаконода-тельнымиактами:3.1.повзаимномусогласиюСоветовразличныхтеррито-риальныхуровнейделеги-роватьдругдругуотдельныеполномочиянарядуснеобхо-димымидляихосуществле-нияресурсами;

ВЗаконенесодержитсяпо-ложений,устанавливающихограничениястепенейсвобо-дыпоадаптациипереданныхполномочий.ОднаковБюд-жетномкодексеРеспубликиБеларусьтакиеограничениясодержатсяи,посути,сводятненетвозможностьгибкогоподходакисполнениюпере-данныхполномочий.

Статья4-Компетенциямест-ногосамоуправления

5.Там,гдеполномочияде-легируютсяимцентральнойилирегиональнойвластью,местныевластидолжны,на-сколькоэтовозможно,обла-датьсвободойадаптироватьэтиполномочиякместнымусловиям.

Article4–Scopeoflocalselfgovernment

5.Wherepowersaredelegatedtothembyacentralorregionalauthority,localauthoritiesshall,insofaraspossible,bealloweddiscretioninadaptingtheirexercisetolocalconditions.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

Статья62.Предложенияоргановместногоуправленияисамоуправления

Государственныеорганы,иныеорганизации,долж-ностныелицарассматри-ваютпредложенияоргановместногоуправленияисамоуправлениявпорядке,установленномзаконодатель-ствомобобращенияхграж-даниюридическихлиц,заисключениемслучаев,когдазаконодательствомустанов-ленинойпорядокрассмотре-ниятакихпредложений.

Даннуюстатьюсбольшойнатяжкойможноотнестикнормам,гарантирующимконсультированиесорганамиместногосамоуправления.Отсылкакзаконодательствуобобращенияхгражданиюридическихлицдаетнадеждунаналичиевэтомзаконодательствемеханиз-мовучетамненияместныхвластей.ОднаконивзаконеРБ«Обобращенияхграждан»от6июня1996г.N407–XIII(ВедомостиВерховногоСове-таРеспубликиБеларусь,1996г.,N21,ст.376)вредакцииЗаконаот1ноября2004г.N340–З(НациональныйреестрправовыхактовРеспубликиБеларусь,2004г.,№189,2/1089),нивУказеПрези-дентаРБ№498от15октября2007г.«Одополнительныхмерахпоработесобраще-ниямигражданиюридиче-скихлиц»неудалосьнайтинетолькотакихмеханизмов,ноивообщеупоминанияоборганахместногосамоуправ-ления.

Статья4-Компетенциямест-ногосамоуправления

6.Припланированииивпроцессеприятиярешенийповсемвопросам,которыекасаютсяместныхвластейнепосредственно,необходи-мо,насколькоэтовозможно,всвоевремяинадлежащимобразомпроводитьснимисоответствующиеконсуль-тации.

Article4–Scopeoflocalselfgovernment

6.Localauthoritiesshallbeconsulted,insofaraspossible,induetimeandinanappropriatewayintheplanninganddecisionmakingprocessesforallmatterswhichconcernthemdirectly.

Статья63.Надзорзаточнымиединообразнымиспол-нениемзаконодательствавсфереместногоуправленияисамоуправления

Нетпредметадляанализа.

Статья64.Ответственностьоргановместногоуправленияисамоуправления

Нетпредметадляанализа.

Статья6-Соответствиеструк-туруправленияиресурсовзадачамместныхвластей

Article6–Appropriateadministrativestructuresandresourcesforthetasksoflocalauthorities

ВЗаконенетниодногоупо-минанияомуниципальнойслужбе.

2.Условиямуниципальнойслужбыдолжныбытьтакими,чтобыпозволятьпроизво-дитьнаборвысококачествен-ногоперсоналанаосновезаслугикомпетентности,длячегонеобходимообеспечитьсоответствующиеусловияпрофессиональнойподготов-ки,оплатытрудаипродвиже-нияпослужбе.

2.Thecondi¬tionsofserviceoflocalgovernmentemployeesshallbesuchastopermittherecruitmentofhighqualitystaffonthebasisofmeritandcompetence;tothisendadequatetrainingopportunities,remunerationandcareerprospectsshallbeprovided.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

Статья7–Условияосущест-вленияобязанностейнаместномуровне

Article7–Conditionsunderwhichresponsibilitiesatlocallevelareexercised

НеотраженовЗаконе. 1.Условияработыместныхвыборныхпредставите-лейдолжныобеспечиватьсвободноеосуществлениеихфункций.

1.Theconditionsofofficeoflocalelectedrepresentativesshallprovideforfreeexerciseoftheirfunctions.

НеотраженовЗаконе. 2.Онидолжныобеспечиватьнадлежащуюфинансовуюкомпенсациюзарасходы,по-несенныевсвязисосущест-влениемимисвоегомандата,атакже,принеобходимости,денежнуюкомпенсациюзаупущенныйзаработокиливознаграждениезапро-деланнуюработуисоот-ветствующеесоциальноеобеспечение.

2.Theyshallallowforappropriatefinancialcompensationforexpensesincurredintheexerciseoftheofficeinquestionaswellas,whereappropriate,compensationforlossofearningsorremunerationforworkdoneandcorrespondingsocialwelfareprotec¬tion.

НеотраженовЗаконе. 3.Любыедолжностныеобязанностиивидыдеятель-ности,несовместимыесман-датомместноговыборноголица,могутустанавливатьсятолькозакономилиосно-вополагающимиправовымипринципами.

3.Anyfunctionsandactivitieswhicharedeemedincompati¬blewiththeholdingoflocalelectiveofficeshallbedeterminedbystatuteorfundamentallegalprinciples.

Статья9-Финансовыересурсыоргановместногосамоуправления

Article9–Financialresourcesoflocalauthorities

НеотраженовЗаконе. 1.Местныевластидолжныиметьправо,врамкахна-циональнойэкономическойполитики,наобладаниедостаточнымисобственнымифинансовымиресурсами,ко-торымионимогутсвободнораспоряжатьсяприосущест-влениисвоихполномочий.

1.Localauthoritiesshallbeentitled,withinnationaleconomicpolicy,toadequatefinancialresourcesoftheirown,ofwhichtheymaydisposefreelywithintheframeworkoftheirpowers.

НеотраженовЗаконе. 2.Финансовыересурсымест-ныхвластейдолжныбытьсоразмерныполномочиям,предоставленнымимКонсти-туциейилизаконом.

2.Localauthorities'financialresourcesshallbecommensuratewiththeresponsibilitiesprovidedforbytheconstitutionandthelaw.

НеотраженовЗаконе. 4.Финансовыесистемы,предоставленныеврас-поряжениеместныхвластей,должныбытьдостаточнодиверсифицированнымиигибкими,стемчтобыонимогли,насколькоэтонапрак-тикевозможно,идтивногусреальнымиизменениямииздержек,возникающихвходеисполненияих(местныхвластей)задач.

4.Thefinancialsystemsonwhichresourcesavailabletolocalauthoritiesarebasedshallbeofasufficientlydiversifiedandbuoyantnaturetoenablethemtokeeppaceasfaraspracticallypossiblewiththerealevolutionofthecostofcarryingouttheirtasks.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

НеотраженовЗаконе. 6.Сместнымивластями,всоответствующемпорядке,должныбытьпроведеныконсультацииотом,какимобразомперераспределитьвыделяемыедлянихресур-сы.

6.Localauthoritiesshallbeconsulted,inanappropriatemanner,onthewayinwhichredistributedresourcesaretobeallocatedtothem.

НеотраженовЗаконе. 7.Померевозможности,предоставляемыеместнымвластямсредстванедолжныпредназначатьсядляфи-нансированияконкретныхпроектов.Предоставлениесубсидийнедолжнонано-ситьущербаосновополагаю-щемупринципусвободноговыбораорганамиместногосамоуправленияполитикиврамкахсвоейюрисдикции.

7.Asfaraspossible,grantstolocalauthoritiesshallnotbeearmarkedforthefinancingofspecificprojects.Theprovisionofgrantsshallnotremovethebasicfreedomoflocalauthoritiestoexercisepolicydiscretionwithintheirownjurisdiction.

НеотраженовЗаконе. 8.Вцеляхполученияза-емныхсредствдлякапита-ловложенийместныевластидолжныиметьдоступкнаци-ональномурынкукапиталоввпределах,установленныхзаконом.

8.Forthepurposeofborrowingforcapitalinvestment,localauthoritiesshallhaveaccesstothenationalcapitalmarketwithinthelimitsofthelaw.

Постатейный анализ соответствия отдельных положений Бюджетного кодекса РБ положениям Европейской Хартии местного

самоуправления

Приложение 6

Таблица 3

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

Статья28.Регулирующиедоходыреспубликанскогобюджетаиместныхбюджетов1.Крегулирующимдоходамреспубликанскогобюджетаиместныхбюджетовот-носятсядоходы,которыемогутчастичноилиполно-стьюпередаватьсявдругиебюджетыипокоторымвсоответствиисостатьями30,32и34настоящегоКодексаустановленнормативввидеверхнегоуровняотчисленияотналоговогодохода,атакжеместныеналогиисборыпонормативам,определяемымместнымиСоветамидепутатов.

БюджетныйКодексвводитпонятиеместныхналоговисборовипредоставляетместнымСоветамправоустановленияихставок.Напервыйвзгляд,такойпод-ходсоответствуетнормамХартии.Однакоприменяемыйвреспубликенормативныйпринципформированиярасходовбюджетасводитнанетправоустановленияместныхналогов,посколькувсесредства,которыепре-вышаютрасчетныйобъемдоходовместныхбюджетов,поокончаниифинансовогогодаизымаютсявгосудар-ственныйбюджет.

Статья9-Финансовыересурсыоргановместногосамоуправления

3.Поменьшеймере,частьфинансовыхресурсоворгановместногосамоуправ-лениядолжнапополнятьсязасчетместныхналоговисборов,ставкикоторых,врамкахзакона,ониимеютправоопределятьсамостоя-тельно.

Article9–Financialresourcesoflocalauthori¬ties

3.Partatleastofthefinancialresourcesoflocalauthoritiesshallderivefromlocaltaxesandchargesofwhich,withinthelimitsofstatute,theyhavethepowertodeterminetherate.

Статья29.Формированиедоходовреспубликанскогобюджетаиместныхбюджетов1.ДоходыреспубликанскогобюджетаиместныхбюджетовнаочереднойфинансовыйгодопределяютсявсоответствииснастоящимКодексомиины-миактамизаконодательства.2.Доходыреспубликанскогобюджетаформируютсязасчетсобственныхдоходов,регулирующихдоходов,частькоторыхнепередаетсяпоустановленнымнормативамотчисленийнижестоящимбюджетам,имежбюджетныхтрансфертов.Доходыместныхбюджетовформируютсязасчетсоб-ственныхдоходов,регулирую-щихдоходов,частькоторыхнепередаетсяпоустановлен-нымнормативамотчисленийнижестоящимбюджетам,отчисленийотрегулирующихдоходов,поступающихизвышестоящихбюджетов,имежбюджетныхтрансфертов.

Собственныедоходыместныхбюджетовсостоятизналого-выхиненалоговыхдоходов.Кчислуналоговыхдоходовотносятсядоходыотгосудар-ственныхналоговидоходыотместныхналоговисборов.Бюджетныйкодексподробноописываетсоставгосудар-ственныхналоговыхисточни-ковипрактическиничегонеговоритоместныхналогахисборах.Всвязисэтимтрудноопределить,какуюдолюбюд-жетныхдоходовсоставляютместныеналогиисборы.Такжетрудноговоритьотом,насколькодостаточнысобственныефинансовыересурсыместныхвластейдляосуществленияимисвоихполномочий.Главнаяпроблемасостоитвтом,чтосоставиобъемдоходовместныхвластейнеявляютсястабильнымиина-ходятсявбольшойзависимо-стиотежегодныхрешенийпоутверждениюреспубликан-скогобюджета.

Статья9-Финансовыересурсыоргановместногосамоуправления

1.Местныевластидолжныиметьправо,врамкахна-циональнойэкономическойполитики,наобладаниедостаточнымисобственнымифинансовымиресурсами,ко-торымионимогутсвободнораспоряжатьсяприосущест-влениисвоихполномочий.

2.Финансовыересурсымест-ныхвластейдолжныбытьсоразмерныполномочиям,предоставленнымимКонсти-туциейилизаконом.

Article9–Financialresourcesoflocalauthorities

1.Localauthoritiesshallbeentitled,withinnationaleconomicpolicy,toadequatefinancialresourcesoftheirown,ofwhichtheymaydisposefreelywithintheframeworkoftheirpowers.

2.Localauthorities'financialresourcesshallbecommensuratewiththeresponsibilitiesprovidedforbytheconstitutionandthelaw.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

Статья65.Долгоргановместногоуправленияисамоуправления2.Долгоргановместногоуправленияисамоуправле-нияможетсуществоватьвформах:

…2.2.займов,осуществлен-ныхпутемвыпускаценныхбумагместнымиисполни-тельнымиираспорядитель-нымиорганами;…

Бюджетныйкодекснепредоставляеторганамместногосамоуправленияправадоступакнациональ-номурынкукапитала.Этоправопредоставленотолькоместнымисполнительнымираспорядительныморганам,которыенеявляютсяоргана-миместногосамоуправленияивходятвсистемувертикалигосударственнойвласти,под-чиняющейсянепосредствен-ноПрезидентуРеспублики.Нодажеесличистотеоре-тическиотнестиупомянутыевышеорганыместногоуправ-лениякорганамместногосамоуправления,тоивэтомслучаеихвыходнана-циональныйрыноккапиталаврядливозможен.Деловтом,чтоЗаконРеспубликиБеларусьот12марта1992г.№1512-XII«Оценныхбумагахифондовыхбиржах»непредусматриваетдляоргановместногоуправленияправавыступатьвкачествеэмитен-товвыпускаценныхбумаг.Возможно,существуютиныенормативныеправовыеакты,регулирующиеданнуюсферу,однакоихнайтинеудалось.

8.Вцеляхполученияза-емныхсредствдлякапита-ловложенийместныевластидолжныиметьдоступкна-циональномурынкукапиталавпределах,установленныхзаконом.

8.Forthepurposeofborrowingforcapitalinvestment,localauthoritiesshallhaveaccesstothenationalcapitalmarketwithinthelimitsofthelaw.

Статья74.Правагосудар-ственныхоргановприпредо-ставлениимежбюджетныхтрансфертовнижестоящимбюджетамПринесоблюденииместнымиисполнительнымиираспоря-дительнымиорганамиуста-новленногозаконодатель-ствомпорядказачисленияналогов,сборов(пошлин)идругихдоходовввыше-стоящийбюджет,атакжепринецелевомиспользованиисредств,выделенныхизвы-шестоящегобюджета,либоимеющейсязадолженностипоплатежамввышестоящийбюджетприостанавливает-сяилиуменьшаетсянаэтисуммыобъеммежбюджетныхтрансфертов,передаваемыхизвышестоящегобюджетанижестоящимбюджетам.

Бюджетныйкодексустанав-ливаетжесткиерамкивбюд-жетнойсфере,определяякакисточникидоходовместныхбюджетов,такиналоговыеставкиповсембюджето-формирующимналогам.Значительнаядолядоходовместныхбюджетовформи-руетсяввидесубвенций,имеющихцелевойхарактер.Местныеорганыуправленияотвечаютнетолькозанапол-нениесобственногобюджета,ноизаформированиегосу-дарственногобюджета,обе-спечиваяперечислениенало-говисборовввышестоящиебюджеты.Межбюджетныетрансфертыиспользуютсяцентральнымправительствомвкачествесанкциизана-рушения,фактсовершениякоторыхустанавливаетсявовнесудебномпорядке.Вэтойсвязиговоритьодиверси-фицированностиигибкостиместныхфинансовыхсистемпростобессмысленно.

Статья9-Финансовыересурсыоргановместногосамоуправления

4.Финансовыесистемы,предоставленныеврас-поряжениеместныхвластей,должныбытьдостаточнодиверсифицированнымиигибкими,стемчтобыонимогли,насколькоэтонапрак-тикевозможно,идтивногусреальнымиизменениямииздержек,возникающихвходеисполненияих(местныхвластей)задач.

Article9–Financialresourcesoflocalauthorities

4.Thefinancialsystemsonwhichresourcesavailabletolocalauthoritiesarebasedshallbeofasufficientlydiversifiedandbuoyantnaturetoenablethemtokeeppaceasfaraspracticallypossiblewiththerealevolutionofthecostofcarryingouttheirtasks.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

Статья75.Формымежбюд-жетныхтрансфертов2.Дотацияизвышестоящегобюджетавнижестоящийбюджетпредоставляетсявслучаепревышенияпрогноз-ногообъемарасходовмест-ногобюджетанадпрогноз-нымобъемомегодоходов.Дотацияизвышестоящегобюджетавнижестоящийбюджетможетбытьпредо-ставленатолькопослеучетавполномобъемесобствен-ныхдоходовбюджетаирегулирующихдоходовпонеобходимымдлясбалан-сированностибюджетанормативамотчисленийотдоходов,определеннымстатьями30–37настоящегоКодекса.3.Межбюджетныйтрансфертизнижестоящегобюджетаввышестоящийбюджетпередаетсявслучаепревы-шенияпрогнозногообъемадоходовместногобюджетанадпрогнознымобъемомегорасходов.4.Объеммежбюджетныхтрансфертоввформедота-цийнапланируемыйпериодопределяетсянаосноверазницымеждупрогнознымобъемомдоходовипро-гнознымобъемомрасходовсоответствующегоместногобюджета.5.Прогнозныйобъемдоходовместногобюд-жетарассчитываетсясучетомналоговогопотен-циалаадминистративно-территориальнойединицы.Прогнозныйобъемрасходовместногобюджетарассчиты-ваетсясучетомнормативовбюджетнойобеспеченностиикорректирующихкоэффи-циентовнормативовбюджет-нойобеспеченности.…

Бюджетныйкодекснеис-пользуеттакиепонятия,как«финансовоевыравнивание»или«выравниваниеуровнябюджетнойобеспеченно-сти».Вместоэтогоиспользу-ютсятермины«бюджетныйтрансферт»и«дотация».Посколькураспределениеосновнойчастиналоговыхдоходовотнесенонауровеньцентральнойвласти,вБела-русиотсутствуютмеханизмывыравнивания,которыезаменены,соднойстороны,механизмомизъятиядо-полнительныхфинансовыхресурсов,превышающихрасчетныйуровеньдоходовместногобюджета,асдругой-механизмомпогашениядефицитаместныхбюджетоввслучае,еслирасчетныйобъемместныхдоходовоказываетсянижерасчетно-гоуровнярасходовместныхвластей.

5Защитаболееслабыхвфинансовомотношенииместныхвластейтребуетучрежденияпроцедурфи-нансовоговыравниванияилианалогичныхмер,которыепризваныисправитьпослед-ствиянеравногораспределе-нияпотенциальныхисточни-ковдоходовивозложенныхнаместныевластирасходов.Такиепроцедурыилимерынедолжныограничиватьсвободувыбораместныхвластей,которойониоб-ладаютвпределахсвоейкомпетенции.

5.Theprotectionoffinanciallyweakerlocalauthoritiescallsfortheinstitutionoffinancialequalisationproceduresorequivalentmeasureswhicharedesignedtocorrecttheeffectsoftheunequaldistributionofpotentialsourcesoffinanceandofthefinancialburdentheymustsupport.Suchproceduresormeasuresshallnotdiminishthediscretionlocalauthoritiesmayexercisewithintheirownsphereofresponsibility.

Закон Комментарии ХартияРусскийEnglish

Статья76.Расчетрасходов,учитываемыхприопределе-нииобъемадотации1.Объемдотациинаплани-руемыйпериодопределяетсянаоснованиинормативовбюджетнойобеспеченностиикорректирующихкоэффи-циентовнормативовбюджет-нойобеспеченности.2.Нормативыбюджетнойобеспеченностидляместныхбюджетовопределяютсяисходяизчислажителейлибопотребителейпредо-ставляемыхгосударствомтоваров(работ,услуг)иуточняютсясприменениемкорректирующихкоэффици-ентов,учитывающихразницувстоимостипредоставляе-мыхгосударствомтоваров(работ,услуг)взависимостиотколичестванаселенияипотребителейпредоставляе-мыхгосударствомтоваров(работ,услуг),социально-экономических,демогра-фических,климатических,экологическихидругихосо-бенностейадминистративно-территориальныхединицпомереихопределения.3.Методикарасчетадотаций,нормативовбюджетнойобеспеченности,коррек-тирующихкоэффициентовнормативовбюджетнойобе-спеченностиутверждаетсяМинистерствомфинансов.

Сампринципнормативногопланированияявляется,посути,вариантомцелевогофинансированияконкретныхпроектов.Бюджетныйкодексоднозначноигнорируетна-личиеместныхинтересов,ис-пользуяпонятие«предостав-ляемыегосударствомтовары(услуги,работы)».Такимобразом,дажесобственныересурсыместныхвластейуженаэтапепланированияиме-ютцелевуюсоставляющую.Темболее,этокачаетсядо-таций,предоставляемыхизвышестоящихбюджетовнаместныйуровень.Бюджет-ныйкодекспрямоувязы-ваетобъемэтихдотацийсрассчитаннымицентральнымправительствомнормативамибюджетнойобеспеченности,чтоделаетэтидотацииис-ключительноцелевыми.ТакойподходпринципиальнорасходитсяспринципамиХартии.

Статья9-Финансовыересурсыоргановместногосамоуправления

7.Померевозможности,предоставляемыеместнымвластямсредстванедолжныпредназначатьсядляфи-нансированияконкретныхпроектов.Предоставлениесубсидийнедолжнонано-ситьущербаосновополагаю-щемупринципусвободноговыбораорганамиместногосамоуправленияполитикиврамкахсвоейюрисдикции.

Article9–Financialresourcesoflocalauthorities

7.Asfaraspossible,grantstolocalauthoritiesshallnotbeearmarkedforthefinancingofspecificprojects.Theprovisionofgrantsshallnotremovethebasicfreedomoflocalauthoritiestoexercisepolicydiscretionwithintheirownjurisdiction.

Статья9-Финансовыересурсыоргановместногосамоуправления

Article9–Financialresourcesoflocalauthorities

Бюджетныйкодекснесодер-житположений,касающихсянеобходимостиконсультиро-ваниясместнымивластямиповопросамперераспреде-лениявыделяемыхдлянихресурсов.

6.Сместнымивластями,всоответствующемпорядке,должныбытьпроведеныконсультацииотом,какимобразомперераспределитьвыделяемыедлянихресур-сы.

6.Localauthoritiesshallbeconsulted,inanappropriatemanner,onthewayinwhichredistributedresourcesaretobeallocatedtothem.

Миссия исследовательского центра SYMPA – продвижение реформы системы публичного

администрирования в Беларуси в соответствии с современными принципами и практиками.

Центр объединяет людей, которым интересны проблемы государственного управления в

профессиональном и научном плане.

e-mail: info@sympa-by.euweb: www.sympa-by.eu

КОНТАКТЫ: